LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO EN VENEZUELA

(*)  Conferencia dictada por Rafael Badell Madrid el 29 de enero de 2004 en la Universidad San
Pablo CEU. en Madrid- España

Sumario: I. Introducción. II. Evolución de la Responsabilidad Patrimonial del

Estado en Venezuela. 1. Reconocimiento Constitucional. 2 Reconocimiento Legal.
III. La Responsabilidad de la Administración IV. Responsabilidad Patrimonial del
Estado de personas no estatales. V. La Responsabilidad del Estado Juez. VI. La
Responsabilidad del Estado Legislador. VII. Características de la Responsabilidad
Patrimonial del Estado. VIII. Requisitos de Procedencia. IX. Comentarios sobre la
Jurisprudencia referida al tema de la Responsabilidad Extracontractual. X.
Aspectos procesales de la Responsabilidad Patrimonial del Estado.

I.                   Introducción

En Venezuela, al igual que lo ocurrido con esta institución en Francia en donde la

construcción de la teoría de la responsabilidad patrimonial del Estado es obra de
la jurisprudencia del Consejo de Estado, del Tribunal de conflictos y de los propios
Tribunales judiciales, el sistema de responsabilidad patrimonial del Estado es
producto del desarrollo o en ocasiones involución jurisprudencial de la jurisdicción
contencioso-administrativa. Si bien en nuestro ordenamiento jurídico la
responsabilidad del Estado encuentra consagración en disposiciones
constitucionales que datan de 1830, un sistema propio de responsabilidad
patrimonial del Estado se ha construido con base en decisiones del Tribunal
Supremo de Justicia, y otros órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa,
no obstante que esos órganos para determinar esa responsabilidad se servían,
inicialmente, de las disposiciones del Código Civil y luego, aunque con
oscilaciones, postularon reglas propias de derecho público.

En efecto, las primeras decisiones dictadas por la jurisdicción contencioso-

administrativa referidas a la responsabilidad del Estado se fundamentaron en el
sistema de responsabilidad previsto en el Código Civil. Así, la Sala Político-
Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en fallo del 11 de febrero de
1985, caso Leonor Cedeño Salazar vs Cadafe, determinó la responsabilidad del
Estado y, en consecuencia, condenó a la República al pago de una indemnización
a los particulares afectados, con base en el artículo 1.193 del Código Civil,
referente a la responsabilidad civil por guarda de cosas. 1[2] Igual criterio mantuvo
la Sala en casos posteriores, en los que aplicó otras disposiciones del Código Civil
para determinar la responsabilidad del Estado. 2[3]

1[2] Ver sentencia de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia del
11 de febrero de 1985 (Caso Leonor Cedeño Salazar vs Cadafe).

2[3] Sentencia de la Sala Político-Administrativa del 19 de julio de 1984 (Caso Alba

Orsetti); 04 de marzo de 1993, (Caso Silvia Rosa Riera vs Inavi); 5 de abril de 1994 (Caso:
Nemesio Cabeza vs. Cadafe); 30 de noviembre de 1994 (Caso: R. Gallardo vs. INOS); 3 de
El criterio de fundamentar la responsabilidad del Estado en base a normas del
Derecho Civil fue mantenido por el Tribunal Supremo de Justicia, con algunas
excepciones,3[4] incluso durante la vigencia de la Constitución de 1961, la cual
proclamaba ya de manera expresa, la responsabilidad autónoma del Estado en su
artículo 47.

Tal y como sostiene HENRIQUE IRIBARREN, la evolución jurisprudencial venezolana

en esta fase, encierra un paradoja, por cuanto “por un lado todavía emplean el
término “responsabilidad civil”, pero por el otro lado cada vez empujan más hacia
el sistema de responsabilidad administrativa extracontractual, propio y autónomo
del derecho administrativo clásico”.4[5]

De igual manera, en sus inicios, la jurisprudencia limitaba la responsabilidad del

Estado, primordialmente, a la responsabilidad extracontractual derivada de la
actuación de la Administración, excluyendo así la responsabilidad que es
consecuencia tanto de la actividad jurisdiccional como la de la legislativa.

Es con la promulgación de la Constitución de 1999 que el principio de

responsabilidad del Estado se reconoce de manera clara y expresa en el artículo
140, el cual establece que “el Estado responderá patrimonialmente por los daños
que sufran los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la
lesión sea imputable al funcionamiento de la Administración Pública”.
Adicionalmente, este principio general fue desarrollado en la Exposición de
Motivos de la Constitución para incluir la responsabilidad por funcionamiento
normal o anormal de servicios públicos, así como la responsabilidad derivada de la
actividad judicial y legislativa, entre otras.

Así, con la ayuda de esta disposición y de otras normas de rango constitucional, 5

[6] la jurisprudencia de la jurisdicción contencioso-administrativa ha llegado a
construir en Venezuela, insistimos no sin oscilaciones y contradicciones, un

agosto de 1995 (Caso: José R. Marín Vs. Cadafe); 28 de junio de 1996 (Caso: Bazar Belune
de Margarita, C.A. vs. Cadafe), entre otros.

3[4] Vgr. Sentencias de la Sala Político-Administrativa del 27 de enero de 1994, Caso

Médanos de Coro; 25 de enero de 1996, Caso Sermes Figueroa y 23 de noviembre de 1999,
Caso Luz Magáli Serna Rugeles.

4[5] Iribarren Monteverde, Henrique. “La Responsabilidad Administrativa

Extracontractual” en Revista de la Faculta de Derecho (UCAB). Nº 44. Caracas, 1992.

5[6] Tales como el artículo 259, que consagra la facultad de la jurisdicción contencioso-
administrativa para condenar a la Administración el pago de sumas de dinero y a la
reparación de daños y perjuicios causados por ella. Asimismo, el derecho a la tutela judicial
efectiva (Art. 26), el principio de igualdad ante las cargas públicas (Arts. 21, 133, 140) y la
garantía indemnizatoria en la expropiación (Art. 115) entre otros.
sistema autónomo de responsabilidad patrimonial del Estado basado en principios
propios de Derecho Público.

II.        Evolución de la Responsabilidad Patrimonial del Estado en Venezuela

1.   Reconocimiento Constitucional

En el Derecho Venezolano uno de los principales problemas que enfrentó la

construcción del sistema de responsabilidad patrimonial del Estado, separado del
régimen de responsabilidad civil, fue la reticencia de la jurisprudencia –durante
casi todo el tiempo de vigencia de la Constitución de 1961- en darle virtualidad a
las normas constitucionales que permitían encauzar la responsabilidad del Estado
bajo reglas de Derecho Público.

Así, el desarrollo jurisprudencial venezolano para establecer un sistema autónomo

de responsabilidad del Estado, si bien se fundamentó en ocasiones en
regulaciones constitucionales que proclamaban tal responsabilidad, se inició por
medio de la aplicación de soluciones previstas en el Derecho Civil.

De esta situación, ha tomado conciencia en fecha reciente nuestro máximo

Tribunal, cuando ha señalado que si bien en otras oportunidades se han acordado
indemnizaciones a los ciudadanos por responsabilidad de la Administración con
fundamento en las normas del Código Civil relativas a la responsabilidad por
hecho ilícito y por guarda de cosas, debe tenerse en cuenta lo que la doctrina,
desde hace ya varias décadas ha venido insistiendo en que “...no es propio acudir
a las fuentes de las obligaciones que rigen en materia civil para declarar la
responsabilidad de la Administración por su actividad, especialmente por lo que
respecta a su actividad extracontractual”.6[7]

En efecto, la ausencia de normas de derecho positivo que explican esta

inadecuada tendencia no la justifican, ya que la responsabilidad del Estado puede
establecerse sobre la base de los principios generales del Derecho Administrativo,
que en nuestro caso tienen base constitucional.

Así, el establecimiento en Venezuela del principio de responsabilidad del Estado

data de 1811 con la consagración de normas atributivas de competencias
jurisdiccionales al Poder Judicial de la Confederación para conocer de «las
diferencias en que el Estado Federal tenga o sea parte» (art. 115).

Posteriormente, en la Constitución de 1830 se incluyó la declaración genérica

según la cual el gobierno de Venezuela «es y será siempre republicano, popular,
representativo, responsable y alternativo». El carácter responsable del gobierno
venezolano fue repetido en las constituciones sucesivas e incluido en todas las
que se dictaron en el curso del siglo XX. Sin embargo, es en la Constitución de

6[7] Sentencias de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de

fechas 2 de mayo de 2000 (caso Elecentro) y 15 de junio de 2000 (caso Eleoriente).
1901 –antecedente inmediato del artículo 47 de la Constitución de 1961- cuando
se consagra, ya no como norma atributiva de competencia del Máximo Tribunal, el
primer precepto rector de la responsabilidad patrimonial del Estado. En efecto, el
parágrafo único del artículo 14 de la Constitución de 1901 establecía: «[...] En
ningún caso podrán pretender, tanto los nacionales como los extranjeros, que la
Nación ni los Estados les indemnicen daños, perjuicios o expropiaciones que no
se hayan ejecutado por autoridades legítimas, obrando en su carácter público».
Esta regulación se mantuvo prácticamente idéntica en las Constituciones
posteriores: 1904 (art. 15); 1909 (art. 21); 1914 (art. 17); 1922 (art. 17); 1925 (art.
39); 1928 (art. 39); 1929 (art. 39); 1931 (art. 39); 1936 (art. 39); 1945 (art. 40);
1947 (art. 24); 1953 (art. 31).

También en la Constitución de 1901 se estableció la responsabilidad individual

del funcionario por extralimitación de funciones en el ejercicio del Poder Público.
Esta responsabilidad fue consagrada de manera similar por todas las
Constituciones dictadas con posterioridad, a excepción de la Constitución de
1953.

Es la Constitución de 1961, con una vigencia de casi 40 años, la que consagró

normas fundamentales del Estado de Derecho que permitieron el desarrollo
legislativo, doctrinario y jurisprudencial del tema de la responsabilidad del Estado.

En este sentido, la separación de los poderes, el principio de legalidad, el control

de la actividad de la Administración y su responsabilidad, así como la
consagración con rango constitucional de la jurisdicción contencioso-
administrativa, permitieron, sin duda, un importante desarrollo de la
responsabilidad del Estado.

Proclamaba esta Constitución, en sus primeras disposiciones, la responsabilidad

del Estado al establecer que el “gobierno de la República de Venezuela es y será
siempre democrático, representativo, responsable y alternativo” (énfasis
añadido).

Asimismo, el artículo 47 de la Constitución de 1961 establecía en forma expresa la

responsabilidad patrimonial del Estado en términos muy particulares, pues se
reconocía la responsabilidad señalando que ella no podía en ningún caso ser
pretendida si los daños no hubiesen sido causados por autoridades legítimas de la
República o las demás entidades locales. Así el artículo 47 disponía: «En ningún
caso podrán pretender los venezolanos ni los extranjeros que la República, los
Estados o los Municipios les indemnicen por daños, perjuicios o expropiaciones
que no hayan sido causados por autoridades legítimas en el ejercicio de su
función pública».7[8]

7[8] Esta particular redacción es similar a la acogida en la Constitución venezolana de 1901

y encuentra explicación en las sucesivas guerras caudillescas de la época, lo cual imponía
regular que la responsabilidad sólo se admitiría ante los actos de autoridades legítimas.
Esta norma se considera la base constitucional de un sistema autónomo de
responsabilidad administrativa extracontractual. Así lo estableció el Tribunal
Supremo al indicar que “...la responsabilidad del Estado provenía de la
interpretación en contrario de la norma invocada (artículo 47) como consecuencia
de la excepción de la República, los Estados y los Municipios de responder por
daños causados por personas ajenos a éstos” (paréntesis nuestro).8[9]

Además, la consagración constitucional (art. 206) de la jurisdicción contencioso

administrativa que correspondía –y hoy aún corresponde- a la Corte Suprema de
Justicia y a los demás Tribunales que determine la ley, ponía de relieve el acento
que el Constituyente hacía en el control de la arbitrariedad de la Administración
como un elemento fundamental para el Estado de Derecho. En este sentido, la
norma no sólo contemplaba esta especial jurisdicción, sino que le atribuía la
competencia para anular los actos administrativos generales o individuales
contrarios a derecho, incluso por desviación de poder, y condenar al pago de los
“daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración” y “disponer
lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas
lesionadas por la actividad administrativa”.

El principio de la tutela judicial efectiva, derivado del artículo 68 de la Constitución

de 1961,9[10] sirvió igualmente de fundamento a la jurisprudencia, no sólo para el
establecimiento de la responsabilidad estatal, sino además para garantizar la
efectividad de los fallos, tanto en lo relativo a las potestades cautelares del juez,
como para superar los escollos de las dificultades en la ejecución de la sentencia.

Por lo que se refiere a la responsabilidad por actividad lícita, el principio

constitucional de igualdad ante las cargas públicas 10[11] y la garantía de la

8[9] Sentencia de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de fecha

9 de octubre de 2001, caso Hugo Eunices Betancourt Zerpa contra la República.

9[10] El artículo 68 preveía el derecho de acceso a la justicia, pero fue utilizado como
sustento del principio de la tutela judicial efectiva. La norma, en concreto, disponía: «Todos
pueden utilizar los órganos de la Administración de Justicia para la defensa de sus derechos
e intereses, en los términos y condiciones establecidas por la ley, la cual fijará normas que
aseguren el ejercicio de este derecho a quienes no dispongan de medios suficientes. La
defensa es derecho inviolable en todo estado y grado del proceso».

10[11] Artículo 56: «Todos están obligados a contribuir a los gastos públicos». Artículo
223: «El sistema tributario procurará la justa distribución de las cargas según la capacidad
económica del contribuyente atendiendo al principio de la progresividad, así como la
protección de la economía nacional y la elevación del nivel de vida del pueblo».
indemnización expropiatoria11[12] constituyeron también base para el desarrollo
jurisprudencial de la responsabilidad del Estado y de sus funcionarios.

En efecto, la Constitución de 1961 contenía una serie de artículos en los que se

afirmaba la responsabilidad de los funcionarios por el ejercicio de la función
pública, incluida la del Presidente y sus Ministros (Artículos 46, 121, 192 y 196).

Posteriormente, en el año 1999 se llevó a cabo en Venezuela un proceso

constituyente que culminó con la promulgación de la Constitución de 1999
vigente. En este nuevo texto constitucional se reconoce de manera expresa el
principio de la responsabilidad patrimonial del Estado en el artículo 140, el cual
establece lo siguiente:

“El Estado responderá patrimonialmente por los daños que sufran los particulares
en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al
funcionamiento de la Administración Pública”.

Esta norma declara de manera expresa la responsabilidad del Estado por daños
que le sean imputables a la Administración. Adicionalmente, esta disposición ha
sido desarrollada en la Exposición de Motivos de la Constitución, para abarcar la
responsabilidad por funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, así
como la responsabilidad derivada de la actividad judicial, legislativa, administrativa
y, de manera general, la que se derive de la actuación de cualquiera de los otros
órganos del Estado. En tal sentido, en la exposición de motivos del precitado
artículo 140 se lee:

«Finalmente, en las disposiciones generales, se establece bajo una perspectiva de

derecho público moderna, la obligación directa del Estado de responder
patrimonialmente por los daños que sufran los particulares en cualquiera de sus
bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento, normal
o anormal, de los servicios públicos y por cualesquiera actividades públicas,
administrativas, judiciales, legislativas, ciudadanas o electorales, de los
entes públicos o incluso de personas privadas en ejercicio de tales
funciones» (resaltado nuestro).12[13]

11[12] Artículo 101: «Sólo por causa de utilidad pública o de interés social, mediante
sentencia firme y pago de justa indemnización podrá ser declarada la expropiación de
cualquier clase de bienes. En la expropiación de inmuebles, con fines de reforma agraria o
de ensanche y mejoramiento de poblaciones, y en los casos que por graves razones de
interés nacional determine la ley, podrá establecerse el diferimiento del pago por tiempo
determinado o su cancelación parcial mediante la emisión de bonos de aceptación
obligatoria con garantía suficiente».

12[13] Debe tenerse en cuenta que el nuevo texto constitucional venezolano abandona la
clásica tripartición del poder público para definir un Estado en el que el Poder se divide en
cinco ramas. Además de las tradicionales ejecutiva, legislativa y judicial, se agregan una
rama electoral y otra denominada ciudadana, que agrupa los órganos constitucionales de
El carácter general de esta disposición es claro. Así, los particulares podrán exigir
la responsabilidad del Estado bien por falta o por sacrificio particular derivado de
un daño causado por los servicios públicos o por cualquier actividad pública sea
administrativa, judicial, legislativa, de control o electoral de los entes públicos o
privados en ejercicio de tales funciones. El nuevo sistema pone el acento en el
daño sufrido por la victima -administrado- y no en la culpa.

De igual manera, la Constitución de 1999 consagra, de forma expresa, la

responsabilidad patrimonial del Estado por la actividad judicial, la cual se refiere
principalmente a los supuestos de error judicial y retardo u omisión injustificados.
Así, el artículo 48, numeral 8 establece:

“Toda persona podrá solicitar del Estado el restablecimiento o reparación de la

situación jurídica lesionada por error judicial, retardo u omisión injustificada. Queda
a salvo el derecho del o de la particular de exigir la responsabilidad personal del
magistrado o magistrada, juez o jueza; y el derecho del Estado, y de actuar contra
éstos o éstas”.

El principio general de responsabilidad patrimonial del Estado se ve respaldado

por las disposiciones referentes al derecho a la tutela judicial efectiva,13[14] el
principio de igualdad ante las cargas públicas –fundamento moderno de la
responsabilidad-14[15] y la garantía indemnizatoria en la expropiación.15[16]

Por su parte, la norma que consagra la jurisdicción contencioso administrativa

incluye ahora su competencia para conocer de reclamos por la prestación de
servicios públicos.16[17] Esta inclusión es importante dada la circunstancia de que
en Venezuela los servicios públicos, en su mayoría –bien estuvieren a cargo de
empresas del Estado o de particulares- se sustraían del juzgamiento de su
responsabilidad por parte de los órganos de la jurisdicción contencioso

control (Contraloría General de la República, Ministerio Público y Defensoría del Pueblo).

13[14] Artículo 26 de la Constitución.

14[15] Artículos, 21, 133 y 140 ejusdem.

15[16] Artículo 115 de la Constitución.

16[17] El artículo 259 de la Constitución dispone: “La jurisdicción contencioso

administrativa corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los demás tribunales que
determine la ley. Los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa son
competentes para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a
derecho, incluso por desviación de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la
reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración;
conocer de reclamos por la prestación de servicios públicos y disponer lo necesario para el
restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad
administrativa”.
administrativa y de allí la aplicación del ordenamiento civil para regular tal
responsabilidad.

De igual forma, el régimen de responsabilidad patrimonial del Estado es

complementado con otras disposiciones constitucionales que coadyuvan a su
aplicación, entre las que destacan:

a) Los artículos 26 y 49 de la Constitución que consagran en forma expresa el

derecho de lo particulares de acudir a los órganos de justicia para hacer valer sus
intereses frente a los daños ocasionados por la Administración y recibir de éstos
una tutela judicial efectiva

b) Artículos 7, 25, 46, 49, 139, 141, 199, 200, 216, 222, 232, 244, 255, 281 y 285
relativos a la responsabilidad de los funcionarios públicos.

c) Artículos 232, 242, 244 atinentes a la responsabilidad del Presidente de la

República y los Ministros.

d) Artículos 19, 29, 30, 31 y 46 relativos a la responsabilidad por violación de

derechos humanos.

e) Artículos 55, 115, 156, ordinal 2° referidos a la garantía de la propiedad e

integridad patrimonial.

f) Artículos 1, 2, 19, 21, 133, 299, 311 y 316 relacionados con el principio de
igualdad ante las cargas públicas.

g) Artículo 117 referido al derecho a gozar de bienes y servicios de calidad y a la

indemnización en caso de incumplimiento de tal derecho.

Resulta evidente que el desarrollo de estas normas constitucionales han creado

una base normativa suficiente para la aplicación del sistema de responsabilidad
patrimonial del Estado construido por el Derecho Administrativo.

2.   Reconocimiento Legal

A nivel legislativo, antes de la constitución de 1999, ciertas normas especiales

desarrollaban la materia de la responsabilidad patrimonial del Estado de manera
particular. Así, la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en su artículo
131, reafirma la facultad de condenar a la Administración a indemnizar a los
particulares al establecer:

“En su fallo definitivo la Corte declarará si procede o no la nulidad

del acto impugnado y determinará los efectos de su decisión en el
tiempo. Igualmente, la Corte podrá de acuerdo con los términos de
 la respectiva solicitud, condenar el pago de sumas de dinero y a la
reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de
la Administración, así como disponer lo necesario para el
restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas
por la actividad administrativa”.

Asimismo, los artículos 42, ordinal 15º; 182, ordinal 2º y 3º; 183, ordinal 1º; y 185,
ordinal 6º, ejusdem, consagran el principio según el cual todas las demandas
intentadas contra la República, los Estados y Municipios, Institutos Autónomos o
contra las empresas del Estado, son del conocimiento de la jurisdicción
contencioso-administrativa.

Adicionalmente, otras normas desarrollan aspectos concretos, tales como el

artículo 36 de la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública, el cual
establece que “habrá lugar a indemnización cuando a los propietarios se los prive
de una utilidad, queden gravados con una servidumbre o sufran un daño
permanente que se derive de la pérdida o disminución de sus derechos”.

De otro lado, el artículo 63 de la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio

establece que “Los usos regulados y permitidos por los planes de ordenación del
territorio, se consideran limitaciones legales a la propiedad y, en consecuencia, no
originan por sí solos, derechos a indemnizar. Esta sólo podrá ser reclamada por
los propietarios en los casos de limitaciones que desnaturalicen las facultades del
derecho de propiedad, siempre que produzcan daño cierto, efectivo,
individualizado, actual y cuantificable económicamente. [...]”. Asimismo, la Ley
Orgánica de Ordenación Urbanística contiene una disposición al mismo tenor la
anteriormente citada, en el artículo 53.

Mas recientemente la Ley Orgánica de Administración Pública de Octubre de

2001 estableció -artículo 14- que la administración responderá patrimonialmente
por los daños que sufran los particulares, siempre que la lesión sea imputable a
su funcionamiento.

III.             La Responsabilidad de la Administración

1. La responsabilidad por falta o funcionamiento anormal del

servicio

Encuentra justificación en el derecho que tienen todos los particulares de

obtener un funcionamiento normal y adecuado de los servicios públicos; cuando la
Administración no cumple con esta obligación y actúa ilícitamente, debe
indemnizar al particular. El funcionamiento anormal que hace responsable a la
Administración –MOREAU- está representado por el incumplimiento de una
obligación preexistente. Por tanto, si la Administración comete una falta es porque
no se ha sujetado a las obligaciones que le imponen las leyes en la prestación de
su actividad y, por tanto, debe indemnizar los daños causados. 17[18] Ahora bien
debe tenerse en cuenta que la expresión “funcionamiento normal o anormal del
servicio público” se entiende en su sentido más amplio –Parada- como toda
manifestación de la actividad administrativa, sea ésta prestacional, de policía,
sancionadora o arbitral, en todas sus expresiones, es decir, actividad material
(hechos u omisiones) o formal (actos).18[19]

Son supuestos de responsabilidad por falta o funcionamiento anormal del

servicio, entre otros, los siguientes:

1.      La revocatoria ilegal de actos administrativos.

2.      Vías de hecho de todo tipo. Por ejemplo la vía de hecho en

materia expropiatoria y de constitución de servidumbres
administrativas.

3.      Daños accidentales causados por obras públicas e inmuebles

cuya Administración y mantenimiento está bajo la custodia del
Estado.

4.      Daños accidentales causados por obras públicas ejecutadas

por el Estado que representan una situación de riesgo objetivo.

2. La responsabilidad del Estado por sacrificio particular

Se verifica cuando el Estado, en ejercicio de su actividad lícita, causa un daño

que por virtud de su gravedad y especialidad comporta una ruptura del principio de
igualdad ante las cargas públicas, desde que impone un sacrificio para el
particular que excede de aquél que el común de los administrados debe
normalmente soportar.

Son supuestos de responsabilidad del Estado por su actividad lícita los

siguientes:

1.      Las limitaciones generales al derecho de propiedad derivadas

de la expropiación por causa de utilidad pública o social, las
servidumbres administrativas, las ocupaciones temporales, la
requisición de bienes en tiempo de guerra y las limitaciones por
razones urbanísticas.

2.      La revocatoria de actos administrativos por razones de mérito,

oportunidad o conveniencia.

17[18] Vid. Moreau, Jacques. La responsabilité administrative, PUF (Que sais-je?). París
1986. Págs. 84-86.

18[19] Parada, Ramón. Ob. cit. Pág. 611.

 3.      El rescate o revocación de contratos administrativos por
razones de interés público.

3. La responsabilidad del Estado por riesgo creado

La teoría del riesgo creado ha sido utilizada también por la doctrina y la

jurisprudencia para justificar la responsabilidad del Estado frente a la
ausencia de falta. Para algunos –LÓPEZ MESA-, ello es «un destacado
fenómeno del derecho contemporáneo, el retorno a formas primitivas de
imputación de responsabilidad, prescindentes de la exigencia de
culpabilidad en el sujeto para atribuirle las consecuencias de un hecho del
que es autor material».19[20]

Así, se interpreta que cuando la Administración lleva a cabo una actividad de la

cual se beneficia o aprovecha y crea el riesgo de causar daños, debe responder
por el daño causado cuando dicho riesgo se verifique o concrete, con
independencia de toda culpa objetiva o subjetiva. Se expresa así, que el daño
causado por la actividad riesgosa comporta una ruptura del principio de igualdad
ante las cargas públicas al imponer a los afectados una carga que no están
obligados a soportar.

En este supuesto, el establecimiento de la responsabilidad se reduce a la

prueba de la relación causal con independencia de la falta del autor material del
daño que no es relevante ni necesaria a los fines de la determinación de la
responsabilidad, respondiendo la Administración incluso por caso fortuito. De allí
que, aun en caso de que no puede determinarse quien es el autor de la falta, es
decir, que ésta sea anónima o impersonal el particular tiene asegurada la
reparación siempre que se verifique la relación de causalidad, y la administración
sólo podrá exonerarse mediante la prueba de una causa extraña (fuerza mayor,
hecho de un tercero y culpa de la víctima).20[21]

Por ello se asegura que «la culpa deja de ser la protagonista exclusiva en el
escenario de la responsabilidad por daños, pasando a compartir cartel con un
factor de atribución nuevo, que al extender su esfera de aplicación va a producir
una suerte de socialización de la obligación de responder, por imperio de la
afinación del factor de atribución. La resignación cristiana ante lo que
antiguamente se denominaban “accidentes” dejó paso a la búsqueda a ultranza de
un obligado a reparar el perjuicio. La justicia y la equidad obligaron a asegurar una
reparación a las víctimas de accidentes “anónimos” o sin culpa aparente de nadie,

19[20] López Mesa, Marcelo J. Algunos excesos en materia de responsabilidad del Estado.
¿Es posible aplicar al Estado la doctrina del riesgo creado? Conferencia dictada el 30 de
agosto de 2001, en la ciudad de Salta, Argentina.

20[21] Vid. En este sentido, Hoyos Duque, Ricardo. La Responsabilidad Patrimonial de la

Administración Pública. Editorial Temis. Bogotá, 1984. Pág. 16
cuando echó de verse que significaba una irrealidad la imputación de dichos
daños al error humano, apreciado en sentido clásico».21[22]

En Venezuela, la jurisprudencia ha determinado la responsabilidad del Estado

por riesgo creado sobre todo en supuestos de daños causados por instalaciones
eléctricas. Así, se ha señalado que “la responsabilidad [del Estado] se hace aún
más evidente cuando se trata de cosas que representan un peligro objetivo del
cual ese guardián obtiene un beneficio. [...] Si se trata de una cosa peligrosa,
dentro de las cuales podemos incluir sin duda a la electricidad, y aun más la de
alta tensión, de la cual el guardián saca un provecho, resulta obvio que debe
asumir totalmente las consecuencias que deriven del riesgo que crea [...]”.22[23]

No obstante, debe tenerse presente que la tendencia actual está dirigida a

restringir a supuestos excepcionales y específicos la responsabilidad del Estado
por riesgo creado, dado que en la actualidad el fundamento de la responsabilidad,
como se señaló, descansa en el derecho del administrado a la integridad de su
patrimonio bajo el principio de igualdad ante las cargas públicas.

4. Especial consideración a la responsabilidad de la

Administración por los daños morales causados a los
particulares

La jurisprudencia del Consejo de Estado Francés fue evolucionando en esta

materia, señalando en sus comienzos que la Administración –Estado- sólo
respondía por los daños materiales que ocasionara. Pero la concepción universal
de la responsabilidad patrimonial de la Administración, fundamentada en el
rechazo a la tesis de la irresponsabilidad del Estado, obligó al Consejo de Estado
Francés a aceptar esa responsabilidad por daños y perjuicios morales (decisiones
del 20 de noviembre de 1931, 3 de abril de 1936, 15 de junio de 1949 y 24 de
noviembre de 1961).

La jurisprudencia venezolana ha admitido que la Administración responde,

también, por los daños morales ocasionados a los particulares. Así se pronunció la
Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en su decisión de 21 de febrero de
1996 (caso G. Mendoza vs Ministerio del Ambiente) al considerar que el Poder
Ejecutivo había afectado el patrimonio moral del accionante, al cuestionar su
probidad y moralidad en el acto que, indebidamente, había acordado su
destitución. Así también, la Sala Político-Administrativa, en su sentencia de 9 de
octubre de 2001 (caso Hugo Eunices Betancourt Zerpa), estimó la responsabilidad
de la Administración por el daño moral sufrido por el particular a consecuencia del
estallido de un aparato explosivo.

21[22] López Mesa, Marcelo J. Marcelo J. Ob. cit. Pág. 14

22[23] Sentencia de la Sala Político-Administrativa del 5 de abril de 1994. Caso Nemecio

Cabeza vs Cadafe.
 El daño moral ha sido definido por la jurisprudencia venezolana como aquél
inferido “...a derechos inherentes a la personalidad o a valores que pertenecen
más al campo afectivo que a la realidad material económica...”. Tal daño no es en
sí mismo susceptible de prueba, sino de estimación, pues “...lo que debe
acreditarse plenamente en una reclamación por daño moral es el llamado hecho
generador del daño moral, o sea, el conjunto de circunstancias de hecho que
generan la aflicción cuyo petium doloris se reclama...”.23[24]

Hay, además, otros casos relevantes de los cuales debemos hacer mención. De
esta manera, en decisión del 11 de febrero de 1985, caso Cedeño Salazar vs.
Cadafe, la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia –al
pronunciarse sobre la responsabilidad de una empresa del Estado- señaló lo
siguiente:

«...tiene establecido la Sala de Casación Civil de esta misma Corte

que los daños morales, por su naturaleza esencialmente subjetiva,
no están sujetos a una comprobación material directa, pues ella no
es posible. Para establecerlo, el legislador en el artículo 1.196 del
Código Civil faculta al juzgador para apreciar si el hecho ilícito
generador de daños materiales puede ocasionar, además,
repercusiones psíquicas o de índole afectiva, lesivas de algún
modo al ente moral de la víctima. La apreciación que al respecto
hagan los jueces del mérito así como la compensación pecuniaria
que acuerden en uso de la facultad discrecional que les concede el
citado artículo, son del resorte exclusivo de los jueces del
mérito...».24[25]

Igualmente, en decisión del 27 de enero de 1993 (caso Promociones Terra

Cardón), la Sala Político-Administrativa señaló que «...el reconocimiento del daño
moral es uno de los grandes logros del derecho moderno que quedó plasmado en
la norma del artículo 1.196 del Código Civil relativo al hecho ilícito pero extensible
a todo daño acarreado a la víctima en una relación jurídica...».

El daño moral puede ser ocasionado por la Administración en cualquiera de los

casos antes analizados: funcionamiento anormal o sacrificio particular, aún cuando
será en el primer supuesto, donde residirán las mayores probabilidades de
lesiones al patrimonio moral de los administrados. Un caso especial es aquel en el
cual la Administración lesiona el patrimonio moral de los particulares
desacreditando su honra y reputación. Piénsese así en el funcionario público que,
con ocasión del ejercicio de sus funciones, emite términos difamantes contra
determinados particulares, o hace uso de medios oficiales para tales fines. Así ha

23 [24] Sentencia de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia del 10

de octubre de 1991.

24[25] Sentencia de la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia del 11

de febrero de 1985, caso Cedeño Salazar vs. Cadafe.
sucedido, incluso, en Venezuela. Por ejemplo, cuando a finales del año 1997 el
entonces Contralor General de la República, Eduardo Roche Lander, en ejercicio
de sus funciones de control fiscal, emitió sistemáticamente pronunciamientos
lesivos a la honra y reputación de quienes estaban siendo investigados por la
contraloría.

Son varios los mecanismos a través de los cuales la Administración puede

lesionar el patrimonio moral de los administrados. Incluso, en relación con su
máximo jerarca, es decir, el Presidente de la República: basta con pensar en las
declaraciones presidenciales emitidas a través de medios oficiales de
comunicación e, incluso, a través de transmisiones conjuntas de radio y televisión
efectuadas con fundamento en el artículo 192 de la Ley Orgánica de
Telecomunicaciones, y en las cuales se afecte la honra y reputación de diversas
personas, jurídicas o naturales, públicas y privadas (i.e.: empresas,
organizaciones sindicales, magistrados del Poder Judicial).

En tal sentido, y respecto del daño moral ocasionado por el descrédito público
realizado por la Administración contra determinado particular, la Sala Político-
Administrativa de la Corte Suprema de Justicia señaló, en sentencia del 12 de
diciembre de 1996, lo siguiente:

«...En relación con la pretensión de condena por daños morales

ocasionados por la emisión y divulgación del acto administrativo
impugnado, considera la Sala que, en efecto, ella debe proceder, ya
que ha quedado determinado a lo largo del proceso no sólo que
eran falsas las imputaciones contenidas en la providencia
administrativa recurrida [...], por lo que fue absolutamente incorrecto
el tacharlo de inmoral, de carácter de dignidad y de honor, y de
mantener reiteradamente una conducta relajada no cónsona con la
vida militar; sino también que su carrera militar era promisoria ... ; y
que a raíz de su retiro intempestivo de la Armada tuvo el actor que
pasar por grandes dificultades, tanto en el ámbito familiar, como
entre sus compañeros y amistades, y en el plano profesional y
económico, siendo objeto de rechazos y viéndose imposibilitado de
conseguir un trabajo acorde con sus capacidades...».25[26]

Nótese entonces cómo se ha admitido en Venezuela, ampliamente, la

responsabilidad de la Administración por los daños morales ocasionados a los
particulares. En un primer momento, ello fue aceptado conforme al régimen común
del Código Civil, cuyo artículo 1.196 admite la reparación por hecho ilícito respecto
del daño moral. En una segunda etapa, esa responsabilidad se admitió con
fundamento en el régimen de Derecho Público que informa, en general, la
responsabilidad de la Administración (Vid. sentencia de la Sala Político-

25[26] Sentencia de la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia del 12

de diciembre de 1996.
Administrativa de 9 de octubre de 2001, caso Hugo Eunices Betancourt). 26[27] La
principal particularidad de esta responsabilidad es que el daño cierto sufrido no
debe ser probado sino estimado por el particular, estimación que no será
vinculante para el juez.27[28] El resto de los elementos configuradores de la
responsabilidad sí serán exigibles, y de allí que deba precisarse la relación de
causalidad entre el daño moral y la Administración, referida –por lo general- al
funcionamiento anormal de sus servicios.

La sentencia citada de la Sala Político-Administrativa acotó que “…la

indemnización por daño moral encuentra su fundamento en la afección de carácter
intangible desde el punto de vista material que se produce en la esfera inmanente
al individuo, tomándose en cuenta para su valoración las circunstancias
personales de la víctima, es decir, la edad, sexo y el nivel de incapacidad que le
produjeron los daños. Este derecho a la indemnización por daño moral no
persigue en modo alguno sancionar civilmente al causante del daño –como
sucede en otros ordenamientos jurídicos- pues su fundamento es el indemnizar el
dolor sufrido por una persona a raíz de una pérdida inmaterial, espiritual o afectiva.
De allí que el legislador haya dejado al Juez la estimación de la indemnización que
merece en cada caso, quien haya resultado dañado moralmente…”.

Recientemente, el Tribunal Supremo de Justicia ha tenido la oportunidad de

aplicar el artículo 140 de la Constitución, disposición que pone el acento en el
daño causado –en este caso, al patrimonio moral de los afectados- y no en la
culpa de la propia Administración para establecer su responsabilidad. Esto ha
significado una evolución jurisprudencial que tiende a ampliar, considerablemente,
las causas de responsabilidad del Estado-Administración, más allá de las
tradicionalmente admitidas.

En este sentido, la Sala Político-Administrativa del Máximo Tribunal determinó,

en sentencia de 10 de abril de 2002, que el precitado artículo 140, que establece
la responsabilidad objetiva de la Administración, abarca la indemnización por los
daños morales causados a los particulares, declarando así con lugar la demanda

26[27] La sentencia citada resume esa evolución de la siguiente manera: “…en el caso
venezolano, ya esta Sala en otras oportunidades ha acordado la indemnización a los
ciudadanos que han sufrido daños en su esfera patrimonial o moral, por razón de actos y
hechos imputables a la Administración y en el caso específico de hechos ilícitos, la
responsabilidad de la Administración había sido determinada en función de los artículos
1185 y siguientes del Código Civil. Más aún, en situaciones similares a la que nos ocupa,
se había ordenado la indemnización por daño moral en función del artículo 1193 ejusdem.
Ahora bien, desde hace algún tiempo se ha venido insistiendo en que no es propio acudir a
las fuentes de las obligaciones que rigen en materia civil, para declarar la responsabilidad
de la Administración por su actividad, especialmente por lo respecta a su actividad extra-
contractual…”.

27[28] vid. Pietri, Alejandro, Valoración Jurídica del Daño Moral, Editorial Fabretón,
Caracas, 1988, pp. 107 y siguientes.
por daño moral interpuesta por un particular que sufrió daños como consecuencia
de electrocución por contacto con un tendido eléctrico propiedad de la empresa
pública Cadafe. En esa decisión la Sala determinó lo siguiente:

“En la vigente Constitución, el ámbito de responsabilidad

patrimonial de la Administración se extiende, de acuerdo con su
artículo 140, “a todo daño sufrido por los particulares en
cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea
imputable al funcionamiento de la Administración Pública”,
consagrando en definitiva y sin margen de dudas, la
responsabilidad objetiva, patrimonial e integral de la Administración,
cuando con motivo de su actividad ocasione daños a los
particulares, no importando si el funcionamiento dañoso de la
Administración ha sido normal o anormal, a los fines de su deber
resarcitorio.

De tal manera que tanto la Constitución de 1961, vigente al

momento de producirse el siniestro, como la de 1999, establecen el
sistema de la responsabilidad patrimonial del Estado en el campo
que le es propio al conocimiento y competencia de la jurisdicción
contenciosa administrativa, sin que sea necesario recurrir en todo
caso a las fuentes del derecho civil sobre el hecho ilícito, para
determinar dicha especial responsabilidad. Tal precisión se hace
pertinente por cuanto en la evolución histórica de la responsabilidad
extracontractual de la Administración, no siempre el Estado resultó
ante los administrados responsable por los hechos dañosos que
causaba, pues durante mucho tiempo se le dispensó de
responsabilidad por parte de los tribunales de justicia, al
considerarse que los ciudadanos debían soportar sin reclamo una
actividad que por estar destinada a la satisfacción del interés
general, suponía un riesgo que los particulares debían afrontar por
sí mismos.

En este orden de ideas, de acuerdo al mandato constitucional

resulta imperativo señalar los elementos constitutivos que deben
concurrir para la procedencia de la responsabilidad de la
Administración. Tales elementos son, conforme a la Carta
Fundamental: 1.- Que se haya producido un daño a los particulares
en la esfera de cualquiera de sus bienes y derechos. 2.- Que el
daño inferido sea imputable a la Administración, con motivo de su
funcionamiento y 3.- La relación de causalidad que obligatoriamente
debe existir entre el hecho imputado y el daño producido.

Respecto del ámbito que abarca la responsabilidad del Estado, es

terminante la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela al disponer que son resarcibles patrimonialmente los
daños que sufran los particulares por el funcionamiento de la
 Administración, en cualquiera de sus bienes y derechos, lo
cual implica que el daño moral es igualmente indemnizable, si
éste tiene origen en una actividad imputable a la
Administración” (énfasis añadido).28[29]

Como vemos, Venezuela ha acogido jurisprudencialmente el sistema de

responsabilidad objetiva de la Administración a través de la aplicación del artículo
140 de la Constitución, extendiendo el alcance de esa responsabilidad a la
indemnización de los daños morales causados a los particulares por el
funcionamiento de la Administración.

IV.              Responsabilidad patrimonial del Estado de personas no estatales

Desde el punto de vista subjetivo, el régimen de responsabilidad patrimonial del

Estado no se agota en la responsabilidad derivada de los entes que tienen la
personalidad jurídica del Estado, sino que también se podrá generar
responsabilidad patrimonial para el Estado por los actos de personas jurídicas
diferentes a éste, que ejercen funciones públicas o actúan en funciones
administrativas.

En este sentido, la Exposición de Motivos de la Constitución de 1999, al

referirse al artículo 140, establece “la obligación directa del Estado de
responder patrimonialmente por los daños que sufran los particulares en
cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al
funcionamiento, normal o anormal, de los servicios públicos y por cualesquiera
actividades públicas, administrativas, judiciales, legislativas, ciudadanas o
electorales, de los entes públicos o incluso de personas privadas en ejercicio
de tales funciones” (énfasis añadido).

Así, podemos identificar varios supuestos que podrán generar responsabilidad

al Estado, a saber, (i) la responsabilidad extracontractual del concesionario por los
daños causados por su actividad; (ii) la responsabilidad derivada de los “actos de
autoridad” dictados por personas jurídicas diferentes al Estado; y (iii) en general, la
responsabilidad derivada de la actuación de cualquier persona jurídica que no
forme parte de la estructura general del Estado y que cause daños en ejercicio de
funciones públicas.

1.      Responsabilidad del Concesionario

La concesión de servicios públicos es una de las formas de colaboración que

permiten la gestión indirecta del servicio público a través de los particulares. La
gestión de los servicios públicos por vía de concesión da origen al establecimiento

28[29] Sentencia de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de

fecha 10 de abril de 2002. Caso Augusto Nunes Revenrendo de Pinho vs Cadafe. Este
criterio fue reiterado por la Sala en sentencia de fecha 30 de julio de 2002 en el caso C.A.
Electricidad de los Andes (CADELA).
de una serie de relaciones que se verifican entre el Estado, concedente y el
concesionario; entre éstos y los usuarios y entre el concesionario y terceros (no
usuarios). Es en el segundo de estos ámbitos que se observa con mayor
frecuencia la exigencia de la responsabilidad del Estado por los daños causados
por la mala prestación del servicio público.

Esta obligación del Estado de indemnizar a los usuarios surge de la garantía

que constitucionalmente les reconoce el derecho a que el servicio sea prestado en
forma eficaz y correcta, dentro de los parámetros de normalidad. En Venezuela,
incluso antes de la entrada en vigencia de la Constitución de 1999, la Sala Político
Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia reconoció que “...los principios
que gobiernan la responsabilidad patrimonial del Estado, [...] abarcan a los
concesionarios de servicios públicos”.29[30]

Además, en forma similar a la prevista en la Constitución Argentina en su

artículo 42,30[31] la Constitución 1999 establece el derecho de las personas a
«disponer de bienes y servicios de calidad, así como a una información adecuada
y no engañosa sobre el contenido y características de los productos y servicios
que consumen; a la libertad de elección y a un trato equitativo y digno. La Ley
establecerá los mecanismos necesarios para garantizar esos derechos, las
normas de control de calidad y cantidad de bienes y servicios, los procedimiento
de defensa del público consumidor, el resarcimiento de los daños ocasionados y
las sanciones correspondientes por la violación de estos derechos» (artículo 117).

Este derecho se ve reforzado a su vez por la disposición constitucional

contenida en el artículo 259 de la Constitución que consagra las competencias de
la jurisdicción contencioso-administrativa entre las que se incluyen ahora los
reclamos por la prestación de servicios públicos.

29[30] Sentencia de la Sala Político Administrativo del Tribunal Supremo de Justicia del
29de diciembre de 1998, Caso Franz Weibezahn vs. Compañía Anónima Nacional
Teléfonos de Venezuela, CANTV.

30[31] Artículo 42 de la Constitución Argentina de 1994: “Los consumidores y usuarios de

bienes y servicios tienen derecho, en la relación de consumo, a la protección de su salud,
seguridad e intereses económicos; a una información adecuada y veraz; a la libertad de
elección y a condiciones de trato equitativo y digno. Las autoridades proveerán a la
protección de esos derechos, a la educación para el consumo, a la defensa de la
competencia contra toda forma de distorsión de los mercados, al control de los monopolios
naturales y legales, a la calidad y eficiencia de los servicios públicos, y a la constitución de
asociaciones de consumidores y usuarios. La legislación establecerá procedimientos
eficaces para la prevención y solución de conflictos y los marcos regulatorios de los
servicios públicos de competencia nacional, previendo la necesaria participación de las
asociaciones de consumidores y usuarios y de las provincias interesadas, en los
organismos de control”.
 La regulación a nivel constitucional de estos derechos junto al régimen de
responsabilidad patrimonial del Estado, así como de los mecanismos previstos
para su protección, permiten afirmar que los usuarios tienen derecho a unos
servicios públicos de calidad y eficiencia, lo cual comporta que los mismos se
presten sin discriminación, de acuerdo a niveles, pautas y bases mínimas
aceptables en su calidad técnica, y con una eficiencia que se traduzca en
prestaciones llevadas a cabo con continuidad, regularidad, obligatoriedad en la
prestación y generalidad. Si estos derechos no son observados surge para el
usuario, sin duda, la posibilidad de exigir la responsabilidad del Estado y su
concesionario por la mala prestación del servicio otorgado en concesión.

Ahora bien, ante el incumplimiento de dichos derechos, surge para el usuario la

duda sobre ante quien tiene que acudir para ver satisfecha su pretensión
indemnizatoria; se plantea si debe acudir a la propia Administración concedente o,
por el contrario, debe acudir directamente al concesionario.

En este sentido, la Ley de Concesiones 31[32] vigente, establece en su artículo

36 como una obligación del concesionario “indemnizar los daños y perjuicios que
se causen a terceros con motivo de la ejecución del contrato de concesión, a
menos que tales daños fuesen la consecuencia inmediata de una orden o
instrucción emanada del ente concedente o de cualquier otro órgano o entidad de
la administración”.

De allí que, salvo en el caso en que los daños causados al particular sean
consecuencia del cumplimiento de las órdenes recibidas por la Administración
concedente –en el cual ésta responderá de forma directa frente al usuario-, la
responsabilidad del concesionario subsiste con la de la Administración concedente
del servicio, quedando a salvo la posibilidad para el usuario de acudir a una u otra
vía.

Finalmente, debe dejarse claro que en el caso de las controversias que se

presenten entre el concesionario y sus empleados o entre éste y terceros no
usuarios (i.e. provisión de suministros, o hechos ilícitos cometidos por
dependientes del concesionario) queda excluida la responsabilidad del Estado. En
este caso, estas relaciones se desarrollarán en el ámbito de derecho privado.

2.      Responsabilidad derivada de los “actos de autoridad”

En ciertos casos, las personas jurídicas no estatales pueden dictar actos en

ejecución expresa de una Ley (vgr. Universidades Privadas, Colegios
Profesionales). Estos actos son conocidos como “actos de autoridad” y son
considerados auténticos actos administrativos, objeto del control contencioso-
administrativo.

31[32] Decreto N° 318 con rango y fuerza de Ley Orgánica sobre Promoción de la
Inversión Privada bajo el Régimen de Concesiones (Gaceta Oficial N° 5.394 extraordinario
del 25 de octubre de 1999).
 La Exposición de Motivos de la Constitución, tal y como se afirmó
anteriormente, establece la posibilidad de que el Estado sea responsable
patrimonialmente, incluso por la actuación de los particulares en el ejercicio de
funciones públicas. Por tanto, los entes que emiten “actos de autoridad” quedan,
en lo que atañe a la responsabilidad derivada de esos actos, sujetos al mismo
régimen de responsabilidad del Estado derivado del artículo 140 de la
Constitución.

V.                 La responsabilidad del Estado Juez

Como ya se ha indicado la Constitución de 1999 reconoce de manera clara y

expresa la responsabilidad patrimonial del Estado cuando el artículo 140 prevé
que “el Estado responderá patrimonialmente por los daños que sufran los
particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea
imputable al funcionamiento de la Administración Pública”. Adicionalmente, esto
también ha sido ya resaltado, este principio general fue desarrollado en la
Exposición de Motivos de la Constitución para incluir la responsabilidad por
funcionamiento normal o anormal de servicios públicos, así como la
responsabilidad derivada de la actividad judicial y legislativa, entre otras.

Como complemento la Constitución de 1999, en sus artículos 49, ordinal

8 y 255 consagra la responsabilidad del Estado por la Administración de
justicia en los siguientes términos:

«Artículo 49. El debido proceso se aplicará a

todas las actuaciones judiciales y administrativas,
en consecuencia: [...]
8° Toda persona podrá solicitar del Estado el
restablecimiento o reparación de la situación
jurídica lesionada por error judicial, retardo u
omisión injustificados. Queda a salvo el derecho
del o de la particular de exigir la responsabilidad
personal del magistrado o de la magistrada, del
juez o de la jueza; y el derecho del Estado de
actuar contra éstos o éstas».
 
«Artículo 255. [...] Los jueces o juezas son
personalmente responsables, en los términos que
determine la ley, por error, retardo u omisiones
injustificados, por la inobservancia sustancial de
las normas procesales, por denegación,
parcialidad y por los delitos de cohecho y
prevaricación en que incurran en el desempeño de
sus funciones».
 Las normas precedentes consagran la responsabilidad directa del Estado 32[33]
por el funcionamiento anormal del Poder Judicial, concepto éste que comprende:
(i) el error judicial y (ii) la omisión o el retardo injustificado, como causas que dan
origen a la responsabilidad del Estado por los actos u omisiones de su Poder
Judicial, que es, en definitiva, quien ejerce el monopolio de la función jurisdiccional
con fuerza de cosa juzgada. La responsabilidad del Estado Juez se refiere a la
obligación que tiene el Estado de resarcir a los particulares cuando, en el ejercicio
de actividades jurisdiccionales que le son propias, se causen daños de manera
directa.

La responsabilidad del Estado Juez se puede verificar en cualquier tipo de

proceso, sea éste penal, laboral, civil, mercantil, contencioso-administrativo y
sobre cualquier tipo de decisión, autos o sentencias tanto definitivas como
interlocutorias.

Como lo resalta Carmelo De Grazia, antes de la entrada en vigencia de la

Constitución de 1999 la jurisprudencia había rechazado el pago de
indemnizaciones relativas a faltas cometidas por los operadores de la justicia. Así
De Grazia cita la decisión de la Sala Político-Administrativa en el caso Luis Omar
Alarcón quien había sufrido prisión preventiva por un auto de detención
posteriormente revocado por la decisión definitiva.

En contraste con lo anterior la misma Sala Político-Administrativa del tribunal

Supremo de Justicia en reciente decisión de fecha 18 de junio de 2000 (Caso:
CANTV) ha reconocido la posibilidad de exigir la responsabilidad del Estado por su
actividad jurisdiccional al señalar:

«[...] en lo que respecta a la actividad

jurisdiccional, -que (...) la Responsabilidad del
Estado es perfectamente admisible y de hecho
ello es una posibilidad y exigencia de fuerza
constitucional -, bien que ciertamente la
particularidad de la actividad en juego trae consigo
ciertas limitaciones aceptables y necesarias tales
como, por un lado, la utilización de niveles altos
de anormalidad funcional - esto es, dada la
dificultad de la función jurisdiccional, exigiéndose
la falta grave- y, por otro lado, la exclusión de
responsabilidad en relación al contenido de las

32[33] Se trata sin duda de una responsabilidad directa desde que el Estado siempre será
responsable de los daños causados por sus órganos jurisdiccionales independientemente de
que los mismos deriven de una falta del servicio de justicia propiamente dicha o de una
falta personal de los jueces llamados a prestar ese servicio, pues ésta, en definitiva, frente a
la posición del afectado, se traduce en una mera falta del servicio que puede ser recurrida
directamente contra el Estado o contra el funcionario involucrado si así lo prefiere, sin
perjuicio del derecho de aquel de repetir lo pagado contra el causante del daño .
 sentencias definitivas...”, y que tal determinación
en el campo de la responsabilidad, “...se dirige
fundamentalmente al caso de las sentencias
erróneas o errores judiciales...”.
 
Comparte esta Sala el criterio de la conexidad de
los supuestos antes mencionados con la idea de
la Responsabilidad de la Administración por
funcionamiento anormal (del servicio de la
Administración de justicia), aún cuando considera
menester incluir un “no” menos importante
supuesto al caso del funcionamiento anormal del
Poder Judicial, referido al ilícito de la “denegación
de justicia”, que bien puede configurar la
abstención del juez a emitir un pronunciamiento
en la etapa cognitiva, así como también en el
incumplimiento de ejecutar la decisión judicial que
acordó un derecho a la parte en el juicio a que
diera lugar.
 
Así pues, con la existencia de estos tres
supuestos y las diversas manifestaciones de cada
uno de ellos en las diversas materias, se puede
establecer la Responsabilidad del Estado Juez,
partiendo de la noción de que la justicia es por
demás un servicio público cuya prestación está
garantizada plenamente en la Constitución de la
República, y como tal, debe cumplir con las
características inherentes a su funcionalidad, so
pena de incurrir en falta grave por la anormalidad
en su funcionamiento».

En sentido similar se ha pronunciado también la Corte Primera de lo

Contencioso Administrativo en decisión de fecha 1 de junio de 2000 (Caso:
Ashlye Alonzo A. vs República (Ministerio de Justicia), en la que luego de declarar
inadmisible una acción de amparo por estimar que había perdido todo objeto dada
la irreparabilidad de la situación jurídica infringida –en el caso en cuestión el
accionante había sido condenado a cumplir una pena de prisión de seis años y
para el momento en que la Corte se pronunció sobre la admisibilidad de la misma,
dicha pena había transcurrido íntegramente- señaló:

«[...] esta Corte considera conveniente aclarar

que, en este caso no queda a salvo la
responsabilidad del Estado por retardo judicial
injustificado, según lo dispuesto en el tercer
párrafo de] artículo 255 de la Constitución de la
 República Bolivariana de Venezuela, que
consagra lo siguiente:
 
"Los jueces o juezas son personalmente
responsables, en los términos que determina la
ley, por error, retardo u omisiones injustificadas,
por la inobservancia sustancial de las normas
procesales, por denegación, parcialidad, y por los
delitos de cohecho y prevaricación en que
incurran en el desempeño de sus funciones.”
Como es evidente de la disposición transcrita, el
ciudadano cuenta ahora con una clara protección
constitucional contra el retardo judicial, el cual
hace nugatorio el derecho a la tutela judicial
efectiva, consagrada en el artículo 26 de la Carta
Magna. Este retardo es particularmente grave
cuando se trata de procesos que se supone deben
ser breves, en los que se ventilan pretensiones de
amparo a los derechos y garantías
constitucionales, dado el carácter de derecho
fundamental que el amparo posee según el
artículo 27 de la Constitución vigente y poseía
según el 49 de la derogada de 1961 [...]
Esta Corte, tal como está conformada en la
actualidad, se resiste a creer que fue
materialmente imposible pronunciarse sobre la
admisión de la pretensión de amparo a que se
refiere la presente causa, en prácticamente ocho
años transcurridos desde que la pretensión fue
ejercida ante este órgano jurisdiccional. La
responsabilidad del Estado juez y la personal de
los Jueces, por el perjuicio causado por el
mencionado retardo no quedan a salvo, se insiste,
no obstante el dispositivo del presente fallo, y así
se declara”.

1.      La responsabilidad del Estado por la privación judicial de

libertad

El Código Orgánico Procesal Penal establece la responsabilidad directa del

Estado en aquellos casos de privación judicial de libertad posteriormente
revocada. En este sentido, el Código distingue dos situaciones diferentes,
atendiendo al momento en el cual se hubiere producido la privación de libertad, a
saber:

a)      Revisión de sentencias definitivamente firmes

 En Venezuela procederá la responsabilidad del Estado si la privación de
libertad se produce en virtud de una sentencia definitivamente firme, que sea
ulteriormente anulada en virtud del recurso extraordinario de revisión, cuyas
causales se encuentran previstas en el artículo 470 del referido Código, y son las
siguientes:
 
“l.- Cuando en virtud de sentencias contradictorias estén
sufriendo condena dos o más personas por un mismo
delito que no pudo ser cometido más que por una sola;
2.- Cuando la sentencia dio por probado el homicidio de
una persona cuya existencia posterior a la época de su
presunta muerte resulte demostrada plenamente;
3.- Cuando la prueba en que se basó la condena resulta
falsa;
4.- Cuando con posterioridad a la sentencia condenatoria,
ocurra o se descubra algún hecho o aparezca un
documento desconocido durante el proceso, que sean de
tal naturaleza que hagan evidente que el hecho no existió
o que el imputado no lo cometió;
5.- Cuando la sentencia condenatoria fue pronunciada a
como consecuencia de prevaricación o corrupción de uno
o más jueces que la hayan dictado, cuya existencia sea
declarada en sentencia firme;
6.- Cuando se promulgue una ley penal que quite al hecho
el carácter de punible o disminuya la pena establecida”.

Al respecto, el artículo 275 del Código Orgánico Procesal prevé que “en todos
los casos anteriormente señalados es posible que se anule una sentencia
definitivamente firme a través del extraordinario recurso de revisión. Si ello ocurre,
la responsabilidad del Estado es automática –salvo que la revisión sea
consecuencia del supuesto previsto en el numeral 6 del artículo 470, antes
transcrito, en cuyo caso no habrá derecho a obtener reparación alguna. En los
restantes supuestos (numerales 1 al 5 del artículo 470 ejusdem) se deberá
indemnizar al condenado que resulte absuelto “...en razón del tiempo de privación
de libertad...”.

Cabe insistir que en estos casos, la responsabilidad del Estado es automática,

de manera que no hace falta seguir un juicio autónomo para establecer dicha
responsabilidad, sino que por el contrario el mismo Tribunal que declare con lugar
la revisión de la sentencia que origina indemnización “...fijará su importe
computando un día de pena o medida de seguridad por un día de salario base de
Juez de primera instancia" (artículo 276 ejusdem). Únicamente habrá necesidad
de instaurar una demanda autónoma cuando se pretenda una indemnización
mayor”.33[34]

33[34] De Grazia Suárez, Carmelo. “La Responsabilidad Extracontractual del Estado en el

ordenamiento jurídico Venezolano  Evolución  jurisprudencial 1993-2003”, en “Jornadas
 b)      Revocatoria de sentencias que no hayan adquirido firmeza,
a través de los recursos ordinarios

El segundo supuesto de responsabilidad del Estado por su actuación

judicial trata de casos en los cuales el procesado ha sufrido privación
judicial en virtud de una sentencia que no ha adquirido firmeza. En tales
situaciones, habrá lugar a indemnización por el tiempo de privación de
libertad, siguiendo las mismas reglas anteriormente explicadas, si la
detención es revocada a través de un fallo con fuerza de cosa juzgada que
declare: (i) que el hecho no reviste carácter penal o (ii) que no se comprobó
la participación del imputado.
 
La Sala Político Administrativa en el caso Luis Omar Alarcón, en el cual
el accionante había estado en prisión preventiva como consecuencia de un
auto de detención, el cual fue revocado en la sentencia definitiva,
desconoció la responsabilidad del Estado por el ejercicio de la
actividad jurisdiccional al establecer que “... de todo lo anteriormente
expuesto se desprende que no existen en los autos elementos de
convicción que comprueben haberse cometido ningún hecho ilícito
imputable a la República y que engendre contra ella, por tanto, la obligación
de reparar daños materiales que de ello puedan derivarse” (CSJ/SPA
16.06.80).
 
No obstante, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en el
caso Alí Quiñonez, en el cual el accionante solicitó indemnización por
daños y perjuicios como consecuencia de una orden de arresto por medio
de la cual fue detenido por ocho días, estableció lo siguiente:
 
“…si bien la Corte no entra en profundidad sobre la materia,
reconoció que cuando los jueces ejercen potestades disciplinarias
realizan actividades administrativas, por lo que, debe declararse en
el presente caso la responsabilidad patrimonial de la
administración, en virtud de los hechos dañosos originados por la
actividad administrativa ejercida por el juez y no en virtud de la
actividad judicial como tal, sin embargo, debe aclararse que en
aquellos casos en que se causen daños por mal
funcionamiento del sistema de justicia en funciones judiciales
(estado-juez), también existe la posibilidad de obligar al Estado
al pago de indemnizaciones…” (énfasis añadido) (CPCA
09.06.2000).

2.      La responsabilidad del Estado por faltas en la

Administración de Justicia

XXVIII J.M. DOMINGUEZ ESCOVAR en homenaje al Dr. Eloy Lares Martínez”.

Venezuela. 2003.
 Además de los supuestos antes mencionados, la responsabilidad del Estado
por su actividad jurisdiccional puede generarse bien por (i) error judicial o (ii) por
omisión injustificada en la labor de impartir justicia (i.e. denegación o retardo
injustificado).

a)      El error judicial

Este constituye la principal causa generadora de la responsabilidad del Estado

Juez, y es que en ejercicio de la facultad de juzgar, el juez no está exento de
incurrir en falsas apreciaciones de derecho o de hecho generadoras de
responsabilidad. El error judicial es, en definitiva, una alteración de la realidad
fáctica o jurídica que le ha sido planteada, hecha por el juez en la sentencia, bien
por incurrir en una errónea apreciación de los hechos, en su adecuación a los
supuestos legales, previstos en el ordenamiento jurídico o en la aplicación de las
normas legales.

De allí que, dependiendo de las circunstancias en las que se verifique el

error judicial, éste será de hecho (error en la apreciación de la realidad
fáctica) o de derecho (error en la aplicación de la ley). No obstante, esta
distinción ha originado discusión en la doctrina en torno a cual de estos
errores es capaz de generar la responsabilidad del Estado.

Así, se sostiene que el error de derecho, derivado de la equívoca

aplicación o interpretación de la ley no puede dar origen a la responsabilidad
del Estado, desde que éste puede ser subsanado a través de los
mecanismos recursivos previstos en la ley, siendo en consecuencia el error
judicial de hecho el único capaz de hacer responsable al Estado. Sin
embargo, esta distinción carece de relevancia, pues a pesar del sistema
recursivo, el error de derecho puede verificarse incluso en la decisión
definitiva adoptada en segunda instancia por el tribunal de alzada. Aunado a
ello, «[...] el error de hecho por sí solo jamás será determinante de
responsabilidad, ya que cualquiera que sea el vicio determinante de la
resolución, el error judicial no estará en los hechos o en las pruebas en sí
mismos considerados, sino en el modo de subsumir a éstos en el
ordenamiento jurídico, cuya aplicación en cada caso resulte obligada. En
consecuencia, será en el encuadramiento jurídico de los hechos donde se
presentará, en general, el error judicial».34[35]

De esta forma -TAWIL citando a REYES MONTERREAL- el error judicial capaz de

generar la responsabilidad del Estado se producirá cuando «del contexto de la
sentencia, de la realidad de los hechos y sus circunstancias y de la apreciación de
la prueba, por una parte y, por la otra, de la confrontación entre la solicitud dada y

34[35] Tawil, Guido Santiago. La responsabilidad del Estado y de los Magistrados y

Funcionarios Judiciales por el mal funcionamiento de la Administración de Justicia.
Ediciones Depalma. Buenos Aires, 1993. Pág. 58.
la que jurídicamente convenía al caso, resulte manifiesta la materialidad de la
equivocación».35[36]

Pero el error judicial que genera responsabilidad debe ser grave, inaceptable, e
inexcusable. Siguiendo el esquema planteado por el prenombrado autor, las notas
características del error judicial capaz de generar la responsabilidad del Estado
han sido estudiadas en la doctrina desde dos posturas, a saber: a) Una primera
posición que otorga relevancia a la causa de la decisión jurídica errónea, conforme
a la cual el error existirá cuando por dolo, negligencia o errónea apreciación de los
hechos, el juez dicta una decisión injusta no acorde con la realidad; b) Una
segunda posición que visualiza el error judicial como resultado equívoco no
ajustado a la ley, bien por derivar de una incorrecta aplicación del derecho o de
una errónea apreciación fáctica. Así, bastará cotejar la solución adoptada con la
que exclusivamente procede en el caso enjuiciado, para determinar si en efecto,
existe error judicial.36[37]

En nuestro país, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de

Justicia ha reconocido que “la Responsabilidad del estado es perfectamente
admisible y de hecho ello es una posibilidad y exigencia de fuerza constitucional...
tal determinación en el campo de la responsabilidad [...] se dirige
fundamentalmente al caso de las sentencias erróneas o errores judiciales. De
igual manera el supuesto del funcionamiento anormal del Poder Judicial, referido
al ilícito de la “denegación de justicia”, que bien puede configurar la abstención del
juez a emitir un pronunciamiento en la etapa cognitiva, así como también en el
incumplimiento de ejecutar la decisión judicial que acordó un derecho a la parte en
el juicio a que diera lugar...”.37[38]

b) La omisión y el retardo judicial injustificado

La omisión y el retardo judicial injustificados se verifican por lo general por las

dilaciones ocurridas durante la tramitación del proceso, las cuales, para generar
responsabilidad del Estado, deberán estar sujetas a altos estándares de
anormalidad en la prestación del servicio. No producirán la responsabilidad del
Estado los retardos propios de la correcta observancia de los lapsos establecidos
por la ley.

Este retardo puede presentarse, obviamente, en cualquier fase del

procedimiento y no debe relacionarse únicamente con las sentencias o decisiones
del Tribunal y su ejecución. Caben encuadrar también en este supuesto los
retrasos injustificados ocurridos en la sustanciación del proceso (citaciones y

35[36] Tawil, Guido Santiago. Ob. cit. Pág. 59

36[37] Tawil, Guido Santiago. Ob. cit. Pág. 61

37[38] Sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia del 18
de junio de 2000.
notificaciones por cualquier vía, comisiones, etc.) o aquellos relacionados con la
inejecución de las sentencias.

De otra parte, pensamos que la redacción del artículo 49, ordinal 8 de la

Constitución no deja dudas, en nuestro criterio, de que el particular siempre tendrá
la posibilidad de exigir directamente al Estado la responsabilidad en materia
judicial, incluso cuando dichas faltas sean imputables personalmente al juez, tales
como las previstas en el artículo 255 ejusdem relativas a la parcialidad,
denegación, prevaricación, inobservancia de normas procesales, dado que, en
todo caso, esa falta personal del juez, que se desdobla en una falta del servicio,
comporta necesariamente un anormal funcionamiento del sistema de justicia por el
cual el Estado deberá responder, sin perjuicio de ejercer las acciones de regreso
correspondientes contra los jueces implicados.

La jurisprudencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia

estableció en el caso Luis Alberto Bacca la posibilidad de que el Estado sea
responsable por los daños y perjuicios ocasionados a un particular como
consecuencia de un retardo injustificado o una omisión judicial, al establecer lo
siguiente: “...todo retardo injustificado de un acto procesal que ha debido tener
lugar, que lesiona a una parte en su situación jurídica, amenazando la
irreparabilidad de la misma, es atacable por la vía del amparo; pero hay conductas
activas de los jueces que retardan injustificadamente la declaración o actuación
de los derechos de una de las partes, interfiriendo con la garantía judicial que
consagra el artículo 49 de la Constitución vigente, tal como ocurre cuando un juez
oye una apelación en ambos efectos, cuando ha debido oírla en uno sólo,
retardando así un acto que ha debido llevarse a cabo”.38[39]

3.      La responsabilidad del Estado por actuaciones no

jurisdiccionales

También generará la responsabilidad del Estado los daños causados por los
órganos del Poder Judicial por actos que si bien no son jurisdiccionales si son
inherentes a su actividad, tales como la desaparición de expedientes, dinero u
objetos consignados en los tribunales, la reducción injustificada de los días y horas
de despacho, etc.

Así, la doctrina venezolana –ORTIZ ALVAREZ- sostiene que la responsabilidad

por acto del Poder Judicial abarca no sólo la actividad jurisdiccional del Estado
propiamente dicha derivada de sus sentencias erróneas, sino se extiende también
a las actividades que si bien estrictamente no son jurisdiccionales, están
vinculadas con la función de administrar justicia, como serían los supuestos
relacionados con la actividad de policía judicial y los problemas relativos a la

38[39] Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia del 28 de julio
de 2000, Caso Luis Alberto Bacca.
instrucción o pérdida de dinero, títulos y demás objetos que hubieren sido
consignados en los tribunales.39[40]

VI.              La Responsabilidad del Estado Legislador

La responsabilidad del Estado por la aplicación de sus leyes es un tema cuyo

reconocimiento por los distintos ordenamientos jurídicos ha sido muy difícil. La
explicación de esta circunstancia –CONCHEIRO DEL RÍO- «no es otra que la
concepción de la misma como un ataque frontal a la soberanía del Estado o, en
expresión de Santamaría Pastor, a la “médula del poder”».40[41]

En muchos casos la propia ley prevé cual será el régimen indemnizatorio aplicable
a los daños que hubiere causado su aplicación. En el caso venezolano cabe citar,
entre otras, la Ley de 24 de marzo de 1854 que declaró la abolición de la
esclavitud, previendo el pago de una indemnización en favor de los dueños de
esclavos liberados; la Ley de 28 de mayo de 1850 que estableció la obligación del
Estado de resarcir los daños causados a los acreedores por la aplicación de la Ley
de Espera y Quita de fecha 9 de abril de 1849 que previó una moratoria para el
pago de deudas vencidas y la Ley Orgánica que Reserva al Estado la Industria y
el Comercio de los Hidrocarburos del 29 de agosto de 1975.

No obstante, en otros casos, la ley puede negar de forma expresa o tácita todo
resarcimiento por los daños que su aplicación pudiere causar y es aquí donde un
sistema de responsabilidad integral del Estado debe prevalecer. En estos casos,
en opinión de GARRIDO FALLA, «el silencio de la ley, y por vía de responsabilidad
patrimonial por daños inferidos a los particulares, debe presumirse la existencia de
indemnización».41[42]

Tenemos que invocar de nuevo la constitución de 1999 que reconoce de

manera clara y expresa la responsabilidad patrimonial del Estado cuando el
artículo 140 prevé que “el Estado responderá patrimonialmente por los daños que
sufran los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la
lesión sea imputable al funcionamiento de la Administración Pública”.
Adicionalmente, esto también ha sido ya resaltado, este principio general fue
desarrollado en la Exposición de Motivos de la Constitución para incluir la

39[40] Ortíz-Alvarez, Luis. La responsabilidad patrimonial de la Administración Pública.

Editorial Jurídica Venezolana. Caracas, 1995. Pág. 580-581

40[41] Concheiro del Río, Jaime. Responsabilidad patrimonial del Estado por la
declaración de inconstitucionalidad de las leyes. Editorial DIJUSA. Madrid, 2001. Pág.
283

41[42] Concheiro del Río, Jaime. Ob. cit. Pág. 322

responsabilidad por funcionamiento normal o anormal de servicios públicos, así
como la responsabilidad derivada de la actividad judicial y legislativa, entre otras.

En Venezuela, el Profesor LARES MARTÍNEZ afirma que “el verdadero

fundamento de la responsabilidad del Estado por actos legislativos se halla en el
principio de la igualdad de los particulares ante las cargas públicas, que es
una consecuencia del principio de la igualdad jurídica.” (destacado nuestro). Por
tanto, sostiene el autor, si la ley, que se supone encaminada a favorecer a la
comunidad daña gravemente a un individuo o a una minoría, es justo que el
patrimonio público responda de aquel agravio, porque así las cargas públicas no
pesan sólo sobre los damnificados sino sobre la colectividad entera. 42[43]

Tal y como se estableció anteriormente, la exposición de motivos desarrolla este

principio e incluye la responsabilidad por cualquiera de las actividades públicas del
Estado.

La doctrina venezolana –LARES MARTÍNEZ- considera que la responsabilidad del

Estado por los actos legislativos será procedente cuando concurran lo siguientes
requisitos:

a)      Que el perjuicio causado sea especial, es decir, que se haya

afectado a un grupo determinado de individuos.
b)      Que el perjuicio sea cierto y apreciable en dinero.
c)      Que sea de gravedad suficiente.
d)      Que la actividad prohibida o suprimida o la situación afectada no
hayan sido contrarias a la salud, a la moral o al orden público y, en
términos generales, que no haya sido antijurídica.

El citado autor afirma que la singularidad del daño es indispensable para la

procedencia de la responsabilidad. Es decir, “debe haberse sacrificado un derecho
concreto o el contenido mismo de un derecho y no se trate de una mera limitación
que la ley imponga a un derecho abstractamente considerado”.43[44]

Asimismo debe tenerse en cuenta que la decisión de la Sala Político-

Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia del 9 de octubre de 2001 (Caso
Hugo Eunices Betacourt Zerpa) se refiere, precisamente, a la responsabilidad
integral del Estado, y como tal, que abarca a todas las funciones que a éste
corresponden. De allí, la posibilidad de que sea condenado igualmente en el caso
de daños producidos como consecuencia de la aplicación de la ley.

1.      Supuestos de responsabilidad del Estado legislador

42[43] Lares Martínez, Eloy. Manual de Derecho Administrativo. Universidad Central de

Venezuela. Caracas. 2001. Pág. 427.

43[44] Lares Martínez, Eloy. Ob. cit. Págs. 428, 429.

 Los supuestos de responsabilidad patrimonial del Estado por su actividad
legislativa son tres, a saber: leyes con contenido expropiatorio, leyes
posteriormente declaradas inconstitucionales y cuya aplicación haya originados
perjuicios económicos y leyes cuya aplicación merece algún grado de
compensación.

a)      Leyes expropiatorias

 Las leyes de contenido expropiatorio son aquellas que suponen la privación del
derecho de propiedad de los particulares sobre sus bienes por casas de interés
general (vgr. leyes de nacionalización, leyes de demanialización). En estos casos,
deberá el Estado indemnizar a los particulares como consecuencia de la
expropiación del bien. Así, afirma GARRIDO FALLA, “la indemnización expropiatoria
es la consecuencia de una actividad lícita de la Administración [...] con la
simultanea compensación que implica el reconocimiento de su derecho a percibir
el justo precio del bien sacrificado”.44[45]

La Constitución de 1999 establece una disposición especial que prevé la

indemnización de los particulares en los casos de expropiación. Así, el artículo 115
establece que «sólo por causa de utilidad pública o interés social, mediante
sentencia firme y pago oportuno de justa indemnización, podrá ser declarada la
expropiación de cualquier clase de bienes» (énfasis añadido).

Puede presentarse el supuesto en el cual el propio texto de la ley niegue de

manera expresa la responsabilidad del Estado por expropiación, en cuyo se podrá
interponer un recurso de nulidad por inconstitucionalidad ante la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia. En este sentido, el Tribunal
Supremo declaró la nulidad del artículo 90 de la Ley de Tierras y Desarrollo
Agrario, el cual permitía el rescate de fundos propiedad del Instituto Agrario
Nacional, sin indemnización de las bienhechurías ejecutadas por el ocupante. 45[46]

b)      Leyes declaradas inconstitucionales

El segundo supuesto se basa en la posibilidad de exigir la responsabilidad del

Estado por daños como consecuencia de leyes que sean declaradas nulas por
sentencia del Tribunal Supremo de Justicia. Sostiene PARADA, que “dichos daños
deben ser indemnizados en la forma y medida en que lo son los originados por
una resolución o una disposición reglamentaria que se declare ilegal y [...] sin dar
por supuesto o prejuzgar que dichos daños se han producido por el simple hecho
de la anulación”.46[47]

44[45] Garrido Falla. Tratado de Derecho Administrativo. Vol. II. Tecnos. Madrid. 1992.
Pág. 287-288.

45[46] Sentencia del Tribunal Supremo de Justicia, del 20 de noviembre de 2002, caso
FEDENAGA vs. Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.
 En Venezuela se presentó el caso en el cual, la Corte Suprema de Justicia en
Pleno en sentencia del 14 de diciembre de 1999, declaró la nulidad parcial de un
dispositivo contenido en el artículo 59 del Código Orgánico Tributario, y en
consecuencia, se anuló el Parágrafo Único del referido artículo, relativo a los
intereses moratorios e indexación de las deudas tributarias. Sin embargo, en la
sentencia aclaratoria –dictada por la Sala Constitucional el 26 de julio de 2000- se
determinó que la nulidad de la referida norma no incide sobre la validez y eficacia
de los actos dictados con fundamento en el referido Parágrafo Único del artículo
59, que para la fecha del fallo hubieren quedado definitivamente firmes, en virtud
de un acto administrativo que no haya sido recurrido, o por haber recaído decisión
judicial que causara cosa juzgada. Por tanto, se negó, en la práctica, la posibilidad
de que las personas afectadas por actos firmes dictados con fundamento en una
norma inconstitucional obtengan la indemnización por los daños sufridos.

c) Leyes cuya aplicación causa lesiones que merecen algún grado de

compensación.

De Grazia, que introduce esta discusión en la doctrina Venezolana, reseña

en este rubro a las leyes que sin llegar a ser de contenido expropiatorio imponen,
sin embargo, limites a los derechos de los administrado de tal forma graves que
suponen la negación de las expectativas legitimas y, en algunos casos, perjuicios
económicos, tan acentuados que precisan se compensados. Corresponderá a la
jurisprudencia determinar si las expectativas legítimas cuando son afectadas por el
legislador merecen indemnización.

VII.           Características de la Responsabilidad Patrimonial del Estado

De lo expuesto puede evidenciarse que el sistema de responsabilidad

patrimonial del Estado tiene las siguientes características:

1.- Es general, pues abarca todos sus órganos y toda su actividad en

ejercicio de la función pública; se extiende a todos los daños ocasionados por el
Estado, a través de todos sus órganos en ejercicio de la función pública, ejecutada
a través de actos, hechos o contratos, sentencias y leyes. Así, desde el punto de
vista subjetivo, comprende:

a)      Todos los entes de la Administración, territoriales (i.e.

Nacionales, Estadales o Municipales) o no territoriales (i.e. entes
de derecho público o privado), siempre que se hallen en ejercicio
de la función administrativa.

b)      La actividad de los órganos legislativos, judiciales y demás

órganos autónomos que se inserten dentro de la organización del
Estado.

46[47] Parada, Ramón. Derecho Administrativo. Tomo I. Marcial Pons. Madrid. 1996. Pág.
720.
 Ahora bien, por lo que se refiere al aspecto objetivo, la responsabilidad abarca
tanto el actuar (a) ilícito del Estado (responsabilidad por falta o funcionamiento
anormal), en su actividad formal (i.e. actos administrativos, sentencias, normas);
en su actividad material (i.e. actuaciones, hechos); inactividad (i.e. omisiones o
abstenciones); y actividad contractual (el tema de los contratos administrativos),
como sus actuaciones (b) lícitas (responsabilidad por sacrificio particular),
tales como las limitaciones generales al derecho de propiedad (i.e. expropiación,
servidumbre, ocupaciones temporales, requisición de bienes en tiempo de guerra,
limitaciones por razones urbanísticas) y la revocatoria por razones de mérito de
actos y contratos administrativos. También se comprende dentro de la
responsabilidad del Estado, aquella derivada por los daños causados por (c)
situaciones de riesgo creado (responsabilidad por riesgo o actividades
peligrosas).

2.- Es un sistema de responsabilidad directa y objetiva en el que la noción

de culpa no resulta determinante, basta que se verifique el daño por actividad lícita
o ilícita imputable a la Administración, para que nazca en el particular el derecho a
ser indemnizado;

3.- Es un sistema mixto que comprende la responsabilidad por falta o

funcionamiento anormal del servicio y la responsabilidad sin falta o por sacrificio
particular.

4.- Es un sistema que tiene fundamento en el principio de la integridad

patrimonial, conforme al cual el particular tiene derecho a no soportar sin
indemnización el daño sufrido. Carecerá de relevancia que el autor de la lesión
haya actuado en forma lícita o ilícita, lo que realmente importa es que la víctima
que la sufre no tiene el deber jurídico de soportarla sin compensación. La
responsabilidad cubre cualquier tipo de bienes o derechos y el daño o lesión
susceptible de reparación podrá ser material (apreciable en dinero) o moral.

Estas características se derivan de los artículos 140, 26, 49 y 259 del texto
constitucional, los cuales conforman el sistema actual de responsabilidad
patrimonial del Estado Venezolano.

VIII.        Requisitos de Procedencia

Al ser la responsabilidad patrimonial del Estado un sistema directo y objetivo,

en el que la culpa carece de importancia, su procedencia está sujeta a la
verificación de tres elementos, a saber:

1.      la existencia de un daño entendido como toda disminución

sufrida en el patrimonio de un sujeto de derecho como
consecuencia de una actuación administrativa;

2.      que ese daño sea imputable a la Administración, al juez o al

legislador; y
 3.      un nexo causal que permita vincular ese daño con la gestión
administrativa.

Así lo ha reconocido recientemente la jurisprudencia del Tribunal Supremo de

Justicia en numerosas ocasiones, al establecer que “de acuerdo al texto del
artículo 140 del Texto Fundamental citado, los elementos constitutivos que deben
concurrir para la procedencia de la responsabilidad de la Administración, son: a)
que se haya producido un daño a los administrados en la esfera de cualquiera de
sus bienes y derechos; b) que el daño infligido sea imputable a la Administración,
con motivo de su funcionamiento, sea éste normal o anormal; y c) la
imprescindible relación de causalidad que debe existir entre el hecho imputado a
la Administración y el daño efectivamente producido por tal hecho”.47[48]

1. El daño

Debe ser cierto y efectivo, es decir, real y actual no eventual o futuro. También
debe ser especial o personal, lo que implica que el mismo esté individualizado con
relación a una persona o grupo de personas, es decir, que el daño no debe
constituir una carga común que todos los particulares deben soportar. Al respecto
–BAENA DEL ALCÁZAR- señala que el hecho de que la lesión sea singular o personal
«no quiere decir que sea individual, por lo que se comete un error al relacionar
este punto con el requisito de que el daño sea individualizado. Se trata de que sea
singular o individualizable respecto a un sujeto o grupo de sujetos determinado. En
definitiva con la singularidad quiere decirse que el daño no sea una carga general
impuesta a todos, por lo que rompa el principio de igualdad».48[49]

Es necesario además que el daño sea antijurídico, esto es, que se trate de un
daño que el administrado no tiene el deber jurídico de soportar, dado que excede
de la común de las cargas que la gestión administrativa comporta para la
colectividad. Esa antijuridicidad se deriva de la inexistencia en el ordenamiento
jurídico de una norma que justifique la carga impuesta al administrado, la cual, al
carecer de fundamento en derecho, se erige como una lesión injusta que debe ser
resarcida.

En cuanto al alcance de los daños que deben ser indemnizados por la

Administración, éstos no se limitan a los perjuicios materiales producidos en la
esfera económica de los administrados sino que se extienden, incluso, a aquellos

47[48] Sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de

fecha 28 de noviembre de 2001, caso Consorcio Inversionista Fabril. Este criterio ha sido
reiterado por la Sala en sentencias de fecha 30 de julio de 2002, caso C.A. Electricidad de
los Andes (Cadela) y 25 de marzo de 2003.

48[49] Baena del Alcázar, Mariano. “La lesión que no se tiene el deber jurídico de soportar
de acuerdo con la ley” en Colección Maestros Complutenses de Derecho. Luis Jordana de
Pozas, Creador de Ciencia Administrativa. Servicio Publicaciones Facultad de Derecho,
Madrid, 2000. Pág. 250
que no pueden percibirse materialmente como los daños morales. También es
necesario distinguir el alcance de la reparación, desde que si se trata de
actuaciones ilegítimas de la Administración, la reparación del daño debe ser
integral. En estos casos se indemnizan todos los perjuicios causados por la
actuación ilegítima de la Administración, sean estos directos o indirectos. Los
administrados no están en posición de soportar las consecuencias perjudiciales de
la actividad ilegítima.

No ocurre lo mismo cuando la actuación del Estado es legítima, pues en tales

supuestos la reparación debe limitarse al valor objetivo del derecho sacrificado y
los daños directos que se producen a consecuencia de la actuación del Estado.
De allí que no son indemnizables las ganancias hipotéticas, el lucro cesante y
elementos subjetivos que podrían incidir en la valoración del derecho limitado.

En estos casos se ha señalado –MARIENHOFF, COMADIRA- que a falta de norma

expresa y ante la imposibilidad de sostener la existencia a nivel constitucional de
un deber de reparación integral frente a sacrificios particulares jurídicamente
exigibles, resultan aplicables a los supuestos de responsabilidad del Estado por
sus actos lícitos, los principios de la expropiación que niegan la procedencia de los
daños lucro cesantes.

Para ello se ha invocado lo que en doctrina se conoce con el nombre de

«fuerza expansiva de la expropiación», noción que, como nos enseña
MARIENHOFF, «tiene gran amplitud conceptual. Sus principios no sólo comprenden
y se aplican al específico acto por el cual el Estado, por causa de utilidad pública
calificada por ley y previa indemnización, obtiene que le sea transferido un bien o
cosa de un particular, sino que tales principios, se extienden y aplican a todos los
supuestos de privación de la propiedad privada, o de menoscabo patrimonial, por
razones de utilidad o interés público».49[50]

Se sostiene así que frente a las situaciones no reguladas por ley en las que el
derecho del particular cede por razones de interés público, deben aplicarse
analógicamente los principios que rigen el instituto expropiatorio que niegan la
procedencia del daño por lucro cesante.

2.      La imputabilidad del daño a la Administración

Igualmente se requiere que el daño sea jurídicamente imputable a la

Administración pública por su funcionamiento normal (i.e. actividad lícita) o
anormal (i.e. actividad ilícita) derivado de cualquier actuación material o formal y
debe estar referido a una situación jurídicamente protegida, es decir, a una
situación permitida por la ley. También procede la responsabilidad cuando el
daño sea la consecuencia de la actuación del órgano judicial o del legislativo.

49[50] Marienhoff, Miguel. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo IV. Tercera

Edición. Abeledo Perrot. Buenos Aires, 1980. Pág. 130
 

3.      El nexo causal

Para la procedencia de la responsabilidad del Estado, es necesario que el

daño sea consecuencia de la actividad de la Administración, esto es, que
exista un vínculo causal entre el daño causado y la actividad lícita o ilícita
desplegada por el Estado. Algunos autores –NIETO- señalan que en este
elemento está la clave interpretativa de todo el sistema de responsabilidad
del Estado, pues si es importante determinar la causalidad en un régimen de
culpa, más aún ha de serlo en uno de responsabilidad objetiva, dado que
una causalidad matizada y moderada puede actuar de válvula de escape que
modere los excesos que de otro modo se producirían inevitablemente al
imputar todos los daños causados al funcionamiento normal o anormal de
los servicios públicos.50[51]

La relación de causalidad se desvirtúa y, por ende, la responsabilidad del

Estado, por la ocurrencia de cualesquiera de las siguientes causas extrañas no
imputables:

(i) la fuerza mayor, elemento externo al patrimonio del afectado que causa un
daño que si bien pudo ser conocido era irremediable. Por lo general la fuerza
mayor opera como causal eximente de responsabilidad en los supuestos de obras
públicas que se ven afectadas en su ejecución por acontecimientos inevitables.

(ii) el hecho de un tercero, causal que se verifica cuando el daño deriva de una
persona distinta al afectado y al autor del daño. No obstante, para que el hecho
del tercero opere como causa exoneratoria, será necesario que éste sea la única
causa del perjuicio. Si el hecho del tercero concurre con la conducta desplegada
por la Administración, ésta será igualmente responsable y no podrá enervar su
responsabilidad.

(iii) la culpa de la víctima, es otra de las causas exoneratorias de la

responsabilidad patrimonial del Estado, dado que en estos casos el daño se
produce en razón de que el afectado no habría actuado con la diligencia de un
buen padre de familia. No obstante, para que funcione como causal eximente será
necesario que la intervención culpable de la víctima haya sido la única y exclusiva
causa del daño. Si se produce la concurrencia de la culpa de la víctima y la
actividad de la Administración en la generación del daño, la responsabilidad se
distribuye entre las partes. En este caso, la responsabilidad de la Administración
se verá atenuada en la medida en que la víctima haya contribuido en mayor grado
a la producción del daño.

50[51] Nieto, Alejandro. Responsabilidad Civil de la Administración Pública en Revista de

Derecho Público N° 10. Editorial Jurídica Venezolana. Caracas, 1982. Pág. 51.
IX. Comentarios sobre la Jurisprudencia referida al tema de la
responsabilidad Extracontractual.

No obstante el desarrollo constitucional del sistema autónomo de

responsabilidad del Estado antes expuesto, desde el punto de vista
jurisprudencial, esas normas (tanto de la Constitución de 1961, como de 1999), no
siempre han servido de límite eficiente para evitar la sustracción de la
responsabilidad del Estado en casos en los cuales ésta resultaba evidente.

Ello corrobora lo dicho, en el sentido de que la actitud del Poder frente al límite
que implica la imposición de la responsabilidad por su ejercicio, depende del
mayor o menor grado de desarrollo del Estado de derecho. Así se explica, quizá,
el caso W. Ribeiro del 5 de febrero de 1964, en el que el Tribunal Supremo
desaplicó la Constitución de 1961 por la anteriormente vigente, 51[52] a fin de
justificar la exoneración de responsabilidad del Estado frente a los daños
causados a un particular por las torturas físicas infringidas por agentes de la
Seguridad Nacional durante la dictadura que culminó en 1958. 52[53]

En fecha mas reciente, el 11 de mayo del 2001, la Sala Político-Administrativa

el Tribunal Supremo, otorgando relevancia al análisis de la conducta subjetiva de
sus agentes para la determinación de la responsabilidad del Estado, y no a su
naturaleza objetiva, excluyó ésta en un caso en el que se reclamaba
indemnización por el asesinato de un particular por funcionarios adscritos al
cuerpo de Policía del Estado. En criterio de la sentencia la responsabilidad
administrativa fundamentada en reglas altamente objetivistas debe ser objeto de
interpretación restrictiva, a fin de evitar generalizaciones que lleven a la
Administración a asumir la responsabilidad de todas las situaciones de daño.
Concretamente, en la mencionada decisión se afirma 

«[...] la responsabilidad administrativa soportada en criterios en alto

grado objetivista, como el riesgo excepcional, debe ser interpretada
bajo criterios restringidos, a fin de evitar generalizaciones impropias
e inconducentes que excluyan los supuestos necesarios eximentes
de la responsabilidad, tales como, hecho exclusivo de un tercero,
culpa exclusiva de la víctima, fuerza mayor o caso fortuito.

Se impone entonces siempre un análisis guardando la debida

ponderación o prudencia en la aplicación de la teoría del riesgo, con
omisión de la falla o falta del servicio, porque si se extiende o
exagera en demasía su aplicación, sin límites, ello podría conllevar
a que la Administración tenga que hacerse prácticamente
responsable de todas las situaciones de daño, lo cual [...] puede

51[52] La Constitución de 1953.

52[53] Sentencia de la Sala Político-Administrativa del 5 de febrero de 1964. Caso: F.

Ribeiro.
 establecer una injustificada y excesiva onerosidad sobre la
hacienda pública [...]

No obstante las exaltadas tendencias de la doctrina moderna,

dirigidas a ampliar (algunas veces en extremo) la responsabilidad
de la Administración pública, en garantía de los derechos
ciudadanos y basadas en el elemento reparabilidad del daño,
abandonándose el elemento culpabilidad; subsisten,
acertadamente, los criterios que distinguen la falta personal de la
falta de servicio. [...]

Se impone, por lo tanto, para establecer la señalada diferencia,

explorar la voluntad, incluso el ánimo (actitud subjetiva) del agente
público al momento de ejecutar el hecho (su acción), y si en esta
prevalece la intención dañosa, el propósito delictivo, la falta es
personal

No puede en consecuencia dejar de advertirse que la

Administración pública realiza las funciones que le son inherentes a
través de personas naturales, que no en pocas oportunidades
actúan bajo el impulso de lo que ordinariamente se denomina bajas
pasiones, cometiendo hechos ilícitos; valiéndose incluso de los
poderes y ventajas inherentes a su carácter de agentes públicos
para cometer esos actos delictivos, en relación con los cuales en
multiplicidad de oportunidades, la Administración permanece ajena.

En este marco estima la Sala que si al cometer su acción el

funcionario público ex profeso utiliza los medios administrativos
puestos a su alcance para alcanzar un beneficio particular, saciar
una venganza personal y no servir a la finalidad pública, la falta
será siempre personal».53[54]

Este fallo asume plenamente las consecuencias derivadas de la distinción

doctrinal entre falta de la Administración y falta personal de funcionario para dar
carácter excluyente a esta última con respecto de la primera. Reedita así el criterio
sustentado en el Arret Pelletier del Consejo de Estado Francés de 1873 y
establece “una garantía patrimonial de los entes públicos” ciertamente contraria a
la garantía patrimonial del ciudadano frente al Estado.

No obstante esta decisión fue revocada por la Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia, en fecha 19 de noviembre de 2002, por considerar que la
sentencia dictada por la Sala Político-Administrativa no resultaba compatible con
los principios consagrados en la Constitución. 54[55]

53[54] Sentencia de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia del 15

de mayo de 2001. Caso Viuda Carmona.
 Más recientemente, la misma Sala Político-Administrativa del Tribunal
Supremo de Justicia ha precisado que la tesis objetivista de la responsabilidad del
Estado es el sistema imperante en la materia por virtud de las normas
constitucionales, y que el aspecto subjetivo –o de la culpa- debe quedar referido
únicamente al caso de la acción personal del agente en el que se produzca una
ruptura completa entre ésta y el servicio al que esté asignado. En esta decisión,
acorde con las más modernas tendencias en materia de responsabilidad del
Estado se lee:

“Ahora bien, debe señalarse que en el pasado la doctrina consideró

que el fundamento de esta responsabilidad se encontraba en la
Teoría del Riesgo, conforme a la cual, quien se beneficie de una
actividad deberá soportar las consecuencias que de ésta se
deriven. Dicha concepción no se encuentra totalmente superada, ni
tampoco es incompatible con el régimen de responsabilidad
administrativa a que se ha hecho referencia por tener su origen en
el Derecho Civil. Lo que ocurre es que, existiendo un
fundamento constitucional que de manera expresa apoye la
responsabilidad extra-contractual administrativa (Principio de
Igualdad o Equilibrio ante las Cargas Públicas), no es
necesario acudir a otra razón o explicación de ésta.

Conforme con lo anterior, la Constitución vigente establece un

régimen de responsabilidad administrativa de carácter objetivo
que comporta tanto la llamada responsabilidad por sacrificio
particular o sin falta, como el régimen de responsabilidad
administrativa derivada del funcionamiento anormal del
servicio público, según el cual los usuarios de los servicios
públicos deben ser indemnizados por los daños que puedan surgir
del mal funcionamiento de éstos, es decir, que la ratio fundamental
de este tipo de responsabilidad es no dejar sin salvaguarda los
daños antijurídicos, donde no pueda identificarse al agente
(funcionario público) causante del daño (daños anónimos).

[...]

De tal manera que, el sistema de responsabilidad patrimonial del

Estado dispuesto en el artículo 140 de la Constitución, al referirse a
la responsabilidad derivada del “funcionamiento” de la
Administración, lo hace respecto al funcionamiento normal como
anormal, es decir, lo determinante, como se ha expuesto, es que
los particulares no están obligados a soportar sin indemnización el
daño sufrido, indistintamente si el daño ha sido causado por el
funcionamiento normal o anormal, como se ha indicado.

54[55] Vid. Sentencia de la Sala Constitucional del 19 de noviembre de 2002.

 [...]

En tal sentido, lo que se impone no es abandonar por completo los

criterios de culpabilidad, ni excluir de límites a los criterios objetivos,
sino yuxtaponer éstos con las tendencias modernas a fin de
armonizar el sistema de la responsabilidad de las Administraciones
Públicas. Establecido el amplio alcance del sistema integral de
responsabilidad patrimonial del Estado previsto en la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela, en el caso bajo análisis,
se requiere determinar cuáles son los extremos necesarios para
que ésta surja, a saber: (1) la existencia de un daño constituido por
una afección a un bien o derecho tutelado por el ordenamiento
jurídico o disminución patrimonial; (2) una actuación u omisión
atribuible a la Administración; y, (3) la relación de causalidad entre
tales elementos”.55[56]

Finalmente, la tesis objetivista de la responsabilidad del Estado ha sido

reiterada como criterio imperante por la Sala Constitucional en la decisión del 19
de noviembre de 2002 (sobre el caso Viuda Carmona) que revoca la primera
sentencia dictada en este caso por la Sala Político-Administrativa del Tribunal
Supremo de Justicia en el 15 de mayo de 2001, la cual descartaba la
responsabilidad del Estado a favor de la responsabilidad personal de los
funcionarios, al establecer que:

“De convalidarse los criterios expuestos en la motivación de la

sentencia se haría nugatorio el nuevo régimen constitucional de
responsabilidad patrimonial del Estado venezolano. Si observamos
que de la lectura de los artículos 30 y 140 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela se infiere que la Constitución
Bolivariana de Venezuela adopta el régimen integral de
responsabilidad del Estado, no cabe duda que dicha
responsabilidad debe ser apreciada de manera objetiva
descartándose la culpa del funcionario como fundamento
único del sistema indemnizatorio

[...]

El carácter determinante de la responsabilidad objetiva del Estado

que se deriva de los artículos 30 y 140 de la Constitución vigente de
1999 constituiría una hipótesis nunca verificable si se vincula la
culpa personal del funcionario a la culpa en el servicio para
exonerar de responsabilidad al Estado

[...]

55[56] Sentencia de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de

fecha 9 de octubre de 2001, caso Hugo Eunices Betancourt Zerpa contra la República.
 De otra parte, es menester señalar que el reconocimiento
constitucional de la responsabilidad objetiva del Estado según se
deriva de los artículos 30 y 140 de la Constitución Bolivariana de
Venezuela, no sustituye la responsabilidad subjetiva o personal del
funcionario culpable, la cual se encuentra prevista en forma
independiente y específica en los artículos 25 y 139 ejusdem;
razón por la cual, podría el juzgador admitir la acumulación de
responsabilidades resultante de un cúmulo de culpas; y hasta de
una separación y repartición de las cargas reparatorias entre la
entidad pública y los funcionarios culpables

[...]

De allí que difiera esta Sala del criterio expresado por la Sala
Político-Administrativa en la sentencia objeto de revisión cuando
expresa que la responsabilidad extracontractual de la
Administración debe ser interpretada bajo criterios restringidos a
objeto de evitar generalizaciones que lleven a la Administración a
asumir la responsabilidad de todas las situaciones de daño y
afecten el erario público. Antes bien, considera esta Sala
Constitucional que tratándose la responsabilidad patrimonial del
Estado de una garantía constitucional inherente a todo Estado
de Derecho, consagrada a favor del particular afectado por la
conducta administrativa dañosa, la misma debe ser
interpretada por los jueces en forma progresiva y amplia, a
favor del administrado.

Del análisis de la normativa constitucional vigente, infiere esta Sala

que la responsabilidad patrimonial del Estado no debe ser
considerada como una garantía en favor de los entes públicos; por
el contrario, su consagración constitucional exige que la misma sea
interpretada por los jueces en sentido amplio y progresista como
una garantía patrimonial del administrado frente a las actuaciones
de la Administración generadoras de daño”56[57] (énfasis añadido).

De tal manera que en Venezuela existe algún moderado desarrollo

jurisprudencial en la materia, que ha establecido, bien con fundamento en las
normas del Código Civil sobre hecho ilícito (art. 1185) o responsabilidad por
guarda (art. 1193), o bien en aplicación directa de las normas constitucionales y
con base a los principios del derecho administrativo, su responsabilidad
patrimonial extracontractual y contractual, fundamentalmente respecto de la
Administración: 1. tanto por su actividad ilícita 2. como por su actividad lícita y su
inactividad.

56[57] Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 19 de

noviembre de 2002. Caso Viuda de Carmona y otros.
 Así ha sido reconocido por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo
de Justicia al establecer que “la Administración está obligada a la reparación en
toda circunstancia, esto es, tanto por su actuación ilegítima, lo cual resulta obvio,
como también, cuando en el ejercicio legítimo de sus cometidos ocasiona daños a
los administrados”.57[58] Conviene, por tanto, desarrollar estos dos aspectos.

1.- En lo que se refiere a la responsabilidad del Estado por su actividad

ilícita, la jurisprudencia la ha reconocido con vista al solo menoscabo causado al
patrimonio del particular por la ilegal conducta, bien formal (i.e derivada de actos),
o bien material (i.e. derivada de hechos u omisiones).

(i) En materia de actividad formal se ha determinado la responsabilidad del

Estado por actos ilícitos que causan un gravamen en la esfera jurídica del
administrado. En estos casos, por lo general el Máximo Tribunal, en ejercicio de la
facultad que le confiere el artículo 131 de la Ley Orgánica que rige sus funciones,
además de acordar la nulidad del acto impugnado ha ordenado el resarcimiento de
los daños causados y el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas
lesionadas, si así hubiere sido solicitado por el recurrente.

De esta forma, se ha establecido la responsabilidad del Estado, entre otros,

en los siguientes ámbitos:

a. El urbanístico, en el cual se ha establecido la responsabilidad del Estado

por los daños generados al particular por la ilegal revocatoria de un permiso de
construcción que le confirió la expectativa de dar inicio a su giro comercial e
incurrir en gastos diversos para ello. 58[59] Incluso, se llegó a establecer que “el
daño patrimonial que hubiere podido acarrear a la recurrente la revocatoria del
Permiso de Construcción, [...] es cuantificable en relación al daño emergente, al
lucro cesante, al pago de los intereses derivados del financiamiento de la obra y a
otros elementos evidentes”, y que igualmente podrá acordarse indemnización –
aun cuando en el caso comentado se negó- “por el daño moral producido por el
descrédito que sobre la misma hubiese podido recaer como consecuencia del acto
mismo”.59[60]

b. En el campo funcionarial son numerosas y diversas las decisiones que

concluyen en la responsabilidad del Estado por los daños causados a los
funcionarios que son ilegalmente retirados o destituidos de sus cargos sin seguirse

57[58] Sentencia de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de

fecha 10 de abril de 2002. Caso Augusto Nunes Reverendo de Pinho vs Cadafe. Este
criterio fue reiterado por la Sala en sentencia de fecha 25 de marzo de 2003.

58[59] Sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo del 17 de mayo de

1984. Caso Tropiburger.

59[60] Sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo del 14 de diciembre

de 1989. Caso: Desarrollos Tercera Avenida, C.A.
los procedimientos pautados en la ley de la materia. 60[61] En estos casos, por lo
general, la indemnización de los daños y perjuicios es equiparada al pago de los
sueldos dejados de percibir por el funcionario en virtud de su ilegal retiro, al
señalarse que “el reclamo del pago de las remuneraciones en los casos en que el
retiro de un funcionario fuera anulado, no es más que una pretensión de
condena de una indemnización de daños y perjuicios en contra de la
Administración, derivada de un hecho ilícito de aquella, es decir,
extracontractual, como lo es la realización de un acto administrativo ilegal, o
sea, por haber actuado sin sujetarse a las normas y formalidades que lo
rigen».61[62]

Conforme a este criterio, nuestro Máximo Tribunal ha decretado la

responsabilidad patrimonial del Estado frente a la ilegal destitución de un juez por
parte del extinto Consejo de la Judicatura (hoy Dirección Ejecutiva de la
Magistratura), condenándolo al pago, en calidad de indemnización, de «todos los
sueldos y demás remuneraciones dejados de percibir por éste desde su
desincorporación al cargo de Juez Provisorio del Juzgado Superior Segundo en lo
Civil, Mercantil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, hasta su
efectiva reincorporación al mismo, o de ser esto imposible, a otro de igual
jerarquía y remuneración dentro de la misma circunscripción judicial o de otra, en
este último caso con el consentimiento del recurrente».62[63]

Esta determinación de la responsabilidad del Estado por el ilegal retiro de sus

funcionarios ha sido admitida por el Tribunal Supremo incluso en el campo militar.
Así, el Máximo Tribunal estableció la responsabilidad del Estado por el ilegal retiro
de un funcionario asimilado a las Fuerzas Armadas Nacionales al señalar que si
bien éste no tenía un derecho al cargo y a la consecuente reincorporación que la
nula destitución comportaba –dado que no se trata de un militar profesional de
carrera sino de un civil empleado temporalmente por las Fuerzas Armadas
Nacionales, a discreción del Presidente de la República- sí tenía derecho a ser
indemnizado por el actuar irregular del Estado, pues a juicio de la antigua Corte
«[...] resulta injustificable el comportamiento de la Administración Militar el dictar
un acto inmotivado y carente de adecuación con los hechos que da origen al cese
de funciones y la consecuente pérdida de la asimilación de un individuo que ha
sido catalogado por sus superiores como un excelente oficial en todos los
aspectos del medio castrense durante los años de permanencia en las Fuerzas

60[61] Véase sentencias de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de

Justicia del 8 de febrero de 1996. Caso: Ezra Mizrachi; 29 de mayo de 1996. Caso:
Francisco Egañez; Sentencias de la Corte Primera de lo Contencioso del 3 de mayo de
1984; 20 de mayo de 1987; 9 de junio de 2000 (Caso: Policía de Chacao).

61[62] Sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo del 20 de mayo de

1987.

62[63] Sentencia de la Sala Político-Administrativa del 8 de febrero de 1996. Caso: Ezra

Mizrachi Levy.
Armadas Nacionales, razón por la cual considera esta Sala, que si bien no puede
–por razones de índole legal- reincorporársele al medio castrense, si puede y debe
ordenar resarcirle los daños tanto materiales como morales que la actuación de la
Administración Militar le ha causado».63[64]

Incluso, en algunos supuestos se ha acordado el resarcimiento del daño moral

causado por la ilegal destitución del funcionario, pues además de no haberse
cumplido con el procedimiento de ley ni permitirle, por ende, el ejercicio de su
defensa, la misma fue hecha del conocimiento general a través de los medios de
comunicación, sometiéndolo al escarnio público. Este fue, precisamente, el criterio
establecido por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en decisión de
fecha 21 de febrero de 1996 (Caso: G. Mendoza vs Ministerio del Ambiente) en la
que luego de determinar la procedencia del daño material causado por la ilegal
destitución del funcionario, ejecutada por la Administración sin seguir el
procedimiento de ley, la Corte señaló:

«[...] que el acto de remoción, cuya nulidad ha sido establecida en

este fallo, ha traído consigo un notorio daño moral a la parte
apelante, quien sin procedimiento administrativo alguno previo a
una posible destitución, fue señalado en distintos medios de
comunicación como uno de los funcionarios relacionados con
presuntas irregularidades en el otorgamiento de concesiones
madereras en la reserva forestal del Río Tocuyo. [...]

Todo lo expuesto lleva a la convicción de esta Corte que al

querellante se le ha producido una afectación en su patrimonio
moral, por el hecho de haberse dictado el acto viciado, con la
finalidad de destituirlo en ausencia de todo procedimiento que le
hubiere permitido ejercer su derecho fundamental a la defensa,
dando por ciertos hechos irregulares que sin estar debidamente
demostrados, dieron lugar al acto recurrido y se hicieron del
conocimiento general, a través de los medios de comunicación, y a
instancia de la propia Administración, exponiéndolo, sin duda, al
cuestionamiento de su probidad y moralidad en el ejercicio de un
cargo público.

Comoquiera que la estimación del daño sufrido ha sido establecida

por el querellante al intentar la demanda en la suma de diez
millones de bolívares (Bs. 10.000.000,00), considera la Corte que
tal parámetro resulta razonable y por tanto lo acoge a los fines de la
determinación de la indemnización que ha de ordenarse por tal
concepto [...]».64[65 

63[64] Sentencia de la Sala Político-Administrativa del 29 de mayo de 1996. Caso:

Francisco Egañez vs Ministerio de la Defensa.
 El máximo tribunal ha establecido que en los casos en que se pretenda la
reparación de los daños causados por un acto administrativo ilícito por vía de la
demanda autónoma de daños y perjuicios, la procedencia de la reclamación estará
supeditada a la prueba del ilícito, la cual deberá derivar (i) de la sentencia que
decida el recurso contencioso administrativo de anulación que ha debido
interponerse contra el acto lesivo, o (ii) del acto de revocatoria dictado por la
Administración.

En ese sentido se ha sostenido que “si el ilícito tiene su origen en un acto

administrativo, el cual como faceta propia de su condición ejecutoria, goza de una
presunción de legalidad y, además, dada la existencia de procedimientos
especiales para su impugnación que abarcan tanto la sede administrativa como la
sede judicial, entonces la vía para el reclamo de los daños y perjuicios de él
derivados será la del recurso de plena jurisdicción, en caso de que así lo decida el
recurrente, o la del juicio ordinario. En este último caso, la prueba del ilícito debe
provenir de la sentencia que haya decidido el recurso contencioso administrativo
de anulación que ha debido interponerse contra el acto administrativo lesivo, o
bien del acto de revocatoria dictado por la Administración en ejercicio de su poder
de autotutela”.65[66]

(ii) En el ámbito de la actividad material se ha determinado la

responsabilidad de la Administración por hechos o actuaciones de naturaleza
ilícita que causan menoscabo en el patrimonio del particular. En ese sentido, se
ha declarado la responsabilidad del Estado en los siguientes ámbitos:

a) por los daños causados por la Administración cuando afecta el derecho

de propiedad del particular –de hecho- sin seguir el procedimiento establecido en
la ley para ello. Es la expropiación por vía de hecho carente de un título jurídico
que la justifique. Y es que el artículo 115 de la Constitución garantiza el derecho
de propiedad, señalando que sólo podrá ser afectado por razones de utilidad
pública o social previa sentencia firme y pago oportuno de justa indemnización. En
forma idéntica se pronuncia la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública
o Social con la acotación de que deberá existir una disposición formal de
declaratoria pública.

De allí que si la Administración no cumple con este marco normativo, bien

porque afectó la propiedad sin instaurar el debido juicio, o sin el pago del
justiprecio, estará obligada a indemnizar los daños causados por su actividad
ilícita.

64[65] Sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo del 21 de febrero

de 1996, caso G. Mendoza vs Ministerio del Ambiente.

65[66] Sentencia de la Sala Político-Administrativa del 25 de enero de 1996. Caso: Sermes

Figueroa vs Ferrocar.
 En estos casos la jurisprudencia ha dispuesto que los principios
indemnizatorios consagrados constitucional y legalmente no se restringen al
ámbito expropiatorio, antes y por el contrario son aplicables por extensión a todos
los supuestos de privación o limitación de la propiedad privada por razones de
utilidad o interés público, en las que el derecho patrimonial del administrado cede
frente al interés público.

Tal fue el criterio asumido por el Máximo Tribunal en el caso Inmobiliaria

Cumboto, sentenciado en fecha 3 de octubre de 1990, en el que frente al reclamo
intentado por los afectados, quienes exigían indemnización frente a la
expropiación y ocupación de hecho de sus terrenos, se dispuso que la institución
de la expropiación se aplica:

«no sólo cuando el Estado hace uso de ella, a través de los

organismos que tienen legitimación activa para realizarla, en
ejecución de la Ley que la rige, sino también dentro de su amplitud
conceptual, sus principios se aplican por extensión a todos los
supuestos de privación de la propiedad privada, o de menoscabo
patrimonial, por razones de utilidad o interés público.

Por ello, lo que la Constitución establece respecto a la

indemnización en materia de expropiación, implica un principio
aplicable a todas las hipótesis en que un derecho patrimonial cede
por razones de interés público, y se deriva de ello, un deber de
compensar también en estos casos, mediante indemnización
pecuniaria, el patrimonio particular del interesado cuando, como en
el presente caso se traspasaron de hecho derechos individuales al
dominio de la Administración Pública. [...]

Es pues lo que la doctrina ha llamado la fuerza expansiva de la

noción jurídica de la expropiación, lo que permite a la Sala proceder
a hacer la estimación del monto de la indemnización que debe
pagarse a la actora por la privación ilegal de su propiedad por parte
de la Administración [...]

Por tanto, esta Corte estima pertinente ratificar el criterio en virtud

del cual no se duda en reconocer a la víctima del despojo, el
derecho a una indemnización por concepto de lucro cesante que se
configura en la pérdida de posibilidades de recibir los beneficios
económicos que normalmente debería haber producido la libre
disponibilidad de su propiedad, es decir, que la justa indemnización
que corresponde a la persona que ha sido privada ilegítimamente
de su propiedad, debe comprender en una cantidad equivalente al
 beneficio que hubiera obtenido por el uso o cesión de la misma».66
[67]

b) En las servidumbres administrativas. Se ha establecido la responsabilidad

del Estado por la constitución de hecho de servidumbres de conductores
eléctricos, al señalarse que en estos casos existe responsabilidad si la
servidumbre limita en efecto la propiedad, pues si ésta no produce daños no será
indemnizable.67[68]

c) En materia de obras públicas, por los daños causados por la negligencia

del Estado en el mantenimiento de inmuebles y obras cuya Administración le
corresponde.

Así, se determinó la responsabilidad en supuestos concretos como el de la

muerte de un menor que cayó al vacío por el mal estado de las barandas de un
edificio administrado por el Estado “por el hecho culposo de no haber ofrecido a
los habitantes del edificio en referencia, las seguridades que exige la ley y el
sentido común.”68[69] También puede mencionarse el caso de la persona que cayó
por un ducto de ascensor fuera de servicio que no estaba señalizado, en el que se
estableció la responsabilidad del Estado por no haber demostrado que adoptó las
medidas necesarias para evitar el daño, de lo que se desprendió “la actividad
negligente del organismo mencionado en observar las medidas más elementales
de cautela en relación con el ascensor, por cuanto el mismo aceptó que le
correspondía adoptar tales medidas. Además, no consta que hubiese advertido del
peligro que el mismo representaba a la comunidad ni que hubiese tomado
medidas para impedirlo”. En criterio del sentenciador, la Administración
demandada no podía escudarse –como lo pretendió en ese caso-:

«[...] en el alegato de que todos conocían que el ascensor estaba

fuera de servicio, para justificar la falta de aviso del peligro que el
mismo representaba, sobre todo respecto al piso 12, donde se
encontraba detenido y por la circunstancia de tener un hueco en la
cabina, ya que cualquier visitante desconocedor de la situación e
incluso, como lo fuera el caso de autos, cualquier menor incapaz de
medir los riesgos de su utilización, al no ser alertados sobre los
mismos debidamente quedaban sometidos a los peligros que
derivan del estado del vehículo. De allí que, en tal sentido, existió
responsabilidad en la demanda al no impedir la producción de

66[67] Sentencia de la Sala Político-Administrativa del 3 de octubre de 1990. Caso:

Inmobiliaria Cumboto.

67[68] El artículo 36 de la Ley de Expropiación prevé que “la indemnización procede

directamente ministerio legis con el sólo supuesto de afectación”.

68[69] Sentencia de la Sala Político-Administrativa del 14 de febrero de 1991. Caso:

Desangles vs Inavi.
 los daños que el estado del ascensor pudiera ocasionar, por
cuanto admitió el daño y su causa al alegar como excepción de
su responsabilidad el cumplimiento de las medidas que dijo
haber tomado y el hecho de la víctima. [...] En el caso presente
el Instituto Nacional de la Vivienda admitió que ejercía las
funciones de mantenimiento de las instalaciones del inmueble
y que por ello había tomado toda clase de precauciones, lo
cual no demostró. [...]La situación procesal tal como quedara
planteada sólo permitía a la demandada demostrar, para
liberarse de la responsabilidad, que fue diligente en su
obligación de mantenimiento, impidiendo que el estado del
ascensor pudiera acarrear daños a los habitantes del edificio y
a los eventuales usuarios; o que un hecho de la propia víctima
causó su muerte; pero la misma no pudo hacer tal
demostración, quedando probado, por el contrario, que el
ascensor ofrecía un grave riesgo de accidente respecto al cual
no se alertó a los usuarios, en razón de lo cual el daño se
produjo. De allí que, demostrado el indicado daño, demostrada
la culpa por negligencia y, asimismo la existencia de la
obligación de mantenimiento que fuera incumplida por el
Instituto demandado, se han dado los supuestos para que
proceda la responsabilidad, y así se declara» (énfasis
añadido).69[70]

De igual forma se ha establecido la responsabilidad del Estado por los daños

causados por la caída de una valla de señalización vial, con fundamento en la
responsabilidad objetiva por guarda de cosas prevista en el artículo 1.193 del
Código Civil. En el caso concreto, determinada la condición de la República de
custodio de la valla que causó el daño, y probados los elementos generadores de
la responsabilidad, es decir, el daño y la relación de causalidad, la sentencia
dispuso que ello “hacía innecesaria la demostración de la culpa de ese guardián.
Por consiguiente, si esta conducta culposa quedó o no demostrada, si la valla
desprendida estaba o no en mal estado, si los tornillos de sus bases estaban o no
oxidados y partidos, son cuestiones de hecho que en nada influyen para
establecer la responsabilidad del guardián demandado, pues se trata de una
responsabilidad objetiva”.70[71] La sentencia en comento señaló que la condición
de guardián de la cosa derivaba «“ope lege” en virtud del ordinal 1° del artículo 23
del Estatuto Orgánico de Ministerios de 1950, vigente para la fecha del accidente,
concordante con los ordinales 20 y 21 del artículo 136 de la Constitución, de
conformidad con los cuales es de la competencia del Poder Nacional, a través
del entonces existente Ministerio de Obras Públicas, lo relativo al transporte

69[70] Sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo del 20 de marzo

de 1986. Caso: Silvia Rosa Riera.

70[71] Sentencia de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia del 19

de julio de 1984. Caso: Alba Orsetti.
terrestre, la apertura de las vías de comunicación nacionales y su
conservación. Por consiguiente la responsabilidad por el mantenimiento de
las vías públicas está a cargo de la República de Venezuela y ella debe
extenderse a los accesorios inherentes a esas vías de comunicación entre
los cuales han de incluirse los elementos de señalamiento vial. Con la
demostración de estos elementos queda establecida la responsabilidad a
cargo de la República de Venezuela, de indemnizar los daños y perjuicios
materiales y morales causados por la cosa inanimada que se encontraba
bajo su guarda, de conformidad con el artículo 1.193 del Código Civil...[...] El
fundamento de esta responsabilidad es la presunción de “culpa en la
guarda” que la ley establece contra el custodio quien sólo puede librarse
probando que el hecho fue causado por falta de la víctima, de un tercero,
caso fortuito o fuerza mayor [...] Por lo tanto, probada la ocurrencia del
accidente, el daño causado, la relación de causalidad entre lo primero y lo
segundo, y la condición de guardián de la cosa que causó el daño que tenía
la República, quedaba excluida o se hacía innecesaria la demostración de la
culpa de ese guardián [...] ».

También se ha determinado esta responsabilidad con fundamento en la

responsabilidad objetiva regulada en el artículo 1193 del Código Civil, por los
daños derivados de líneas de alta tensión bajo la custodia de empresas del
Estado.71[72] En estos casos, por lo general, la responsabilidad del Estado se
determinó ante su imposibilidad de demostrar la concurrencia de alguna de las
causas extrañas no imputables del Código Civil, a saber, la fuerza mayor, el caso
fortuito, la culpa de la víctima o el hecho del tercero.

Entre las sentencias dictadas en este sentido, cabe destacar el caso Nelson
Molina vs Cadafe, decidido por el Tribunal Supremo en fecha 7 de marzo de 1989,
en el que luego de analizar la disposición contenida en el artículo 1193 del Código
Civil, que regula la responsabilidad civil por guarda de cosas, se determinó la
responsabilidad del Estado por los daños causados por la línea de transmisión
eléctrica sujeta a su custodia, con independencia de que ésta se encontrase en
terrenos de propiedad privada. Después de verificar la ocurrencia del daño y la
intervención de la cosa en la producción del mismo, el Máximo Tribunal concluyó
que la condición de guardián de la cosa de la demandada se halla igualmente
probada pues «[...] la condición de distribuidora de energía eléctrica que tiene la
empresa Compañía Anónima de Administración y Fomento Eléctrico (CADAFE) le
imprime la cualidad de ser guardián de la conducción de esa energía hasta el sitio
de consumo. En el itinerario de transporte de esa energía el distribuidor no pierde
la cualidad de guardián así los postes puedan encontrarse en terrenos de
propiedad privada, ya que no es el propietario del terreno quien puede recoger la
energía eléctrica en la planta para trasladarla al sitio final a los fines del consumo
[...] resulta obvio que la cosa productora del daño fue la electricidad, la cual tiene

71[72] Sentencias de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia del 7

de marzo de 1989, Caso: Nelson Molina vs Cadafe; y 3 de agosto de 1995, Caso: José R.
Marín vs Cadafe.
existencia propia que permite individualizarla. En efecto, los cables conductores no
son sino el continente, cosa distinta del contenido que es la energía eléctrica o,
comúnmente, la electricidad, que si bien, en el caso concreto, está íntimamente
ligada al cable conductor, no lo es menos que pueda existir independientemente
del cable. Bien pueden entonces los cables conductores ser de una o varias
personas sin que ello nada signifique, ya que tal circunstancia no altera la cosa
transportada, cuya guarda corresponde a la empresa distribuidora, y así se
declara...».

Más recientemente, en sentencias de fecha 2 de mayo y 15 de junio de 2000

(Caso: Elecentro y Eleoriente, respectivamente), el Tribunal Supremo, esta vez en
aplicación de las disposiciones constitucionales que regulan la materia y no de las
normas del derecho privado, declaró la responsabilidad del Estado por los daños
físicos y morales causados a particulares por las líneas de alta tensión a cargo de
las empresas demandadas.

En estos casos, luego de precisar la inconveniencia de acudir a las normas que

rigen el derecho civil para declarar la responsabilidad de la Administración por su
actividad, dado que las mismas atienden a un sistema jurídico de relaciones
intersubjetivas entre particulares cuyas reglas no pueden ser aplicadas a los
sujetos de derecho público, pues éstos además de gozar de potestades públicas
ejercen determinados privilegios -ajenos al ámbito privado- por ser los tutores del
interés general, el Tribunal Supremo estableció que para la determinación de la
responsabilidad del Estado debía acudirse a lo establecido en la Constitución.

La sentencia señaló que la Constitución de 1999 en su artículo 140, prevé de

manera expresa la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública por
los daños causados a los administrados como consecuencia de su actividad,
consagrando un régimen integral de responsabilidad administrativa de carácter
objetivo –que comporta tanto la llamada Responsabilidad por Sacrificio Particular o
sin falta, como el régimen de responsabilidad administrativa derivada del
funcionamiento anormal del servicio público- cuyo fundamento es el derecho del
afectado a la integridad patrimonial, esto es, el derecho a no soportar sin
indemnización el daño sufrido. En este orden de ideas, no resulta relevante
que el autor de la lesión haya actuado en forma lícita o ilícita, sino que la
víctima que la sufre no tiene el deber jurídico de soportarla sin
compensación.

En criterio de la sentencia, «la responsabilidad extra-contractual de la

Administración encuentra fundamento expreso en la actualidad en el Principio de
Igualdad o Equilibrio ante las Cargas Públicas. Este principio se basa en que la
Administración persigue la satisfacción y tutela de los intereses colectivos; y, si
ésta en ejercicio de sus potestades –por órgano de autoridad legítima- causa un
daño a un particular, éste no puede sufrir individualmente las cargas de la
actividad dañosa de la Administración. No debe en función del colectivo someterse
a un miembro de ésta a una situación más gravosa que la que soportan la
generalidad de los que la conforman y, de ocurrir, el equilibrio debe restablecerse
mediante la indemnización correspondiente. Así, independientemente de que la
actividad de la Administración fuese lícita o ilícita, con o sin culpa, si ésta le
ha causado un daño a un administrado la Administración debe responder
patrimonialmente. Ahora bien, debe señalarse que en el pasado la doctrina
consideró que el fundamento de esta responsabilidad se encontraba en la Teoría
del Riesgo, conforme a la cual quien se beneficie de una actividad deberá soportar
las consecuencias que de ésta se deriven. Dicha concepción no se encuentra
totalmente superada, ni tampoco es incompatible con el régimen de
responsabilidad administrativa a que se ha hecho referencia por tener su origen en
el Derecho Civil. Lo que ocurre es que, existiendo un fundamento constitucional
que de manera expresa apoye la responsabilidad extra-contractual administrativa
(Principio de Igualdad o Equilibrio ante las Cargas Públicas), no es necesario
acudir a otra razón o explicación de ésta».

Bajo esta visión ius publicista de la responsabilidad, el Tribunal Supremo de

Justicia, verificada (i) la ocurrencia del daño, (ii) la omisión de la Administración en
prestar el mantenimiento necesario a los postes de energía eléctrica bajo su
custodia, aunada a la imposibilidad de ésta de probar que el daño no se debió al
hecho de un tercero y (iii) la relación de causalidad entre tales elementos,
determinó la responsabilidad del Estado por los daños materiales y morales
causados por las líneas de alta tensión a su cargo.

En otros supuestos, se determinó la responsabilidad del Estado por los daños

causados a la propiedad de un particular por la ruptura de un tanque de agua
propiedad del Instituto Nacional de Obras Sanitarias (INOS). 72[73] En dicha
decisión la Sala Político-Administrativa, luego de calificar el accidente ocurrido
como un hecho notorio exento de prueba estableció lo siguiente:

«[...] La parte actora invocó los artículos 1185, 1193 y 1194 del
Código Civil. Esta Sala comparte el criterio según el cual, cuando el
daño se imputa al hecho propio de las personas, funciona la
responsabilidad civil ordinaria, pero si el daño se imputa como en
este caso “a la acción de la cosa” la responsabilidad del guardián
no se rige por el artículo 1185 del Código Civil, sino por la
disposición especial del artículo 1193 ejusdem, el cual por su
naturaleza especial es de preferente aplicación. El fundamento de
esta responsabilidad es una presunción de “culpa en la guarda” que
la Ley establece contra el custodio, quien sólo puede librarse
probando que el hecho fue causado por falta de la víctima, el hecho
de un tercero, caso fortuito o fuerza mayor. Igualmente, el artículo
1194 que sólo permite al propietario de una edificación exonerarse
de responsabilidad demostrando que la ruina no ha ocurrido por
falta de mantenimiento de efectos de construcción.

72[73] Sentencia de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia del 30

de noviembre de 1994. Caso: Ramón Gallardo vs Inos.
 Los dos artículos mencionados son casos de responsabilidad
objetiva que constituyen una excepción al principio general
consagrado en el artículo 1185 del Código Civil [...]

En el caso de autos, la parte demandada no invocó en su

contestación la culpa de la víctima, el hecho de un tercero, el
caso fortuito o fuerza mayor, ni que la ruina se debiera a falta
de mantenimiento o defecto de construcción, que son los
únicos medios de excepción de que disponía la parte
demandada para exonerarse, por lo tanto, según el criterio de
esta Sala, queda plenamente probada la culpa y la relación de
causalidad del hecho ilícito por los argumentos antes
expuestos».

d) En materia de obras públicas, por daños derivados del establecimiento de

situaciones de riesgo objetivo.

Se trata por lo general de supuestos de daños accidentales ocasionados por

obras públicas –arriba aludidos- pero en los que la jurisprudencia ha considerado
que la responsabilidad de la Administración se ve reforzada no sólo por su
carácter de custodio de la cosa generadora de la lesión, sino por la situación de
riesgo objetivo planteada por las mismas. Así nuestra jurisprudencia ha señalado
que “la responsabilidad [del Estado] se hace aún más evidente cuando se trata
de cosas que representan un peligro objetivo del cual ese guardián obtiene un
beneficio. (...) Si se trata de una cosa peligrosa, dentro de las cuales podemos
incluir sin duda a la electricidad, y aun más la de alta tensión, de la cual el
guardián saca un provecho, resulta obvio que debe asumir totalmente las
consecuencias que deriven del riesgo que crea.[...]”.73[74]

No obstante, debe tenerse presente que la tendencia actual está dirigida

restringir a supuestos excepcionales y específicos la responsabilidad del Estado
por riesgo creado, dado que el fundamento de la responsabilidad, como se señaló,
descansa en el derecho del administrado a la integridad de su patrimonio bajo el
principio de igualdad ante las cargas públicas. De allí que en nuestra
jurisprudencia se sostenga: « en el pasado la doctrina consideró que el
fundamento de esta responsabilidad se encontraba en la Teoría del Riesgo,
conforme a la cual quien se beneficie de una actividad deberá soportar las
consecuencias que de ésta se deriven. Dicha concepción no se encuentra
totalmente superada, ni tampoco es incompatible con el régimen de
responsabilidad administrativa a que se ha hecho referencia por tener su
origen en el Derecho Civil. Lo que ocurre es que, existiendo un fundamento
constitucional que de manera expresa apoye la responsabilidad extra-

73[74] Sentencia de la Sala Político-Administrativa del 5 de abril de 1994. Caso Nemecio

Cabeza vs Cadafe.
contractual administrativa (Principio de Igualdad o Equilibrio ante las Cargas
Públicas), no es necesario acudir a otra razón o explicación de ésta».74[75]

e) En materia de “servicio público de policía” por incumplimiento de las

obligación legal de prestación. La falta de cumplimiento de la obligación legal de
velar por la seguridad y vigilancia interna de la sede del Máximo Tribunal por parte
de un cuerpo de seguridad del Estado al que le estaba atribuida tal tarea, dada la
circunstancia de que por el estallido de un artefacto explosivo se produjeron
lesiones graves a un funcionario de dicho tribunal, dio lugar a que se condenara a
la República, persona jurídica a la que pertenece el órgano policial, al pago por
daño moral de una suma de dinero más una asignación mensual calculada en
base a unidades tributarias.75[76]

2.- Por lo que atañe a la responsabilidad del Estado por su actividad

lícita, la jurisprudencia en Venezuela también ha reconocido la procedencia de la
responsabilidad patrimonial del Estado. Esta responsabilidad está referida a actos
que si bien carecen de vicios, desde que han sido emitidos de conformidad con los
requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico, la propia ley que los regula
consagra la responsabilidad del Estado por el perjuicio producido. En ese sentido,
se reconoce la responsabilidad del Estado, entre otros, en los siguientes
supuestos:

a) Limitaciones generales al derecho de propiedad derivadas de la

expropiación por causa de utilidad pública o social, ocupaciones temporales,
requisición de bienes en tiempo de guerra la constitución de servidumbres
administrativas y las afectaciones urbanísticas.

En este rubro nuestra jurisprudencia ha dejado claramente establecido,

haciendo una interpretación extensiva de la norma constitucional que
regula el derecho de propiedad y la expropiación, que su aplicación no se
limita sólo al supuesto de la expropiación, sino en general, a cualquier
supuesto de limitación al derecho de propiedad, entendido éste en un
sentido amplio que abarca todo bien o derecho de contenido patrimonial.

No obstante, debe tenerse presente que existen restricciones que si

bien establecen condiciones para el ejercicio del derecho de propiedad, no
comportan sacrificio alguno para el propietario y, por tanto, no son
indemnizables. Pero aun en este supuesto, se dan excepciones a la
irresarcibilidad -USLENGUI- en dos casos: «cuando la Administración, al
efectivizar la restricción, provoca perjuicios directos a algún propietario a

74[75] Sentencia de la Sala Político-Administrativa del 2 de mayo de 2000. Caso:

Elecentro; igualmente, sentencia del 15 de junio de 2000. Caso Eleoriente.

75[76] Sentencia de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de

fecha 9 de octubre de 2001, caso Hugo Eunices Betancourt Zerpa contra la República.
raíz de su culpa o negligencia; y cuando la restricción resulta
irrazonable».76[77]

Así, se ha determinado que si bien el Estado está facultado para

establecer limitaciones o restricciones a la propiedad por razones
urbanísticas, cuando tales limitaciones desnaturalizan ese derecho, se le
crea un daño al particular que debe ser indemnizado. Y es que, «la
realización de las obras requeridas para el correcto cumplimiento de las
funciones estatales atinentes al poder de policía, para el resguardo de la
vida, la salud, la tranquilidad y aun el bienestar de los habitantes, si bien
constituyen una actividad lícita, ello no impide la responsabilidad del
Estado, siempre que con aquellas obras se prive a un tercero de su
propiedad o se la lesione en sus atributos esenciales».77[78]

Ello aplica en dos casos de nuestra jurisprudencia en los que la Administración

dictó ordenanzas que declaraban como “áreas verdes” los inmuebles propiedad de
los demandantes que eran utilizados con otro fin. En ambos casos el Supremo
Tribunal estableció que el poder de restringir la propiedad “tiene también un límite,
mas allá del cual las obligaciones de hacer, de no hacer, o de dejar hacer en que
consisten las restricciones constitucionales antes citadas, pueden afectar en sus
elementos esenciales el derecho de propiedad y constituir para el propietario de
una limitación razonable sino un intolerable sacrificio del interés individual al
colectivo, cuya reparación exige, por mandato del constituyente, una justa
indemnización (...)”.78[79] En atención a este criterio el Máximo Tribunal concluyó
que «la decisión que atribuye el uso correspondiente a las “áreas verdes” a un
terreno, real y efectivamente, dedicado a otro uso por su dueño, constituye un acto
concreto, el cual [...] comporta un sacrificio o disminución de los derechos del
propietario y, por tanto, excedería los límites de una restricción no indemnizable.
Tal decisión significaría, en efecto, que desde el momento de publicarse la
ordenanza, el Municipio se reservaría el dominio del inmueble con el fin de
destinarlo al uso público en un futuro indeterminado, lo que equivale a una
expropiación no consumada que podría o no consumarse de acuerdo con lo que
decida al respecto la autoridad municipal a quien corresponda ejecutar e acto
(...)».

En un caso similar, en el que se demandó al Estado con el objeto de que fuera

obligado a expropiar los terrenos propiedad de la empresa demandante,

76[77] Uslengui, Alejandro Juan. Planificación Urbana y Responsabilidad Estatal en

Derecho Administrativo. Obra Colectiva homenaje al Profesor Miguel S. Marienhoff.
Abeledo Perrot. Buenos Aires, 1998. Pág. 523

77[78] Uslengui, Alejandro Juan. Ob. cit. Pág. 507

78[79] Sentencias de la Sala Político-Administrativa del 10 de agosto de 1977. Caso:

Ordenanza de rezonificación del sector “El Paraíso” y del 16 de julio de 1980. Caso:
Cauchos General, C.A.
declarados mediante decreto como “Parque Nacional”, 79[80] la Corte Suprema de
Justicia precisó que el derecho de indemnización por la pérdida de la propiedad,
consagrado constitucionalmente en materia expropiatoria, es exigible con
fundamento en el régimen de responsabilidad del Estado, aun respecto de
aquellas limitaciones al derecho de propiedad que impliquen una lesión al
patrimonio del particular. La sentencia observó que las disposiciones
constitucionales que contemplan el deber de indemnizar por parte de la
Administración, derivados de su responsabilidad general, o por la actuación de sus
funcionarios competentes, permiten inferir la obligación de ésta de indemnizar los
daños causados a los particulares, aun por sus actos lícitos.

Bajo este argumento, el Máximo Tribunal, analizando la disposición contenida

en el artículo 63 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística que contempla la
responsabilidad del Estado por el establecimiento de limitaciones urbanísticas que
desnaturalicen el derecho de propiedad, dispuso que las limitaciones impuestas a
las actividades privadas realizadas por el propietario en ejercicio de sus derechos
de uso y disfrute de la propiedad resultan indemnizables, “aunque no exista
expropiación o pérdida de la misma”. Concretamente, la sentencia dispuso:

«Ahora bien, establecido que el acto de creación de un Parque

Nacional sobre fundos de propiedad privada no tienen carácter
transmitivo o expropiatorio, sino limitativos de los atributos de la
propiedad, cabe precisar aún, si en nuestro sistema constitucional
sólo la pérdida de la propiedad a favor de la Administración,
determina un derecho a la indemnización, o si también, con
fundamento en el régimen de responsabilidad del Estado,
contemplado en la Constitución, éste debe indemnizar las lesiones
que hubieren causado su actividad aún legítima [...].

Contemporáneamente los textos constitucionales y legales no

circunscriben la indemnización únicamente a la pérdida de la
propiedad por expropiación, o por los hechos ilícitos de la
Administración, sino que la extienden a cualquier lesión a
derechos o intereses legítimos, por ejemplo las privaciones
singulares de los atributos esenciales de la propiedad, a pesar
de que provengan de sus actos lícitos. En este sentido, si se
sigue el lineamiento clásico, sólo habría indemnización por
expropiación, cuando se diera un efecto ablatorio, vale decir,
cuando se extinga el dominio como consecuencia del ejercicio
de una potestad expropiatoria o si existen daños por la
anormalidad o defectos de los servicios públicos. Sin
embargo el derecho a la indemnización nace también, cuando
se afecten de forma ostensible los atributos fundamentales de
la propiedad, que signifique una lesión actual y cuantificable
para el titular del dominio. Así, en la expropiación la garantía

79[80] Caso Terra Cardón. Sentencia del 27 de enero de 1994.

 de la indemnización tiene su causa en el “despojo
patrimonial”, por lo que tal indemnización es una carga tal que
condiciona la procedencia misma de la expropiación. Por el
contrario, la responsabilidad por la lesión causada por la
actividad administrativa, descansa sobre el hecho de que, dada
la posición del administrado, éste recibe una lesión no
procurada.

Este régimen de responsabilidad de Estado por sus actos lícitos,

aparece en la legislación en el artículo 63 de la Ley Orgánica para
la Ordenación del Territorio, que establece ‘Los usos regulados y
permitidos en los planes de ordenación del territorio se consideran
limitaciones legales a la propiedad y, en consecuencia, no
originan por sí solos, derecho a indemnizar. Esta sólo podrá
ser reclamada por los propietarios en los casos de limitaciones
que desnaturalicen las facultades del derecho de propiedad,
siempre que produzcan un daño cierto, efectivo,
individualizado, actual y cuantificable económicamente. En
estos casos a los efectos de determinar la indemnización, se
seguirán los criterios establecidos en la Ley de Expropiación por
causa de Utilidad Pública o Social’.

Conforme a esta posición, que se abre paso en la mejor doctrina, la

limitación que incida en las actividades privadas realizadas por
el propietario, como ejercicio de los derechos de uso y disfrute
de la propiedad, resultaría indemnizable, aunque no exista
expropiación o pérdida de la misma. Por otro lado, observa la
Sala, que los fundamentos constitucionales del régimen de
responsabilidad antes señalados, se encuentran en los artículos
206 y 46 de la Constitución que contempla el deber de indemnizar
por parte de la Administración, derivados de su responsabilidad
general, o por la actuación de sus funcionarios competentes, de
donde se desprende su obligación de indemnizar los daños
causados a los particulares, aún por sus actos lícitos, como serían
los emanados de dichos funcionarios» 

b) La revocatoria de actos administrativos efectuada por la Administración

en ejercicio de su poder de autotutela, cuando la ley así lo permita 

c) El rescate o revocación de contratos administrativos por razones de

mérito o conveniencia, bien para asumir la Administración la prestación del
servicio en forma directa o para poner fin al mismo por estimar que no resulta
beneficioso para la colectividad. El rescate del contrato, al no estar vinculado al
incumplimiento del contratista, comporta el establecimiento de una indemnización
integral a favor de éste, pues el interés general que habilita a la Administración
para adoptar estar decisión no la faculta, sin embargo, para disponer de la
propiedad de los particulares.
 En este sentido la Ley de Concesiones en Venezuela prevé que “las
concesiones podrán rescatarse anticipadamente por causa de utilidad o interés
público, mediante acto administrativo debidamente motivado del ente concedente.
En estos casos procederá la indemnización integral del concesionario,
incluyendo la retribución que dejare de percibir por el tiempo que reste para
la terminación de la concesión. En el pliego de condiciones se establecerán los
elementos o criterios que servirán para fijar el monto de la indemnización que haya
de cubrirse al concesionario. Si el concesionario estuviese conforme con el monto
de la indemnización, la cantidad que se señale por este concepto tendrá carácter
definitivo. Si no estuviere conforme, el importe de la indemnización se determinará
mediante alguno de los mecanismos de solución de conflictos contemplados en
este Decreto-Ley” (artículo 53).

Así, se ha sostenido que la potestades de revocación unilateral del contrato

deben guardar el debido respeto al derecho del contratista a la intangibilidad de la
ecuación económica del contrato “en virtud de la cual una lesión a su patrimonio
derivada del incumplimiento por la Administración de las cláusulas convenidas
(rescisión por motivos supervinientes) es compensada con la correspondiente
indemnización al particular de los daños y perjuicios que pudieren habérsele
ocasionado”.80[81]

Como puede observarse, en Venezuela el fundamento de la responsabilidad

patrimonial del Estado ha variado en la medida que la jurisprudencia ha ido
evolucionando en la materia. En una primera fase, la responsabilidad del Estado
tuvo su fundamento en la responsabilidad administrativa por hecho ilícito prevista
en el artículo 1.185 del Código Civil, que fue asimilada a la noción de “falta de
servicio o funcionamiento anormal de éste” derivada de los actos, hechos u
omisiones de la Administración. En una segunda fase, la jurisprudencia adoptó el
criterio de la responsabilidad objetiva por guarda de cosas prevista en el artículo
1.193 del Código Civil con el objeto de justificar la determinación de la
responsabilidad del Estado sin falta por situaciones de riesgo creado. En una
tercera fase, la jurisprudencia aplicó el principio de igualdad ante las cargas
públicas con el fin de justificar la responsabilidad del Estado por sacrificio
particular por daños derivados por lo general, de las limitaciones impuestas al
derecho de propiedad en materia urbanística 

En la actualidad, el fundamento de la responsabilidad, según la más reciente

jurisprudencia, “descansa en el derecho del particular a la integridad patrimonial,
es decir, el derecho del particular a no soportar sin indemnización el daño sufrido”.
En este orden de ideas, “no resulta relevante que el autor de la lesión haya
actuado en forma lícita o ilícita, sino que la víctima que la sufre no tiene el deber
jurídico de soportarla sin compensación”. 81[82 

80[81] Sentencia de la Sala Político-Administrativa del 14 de junio de 1986. Caso Acción

Comercial.
 X.                 Aspectos procesales de la Responsabilidad
Patrimonial del Estado

1. Competencia

En Venezuela todas las reclamaciones para obtener la responsabilidad

extracontractual de la Administración pública nacional, centralizada o
descentralizada –institutos autónomos y empresas del estado- corresponden, en la
primera y segunda instancia –repartido según la cuantía- a la jurisdicción
contencioso-administrativa 

Así lo establece el artículo 259 de la Constitución de 1999, al prever que “la

jurisdicción contencioso administrativa corresponde al Tribunal Supremo de
Justicia y a los demás tribunales que determine la ley. Los órganos de la
jurisdicción contencioso administrativa son competentes para anular los actos
administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por
desviación de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación
de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración;
conocer de reclamos por la prestación de servicios públicos; y disponer lo
necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas
lesionadas por la actividad administrativa” (resaltado nuestro).

La determinación de las competencias de manera concreta se estableció en la Ley

Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Así, el artículo 42, ordinal 15, prevé que
corresponde conocer a la Corte Suprema de Justicia (hoy Tribunal Supremo de
Justicia) “las acciones que se propongan contra la República, o algún Instituto
Autónomo o empresa en la cual el Estado tenga participación decisiva, si su
cuantía excede de cinco millones de bolívares, y su conocimiento no está atribuido
a otra autoridad”. Por tanto, conocerá en primera instancia la Sala Político-
Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de las demandas contra el Estado
si su cuantía excede de cinco millones de bolívares. 

El artículo 185 ejusdem prevé que la Corte Primera de lo Contencioso-

Administrativo “será competente para conocer: [...] 6. De cualquier acción que se
proponga contra la República o algún Instituto Autónomo o empresa en la cual el
Estado tenga participación decisiva, si su cuantía excede de un millón de
bolívares, pero no pasa de cinco millones de bolívares y su conocimiento no está
atribuido por la Ley a otra autoridad [...]”.

Asimismo, el artículo 182 ejusdem prevé que corresponde a los Tribunales

Superiores Contenciosos conocer “en sus respectivas circunscripciones: [...] 2.
De cualquier acción que se proponga contra la República o algún Instituto
Autónomo o empresa en la cual el Estado tenga participación decisiva, si su
cuantía no excede de un millón de bolívares y su conocimiento no está atribuido a

81[82] Sentencias de la Sala Político-Administrativa de fechas 2 de mayo Caso Elecentro y

15 de junio de 2000, Caso Eleoriente.
otra autoridad; 3. De las apelaciones contra las decisiones que dicten otros
Tribunales de su jurisdicción en los juicios intentados ante ellos contra un Estado o
Municipio”.

El parágrafo final de este artículo establece que la Corte Primera de lo

Contencioso-Administrativo “conocerá de las apelaciones y recursos de hecho
que se interpongan, dentro del término indicado en el artículo anterior, contra las
decisiones dictadas en los juicios a que se refieren los ordinales 1º y 2º de este
artículo”. Cabe destacar que el ordinal 2º se refiere a las demandas contra el
Estado.

De otro lado, el artículo 183 ejusdem prevé que “los tribunales competentes de
acuerdo con las previsiones del derecho común o especial, conocerán en primera
instancia, en sus respectivas Circunscripciones Judiciales: 1. De cualquier recurso
o acción que se proponga contra los Estados o Municipios; 2. De las acciones de
cualquier naturaleza que intenten la República, los Estados o los Municipios,
contra los particulares”.

Finalmente, debemos acotar que, aun cuando conoce el juez administrativo, el iter
procesal es el del juicio ordinario previsto en el Código de Procedimiento Civil, con
algunas limitaciones establecidas en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia, relativas a la notificación del Procurador General de la República y a
algunos medios de prueba (juramento decisorio, inspección ocular y exhibición de
documento).

2. Antejuicio Administrativo

2.1. Demandas contra la República

Antes de instaurar la demanda de responsabilidad contra la República debe

iniciarse, tal y como se afirmó, un procedimiento administrativo previo para
exponer concretamente las pretensiones del caso. Este procedimiento previo,
conocido como antejuicio administrativo, se encuentra contemplado en Venezuela
en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (LOPGR) 82[83] en
los artículos 54 al 60.

Así, la precitada Ley dispone en su artículo 54 que “Quienes pretendan instaurar

demandas de contenido patrimonial contra la República deben manifestarlo
previamente por escrito al órgano al cual corresponda el asunto y exponer
concretamente sus pretensiones en el caso”.

Asimismo, el artículo 60 prevé este requisito como presupuesto de

admisibilidad en las demandas intentadas contra la República, al establecer que
“los funcionarios judiciales deben declarar inadmisibles las acciones o tercerías

82[83] G.O. N° 5.554 Extraordinario de fecha 13 de noviembre de 2001.

que se intente contra la República, sin que se acredite el cumplimiento de las
formalidades del procedimiento administrativo previo...”.

Este antejuicio administrativo tiene una doble finalidad; de una parte, evitar el
juicio contra el Estado, pues en esa fase administrativa éste puede allanarse total
o parcialmente a las pretensiones del administrado y, de otro lado, sirve también
para que el Estado esté enterado con anticipación de la eventual demanda y
pueda así adelantar sus defensas.

La doctrina venezolana –FRAGA PITTALUGA- ha considerado el antejuicio

administrativo como “un paso previo cuya finalidad es obtener una decisión en vía
administrativa que sirva, de alguna manera, para impedir la potencial instauración
de una acción judicial, cuando no existan razones suficientes que la justifiquen”.83
[84]

En fecha reciente, la instrucción del antejuicio administrativo como requisito

previo necesario en la demandas contra la República ha sido reiterado por el la
Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, al establecer que
“se advierte y así lo ha considerado en jurisprudencia constante esta Sala, que el
antejuicio administrativo constituye un requerimiento previo para instaurar
demandas contra la República, ello con la finalidad de lograr que sus
pretensiones sean estudiadas y resueltas en la misma vía administrativa, sin que
sea necesario acudir a los órganos jurisdiccionales. Resulta claro para esta Sala,
que el agotamiento de la vía administrativa previa debe ser un procedimiento fácil
y expedito, que le permita al interesado poner en conocimiento de la
Administración el contenido de su pretensión” (resaltado nuestro). 84[85]

2.2. Demandas contra entes públicos diferentes a la República

Tradicionalmente, tanto la doctrina como la jurisprudencia ha considerado que

el requisito del antejuicio administrativo era un prerrogativa aplicable de manera
exclusiva a la República. Esto, por cuanto la derogada Ley de la Procuraduría
General de la República, establecía en su artículo 30 que quienes pretendan
instaurar demandas de contenido patrimonial contra la República, deberán
manifestarlo al órgano correspondiente. Este artículo es del mismo tenor al
contenido en el artículo 54 de la vigente Ley.

Así, se ha entendido que este procedimiento administrativo previo no se aplica en

los casos de demandas intentadas contra los institutos autónomos y las empresas
del Estado. En el caso concreto de los Institutos Autónomos, la jurisprudencia del

83[84] Fraga Pittaluga, citado por Soto Hernández, María Eugenia. El Proceso Contencioso
Administrativo de la Responsabilidad Extracontractual de la Administración Pública
Venezolana. Cuadernos de la Cátedra Allan R. Brewer-Carías de Derecho Administrativo.
Nº 15. UCAB. Caracas, 2003. Pág. 49.

84[85] Sentencia de la Sala Político-Administrativa del 23 de julio de 2003, caso Elebol.

Tribunal Supremo de Justicia había establecido que el antejuicio administrativo,
como principio general, no se aplicaba a los Institutos Autónomos, salvo cuando
una previsión legal expresa reconocía tal prerrogativa al Instituto Autónomo en
particular.85[86] Este criterio fue mantenido por la Sala Político-Administrativa en
reiteradas ocasiones.86[87]

No obstante, en fecha reciente, el Tribunal Supremo de Justicia ha cambiado este

criterio y ha establecido que “...la entrada en vigencia de nuevas leyes obligan a
esta Sala a realizar otra interpretación sobre el tema. [...] En fecha 17 de octubre
de 2001 entró en vigencia la Ley Orgánica de la Administración Pública, publicada
en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 37.305, de la misma fecha,
la cual establece: “Artículo 97: Los institutos autónomos gozarán de los privilegios
y prerrogativas que la ley nacional acuerde a la República, los estados, los
distritos metropolitanos o los municipios”. De la norma antes transcrita, se
evidencia con meridiana claridad que la ley en forma expresa otorgó a los
institutos autónomos los privilegios y prerrogativas acordados a la
República, sin hacer ninguna distinción entre privilegios fiscales y
procesales” (énfasis añadido).87[88]

De esta manera la Sala Político-Administrativa modifica su criterio conforme al

cual el antejuicio administrativo previsto en la LOPGR se aplicaba de manera
exclusiva a las demandas contra República, salvo en aquellos casos en que una
disposición legal establecía de manera expresa su aplicación a las demandas
contra los Institutos Autónomos. Ahora, por tanto, será un requisito previo de
admisibilidad de las demandas contra los Institutos Autónomos la instrucción de un
procedimiento administrativo previo.

2.3. Procedimiento del antejuicio administrativo

a)      Iniciación

De conformidad con el artículo 54 de la LOPGR, el antejuicio administrativo se

inicia por medio de escrito dirigido al órgano al cual corresponda el asunto. De la
presentación de este escrito se dará recibo al interesado y su recepción debe
constar en el mismo.

Dicho escrito, en el cual se expondrán las pretensiones del caso, debe tener la
forma de un libelo y en consecuencia de ello han de cumplirse en lo posible los
extremos a que se contrae los artículos 340 del Código de Procedimiento Civil.

85[86] Vid. Sentencia de la Sala Político-Administrativa del 14 de marzo de 1991.

86[87] Sentencias de la Sala Político-Administrativa del 13 de julio de 2000 y del 26 de

junio de 2001.

87[88] Sentencia de la Sala Político Administrativa del 14 de octubre de 2003, caso Fonder
vs Inversora Finanvalor, C.A.
Asimismo se observa que al tratarse de un procedimiento administrativo, las
reclamaciones que se ejerzan por esta vía deben cumplir también con los
requisitos dispuestos en el artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos. A este respecto, la Procuraduría ha señalado que no es necesario
que el escrito de reclamación se ajuste en todos sus términos a las condiciones de
forma exigidas a las demandas en el artículo 340 del Código de Procedimiento
Civil «sin embargo como se aspira recibir una indemnización, lo menos que se
puede exigir al interesado es que precise los términos de la reclamación, en sus
aspectos cualitativos y cuantitativos. No basta entonces, a los fines del antejuicio
administrativo, con reclamar abstractamente el pago de una indemnización; es
menester que el interesado concrete su monto. Los distintos conceptos que le
componen, las razones de hecho y de derecho que le sirvan de fundamento, y de
ser posible, las pruebas preconstituidas que den verosimilitud a tales afirmaciones,
porque de lo contrario, la Administración no estaría en condiciones de dar
respuesta al interesado y no se alcanzan entonces los fines perseguidos por la ley
al consagrar el antejuicio administrativo como condición previa para intentar las
demandas contra la República» (dictamen de la Procuraduría General de la
República de fecha 21-12-82. Doctrina de la Procuraduría General de la
República, pág. 35).

b)      Sustanciación

La autoridad respectiva, dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes a la

consignación del escrito procederá a formar el expediente, el cual debe contener,
según el caso, los instrumentos donde conste la obligación, fecha en que se
causó, certificación de la deuda, acta de conciliación suscrita entre el solicitante y
el representante del órgano y la opinión jurídica respecto a la procedencia o
improcedencia de la pretensión, así como cualquier otro documento que considere
indispensable (artículo 54 de LOPGR)

Al día hábil siguiente de concluida la sustanciación, el órgano respectivo debe

remitirlo a la Procuraduría General de la República con la finalidad de que ésta, en
un plazo no mayor de treinta (30) días hábiles, formule y remita al órgano
respectivo, su opinión jurídica respecto a la procedencia o no de la reclamación.
En este caso, la opinión de la Procuraduría General de la República tiene carácter
vinculante.88[89]

c)      Decisión

El órgano respectivo debe notificar al interesado su decisión, dentro de los cinco

(5) días hábiles siguientes a la recepción del criterio sostenido por la Procuraduría
General de la República (artículo 57).

88[89] Este artículo establece que no se requerirá la opinión de la Procuraduría General de

la República, cuando se trate de reclamaciones cuyo monto sea igual o inferior a quinientas
Unidades Tributarias (500 U.T.) y hayan sido declaradas procedentes por la máxima
autoridad del órgano respectivo.
 d)      Posición del Interesado

Dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la notificación, el interesado debe
dar respuesta al órgano que corresponda, acerca de si acoge o no la decisión
notificada. En caso de desacuerdo, queda facultado para acudir a la vía judicial
(artículo 58).

e)      Silencio Administrativo

En caso de silencio administrativo por parte de la Administración dentro de los

lapsos previstos, el interesado queda facultado para acudir a la vía judicial
(artículo 59).

3.      Demandas contra los Estados y Municipios

Si la responsabilidad se exige contra los Estados o Municipios, corresponde

conocer del pleito –en primera instancia- al Juez Civil y resultan aplicables aquí las
disposiciones del juicio civil ordinario sin ningún tipo de limitaciones. 89[90] Las
apelaciones contra las decisiones dictadas por estos jueces civiles son conocidas,
aquí sí, por jueces administrativos.

De lo anterior, no sólo evidencia la urgente necesidad de una Ley del

Contencioso Administrativo en Venezuela, sino también la tendencia, ahora del
legislador, a socorrerse en este tema de la responsabilidad del Estado de las
normas del derecho común, en este caso las adjetivas, y, como se ha visto, hasta
de los jueces de la jurisdicción ordinaria.

4.      Ejecución de la Sentencia. Facultad sustitutiva del Juez

Otro aspecto de gran importancia en materia de responsabilidad del Estado y

relativo al ámbito de lo procesal es el referido a la ejecución de los fallos. No
puede hablarse de un verdadero sistema de responsabilidad del Estado si no
existe efectividad en la ejecución de las decisiones judiciales que la establezcan.

En efecto, como bien lo expresa GONZÁLEZ PÉREZ, «[...]la prestación de justicia

no sería efectiva si el mandato de la sentencia no fuera cumplido. El derecho a la
tutela jurisdiccional efectiva –que suelen reconocer todas las Constituciones-
comprende no sólo la facultad para exigir y obtener una sentencia que decida si la
pretensión está o no fundada, sino que lo en ella resuelto sea llevado a efecto,
con, sin o contra la voluntad del obligado. Los Tribunales han de juzgar y hacer
ejecutar lo juzgado».90[91]

89[90] Artículo 183 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

90[91] Cfr. González Pérez, Jesús. Manual de Derecho Procesal Administrativo. Civitas.
Madrid, 1992. Pág. 391.
 De tal forma, que a través de la ejecución de la sentencia se concretiza el
derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 26 de la Constitución.
De allí que pueda señalarse que la ejecución se traduce en una de las
manifestaciones fundamentales de ese derecho. En efecto, tal como lo estableció
acertadamente la Corte Suprema de Justicia el derecho constitucional de acceso a
la justicia “no sólo se comprende la acción, como el derecho subjetivo público y
autónomo de acudir a los Tribunales, sino también el de lograr la ejecución de
los fallos que éstos dicten” (énfasis añadido).91[92]

Así, no es suficiente que el particular pueda hacer valer sus derechos ante los
Tribunales competentes, ni que se produzca una decisión de fondo sobre el
asunto planteado, sino que será menester además que se cumpla con lo decidido
por el Tribunal para que efectivamente se materialice el derecho a la tutela judicial.

La potestad del juez de ejecutar sus sentencias tiene fundamento

constitucional, es en efecto manifestación de la tutela judicial efectiva y de la
efectividad del principio de responsabilidad del Estado. Hasta ahora esta base
constitucional ha permitido interpretaciones y aplicaciones supletorias que tienden
a mejorar este aspecto, talón de Aquiles del Contencioso. Por otra parte, la
ejecución efectiva de los fallos deriva no sólo de la facultad restablecedora del
juez contencioso, sino de la autonomía e independencia que presupuesta el Poder
Judicial como verdadera rama del Poder Público y equilibrio frente a los otros
poderes que está llamada a controlar.

De allí que nuestra jurisprudencia (Sentencia de la Sala Político-Administrativa

del 18 de julio de 2000. Caso CANTV) haya señalado que el derecho a la
ejecución de sentencias es un derecho implícito al derecho a la tutela judicial
efectiva que se encuentra informado por una serie de principios cuya
inobservancia por el Estado acarrea su responsabilidad. Estos principios son:

“a) El principio de inmodificabilidad de la

sentencia: Consiste en la afirmación de que la
protección judicial carecería de efectividad si se
permitiera reabrir un proceso ya resuelto por una
sentencia firme, salvo aquéllos casos, en que, por
razones justificadas, la condena es sustituida por
su equivalente pecuniario u otro tipo de
prestación, siempre que tal sustitución se realice
por los cauces legalmente establecidos, de
manera que no suponga una alteración del fallo
contraria a la seguridad jurídica.
b) El principio de interpretación finalista del
fallo: Se refiere a la necesidad de que el juez de
la ejecución apure la posibilidad de realización

91[92] Sentencia de la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia del 22

de noviembre de 1990. Caso: Mochima.
 completa del fallo, infiriendo de él todas las
consecuencias naturales en relación con la causa
petendi, sin atenerse a la literalidad estricta de
aquél.
c) El principio de ejecuciones fraudulentas o
simuladas: Consiste en evitar el cumplimiento
aparente o indirecto de las sentencias, para
garantizar la efectividad de la tutela judicial y
desechar con ello, la necesidad del afectado de
tener que promover nuevas acciones o recursos
para obtener la satisfacción completa de sus
derechos o intereses reconocidos por sentencia
firme.
d) El principio de la diligencia debida: Consiste
en la obligación de la Administración (en los
juicios en que la misma sea parte) a no posponer
la ejecución de las sentencias más allá del tiempo
necesario y a los jueces y Tribunales a adoptar
todas las medidas necesarias para asegurar la
ejecución.
e) El principio de ampliación de la legitimación:
Se refiere a la posibilidad que tienen todos los
titulares de derechos e intereses legítimos
afectados por una sentencia, de pedir la ejecución
de la misma aún en el caso de que no hubieran
podido ser partes en el proceso que la produjo”.

De conformidad con esta doctrina jurisprudencial, el incumplimiento de alguno

de estos principios deja «abierta la posibilidad de solicitar la determinación de la
Responsabilidad de la República en ejercicio de su función jurisdiccional,[...] así
como la reclamación de los daños causados, como consecuencia de tal lesión».

Ahora bien, ocurre que en el ámbito del proceso contencioso-administrativo

(general y especial), la ejecución de las sentencias dictadas en contra de la
Administración se encuentra sujeta y limitada a dos principios contemplados por el
ordenamiento jurídico, en resguardo de los intereses de la Administración. Uno de
índole constitucional y otro de rango legal, cuya nulidad por inconstitucionalidad se
halla hoy en día pendiente de decisión en el Tribunal Supremo de Justicia. Estos
dos principios son:

i) El principio de la legalidad presupuestaria, 92[93] conforme al cual la

Administración no podrá hacer gasto o erogación alguna que no esté prevista en la
Ley de Presupuesto. En todo caso, sólo podrán decretarse créditos adicionales al
presupuesto para aquellos gastos que fuesen necesarios y que no estuviesen
previstos. Así, aquellos compromisos que tengan fundamento en una sentencia

92[93] Previsto en el artículo 314 de la Constitución.

judicial se pagarán con cargo a la partida de presupuesto que para tales fines se
disponga en cada ejercicio.

ii) El principio de la inembargabilidad de los bienes públicos 93[94] con

fundamento en el cual los bienes, rentas, derechos o acciones de la República no
pueden ser objeto de embargos ejecutivos, sino que, en estos casos, los jueces
que conozcan de la ejecución de sentencias contra la República deben suspender
la causa y notificar al Procurador General de la República, para que se fije, por
quien corresponda, los términos en que habrá de cumplirse lo demandado.

Cabe destacar que en Venezuela, este principio ha sido reiterado en una

reciente decisión del Tribunal Supremo de Justicia, en donde se establece que
“...del contenido de las normas antes transcritas (artículos 16 de la Ley Orgánica
de Hacienda Pública Nacional y 73 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General
de la República) se desprende el principio de inembargabilidad de los bienes que
forman parte del patrimonio de la República y la imposibilidad de dictar en su
contra embargos ejecutivos, resaltando que los jueces que conozcan de
ejecuciones de sentencias contra la República, deben suspender en tal estado los
juicios y notificar al Procurador General de la República, para que se fijen, por
quien corresponda, los términos en que se cumplirá lo sentenciado” (paréntesis
nuestro).94[95]

Por tanto, como puede deducirse de los principios aludidos, es la propia

Administración y no el Poder Judicial la que ejecuta sus sentencias. Ello,
obviamente comporta el riesgo de que la pretensión deducida por el actor quede
ilusoria si la Administración no la cumple voluntariamente y, por tanto, se viole su
derecho a obtener una tutela judicial efectiva.

Creemos que en Venezuela las previsiones contenidas en la Constitución que

consagran la autonomía e independencia del Poder Judicial, 95[96] el principio de
legalidad conforme al cual la actividad de los órganos que ejercen el Poder Público
queda sujeto a los mandamientos constitucionales y legales, 96[97] el derecho
fundamental a la tutela judicial efectiva, 97[98] el derecho a la igualdad y la igualdad

93[94] Este principio se encuentra previsto en los artículos 16 de la Ley Orgánica de

Hacienda Pública Nacional y 73 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República.

94[95] Sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia del 23
de Septiembre de 2003, Caso Constructora Giandi vs. Centro Simón Bolívar.

95[96] Artículo 254 de la Constitución.

96[97] Artículo 137 de la Constitución.

97[98] Artículos 26 y 259 de la Constitución.

procesal como manifestación de aquél98[99], y el principio de la Responsabilidad
Patrimonial de la Administración Pública, permiten afirmar, sin duda, la posibilidad
de ejecutar sentencias contra la Administración y obligarla a cumplir con las
condenas dinerarias que se hubieren acordado en su contra.

Anteriormente, en nuestro derecho, sólo en materia municipal (artículo 104 de

la Ley Orgánica de Régimen Municipal) se establecían normas que hacían viable y
procedente la ejecución de sentencias condenatorias contra la Administración, en
este caso, el Municipio.99[100] No obstante, tales normas sirvieron de fundamento
a una interpretación jurisprudencial que solucionó el asunto, aplicando por
analogía dicha disposición a otros entes de la Administración Pública, incluyendo
la República.100[101]

98[99] Artículo 21 de la Constitución.

99[100] El artículo 104 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal (G.O. N° 4.109,

15.06.89) establece lo siguiente:

“Cuando el Municipio o el Distrito resultare condenado en juicio, el tribunal encargado de

ejecutar la sentencia lo comunicara al Alcalde, quien dentro del término señalado por el
Tribunal, deberá proponer al Concejo o Cabildo la forma y oportunidad de dar
cumplimiento a lo ordenado en la sentencia. El interesado, previa notificación, aprobara o
rechazara la proposición del Alcalde, y en este último caso, el Tribunal fijara otro plazo
para presentar una nueva proposición. Si esta tampoco fuere aprobada por el interesado o el
Municipio no hubiere presentado alguna, el Tribunal determinará la forma y oportunidad de
dar cumplimiento a lo ordenado por la sentencia según los procedimientos siguientes:

1. Si se trata de cantidades de dinero, el Tribunal, a petición de parte interesada, ordenara

que se incluya el monto a pagar en la fecha enviara al Alcalde copia certificada de lo
actuado. El monto que se ordene pagar, se cargara a una partida presupuestaria no
imputable a programas. El monto anual de dicha partida no excederá del cinco por ciento
(5%) de los ingresos ordinarios del presupuesto del Municipio o Distrito.

Cuando la orden del Tribunal no fuere cumplida o la partida prevista no fuere ejecutada, el
Tribunal a instancia de parte, ejecutara la sentencia conforme al procedimiento ordinario
pautado en el Código de Procedimiento Civil; y,

2. Si se tratare de entrega de bienes, el Tribunal pondrá en posesión de ellos a quien

corresponda, pero si tales bienes estuvieren afectados al uso público, a un servicio público o
actividades de utilidad pública prestados en forma directa por el Municipio, el Tribunal
acordara la fijación del precio mediante peritos, en la forma establecida en la Ley de
Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social; y determinado el precio, ordenara su
entrega a quien corresponda, conforme a lo previsto en el numeral anterior. En este último
caso, la fecha de sentencia se equiparara a la fecha del Decreto de Expropiación”.

100[101] Sentencias de la Sala Político-Administrativa del 11 de noviembre de 1999 (Caso:

Colectores de Aseo Urbano La Victoria vs. Gobernación del Estado Nueva Esparta) y 4 de
Actualmente, sin embargo, la LOPGR establece en sus artículos 85 y 86 el
procedimiento a seguir para la ejecución de sentencias dictadas contra la
República al exponer lo siguiente:

“Artículo 85. Cuando la República sea condenada en juicio, el

Tribunal encargado de ejecutar la sentencia notificará al Procurador
o Procuradora General de la República quien, dentro del lapso de
sesenta (60) días siguientes, debe informarle sobre su forma y
oportunidad de ejecución.

Dentro de los diez (10) días siguientes de su notificación, la

Procuraduría General de la República participará al órgano
respectivo de lo ordenado en la sentencia. Este último deberá
informar a la Procuraduría General de la República sobre la forma y
oportunidad de ejecución de lo ordenado en la sentencia, dentro de
los treinta (30) días siguientes de recibido el oficio respectivo”.

“Artículo 86. La parte interesada, previa notificación, puede

aprobar o rechazar la proposición del organismo público que
corresponda y, en el último caso, el Tribunal debe fijar otro plazo
para presentar nueva propuesta; si la misma no es aprobada por la
parte interesada, o si el organismo respectivo no hubiere
presentado alguna, el Tribunal debe determinar la forma y
oportunidad de dar cumplimiento a lo ordenado por la sentencia,
según los procedimientos siguientes:

1. Si se trata de cantidades de dinero, el Tribunal, a petición de la

parte interesada, debe ordenar que se incluya el monto a pagar en
la partida respectiva de los próximos dos ejercicios presupuestarios,
a cuyo efecto debe enviar al Procurador o Procuradora General de
la República copia certificada de la decisión, la cual debe ser
remitida al organismo correspondiente. El monto que se ordene
pagar debe ser cargado a una partida presupuestaria no imputable
a programas.

2. Si se trata de entrega de bienes, el Tribunal debe poner en

posesión de los mismos a quien corresponda. Si tales bienes
estuvieren afectados al uso público, a actividades de utilidad
pública o a un servicio público prestado en forma directa por la
República, el Tribunal debe acordar la fijación del precio mediante
avalúo realizado por tres peritos, nombrados uno por cada parte y
el tercero de común acuerdo. En caso de desacuerdo, el tercer
perito es nombrado por el Tribunal”.

marzo de 1999 (Caso: J.D. Colmenares).

Así, vemos que el procedimiento establecido en la LOPGR se puede resumir de la
siguiente manera:

·        El Tribunal notifica al Procurador de la sentencia. Éste, una

vez ha sido notificado, tiene un plazo de sesenta (60) días
hábiles para informar al Tribunal sobre la forma y oportunidad en
que se ejecutará lo acordado.

·        La Procuraduría participará al órgano respectivo de lo

ordenado dentro de los diez (10) días siguientes a su
notificación. Este órgano tiene treinta (30) días para informar al
Procurador sobre la forma y oportunidad de la ejecución.

·        La parte interesada podrá aceptar o rechazar la propuesta del

órgano. De rechazarla el tribunal fijará oportunidad para la
presentación de una nueva propuesta. Si ésta no es aprobada
por el interesado, o si el organismo respectivo no presenta
propuesta alguna, el Tribunal deberá determinar la forma en que
se ejecutará lo juzgado en atención a lo siguiente: (i) si son
cantidades de dinero, el Tribunal a petición de parte ordenará
que el monto a pagar se incluya en la partida de los próximos
dos ejercicios presupuestarios; (ii) si son bienes, el Tribunal debe
poner en posesión de los mismos a quien corresponda.

Nótese que el anterior procedimiento no contempla lo referente a la ejecución

forzosa de sentencias, en el supuesto en el cual el organismo de la Administración
no cumpla con lo ordenado por el Tribunal. No obstante, este supuesto sí se
encuentra regulado en el procedimiento previsto en el artículo 104 de la Ley
Orgánica de Régimen Municipal, el cual prevé que “Cuando la orden del Tribunal
no fuere cumplida o la partida prevista no fuere ejecutada, el Tribunal a instancia
de parte, ejecutara la sentencia conforme al procedimiento ordinario pautado
en el Código de Procedimiento Civil” (énfasis añadido).

Consideramos, por tanto, que el procedimiento de ejecución forzosa previsto

para los Municipios, deberá aplicarse por analogía a la República, por cuanto en el
procedimiento previsto en la LOPGR se omite la regulación de este aspecto.

Asimismo, observamos que existe un vacío legal en lo que se refiere al

procedimiento de ejecución aplicable a los Institutos Autónomos y demás órganos
de la Administración descentralizada funcionalmente que gozan de la prerrogativa
de inembargabilidad, por cuanto los procedimientos previstos en las precitadas
Leyes, se aplican exclusivamente, bien a la República o a los Municipios.
Entendemos, no obstante, que en obsequio de la integridad y protección del
derecho constitucional de acceso a la justicia, resultará aplicable por analogía
algunos de estos dos procedimientos. Sin embargo, corresponderá a los órganos
de la jurisdicción contencioso-administrativa determinar cual será el procedimiento
concreto para la ejecución de sentencias contra Institutos Autónomos y empresas
del Estado.

Ahora bien, con independencia al procedimiento que resulte aplicable a los

Institutos Autónomos y empresas del Estado, reiteramos que en lo referente a la
ejecución forzosa de sentencias deberá aplicarse por analogía lo previsto en el
artículo 104 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal.

Tal fue la solución a la cual llegó la Sala Político-Administrativa del Tribunal

Supremo de Justicia, en fecha 20 de enero de 1998 (caso VINCLER, C.A. vs
I.N.H.), en donde aplicó este procedimiento a un Instituto Autónomo, al cual se le
ordenó que “de no cumplir en el lapso concedido con la orden de ejecución que la
ha sido impartida por la instancia de parte, este tribunal ejecutará la sentencia
conforme al procedimiento ordinario pautado en el Código de Procedimiento Civil,
con fundamento en el cual, la Sala librará mandamiento de ejecución a cualquier
juez de la República para la ejecución forzosa [...]”.

De otro lado, ante el supuesto en el cual se dicten condenas de hacer en

contra de la Administración y ésta no las cumple por si misma, estimamos que
nada obsta –en obsequio del derecho a la tutela judicial efectiva- que el juez se
sustituya en la Administración para hacer cumplir lo juzgado. Por sustitución de la
Administración podríamos entender los supuestos en los que el pronunciamiento
del juez hace las veces (sustituye) de la actuación formal omitida por la
Administración. Y es que, a veces, los mecanismos previstos en la ley para
asegurar el cumplimiento de este tipo de obligaciones (i.e. multas y demás
sanciones pecuniarias) si bien pueden dar resultados, en la mayoría de los casos,
dado su carácter limitado, resultan insuficientes para ofrecer la “efectiva”
protección que el derecho a la tutela judicial exige, pues la sanción a la
administración, por lo general, no se traduce en el cumplimiento de lo sentenciado.

Sin embargo, el respeto al Principio de Separación de los Poderes muchas

veces ha servido de argumento para evitar que el juez contencioso pueda
sustituirse en la Administración, y de esta manera restablecer la situación jurídica
infringida al particular. Como ejemplo podríamos citar las decisiones del 20 de
junio de 1990, caso: Radio Rochela C.A.- Los Fantástikos (SPA-CSJ) y del 14 de
marzo de 1991, caso: Philip Morris Inc. (SPA-CSJ).

Ahora bien, consideramos que el juez contencioso administrativo está facultado

tanto por la Constitución (artículo 259) como por la Ley (artículo 131 LOCSJ) a
restablecer las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas al particular, por lo que,
cuando lleva a cabo esta facultad sustitutiva, no infringe el principio de Separación
de los Poderes toda vez que actúa en un todo conforme al ordenamiento jurídico.

En todo caso, en nuestro derecho esta facultad sustitutiva del juez en la

administración para hacer ejecutar lo juzgado, como lo expresa la doctrina –AYALA
CORAO- estará limitada a los supuestos de ilegalidad, pues será inaplicable a los
supuestos en los que la Administración haya actuado por razones de mera
oportunidad o conveniencia. En este sentido, se expresó también la Sala Político-
Administrativa de la antigua Corte Suprema de Justicia, en sentencia de fecha 8
de agosto de 1983, al establecer:

«Más, escapa a los poderes de un juez contencioso

administrativo (aún del más alto nivel, como este
Supremo Tribunal) limitado a juzgar sobre razones
de ilegalidad –entendiendo por tal lo contrario a
derecho (artículo 206 de la Constitución)- interferir la
función administrativa que estuviere fundamentada
en razones de oportunidad o de conveniencia –caso
de cumplimiento alternativo de sentencias, presente
en autos- así fuere por la sola vía de fijación de
plazos. Semejante actuación violaría el principio de
la separación de poderes, el cual –pese a la forma
atenuada en que lo consagra el artículo 117 de la
Constitución- continúa informando de manera
preeminente nuestro Estado de Derecho, y en cuya
virtud la función administrativa, bajo el control del
juez, se entiende sin embargo independiente de
éste».

Un ejemplo del poder sustitutivo del juez por el incumplimiento de la

Administración en ejecutar lo sentenciado lo constituye la sentencia de fecha 2 de
septiembre de 1994 dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo
en el caso “Administradora Granja Rancho La California C.A. vs Alcaldía del
Municipio Sucre” mediante el cual se ordenó a la Dirección de Ingeniería y
Planeamiento Urbano Local de dicha Alcaldía que informara a la accionante cuál
era la reglamentación especial para la parcela de su propiedad. Ante el
incumplimiento de dicho fallo por la Administración, la Corte ordenó al tribunal de
la causa (i.e. Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de
la Región capital) proceder a la ejecución forzosa de lo ordenado y, en ese
sentido, el referido tribunal haciendo uso del poder sustitutivo, determinó cual era
esa “reglamentación especial” aplicable a la parcela del accionante.

El poder de sustitución del juez contribuye a que la Administración sea más

eficaz, pues con ello se evita el pago de cuantiosas indemnizaciones e intereses
moratorios que se producirían con ocasión del incumplimiento de la
Administración, lo que se traduce en una mejor protección de los intereses
públicos y en un fomento de la eficacia administrativa pues la sustitución impide
que los administradores se escuden en la ausencia de medios coactivos con el fin
de incumplir los fallos judiciales.

Como puede observarse, en la ejecución de sentencias se encuentra

probablemente el mayor de los problemas que tiene el administrado para procurar
la efectividad del principio de responsabilidad del Estado. Si la condena no puede
ejecutarse se pierde el efecto profiláctico o de perfeccionamiento del Estado de
Derecho, pues ninguna motivación tendrá la Administración para mejorar la
prestación de los servicios públicos o cesar en las faltas en que ha incurrido.

El tema de la responsabilidad del Estado coloca al juez frente a una situación

política. La responsabilidad es garantía al patrimonio del administrado, pero es
sobre todo control de la gestión de los servicios públicos y precio a pagar por su
deficiente prestación. De allí que la ausencia en Venezuela de una Ley que regule
de manera ordenada la responsabilidad del Estado trae por consecuencia que sea
el juez, sin parámetro alguno, quien presupone el estándar de prestación del
servicio público.

El juez, cuando condena a la Administración, determina en su conciencia y de

antemano –para llegar a la conclusión de que hubo o no funcionamiento anormal
del servicio- cómo debería marchar la Administración, cuán diligente ésta habría
de comportarse, presupone en su fuero interno el mayor o menor estándar en la
prestación del servicio. Así entonces, si el juez parte de un estándar alto de
calidad en el funcionamiento medio de los servicios públicos, habrá mayores
supuestos de responsabilidad. Una convicción contraria y más laxa del juez,
formulada sobre la base del funcionamiento medio del servicio mediocre o muy
bajo, exoneraría a la Administración en la mayoría de los casos. De allí que no
sería absurdo pedir parámetros en la ley “que señalen el nivel, la pauta, o la cota
de calidad de los servicios, es decir, elemento comparativo y de cotejo sobre
cómo debe ser la Administración”.

Un tratamiento autónomo y especial al tema de la responsabilidad del Estado

está en la conciencia de la mayoría de la doctrina ius publicista en Venezuela. Sin
embargo, legislación y jurisprudencia marchan atrás en esta tendencia, lo que ha
contribuido al menor control de los órganos de poder.

* *

Bibliografía

Baena del Alcázar, Mariano: La lesión que no se tiene el deber jurídico de

soportar de acuerdo con la ley en Colección Maestros Complutenses
de Derecho. Luis Jordana de Pozas, Creador de Ciencia
Administrativa. Servicio Publicaciones Facultad de Derecho, Madrid,
2000.

Comadira, Julio Rodolfo: Improcedencia del Lucro Cesante en casos de

responsabilidad del Estado por obrar administrativo lícito: Fuerza
Expansiva de los Principios de la Expropiación en Derecho
Administrativo. Obra Colectiva homenaje al Profesor Miguel S.
Marienhoff. Abeledo Perrot. Buenos Aires, 1998.
Concheiro del Río, Jaime: Responsabilidad patrimonial del Estado por la
declaración de inconstitucionalidad de las leyes. Editorial DIJUSA.
Madrid, 2001.

De Grazia Suárez, Carmelo: La Responsabilidad Extracontractual del

Estado en el ordenamiento jurídico Venezolano Evolución
jurisprudencial 1993-2003. Jornadas XXVIII J.M. DOMINGUEZ
ESCOVAR en homenaje al Dr. Eloy Lares Martínez. Venezuela,
2003.

Fiorini, Bartolomé A.: Qué es el Contencioso. Abeledo Perrot. Buenos Aires,

1997.

García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás-Ramón: Curso de

Derecho Administrativo. Tomo II. Civitas. Madrid, 1996.

Garrido Falla, Fernando: Tratado de Derecho Administrativo. Volumen II.

Tecnos. Madrid, 1992.

González Pérez, Jesús: Manual de Derecho Procesal Administrativo.

Civitas. Madrid, 1992.

Henao, Juan Carlos: Reflexiones sobre el futuro de la Responsabilidad

Extracontractual del Estado. Segundas Jornadas Internacionales de
Derecho Administrativo Allan Randolph Brewer-Carías. Editorial
Jurídica Venezolana. Caracas, 1996.

Hoyos Duque, Ricardo: La Responsabilidad Patrimonial de la

Administración Pública. Editorial Temis. Bogotá, 1984.

Iribarren Monteverde, Henrique: La Responsabilidad Administrativa

Extracontractual en Revista de la Faculta de Derecho (UCAB). Nº 44.
Caracas, 1992

Lares Martínez, Eloy: Manual de Derecho Administrativo. Décima Segunda

Edición. Universidad Central de Venezuela. Caracas, 2001.

López Mesa, Marcelo J.: Algunos excesos en materia de responsabilidad

del Estado. ¿Es posible aplicar al Estado la doctrina del riesgo
creado?. Conferencia dictada el 30 de agosto de 2001, en la ciudad
de Salta, Argentina.

Marienhoff, Miguel: Tratado de Derecho Administrativo. Tomo IV. Tercera

Edición. Abeledo Perrot. Buenos Aires, 1980.
 Moreau, Jacques: La responsabilité administrative, PUF (Que sais-je?).
París 1986.

Nieto, Alejandro: Responsabilidad Civil de la Administración Pública en

Revista de Derecho Público N° 10. Editorial Jurídica Venezolana.
Caracas, 1982.

Ortíz-Alvarez, Luis: La responsabilidad patrimonial de la Administración

Pública. Editorial Jurídica Venezolana. Caracas, 1995.

Parada, Ramón: Derecho Administrativo. Tomo I. Cuarta Edición. Marcial

Pons. Madrid, 1992.

Pietri, Alejandro: Valoración Jurídica del Daño Moral. Editorial Fabreton.

Caracas, 1988.

Risso Ferrand, Martín J.: Responsabilidad del Estado por su Actividad

Jurisdiccional. Segunda Edición. Fundación de Cultura Universitaria.
Uruguay, 1998.

Ruán Santos, Gabriel: La Responsabilidad Extracontractual del Estado en

Venezuela. Segundas Jornadas Internacionales de Derecho
Administrativo Allan Randolph Brewer-Carías. Editorial Jurídica
Venezolana. Caracas, 1996.

Soto Hernández, María Eugenia: El Proceso Contencioso Administrativo de

la Responsabilidad Extracontractual de la Administración Pública
Venezolana. Cuadernos de la Cátedra Allan R. Brewer-Carías de
Derecho Administrativo. Nº 15. UCAB. Caracas, 2003.

Tawil, Guido Santiago: La responsabilidad del Estado y de los Magistrados

y Funcionarios Judiciales por el mal funcionamiento de la
Administración de Justicia. Ediciones Depalma. Buenos Aires, 1993.

Uslengui, Alejandro Juan: Planificación Urbana y Responsabilidad Estatal

en Derecho Administrativo. Obra Colectiva homenaje al Profesor
Miguel S. Marienhoff. Abeledo Perrot. Buenos Aires, 1998.

Vedel, Georges: Derecho Administrativo. Ediciones Aguilar. Madrid. 1980.