Conferencia dictada por Rafael Badell Madrid el 29 de enero de 2004 en la Universidad

San Pablo CEU. en Madrid- España.

Rafael Badell Madrid [1]

Conjuez de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia
Profesor de Derecho Administrativo
Universidad Católica Andrés Bello
Universidad Central de Venezuela
 
Sumario: I. Introducción. II. Evolución de la Responsabilidad Patrimonial del Estado en
Venezuela. 1. Reconocimiento Constitucional. 2 Reconocimiento Legal. III. La
Responsabilidad de la Administración IV. Responsabilidad Patrimonial del Estado de
personas no estatales. V. La Responsabilidad del Estado Juez. VI. La Responsabilidad del
Estado Legislador. VII. Características de la Responsabilidad Patrimonial del Estado. VIII.
Requisitos de Procedencia. IX. Comentarios sobre la Jurisprudencia referida al tema de la
Responsabilidad Extracontractual. X. Aspectos procesales de la Responsabilidad Patrimonial
del Estado.
 
I. Introducción
 
En Venezuela, al igual que lo ocurrido con esta institución en Francia en donde la
construcción de la teoría de la responsabilidad patrimonial del Estado es obra de la
jurisprudencia del Consejo de Estado, del Tribunal de conflictos y de los propios Tribunales
judiciales, el sistema de responsabilidad patrimonial del Estado es producto del desarrollo o
en ocasiones involución jurisprudencial de la jurisdicción contencioso-administrativa. Si bien
en nuestro ordenamiento jurídico la responsabilidad del Estado encuentra consagración en
disposiciones constitucionales que datan de 1830, un sistema propio de responsabilidad
patrimonial del Estado se ha construido con base en decisiones del Tribunal Supremo de
Justicia, y otros órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa, no obstante que esos
órganos para determinar esa responsabilidad se servían, inicialmente, de las disposiciones
del Código Civil y luego, aunque con oscilaciones, postularon reglas propias de derecho
público. 
 
En efecto, las primeras decisiones dictadas por la jurisdicción contencioso-administrativa
referidas a la responsabilidad del Estado se fundamentaron en el sistema de responsabilidad
previsto en el Código Civil. Así, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de
Justicia, en fallo del 11 de febrero de 1985, caso Leonor Cedeño Salazar vs Cadafe,
determinó la responsabilidad del Estado y, en consecuencia, condenó a la República al pago
de una indemnización a los particulares afectados, con base en el artículo 1.193 del Código
Civil, referente a la responsabilidad civil por guarda de cosas.[2] Igual criterio mantuvo la Sala
en casos posteriores, en los que aplicó otras disposiciones del Código Civil para determinar
la responsabilidad del Estado.[3]
El criterio de fundamentar la responsabilidad del Estado en base a normas del Derecho Civil
fue mantenido por el Tribunal Supremo de Justicia, con algunas excepciones,[4] incluso
durante la vigencia de la Constitución de 1961, la cual proclamaba ya de manera expresa, la
responsabilidad autónoma del Estado en su artículo 47.
 
Tal y como sostiene Henrique Iribarren, la evolución jurisprudencial venezolana en esta fase,
encierra un paradoja, por cuanto “por un lado todavía emplean el término “responsabilidad
civil”, pero por el otro lado cada vez empujan más hacia el sistema de responsabilidad
administrativa extracontractual, propio y autónomo del derecho administrativo clásico”.[5]
 
De igual manera, en sus inicios, la jurisprudencia limitaba la responsabilidad del Estado,
primordialmente, a la responsabilidad extracontractual derivada de la actuación de la
Administración, excluyendo así la responsabilidad que es consecuencia tanto de la actividad
jurisdiccional como la de la legislativa.
 
Es con la promulgación de la Constitución de 1999 que el principio de responsabilidad del
Estado se reconoce de manera clara y expresa en el artículo 140, el cual establece que “el
Estado responderá patrimonialmente por los daños que sufran los particulares en cualquiera
de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento de la
Administración Pública”. Adicionalmente, este principio general fue desarrollado en la
Exposición de Motivos de la Constitución para incluir la responsabilidad por funcionamiento
normal o anormal de servicios públicos, así como la responsabilidad derivada de la actividad
judicial y legislativa, entre otras. 
 
Así, con la ayuda de esta disposición y de otras normas de rango constitucional,[6] la
jurisprudencia de la jurisdicción contencioso-administrativa ha llegado a construir en
Venezuela, insistimos no sin oscilaciones y contradicciones, un sistema autónomo de
responsabilidad patrimonial del Estado basado en principios propios de Derecho Público.
 
II. Evolución de la Responsabilidad Patrimonial del Estado en Venezuela
 
1.   Reconocimiento Constitucional
 
En el Derecho Venezolano uno de los principales problemas que enfrentó la construcción del
sistema de responsabilidad patrimonial del Estado, separado del régimen de responsabilidad
civil, fue la reticencia de la jurisprudencia –durante casi todo el tiempo de vigencia de la
Constitución de 1961- en darle virtualidad a las normas constitucionales que permitían
encauzar la responsabilidad del Estado bajo reglas de Derecho Público.
 
Así, el desarrollo jurisprudencial venezolano para establecer un sistema autónomo de
responsabilidad del Estado, si bien se fundamentó en ocasiones en regulaciones
constitucionales que proclamaban tal responsabilidad, se inició por medio de la aplicación de
soluciones previstas en el Derecho Civil. 
 
De esta situación, ha tomado conciencia en fecha reciente nuestro máximo Tribunal, cuando
ha señalado que si bien en otras oportunidades se han acordado indemnizaciones a los
ciudadanos por responsabilidad de la Administración con fundamento en las normas del
Código Civil relativas a la responsabilidad por hecho ilícito y por guarda de cosas, debe
tenerse en cuenta lo que la doctrina, desde hace ya varias décadas ha venido insistiendo en
que “...no es propio acudir a las fuentes de las obligaciones que rigen en materia civil para
declarar la responsabilidad de la Administración por su actividad, especialmente por lo que
respecta a su actividad extracontractual”.[7]
 
En efecto, la ausencia de normas de derecho positivo que explican esta inadecuada
tendencia no la justifican, ya que la responsabilidad del Estado puede establecerse sobre la
base de los principios generales del Derecho Administrativo, que en nuestro caso
tienen base constitucional.
 
Así, el establecimiento en Venezuela del principio de responsabilidad del Estado data de
1811 con la consagración de normas atributivas de competencias jurisdiccionales al Poder
Judicial de la Confederación para conocer de «las diferencias en que el Estado Federal tenga
o sea parte» (art. 115).
 
Posteriormente, en la Constitución de 1830 se incluyó la declaración genérica según la cual
el gobierno de Venezuela «es y será siempre republicano, popular, representativo,
responsable y alternativo». El carácter responsable del gobierno venezolano fue repetido en
las constituciones sucesivas e incluido en todas las que se dictaron en el curso del siglo xx.
Sin embargo, es en la Constitución de 1901 –antecedente inmediato del artículo 47 de la
Constitución de 1961- cuando se consagra, ya no como norma atributiva de competencia del
Máximo Tribunal, el primer precepto rector de la responsabilidad patrimonial del Estado. En
efecto, el parágrafo único del artículo 14 de la Constitución de 1901 establecía: «[...] En
ningún caso podrán pretender, tanto los nacionales como los extranjeros, que la Nación ni los
Estados les indemnicen daños, perjuicios o expropiaciones que no se hayan ejecutado por
autoridades legítimas, obrando en su carácter público». Esta regulación se mantuvo
prácticamente idéntica en las Constituciones posteriores: 1904 (art. 15); 1909 (art. 21); 1914
(art. 17); 1922 (art. 17); 1925 (art. 39); 1928 (art. 39); 1929 (art. 39); 1931 (art. 39); 1936 (art.
39); 1945 (art. 40); 1947 (art. 24); 1953 (art. 31).
 
También en la Constitución de 1901 se estableció la responsabilidad individual del
funcionario por extralimitación de funciones en el ejercicio del Poder Público. Esta
responsabilidad fue consagrada de manera similar por todas las Constituciones dictadas con
posterioridad, a excepción de la Constitución de 1953.
 
Es la Constitución de 1961, con una vigencia de casi 40 años, la que consagró normas
fundamentales del Estado de Derecho que permitieron el desarrollo legislativo, doctrinario y
jurisprudencial del tema de la responsabilidad del Estado.
 
En este sentido, la separación de los poderes, el principio de legalidad, el control de la
actividad de la Administración y su responsabilidad, así como la consagración con rango
constitucional de la jurisdicción contencioso-administrativa, permitieron, sin duda, un
importante desarrollo de la responsabilidad del Estado.
 
Proclamaba esta Constitución, en sus primeras disposiciones, la responsabilidad del Estado
al establecer que el “gobierno de la República de Venezuela es y será siempre democrático,
representativo, responsable y alternativo” (énfasis añadido).
 
Asimismo, el artículo 47 de la Constitución de 1961 establecía en forma expresa la
responsabilidad patrimonial del Estado en términos muy particulares, pues se reconocía la
responsabilidad señalando que ella no podía en ningún caso ser pretendida si los daños no
hubiesen sido causados por autoridades legítimas de la República o las demás entidades
locales. Así el artículo 47 disponía: «En ningún caso podrán pretender los venezolanos ni los
extranjeros que la República, los Estados o los Municipios les indemnicen por daños,
perjuicios o expropiaciones que no hayan sido causados por autoridades legítimas en el
ejercicio de su función pública».[8]
 
Esta norma se considera la base constitucional de un sistema autónomo de responsabilidad
administrativa extracontractual. Así lo estableció el Tribunal Supremo al indicar que “...la
responsabilidad del Estado provenía de la interpretación en contrario de la norma invocada
(artículo 47) como consecuencia de la excepción de la República, los Estados y los
Municipios de responder por daños causados por personas ajenos a éstos” (paréntesis
nuestro).[9]
 
Además, la consagración constitucional (art. 206) de la jurisdicción contencioso
administrativa que correspondía –y hoy aún corresponde- a la Corte Suprema de Justicia y a
los demás Tribunales que determine la ley, ponía de relieve el acento que el Constituyente
hacía en el control de la arbitrariedad de la Administración como un elemento fundamental
para el Estado de Derecho. En este sentido, la norma no sólo contemplaba esta especial
jurisdicción, sino que le atribuía la competencia para anular los actos administrativos
generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder, y condenar al
pago de los “daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración” y
“disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas
lesionadas por la actividad administrativa”.
 
El principio de la tutela judicial efectiva, derivado del artículo 68 de la Constitución de 1961,
[10] sirvió igualmente de fundamento a la jurisprudencia, no sólo para el establecimiento de
la responsabilidad estatal, sino además para garantizar la efectividad de los fallos, tanto en lo
relativo a las potestades cautelares del juez, como para superar los escollos de las
dificultades en la ejecución de la sentencia.
 
Por lo que se refiere a la responsabilidad por actividad lícita, el principio constitucional de
igualdad ante las cargas públicas[11] y la garantía de la indemnización expropiatoria[12]
constituyeron también base para el desarrollo jurisprudencial de la responsabilidad del
Estado y de sus funcionarios.
 
En efecto, la Constitución de 1961 contenía una serie de artículos en los que se afirmaba la
responsabilidad de los funcionarios por el ejercicio de la función pública, incluida la del
Presidente y sus Ministros (Artículos 46, 121, 192 y 196).
 
Posteriormente, en el año 1999 se llevó a cabo en Venezuela un proceso constituyente que
culminó con la promulgación de la Constitución de 1999 vigente. En este nuevo texto
constitucional se reconoce de manera expresa el principio de la responsabilidad patrimonial
del Estado en el artículo 140, el cual establece lo siguiente:
 
“El Estado responderá patrimonialmente por los daños que sufran los particulares en
cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento
de la Administración Pública”.
 
Esta norma declara de manera expresa la responsabilidad del Estado por daños que le sean
imputables a la Administración. Adicionalmente, esta disposición ha sido desarrollada en la
Exposición de Motivos de la Constitución, para abarcar la responsabilidad por funcionamiento
normal o anormal de los servicios públicos, así como la responsabilidad derivada de la
actividad judicial, legislativa, administrativa y, de manera general, la que se derive de la
actuación de cualquiera de los otros órganos del Estado. En tal sentido, en la exposición de
motivos del precitado artículo 140 se lee:
 
«Finalmente, en las disposiciones generales, se establece bajo una perspectiva de derecho
público moderna, la obligación directa del Estado de responder patrimonialmente por los
daños que sufran los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la
lesión sea imputable al funcionamiento, normal o anormal, de los servicios públicos y por
cualesquiera actividades públicas, administrativas, judiciales, legislativas, ciudadanas o
electorales, de los entes públicos o incluso de personas privadas en ejercicio de tales
funciones» (resaltado nuestro).[13]
 
El carácter general de esta disposición es claro. Así, los particulares podrán exigir la
responsabilidad del Estado bien por falta o por sacrificio particular derivado de un daño
causado por los servicios públicos o por cualquier actividad pública sea administrativa,
judicial, legislativa, de control o electoral de los entes públicos o privados en ejercicio de tales
funciones. El nuevo sistema pone el acento en el daño sufrido por la victima -administrado- y
no en la culpa.
 
De igual manera, la Constitución de 1999 consagra, de forma expresa, la responsabilidad
patrimonial del Estado por la actividad judicial, la cual se refiere principalmente a los
supuestos de error judicial y retardo u omisión injustificados. Así, el artículo 48, numeral 8
establece: 
 
“Toda persona podrá solicitar del Estado el restablecimiento o reparación de la situación
jurídica lesionada por error judicial, retardo u omisión injustificada. Queda a salvo el derecho
del o de la particular de exigir la responsabilidad personal del magistrado o magistrada, juez
o jueza; y el derecho del Estado, y de actuar contra éstos o éstas”.
 
El principio general de responsabilidad patrimonial del Estado se ve respaldado por las
disposiciones referentes al derecho a la tutela judicial efectiva,[14] el principio de igualdad
ante las cargas públicas –fundamento moderno de la responsabilidad-[15] y la garantía
indemnizatoria en la expropiación.[16]
 
Por su parte, la norma que consagra la jurisdicción contencioso administrativa incluye ahora
su competencia para conocer de reclamos por la prestación de servicios públicos.[17] Esta
inclusión es importante dada la circunstancia de que en Venezuela los servicios públicos, en
su mayoría –bien estuvieren a cargo de empresas del Estado o de particulares- se sustraían
del juzgamiento de su responsabilidad por parte de los órganos de la jurisdicción contencioso
administrativa y de allí la aplicación del ordenamiento civil para regular tal responsabilidad.
 
De igual forma, el régimen de responsabilidad patrimonial del Estado es complementado con
otras disposiciones constitucionales que coadyuvan a su aplicación, entre las que destacan:
 
a) Los artículos 26 y 49 de la Constitución que consagran en forma expresa el derecho de lo
particulares de acudir a los órganos de justicia para hacer valer sus intereses frente a los
daños ocasionados por la Administración y recibir de éstos una tutela judicial efectiva
 
b) Artículos 7, 25, 46, 49, 139, 141, 199, 200, 216, 222, 232, 244, 255, 281 y 285 relativos a
la responsabilidad de los funcionarios públicos.
 
c) Artículos 232, 242, 244 atinentes a la responsabilidad del Presidente de la República y los
Ministros.
 
d) Artículos 19, 29, 30, 31 y 46 relativos a la responsabilidad por violación de derechos
humanos.
 
e) Artículos 55, 115, 156, ordinal 2° referidos a la garantía de la propiedad e
 
 integridad patrimonial.
 
f) Artículos 1, 2, 19, 21, 133, 299, 311 y 316 relacionados con el principio de igualdad ante
las cargas públicas.
 
g) Artículo 117 referido al derecho a gozar de bienes y servicios de calidad y a la
indemnización en caso de incumplimiento de tal derecho.
 
Resulta evidente que el desarrollo de estas normas constitucionales han creado una base
normativa suficiente para la aplicación del sistema de responsabilidad patrimonial del Estado
construido por el Derecho Administrativo.

2.   Reconocimiento Legal

 
A nivel legislativo, antes de la constitución de 1999, ciertas normas especiales desarrollaban
la materia de la responsabilidad patrimonial del Estado de manera particular. Así, la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en su artículo 131, reafirma la facultad de
condenar a la Administración a indemnizar a los particulares al establecer:
 
“En su fallo definitivo la Corte declarará si procede o no la nulidad del acto impugnado y
determinará los efectos de su decisión en el tiempo. Igualmente, la Corte podrá de acuerdo
con los términos de la respectiva solicitud, condenar el pago de sumas de dinero y a la
reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración, así
como disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas
lesionadas por la actividad administrativa”.
 
Asimismo, los artículos 42, ordinal 15º; 182, ordinal 2º y 3º; 183, ordinal 1º; y 185, ordinal 6º,
ejusdem, consagran el principio según el cual todas las demandas intentadas contra la
República, los Estados y Municipios, Institutos Autónomos o contra las empresas del Estado,
son del conocimiento de la jurisdicción contencioso-administrativa.
 
Adicionalmente, otras normas desarrollan aspectos concretos, tales como el artículo 36 de la
Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública, el cual establece que “habrá lugar a
indemnización cuando a los propietarios se los prive de una utilidad, queden gravados con
una servidumbre o sufran un daño permanente que se derive de la pérdida o disminución de
sus derechos”.
 
De otro lado, el artículo 63 de la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio establece que
“Los usos regulados y permitidos por los planes de ordenación del territorio, se consideran
limitaciones legales a la propiedad y, en consecuencia, no originan por sí solos, derechos a
indemnizar. Esta sólo podrá ser reclamada por los propietarios en los casos de limitaciones
que desnaturalicen las facultades del derecho de propiedad, siempre que produzcan daño
cierto, efectivo, individualizado, actual y cuantificable económicamente. [...]”. Asimismo, la
Ley Orgánica de Ordenación Urbanística contiene una disposición al mismo tenor la
anteriormente citada, en el artículo 53.
 
Mas recientemente la Ley Orgánica de Administración Pública de Octubre de 2001 estableció
-artículo 14- que la administración responderá patrimonialmente por los daños que sufran los
particulares, siempre que la lesión sea imputable a su funcionamiento.
 
III. La Responsabilidad de la Administración
 
1. La responsabilidad por falta o funcionamiento anormal del servicio

Encuentra justificación en el derecho que tienen todos los particulares de obtener un

funcionamiento normal y adecuado de los servicios públicos; cuando la Administración no
cumple con esta obligación y actúa ilícitamente, debe indemnizar al particular. El
funcionamiento anormal que hace responsable a la Administración –Moreau- está
representado por el incumplimiento de una obligación preexistente. Por tanto, si la
Administración comete una falta es porque no se ha sujetado a las obligaciones que le
imponen las leyes en la prestación de su actividad y, por tanto, debe indemnizar los daños
causados.[18] Ahora bien debe tenerse en cuenta que la expresión “funcionamiento normal o
anormal del servicio público” se entiende en su sentido más amplio –Parada- como toda
manifestación de la actividad administrativa, sea ésta prestacional, de policía, sancionadora o
arbitral, en todas sus expresiones, es decir, actividad material (hechos u omisiones) o formal
(actos).[19]
 
Son supuestos de responsabilidad por falta o funcionamiento anormal del servicio, entre
otros, los siguientes:
 
1. La revocatoria ilegal de actos administrativos.
 
2. Vías de hecho de todo tipo. Por ejemplo la vía de hecho en materia expropiatoria y de
constitución de servidumbres administrativas.
 
3. Daños accidentales causados por obras públicas e inmuebles cuya Administración y
mantenimiento está bajo la custodia del Estado.
 
4. Daños accidentales causados por obras públicas ejecutadas por el Estado que
representan una situación de riesgo objetivo.
 
2. La responsabilidad del Estado por sacrificio particular
 
Se verifica cuando el Estado, en ejercicio de su actividad lícita, causa un daño que por virtud
de su gravedad y especialidad comporta una ruptura del principio de igualdad ante las cargas
públicas, desde que impone un sacrificio para el particular que excede de aquél que el
común de los administrados debe normalmente soportar.
 
Son supuestos de responsabilidad del Estado por su actividad lícita los siguientes:
 
1. Las limitaciones generales al derecho de propiedad derivadas de la expropiación por
causa de utilidad pública o social, las servidumbres administrativas, las ocupaciones
temporales, la requisición de bienes en tiempo de guerra y las limitaciones por razones
urbanísticas.
 
2. La revocatoria de actos administrativos por razones de mérito, oportunidad o conveniencia.
 
3. El rescate o revocación de contratos administrativos por razones de interés público.
 
3. La responsabilidad del Estado por riesgo creado
 
La teoría del riesgo creado ha sido utilizada también por la doctrina y la jurisprudencia para
justificar la responsabilidad del Estado frente a la ausencia de falta. Para algunos –López
Mesa-, ello es «un destacado fenómeno del derecho contemporáneo, el retorno a formas
primitivas de imputación de responsabilidad, prescindentes de la exigencia de culpabilidad en
el sujeto para atribuirle las consecuencias de un hecho del que es autor material».[20]
Así, se interpreta que cuando la Administración lleva a cabo una actividad de la cual se
beneficia o aprovecha y crea el riesgo de causar daños, debe responder por el daño causado
cuando dicho riesgo se verifique o concrete, con independencia de toda culpa objetiva o
subjetiva. Se expresa así, que el daño causado por la actividad riesgosa comporta una
ruptura del principio de igualdad ante las cargas públicas al imponer a los afectados una
carga que no están obligados a soportar.
 
En este supuesto, el establecimiento de la responsabilidad se reduce a la prueba de la
relación causal con independencia de la falta del autor material del daño que no es relevante
ni necesaria a los fines de la determinación de la responsabilidad, respondiendo la
Administración incluso por caso fortuito. De allí que, aun en caso de que no puede
determinarse quien es el autor de la falta, es decir, que ésta sea anónima o impersonal el
particular tiene asegurada la reparación siempre que se verifique la relación de causalidad, y
la administración sólo podrá exonerarse mediante la prueba de una causa extraña (fuerza
mayor, hecho de un tercero y culpa de la víctima).[21]
 
Por ello se asegura que «la culpa deja de ser la protagonista exclusiva en el escenario de la
responsabilidad por daños, pasando a compartir cartel con un factor de atribución nuevo, que
al extender su esfera de aplicación va a producir una suerte de socialización de la obligación
de responder, por imperio de la afinación del factor de atribución. La resignación cristiana
ante lo que antiguamente se denominaban “accidentes” dejó paso a la búsqueda a ultranza
de un obligado a reparar el perjuicio. La justicia y la equidad obligaron a asegurar una
reparación a las víctimas de accidentes “anónimos” o sin culpa aparente de nadie, cuando
echó de verse que significaba una irrealidad la imputación de dichos daños al error humano,
apreciado en sentido clásico».[22]
 
En Venezuela, la jurisprudencia ha determinado la responsabilidad del Estado por riesgo
creado sobre todo en supuestos de daños causados por instalaciones eléctricas. Así, se ha
señalado que “la responsabilidad [del Estado] se hace aún más evidente cuando se trata de
cosas que representan un peligro objetivo del cual ese guardián obtiene un beneficio. [...] Si
se trata de una cosa peligrosa, dentro de las cuales podemos incluir sin duda a la
electricidad, y aun más la de alta tensión, de la cual el guardián saca un provecho, resulta
obvio que debe asumir totalmente las consecuencias que deriven del riesgo que crea [...]”.
[23]
 
No obstante, debe tenerse presente que la tendencia actual está dirigida a restringir a
supuestos excepcionales y específicos la responsabilidad del Estado por riesgo creado, dado
que en la actualidad el fundamento de la responsabilidad, como se señaló, descansa en el
derecho del administrado a la integridad de su patrimonio bajo el principio de igualdad ante
las cargas públicas.
 
4. Especial consideración a la responsabilidad de la Administración por los daños
morales causados a los particulares
 
La jurisprudencia del Consejo de Estado Francés fue evolucionando en esta materia,
señalando en sus comienzos que la Administración –Estado- sólo respondía por los daños
materiales que ocasionara. Pero la concepción universal de la responsabilidad patrimonial de
la Administración, fundamentada en el rechazo a la tesis de la irresponsabilidad del Estado,
obligó al Consejo de Estado Francés a aceptar esa responsabilidad por daños y perjuicios
morales (decisiones del 20 de noviembre de 1931, 3 de abril de 1936, 15 de junio de 1949 y
24 de noviembre de 1961).
 
La jurisprudencia venezolana ha admitido que la Administración responde, también, por los
daños morales ocasionados a los particulares. Así se pronunció la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo en su decisión de 21 de febrero de 1996 (caso G. Mendoza vs
Ministerio del Ambiente) al considerar que el Poder Ejecutivo había afectado el patrimonio
moral del accionante, al cuestionar su probidad y moralidad en el acto que, indebidamente,
había acordado su destitución. Así también, la Sala Político-Administrativa, en su sentencia
de 9 de octubre de 2001 (caso Hugo Eunices Betancourt Zerpa), estimó la responsabilidad
de la Administración por el daño moral sufrido por el particular a consecuencia del estallido
de un aparato explosivo.
 
El daño moral ha sido definido por la jurisprudencia venezolana como aquél inferido “...a
derechos inherentes a la personalidad o a valores que pertenecen más al campo afectivo que
a la realidad material económica...”. Tal daño no es en sí mismo susceptible de prueba, sino
de estimación, pues “...lo que debe acreditarse plenamente en una reclamación por daño
moral es el llamado hecho generador del daño moral, o sea, el conjunto de circunstancias de
hecho que generan la aflicción cuyo petium doloris se reclama...”.[24]
 
 Hay, además, otros casos relevantes de los cuales debemos hacer mención. De esta
manera, en decisión del 11 de febrero de 1985, caso Cedeño Salazar vs. Cadafe, la Sala
Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia –al pronunciarse sobre la
responsabilidad de una empresa del Estado- señaló lo siguiente:
 
«...tiene establecido la Sala de Casación Civil de esta misma Corte que los daños morales,
por su naturaleza esencialmente subjetiva, no están sujetos a una comprobación material
directa, pues ella no es posible. Para establecerlo, el legislador en el artículo 1.196 del
Código Civil faculta al juzgador para apreciar si el hecho ilícito generador de daños
materiales puede ocasionar, además, repercusiones psíquicas o de índole afectiva, lesivas
de algún modo al ente moral de la víctima. La apreciación que al respecto hagan los jueces
del mérito así como la compensación pecuniaria que acuerden en uso de la facultad
discrecional que les concede el citado artículo, son del resorte exclusivo de los jueces del
mérito...».[25]
 
Igualmente, en decisión del 27 de enero de 1993 (caso Promociones Terra Cardón), la Sala
Político-Administrativa señaló que «...el reconocimiento del daño moral es uno de los
grandes logros del derecho moderno que quedó plasmado en la norma del artículo 1.196 del
Código Civil relativo al hecho ilícito pero extensible a todo daño acarreado a la víctima en una
relación jurídica...».
 
El daño moral puede ser ocasionado por la Administración en cualquiera de los casos antes
analizados: funcionamiento anormal o sacrificio particular, aún cuando será en el primer
supuesto, donde residirán las mayores probabilidades de lesiones al patrimonio moral de los
administrados. Un caso especial es aquel en el cual la Administración lesiona el patrimonio
moral de los particulares desacreditando su honra y reputación. Piénsese así en el
funcionario público que, con ocasión del ejercicio de sus funciones, emite términos
difamantes contra determinados particulares, o hace uso de medios oficiales para tales fines.
Así ha sucedido, incluso, en Venezuela. Por ejemplo, cuando a finales del año 1997 el
entonces Contralor General de la República, Eduardo Roche Lander, en ejercicio de sus
funciones de control fiscal, emitió sistemáticamente pronunciamientos lesivos a la honra y
reputación de quienes estaban siendo investigados por la contraloría.
 
Son varios los mecanismos a través de los cuales la Administración puede lesionar el
patrimonio moral de los administrados. Incluso, en relación con su máximo jerarca, es decir,
el Presidente de la República: basta con pensar en las declaraciones presidenciales emitidas
a través de medios oficiales de comunicación e, incluso, a través de transmisiones conjuntas
de radio y televisión efectuadas con fundamento en el artículo 192 de la Ley Orgánica de
Telecomunicaciones, y en las cuales se afecte la honra y reputación de diversas personas,
jurídicas o naturales, públicas y privadas (i.e.: empresas, organizaciones sindicales,
magistrados del Poder Judicial).
 
En tal sentido, y respecto del daño moral ocasionado por el descrédito público realizado por
la Administración contra determinado particular, la Sala Político-Administrativa de la Corte
Suprema de Justicia señaló, en sentencia del 12 de diciembre de 1996, lo siguiente:
 
«...En relación con la pretensión de condena por daños morales ocasionados por la emisión y
divulgación del acto administrativo impugnado, considera la Sala que, en efecto, ella debe
proceder, ya que ha quedado determinado a lo largo del proceso no sólo que eran falsas las
imputaciones contenidas en la providencia administrativa recurrida [...], por lo que fue
absolutamente incorrecto el tacharlo de inmoral, de carácter de dignidad y de honor, y de
mantener reiteradamente una conducta relajada no cónsona con la vida militar; sino también
que su carrera militar era promisoria ... ; y que a raíz de su retiro intempestivo de la Armada
tuvo el actor que pasar por grandes dificultades, tanto en el ámbito familiar, como entre sus
compañeros y amistades, y en el plano profesional y económico, siendo objeto de rechazos y
viéndose imposibilitado de conseguir un trabajo acorde con sus capacidades...».[26]
 
Nótese entonces cómo se ha admitido en Venezuela, ampliamente, la responsabilidad de la
Administración por los daños morales ocasionados a los particulares. En un primer momento,
ello fue aceptado conforme al régimen común del Código Civil, cuyo artículo 1.196 admite la
reparación por hecho ilícito respecto del daño moral. En una segunda etapa, esa
responsabilidad se admitió con fundamento en el régimen de Derecho Público que informa,
en general, la responsabilidad de la Administración (Vid. sentencia de la Sala Político-
Administrativa de 9 de octubre de 2001, caso Hugo Eunices Betancourt).[27] La principal
particularidad de esta responsabilidad es que el daño cierto sufrido no debe ser probado sino
estimado por el particular, estimación que no será vinculante para el juez.[28] El resto de los
elementos configuradores de la responsabilidad sí serán exigibles, y de allí que deba
precisarse la relación de causalidad entre el daño moral y la Administración, referida –por lo
general- al funcionamiento anormal de sus servicios.
 
La sentencia citada de la Sala Político-Administrativa acotó que “…la indemnización por daño
moral encuentra su fundamento en la afección de carácter intangible desde el punto de vista
material que se produce en la esfera inmanente al individuo, tomándose en cuenta para su
valoración las circunstancias personales de la víctima, es decir, la edad, sexo y el nivel de
incapacidad que le produjeron los daños. Este derecho a la indemnización por daño moral no
persigue en modo alguno sancionar civilmente al causante del daño –como sucede en otros
ordenamientos jurídicos- pues su fundamento es el indemnizar el dolor sufrido por una
persona a raíz de una pérdida inmaterial, espiritual o afectiva. De allí que el legislador haya
dejado al Juez la estimación de la indemnización que merece en cada caso, quien haya
resultado dañado moralmente…”.
 
Recientemente, el Tribunal Supremo de Justicia ha tenido la oportunidad de aplicar el artículo
140 de la Constitución, disposición que pone el acento en el daño causado –en este caso, al
patrimonio moral de los afectados- y no en la culpa de la propia Administración para
establecer su responsabilidad. Esto ha significado una evolución jurisprudencial que tiende a
ampliar, considerablemente, las causas de responsabilidad del Estado-Administración, más
allá de las tradicionalmente admitidas.
 
En este sentido, la Sala Político-Administrativa del Máximo Tribunal determinó, en sentencia
de 10 de abril de 2002, que el precitado artículo 140, que establece la responsabilidad
objetiva de la Administración, abarca la indemnización por los daños morales causados a los
particulares, declarando así con lugar la demanda por daño moral interpuesta por un
particular que sufrió daños como consecuencia de electrocución por contacto con un tendido
eléctrico propiedad de la empresa pública Cadafe. En esa decisión la Sala determinó lo
siguiente:
 
“En la vigente Constitución, el ámbito de responsabilidad patrimonial de la Administración se
extiende, de acuerdo con su artículo 140, “a todo daño sufrido por los particulares en
cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento
de la Administración Pública”, consagrando en definitiva y sin margen de dudas, la
responsabilidad objetiva, patrimonial e integral de la Administración, cuando con motivo de su
actividad ocasione daños a los particulares, no importando si el funcionamiento dañoso de la
Administración ha sido normal o anormal, a los fines de su deber resarcitorio.
 
 De tal manera que tanto la Constitución de 1961, vigente al momento de producirse el
siniestro, como la de 1999, establecen el sistema de la responsabilidad patrimonial del
Estado en el campo que le es propio al conocimiento y competencia de la jurisdicción
contenciosa administrativa, sin que sea necesario recurrir en todo caso a las fuentes del
derecho civil sobre el hecho ilícito, para determinar dicha especial responsabilidad. Tal
precisión se hace pertinente por cuanto en la evolución histórica de la responsabilidad
extracontractual de la Administración, no siempre el Estado resultó ante los administrados
responsable por los hechos dañosos que causaba, pues durante mucho tiempo se le
dispensó de responsabilidad por parte de los tribunales de justicia, al considerarse que los
ciudadanos debían soportar sin reclamo una actividad que por estar destinada a la
satisfacción del interés general, suponía un riesgo que los particulares debían afrontar por sí
mismos.
 
En este orden de ideas, de acuerdo al mandato constitucional resulta imperativo señalar los
elementos constitutivos que deben concurrir para la procedencia de la responsabilidad de la
Administración. Tales elementos son, conforme a la Carta Fundamental: 1.- Que se haya
producido un daño a los particulares en la esfera de cualquiera de sus bienes y derechos. 2.-
Que el daño inferido sea imputable a la Administración, con motivo de su funcionamiento y
3.- La relación de causalidad que obligatoriamente debe existir entre el hecho imputado y el
daño producido.
 
Respecto del ámbito que abarca la responsabilidad del Estado, es terminante la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela al disponer que son resarcibles patrimonialmente
los daños que sufran los particulares por el funcionamiento de la Administración, en
cualquiera de sus bienes y derechos, lo cual implica que el daño moral es igualmente
indemnizable, si éste tiene origen en una actividad imputable a la Administración” (énfasis
añadido).[29]
 
Como vemos, Venezuela ha acogido jurisprudencialmente el sistema de responsabilidad
objetiva de la Administración a través de la aplicación del artículo 140 de la Constitución,
extendiendo el alcance de esa responsabilidad a la indemnización de los daños morales
causados a los particulares por el funcionamiento de la Administración.
 
IV. Responsabilidad patrimonial del Estado de personas no estatales
 
Desde el punto de vista subjetivo, el régimen de responsabilidad patrimonial del Estado no se
agota en la responsabilidad derivada de los entes que tienen la personalidad jurídica del
Estado, sino que también se podrá generar responsabilidad patrimonial para el Estado por
los actos de personas jurídicas diferentes a éste, que ejercen funciones públicas o actúan en
funciones administrativas.
 
En este sentido, la Exposición de Motivos de la Constitución de 1999, al referirse al artículo
140, establece “la obligación directa del Estado de responder patrimonialmente por los daños
que sufran los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea
imputable al funcionamiento, normal o anormal, de los servicios públicos y por cualesquiera
actividades públicas, administrativas, judiciales, legislativas, ciudadanas o electorales, de los
entes públicos o incluso de personas privadas en ejercicio de tales funciones” (énfasis
añadido).
 
Así, podemos identificar varios supuestos que podrán generar responsabilidad al Estado, a
saber, (i) la responsabilidad extracontractual del concesionario por los daños causados por
su actividad; (ii) la responsabilidad derivada de los “actos de autoridad” dictados por
personas jurídicas diferentes al Estado; y (iii) en general, la responsabilidad derivada de la
actuación de cualquier persona jurídica que no forme parte de la estructura general del
Estado y que cause daños en ejercicio de funciones públicas.
 
1. Responsabilidad del Concesionario
 
La concesión de servicios públicos es una de las formas de colaboración que permiten la
gestión indirecta del servicio público a través de los particulares. La gestión de los servicios
públicos por vía de concesión da origen al establecimiento de una serie de relaciones que se
verifican entre el Estado, concedente y el concesionario; entre éstos y los usuarios y entre el
concesionario y terceros (no usuarios). Es en el segundo de estos ámbitos que se observa
con mayor frecuencia la exigencia de la responsabilidad del Estado por los daños causados
por la mala prestación del servicio público.
 
Esta obligación del Estado de indemnizar a los usuarios surge de la garantía que
constitucionalmente les reconoce el derecho a que el servicio sea prestado en forma eficaz y
correcta, dentro de los parámetros de normalidad. En Venezuela, incluso antes de la entrada
en vigencia de la Constitución de 1999, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo
de Justicia reconoció que “...los principios que gobiernan la responsabilidad patrimonial del
Estado, [...] abarcan a los concesionarios de servicios públicos”.[30]
 
Además, en forma similar a la prevista en la Constitución Argentina en su artículo 42,[31] la
Constitución 1999 establece el derecho de las personas a «disponer de bienes y servicios de
calidad, así como a una información adecuada y no engañosa sobre el contenido y
características de los productos y servicios que consumen; a la libertad de elección y a un
trato equitativo y digno. La Ley establecerá los mecanismos necesarios para garantizar esos
derechos, las normas de control de calidad y cantidad de bienes y servicios, los
procedimiento de defensa del público consumidor, el resarcimiento de los daños ocasionados
y las sanciones correspondientes por la violación de estos derechos» (artículo 117).
 
Este derecho se ve reforzado a su vez por la disposición constitucional contenida en el
artículo 259 de la Constitución que consagra las competencias de la jurisdicción contencioso-
administrativa entre las que se incluyen ahora los reclamos por la prestación de servicios
públicos.
 
La regulación a nivel constitucional de estos derechos junto al régimen de responsabilidad
patrimonial del Estado, así como de los mecanismos previstos para su protección, permiten
afirmar que los usuarios tienen derecho a unos servicios públicos de calidad y eficiencia, lo
cual comporta que los mismos se presten sin discriminación, de acuerdo a niveles, pautas y
bases mínimas aceptables en su calidad técnica, y con una eficiencia que se traduzca en
prestaciones llevadas a cabo con continuidad, regularidad, obligatoriedad en la prestación y
generalidad. Si estos derechos no son observados surge para el usuario, sin duda, la
posibilidad de exigir la responsabilidad del Estado y su concesionario por la mala prestación
del servicio otorgado en concesión.
 
Ahora bien, ante el incumplimiento de dichos derechos, surge para el usuario la duda sobre
ante quien tiene que acudir para ver satisfecha su pretensión indemnizatoria; se plantea si
debe acudir a la propia Administración concedente o, por el contrario, debe acudir
directamente al concesionario.
 
En este sentido, la Ley de Concesiones[32] vigente, establece en su artículo 36 como una
obligación del concesionario “indemnizar los daños y perjuicios que se causen a terceros con
motivo de la ejecución del contrato de concesión, a menos que tales daños fuesen la
consecuencia inmediata de una orden o instrucción emanada del ente concedente o de
cualquier otro órgano o entidad de la administración”.
 
De allí que, salvo en el caso en que los daños causados al particular sean consecuencia del
cumplimiento de las órdenes recibidas por la Administración concedente –en el cual ésta
responderá de forma directa frente al usuario-, la responsabilidad del concesionario subsiste
con la de la Administración concedente del servicio, quedando a salvo la posibilidad para el
usuario de acudir a una u otra vía.
 
Finalmente, debe dejarse claro que en el caso de las controversias que se presenten entre el
concesionario y sus empleados o entre éste y terceros no usuarios (i.e. provisión de
suministros, o hechos ilícitos cometidos por dependientes del concesionario) queda excluida
la responsabilidad del Estado. En este caso, estas relaciones se desarrollarán en el ámbito
de derecho privado.
 
2. Responsabilidad derivada de los “actos de autoridad”
 
En ciertos casos, las personas jurídicas no estatales pueden dictar actos en ejecución
expresa de una Ley (vgr. Universidades Privadas, Colegios Profesionales). Estos actos son
conocidos como “actos de autoridad” y son considerados auténticos actos administrativos,
objeto del control contencioso-administrativo.
 
La Exposición de Motivos de la Constitución, tal y como se afirmó anteriormente, establece la
posibilidad de que el Estado sea responsable patrimonialmente, incluso por la actuación de
los particulares en el ejercicio de funciones públicas. Por tanto, los entes que emiten “actos
de autoridad” quedan, en lo que atañe a la responsabilidad derivada de esos actos, sujetos al
mismo régimen de responsabilidad del Estado derivado del artículo 140 de la Constitución.
 
V. La responsabilidad del Estado Juez
 
Como ya se ha indicado la Constitución de 1999 reconoce de manera clara y expresa la
responsabilidad patrimonial del Estado cuando el artículo 140 prevé que “el Estado
responderá patrimonialmente por los daños que sufran los particulares en cualquiera de sus
bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento de la
Administración Pública”. Adicionalmente, esto también ha sido ya resaltado, este principio
general fue desarrollado en la Exposición de Motivos de la Constitución para incluir la
responsabilidad por funcionamiento normal o anormal de servicios públicos, así como la
responsabilidad derivada de la actividad judicial y legislativa, entre otras. 
 
Como complemento la Constitución de 1999, en sus artículos 49, ordinal 8 y 255 consagra la
responsabilidad del Estado por la Administración de justicia en los siguientes términos:
«Artículo 49. El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y
administrativas, en consecuencia: [...]
 
8° Toda persona podrá solicitar del Estado el restablecimiento o reparación de la situación
jurídica lesionada por error judicial, retardo u omisión injustificados. Queda a salvo el derecho
del o de la particular de exigir la responsabilidad personal del magistrado o de la magistrada,
del juez o de la jueza; y el derecho del Estado de actuar contra éstos o éstas».
 
«Artículo 255. [...] Los jueces o juezas son personalmente responsables, en los términos que
determine la ley, por error, retardo u omisiones injustificados, por la inobservancia sustancial
de las normas procesales, por denegación, parcialidad y por los delitos de cohecho y
prevaricación en que incurran en el desempeño de sus funciones».
 
Las normas precedentes consagran la responsabilidad directa del Estado[33] por el
funcionamiento anormal del Poder Judicial, concepto éste que comprende: (i) el error judicial
y (ii) la omisión o el retardo injustificado, como causas que dan origen a la responsabilidad
del Estado por los actos u omisiones de su Poder Judicial, que es, en definitiva, quien ejerce
el monopolio de la función jurisdiccional con fuerza de cosa juzgada. La responsabilidad del
Estado Juez se refiere a la obligación que tiene el Estado de resarcir a los particulares
cuando, en el ejercicio de actividades jurisdiccionales que le son propias, se causen daños
de manera directa.
 
La responsabilidad del Estado Juez se puede verificar en cualquier tipo de proceso, sea éste
penal, laboral, civil, mercantil, contencioso-administrativo y sobre cualquier tipo de decisión,
autos o sentencias tanto definitivas como interlocutorias.
 
Como lo resalta Carmelo De Grazia, antes de la entrada en vigencia de la Constitución de
1999 la jurisprudencia había rechazado el pago de indemnizaciones relativas a faltas
cometidas por los operadores de la justicia. Así De Grazia cita la decisión de la Sala Político-
Administrativa en el caso Luis Omar Alarcón quien había sufrido prisión preventiva por un
auto de detención posteriormente revocado por la decisión definitiva.
 
En contraste con lo anterior la misma Sala Político-Administrativa del tribunal Supremo de
Justicia en reciente decisión de fecha 18 de junio de 2000 (Caso: CANTV) ha reconocido la
posibilidad de exigir la responsabilidad del Estado por su actividad jurisdiccional al señalar:
 
«[...] en lo que respecta a la actividad jurisdiccional, -que (...) la Responsabilidad del Estado
es perfectamente admisible   y de hecho ello es una posibilidad y exigencia de fuerza
constitucional -, bien que ciertamente la particularidad de la actividad en juego trae consigo
ciertas limitaciones aceptables y necesarias tales como, por un lado, la utilización de niveles
altos de anormalidad funcional - esto es, dada la dificultad de la función jurisdiccional,
exigiéndose la falta grave- y, por otro lado, la exclusión de responsabilidad en relación al
contenido de las sentencias definitivas...”, y que tal determinación en el campo de la
responsabilidad, “...se dirige fundamentalmente al caso de las sentencias erróneas o errores
judiciales...”.

Comparte esta Sala el criterio de la conexidad de los supuestos antes mencionados con la
idea de la Responsabilidad de la Administración por funcionamiento anormal (del servicio de
la Administración de justicia), aún cuando considera menester incluir un “no” menos
importante supuesto al caso del funcionamiento anormal del Poder Judicial, referido al ilícito
de la “denegación de justicia”, que bien puede configurar la abstención del juez a emitir un
pronunciamiento en la etapa cognitiva, así como también en el incumplimiento de ejecutar la
decisión judicial que acordó un derecho a la parte en el juicio a que diera lugar.
 
Así pues, con la existencia de estos tres supuestos y las diversas manifestaciones de cada
uno de ellos en las diversas materias, se puede establecer la Responsabilidad del Estado
Juez, partiendo de la noción de que la justicia es por demás un servicio público cuya
prestación está garantizada plenamente en la Constitución de la República, y como tal, debe
cumplir con las características inherentes a su funcionalidad, so pena de incurrir en falta
grave por la anormalidad en su funcionamiento».
 
En sentido similar se ha pronunciado también la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo en decisión de fecha 1 de junio de 2000 (Caso: Ashlye Alonzo A.
vs República (Ministerio de Justicia), en la que luego de declarar inadmisible una acción de
amparo por estimar que había perdido todo objeto dada la irreparabilidad de la situación
jurídica infringida –en el caso en cuestión el accionante había sido condenado a cumplir una
pena de prisión de seis años y para el momento en que la Corte se pronunció sobre la
admisibilidad de la misma, dicha pena había transcurrido íntegramente- señaló:
 
«[...] esta Corte considera conveniente aclarar que, en este caso no queda a salvo la
responsabilidad del Estado por retardo judicial injustificado, según lo dispuesto en el tercer
párrafo de] artículo 255 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que
consagra lo siguiente:
 
"Los jueces o juezas son personalmente responsables, en los términos que determina la ley,
por error, retardo u omisiones injustificadas, por la inobservancia sustancial de las normas
procesales, por denegación, parcialidad, y por los delitos de cohecho y prevaricación en que
incurran en el desempeño de sus funciones.”
 
Como es evidente de la disposición transcrita, el ciudadano cuenta ahora con una clara
protección constitucional contra el retardo judicial, el cual hace nugatorio el derecho a la
tutela judicial efectiva, consagrada en el artículo 26 de la Carta Magna. Este retardo es
particularmente grave cuando se trata de procesos que se supone deben ser breves, en los
que se ventilan pretensiones de amparo a los derechos y garantías constitucionales, dado el
carácter de derecho fundamental que el amparo posee según el artículo 27 de la
Constitución vigente y poseía según el 49 de la derogada de 1961 [...]
 
Esta Corte, tal como está conformada en la actualidad, se resiste a creer que fue
materialmente imposible pronunciarse sobre la admisión de la pretensión de amparo a que
se refiere la presente causa, en prácticamente ocho años transcurridos desde que la
pretensión fue ejercida ante este órgano jurisdiccional. La responsabilidad del Estado juez y
la personal de los Jueces, por el perjuicio causado por el mencionado retardo no quedan a
salvo, se insiste, no obstante el dispositivo del presente fallo, y así se declara”.
 
1. La responsabilidad del Estado por la privación judicial de libertad
 
El Código Orgánico Procesal Penal establece la responsabilidad directa del Estado en
aquellos casos de privación judicial de libertad posteriormente revocada. En este sentido, el
Código distingue dos situaciones diferentes, atendiendo al momento en el cual se hubiere
producido la privación de libertad, a saber:
 
a)      Revisión de sentencias definitivamente firmes
 
En Venezuela procederá la responsabilidad del Estado si la privación de libertad se produce
en virtud de una sentencia definitivamente firme, que sea ulteriormente anulada en virtud del
recurso extraordinario de revisión, cuyas causales se encuentran previstas en el artículo 470
del referido Código, y son las siguientes:
 
 “l.- Cuando en virtud de sentencias contradictorias estén sufriendo condena dos o más
personas por un mismo delito que no pudo ser cometido más que por una sola;
 
2.- Cuando la sentencia dio por probado el homicidio de una persona cuya existencia
posterior a la época de su presunta muerte resulte demostrada plenamente;
 
3.- Cuando la prueba en que se basó la condena resulta falsa;
 
4.- Cuando con posterioridad a la sentencia condenatoria, ocurra o se descubra algún hecho
o aparezca un documento desconocido durante el proceso, que sean de tal naturaleza que
hagan evidente que el hecho no existió o que el imputado no lo cometió;
 
5.- Cuando la sentencia condenatoria fue pronunciada a como consecuencia de
prevaricación o corrupción de uno o más jueces que la hayan dictado, cuya existencia sea
declarada en sentencia firme;
 
6.- Cuando se promulgue una ley penal que quite al hecho el carácter de punible o disminuya
la pena establecida”.
 
Al respecto, el artículo 275 del Código Orgánico Procesal prevé que “en todos los casos
anteriormente señalados es posible que se anule una sentencia definitivamente firme a
través del extraordinario recurso de revisión. Si ello ocurre, la responsabilidad del Estado es
automática –salvo que la revisión sea consecuencia del supuesto previsto en el numeral 6
del artículo 470, antes transcrito, en cuyo caso no habrá derecho a obtener reparación
alguna. En los restantes supuestos (numerales 1 al 5 del artículo 470 ejusdem) se deberá
indemnizar al condenado que resulte absuelto “...en razón del tiempo de privación de
libertad...”.
 
Cabe insistir que en estos casos, la responsabilidad del Estado es automática, de manera
que no hace falta seguir un juicio autónomo para establecer dicha responsabilidad, sino que
por el contrario el mismo Tribunal que declare con lugar la revisión de la sentencia que
origina indemnización “...fijará su importe computando un día de pena o medida de seguridad
por un día de salario base de Juez de primera instancia" (artículo 276 ejusdem). Únicamente
habrá necesidad de instaurar una demanda autónoma cuando se pretenda una
indemnización mayor”.[34]
 
b) Revocatoria de sentencias que no hayan adquirido firmeza, a través de los recursos
ordinarios
 
El segundo supuesto de responsabilidad del Estado por su actuación judicial trata de casos
en los cuales el procesado ha sufrido privación judicial en virtud de una sentencia que no ha
adquirido firmeza. En tales situaciones, habrá lugar a indemnización por el tiempo de
privación de libertad, siguiendo las mismas reglas anteriormente explicadas, si la detención
es revocada a través de un fallo con fuerza de cosa juzgada que declare: (i) que el hecho no
reviste carácter penal o (ii) que no se comprobó la participación del imputado.
 
La Sala Político Administrativa en el caso Luis Omar Alarcón, en el cual el accionante había
estado en prisión preventiva como consecuencia de un auto de detención, el cual fue
revocado en la sentencia definitiva, desconoció la responsabilidad del Estado por el ejercicio
de la actividad jurisdiccional al establecer que “... de todo lo anteriormente expuesto se
desprende que no existen en los autos elementos de convicción que comprueben haberse
cometido ningún hecho ilícito imputable a la República y que engendre contra ella, por tanto,
la obligación de reparar daños materiales que de ello puedan derivarse” (CSJ/SPA 16.06.80).
 
No obstante, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en el caso Alí Quiñonez, en
el cual el accionante solicitó indemnización por daños y perjuicios como consecuencia de una
orden de arresto por medio de la cual fue detenido por ocho días, estableció lo siguiente:
 
 “…si bien la Corte no entra en profundidad sobre la materia, reconoció que cuando los
jueces ejercen potestades disciplinarias realizan actividades administrativas, por lo que, debe
declararse en el presente caso la responsabilidad patrimonial de la administración, en virtud
de los hechos dañosos originados por la actividad administrativa ejercida por el juez y no en
virtud de la actividad judicial como tal, sin embargo, debe aclararse que en aquellos casos en
que se causen daños por mal funcionamiento del sistema de justicia en funciones judiciales
(estado-juez), también existe la posibilidad de obligar al Estado al pago de
indemnizaciones…” (énfasis añadido) (CPCA 09.06.2000).
 
2. La responsabilidad del Estado por faltas en la Administración de Justicia
 
Además de los supuestos antes mencionados, la responsabilidad del Estado por su actividad
jurisdiccional puede generarse bien por (i) error judicial o (ii) por omisión injustificada en la
labor de impartir justicia (i.e. denegación o retardo injustificado).
 
a) El error judicial
 
Este constituye la principal causa generadora de la responsabilidad del Estado Juez, y es
que en ejercicio de la facultad de juzgar, el juez no está exento de incurrir en falsas
apreciaciones de derecho o de hecho generadoras de responsabilidad. El error judicial es, en
definitiva, una alteración de la realidad fáctica o jurídica que le ha sido planteada, hecha por
el juez en la sentencia, bien por incurrir en una errónea apreciación de los hechos, en su
adecuación a los supuestos legales, previstos en el ordenamiento jurídico o en la aplicación
de las normas legales.
 
De allí que, dependiendo de las circunstancias en las que se verifique el error judicial, éste
será de hecho (error en la apreciación de la realidad fáctica) o de derecho (error en la
aplicación de la ley). No obstante, esta distinción ha originado discusión en la doctrina en
torno a cual de estos errores es capaz de generar la responsabilidad del Estado.
Así, se sostiene que el error de derecho, derivado de la equívoca aplicación o interpretación
de la ley no puede dar origen a la responsabilidad del Estado, desde que éste puede ser
subsanado a través de los mecanismos recursivos previstos en la ley, siendo en
consecuencia el error judicial de hecho el único capaz de hacer responsable al Estado. Sin
embargo, esta distinción carece de relevancia, pues a pesar del sistema recursivo, el error de
derecho puede verificarse incluso en la decisión definitiva adoptada en segunda instancia por
el tribunal de alzada. Aunado a ello, «[...] el error de hecho por sí solo jamás será
determinante de responsabilidad, ya que cualquiera que sea el vicio determinante de la
resolución, el error judicial no estará en los hechos o en las pruebas en sí mismos
considerados, sino en el modo de subsumir a éstos en el ordenamiento jurídico, cuya
aplicación en cada caso resulte obligada. En consecuencia, será en el encuadramiento
jurídico de los hechos donde se presentará, en general, el error judicial».[35]
De esta forma -Tawil citando a Reyes Monterreal- el error judicial capaz de generar la
responsabilidad del Estado se producirá cuando «del contexto de la sentencia, de la realidad
de los hechos y sus circunstancias y de la apreciación de la prueba, por una parte y, por la
otra, de la confrontación entre la solicitud dada y la que jurídicamente convenía al caso,
resulte manifiesta la materialidad de la equivocación».[36]
 
Pero el error judicial que genera responsabilidad debe ser grave, inaceptable, e inexcusable.
Siguiendo el esquema planteado por el prenombrado autor, las notas características del error
judicial capaz de generar la responsabilidad del Estado han sido estudiadas en la doctrina
desde dos posturas, a saber: a) Una primera posición que otorga relevancia a la causa de la
decisión jurídica errónea, conforme a la cual el error existirá cuando por dolo, negligencia o
errónea apreciación de los hechos, el juez dicta una decisión injusta no acorde con la
realidad; b) Una segunda posición que visualiza el error judicial como resultado equívoco no
ajustado a la ley, bien por derivar de una incorrecta aplicación del derecho o de una errónea
apreciación fáctica. Así, bastará cotejar la solución adoptada con la que exclusivamente
procede en el caso enjuiciado, para determinar si en efecto, existe error judicial.[37]
 
En nuestro país, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia ha
reconocido que “la Responsabilidad del estado es perfectamente admisible y de hecho ello
es una posibilidad y exigencia de fuerza constitucional... tal determinación en el campo de la
responsabilidad [...] se dirige fundamentalmente al caso de las sentencias erróneas o errores
judiciales. De igual manera el supuesto del funcionamiento anormal del Poder Judicial,
referido al ilícito de la “denegación de justicia”, que bien puede configurar la abstención del
juez a emitir un pronunciamiento en la etapa cognitiva, así como también en el
incumplimiento de ejecutar la decisión judicial que acordó un derecho a la parte en el juicio a
que diera lugar...”.[38]
 
b) La omisión y el retardo judicial injustificado
 
La omisión y el retardo judicial injustificados se verifican por lo general por las dilaciones
ocurridas durante la tramitación del proceso, las cuales, para generar responsabilidad del
Estado, deberán estar sujetas a altos estándares de anormalidad en la prestación del
servicio. No producirán la responsabilidad del Estado los retardos propios de la correcta
observancia de los lapsos establecidos por la ley. 
 
Este retardo puede presentarse, obviamente, en cualquier fase del procedimiento y no debe
relacionarse únicamente con las sentencias o decisiones del Tribunal y su ejecución. Caben
encuadrar también en este supuesto los retrasos injustificados ocurridos en la sustanciación
del proceso (citaciones y notificaciones por cualquier vía, comisiones, etc.) o aquellos
relacionados con la inejecución de las sentencias.
 
De otra parte, pensamos que la redacción del artículo 49, ordinal 8 de la Constitución no deja
dudas, en nuestro criterio, de que el particular siempre tendrá la posibilidad de exigir
directamente al Estado la responsabilidad en materia judicial, incluso cuando dichas faltas
sean imputables personalmente al juez, tales como las previstas en el artículo 255 ejusdem
relativas a la parcialidad, denegación, prevaricación, inobservancia de normas procesales,
dado que, en todo caso, esa falta personal del juez, que se desdobla en una falta del
servicio, comporta necesariamente un anormal funcionamiento del sistema de justicia por el
cual el Estado deberá responder, sin perjuicio de ejercer las acciones de regreso
correspondientes contra los jueces implicados.
 
La jurisprudencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia estableció en el
caso Luis Alberto Bacca la posibilidad de que el Estado sea responsable por los daños y
perjuicios ocasionados a un particular como consecuencia de un retardo injustificado o una
omisión judicial, al establecer lo siguiente: “...todo retardo injustificado de un acto procesal
que ha debido tener lugar, que lesiona a una parte en su situación jurídica, amenazando la
irreparabilidad de la misma, es atacable por la vía del amparo; pero hay conductas activas de
los jueces que retardan injustificadamente la declaración o actuación de los derechos de una
de las partes, interfiriendo con la garantía judicial que consagra el artículo 49 de la
Constitución vigente, tal como ocurre cuando un juez oye una apelación en ambos efectos,
cuando ha debido oírla en uno sólo, retardando así un acto que ha debido llevarse a cabo”.
[39]
 
3. La responsabilidad del Estado por actuaciones no jurisdiccionales
 
También generará la responsabilidad del Estado los daños causados por los órganos del
Poder Judicial por actos que si bien no son jurisdiccionales si son inherentes a su actividad,
tales como la desaparición de expedientes, dinero u objetos consignados en los tribunales, la
reducción injustificada de los días y horas de despacho, etc.
 
Así, la doctrina venezolana –Ortiz Alvarez- sostiene que la responsabilidad por acto del
Poder Judicial abarca no sólo la actividad jurisdiccional del Estado propiamente dicha
derivada de sus sentencias erróneas, sino se extiende también a las actividades que si bien
estrictamente no son jurisdiccionales, están vinculadas con la función de administrar justicia,
como serían los supuestos relacionados con la actividad de policía judicial y los problemas
relativos a la instrucción o pérdida de dinero, títulos y demás objetos que hubieren sido
consignados en los tribunales.[40]
 
VI. La Responsabilidad del Estado Legislador
 
La responsabilidad del Estado por la aplicación de sus leyes es un tema cuyo reconocimiento
por los distintos ordenamientos jurídicos ha sido muy difícil. La explicación de esta
circunstancia –Concheiro del Río- «no es otra que la concepción de la misma como un
ataque frontal a la soberanía del Estado o, en expresión de Santamaría Pastor, a la “médula
del poder”».[41]
 
En muchos casos la propia ley prevé cual será el régimen indemnizatorio aplicable a los
daños que hubiere causado su aplicación. En el caso venezolano cabe citar, entre otras, la
Ley de 24 de marzo de 1854 que declaró la abolición de la esclavitud, previendo el pago de
una indemnización en favor de los dueños de esclavos liberados; la Ley de 28 de mayo de
1850 que estableció la obligación del Estado de resarcir los daños causados a los
acreedores por la aplicación de la Ley de Espera y Quita de fecha 9 de abril de 1849 que
previó una moratoria para el pago de deudas vencidas y la Ley Orgánica que Reserva al
Estado la Industria y el Comercio de los Hidrocarburos del 29 de agosto de 1975.
 
No obstante, en otros casos, la ley puede negar de forma expresa o tácita todo resarcimiento
por los daños que su aplicación pudiere causar y es aquí donde un sistema de
responsabilidad integral del Estado debe prevalecer. En estos casos, en opinión de Garrido
Falla, «el silencio de la ley, y por vía de responsabilidad patrimonial por daños inferidos a los
particulares, debe presumirse la existencia de indemnización».[42]
 
Tenemos que invocar de nuevo la constitución de 1999 que reconoce de manera clara y
expresa la responsabilidad patrimonial del Estado cuando el artículo 140 prevé que “el
Estado responderá patrimonialmente por los daños que sufran los particulares en cualquiera
de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento de la
Administración Pública”. Adicionalmente, esto también ha sido ya resaltado, este principio
general fue desarrollado en la Exposición de Motivos de la Constitución para incluir la
responsabilidad por funcionamiento normal o anormal de servicios públicos, así como la
responsabilidad derivada de la actividad judicial y legislativa, entre otras. 
 
En Venezuela, el Profesor Lares Martínez afirma que “el verdadero fundamento de la
responsabilidad del Estado por actos legislativos se halla en el principio de la igualdad de los
particulares ante las cargas públicas, que es una consecuencia del principio de la igualdad
jurídica.” (destacado nuestro). Por tanto, sostiene el autor, si la ley, que se supone
encaminada a favorecer a la comunidad daña gravemente a un individuo o a una minoría, es
justo que el patrimonio público responda de aquel agravio, porque así las cargas públicas no
pesan sólo sobre los damnificados sino sobre la colectividad entera.[43]
 
Tal y como se estableció anteriormente, la exposición de motivos desarrolla este principio e
incluye la responsabilidad por cualquiera de las actividades públicas del Estado.
 
La doctrina venezolana –Lares Martínez- considera que la responsabilidad del Estado por los
actos legislativos será procedente cuando concurran lo siguientes requisitos:
 
a) Que el perjuicio causado sea especial, es decir, que se haya afectado a un grupo
determinado de individuos.
 
b) Que el perjuicio sea cierto y apreciable en dinero.
 
c) Que sea de gravedad suficiente.
 
d) Que la actividad prohibida o suprimida o la situación afectada no hayan sido contrarias a la
salud, a la moral o al orden público y, en términos generales, que no haya sido antijurídica.
 
El citado autor afirma que la singularidad del daño es indispensable para la procedencia de la
responsabilidad. Es decir, “debe haberse sacrificado un derecho concreto o el contenido
mismo de un derecho y no se trate de una mera limitación que la ley imponga a un derecho
abstractamente considerado”.[44]
 
Asimismo debe tenerse en cuenta que la decisión de la Sala Político-Administrativa del
Tribunal Supremo de Justicia del 9 de octubre de 2001 (Caso Hugo Eunices Betacourt Zerpa)
se refiere, precisamente, a la responsabilidad integral del Estado, y como tal, que abarca a
todas las funciones que a éste corresponden. De allí, la posibilidad de que sea condenado
igualmente en el caso de daños producidos como consecuencia de la aplicación de la ley.
 
1. Supuestos de responsabilidad del Estado legislador
 
Los supuestos de responsabilidad patrimonial del Estado por su actividad legislativa son tres,
a saber: leyes con contenido expropiatorio, leyes posteriormente declaradas
inconstitucionales y cuya aplicación   haya originados perjuicios económicos y leyes cuya
aplicación merece algún grado de compensación. 
a) Leyes expropiatorias
 
Las leyes de contenido expropiatorio son aquellas que suponen la privación del derecho de
propiedad de los particulares sobre sus bienes por casas de interés general (vgr. leyes de
nacionalización, leyes de demanialización). En estos casos, deberá el Estado indemnizar a
los particulares como consecuencia de la expropiación del bien. Así, afirma Garrido Falla, “la
indemnización expropiatoria es la consecuencia de una actividad lícita de la Administración
[...] con la simultanea compensación que implica el reconocimiento de su derecho a percibir
el justo precio del bien sacrificado”.
 
La Constitución de 1999 establece una disposición especial que prevé la indemnización de
los particulares en los casos de expropiación. Así, el artículo 115 establece que «sólo por
causa de utilidad pública o interés social, mediante sentencia firme y pago oportuno de justa
indemnización, podrá ser declarada la expropiación de cualquier clase de bienes» (énfasis
añadido).
 
Puede presentarse el supuesto en el cual el propio texto de la ley niegue de manera expresa
la responsabilidad del Estado por expropiación, en cuyo se podrá interponer un recurso de
nulidad por inconstitucionalidad ante la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.
En este sentido, el Tribunal Supremo declaró la nulidad del artículo 90 de la Ley de Tierras y
Desarrollo Agrario, el cual permitía el rescate de fundos propiedad del Instituto Agrario
Nacional, sin indemnización de las bienhechurías ejecutadas por el ocupante.[46]
 
b) Leyes declaradas inconstitucionales
 
El segundo supuesto se basa en la posibilidad de exigir la responsabilidad del Estado por
daños como consecuencia de leyes que sean declaradas nulas por sentencia del Tribunal
Supremo de Justicia. Sostiene Parada, que “dichos daños deben ser indemnizados en la
forma y medida en que lo son los originados por una resolución o una disposición
reglamentaria que se declare ilegal y [...] sin dar por supuesto o prejuzgar que dichos daños
se han producido por el simple hecho de la anulación”.[47]
 
En Venezuela se presentó el caso en el cual, la Corte Suprema de Justicia en Pleno en
sentencia del 14 de diciembre de 1999, declaró la nulidad parcial de un dispositivo contenido
en el artículo 59 del Código Orgánico Tributario, y en consecuencia, se anuló el Parágrafo
Único del referido artículo, relativo a los intereses moratorios e indexación de las deudas
tributarias. Sin embargo, en la sentencia aclaratoria –dictada por la Sala Constitucional el 26
de julio de 2000- se determinó que la nulidad de la referida norma no incide sobre la validez y
eficacia de los actos dictados con fundamento en el referido Parágrafo Único del artículo 59,
que para la fecha del fallo hubieren quedado definitivamente firmes, en virtud de un acto
administrativo que no haya sido recurrido, o por haber recaído decisión judicial que causara
cosa juzgada. Por tanto, se negó, en la práctica, la posibilidad de que las personas afectadas
por actos firmes dictados con fundamento en una norma inconstitucional obtengan la
indemnización por los daños sufridos.
 
c) Leyes cuya aplicación causa lesiones que merecen algún grado de compensación.
 
De Grazia, que introduce esta discusión en la doctrina Venezolana,   reseña en este rubro a
las leyes que sin llegar a ser de contenido expropiatorio imponen, sin embargo, limites a los
derechos de los administrado de tal forma graves que suponen la negación de las
expectativas legitimas y, en algunos casos, perjuicios económicos, tan acentuados que
precisan se compensados. Corresponderá a la jurisprudencia determinar si las expectativas
legítimas cuando son afectadas por el legislador merecen indemnización.
 
VII. Características de la Responsabilidad Patrimonial del Estado
 
De lo expuesto puede evidenciarse que el sistema de responsabilidad patrimonial del Estado
tiene las siguientes características:
 
1.- Es general, pues abarca todos sus órganos y toda su actividad en ejercicio de la función
pública; se extiende a todos los daños ocasionados por el Estado, a través de todos sus
órganos en ejercicio de la función pública, ejecutada a través de actos, hechos o contratos,
sentencias y leyes. Así, desde el punto de vista subjetivo, comprende:
 
a) Todos los entes de la Administración, territoriales (i.e. Nacionales, Estadales o
Municipales) o no territoriales (i.e. entes de derecho público o privado), siempre que se hallen
en ejercicio de la función administrativa.
 
b) La actividad de los órganos legislativos, judiciales y demás órganos autónomos que se
inserten dentro de la organización del Estado.
 
Ahora bien, por lo que se refiere al aspecto objetivo, la responsabilidad abarca tanto el actuar
(a) ilícito del Estado (responsabilidad por falta o funcionamiento anormal), en su actividad
formal (i.e. actos administrativos, sentencias, normas); en su actividad material (i.e.
actuaciones, hechos); inactividad (i.e. omisiones o abstenciones); y actividad contractual (el
tema de los contratos administrativos), como sus actuaciones (b) lícitas (responsabilidad por
sacrificio particular), tales como las limitaciones generales al derecho de propiedad (i.e.
expropiación, servidumbre, ocupaciones temporales, requisición de bienes en tiempo de
guerra, limitaciones por razones urbanísticas) y la revocatoria por razones de mérito de actos
y contratos administrativos. También se comprende dentro de la responsabilidad del Estado,
aquella derivada por los daños causados por (c) situaciones de riesgo creado
(responsabilidad por riesgo o actividades peligrosas).
 
2.- Es un sistema de responsabilidad directa y objetiva en el que la noción de culpa no
resulta determinante, basta que se verifique el daño por actividad lícita o ilícita imputable a la
Administración, para que nazca en el particular el derecho a ser indemnizado;
 
3.- Es un sistema mixto que comprende la responsabilidad por falta o funcionamiento
anormal del servicio y la responsabilidad sin falta o por sacrificio particular.
 
4.- Es un sistema que tiene fundamento en el principio de la integridad patrimonial, conforme
al cual el particular tiene derecho a no soportar sin indemnización el daño sufrido. Carecerá
de relevancia que el autor de la lesión haya actuado en forma lícita o ilícita, lo que realmente
importa es que la víctima que la sufre no tiene el deber jurídico de soportarla sin
compensación. La responsabilidad cubre cualquier tipo de bienes o derechos y el daño o
lesión susceptible de reparación podrá ser material (apreciable en dinero) o moral.
 
Estas características se derivan de los artículos 140, 26, 49 y 259 del texto constitucional, los
cuales conforman el sistema actual de responsabilidad patrimonial del Estado Venezolano.
 
VIII. Requisitos de Procedencia
 
Al ser la responsabilidad patrimonial del Estado un sistema directo y objetivo, en el que la
culpa carece de importancia, su procedencia está sujeta a la verificación de tres elementos, a
saber:
 
1. la existencia de un daño entendido como toda disminución sufrida en el patrimonio de un
sujeto de derecho como consecuencia de una actuación administrativa; 
 
2. que ese daño sea imputable a la Administración, al juez o al legislador; y
 
3. un nexo causal que permita vincular ese daño con la gestión administrativa.
 
Así lo ha reconocido recientemente la jurisprudencia del Tribunal Supremo de Justicia en
numerosas ocasiones, al establecer que “de acuerdo al texto del artículo 140 del Texto
Fundamental citado, los elementos constitutivos que deben concurrir para la procedencia de
la responsabilidad de la Administración, son: a) que se haya producido un daño a los
administrados en la esfera de cualquiera de sus bienes y derechos; b) que el daño infligido
sea imputable a la Administración, con motivo de su funcionamiento, sea éste normal o
anormal; y c) la imprescindible relación de causalidad que debe existir entre el hecho
imputado a la Administración y el daño efectivamente producido por tal hecho”.[48]
 
1. El daño
 
Debe ser cierto y efectivo, es decir, real y actual no eventual o futuro. También debe ser
especial o personal, lo que implica que el mismo esté individualizado con relación a una
persona o grupo de personas, es decir, que el daño no debe constituir una carga común que
todos los particulares deben soportar. Al respecto –Baena del Alcázar- señala que el hecho
de que la lesión sea singular o personal «no quiere decir que sea individual, por lo que se
comete un error al relacionar este punto con el requisito de que el daño sea individualizado.
Se trata de que sea singular o individualizable respecto a un sujeto o grupo de sujetos
determinado. En definitiva con la singularidad quiere decirse que el daño no sea una carga
general impuesta a todos, por lo que rompa el principio de igualdad».[49]
 
Es necesario además que el daño sea antijurídico, esto es, que se trate de un daño que el
administrado no tiene el deber jurídico de soportar, dado que excede de la común de las
cargas que la gestión administrativa comporta para la colectividad. Esa antijuridicidad se
deriva de la inexistencia en el ordenamiento jurídico de una norma que justifique la carga
impuesta al administrado, la cual, al carecer de fundamento en derecho, se erige como una
lesión injusta que debe ser resarcida.
 
En cuanto al alcance de los daños que deben ser indemnizados por la Administración, éstos
no se limitan a los perjuicios materiales producidos en la esfera económica de los
administrados sino que se extienden, incluso, a aquellos que no pueden percibirse
materialmente como los daños morales. También es necesario distinguir el alcance de la
reparación, desde que si se trata de actuaciones ilegítimas de la Administración, la
reparación del daño debe ser integral. En estos casos se indemnizan todos los perjuicios
causados por la actuación ilegítima de la Administración, sean estos directos o indirectos.
Los administrados no están en posición de soportar las consecuencias perjudiciales de la
actividad ilegítima.
 
No ocurre lo mismo cuando la actuación del Estado es legítima, pues en tales supuestos la
reparación debe limitarse al valor objetivo del derecho sacrificado y los daños directos que se
producen a consecuencia de la actuación del Estado. De allí que no son indemnizables las
ganancias hipotéticas, el lucro cesante y elementos subjetivos que podrían incidir en la
valoración del derecho limitado.
 
En estos casos se ha señalado –Marienhoff, Comadira- que a falta de norma expresa y ante
la imposibilidad de sostener la existencia a nivel constitucional de un deber de reparación
integral frente a sacrificios particulares jurídicamente exigibles, resultan aplicables a los
supuestos de responsabilidad del Estado por sus actos lícitos, los principios de la
expropiación que niegan la procedencia de los daños lucro cesantes.
 
Para ello se ha invocado lo que en doctrina se conoce con el nombre de «fuerza expansiva
de la expropiación», noción que, como nos enseña Marienhoff, «tiene gran amplitud
conceptual. Sus principios no sólo comprenden y se aplican al específico acto por el cual el
Estado, por causa de utilidad pública calificada por ley y previa indemnización, obtiene que le
sea transferido un bien o cosa de un particular, sino que tales principios, se extienden y
aplican a todos los supuestos de privación de la propiedad privada, o de menoscabo
patrimonial, por razones de utilidad o interés público».[50]
 
Se sostiene así que frente a las situaciones no reguladas por ley en las que el derecho del
particular cede por razones de interés público, deben aplicarse analógicamente los principios
que rigen el instituto expropiatorio que niegan la procedencia del daño por lucro cesante.
 
2. La imputabilidad del daño a la Administración
 
Igualmente se requiere que el daño sea jurídicamente imputable a la Administración pública
por su funcionamiento normal (i.e. actividad lícita) o anormal (i.e. actividad ilícita) derivado de
cualquier actuación material o formal y debe estar referido a una situación jurídicamente
protegida, es decir, a una situación permitida por la ley. También procede la
responsabilidad cuando el daño sea la consecuencia de la actuación del órgano judicial o del
legislativo.
 
3. El nexo causal
 
Para la procedencia de la responsabilidad del Estado, es necesario que el daño sea
consecuencia de la actividad de la Administración, esto es, que exista un vínculo causal entre
el daño causado y la actividad lícita o ilícita desplegada por el Estado. Algunos autores –
Nieto- señalan que en este elemento está la clave interpretativa de todo el sistema de
responsabilidad del Estado, pues si es importante determinar la causalidad en un régimen de
culpa, más aún ha de serlo en uno de responsabilidad objetiva, dado que una causalidad
matizada y moderada puede actuar de válvula de escape que modere los excesos que de
otro modo se producirían inevitablemente al imputar todos los daños causados al
funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.[51]
La relación de causalidad se desvirtúa y, por ende, la responsabilidad del Estado, por la
ocurrencia de cualesquiera de las siguientes causas extrañas no imputables:
 
(i) la fuerza mayor, elemento externo al patrimonio del afectado que causa un daño que si
bien pudo ser conocido era irremediable. Por lo general la fuerza mayor opera como causal
eximente de responsabilidad en los supuestos de obras públicas que se ven afectadas en su
ejecución por acontecimientos inevitables.
 
(ii) el hecho de un tercero, causal que se verifica cuando el daño deriva de una persona
distinta al afectado y al autor del daño. No obstante, para que el hecho del tercero opere
como causa exoneratoria, será necesario que éste sea la única causa del perjuicio. Si el
hecho del tercero concurre con la conducta desplegada por la Administración, ésta será
igualmente responsable y no podrá enervar su responsabilidad.
 
(iii) la culpa de la víctima, es otra de las causas exoneratorias de la responsabilidad
patrimonial del Estado, dado que en estos casos el daño se produce en razón de que el
afectado no habría actuado con la diligencia de un buen padre de familia. No obstante, para
que funcione como causal eximente será necesario que la intervención culpable de la víctima
haya sido la única y exclusiva causa del daño. Si se produce la concurrencia de la culpa de la
víctima y la actividad de la Administración en la generación del daño, la responsabilidad se
distribuye entre las partes. En este caso, la responsabilidad de la Administración se verá
atenuada en la medida en que la víctima haya contribuido en mayor grado a la producción
del daño.
 
IX. Comentarios sobre la Jurisprudencia referida al tema de la responsabilidad
Extracontractual.
 
No obstante el desarrollo constitucional del sistema autónomo de responsabilidad del Estado
antes expuesto, desde el punto de vista jurisprudencial, esas normas (tanto de la
Constitución de 1961, como de 1999), no siempre han servido de límite eficiente para evitar
la sustracción de la responsabilidad del Estado en casos en los cuales ésta resultaba
evidente. 
 
Ello corrobora lo dicho, en el sentido de que la actitud del Poder frente al límite que implica la
imposición de la responsabilidad por su ejercicio, depende del mayor o menor grado de
desarrollo del Estado de derecho. Así se explica, quizá, el caso W. Ribeiro del 5 de febrero
de 1964, en el que el Tribunal Supremo desaplicó la Constitución de 1961 por la
anteriormente vigente,[52] a fin de justificar la exoneración de responsabilidad del Estado
frente a los daños causados a un particular por las torturas físicas infringidas por agentes de
la Seguridad Nacional durante la dictadura que culminó en 1958.[53]
 
En fecha mas reciente, el 11 de mayo del 2001, la Sala Político-Administrativa el Tribunal
Supremo, otorgando relevancia al análisis de la conducta subjetiva de sus agentes para la
determinación de la responsabilidad del Estado, y no a su naturaleza objetiva, excluyó ésta
en un caso en el que se reclamaba indemnización por el asesinato de un particular por
funcionarios adscritos al cuerpo de Policía del Estado. En criterio de la sentencia la
responsabilidad administrativa fundamentada en reglas altamente objetivistas debe ser
objeto de interpretación restrictiva, a fin de evitar generalizaciones que lleven a la
Administración a asumir la responsabilidad de todas las situaciones de daño. Concretamente,
en la mencionada decisión se afirma 
 
«[...] la responsabilidad administrativa soportada en criterios en alto grado objetivista, como el
riesgo excepcional, debe ser interpretada bajo criterios restringidos, a fin de evitar
generalizaciones impropias e inconducentes que excluyan los supuestos necesarios
eximentes de la responsabilidad, tales como, hecho exclusivo de un tercero, culpa exclusiva
de la víctima, fuerza mayor o caso fortuito.
 
Se impone entonces siempre un análisis guardando la debida ponderación o prudencia en la
aplicación de la teoría del riesgo, con omisión de la falla o falta del servicio, porque si se
extiende o exagera en demasía su aplicación, sin límites, ello podría conllevar a que la
Administración tenga que hacerse prácticamente responsable de todas las situaciones de
daño, lo cual [...] puede establecer una injustificada y excesiva onerosidad sobre la hacienda
pública [...]
 
No obstante las exaltadas tendencias de la doctrina moderna, dirigidas a ampliar (algunas
veces en extremo) la responsabilidad de la Administración pública, en garantía de los
derechos ciudadanos y basadas en el elemento reparabilidad del daño, abandonándose el
elemento culpabilidad; subsisten, acertadamente, los criterios que distinguen la falta personal
de la falta de servicio. [...]
 
Se impone, por lo tanto, para establecer la señalada diferencia, explorar la voluntad, incluso
el ánimo (actitud subjetiva) del agente público al momento de ejecutar el hecho (su acción), y
si en esta prevalece la intención dañosa, el propósito delictivo, la falta es personal
 
No puede en consecuencia dejar de advertirse que la Administración pública realiza las
funciones que le son inherentes a través de personas naturales, que no en pocas
oportunidades actúan bajo el impulso de lo que ordinariamente se denomina bajas pasiones,
cometiendo hechos ilícitos; valiéndose incluso de los poderes y ventajas inherentes a su
carácter de agentes públicos para cometer esos actos delictivos, en relación con los cuales
en multiplicidad de oportunidades, la Administración permanece ajena.
 
En este marco estima la Sala que si al cometer su acción el funcionario público ex profeso
utiliza los medios administrativos puestos a su alcance para alcanzar un beneficio particular,
saciar una venganza personal y no servir a la finalidad pública, la falta será siempre
personal».[54]
 
Este fallo asume plenamente las consecuencias derivadas de la distinción doctrinal entre
falta de la Administración y falta personal de funcionario para dar carácter excluyente a esta
última con respecto de la primera. Reedita así el criterio sustentado en el Arret Pelletier del
Consejo de Estado Francés de 1873 y establece “una garantía patrimonial de los entes
públicos” ciertamente contraria a la garantía patrimonial del ciudadano frente al Estado.
 
No obstante esta decisión fue revocada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia, en fecha 19 de noviembre de 2002, por considerar que la sentencia dictada por la
Sala Político-Administrativa no resultaba compatible con los principios consagrados en la
Constitución.[55]
 
Más recientemente, la misma Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia
ha precisado que la tesis objetivista de la responsabilidad del Estado es el sistema imperante
en la materia por virtud de las normas constitucionales, y que el aspecto subjetivo –o de la
culpa- debe quedar referido únicamente al caso de la acción personal del agente en el que
se produzca una ruptura completa entre ésta y el servicio al que esté asignado. En esta
decisión, acorde con las más modernas tendencias en materia de responsabilidad del Estado
se lee:
 
“Ahora bien, debe señalarse que en el pasado la doctrina consideró que el fundamento de
esta responsabilidad se encontraba en la Teoría del Riesgo, conforme a la cual, quien se
beneficie de una actividad deberá soportar las consecuencias que de ésta se deriven. Dicha
concepción no se encuentra totalmente superada, ni tampoco es incompatible con el régimen
de responsabilidad administrativa a que se ha hecho referencia por tener su origen en el
Derecho Civil. Lo que ocurre es que, existiendo un fundamento constitucional que de manera
expresa apoye la responsabilidad extra-contractual administrativa (Principio de Igualdad o
Equilibrio ante las Cargas Públicas), no es necesario acudir a otra razón o explicación de
ésta.
 
Conforme con lo anterior, la Constitución vigente establece un régimen de responsabilidad
administrativa de carácter objetivo que comporta tanto la llamada responsabilidad por
sacrificio particular o sin falta, como el régimen de responsabilidad administrativa derivada
del funcionamiento anormal del servicio público, según el cual los usuarios de los servicios
públicos deben ser indemnizados por los daños que puedan surgir del mal funcionamiento de
éstos, es decir, que la ratio fundamental de este tipo de responsabilidad es no dejar sin
salvaguarda los daños antijurídicos, donde no pueda identificarse al agente (funcionario
público) causante del daño (daños anónimos).
 
[...]
 
De tal manera que, el sistema de responsabilidad patrimonial del Estado dispuesto en el
artículo 140 de la Constitución, al referirse a la responsabilidad derivada del “funcionamiento”
de la Administración, lo hace respecto al funcionamiento normal como anormal, es decir, lo
determinante, como se ha expuesto, es que los particulares no están obligados a soportar sin
indemnización el daño sufrido, indistintamente si el daño ha sido causado por el
funcionamiento normal o anormal, como se ha indicado.
 
[...]
 
En tal sentido, lo que se impone no es abandonar por completo los criterios de culpabilidad,
ni excluir de límites a los criterios objetivos, sino yuxtaponer éstos con las tendencias
modernas a fin de armonizar el sistema de la responsabilidad de las Administraciones
Públicas. Establecido el amplio alcance del sistema integral de responsabilidad patrimonial
del Estado previsto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en el caso
bajo análisis, se requiere determinar cuáles son los extremos necesarios para que ésta surja,
a saber: (1) la existencia de un daño constituido por una afección a un bien o derecho
tutelado por el ordenamiento jurídico o disminución patrimonial; (2) una actuación u omisión
atribuible a la Administración; y, (3) la relación de causalidad entre tales elementos”.[56]
 
Finalmente, la tesis objetivista de la responsabilidad del Estado ha sido reiterada como
criterio imperante por la Sala Constitucional en la decisión del 19 de noviembre de 2002
(sobre el caso Viuda Carmona) que revoca la primera sentencia dictada en este caso por la
Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en el 15 de mayo de 2001, la
cual descartaba la responsabilidad del Estado a favor de la responsabilidad personal de los
funcionarios, al establecer que:
 
“De convalidarse los criterios expuestos en la motivación de la sentencia se haría nugatorio
el nuevo régimen constitucional de responsabilidad patrimonial del Estado venezolano. Si
observamos que de la lectura de los artículos 30 y 140 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela se infiere que la Constitución Bolivariana de Venezuela adopta el
régimen integral de responsabilidad del Estado, no cabe duda que dicha responsabilidad
debe ser apreciada de manera objetiva descartándose la culpa del funcionario como
fundamento único del sistema indemnizatorio
 
[...]
 
El carácter determinante de la responsabilidad objetiva del Estado que se deriva de los
artículos 30 y 140 de la Constitución vigente de 1999 constituiría una hipótesis nunca
verificable si se vincula la culpa personal del funcionario a la culpa en el servicio para
exonerar de responsabilidad al Estado
 
 [...]
 
De otra parte, es menester señalar que el reconocimiento constitucional de la
responsabilidad objetiva del Estado según se deriva de los artículos 30 y 140 de la
Constitución Bolivariana de Venezuela, no sustituye la responsabilidad subjetiva o personal
del funcionario culpable, la cual se encuentra prevista en forma independiente y específica en
los artículos 25 y 139 ejusdem; razón por la cual, podría el juzgador admitir la acumulación
de responsabilidades resultante de un cúmulo de culpas; y hasta de una separación y
repartición de las cargas reparatorias entre la entidad pública y los funcionarios culpables
 
[...]
 
De allí que difiera esta Sala del criterio expresado por la Sala Político-Administrativa en la
sentencia objeto de revisión cuando expresa que la responsabilidad extracontractual de la
Administración debe ser interpretada bajo criterios restringidos a objeto de evitar
generalizaciones que lleven a la Administración a asumir la responsabilidad de todas las
situaciones de daño y afecten el erario público. Antes bien, considera esta Sala
Constitucional que tratándose la responsabilidad patrimonial del Estado de una garantía
constitucional inherente a todo Estado de Derecho, consagrada a favor del particular
afectado por la conducta administrativa dañosa, la misma debe ser interpretada por los
jueces en forma progresiva y amplia, a favor del administrado.
 
Del análisis de la normativa constitucional vigente, infiere esta Sala que la responsabilidad
patrimonial del Estado no debe ser considerada como una garantía en favor de los entes
públicos; por el contrario, su consagración constitucional exige que la misma sea interpretada
por los jueces en sentido amplio y progresista como una garantía patrimonial del
administrado frente a las actuaciones de la Administración generadoras de daño”[57] (énfasis
añadido).
 
De tal manera que en Venezuela existe algún moderado desarrollo jurisprudencial en la
materia, que ha establecido, bien con fundamento en las normas del Código Civil sobre
hecho ilícito (art. 1185) o responsabilidad por guarda (art. 1193), o bien en aplicación directa
de las normas constitucionales y con base a los principios del derecho administrativo, su
responsabilidad patrimonial extracontractual y contractual, fundamentalmente respecto de la
Administración: 1. tanto por su actividad ilícita 2. como por su actividad lícita y su inactividad.
 
Así ha sido reconocido por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia al
establecer que “la Administración está obligada a la reparación en toda circunstancia, esto
es, tanto por su actuación ilegítima, lo cual resulta obvio, como también, cuando en el
ejercicio legítimo de sus cometidos ocasiona daños a los administrados”.[58] Conviene, por
tanto, desarrollar estos dos aspectos.
 
1.- En lo que se refiere a la responsabilidad del Estado por su actividad ilícita, la
jurisprudencia la ha reconocido con vista al solo menoscabo causado al patrimonio del
particular por la ilegal conducta, bien formal (i.e derivada de actos), o bien material (i.e.
derivada de hechos u omisiones).
 
(i) En materia de actividad formal se ha determinado la responsabilidad del Estado por actos
ilícitos que causan un gravamen en la esfera jurídica del administrado. En estos casos, por lo
general el Máximo Tribunal, en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 131 de la
Ley Orgánica que rige sus funciones, además de acordar la nulidad del acto impugnado ha
ordenado el resarcimiento de los daños causados y el restablecimiento de las situaciones
jurídicas subjetivas lesionadas, si así hubiere sido solicitado por el recurrente.
 
De esta forma, se ha establecido la responsabilidad del Estado, entre otros, en los siguientes
ámbitos:
 
a. El urbanístico, en el cual se ha establecido la responsabilidad del Estado por los daños
generados al particular por la ilegal revocatoria de un permiso de construcción que le confirió
la expectativa de dar inicio a su giro comercial e incurrir en gastos diversos para ello.[59]
Incluso, se llegó a establecer que “el daño patrimonial que hubiere podido acarrear a la
recurrente la revocatoria del Permiso de Construcción, [...] es cuantificable en relación al
daño emergente, al lucro cesante, al pago de los intereses derivados del financiamiento de la
obra y a otros elementos evidentes”, y que igualmente podrá acordarse indemnización –aun
cuando en el caso comentado se negó- “por el daño moral producido por el descrédito que
sobre la misma hubiese podido recaer como consecuencia del acto mismo”.[60]
 
b. En el campo funcionarial son numerosas y diversas las decisiones que concluyen en la
responsabilidad del Estado por los daños causados a los funcionarios que son ilegalmente
retirados o destituidos de sus cargos sin seguirse los procedimientos pautados en la ley de la
materia.[61] En estos casos, por lo general, la indemnización de los daños y perjuicios es
equiparada al pago de los sueldos dejados de percibir por el funcionario en virtud de su ilegal
retiro, al señalarse que “el reclamo del pago de las remuneraciones en los casos en que el
retiro de un funcionario fuera anulado, no es más que una pretensión de condena de una
indemnización de daños y perjuicios en contra de la Administración, derivada de un hecho
ilícito de aquella, es decir, extracontractual, como lo es la realización de un acto
administrativo ilegal, o sea, por haber actuado sin sujetarse a las normas y formalidades que
lo rigen».[62]
 
Conforme a este criterio, nuestro Máximo Tribunal ha decretado la responsabilidad
patrimonial del Estado frente a la ilegal destitución de un juez por parte del extinto Consejo
de la Judicatura (hoy Dirección Ejecutiva de la Magistratura), condenándolo al pago, en
calidad de indemnización, de «todos los sueldos y demás remuneraciones dejados de
percibir por éste desde su desincorporación al cargo de Juez Provisorio del Juzgado Superior
Segundo en lo Civil, Mercantil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, hasta su
efectiva reincorporación al mismo, o de ser esto imposible, a otro de igual jerarquía y
remuneración dentro de la misma circunscripción judicial o de otra, en este último caso con el
consentimiento del recurrente».[63]
 
Esta determinación de la responsabilidad del Estado por el ilegal retiro de sus funcionarios ha
sido admitida por el Tribunal Supremo incluso en el campo militar. Así, el Máximo Tribunal
estableció la responsabilidad del Estado por el ilegal retiro de un funcionario asimilado a las
Fuerzas Armadas Nacionales al señalar que si bien éste no tenía un derecho al cargo y a la
consecuente reincorporación que la nula destitución comportaba –dado que no se trata de un
militar profesional de carrera sino de un civil empleado temporalmente por las Fuerzas
Armadas Nacionales, a discreción del Presidente de la República- sí tenía derecho a ser
indemnizado por el actuar irregular del Estado, pues a juicio de la antigua Corte «[...] resulta
injustificable el comportamiento de la Administración Militar el dictar un acto inmotivado y
carente de adecuación con los hechos que da origen al cese de funciones y la consecuente
pérdida de la asimilación de un individuo que ha sido catalogado por sus superiores como un
excelente oficial en todos los aspectos del medio castrense durante los años de permanencia
en las Fuerzas Armadas Nacionales, razón por la cual considera esta Sala, que si bien no
puede –por razones de índole legal- reincorporársele al medio castrense, si puede y debe
ordenar resarcirle los daños tanto materiales como morales que la actuación de la
Administración Militar le ha causado».[64]
 
Incluso, en algunos supuestos se ha acordado el resarcimiento del daño moral causado por
la ilegal destitución del funcionario, pues además de no haberse cumplido con el
procedimiento de ley ni permitirle, por ende, el ejercicio de su defensa, la misma fue hecha
del conocimiento general a través de los medios de comunicación, sometiéndolo al escarnio
público. Este fue, precisamente, el criterio establecido por la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo en decisión de fecha 21 de febrero de 1996 (Caso: G. Mendoza vs Ministerio
del Ambiente) en la que luego de determinar la procedencia del daño material causado por la
ilegal destitución del funcionario, ejecutada por la Administración sin seguir el procedimiento
de ley, la Corte señaló:
 
«[...] que el acto de remoción, cuya nulidad ha sido establecida en este fallo, ha traído
consigo un notorio daño moral a la parte apelante, quien sin procedimiento administrativo
alguno previo a una posible destitución, fue señalado en distintos medios de comunicación
como uno de los funcionarios relacionados con presuntas irregularidades en el otorgamiento
de concesiones madereras en la reserva forestal del Río Tocuyo. [...]
 
Todo lo expuesto lleva a la convicción de esta Corte que al querellante se le ha producido
una afectación en su patrimonio moral, por el hecho de haberse dictado el acto viciado, con
la finalidad de destituirlo en ausencia de todo procedimiento que le hubiere permitido ejercer
su derecho fundamental a la defensa, dando por ciertos hechos irregulares que sin estar
debidamente demostrados, dieron lugar al acto recurrido y se hicieron del conocimiento
general, a través de los medios de comunicación, y a instancia de la propia Administración,
exponiéndolo, sin duda, al cuestionamiento de su probidad y moralidad en el ejercicio de un
cargo público.
 
Comoquiera que la estimación del daño sufrido ha sido establecida por el querellante al
intentar la demanda en la suma de diez millones de bolívares (Bs. 10.000.000,00), considera
la Corte que tal parámetro resulta razonable y por tanto lo acoge a los fines de la
determinación de la indemnización que ha de ordenarse por tal concepto [...]».[65 
 
El máximo tribunal ha establecido que en los casos en que se pretenda la reparación de los
daños causados por un acto administrativo ilícito por vía de la demanda autónoma de daños
y perjuicios, la procedencia de la reclamación estará supeditada a la prueba del ilícito, la cual
deberá derivar (i) de la sentencia que decida el recurso contencioso administrativo de
anulación que ha debido interponerse contra el acto lesivo, o (ii) del acto de revocatoria
dictado por la Administración.
 
En ese sentido se ha sostenido que “si el ilícito tiene su origen en un acto administrativo, el
cual como faceta propia de su condición ejecutoria, goza de una presunción de legalidad y,
además, dada la existencia de procedimientos especiales para su impugnación que abarcan
tanto la sede administrativa como la sede judicial, entonces la vía para el reclamo de los
daños y perjuicios de él derivados será la del recurso de plena jurisdicción, en caso de que
así lo decida el recurrente, o la del juicio ordinario. En este último caso, la prueba del ilícito
debe provenir de la sentencia que haya decidido el recurso contencioso administrativo de
anulación que ha debido interponerse contra el acto administrativo lesivo, o bien del acto de
revocatoria dictado por la Administración en ejercicio de su poder de autotutela”.[66]
 
(ii) En el ámbito de la actividad material se ha determinado la responsabilidad de la
Administración por hechos o actuaciones de naturaleza ilícita que causan menoscabo en el
patrimonio del particular. En ese sentido, se ha declarado la responsabilidad del Estado en
los siguientes ámbitos:
 
a) por los daños causados por la Administración cuando afecta el derecho de propiedad del
particular –de hecho- sin seguir el procedimiento establecido en la ley para ello. Es la
expropiación por vía de hecho carente de un título jurídico que la justifique. Y es que el
artículo 115 de la Constitución garantiza el derecho de propiedad, señalando que sólo podrá
ser afectado por razones de utilidad pública o social previa sentencia firme y pago oportuno
de justa indemnización. En forma idéntica se pronuncia la Ley de Expropiación por Causa de
Utilidad Pública o Social con la acotación de que deberá existir una disposición formal de
declaratoria pública.
 
De allí que si la Administración no cumple con este marco normativo, bien porque afectó la
propiedad sin instaurar el debido juicio, o sin el pago del justiprecio, estará obligada a
indemnizar los daños causados por su actividad ilícita.
 
En estos casos la jurisprudencia ha dispuesto que los principios indemnizatorios
consagrados constitucional y legalmente no se restringen al ámbito expropiatorio, antes y por
el contrario son aplicables por extensión a todos los supuestos de privación o limitación de la
propiedad privada por razones de utilidad o interés público, en las que el derecho patrimonial
del administrado cede frente al interés público.
 
Tal fue el criterio asumido por el Máximo Tribunal en el caso Inmobiliaria Cumboto,
sentenciado en fecha 3 de octubre de 1990, en el que frente al reclamo intentado por los
afectados, quienes exigían indemnización frente a la expropiación y ocupación de hecho de
sus terrenos, se dispuso que la institución de la expropiación se aplica:
 
«no sólo cuando el Estado hace uso de ella, a través de los organismos que tienen
legitimación activa para realizarla, en ejecución de la Ley que la rige, sino también dentro de
su amplitud conceptual, sus principios se aplican por extensión a todos los supuestos de
privación de la propiedad privada, o de menoscabo patrimonial, por razones de utilidad o
interés público.
 
Por ello, lo que la Constitución establece respecto a la indemnización en materia de
expropiación, implica un principio aplicable a todas las hipótesis en que un derecho
patrimonial cede por razones de interés público, y se deriva de ello, un deber de compensar
también en estos casos, mediante indemnización pecuniaria, el patrimonio particular del
interesado cuando, como en el presente caso se traspasaron de hecho derechos individuales
al dominio de la Administración Pública. [...]
 
Es pues lo que la doctrina ha llamado la fuerza expansiva de la noción jurídica de la
expropiación, lo que permite a la Sala proceder a hacer la estimación del monto de la
indemnización que debe pagarse a la actora por la privación ilegal de su propiedad por parte
de la Administración [...]
 
Por tanto, esta Corte estima pertinente ratificar el criterio en virtud del cual no se duda en
reconocer a la víctima del despojo, el derecho a una indemnización por concepto de lucro
cesante que se configura en la pérdida de posibilidades de recibir los beneficios económicos
que normalmente debería haber producido la libre disponibilidad de su propiedad, es decir,
que la justa indemnización que corresponde a la persona que ha sido privada ilegítimamente
de su propiedad, debe comprender en una cantidad equivalente al beneficio que hubiera
obtenido por el uso o cesión de la misma».[67]
 
           b) En las servidumbres administrativas. Se ha establecido la responsabilidad del
Estado por la constitución de hecho de servidumbres de conductores eléctricos, al señalarse
que en estos casos existe responsabilidad si la servidumbre limita en efecto la propiedad,
pues si ésta no produce daños no será indemnizable.[68]
 
c) En materia de obras públicas, por los daños causados por la negligencia del Estado en el
mantenimiento de inmuebles y obras cuya Administración le corresponde.
 
Así, se determinó  la responsabilidad en supuestos concretos como el de la muerte de un
menor que cayó al vacío por el mal estado de las barandas de un edificio administrado por el
Estado “por el hecho culposo de no haber ofrecido a los habitantes del edificio en referencia,
las seguridades que exige la ley y el sentido común.”[69] También puede mencionarse el
caso de la persona que cayó por un ducto de ascensor fuera de servicio que no estaba
señalizado, en el que se estableció la responsabilidad del Estado por no haber demostrado
que adoptó las medidas necesarias para evitar el daño, de lo que se desprendió “la actividad
negligente del organismo mencionado en observar las medidas más elementales de cautela
en relación con el ascensor, por cuanto el mismo aceptó que le correspondía adoptar tales
medidas. Además, no consta que hubiese advertido del peligro que el mismo representaba a
la comunidad ni que hubiese tomado medidas para impedirlo”. En criterio del sentenciador, la
Administración demandada no podía escudarse –como lo pretendió en ese caso-:
 
«[...] en el alegato de que todos conocían que el ascensor estaba fuera de servicio, para
justificar la falta de aviso del peligro que el mismo representaba, sobre todo respecto al piso
12, donde se encontraba detenido y por la circunstancia de tener un hueco en la cabina, ya
que cualquier visitante desconocedor de la situación e incluso, como lo fuera el caso de
autos, cualquier menor incapaz de medir los riesgos de su utilización, al no ser alertados
sobre los mismos debidamente quedaban sometidos a los peligros que derivan del estado
del vehículo. De allí que, en tal sentido, existió responsabilidad en la demanda al no impedir
la producción de los daños que el estado del ascensor pudiera ocasionar, por cuanto admitió
el daño y su causa al alegar como excepción de su responsabilidad el cumplimiento de las
medidas que dijo haber tomado y el hecho de la víctima. [...] En el caso presente el Instituto
Nacional de la Vivienda admitió que ejercía las funciones de mantenimiento de las
instalaciones del inmueble y que por ello había tomado toda clase de precauciones, lo cual
no demostró. [...]La situación procesal tal como quedara planteada sólo permitía a la
demandada demostrar, para liberarse de la responsabilidad, que fue diligente en su
obligación de mantenimiento, impidiendo que el estado del ascensor pudiera acarrear daños
a los habitantes del edificio y a los eventuales usuarios; o que un hecho de la propia víctima
causó su muerte; pero la misma no pudo hacer tal demostración, quedando probado, por el
contrario, que el ascensor ofrecía un grave riesgo de accidente respecto al cual no se alertó
a los usuarios, en razón de lo cual el daño se produjo. De allí que, demostrado el indicado
daño, demostrada la culpa por negligencia y, asimismo la existencia de la obligación de
mantenimiento que fuera incumplida por el Instituto demandado, se han dado los supuestos
para que proceda la responsabilidad, y así se declara» (énfasis añadido).[70]
 
De igual forma se ha establecido la responsabilidad del Estado por los daños causados por la
caída de una valla de señalización vial, con fundamento en la responsabilidad objetiva por
guarda de cosas prevista en el artículo 1.193 del Código Civil. En el caso concreto,
determinada la condición de la República de custodio de la valla que causó el daño, y
probados los elementos generadores de la responsabilidad, es decir, el daño y la relación de
causalidad, la sentencia dispuso que ello “hacía innecesaria la demostración de la culpa de
ese guardián. Por consiguiente, si esta conducta culposa quedó o no demostrada, si la valla
desprendida estaba o no en mal estado, si los tornillos de sus bases estaban o no oxidados y
partidos, son cuestiones de hecho que en nada influyen para establecer la responsabilidad
del guardián demandado, pues se trata de una responsabilidad objetiva”.[71] La sentencia en
comento señaló que la condición de guardián de la cosa derivaba «“ope lege” en virtud del
ordinal 1° del artículo 23 del Estatuto Orgánico de Ministerios de 1950, vigente para la fecha
del accidente, concordante con los ordinales 20 y 21 del artículo 136 de la Constitución, de
conformidad con los cuales es de la competencia del Poder Nacional, a través del entonces
existente Ministerio de Obras Públicas, lo relativo al transporte terrestre, la apertura de las
vías de comunicación nacionales y su conservación. Por consiguiente la responsabilidad por
el mantenimiento de las vías públicas está a cargo de la República de Venezuela y ella debe
extenderse a los accesorios inherentes a esas vías de comunicación entre los cuales han de
incluirse los elementos de señalamiento vial. Con la demostración de estos elementos queda
establecida la responsabilidad a cargo de la República de Venezuela, de indemnizar los
daños y perjuicios materiales y morales causados por la cosa inanimada que se encontraba
bajo su guarda, de conformidad con el artículo 1.193 del Código Civil...[...] El fundamento de
esta responsabilidad es la presunción de “culpa en la guarda” que la ley establece contra el
custodio quien sólo puede librarse probando que el hecho fue causado por falta de la víctima,
de un tercero, caso fortuito o fuerza mayor [...] Por lo tanto, probada la ocurrencia del
accidente, el daño causado, la relación de causalidad entre lo primero y lo segundo, y la
condición de guardián de la cosa que causó el daño que tenía la República, quedaba
excluida o se hacía innecesaria la demostración de la culpa de ese guardián [...] ».
 
También se ha determinado esta responsabilidad con fundamento en la responsabilidad
objetiva regulada en el artículo 1193 del Código Civil, por los daños derivados de líneas de
alta tensión bajo la custodia de empresas del Estado.[72] En estos casos, por lo general, la
responsabilidad del Estado se determinó ante su imposibilidad de demostrar la concurrencia
de alguna de las causas extrañas no imputables del Código Civil, a saber, la fuerza mayor, el
caso fortuito, la culpa de la víctima o el hecho del tercero.
 
Entre las sentencias dictadas en este sentido, cabe destacar el caso Nelson Molina vs
Cadafe, decidido por el Tribunal Supremo en fecha 7 de marzo de 1989, en el que luego de
analizar la disposición contenida en el artículo 1193 del Código Civil, que regula la
responsabilidad civil por guarda de cosas, se determinó la responsabilidad del Estado por los
daños causados por la línea de transmisión eléctrica sujeta a su custodia, con independencia
de que ésta se encontrase en terrenos de propiedad privada. Después de verificar la
ocurrencia del daño y la intervención de la cosa en la producción del mismo, el Máximo
Tribunal concluyó que la condición de guardián de la cosa de la demandada se halla
igualmente probada pues «[...] la condición de distribuidora de energía eléctrica que tiene la
empresa Compañía Anónima de Administración y Fomento Eléctrico (CADAFE) le imprime la
cualidad de ser guardián de la conducción de esa energía hasta el sitio de consumo. En el
itinerario de transporte de esa energía el distribuidor no pierde la cualidad de guardián así los
postes puedan encontrarse en terrenos de propiedad privada, ya que no es el propietario del
terreno quien puede recoger la energía eléctrica en la planta para trasladarla al sitio final a
los fines del consumo [...] resulta obvio que la cosa productora del daño fue la electricidad, la
cual tiene existencia propia que permite individualizarla. En efecto, los cables conductores no
son sino el continente, cosa distinta del contenido que es la energía eléctrica o, comúnmente,
la electricidad, que si bien, en el caso concreto, está íntimamente ligada al cable conductor,
no lo es menos que pueda existir independientemente del cable. Bien pueden entonces los
cables conductores ser de una o varias personas sin que ello nada signifique, ya que tal
circunstancia no altera la cosa transportada, cuya guarda corresponde a la empresa
distribuidora, y así se declara...».
 
Más recientemente, en sentencias de fecha 2 de mayo y 15 de junio de 2000 (Caso:
Elecentro y Eleoriente, respectivamente), el Tribunal Supremo, esta vez en aplicación de las
disposiciones constitucionales que regulan la materia y no de las normas del derecho
privado, declaró la responsabilidad del Estado por los daños físicos y morales causados a
particulares por las líneas de alta tensión a cargo de las empresas demandadas.
 
En estos casos, luego de precisar la inconveniencia de acudir a las normas que rigen el
derecho civil para declarar la responsabilidad de la Administración por su actividad, dado que
las mismas atienden a un sistema jurídico de relaciones intersubjetivas entre particulares
cuyas reglas no pueden ser aplicadas a los sujetos de derecho público, pues éstos además
de gozar de potestades públicas ejercen determinados privilegios -ajenos al ámbito privado-
por ser los tutores del interés general, el Tribunal Supremo estableció que para la
determinación de la responsabilidad del Estado debía acudirse a lo establecido en la
Constitución.
 
La sentencia señaló que la Constitución de 1999 en su artículo 140, prevé de manera
expresa la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública por los daños causados
a los administrados como consecuencia de su actividad, consagrando un régimen integral de
responsabilidad administrativa de carácter objetivo –que comporta tanto la llamada
Responsabilidad por Sacrificio Particular o sin falta, como el régimen de responsabilidad
administrativa derivada del funcionamiento anormal del servicio público- cuyo fundamento es
el derecho del afectado a la integridad patrimonial, esto es, el derecho a no soportar sin
indemnización el daño sufrido. En este orden de ideas, no resulta relevante que el autor de la
lesión haya actuado en forma lícita o ilícita, sino que la víctima que la sufre no tiene el deber
jurídico de soportarla sin compensación.
 
En criterio de la sentencia, «la responsabilidad extra-contractual de la Administración
encuentra fundamento expreso en la actualidad en el Principio de Igualdad o Equilibrio ante
las Cargas Públicas. Este principio se basa en que la Administración persigue la satisfacción
y tutela de los intereses colectivos; y, si ésta en ejercicio de sus potestades –por órgano de
autoridad legítima- causa un daño a un particular, éste no puede sufrir individualmente las
cargas de la actividad dañosa de la Administración. No debe en función del colectivo
someterse a un miembro de ésta a una situación más gravosa que la que soportan la
generalidad de los que la conforman y, de ocurrir, el equilibrio debe restablecerse mediante
la indemnización correspondiente. Así, independientemente de que la actividad de la
Administración fuese lícita o ilícita, con o sin culpa, si ésta le ha causado un daño a un
administrado la Administración debe responder patrimonialmente. Ahora bien, debe
señalarse que en el pasado la doctrina consideró que el fundamento de esta responsabilidad
se encontraba en la Teoría del Riesgo, conforme a la cual quien se beneficie de una
actividad deberá soportar las consecuencias que de ésta se deriven. Dicha concepción no se
encuentra totalmente superada, ni tampoco es incompatible con el régimen de
responsabilidad administrativa a que se ha hecho referencia por tener su origen en el
Derecho Civil. Lo que ocurre es que, existiendo un fundamento constitucional que de manera
expresa apoye la responsabilidad extra-contractual administrativa (Principio de Igualdad o
Equilibrio ante las Cargas Públicas), no es necesario acudir a otra razón o explicación de
ésta».
 
Bajo esta visión ius publicista de la responsabilidad, el Tribunal Supremo de Justicia,
verificada (i) la ocurrencia del daño, (ii) la omisión de la Administración en prestar el
mantenimiento necesario a los postes de energía eléctrica bajo su custodia, aunada a la
imposibilidad de ésta de probar que el daño no se debió al hecho de un tercero y (iii) la
relación de causalidad entre tales elementos, determinó la responsabilidad del Estado por los
daños materiales y morales causados por las líneas de alta tensión a su cargo.
 
En otros supuestos, se determinó la responsabilidad del Estado por los daños causados a la
propiedad de un particular por la ruptura de un tanque de agua propiedad del Instituto
Nacional de Obras Sanitarias (INOS).[73] En dicha decisión la Sala Político-Administrativa,
luego de calificar el accidente ocurrido como un hecho notorio exento de prueba estableció lo
siguiente:
 
«[...] La parte actora invocó los artículos 1185, 1193 y 1194 del Código Civil. Esta Sala
comparte el criterio según el cual, cuando el daño se imputa al hecho propio de las personas,
funciona la responsabilidad civil ordinaria, pero si el daño se imputa como en este caso “a la
acción de la cosa” la responsabilidad del guardián no se rige por el artículo 1185 del Código
Civil, sino por la disposición especial del artículo 1193 ejusdem, el cual por su naturaleza
especial es de preferente aplicación. El fundamento de esta responsabilidad es una
presunción de “culpa en la guarda” que la Ley establece contra el custodio, quien sólo puede
librarse probando que el hecho fue causado por falta de la víctima, el hecho de un tercero,
caso fortuito o fuerza mayor. Igualmente, el artículo 1194 que sólo permite al propietario de
una edificación exonerarse de responsabilidad demostrando que la ruina no ha ocurrido por
falta de mantenimiento de efectos de construcción.
 
Los dos artículos mencionados son casos de responsabilidad objetiva que constituyen una
excepción al principio general consagrado en el artículo 1185 del Código Civil [...]
 
En el caso de autos, la parte demandada no invocó en su contestación la culpa de la víctima,
el hecho de un tercero, el caso fortuito o fuerza mayor, ni que la ruina se debiera a falta de
mantenimiento o defecto de construcción, que son los únicos medios de excepción de que
disponía la parte demandada para exonerarse, por lo tanto, según el criterio de esta Sala,
queda plenamente probada la culpa y la relación de causalidad del hecho ilícito por los
argumentos antes expuestos».
 
d) En materia de obras públicas, por daños derivados del establecimiento de situaciones de
riesgo objetivo.
 
Se trata por lo general de supuestos de daños accidentales ocasionados por obras públicas –
arriba aludidos- pero en los que la jurisprudencia ha considerado que la responsabilidad de la
Administración se ve reforzada no sólo por su carácter de custodio de la cosa generadora de
la lesión, sino por la situación de riesgo objetivo planteada por las mismas. Así nuestra
jurisprudencia ha señalado que “la responsabilidad [del Estado] se hace aún más evidente
cuando se trata de cosas que representan un peligro objetivo del cual ese guardián obtiene
un beneficio. (...) Si se trata de una cosa peligrosa, dentro de las cuales podemos incluir sin
duda a la electricidad, y aun más la de alta tensión, de la cual el guardián saca un provecho,
resulta obvio que debe asumir totalmente las consecuencias que deriven del riesgo que crea.
[...]”.[74]
 
No obstante, debe tenerse presente que la tendencia actual está dirigida restringir a
supuestos excepcionales y específicos la responsabilidad del Estado por riesgo creado, dado
que el fundamento de la responsabilidad, como se señaló, descansa en el derecho del
administrado a la integridad de su patrimonio bajo el principio de igualdad ante las cargas
públicas. De allí que en nuestra jurisprudencia se sostenga: « en el pasado la doctrina
consideró que el fundamento de esta responsabilidad se encontraba en la Teoría del Riesgo,
conforme a la cual quien se beneficie de una actividad deberá soportar las consecuencias
que de ésta se deriven. Dicha concepción no se encuentra totalmente superada, ni tampoco
es incompatible con el régimen de responsabilidad administrativa a que se ha hecho
referencia por tener su origen en el Derecho Civil. Lo que ocurre es que, existiendo un
fundamento constitucional que de manera expresa apoye la responsabilidad extra-contractual
administrativa (Principio de Igualdad o Equilibrio ante las Cargas Públicas), no es necesario
acudir a otra razón o explicación de ésta».[75]
 
e) En materia de “servicio público de policía” por incumplimiento de las obligación legal de
prestación. La falta de cumplimiento de la obligación legal de velar por la seguridad y
vigilancia interna de la sede del Máximo Tribunal por parte de un cuerpo de seguridad del
Estado al que le estaba atribuida tal tarea, dada la circunstancia de que por el estallido de un
artefacto explosivo se produjeron lesiones graves a un funcionario de dicho tribunal, dio lugar
a que se condenara a la República, persona jurídica a la que pertenece el órgano policial, al
pago por daño moral de una suma de dinero más una asignación mensual calculada en base
a unidades tributarias.[76]
 
2.- Por lo que atañe a la responsabilidad del Estado por su actividad lícita, la jurisprudencia
en Venezuela también ha reconocido la procedencia de la responsabilidad patrimonial del
Estado. Esta responsabilidad está referida a actos que si bien carecen de vicios, desde que
han sido emitidos de conformidad con los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico, la
propia ley que los regula consagra la responsabilidad del Estado por el perjuicio producido.
En ese sentido, se reconoce la responsabilidad del Estado, entre otros, en los siguientes
supuestos:
 
a) Limitaciones generales al derecho de propiedad derivadas de la expropiación por causa de
utilidad pública o social, ocupaciones temporales, requisición de bienes en tiempo de guerra
la constitución de servidumbres administrativas y las afectaciones urbanísticas.
 
En este rubro nuestra jurisprudencia ha dejado claramente establecido, haciendo una
interpretación extensiva de la norma constitucional que regula el derecho de propiedad y la
expropiación, que su aplicación no se limita sólo al supuesto de la expropiación, sino en
general, a cualquier supuesto de limitación al derecho de propiedad, entendido éste en un
sentido amplio que abarca todo bien o derecho de contenido patrimonial.
 
No obstante, debe tenerse presente que existen restricciones que si bien establecen
condiciones para el ejercicio del derecho de propiedad, no comportan sacrificio alguno para
el propietario y, por tanto, no son indemnizables. Pero aun en este supuesto, se dan
excepciones a la irresarcibilidad -Uslengui- en dos casos: «cuando la Administración, al
efectivizar la restricción, provoca perjuicios directos a algún propietario a raíz de su culpa o
negligencia; y cuando la restricción resulta irrazonable».[77]
 
Así, se ha determinado que si bien el Estado está facultado para establecer limitaciones o
restricciones a la propiedad por razones urbanísticas, cuando tales limitaciones
desnaturalizan ese derecho, se le crea un daño al particular que debe ser indemnizado. Y es
que, «la realización de las obras requeridas para el correcto cumplimiento de las funciones
estatales atinentes al poder de policía, para el resguardo de la vida, la salud, la tranquilidad y
aun el bienestar de los habitantes, si bien constituyen una actividad lícita, ello no impide la
responsabilidad del Estado, siempre que con aquellas obras se prive a un tercero de su
propiedad o se la lesione en sus atributos esenciales».[78]
 
Ello aplica en dos casos de nuestra jurisprudencia en los que la Administración dictó
ordenanzas que declaraban como “áreas verdes” los inmuebles propiedad de los
demandantes que eran utilizados con otro fin. En ambos casos el Supremo Tribunal
estableció que el poder de restringir la propiedad “tiene también un límite, mas allá del cual
las obligaciones de hacer, de no hacer, o de dejar hacer en que consisten las restricciones
constitucionales antes citadas, pueden afectar en sus elementos esenciales el derecho de
propiedad y constituir para el propietario de una limitación razonable sino un intolerable
sacrificio del interés individual al colectivo, cuya reparación exige, por mandato del
constituyente, una justa indemnización (...)”.[79] En atención a este criterio el Máximo
Tribunal concluyó que «la decisión que atribuye el uso correspondiente a las “áreas verdes” a
un terreno, real y efectivamente, dedicado a otro uso por su dueño, constituye un acto
concreto, el cual [...] comporta un sacrificio o disminución de los derechos del propietario y,
por tanto, excedería los límites de una restricción no indemnizable. Tal decisión significaría,
en efecto, que desde el momento de publicarse la ordenanza, el Municipio se reservaría el
dominio del inmueble con el fin de destinarlo al uso público en un futuro indeterminado, lo
que equivale a una expropiación no consumada que podría o no consumarse de acuerdo con
lo que decida al respecto la autoridad municipal a quien corresponda ejecutar e acto (...)».
 
En un caso similar, en el que se demandó al Estado con el objeto de que fuera obligado a
expropiar los terrenos propiedad de la empresa demandante, declarados mediante decreto
como “Parque Nacional”,[80] la Corte Suprema de Justicia precisó que el derecho de
indemnización por la pérdida de la propiedad, consagrado constitucionalmente en materia
expropiatoria, es exigible con fundamento en el régimen de responsabilidad del Estado, aun
respecto de aquellas limitaciones al derecho de propiedad que impliquen una lesión al
patrimonio del particular. La sentencia observó que las disposiciones constitucionales que
contemplan el deber de indemnizar por parte de la Administración, derivados de su
responsabilidad general, o por la actuación de sus funcionarios competentes, permiten inferir
la obligación de ésta de indemnizar los daños causados a los particulares, aun por sus actos
lícitos.
 
Bajo este argumento, el Máximo Tribunal, analizando la disposición contenida en el artículo
63 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística que contempla la responsabilidad del
Estado por el establecimiento de limitaciones urbanísticas que desnaturalicen el derecho de
propiedad, dispuso que las limitaciones impuestas a las actividades privadas realizadas por
el propietario en ejercicio de sus derechos de uso y disfrute de la propiedad resultan
indemnizables, “aunque no exista expropiación o pérdida de la misma”. Concretamente, la
sentencia dispuso:
 
«Ahora bien, establecido que el acto de creación de un Parque Nacional sobre fundos de
propiedad privada no tienen carácter transmitivo o expropiatorio, sino limitativos de los
atributos de la propiedad, cabe precisar aún, si en nuestro sistema constitucional sólo la
pérdida de la propiedad a favor de la Administración, determina un derecho a la
indemnización, o si también, con fundamento en el régimen de responsabilidad del Estado,
contemplado en la Constitución, éste debe indemnizar las lesiones que hubieren causado su
actividad aún legítima [...].
 
Contemporáneamente los textos constitucionales y legales no circunscriben la indemnización
únicamente a la pérdida de la propiedad por expropiación, o por los hechos ilícitos de la
Administración, sino que la extienden a cualquier lesión a derechos o intereses legítimos, por
ejemplo las privaciones singulares de los atributos esenciales de la propiedad, a pesar de
que provengan de sus actos lícitos. En este sentido, si se sigue el lineamiento clásico, sólo
habría indemnización por expropiación, cuando se diera un efecto ablatorio, vale decir,
cuando se extinga el dominio como consecuencia del ejercicio de una potestad expropiatoria
o si existen daños por la anormalidad o defectos de los servicios públicos. Sin embargo el
derecho a la indemnización nace también, cuando se afecten de forma ostensible los
atributos fundamentales de la propiedad, que signifique una lesión actual y cuantificable para
el titular del dominio. Así, en la expropiación la garantía de la indemnización tiene su causa
en el “despojo patrimonial”, por lo que tal indemnización es una carga tal que condiciona la
procedencia misma de la expropiación. Por el contrario, la responsabilidad por la lesión
causada por la actividad administrativa, descansa sobre el hecho de que, dada la posición
del administrado, éste recibe una lesión no procurada.
 
 Este régimen de responsabilidad de Estado por sus actos lícitos, aparece en la legislación
en el artículo 63 de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, que establece ‘Los
usos regulados y permitidos en los planes de ordenación del territorio se consideran
limitaciones legales a la propiedad y, en consecuencia, no originan por sí solos, derecho a
indemnizar. Esta sólo podrá ser reclamada por los propietarios en los casos de limitaciones
que desnaturalicen las facultades del derecho de propiedad, siempre que produzcan un daño
cierto, efectivo, individualizado, actual y cuantificable económicamente. En estos casos a los
efectos de determinar la indemnización, se seguirán los criterios establecidos en la Ley de
Expropiación por causa de Utilidad Pública o Social’.
 
Conforme a esta posición, que se abre paso en la mejor doctrina, la limitación que incida en
las actividades privadas realizadas por el propietario, como ejercicio de los derechos de uso
y disfrute de la propiedad, resultaría indemnizable, aunque no exista expropiación o pérdida
de la misma. Por otro lado, observa la Sala, que los fundamentos constitucionales del
régimen de responsabilidad antes señalados, se encuentran en los artículos 206 y 46 de la
Constitución que contempla el deber de indemnizar por parte de la Administración, derivados
de su responsabilidad general, o por la actuación de sus funcionarios competentes, de donde
se desprende su obligación de indemnizar los daños causados a los particulares, aún por sus
actos lícitos, como serían los emanados de dichos funcionarios» 

 b) La revocatoria de actos administrativos efectuada por la Administración en ejercicio de su

poder de autotutela, cuando la ley así lo permita 
 
c) El rescate o revocación de contratos administrativos por razones de mérito o conveniencia,
bien para asumir la Administración la prestación del servicio en forma directa o para poner fin
al mismo por estimar que no resulta beneficioso para la colectividad. El rescate del contrato,
al no estar vinculado al incumplimiento del contratista, comporta el establecimiento de una
indemnización integral a favor de éste, pues el interés general que habilita a la
Administración para adoptar estar decisión no la faculta, sin embargo, para disponer de la
propiedad de los particulares.
 
En este sentido la Ley de Concesiones en Venezuela prevé que “las concesiones podrán
rescatarse anticipadamente por causa de utilidad o interés público, mediante acto
administrativo debidamente motivado del ente concedente. En estos casos procederá la
indemnización integral del concesionario, incluyendo la retribución que dejare de percibir por
el tiempo que reste para la terminación de la concesión. En el pliego de condiciones se
establecerán los elementos o criterios que servirán para fijar el monto de la indemnización
que haya de cubrirse al concesionario. Si el concesionario estuviese conforme con el monto
de la indemnización, la cantidad que se señale por este concepto tendrá carácter definitivo.
Si no estuviere conforme, el importe de la indemnización se determinará mediante alguno de
los mecanismos de solución de conflictos contemplados en este Decreto-Ley” (artículo 53). 
 
Así, se ha sostenido que la potestades de revocación unilateral del contrato deben guardar el
debido respeto al derecho del contratista a la intangibilidad de la ecuación económica del
contrato “en virtud de la cual una lesión a su patrimonio derivada del incumplimiento por la
Administración de las cláusulas convenidas (rescisión por motivos supervinientes) es
compensada con la correspondiente indemnización al particular de los daños y perjuicios que
pudieren habérsele ocasionado”.[81]
 
Como puede observarse, en Venezuela el fundamento de la responsabilidad patrimonial del
Estado ha variado en la medida que la jurisprudencia ha ido evolucionando en la materia. En
una primera fase, la responsabilidad del Estado tuvo su fundamento en la responsabilidad
administrativa por hecho ilícito prevista en el artículo 1.185 del Código Civil, que fue
asimilada a la noción de “falta de servicio o funcionamiento anormal de éste” derivada de los
actos, hechos u omisiones de la Administración. En una segunda fase, la jurisprudencia
adoptó el criterio de la responsabilidad objetiva por guarda de cosas prevista en el artículo
1.193 del Código Civil con el objeto de justificar la determinación de la responsabilidad del
Estado sin falta por situaciones de riesgo creado. En una tercera fase, la jurisprudencia
aplicó el principio de igualdad ante las cargas públicas con el fin de justificar la
responsabilidad del Estado por sacrificio particular por daños derivados por lo general, de las
limitaciones impuestas al derecho de propiedad en materia urbanística 
 
En la actualidad, el fundamento de la responsabilidad, según la más reciente jurisprudencia,
“descansa en el derecho del particular a la integridad patrimonial, es decir, el derecho del
particular a no soportar sin indemnización el daño sufrido”. En este orden de ideas, “no
resulta relevante que el autor de la lesión haya actuado en forma lícita o ilícita, sino que la
víctima que la sufre no tiene el deber jurídico de soportarla sin compensación”. [82 
 
X. Aspectos procesales de la Responsabilidad Patrimonial del Estado
 
1. Competencia
 
En Venezuela todas las reclamaciones para obtener la responsabilidad extracontractual de la
Administración pública nacional, centralizada o descentralizada –institutos autónomos y
empresas del estado- corresponden, en la primera y segunda instancia –repartido según la
cuantía- a la jurisdicción contencioso-administrativa 
 
Así lo establece el artículo 259 de la Constitución de 1999, al prever que “la jurisdicción
contencioso administrativa corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los demás
tribunales que determine la ley. Los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa son
competentes para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a
derecho, incluso por desviación de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la
reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; conocer
de reclamos por la prestación de servicios públicos; y disponer lo necesario para el
restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad
administrativa” (resaltado nuestro).
 
La determinación de las competencias de manera concreta se estableció en la Ley Orgánica
de la Corte Suprema de Justicia. Así, el artículo 42, ordinal 15, prevé que corresponde
conocer a la Corte Suprema de Justicia (hoy Tribunal Supremo de Justicia) “las acciones que
se propongan contra la República, o algún Instituto Autónomo o empresa en la cual el Estado
tenga participación decisiva, si su cuantía excede de cinco millones de bolívares, y su
conocimiento no está atribuido a otra autoridad”. Por tanto, conocerá en primera instancia la
Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de las demandas contra el
Estado si su cuantía excede de cinco millones de bolívares. 
 
El artículo 185 ejusdem prevé que la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo “será
competente para conocer: [...] 6. De cualquier acción que se proponga contra la República o
algún Instituto Autónomo o empresa en la cual el Estado tenga participación decisiva, si su
cuantía excede de un millón de bolívares, pero no pasa de cinco millones de bolívares y su
conocimiento no está atribuido por la Ley a otra autoridad [...]”.
 
Asimismo, el artículo 182 ejusdem prevé que corresponde a los Tribunales Superiores
Contenciosos conocer “en sus respectivas circunscripciones: [...] 2. De cualquier acción que
se proponga contra la República o algún Instituto Autónomo o empresa en la cual el Estado
tenga participación decisiva, si su cuantía no excede de un millón de bolívares y su
conocimiento no está atribuido a otra autoridad; 3. De las apelaciones contra las decisiones
que dicten otros Tribunales de su jurisdicción en los juicios intentados ante ellos contra un
Estado o Municipio”.
 
El parágrafo final de este artículo establece que la Corte Primera de lo Contencioso-
Administrativo “conocerá de las apelaciones y recursos de hecho que se interpongan, dentro
del término indicado en el artículo anterior, contra las decisiones dictadas en los juicios a que
se refieren los ordinales 1º y 2º de este artículo”. Cabe destacar que el ordinal 2º se refiere a
las demandas contra el Estado.
 
De otro lado, el artículo 183 ejusdem prevé que “los tribunales competentes de acuerdo con
las previsiones del derecho común o especial, conocerán en primera instancia, en sus
respectivas Circunscripciones Judiciales: 1. De cualquier recurso o acción que se proponga
contra los Estados o Municipios; 2. De las acciones de cualquier naturaleza que intenten la
República, los Estados o los Municipios, contra los particulares”.
 
Finalmente, debemos acotar que, aun cuando conoce el juez administrativo, el iter procesal
es el del juicio ordinario previsto en el Código de Procedimiento Civil, con algunas
limitaciones establecidas en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, relativas a la
notificación del Procurador General de la República y a algunos medios de prueba
(juramento decisorio, inspección ocular y exhibición de documento).
 
2. Antejuicio Administrativo
 
2.1. Demandas contra la República
 
Antes de instaurar la demanda de responsabilidad contra la República debe iniciarse, tal y
como se afirmó, un procedimiento administrativo previo para exponer concretamente las
pretensiones del caso. Este procedimiento previo, conocido como antejuicio administrativo,
se encuentra contemplado en Venezuela en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de
la República (LOPGR)[83] en los artículos 54 al 60.
 
Así, la precitada Ley dispone en su artículo 54 que “Quienes pretendan instaurar demandas
de contenido patrimonial contra la República deben manifestarlo previamente por escrito al
órgano al cual corresponda el asunto y exponer concretamente sus pretensiones en el caso”.
 
Asimismo, el artículo 60 prevé este requisito como presupuesto de admisibilidad en las
demandas intentadas contra la República, al establecer que “los funcionarios judiciales
deben declarar inadmisibles las acciones o tercerías que se intente contra la República, sin
que se acredite el cumplimiento de las formalidades del procedimiento administrativo
previo...”.
 
Este antejuicio administrativo tiene una doble finalidad; de una parte, evitar el juicio contra el
Estado, pues en esa fase administrativa éste puede allanarse total o parcialmente a las
pretensiones del administrado y, de otro lado, sirve también para que el Estado esté enterado
con anticipación de la eventual demanda y pueda así adelantar sus defensas.
 
La doctrina venezolana –Fraga Pittaluga- ha considerado el antejuicio administrativo como
“un paso previo cuya finalidad es obtener una decisión en vía administrativa que sirva, de
alguna manera, para impedir la potencial instauración de una acción judicial, cuando no
existan razones suficientes que la justifiquen”.[84]
 
En fecha reciente, la instrucción del antejuicio administrativo como requisito previo necesario
en la demandas contra la República ha sido reiterado por el la Sala Político-Administrativa
del Tribunal Supremo de Justicia, al establecer que “se advierte y así lo ha considerado en
jurisprudencia constante esta Sala, que el antejuicio administrativo constituye un
requerimiento previo para instaurar demandas contra la República, ello con la finalidad de
lograr que sus pretensiones sean estudiadas y resueltas en la misma vía administrativa, sin
que sea necesario acudir a los órganos jurisdiccionales. Resulta claro para esta Sala, que el
agotamiento de la vía administrativa previa debe ser un procedimiento fácil y expedito, que le
permita al interesado poner en conocimiento de la Administración el contenido de su
pretensión” (resaltado nuestro).[85]
 
2.2. Demandas contra entes públicos diferentes a la República
 
Tradicionalmente, tanto la doctrina como la jurisprudencia ha considerado que el requisito del
antejuicio administrativo era un prerrogativa aplicable de manera exclusiva a la República.
Esto, por cuanto la derogada Ley de la Procuraduría General de la República, establecía en
su artículo 30 que quienes pretendan instaurar demandas de contenido patrimonial contra la
República, deberán manifestarlo al órgano correspondiente. Este artículo es del mismo tenor
al contenido en el artículo 54 de la vigente Ley.
Así, se ha entendido que este procedimiento administrativo previo no se aplica en los casos
de demandas intentadas contra los institutos autónomos y las empresas del Estado. En el
caso concreto de los Institutos Autónomos, la jurisprudencia del Tribunal Supremo de Justicia
había establecido que el antejuicio administrativo, como principio general, no se aplicaba a
los Institutos Autónomos, salvo cuando una previsión legal expresa reconocía tal prerrogativa
al Instituto Autónomo en particular.[86] Este criterio fue mantenido por la Sala Político-
Administrativa en reiteradas ocasiones.[87]
 
No obstante, en fecha reciente, el Tribunal Supremo de Justicia ha cambiado este criterio y
ha establecido que “...la entrada en vigencia de nuevas leyes obligan a esta Sala a realizar
otra interpretación sobre el tema. [...] En fecha 17 de octubre de 2001 entró en vigencia la
Ley Orgánica de la Administración Pública, publicada en la Gaceta Oficial de la República de
Venezuela N° 37.305, de la misma fecha, la cual establece: “Artículo 97: Los institutos
autónomos gozarán de los privilegios y prerrogativas que la ley nacional acuerde a la
República, los estados, los distritos metropolitanos o los municipios”. De la norma antes
transcrita, se evidencia con meridiana claridad que la ley en forma expresa otorgó a los
institutos autónomos los privilegios y prerrogativas acordados a la República, sin hacer
ninguna distinción entre privilegios fiscales y procesales” (énfasis añadido).[88]
 
De esta manera la Sala Político-Administrativa modifica su criterio conforme al cual el
antejuicio administrativo previsto en la LOPGR se aplicaba de manera exclusiva a las
demandas contra República, salvo en aquellos casos en que una disposición legal establecía
de manera expresa su aplicación a las demandas contra los Institutos Autónomos. Ahora, por
tanto, será un requisito previo de admisibilidad de las demandas contra los Institutos
Autónomos la instrucción de un procedimiento administrativo previo.
 
2.3. Procedimiento del antejuicio administrativo
 
a) Iniciación
 
De conformidad con el artículo 54 de la LOPGR, el antejuicio administrativo se inicia por
medio de escrito dirigido al órgano al cual corresponda el asunto. De la presentación de este
escrito se dará recibo al interesado y su recepción debe constar en el mismo.
 
Dicho escrito, en el cual se expondrán las pretensiones del caso, debe tener la forma de un
libelo y en consecuencia de ello han de cumplirse en lo posible los extremos a que se
contrae los artículos 340 del Código de Procedimiento Civil. Asimismo se observa que al
tratarse de un procedimiento administrativo, las reclamaciones que se ejerzan por esta vía
deben cumplir también con los requisitos dispuestos en el artículo 18 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos. A este respecto, la Procuraduría ha señalado que no es
necesario que el escrito de reclamación se ajuste en todos sus términos a las condiciones de
forma exigidas a las demandas en el artículo 340 del Código de Procedimiento Civil «sin
embargo como se aspira recibir una indemnización, lo menos que se puede exigir al
interesado es que precise los términos de la reclamación, en sus aspectos cualitativos y
cuantitativos. No basta entonces, a los fines del antejuicio administrativo, con reclamar
abstractamente el pago de una indemnización; es menester que el interesado concrete su
monto. Los distintos conceptos que le componen, las razones de hecho y de derecho que le
sirvan de fundamento, y de ser posible, las pruebas preconstituidas que den verosimilitud a
tales afirmaciones, porque de lo contrario, la Administración no estaría en condiciones de dar
respuesta al interesado y no se alcanzan entonces los fines perseguidos por la ley al
consagrar el antejuicio administrativo como condición previa para intentar las demandas
contra la República» (dictamen de la Procuraduría General de la República de fecha 21-12-
82. Doctrina de la Procuraduría General de la República, pág. 35).
 
b) Sustanciación
 
La autoridad respectiva, dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes a la consignación
del escrito procederá a formar el expediente, el cual debe contener, según el caso, los
instrumentos donde conste la obligación, fecha en que se causó, certificación de la deuda,
acta de conciliación suscrita entre el solicitante y el representante del órgano y la opinión
jurídica respecto a la procedencia o improcedencia de la pretensión, así como cualquier otro
documento que considere indispensable (artículo 54 de LOPGR)
 
Al día hábil siguiente de concluida la sustanciación, el órgano respectivo debe remitirlo a la
Procuraduría General de la República con la finalidad de que ésta, en un plazo no mayor de
treinta (30) días hábiles, formule y remita al órgano respectivo, su opinión jurídica respecto a
la procedencia o no de la reclamación. En este caso, la opinión de la Procuraduría General
de la República tiene carácter vinculante.[89]
 
c) Decisión
 
El órgano respectivo debe notificar al interesado su decisión, dentro de los cinco (5) días
hábiles siguientes a la recepción del criterio sostenido por la Procuraduría General de la
República (artículo 57).
 
d) Posición del Interesado
 
Dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la notificación, el interesado debe dar
respuesta al órgano que corresponda, acerca de si acoge o no la decisión notificada. En caso
de desacuerdo, queda facultado para acudir a la vía judicial (artículo 58).
 
e) Silencio Administrativo
 
En caso de silencio administrativo por parte de la Administración dentro de los lapsos
previstos, el interesado queda facultado para acudir a la vía judicial (artículo 59).
 
3. Demandas contra los Estados y Municipios
 
Si la responsabilidad se exige contra los Estados o Municipios, corresponde conocer del
pleito –en primera instancia- al Juez Civil y resultan aplicables aquí las disposiciones del
juicio civil ordinario sin ningún tipo de limitaciones.[90] Las apelaciones contra las decisiones
dictadas por estos jueces civiles son conocidas, aquí sí, por jueces administrativos.
 
De lo anterior, no sólo evidencia la urgente necesidad de una Ley del Contencioso
Administrativo en Venezuela, sino también la tendencia, ahora del legislador, a socorrerse en
este tema de la responsabilidad del Estado de las normas del derecho común, en este caso
las adjetivas, y, como se ha visto, hasta de los jueces de la jurisdicción ordinaria.
 
4. Ejecución de la Sentencia. Facultad sustitutiva del Juez
 
Otro aspecto de gran importancia en materia de responsabilidad del Estado y relativo al
ámbito de lo procesal es el referido a la ejecución de los fallos. No puede hablarse de un
verdadero sistema de responsabilidad del Estado si no existe efectividad en la ejecución de
las decisiones judiciales que la establezcan.
 
En efecto, como bien lo expresa González Pérez, «[...]la prestación de justicia no sería
efectiva si el mandato de la sentencia no fuera cumplido. El derecho a la tutela jurisdiccional
efectiva –que suelen reconocer todas las Constituciones- comprende no sólo la facultad para
exigir y obtener una sentencia que decida si la pretensión está o no fundada, sino que lo en
ella resuelto sea llevado a efecto, con, sin o contra la voluntad del obligado. Los Tribunales
han de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado».[91]
 
De tal forma, que a través de la ejecución de la sentencia se concretiza el derecho a la tutela
judicial efectiva consagrado en el artículo 26 de la Constitución. De allí que pueda señalarse
que la ejecución se traduce en una de las manifestaciones fundamentales de ese derecho.
En efecto, tal como lo estableció acertadamente la Corte Suprema de Justicia el derecho
constitucional de acceso a la justicia “no sólo se comprende la acción, como el derecho
subjetivo público y autónomo de acudir a los Tribunales, sino también el de lograr la
ejecución de los fallos que éstos dicten” (énfasis añadido).[92]
 
Así, no es suficiente que el particular pueda hacer valer sus derechos ante los Tribunales
competentes, ni que se produzca una decisión de fondo sobre el asunto planteado, sino que
será menester además que se cumpla con lo decidido por el Tribunal para que efectivamente
se materialice el derecho a la tutela judicial.
 
La potestad del juez de ejecutar sus sentencias tiene fundamento constitucional, es en efecto
manifestación de la tutela judicial efectiva y de la efectividad del principio de responsabilidad
del Estado. Hasta ahora esta base constitucional ha permitido interpretaciones y aplicaciones
supletorias que tienden a mejorar este aspecto, talón de Aquiles del Contencioso. Por otra
parte, la ejecución efectiva de los fallos deriva no sólo de la facultad restablecedora del juez
contencioso, sino de la autonomía e independencia que presupuesta el Poder Judicial como
verdadera rama del Poder Público y equilibrio frente a los otros poderes que está llamada a
controlar.
 
De allí que nuestra jurisprudencia (Sentencia de la Sala Político-Administrativa del 18 de julio
de 2000. Caso CANTV) haya señalado que el derecho a la ejecución de sentencias es un
derecho implícito al derecho a la tutela judicial efectiva que se encuentra informado por una
serie de principios cuya inobservancia por el Estado acarrea su responsabilidad. Estos
principios son:
 
“a) El principio de inmodificabilidad de la sentencia: Consiste en la afirmación de que la
protección judicial carecería de efectividad si se permitiera reabrir un proceso ya resuelto por
una sentencia firme, salvo aquéllos casos, en que, por razones justificadas, la condena es
sustituida por su equivalente pecuniario u otro tipo de prestación, siempre que tal sustitución
se realice por los cauces legalmente establecidos, de manera que no suponga una alteración
del fallo contraria a la seguridad jurídica.
b) El principio de interpretación finalista del fallo: Se refiere a la necesidad de que el juez de
la ejecución apure la posibilidad de realización completa del fallo, infiriendo de él todas las
consecuencias naturales en relación con la causa petendi, sin atenerse a la literalidad
estricta de aquél.
 
c) El principio de ejecuciones fraudulentas o simuladas: Consiste en evitar el cumplimiento
aparente o indirecto de las sentencias, para garantizar la efectividad de la tutela judicial y
desechar con ello, la necesidad del afectado de tener que promover nuevas acciones o
recursos para obtener la satisfacción completa de sus derechos o intereses reconocidos por
sentencia firme.
 
d) El principio de la diligencia debida: Consiste en la obligación de la Administración (en los
juicios en que la misma sea parte) a no posponer la ejecución de las sentencias más allá del
tiempo necesario y a los jueces y Tribunales a adoptar todas las medidas necesarias para
asegurar la ejecución.
 
e) El principio de ampliación de la legitimación: Se refiere a la posibilidad que tienen todos los
titulares de derechos e intereses legítimos afectados por una sentencia, de pedir la ejecución
de la misma aún en el caso de que no hubieran podido ser partes en el proceso que la
produjo”.  
 
De conformidad con esta doctrina jurisprudencial, el incumplimiento de alguno de estos
principios deja «abierta la posibilidad de solicitar la determinación de la Responsabilidad de
la República en ejercicio de su función jurisdiccional,[...] así como la reclamación de los
daños causados, como consecuencia de tal lesión».
 
Ahora bien, ocurre que en el ámbito del proceso contencioso-administrativo (general y
especial), la ejecución de las sentencias dictadas en contra de la Administración se
encuentra sujeta y limitada a dos principios contemplados por el ordenamiento jurídico, en
resguardo de los intereses de la Administración. Uno de índole constitucional y otro de rango
legal, cuya nulidad por inconstitucionalidad se halla hoy en día pendiente de decisión en el
Tribunal Supremo de Justicia. Estos dos principios son:
 
           i) El principio de la legalidad presupuestaria,[93] conforme al cual la Administración no
podrá hacer gasto o erogación alguna que no esté prevista en la Ley de Presupuesto. En
todo caso, sólo podrán decretarse créditos adicionales al presupuesto para aquellos gastos
que fuesen necesarios y que no estuviesen previstos. Así, aquellos compromisos que tengan
fundamento en una sentencia judicial se pagarán con cargo a la partida de presupuesto que
para tales fines se disponga en cada ejercicio.
 
           ii) El principio de la inembargabilidad de los bienes públicos[94] con fundamento en el
cual los bienes, rentas, derechos o acciones de la República no pueden ser objeto de
embargos ejecutivos, sino que, en estos casos, los jueces que conozcan de la ejecución de
sentencias contra la República deben suspender la causa y notificar al Procurador General
de la República, para que se fije, por quien corresponda, los términos en que habrá de
cumplirse lo demandado.
 
Cabe destacar que en Venezuela, este principio ha sido reiterado en una reciente decisión
del Tribunal Supremo de Justicia, en donde se establece que “...del contenido de las normas
antes transcritas (artículos 16 de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional y 73 de la
Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República) se desprende el principio de
inembargabilidad de los bienes que forman parte del patrimonio de la República y la
imposibilidad de dictar en su contra embargos ejecutivos, resaltando que los jueces que
conozcan de ejecuciones de sentencias contra la República, deben suspender en tal estado
los juicios y notificar al Procurador General de la República, para que se fijen, por quien
corresponda, los términos en que se cumplirá lo sentenciado” (paréntesis nuestro).[95]
 
Por tanto, como puede deducirse de los principios aludidos, es la propia Administración y no
el Poder Judicial la que ejecuta sus sentencias. Ello, obviamente comporta el riesgo de que
la pretensión deducida por el actor quede ilusoria si la Administración no la cumple
voluntariamente y, por tanto, se viole su derecho a obtener una tutela judicial efectiva.
 
Creemos que en Venezuela las previsiones contenidas en la Constitución que consagran la
autonomía e independencia del Poder Judicial,[96] el principio de legalidad conforme al cual
la actividad de los órganos que ejercen el Poder Público queda sujeto a los mandamientos
constitucionales y legales,[97] el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva,[98] el
derecho a la igualdad y la igualdad procesal como manifestación de aquél[99], y el principio
de la Responsabilidad Patrimonial de la Administración Pública, permiten afirmar, sin duda, la
posibilidad de ejecutar sentencias contra la Administración y obligarla a cumplir con las
condenas dinerarias que se hubieren acordado en su contra.
 
Anteriormente, en nuestro derecho, sólo en materia municipal (artículo 104 de la Ley
Orgánica de Régimen Municipal) se establecían normas que hacían viable y procedente la
ejecución de sentencias condenatorias contra la Administración, en este caso, el Municipio.
[100] No obstante, tales normas sirvieron de fundamento a una interpretación jurisprudencial
que solucionó el asunto, aplicando por analogía dicha disposición a otros entes de la
Administración Pública, incluyendo la República.[101]
 
Actualmente, sin embargo, la LOPGR establece en sus artículos 85 y 86 el procedimiento a
seguir para la ejecución de sentencias dictadas contra la República al exponer lo siguiente:
 
“Artículo 85. Cuando la República sea condenada en juicio, el Tribunal encargado de ejecutar
la sentencia notificará al Procurador o Procuradora General de la República quien, dentro del
lapso de sesenta (60) días siguientes, debe informarle sobre su forma y oportunidad de
ejecución.
 
Dentro de los diez (10) días siguientes de su notificación, la Procuraduría General de la
República participará al órgano respectivo de lo ordenado en la sentencia. Este último deberá
informar a la Procuraduría General de la República sobre la forma y oportunidad de ejecución
de lo ordenado en la sentencia, dentro de los treinta (30) días siguientes de recibido el oficio
respectivo”.
 
“Artículo 86. La parte interesada, previa notificación, puede aprobar o rechazar la proposición
del organismo público que corresponda y, en el último caso, el Tribunal debe fijar otro plazo
para presentar nueva propuesta; si la misma no es aprobada por la parte interesada, o si el
organismo respectivo no hubiere presentado alguna, el Tribunal debe determinar la forma y
oportunidad de dar cumplimiento a lo ordenado por la sentencia, según los procedimientos
siguientes:
 
1. Si se trata de cantidades de dinero, el Tribunal, a petición de la parte interesada, debe
ordenar que se incluya el monto a pagar en la partida respectiva de los próximos dos
ejercicios presupuestarios, a cuyo efecto debe enviar al Procurador o Procuradora General
de la República copia certificada de la decisión, la cual debe ser remitida al organismo
correspondiente. El monto que se ordene pagar debe ser cargado a una partida
presupuestaria no imputable a programas.
 
2. Si se trata de entrega de bienes, el Tribunal debe poner en posesión de los mismos a
quien corresponda. Si tales bienes estuvieren afectados al uso público, a actividades de
utilidad pública o a un servicio público prestado en forma directa por la República, el Tribunal
debe acordar la fijación del precio mediante avalúo realizado por tres peritos, nombrados uno
por cada parte y el tercero de común acuerdo. En caso de desacuerdo, el tercer perito es
nombrado por el Tribunal”.
 
Así, vemos que el procedimiento establecido en la LOPGR se puede resumir de la siguiente
manera:
 
· El Tribunal notifica al Procurador de la sentencia. Éste, una vez ha sido notificado, tiene un
plazo de sesenta (60) días hábiles para informar al Tribunal sobre la forma y oportunidad en
que se ejecutará lo acordado.
 
· La Procuraduría participará al órgano respectivo de lo ordenado dentro de los diez (10) días
siguientes a su notificación. Este órgano tiene treinta (30) días para informar al Procurador
sobre la forma y oportunidad de la ejecución.
 
· La parte interesada podrá aceptar o rechazar la propuesta del órgano. De rechazarla el
tribunal fijará oportunidad para la presentación de una nueva propuesta. Si ésta no es
aprobada por el interesado, o si el organismo respectivo no presenta propuesta alguna, el
Tribunal deberá determinar la forma en que se ejecutará lo juzgado en atención a lo
siguiente: (i) si son cantidades de dinero, el Tribunal a petición de parte ordenará que el
monto a pagar se incluya en la partida de los próximos dos ejercicios presupuestarios; (ii) si
son bienes, el Tribunal debe poner en posesión de los mismos a quien corresponda.
 
Nótese que el anterior procedimiento no contempla lo referente a la ejecución forzosa de
sentencias, en el supuesto en el cual el organismo de la Administración no cumpla con lo
ordenado por el Tribunal. No obstante, este supuesto sí se encuentra regulado en el
procedimiento previsto en el artículo 104 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, el cual
prevé que “Cuando la orden del Tribunal no fuere cumplida o la partida prevista no fuere
ejecutada, el Tribunal a instancia de parte, ejecutara la sentencia conforme al procedimiento
ordinario pautado en el Código de Procedimiento Civil” (énfasis añadido).
 
Consideramos, por tanto, que el procedimiento de ejecución forzosa previsto para los
Municipios, deberá aplicarse por analogía a la República, por cuanto en el procedimiento
previsto en la LOPGR se omite la regulación de este aspecto.
 
Asimismo, observamos que existe un vacío legal en lo que se refiere al procedimiento de
ejecución aplicable a los Institutos Autónomos y demás órganos de la Administración
descentralizada funcionalmente que gozan de la prerrogativa de inembargabilidad, por
cuanto los procedimientos previstos en las precitadas Leyes, se aplican exclusivamente, bien
a la República o a los Municipios. Entendemos, no obstante, que en obsequio de la
integridad y protección del derecho constitucional de acceso a la justicia, resultará aplicable
por analogía algunos de estos dos procedimientos. Sin embargo, corresponderá a los
órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa determinar cual será el procedimiento
concreto para la ejecución de sentencias contra Institutos Autónomos y empresas del Estado.
 
Ahora bien, con independencia al procedimiento que resulte aplicable a los Institutos
Autónomos y empresas del Estado, reiteramos que en lo referente a la ejecución forzosa de
sentencias deberá aplicarse por analogía lo previsto en el artículo 104 de la Ley Orgánica de
Régimen Municipal.
 
Tal fue la solución a la cual llegó la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de
Justicia, en fecha 20 de enero de 1998 (caso VINCLER, C.A. vs I.N.H.), en donde aplicó este
procedimiento a un Instituto Autónomo, al cual se le ordenó que “de no cumplir en el lapso
concedido con la orden de ejecución que la ha sido impartida por la instancia de parte, este
tribunal ejecutará la sentencia conforme al procedimiento ordinario pautado en el Código de
Procedimiento Civil, con fundamento en el cual, la Sala librará mandamiento de ejecución a
cualquier juez de la República para la ejecución forzosa [...]”.
 
De otro lado, ante el supuesto en el cual se dicten condenas de hacer en contra de la
Administración y ésta no las cumple por si misma, estimamos que nada obsta –en obsequio
del derecho a la tutela judicial efectiva- que el juez se sustituya en la Administración para
hacer cumplir lo juzgado. Por sustitución de la Administración podríamos entender los
supuestos en los que el pronunciamiento del juez hace las veces (sustituye) de la actuación
formal omitida por la Administración. Y es que, a veces, los mecanismos previstos en la ley
para asegurar el cumplimiento de este tipo de obligaciones (i.e. multas y demás sanciones
pecuniarias) si bien pueden dar resultados, en la mayoría de los casos, dado su carácter
limitado, resultan insuficientes para ofrecer la “efectiva” protección que el derecho a la tutela
judicial exige, pues la sanción a la administración, por lo general, no se traduce en el
cumplimiento de lo sentenciado.
 
Sin embargo, el respeto al Principio de Separación de los Poderes muchas veces ha servido
de argumento para evitar que el juez contencioso pueda sustituirse en la Administración, y de
esta manera restablecer la situación jurídica infringida al particular. Como ejemplo podríamos
citar las decisiones del 20 de junio de 1990, caso: Radio Rochela C.A.- Los Fantástikos
(SPA-CSJ) y del 14 de marzo de 1991, caso: Philip Morris Inc. (SPA-CSJ).
 
Ahora bien, consideramos que el juez contencioso administrativo está facultado tanto por la
Constitución (artículo 259) como por la Ley (artículo 131 LOCSJ) a restablecer las
situaciones jurídicas subjetivas lesionadas al particular, por lo que, cuando lleva a cabo esta
facultad sustitutiva, no infringe el principio de Separación de los Poderes toda vez que actúa
en un todo conforme al ordenamiento jurídico.
 
En todo caso, en nuestro derecho esta facultad sustitutiva del juez en la administración para
hacer ejecutar lo juzgado, como lo expresa la doctrina –Ayala Corao- estará limitada a los
supuestos de ilegalidad, pues será inaplicable a los supuestos en los que la Administración
haya actuado por razones de mera oportunidad o conveniencia. En este sentido, se expresó
también la Sala Político-Administrativa de la antigua Corte Suprema de Justicia, en sentencia
de fecha 8 de agosto de 1983, al establecer:
 
«Más, escapa a los poderes de un juez contencioso administrativo (aún del más alto nivel,
como este Supremo Tribunal) limitado a juzgar sobre razones de ilegalidad –entendiendo por
tal lo contrario a derecho (artículo 206 de la Constitución)- interferir la función administrativa
que estuviere fundamentada en razones de oportunidad o de conveniencia –caso de
cumplimiento alternativo de sentencias, presente en autos- así fuere por la sola vía de
fijación de plazos. Semejante actuación violaría el principio de la separación de poderes, el
cual –pese a la forma atenuada en que lo consagra el artículo 117 de la Constitución-
continúa informando de manera preeminente nuestro Estado de Derecho, y en cuya virtud la
función administrativa, bajo el control del juez, se entiende sin embargo independiente de
éste».
 
Un ejemplo del poder sustitutivo del juez por el incumplimiento de la Administración en
ejecutar lo sentenciado lo constituye la sentencia de fecha 2 de septiembre de 1994 dictada
por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en el caso “Administradora Granja
Rancho La California C.A. vs Alcaldía del Municipio Sucre” mediante el cual se ordenó a la
Dirección de Ingeniería y Planeamiento Urbano Local de dicha Alcaldía que informara a la
accionante cuál era la reglamentación especial para la parcela de su propiedad. Ante el
incumplimiento de dicho fallo por la Administración, la Corte ordenó al tribunal de la causa
(i.e. Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región capital)
proceder a la ejecución forzosa de lo ordenado y, en ese sentido, el referido tribunal
haciendo uso del poder sustitutivo, determinó cual era esa “reglamentación especial”
aplicable a la parcela del accionante.
 
El poder de sustitución del juez contribuye a que la Administración sea más eficaz, pues con
ello se evita el pago de cuantiosas indemnizaciones e intereses moratorios que se
producirían con ocasión del incumplimiento de la Administración, lo que se traduce en una
mejor protección de los intereses públicos y en un fomento de la eficacia administrativa pues
la sustitución impide que los administradores se escuden en la ausencia de medios coactivos
con el fin de incumplir los fallos judiciales.
 
Como puede observarse, en la ejecución de sentencias se encuentra probablemente el
mayor de los problemas que tiene el administrado para procurar la efectividad del principio de
responsabilidad del Estado. Si la condena no puede ejecutarse se pierde el efecto profiláctico
o de perfeccionamiento del Estado de Derecho, pues ninguna motivación tendrá la
Administración para mejorar la prestación de los servicios públicos o cesar en las faltas en
que ha incurrido.
 
El tema de la responsabilidad del Estado coloca al juez frente a una situación política. La
responsabilidad es garantía al patrimonio del administrado, pero es sobre todo control de la
gestión de los servicios públicos y precio a pagar por su deficiente prestación. De allí que la
ausencia en Venezuela de una Ley que regule de manera ordenada la responsabilidad del
Estado trae por consecuencia que sea el juez, sin parámetro alguno, quien presupone el
estándar de prestación del servicio público.
 
El juez, cuando condena a la Administración, determina en su conciencia y de antemano –
para llegar a la conclusión de que hubo o no funcionamiento anormal del servicio- cómo
debería marchar la Administración, cuán diligente ésta habría de comportarse, presupone en
su fuero interno el mayor o menor estándar en la prestación del servicio. Así entonces, si el
juez parte de un estándar alto de calidad en el funcionamiento medio de los servicios
públicos, habrá mayores supuestos de responsabilidad. Una convicción contraria y más laxa
del juez, formulada sobre la base del funcionamiento medio del servicio mediocre o muy
bajo, exoneraría a la Administración en la mayoría de los casos. De allí que no sería
absurdo pedir parámetros en la ley “que señalen el nivel, la pauta, o la cota de calidad de los
servicios, es decir, elemento comparativo y de cotejo sobre cómo debe ser la
Administración”.
 
Un tratamiento autónomo y especial al tema de la responsabilidad del Estado está en la
conciencia de la mayoría de la doctrina ius publicista en Venezuela. Sin embargo, legislación
y jurisprudencia marchan atrás en esta tendencia, lo que ha contribuido al menor control de
los órganos de poder.