I.

INTRODUCCIÓN:

Tribunales de justicia y tribunales constitucionales representan la garantía de la sostenibilidad

del Estado Democrático de Derecho. Ambos encauzan conflictos que dificilmente pueden
escapar al juego político: de ahí que se haya normalizado el concepto de “judicialización de la
política”. Centralidad de la Justicia en la vida política, hace que este fenómeno a su vez se
acompañe de otro para desvirtuarla: “politización de la justicia”.

Dos principales formas de Justicia en el ordenamiento jurídico español: TC y Poder Judicial.

La independencia de la Justicia contagia otras dimensiones de su reputación: su imparcialidad,

legitimidad o rendición de cuentas.

El capítulo recoge estas tres dimensiones de la Justicia (regulación, rendimiento y reputación).

II. REGULACIÓN DE LA INDEPENDENCIA FORMAL DE LA JUSTICIA

Las garantías formales de independencia conciernen a:

-su órgano de gobierno: CGPJ;
-los administradores de justicia (jueces y magistrados);
-asociacionismo judicial (prácticas corporativas);

La normativa española que afronta el principio de independencia de la justicia constitucional

se refiere al TC.

1. Poder Judicial
1.1. Jueces y magistrados
Quienes administran deben de ser independientes (art. 117.1 CE). O que se vean
presionados, o que se dejen guiar por su ideología política. La CE define dos garantías
formales para sortear dichos peligros: la inamovilidad y prohibición de militar en
partidos o sindicatos, o desempeñar cargos públicos mientras se hallen en activo.
El caso del Juez Garzón: candidato a las elecciones generales de 1993 por el
PSOE y miembro de la Audiencia Nacional, forzó el debate político sobre la
necesidad de revisar los mecanismos de garantía formal de desvinculación
entre jueces y magistrados y la vida partidista. De ahí que la reforma de 1997
tratara de desincentivar su vocación política estableciendo el cese forzoso de
los mismos en la carrera judicial en tales circunstancias, dejando de
garantizarles la reserva del puesto laboral, y apartándolos de la función judicial
durante tres años tras el cese de su labor política.

Para evitar la politización de sentencias, existen hasta 16 supuestos que constituyen

causa de abstención o de recusación.

La modificación del Código Penal realizada en 2015 reforzó las consecuencias punitivas
para jueces y magistrados que se comportaran “políticamente” al dictar resoluciones y
sentencias. Vino a sancionar gravemente el delito de prevaricación cometido por los
que dictaran conscientemente sentencias injustas.

1.2. Asociaciones judiciales

Puesto que la CE les prohibe sindicarse, se les reconoció el derecho de libre asociación
profesional (art. 127.1 CE). En 1983 hace Jueces para la Democracia (JpD) y en 1984
Asociación Judicial Francisco de Vitoria (AJFV).
 Positivo: pluralismo democrático de asociacionismo judicial. Negativo: confrontación y
alineamiento político. Dilema político-jurídico.

1.3. El Consejo General del Poder Judicial

Tercer pilar, de tipo institucional, de garantía formal de independencia del Poder

Judicial. Con su creación, el Constituyente pretendió robustecer la separación de los
poderes desposeyendo al Poder Ejecutivo de sus tradicionales competencias en la
adminsitración de justicia, reservando éstas a un órgano de gobierno del Poder
Judicial. Con tal lógica la CE atribuye al CGPJ funciones tan sensibles como el
nombramientos, ascensos, inspección y regimen disciplinario.

Este órgano era preciado objeto de deseo de quienes tuvieran la intención de influir en
las decisiones del Poder Judicial.
La CE trata de evitar la coincidencia en el tiempo de sus mandatos con los del
Congreso, Senado y Gobierno, estableciendo un mandato de cinco años no renovable
para los vocales del CGPJ y cuatro como el máxime posible para las Cámaras y el
Gobierno.

Composición: 8 vocalías jurístas y 12 vocalías judiciales. Las jurístas son elegidas

directamente por las Cortes (4 por el Congreso y 4 por el Senado). Voluntad de
garantizar la presencia de las distintas fuerzas políticas en el CGPJ.

2. El Tribunal Constitucional

El TC es un órgano jurisdiccional y no político, aunque la materia de la que entiende sí sea

política. Es la única autoridad habilitada para declarar la “inconstitucionalidad” de las normas
con fuerza de ley, dictaminar ante el recurso de amparo para la protección de los derechos y
libertades fundamentales, y resolver los conflictos entre el Estado y las CCAA, de éstas entre sí,
y de los existentes entre el Gobierno, el Congreso, el Senado o el CGPJ.

Actúa como entidad de racionalización y contrapeso de los demás Poderes del Estado, se sitúa
constitucional e institucionalmente al margen de los mismos.

Debido a sus atribuciones, el TC participa de la propia dirección política del Estado. Por ello, el
control político sobre el TC puede facilitar enormemente la tarea de gobierno del partido o
partidos en el poder. De ahí que resulte fundamental que el TC actúe de forma independiente,
y que, para procurarlo, se establezcan garantías jurídicas al respecto.

Mecanismos formales de su independencia política frente a posibles presiones externas: 3

fórmulas.
-(1). Incompatibilidad de la condición de magistrado del TC con una amplia serie de
circunstancias y actividades;
-(2) La inamovilidad de los mismos en el ejercicio de sus funciones;
-(3) Distanciamiento entre la temporalidad de sus mandatos y los del Gobierno, las Cámaras y
el CGPJ.

En materia de incompatibilidades, llama la atención que la CE no vete la afiliación de los

magistrados del TC a partidos políticos y sindicatos, a diferencia de los jueces y magistrados
que integran el Poder Judicial. A cambio, la CE sí los aparta tanto del ejercicio de su profesión
original como del desempeño de actividades de liderazgo o representación administrativa,
política, partidista o sindical que pudieran condicionar su labor.

Para distanciar el mandato de los magsitrados del TC respecto al de los integrantes de otros
Poderes, se le concede al mismo una duración de nueve años no renovables.

En cuanto a su composición, está pensada para dotar al TC de una legitimidad básicamente

parlamentaria. Los doce magistrados del TC son nombrados por el Rey a propuesta de los 3/5
del Congreso (cuatro miembros) y del Senado (cuatro miembros), del Gobierno (dos) y del
CGPJ (dos). La renovación se realiza de forma parcial, por 1/3 cada tres años, para
desvincualrlo de otros poderes.

Esta forma de designación resulta controvertida como garantía de independencia, en

cuanto que la práctica política española ha demostrado que es dificil pero no imposible
que un partido de Gobierno alcence los 3/5 requeridos para la propuesta en el Senado
o en el Congreso (caso del primer mandato de Rajoy). Como tampoco es imposible,
componer acuerdos entre partidos de Gobierno y oposición para obtener los apoyos
necesarios y conseguir que sean propuestos los candidatos más sumisos al poder
político de turno.

III. EL RENDIMIENTO DE LA INDEPENDENCIA EFECTIVA DEL PODER JUDICIAL

EL ESTADO DE AUTONOMÍAS

I. Introducción.

Pretende acabar con un problema histórico del Estado. Devenir pendular: La dictadura de
Primo de Rivera estará marcada por el centralismo, la II República girará hacia la
descentralización política y nuevamente volveremos al centralismo más férreo de la dictadura
de Franco.

En los estados unitarios existe solo un centro de decisión política, mientras que los estados
federales poseen múltiples centros soberanos.

En España entramado territorial novedoso, que conocemos como Estado de las Autonomías,
pero que en la CE no aparece recogido con tal nombre.

Nuestra estructura territorial es de carácter centralista aunque en la práctica tiende a la

federalización. Se configura como unitario puesto que le faltan elementos como la
heterogeneidad del sistema jurídico, la falta de soberanía de las CCAA y la inexistencia de una
cámara territorial, para constituirse en un Estado Federal.

Características de las autonomías:

-Las CCAA no son soberanas, ya que la soberanía reside en el Estado español.
-Las CCAA reciben su poder del Estado.
-Las CCAA poseen competencias administrativas, legislativas y de dirección política,

El mecanismo de resolución de conflictos de carácter judicial es el TC.

Suarez tenía una tarea frágil, búsqueda del consenso. Aunque la CE no establece un modelo de
Estado predeterminado, poco a poco se va configurando un modelo de “geometría variable”.
Es abierto, porque deja las puertas abiertas a su configuración.
Configuración de un sistema donde tuviese cabida el concepto de España y el de Cataluña, País
Vasco y Galicia; donde cupiese unidad del Estado y la autonomía de las nacionalidades.

Tres partes:
(1) Proceso de institucionalización de las CCAA;
(2) Funcionamiento a través de las Relaciones Intergubernamentales (RIG).
(3) El cuestionamiento y la revisión de las reformas estatutarias + renegociación de las
Autonomías.

II. LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

1. ORIGEN, COMPETENCIAS Y ETAPAS

Titulo VIII de la CE, y en el artículo 2 expresa la dicotomía entre unidad y derecho a la

autonomía: establece que el pueblo español es el soberano, pudiendose crear otros centros
autonomos nunca soberanos, de decisión.

El entramado territorial y el ejercicio de la autonomía era un derecho del que se podía o no

hacer uso; como un entramado no homogeneizador.

1.1. Orígenes de las CCAA. La iniciativa autonómica: el artículo 143.1 de la CE

Inicialmente estaba prevista sólo para las nacionalidades históricas, aunque acabó
extendiéndose.
La iniciativa para constituirse en CCAA expresada en el art. 143 CE.

En el 143.2 CE se describe la vía común o lenta de acceso a la autonomía, que entronca con los
artículos 148 y 149 donde se enumeran las competencias que pueden asumir las CCAA y cuales
son exclusivas del Estado.

En el artículo 148 nos indica las competencias que podrá ejercer la CCAA, no siendo posible la
ampliación hasta pasados almenos cinco años. Si decibe recoger la ampliación deberá de
consagrarlo en su propio Estatuto de Autonomía. Se trata de una descentralización
administrativa en todo caso (compartida o exclusiva) y no política, ya que en ningún momento
establece la posibilidad de procedimientos propios para legislar o gobernar, al partirse de la
inexistencia de órganos propios de gobierno.

Después tenemos la vía rápida o especial, del artículo 151 de la CE. Únicamente aquellas
comunidades que aparecen nominalmente en el texto constitucional: Cataluña, País Vasco y
Galicia. El texto constitucional en su DT 2ª establece que la iniciativa contemplada en el
artículo 143 no deberá ser seguida para las Comunidades que poseyeran órgano pre-
autonómico con anterioridad a la dictadura franquista. Por este motivo, a estas tres autonmías
se las denomina como “històricas” Y es que fue la II República la que creó un precedente de
regionalismo político en nuestro país.
-Navarra. La Disposición Adicional 1ª y la DT 4ª recogen las peculiaridades que se les conceden
a los denominados “territorios forales”.
-Las CCAA uniprovinciales.
-Los territorios autónomos de Ceuta y Melilla; que finalmente se constituirán en “Ciudades
Autónomas”.

Al margen, de estos casos, existe una vía para acceder a un mayor numero de competencias
contempladas en el artículo 148.2 CE. Esa vía de acceso es particularmente compleja, entre
entre ellos el obstáculo más destacable es que si no se consigue acceder a la autonomía por
esta vía, el proceso no podrá volver a repetirse hasta pasados cinco años. Esta limitación se
pensó con el fin que tratar de impedir que accedieran al máximo techo competencial,
Comunidades que no fueran las tres históricas, para controlar la configuración territorial
española. Sin embargo, todo el interés por racionalizar el proceso sufrió un obstáculo no
previsto y que es el que más ha venido a influir en el entramado territorial. Andalucía que
consiguió entrar por el 151 CE:

“No será preciso dejar transcurrir el plazo de cinco años, a que se refere
el apartado 2 del artículo 148, cuando la iniciativa del proceso
autonómico sea acordada dentro del plazo del artículo 143.2, además de
por las Diputaciones o los órganos interinsulares correspondientes, por
las tres cuartas partes de los municipios de cada una de las provincias
afectadas que representen, al menos, la mayoría del censo electoral de
cada una de ellas y dicha iniciativa sea ratifcada mediante referéndum
por el voto afrmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada
provincia en los términos que establezca una ley orgánica”.

Andalucía saltará al panorama nacional con su propuesta, iniciando así un proceso que llevará
consigo el inicio de la desmembración del partido de UCD, entonces en el poder, el inicio de la
fuerza del PSOE en Andalucía, consigurandose com su principal feudo electoral. Al mismo
tiempo, el posicionamiento y actuación de Andalucía actuará como “revulsivo amplificador de
las posteriores autonomías, posibilitándoles un sistema de gobierno dotado de unas
instituciones de representación y de gobierno de las que en principio parecían quedar
excluídos”.

Detalle: 6 de las 8 autonomías fueron favorables a acceder a la autonomía. Jaén tras las
impugnaciones de las irregularidades, se sumó al resto de provincias, pero Almería, aunque
votó mayoritariamente a favor de la ratificación de la ratificación de la iniciativa autonómica,
no consiguió que esa mayoría fuese la requerida. Recuérdese que se pedía “la mayoría del
censo” y no “la mayoría de los votos”. Conforme a lo establecido en la CE Andalucía quedaba
fuera del proceso autonómico. Sin embargo, ello significaba que una ciudadanía que había
demostrado sentirse unida a un proceso autonómico quedase al margen del mismo. Y a partir
de esta situación empezó un juego político que pretendía transformar en legal lo que era un
triunfo moral. Finalmente la situación se esclareció gracias al pacto de los dos principales
partidos; UCD y PSOE. La solución, no exenta de polémica fue la reforma de la Ley Orgánica de
Modalidades de Referéndum, mediante dos leyes la 12/1980 y 13/1980. Esta última venía a
establecer que los diputados y senadores almerienses podían con su voto afirmativo suplir la
voluntad popular.

El acceso de Andalucía a este máximo techo competencial, hizo corregir todos los planes sobre
el entramado territorial. Romperá, de esta manera, el modelo de Estado Autonómico previsto.
UCD pronto se dio cuenta que sus intentos de conceder la autonomía solamente a las tres
comunidades hsitóricas no iba a ser posible. Producto de ello y de su cada vez notoria
debilidad, decide crear una Comisión de Expertos sobre la sAutonomías, en un nuevo intento
por evitar el descontrol del proceso que se estaba viviendo. De esa comisión saldrá un
Informe, el cual será la base de los Pactos Autonómicos de 1981, firmados entre el el Gobierno
y PSOE. Entre los puntos principales de ese pacto se encuentra la generalización del acceso a la
autonomía a todos los territorios pero a través de la vía lenta, esto es, del artículo 143. Sin
embargo, se permite a dichas CCAA poseer una organización institucional propia, tal y como
estaba recogida en el artículo 151 CE. Este será el primer paso hacia la homogeneización entre
las CCAA y cierta equiparación.

A partir de este moemnto se darán mayores competencias a territorios como por ejemplo,
Valencia o Canarias. En este acuerdo también se estableció un anteproyecto de Ley Orgánica
de Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA) que fue declarada en parte inconstituciona
por la sentencia 76/1983 por el Tribunal Constitucional, es de agosto de 1983, y que dio lugar a
la Ley 12/1983, del Proceso Autonómico.

En 1992 se repetirá la fórmula de los pactos entre gobierno y oposición, PSOE y PP. Estos
pactos amplían las competencias de las CCAA que accedieron por la vía del artículo 143 CE a
través de la Ley Orgánica 9/1992, de transferencia de competencias.

2. ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL

A pesar de que constitucionalmente no se recoge la configuración institucional de las CCAA de

vía lenta, entre otras razones, porque su autonomía era prácticamente administrativa, lo cierto
es que el modelo previsto en el art. 152 CE se ha extendido por la totalidad del mapa
autonómico, producto de los Acuerdos Autonómicos de 1981.

Las instituciones con las que cuentan todas las CCAA son una Asamblea Legislativa y un
Consejo de Gobierno con un Presidente o Presidenta, a la cabeza del mismo. También con un
Tribunal Superior de Justicia de la comunidad pero dicho tribunal aunque culmina la
organización judicial en el ámbito de la Comunidad Autónoma no es una institución propia de
ésta, puesto que la jurisdicción nacional es única, lo contrario solamente se da en estados
federales.

3. ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA

La Constitución, menciona, pero no regula la administración propia de las CCAA, limitándose a

garantizar la competencia para que estas puedan crear y regular sus propias instituciones de
autogobierno (arts 147 y 148 CE) y a determinar que el control se llevará a cabo por la
Jurisdicción contencioso administrativa (art. 153 CE).

Por su parte, los EEAA se limitan a incluir en la enumeración de sus competencias la potestad
de autoorganzación. En las leyes reguladoras de sus Administraciones Públicas se establece y
desarrolla el modelo y la estructura de la organización administrativa.

La implantación y la institucionalización de las organizaciones administrativas en las CCAA no

se realizó de forma racionalizada ni planificada, sino de forma más o menos improvisava
copiando en la mayoría de los casos el modelo estatal. El único intento que buscaba dotar de
cierta racionalidad el modelo administrativo de las CCAA fue la LOAPA, que apostaba por
reducir al máximo la creación de una estructura administrativa propia utilizando la
organización ya existente de las Diputaciones Provinciales, actuando éstas como
administración indirecta, e incorporándose de hecho esta opción en algunos Estatutos de
Autonomia, como el de Andalucía. Sin embargo, nunca se llevó a la práctica y el modelo
desarrollado ha creado unos servicios centrales fuertes con una Administración periferica
autonómica y en torno a ella, una Administración Institucional propia y por último una
Administración corporativa y consultiva.

Las CCAA han seguido el prototipo tradicional de la Administración esttal implantando un

modelo burocrático y jerarquizado y estructurando su administración en Conserjerías o
Departamentos como órganos paralelos a los Ministerios.

Los dos problemas principales que se derivan del incremento de la Administración Institucional
son, por un lado, la falta de control (conocida también como huída del derecho
administrativo), que puede provocar fenómenos de clientelismo, discriminación y corrupción,
y por otro, un fuerte y progresivo endeudamiento.

III. FUNCIONAMIENTO DEL MODELO: LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES

La evolución del modelo político-administrativo desemboca en la necesaria implantación de un

sistema de Relaciones Intergubernamentales (RIG), algo habitual en los modelos federales o
ampliamente descentralizados, que debe sustentarse en los principios de colaboración,
cooperación y coordinación entre los diferentes niveles de gobierno.

1. CONCEPTO DE LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES

El modelo RIG que se implanta en España, como en los federalismos más modernos, residen en
que las competencias más importantes no son las exclusivas, sino las compartidas y las
concurrentes, e incluso en las que son exclusivas hay que tener en cuenta la interpretación del
TC, lo que da lugar a un RIG variado, complejo y multidireccional. Bañon y Tamayo señalaban
que la principal característica dle sistema español de RIG era su volatilidad, entendiendo por
ello, que se trataba de un proceso que discurría por diferentes etapas en las que cambiaban
los valores, los papeles y las estrategias de los actores que lo integran, como consecuencia de
la evolución del Estado de las Autonomías.

Este proceso contempla la tipología estructural que propone Cameron (2001) para organizar
las RIG. Un nivel intra-jurisdiccional que permite que el nivel regional esté representado en las
instituciones del poder central, generalmente, en las que representan al poder legislativo. Un
nivel inter jurisdiccional que se corresponde con la creación de estructuras que relaciona a
alguna o a todas las unidades regionales con el nivel central o entre ellas mismas. Un tercer
nivel, de carácter judicial, que permita resolver los conflictos entre los diferentes niveles de
gobierno y por, último un cuarto nivel, que denomina, internacional, como consecuencia de la
participación de la mayor parte de los Estados en organización de carácter supranacional.

Veamos la evolución de la inter jurisdiccional, sin olvidar que la intra jurisdiccional tiene en
España escaso protagonismo porque el Senado no es ni actúa como una cámara de
representación territorial y como ha afirmado Colino se ha utilizado principalmente por los
consejeros y presidentes autonómicos de las CCAA gobernadas por los partidos de la oposición
como un foro adicional para atacar al gobierno.

La estructura judicial en España ha jugado un papel fundamental y el TC ha sido el órgano que

ha permitido con sus sentencias la evolución e institucionalización tanto del Estado de las
Autonomías como del sistema de RIG, porque ha sido el mecanismo principal de resolución de
conflictos en un modelo en el que el grado de conflictividad ha sido muy elevado.

Respecto al cuarto tenemos la Conferencia para Asuntos Relacionados con la Unión Europea
(CARUE) ha sido el cauce que ha impulsado la presencia de nuestro nivel regional en las
instituciones europeas.

2. ESTRUCTURA INTERJURISDICCIONAL

Encontramos un importante grado de desarrollo e institucionalización del nivel inter

jurisdiccional, que pone también de manifiesto, que la dimensión ejecutiva es mucho más
relevante que la legislativa.

Las Conferencias deben de mejorar y demostrar su utilidad práctica ya que no son solo órganos
de gestión, como tampoco tienen un valor meramente simbólico o de diálogo y requiere un
mayor nivel de institucionalización y de cooperación para poder equipararse a los órganos
similares de los países de nuestro entorno y poder afrontar asuntos como la crisis económica,
el nuevo modelo de financiación autonómica o incluso las posibles reformas en nuestro
modelo de organización territorial, pero para ello debe superarse tanto la politización
partidista que se produce como el desinterés que muestran las CCAA.´
 2.2. ÓRGANOS DE CARÁCTER VERTICAL Y BILATERAL: COMISIONES BILATERALES DE
COOPERACIÓN

Las Comisiones Bilaterales de Cooperación se constituyeron por voluntad de las partes a partir
de 1987 (Cataluña, País Vasco, Galicia y Andalucía), sin pervisión legal específica, a excepción
de la Comunidad Foral de Navarra que lo hace en 1984 por venir recogida en la FORAFNA,
como organos de colaboración entre el Estado y las CCAA.

Recibieron un impulso decisivo en el año 2000 con la reforma del artículo 33 de la Ley Organica
del Tribunal Constitucional, que les atribuye una nueva función, al permitir que en el seno de
las mismas, se puedan adoptar acuerdos de resolución de discrepancias que eviten, en su caso,
la interposición de recurso de inconstitucionalidad contra normas con rango de ley estatales o
autonómicas. Es decir, se convierte a estos órganos en instrumentos claves para la
negociación.

La mayor parte de los Estatutos de Autonomía de nueva generación, aprobados entre 2006 y
2007, regulan de manera mucho más extensa la cooperación bilateral.

2.3. COOPERACIÓN HORIZONTAL ENTRE CCAA

Aunque es cierto que esta colaboración se está incrementando, se considera insuficiente aún,
sobre todo porque se trata de acuerdos bilaterales y de caracter informal, recurriendo a
instrumentos de derecho privado (como protocolos, declaraciones de intenciones) porque no
existen foros horizontales de caracter ejecutivo, institucionalizados.

Colino (2017) hace referencia a la existencia de un red de relaciones interautonomicas poco

conocidas como las reuniones de consejos sectoriales, las reuniones en Bruselas y en als redes
o asociaciones europeas de las regiones, las relaciones entre parlamentos autonómicos y otras
instituciones, las cumbres multilaterales de partidos, que revelan la existencia de un
entramado de colaboración que hace frente a la rigidez y dificultades del marco normativo
para articular la colaboración entre las CCAA.

El punto de inflexión de esta dinámica se produjo en la IX legislatura en la que el número de

convenios, acuerdos y protocolos tramitados en las Cortes Generales alcanza la cifra de 36,
caso triplicando la cifra de la VI legislatura (14) que es la segunda más relevante.
A este hecho contribuye la creación en 2008 de los llamados Encuentros entre CCAA
para el Desarrollo de sus Estatutos, que ponen en marcha, a iniciativa del Gobierno de Aragón,
las 6 CCAA que habían aprobado los llamados Estatutos de Nueva Generación. Así se impulsa
por primera vez la colaboración horizontal de carácter multilateral, que además conseguirá la
integración de todas las CCAA, lo que pone de manifiesto el carácter abierto y la percepción
por estas de que este tipo de mecanismos puede mejorar su capacidad de autogobierno.

En el VIII Encuentro, celebrado de 2010 en Santiago de Compostela, se da un paso más y se

decide transformar los Encuentros para otorgarles mayor representación institucional, creando
la Conferencia de Gobiernos Autonómicos.

3. CARACTERÍSTICAS Y ETAPAS DEL MODELO DE RIG EN ESPAÑA

(1) La institucionalización del proceso se ha ido produciendo de forma paralela al proceso
de traspasos de medios y servicios a las CCAA.
 (2) Ha sufrido, sobre todo, en sus inicios, una valoración negativa por parte de las CCAA
que percibieron los nuevos mecanismos como una posibiliad de pérdida de
atribuciones competenciales.
(3) El desarrollo del principio de cooperación e sobjeto de un especial tratamiento en los
Pactos Políticos de 1981 y sobre todo en los suscritos en 1992.
(4) Las sentencias del TC han impulsado y consolidado el sistema de RIG.
(5) En España la práctica cooperación se ha desarrollado a partir de un comportamiento
práctico, por lo tanto, anterior a su juridificación: las previsiones legales son
posteriores a la puesta en marcha de los diversos instrumentos de cooperación, y se
incorporan al ordenamiento jurídico como resultado de la experiencia y una vez que
han alcanzado un cierto desarrollo y práctica.
(6) Las fuerzas políticas juegan un papel importante, destacando el peso político de los
partidos nacionalistas no sólo en los parlamentos autonómicos sino en las propias
Cortes Generales.
(7) Es un modelo asimétrico, tanto desde el punto de vista competencial como, sobre
todo, economico financiero.
(8) Predominio de las relaciones verticales sobre las horizontales, de las ejecutivas sobre
las legislativas y de las multilaterales sobre las bilaterales.

Actualmente, con carácter general se pueden señalar cuatro grandes etapas:

La primera etapa. Desde 1979, con la aprobación de los primeros estatutos, hasta 1992 con al
firma de los segundos pactos autonómicos y la aprobación de la Ley 30/92, se caracterizaría
por la heterogeneidad competencial en la que aunque parecen destacar los mecanismos de
carácter vertical y multilateral, creación de 12 CCSS los órganos verticales y bilaterales, como
las CBC y las Comisiones Mixtas de Transferencias tienen un gran protagonismo y en ellas
deciden aspectos más importantes y trascendentales que en las CCSS.

La segunda etapa. Desde 1994, con la aprobación de las Leyes Orgánicas que permiten el
incremento competencial a las CCAA que habían accedido por la vía lenta, artículo 143,
iniciandose un proceso de homogeneización competencial que conlleva la intesificación de los
mecanismos sectoriales de participación entre las CCAA y la AGE y el impulso del
multilateralismo y en el cual las CBC no estatutarias aunque siguen funcionando y creándose
en las CCAA donde aún no existan se ven eclipsadas por el importante crecimiento y mejor
funcionamiento de las CCSS.

La tercera etapa. La tercera etapa se podría identificar con la VIII y IX legislatura en la que
destacaría una conjunción del multilateralismo y el bilateralismo y un impulso relevante, sino
creación, de las relaciones horizontales. Las causas, creación de la Conferencia de Presidentes,
incremento de la actividad de las CCSS, creación de las CBC estatutarias y celebración desde
2008 de los Encuentros entre CCAA.

La cuarta etapa, se inicia con la X legislatura, en la que factores como la crisis económica, la
superación del bipartidismo con la entrada en escena de nuevos partidos políticos de ámbito
nacional, el impulso del nacionalismo catalán que lleva el procés, entre otros, van a traer como
consecuencia una disminución del número de reuniones no sólo de los órganos verticales y
multilaterales, Conferencias de Presidentes y CCSS con una disminución del número de
convenios firmados, sino también una paralización en el funcionamiento de las CBC y en las
relaciones de carácter horizontal.
 IV. LA REFORMA DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA, ÉXITO O FRACASO DEL
MODELO

Reformas de estatutos entre 2004 y 2011. La elección de este período se debe a que el proceso
de revisión de los estatutos de ocho CCAA fue de mayor calado, dando lugar a la aprobación de
textos completos y, sobre todo, porque reflejaba la flexibilidad del no institucionalizado
federalismo del modelo de autonomías en España. La flebilidad fue considerada en ese
momento por el partido gobernante, el PSOE, como una ventana de oportunidad para revisar
el modelo de profundizar en la descentralización.

Tanto en ese momento, como en la actualidad, dentro de la reforma territorial del Estado,
ninguno de los partidos nacionales que han gobernado hasta la fecha, ha querido abrir la
espita de la reforma del capitulo VIII de la Constitución. Todo intento de evolución del modelo
ha venido de la mano de la reforma de los estatutos de autonomía aprobados a través de leyes
orgánicas.

Como afirman Keating y Wilson, los procesos se devolución en Estados plurinacionales,

se han vertebrado siguiendo viejos clivajes territoriales que no se resolvieron durante la
construcción del Estado. Esto ha ocurrido también en el caso español, donde la reforma de los
estatutos de autonomía se enmarca en un Estado plurinacional fuertemente descentralizado,
pero con un bajo grado de institucionalización de sus pautas de funcionamiento federal y con
una potente demanda de los nacionalismos históricos, a través de sus elites nacionalistas, de
reconocer política e institucionalmente dicha asimetría.

En este proceso de reforma estatutaria, las elites regionales ganaron protagonismo; ya que los
nuevos estatutos reconocieron un incremento de los recursos de las comunidades autónomas
(o al menos su gestión directa), de ciertas competencias, y se respondió parcialmente a sus
demandas, aún a riesgo de incrementar las fuerzas centrífugas del sistema.

1. PAPEL DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS

Cuanto menor es la institucionalización del modelo mayor es la intervención de la política a

través de procesos de negociación multinivel y de la creación de coaliciones.

Las estrategias de los partidos políticos siguieron tres lógicas de acción: de tipo electoral,
ideológica y territorial.

Electoral:

En primer lugar, la lógica electoral es la que busca el partido en el gobierno

para mantenerse en el poder y alcanzar sus objetivos marcados en su
agenda. Mientras que el partido en la oposición lo que pretende es ganar las
elecciones. Dentro de la lógica electoral, la competencia entre los partidos
se produce a varios niveles. Existe conficto entre los partidos de ámbito
nacional y los autonómicos. El conficto entre el PSOE, durante el gobierno
de Rodríguez Zapatero, y el Partido Nacionalista Vasco con Ibarretxe como
lehendakari, es un claro ejemplo de ello. Existe conficto también entre los
partidos de ámbito nacional (el Partido Socialista y el Partido Popular); y, por
último, dentro de los propios partidos, entre los aparatos orgánicos
centrales y sus ramas regionales. s. De nuevo el PSOE como consecuencia de
su estructura federal durante el proceso de reforma del Estatuto de
Cataluña chocará con el Partido Socialista de Cataluña (PSC), que formaba
parte del tripartito que gobernaba en ese momento.....
El PSOE hizo una primera apuesta por el federalismo a partir de las elecciones de 1993 para
ganarse el apoyo de los partidos nacionalistas. Esta posición se consolida con la adopción en
2002 del pacto de Santillana: donde se reconoció el carácter plural del Estado español, se
apoyaba la reforma federal, y se apostaba por la reforma encaminada a conceder un mayor
grado de autonomía regional. De aquí se fundaron las bases para la revisión del modelo
territorial, y sus nuevas bases.

En el espectro ideológico también se encuentra una posición apoyada por prácticamente todos
los partidos políticos que es la descentralización, si bien, el PP se alejó hacia posiciones más
centralistas como reacción al Plan Ibarretxe, provocando una polarización en los
posicionamientos ideológicos sobre la reforma territorial del estado.

Los principios sobre los que se articula la vertebración del Estado de las autonomías son el
autogobierno y el gobierno compartido. En función de cual de estas dos teclas se impulse más,
el modelo se decantará hacia un mayor reconocimiento de la asimentria, o al reforzamiento
del gobierno nacional, recentralizando competencias y disminuyendo capacidad fiscal de las
autonomías.

La reivindicación de un modelo que institucionalizara la asimetría dentro de las comunidades

históricas, vino de la primera propuesta del estatuto catalán. Este estatuto cuestionado por la
sentencia del TC de junio de 2010, representaba el texto fundacional de la construcción de una
nación.

El proyecto presentado bajo la presidencia del lehendakari Ibarretxe, planteaba para el País
Vasco la creación de un Estado libre asociado con España y fue rechazado en 2005 por una
rotunda mayoría del Congreso. Tras esta decisión, le gobierno vasco no convocó el anunciado
referéndum. De esta manera, el PV quedó fuera del proceso de reforma estatutaria pero no
rompió con las reglas del juego del Estado democrático de derecho, algo que sí ha hecho
Cataluña con el procés.

En el parlamento vasco, el proyecto contaba con el apoyo de los nacionalistas moderados y

radicales y obtuvo la mayoría necesaria con el apoyo de Izquierda Unida. En Cataluña, el apoyo
de su Parlamento al nuevo estatuto rozó el 90%. ´

Territorial:

O cómo asegurarse por parte del gobierno central el apoyo de ciertas regiones.

Los partidos nacionalistas tenían un número considerable de escaños en el Congreso, que

muchas veces han hecho de bisagra y han permitido legislaturas como la de Aznar en 1996 o
de Zapatero en 2004. Y no es baladí, que estos momentos hayan coincidido con los más
flexibles y más proclives de los gobiernos centrales a la mejora de la descentralización y la
apertura para la reforma de los estatutos de autonomía.

2. Evolución cronológica de las reformas y procesos electorales

Los puntos de infexión que se pueden trazar en el período de construcción y evolución del
Estado de las autonomías son:

-1982, en el que el PSOE se convierte en un partido hegemónico e impulsa la aprobación de la

creación de las comunidades autónomas bajo una perspectiva que impulsa el gobierno
compartido y la autonomía;
-1992, reforma de estatutos de comunidades que no eran reconocidas como históricas para
alcanzar el mismo techo competencial, el conocido proceso como “café para todos”. Este
segundo pacto por la autonomía refuerza la simetría en un momento en el que el PSOE
gobierna en minoría.

-De 2004 hasta 2011, reforma de los estatutos de autonomía de mayor calado con la
pretensión por parte del PSOE de abrir una nueva etapa en el modelo de Estado durante su
primera legislatura, apoyado en una propuesta ideológica de mayor autogobierno.

Entre 2004 y 2011 es el PSOE quien gana en 2004 y en 2008, y a partir de esa fecha la cuestión
territorial se difumina.

El enfrentamiento entre PSC y PSOE llevo a la dimisión de Pasqual Maragall por no contar con
el apoyo de su partido en la reforma del estatuto y convocar nuevas elecciones en novembre
de 2006. En esta contienda volvió a ganar el tripartito solo que con un perfil más moderado
desde un punto de vista nacionalista. En el caso del País Vasco, el rechazo del Plan Ibarretxe
también suposo la dimisión del lehendakari, y en esta ocasión, sí se produjo un giro. Las
elecciones de abril de 2005 las ganó Patxi López liderando el PSE-EE, Partido Socialista de
Euskadi.Euskadiko Ezkerra y suposo la derrota del PNV quien llevava en el poder más de tres
dècades.

La sentencia 31/2010 del Tribunal Constitucional de junio de 2010 fue aplaudida por la
mayoría de los partidos de ámbito estatal, pero no corrió la misma suerte para los partidos
nacionalistas. La principal consecuencia fue una radicalización de las posturas de las elites
nacionalistes. Si bien, a partir de 2012, y especialmente de 2015, los catalanes favorables a
la independencia, incrementa de forma considerable. La sentencia limito los avances
sustantivos de autogobierno que propugnaba el estatuto. Se cuestionó la generación de un
sistema propio de fnanciación, la capacidad normativa diferenciada en materias como la
lengua propia y la justicia, y no se aceptó el reconocimiento de elementos simbólicos como
la consideración de nación. La sentencia supuso, en defnitiva, la perdida de la oportunidad
de reconocer la singularidad de Cataluña en el modelo autonómico español, es decir,
reconocer en términos plurinacionales la nación histórica, cultural y política catalana sin
llegar a su plena soberanía.
Esta situación se agravo con el rechazo del gobierno de Mariano Rajoy de negociar las
condiciones propuestas por el gobierno catalán en 2012, liderado por Artur Mas sobre la
descentralización fiscal.

V. CONCLUSIONES

Nuestro objetivo ha sido analizar el Estado de las Autonomías en España. Un sistema

abierto, con revisiones circulares, en el que los pactos autonómicos y las sentencias del TC
han ido cerrando e institucionalizando el modelo. La infuencia del sistema de partidos y
electoral son las variables que lo han condicionado.
En el modelo de RIG se ha producido un retroceso desde el año 2011 tanto en el nivel
vertical como horizontal. Referido al primero, constatamos la ralentización de la conferencia
de presidentes autonómicos y sus escasos resultados. Así mismo, las conferencias
sectoriales se han celebrado con menor frecuencia en un contexto de crisis económica y
recortes presupuestarios que restaba importancia e interés a los propios actores implicados,
destacando una reivindicación continua de relaciones bilaterales por parte de algunas
CC.AA. y sus gobiernos. La principal consecuencia ha sido una menor aprobación de planes,
programas y convenios de colaboración entre los distintos niveles de gobierno. En el ámbito
horizontal, se produce una paralización absoluta, mientras que la asignatura pendiente
sigue siendo integrar en estos órganos a las entidades locales.
El propio funcionamiento político administrativo así como las reformas emprendidas desde
2004, muestran la incapacidad del modelo de cristalizar la institucionalización de las
reivindicaciones plurinacionales (no sólo de carácter cultural e identitario, sino también de
fnanciación y competencial).
De igual modo, el freno de las reformas ya elevadas desde los propios parlamentos
autonómicos, de dos de las tres comunidades históricas, Cataluña y País Vasco, condujeron
a la polarización de las reivindicaciones nacionalistas y a la quiebra del propio modelo del
Estado de las autonomías. El federalismo, opción promovida hace más de dos décadas por el
PSOE, no ha cuajado por la oposición del PP, que tuvo una deriva “neocentralista” a partir
del año dos mil. La otra opción, la denominada conllevancia, esa vía soft de relaciones
intergubernamentales no institucionalizada, comprometida con no romper las reglas del
juego para no cuestionar la Constitución de 1978, ni los pactos sobre los que se construyó,
sirve aún menos en la actualidad.
Sobre la mesa, el gobierno central se enfrenta a una demanda y movilizaciones que piden la
independencia de Cataluña del Estado español, lo que se ha denominado como Catexit
(Colomer, 2017: 950). Esto plantea un conficto inter-territorial entre el Estado español y
Cataluña. El papel de los partidos políticos de nuevo, y especialmente el de sus elites, es la
clave de bóveda que explica el proceso de sedición, al mismo tiempo que son los que
pueden darle una solución. La clase política catalana no ha dado salida a una demanda de la
población, sino que una elite dirigente nacionalista ha promovido una estrategia endógena
motivada políticamente para confrontarse al gobierno español (Colomer, 2017: 950). El
colapso del sistema de partidos catalán a partir de 2008, el estallido de la crisis económica,
los numerosos casos de corrupción política, y el fracaso de la reforma del estatuto de
autonomía, son los puntos de partida del escenario que vive España en la actualidad. Las
políticas catalanas ya no se dirigen a la construcción de una nación, sino de un Estado, por
tanto, sus prioridades no se centran en las cuestiones culturales sino en las instituciones
(Colomer, 2017: 952). En este escenario, no hay cabida para una renegociación del Estado
de las autonomías, sino para fórmulas novedosas e integradores de una nueva realidad
socio-política, que deben generarse a partir de un cambio en la cultura política para superar
la confrontación que, hasta el momento, la ha caracterizado.