TEMA 5 LA DISTRIBUCIÓN TERRITORIAL DEL PODER.

EL ESTADO
UNITARIO Y EL ESTADO FEDERAL. EL ESTADO DE LAS
AUTONOMÍAS.

1. La distribución territorial del poder

1.1. Origen y evolución del concepto

Desde el siglo XVIII, con el concepto Estado nos referimos a una comunidad política y
socialmente organizada que habita un territorio determinado y está sujeta a un conjunto
de normas e instituciones.

Así, con la de Forma de Estado, organización territorial del Estado o modelo de Estado
expresamos las diversas formas de organización que los Estados pueden adoptar sobre
la base de la relación de esos tres elementos constitutivos: el territorio, la población y el
poder. Atendiendo a la relación existente, el Estado puede desplegarse internamente
como un solo espacio (Estado unitario) o en varios espacios (Estado federal o
compuesto).

A lo largo de este tema abordaremos la relación entre los elementos constitutivos del
Estado y cómo estas relaciones han configurado las diferentes formas de Estado.

2. El estado unitario y el estado compuesto o federal

2.1. El estado unitario

El origen del estado unitario lo encontramos en el impulso centralizador que llevaron a

cabo las monarquías autoritarias o absolutas a lo largo de la edad moderna en Europa
Occidental, que se vio reforzado en el Estado Liberal para asegurar la igualdad de trato
de todos la ciudadanía y con el fin de no discriminar entre ciudadanos. Francia e
Inglaterra son los dos mejores ejemplos de Estado Unitario.

Definición: Para Prelat un Estado Unitario es aquel que posee un solo centro de
decisión política y un conjunto único de instituciones de gobierno. Tiene otros rasgos
fundamentales: organización política única, colectividad unificada y un solo territorio.

No obstante, y como advierte el profesor Ramón Cotarelo, interesa dejar sentado la falta
de fundamento para una equiparación entre Estado Unitario y Estado Centralista, ya que
en los Estados unitarios pueden existir grandes cuotas de descentralización. De esta
forma podemos distinguir ciertas categorías de Estados Unitarios:

2.1.1. Estado Centralizado: el Estado es el solo intérprete del bien público y sus órganos
son los únicos competentes para establecer la ordenación jurídica.
2.1.2. Estado Unitario Desconcentrado: La desconcentración es una técnica
administrativa de transmisión de competencias de los órganos superiores a los
órganos inferiores de una misma Organización sin que por ello se efectúe ninguna
modificación en la forma de estructurarse el poder estatal.
2.1.3. Estado Unitario Descentralizado donde se transfieren competencias desde la
Administración estatal a otras entidades menores o bien la disminución de la
tutela de los poderes centrales sobre los locales, existiendo diferentes tipos de
descentralización: unitario Simple, al Complejo o el Regional.

En nuestro entorno, vemos como el Estado Unitario tiende en los últimos tiempos a
adoptar un mayor grado de descentralización (Francia desde 1982). Otros Estados como
Italia o España han optado por fórmulas intermedias o regionales.

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2.2. El estado federal

En los Estados Compuestos el poder político se reparte originalmente entre

instituciones que controlan ámbitos territoriales diferentes, sin que un centro político
único pueda imponerse a los demás

Dentro de esta categoría podemos diferenciar entre Confederación de Estado y Estado

Federal.

2.2.1. Confederación de Estados

Las confederaciones, de facto, son agrupaciones de estados previamente existentes que

deciden actuar de manera mancomunada en materias políticas determinadas. El órgano
principal de la confederación es una Asamblea deliberante compuesta por los delegados
de los Estados respectivos con mandato imperativo de cada uno de sus Estados o por
sufragio de los habitantes de los mismos. La distribución de competencias entre los
Estados respectivos y los órganos confederados se establece en el pacto confederal y
en caso de duda se resuelve siempre como regla a favor de los Estados Miembros. En
cuanto a la ejecución de las decisiones de los órganos confederados se suelen ejecutar
a través de los órganos propios de los Estados Miembros.

Actualmente Suiza es el único y principal país que ha optado por este modelo territorial.
Además, Vallés añade como ejemplo más paradigmático el de la Unión Europea.

2.2.2. Estado Federal

El primer estado federal fueron los Estados Unidos 1787 que inspiró a varias naciones
latinoamericanas y a otras europeas como Alemania.

Se pueden distinguir dos procesos fundamentales de Federalización:

 Pasando de Estado Unitario a Federal (Brasil, México o Austria).

 Por la unión de Estados hasta entonces independientes que deciden crear un nuevo
Estado Federal. Esto se suele hacer jurídicamente mediante un tratado internacional
primero y una constitución después (EE.UU) o por la vía de hecho (Suiza).

Los dos principios jurídico-políticos que vertebran el Estado federal son:

 Principio de autonomía de los miembros de la Federación que disponen de órganos

políticos: Gobierno, Parlamento y Poder Judicial.
 Principio de participación de los entes federados intervienen en los órganos
federales, singularmente en el Parlamento y en la reforma de la Constitución federal.

El Concepto de Estado Federal varía en función de cada Estado, pero hay una serie de
rasgos comunes que podemos establecer:

 Son Estados articulados en unidades territoriales, que poseen autonomía política

considerable, de forma que puede hablar de más de un espacio político.

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 La existencia de instituciones federales en cuya composición y actividad intervienen

las entidades federales, como son las cámaras territoriales
 La existencia de una constitución propia en instituciones de gobierno en cada uno de
los estados federales (lo que se denomina dualidad orgánica).
 El establecimiento de un tribunal central o federal con atribuciones para decidir sobre
los conflictos entre la federación con los estados o a los estados entre sí.
 Una distribución constitucional estricta de competencias. En esta distribución caben
múltiples variantes:
 Materias de legislación federal exclusiva.
 Materias de legislación exclusiva de los entes miembros.
 Competencias compartidas.
 Competencias concurrentes.
 Competencia indistinta.

En la evolución de los Estados Federales podemos, a nivel general, observar el refuerzo

del poder federal frente al de los estados federados, introduciendo tres conceptos:

 La primacía de la soberanía nacional

 La adopción de formas de cooperación frente a las ideas de tensión y enfrentamiento
 Las funciones deben ser compartidas por todos los niveles del Estado federal.

Se ha pasado de un Federalismo Dual a uno corporativo (los Lander en Alemania en

1969 renunciaron a sus poderes legislativos a favor del poder federal).

3. El estado de las Autonomías

En el caso de España, el modelo de Estado está delineado en la Constitución de forma

imprecisa (arts. 1 y 2 y tít. VIII CE). Sabemos que es un Estado de Derecho, social y
democrático (art. 1.1) y que su forma política es la Monarquía parlamentaria (artículo
1.3.). Pero no sabemos con certeza si es un Estado unitario o federal o un tipo
intermedio.

Por su parte, el art. 137 CE se refiere al Estado en sentido amplio cuando prescribe que
"El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las
Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas ellas gozan de autonomía para la
gestión de sus respectivos intereses", en contraste con la Constitución de 1931 que lo
denominó "Estado integral".

En ausencia de una caracterización constitucional, se le designa por la doctrina con un

sinfín fórmulas, al que el Tribunal Constitucional denomina "Estado de las Autonomías",
sin pretender con ello atribuirle una calificación jurídica precisa.

3.1. La Posición Constitucional de las Comunidades Autónomas

La solución adoptada por la Constitución para el problema de cómo articular

territorialmente el Estado se encuentra recogida en el artículo 2 CE:

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La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española,

patria común e indivisible de los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la
autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre
ellas.

Esta configuración responde a cuatro características básicas: La autonomía se presenta

como un derecho, de contenido fundamentalmente político, limitado, Y no
necesariamente homogéneo.

El art. 2 CE vincula el principio de autonomía con el de unidad, lo que supone que la

autonomía tiene un carácter. En consecuencia, el Tribunal Constitucional ha dejado
constancia del carácter limitado de la autonomía y de su vinculación a la idea de
unidad en su Sentencia 4/1981, de 2 de febrero, de la siguiente forma: "la autonomía
hace referencia a un poder limitado. En efecto, autonomía no es soberanía [...], y dado
que cada organización territorial dotada de autonomía es una parte del todo, en ningún
caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente
dentro de éste donde alcanza su verdadero sentido, como expresa el artículo 2 de la
Constitución".

Por otro lado, el art. 137 CE reconoce también una capacidad de autogobierno a otros
entes que integran el Estado, locales, provinciales y autonómicas. No obstante, mientras
que la autonomía de las Comunidades Autónomas tiene un contenido fundamentalmente
político, la capacidad de autogobierno de municipios y provincias responde a un criterio
principalmente administrativo.

Nuestra constitución no sólo no definió el modelo territorial adoptado, sino que tampoco
estableció que provincias limítrofes con características históricas culturales y
económicas comunes, territorios insulares o provincias con entidad regional histórica
debían constituirse en Comunidad Autónoma, siendo esta una decisión de los territorios
y dejando abierta la configuración del mapa autonómico español. Tampoco predetermina
la estructura organizativa interna de las CCAA ni tampoco realiza una separación de
competencias entre Estado y CCAA sino que se remite a sus respectivos Estatutos de
Autonomía que deberán respetar las previsiones de los arts. 148 y 149 CE,
estableciendo como mecanismo de cierre del sistema la cláusula residual a favor del
Estado (art. 149.3) Por otro lado, la CE reconoció una pluralidad de acceso a las
autonomías, por un la lado la llamada "vía rápida" del art. 151 CE y la "vía lenta"
contemplada en el art. 143, aunque ambas vías permiten llegar a una meta de igualdad
entre todas las comunidades autónomas al final del proceso.

En definitiva el constituyente evitó la definición de la forma de Estado, dejando abierto un

proceso complejo desde el punto de vista jurídico y político de concreción de la
organización territorial del Estado.

3.2. Naturaleza de las Comunidades Autónomas

Sobre la Naturaleza de las CCAA, el Tribunal Constitucional las ha definido como

"corporaciones públicas de base territorial y de naturaleza política" (STC 25/1981, de 14
de julio). Así, el TC define la autonomía de nacionalidades y regiones como "una
capacidad de autogobierno que configura a la Comunidad Autónoma como una instancia

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de decisión política, como un centro de gobierno con capacidad para dirigir políticamente
la comunidad que se asienta en su ámbito territorial, gestionando, según dichas
orientaciones, sus intereses propios, a través de políticas propias, que pueden ser
distintas de las de otras instancias"

No obstante, el contenido de la autonomía no es necesariamente homogéneo, lo

que, de acuerdo con el actual magistrado del TC, Pablo Pérez Tremps, responde a tres
motivos.

 La propia Constitución diferenció dos tipos de Comunidades Autónomas según el

grado de autonomía que podían asumir en un primer momento (hoy todas las CCAA
han alcanzado el techo máximo de autonomía).
 La autonomía se configura constitucionalmente como un derecho, no
estableciéndose el contenido material de la misma, sino que solo se fija el marco, Por
tanto, no todas las Comunidades Autónomas tenían que asumir las mismas
competencias o, aun asumiéndolas, podían hacerlo en distinto grado. En
consecuencia, no todas las Comunidades Autónomas cuentan con las mismas
competencias. No obstante, los Pactos Autonómicas suscritos en 1981 y en 1992 por
introdujeron una cierta homogeneidad en las competencias asumidas por las
Comunidades Autónomas que siguieron la vía lenta.
 Por último, existen determinadas circunstancias o "hechos diferenciales" de distinta
naturaleza que introducen particularidades en ciertas Comunidades: lenguas propias,
derechos históricos, estructura insular, etc.

Esta falta de homogeneidad no impide, sin embargo, que estos entes territoriales
heterogéneos se desarrollen y actúen bajo un principio de igualdad, consagrado en
el artículo 138.2 CE. De acuerdo con este precepto, "las diferencias entre los estatutos
de las distintas Comunidades Autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios
económicos o sociales". Este principio no implica uniformidad en todos los aspectos,
sino la existencia de una idéntica consideración político-institucional de las Comunidades
Autónomas, pero nunca puede justificar el trato discriminatorio de unas Comunidades
Autónomas respecto de otras (STC 247/2007, de 12 de diciembre, sobre el Estatuto de
Autonomía de la Comunidad Valenciana), donde también se pronuncia acerca del
principio de solidaridad, estableciendo que complementa e integra los de unidad y
autonomía, añadiendo en la STC 135/1992, de 5 de octubre, que dicho principio "ha de
constituirse en la práctica en un factor de equilibrio entre la autonomía de las
nacionalidad y regiones y la indisoluble unidad de la Nación española (artículo 2 CE)".

También en el marco del principio de igualdad es de especial relevancia la igualdad de

derechos y obligaciones de los ciudadanos, consagrada en el art. 139.1 CE. Nunca
la autonomía puede servir de cobertura para justificar tratos discriminatorios entre los
ciudadanos. Ahora bien, este principio no presupone una total uniformidad entre los
individuos. En consecuencia, en la STC 76/1983, se vincula implícitamente el alcance de
dicha igualdad con la fijación por el Estado de las condiciones básicas de los derechos:
La STC 247/2007 reconoce que el ámbito propio del principio de igualdad del art. 14 es
uno, e "impide que las normas establezcan diferenciaciones no razonables o arbitrarias
entre los sujetos a un mismo legislador"

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Por último, la STC 247/2007, se refiere al principio de lealtad constitucional. Principio

que, aunque no aparezca recogido en la Constitución de modo expreso, ha sido
resaltado en reiteradas ocasiones por el TC al decir que es un principio que debe
presidir las relaciones entre las diversas instancias de poder territorial y que constituye
un soporte esencial del funcionamiento del Estado autonómico cuya observancia resulta
obligada (STC 239/2002 o STC 13/2007).

En todo caso, debe tenerse en cuenta que la propia Constitución reconoce en su

Disposición Adicional Primera el respeto a los derechos históricos de los territorios
forales, reconocimiento que implica la aceptación de la heterogeneidad de la autonomía.

3.3. Marco jurídico y político regulador de la organización autonómica

La organización política y administrativa autonómica actual ha sido fruto tanto de las

disposiciones constitucionales, como de los Estatutos de Autonomía y de los pactos
políticos acordados durante el proceso autonómico. A ello debe añadirse la
jurisprudencia sentada por el Tribunal Constitucional, que ha supuesto una
importantísima colaboración en la concreción de la estructura organizativa de las
autonomías.

Debido a la falta de definición de la Constitución, y ante las dificultades que surgieron en

la práctica en los primeros periodos del proceso de autonomización, fueron necesarias
no sólo la elaboración de los Estatutos como normas jurídicas que complementaran el
contenido constitucional sobre la organización territorial del Estado en Autonomías, sino
también la adopción de acuerdos de carácter político que definieran ciertas pautas a
seguir en el procedimiento hacia la autonomía. Así, cabe citar los Pactos Autonómicos
de 1981, firmados por el entonces Presidente del Gobierno, Leopoldo Calvo-SoteIo, y el
entonces Secretario General del PSOE, Felipe González, de los que cabe destacar lo
siguiente:

 Se llegó a un acuerdo sobre el nuevo mapa autonómico, constituido por 17

Autonomías.
 Se estableció un plazo para llevar a cabo dicho mapa, fijándose como fecha de
finalización del proceso el 1 de febrero de 1983.
 Se consideró necesario armonizar el proceso, lo que se llevó a cabo a través de una
Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico, actualmente en vigor.
 Dotar de una estructura organizativa similar a todas las Comunidades Autónomas por
constituir, semejante a la indicada en el artículo 151.
 Establecer ciertos criterios uniformes para la organización de las administraciones y
para la función pública.

En 1992 se celebraron otros pactos autonómicos y se aprobó la LO 9/1992, de 23 de

diciembre, de transferencia de competencias a Comunidades Autónomas que
accedieron a la autonomía por la vía del artículo 143 de la Constitución, que habría de
servir de pauta para que cada CCAA interesada en modificar el estatuto regulara las
competencias tal y como se había indicado en el texto legal. Así todas las CCAA
alcanzaron el máximo techo competencial

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UNITARIO Y EL ESTADO FEDERAL. EL ESTADO DE LAS
AUTONOMÍAS.

En el 2004, en palabras de Muñoz Machado, a falta de previsiones constitucionales

expresas se volvió a recurrir al principio dispositivo y se reabrió un nuevo movimiento
estatuyente. Las reformas estatutarias aprobadas a partir del año 2006 se detallan a
continuación:

a- La reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana ha sido aprobada

definitivamente mediante la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril.
b- La reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña ha sido aprobada definitivamente
mediante la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio.
c- La reforma del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears ha sido aprobada
definitivamente mediante la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero.
d- La reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía ha sido aprobada definitivamente
mediante la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo.
e- La reforma del Estatuto de Autonomía de Aragón ha sido aprobada definitivamente
mediante la Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril.
f- La reforma del Estatuto de Autonomía de Castilla y León ha sido aprobada
definitivamente mediante la Ley Orgánica 14/2007, de 30 de noviembre.
g- La reforma de la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral
de Navarra ha sido aprobada definitivamente mediante la Ley Orgánica 7/2010, de 27
de octubre.
h- La reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Extremadura ha
sido aprobada definitivamente mediante la Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero.