El cálculo del consentimiento: Fundamentos lógicos de

la democracia constitucional
Por James M. Buchanan y Gordon Tullock

Este es un libro sobre la

organización política de una sociedad de hombres libres. Su
metodología, su aparato conceptual y su analítica se derivan,
esencialmente, de la disciplina que tiene por objeto la organización
económica de dicha sociedad. Los estudiantes y estudiosos de
y estudiosos de la política compartirán con nosotros el interés por los
problemas centrales que nos ocupan. Sus colegas
en economía compartirán con nosotros el interés por la construcción del
argumento. Esta obra se sitúa en la mítica y mística frontera entre estos
dos hijos pródigos de la economía política.
Parte II. El ámbito de la elección social

La organización de la actividad humana

Así pues, en todos los asuntos humanos uno se da cuenta, si los examina de cerca,
de que es imposible eliminar un inconveniente sin que surja otro .... Por lo tanto, en
todas las discusiones hay que considerar qué alternativa conlleva menos
inconvenientes y adoptarla como la mejor opción, pues nunca se encuentra una
cuestión clara que no pueda cuestionarse.

-Maquiavelo, Los discursos

¿Existe una racionalización o explicación económica lógica para la aparición de

instituciones políticas democráticas? Partiendo de nuestros supuestos
individualistas sobre la motivación humana, ¿podemos "explicar" la adopción de
una constitución política? En caso afirmativo, ¿qué forma general adoptará esta
constitución? Cuestiones como éstas rara vez se han debatido con
detenimiento.*48

Si no se requiere ninguna acción colectiva, no habrá necesidad de una

constitución política. Por lo tanto, antes de discutir la forma que podría adoptar
dicha constitución, debemos examinar las bases de la acción social o colectiva.
¿Cuándo decidirá una sociedad compuesta por individuos libres y racionales que
maximizan la utilidad emprender acciones colectivas en lugar de privadas? O,
para ser más precisos, ¿cuándo considerará ventajoso un miembro individual del
grupo entablar una relación "política" con sus semejantes?

El enfoque de "costes" de la acción colectiva

Al individuo le resultará rentable explorar la posibilidad de organizar una
actividad colectivamente cuando espere que pueda aumentar su utilidad. La
utilidad individual puede aumentar mediante la acción colectiva de dos formas
distintas. En primer lugar, la acción colectiva puede eliminar algunos de los
costes externos que las acciones privadas de otros individuos imponen al
individuo en cuestión. El policía municipal evita que el ladrón se acerque a su
puerta. En segundo lugar, la acción colectiva puede ser necesaria para garantizar
algunos beneficios adicionales o externos que no pueden asegurarse mediante un
comportamiento puramente privado. La protección individual contra el fuego
puede no ser rentable. Si se consideran de forma algo más amplia, estos medios
aparentemente distintos de aumentar la utilidad individual se vuelven idénticos.
El hecho de que un esfuerzo colectivo específico se considere una reducción de
los costes externos impuestos al individuo o la producción de un beneficio
externo depende únicamente del umbral supuesto entre costes y beneficios. La
cuestión es análoga a la del umbral entre el dolor y el placer.

Un enfoque ortodoxo o estándar sería quizás el de tomar como punto cero o de

partida la situación caracterizada por la ausencia de acción colectiva y comparar
a continuación los beneficios esperados de la actividad colectiva con los costes
esperados, estos últimos medidos en términos de producción sacrificada en el
sector privado. Este enfoque tendría la ventaja de ser familiar para el economista
que tiende, profesionalmente, a pensar en términos de beneficio-coste. Sin
embargo, el enfoque ortodoxo no se presta bien a una evaluación comparativa de
diferentes métodos de organización de la actividad. Si queremos comparar la
organización colectiva con la organización privada, y especialmente si queremos
analizar diversas reglas de toma de decisiones colectivas, necesitamos, incluso a
nivel conceptual, algún medio de comparar las ganancias directas netas o los
costes directos netos de la acción colectiva con los costes de la propia
organización, es decir, con los costes de organizar las decisiones colectivamente,
una variable clave en nuestro análisis. Sería posible utilizar las ganancias directas
netas, que podrían definirse como la diferencia entre los beneficios esperados de
la acción colectiva y los costes directos. Sobre esta base, podríamos construir una
función de "ganancias" o "beneficios netos", partiendo de un punto cero en el que
no se emprende ninguna acción colectiva. Analizaremos este enfoque alternativo
con algo más de detalle en un capítulo posterior.
Proponemos adoptar, en su lugar, un enfoque de "costes" en nuestro posterior
análisis de la acción colectiva. Es decir, proponemos considerar la acción
colectiva como un medio de reducir los costes externos que impone al individuo
la acción puramente privada o voluntaria. Este enfoque es idéntico al de las
ganancias netas, salvo por la localización del punto cero o de partida. En lugar de
utilizar como punto de referencia la situación en la que no se emprende ninguna
acción colectiva, utilizaremos aquella situación en la que no se imponen costes
externos al individuo debido a las acciones de los demás. De este modo, los
costes positivos se asocian a la situación caracterizada por la ausencia de acción
colectiva en muchos casos, y la acción colectiva se considera un medio posible
de reducir estos costes. Intuitivamente, este enfoque es más aceptable si
concebimos la actividad del Estado como dirigida a eliminar externalidades
negativas, o deseconomías externas, pero conviene subrayar que el modelo es
igualmente aplicable al caso de las deseconomías externas. Esperamos que las
ventajas de utilizar este método poco ortodoxo se pongan de manifiesto a medida
que avance el análisis. En el capítulo 7 desarrollaremos con más detalle la
distinción metodológica, pero en este momento cabe hacer algunas observaciones
adicionales.

La utilidad individual derivada de cualquier actividad humana se maximiza

cuando se minimiza su participación en los "costes netos" de organizar la
actividad. Los posibles beneficios que obtiene de un determinado método de
funcionamiento se incluyen en este cálculo como reducciones de costes,
reducciones del nivel que se impondría al individuo si la actividad estuviera
organizada de otra manera. Hay dos elementos separables y distintos en los
costes esperados de cualquier actividad humana que queremos aislar y destacar.
En primer lugar, hay costes que el individuo espera soportar como resultado de
las acciones de otros sobre las que no tiene control directo. Para el individuo,
estos costes son externos a su propio comportamiento, y los llamaremos costes
externos, utilizando la terminología convencional y descriptiva. En segundo
lugar, existen costes en los que el individuo espera incurrir como resultado de su
propia participación en una actividad organizada. Los denominaremos costes de
decisión.

La relación entre estos dos elementos del coste y la pertinencia de nuestro

planteamiento pueden ilustrarse con referencia a una actividad que se organiza
adecuadamente mediante una acción puramente privada. Si un individuo elige
llevar ropa interior roja, presumiblemente ningún otro miembro del grupo social
sufre un coste. Por lo tanto, para cualquier individuo, la organización privada de
esta actividad no implica ningún coste externo. El individuo, al elegir el color de
su ropa interior, sufrirá, sin duda, algún coste de decisión. Proponemos, sin
embargo, ignorar o descuidar este coste puramente privado de tomar decisiones.
Definiremos los costes de decisión de modo que incluyan únicamente los costes
estimados de participar en las decisiones cuando se requiere que dos o más
individuos lleguen a un acuerdo. Esta sencilla ilustración aclara la naturaleza del
punto cero o punto de referencia que proponemos. La suma de los costes externos
y los costes de la toma de decisiones se convierte en cero para las actividades en
las que la acción puramente privada no genera efectos externos. Por supuesto, el
individuo tomará decisiones en tales actividades comparando los beneficios
directos con los costes directos. Sin embargo, son precisamente estos beneficios
y costes directos los que podemos eliminar de nuestro análisis, ya que estos
costes no son exclusivos de determinadas formas organizativas.

Está claro que los costes relevantes de los que nos ocuparemos sólo pueden
reducirse a cero en una proporción relativamente pequeña de todas las
actividades humanas. Sólo es posible eliminar todos los efectos externos de un
pequeño subconjunto de las diversas actividades en las que participan los seres
humanos. Además, incluso cuando es posible eliminar todos los efectos externos
que intervienen en la organización de una actividad, rara vez, o nunca, será
racional que el individuo busque este estado de cosas debido a los costes de toma
de decisiones que se introducirán. No obstante, la minimización de estos costes
relevantes -costes externos más costes de toma de decisiones- es un objetivo
adecuado para la organización social o política. Proponemos llamar a esta suma
de costes externos y costes de decisión los costes de la interdependencia social,
o, para abreviar, costes de interdependencia, teniendo en cuenta que esta
magnitud se considera sólo en términos individuales. El individuo racional
debería intentar reducir estos costes de interdependencia a la cifra más baja
posible cuando considere el problema de realizar un cambio institucional y
constitucional.*49

Colectivización mínima: definición de los derechos humanos y de propiedad

La consideración individual de todas las posibles acciones colectivas puede
analizarse en términos del modelo de minimización de costes, pero será útil
"saltar por encima" de la colectivización mínima de la actividad que supone la
definición inicial de los derechos humanos y de propiedad y la aplicación de
sanciones contra las violaciones de estos derechos. Evidentemente, será
ventajoso para cada individuo del grupo apoyar este grado mínimo de
colectivización, y es difícil incluso discutir los problemas de la elección
constitucional individual hasta que se defina el rango del poder individual de
disposición sobre los recursos humanos y no humanos. A menos que se dé este
paso preliminar, no sabremos realmente de qué individuos estamos hablando. *50

Las cuestiones interesantes, e importantes, se refieren a la posible colectivización

de las actividades más allá de este paso mínimo de definición y aplicación de los
límites de la disposición privada sobre los recursos humanos y patrimoniales.
¿Por qué es necesaria una mayor colectivización? ¿Cuáles son los límites de este
modelo de laissez-faire puro? Si se definen cuidadosamente los derechos de
propiedad, ¿no debería la organización del laissez-faire puro provocar la
eliminación de todas las externalidades significativas? ¿Por qué el individuo
racional que maximiza la utilidad espera que el comportamiento privado
voluntario de otros individuos le imponga costes en un mundo así? ¿En qué
motivos racionales puede basarse el individuo para decidir que una determinada
actividad pertenece al ámbito de las opciones sociales y no al de las privadas?

El alcance del voluntariado

Si podemos responder satisfactoriamente a estas preguntas, incluso a nivel
puramente conceptual, dispondremos de una teoría de la organización de la
actividad colectiva y, de hecho, de toda la actividad humana. En su mayor parte,
los estudiosos que han trabajado en este campo han abordado la respuesta a tales
preguntas intentando explicar los diversos tipos de externalidades relevantes que
permanecerían en cualquier "equilibrio" de laissez-faire. Es probable que este
enfoque sea engañoso a menos que el concepto de equilibrio se defina de forma
que incluya la modificación de las instituciones privadas. Una vez definidos
inicialmente los derechos humanos y de propiedad, ¿existirán realmente
externalidades lo suficientemente graves como para justificar su eliminación? ¿O
surgirán acuerdos cooperativos voluntarios entre los individuos para asegurar la
eliminación de todos los efectos externos relevantes? Debemos examinar la
actuación de los particulares a la hora de establecer tales acuerdos contractuales
voluntarios antes de poder determinar hasta qué punto deben o no colectivizarse
diversas actividades.

Argumentaremos que, si los costes de organizar voluntariamente las decisiones

fueran cero, todas las externalidades serían eliminadas por el comportamiento
privado voluntario de los individuos, independientemente de la estructura inicial
de los derechos de propiedad.*51 No habría, en este caso, ninguna base racional
para la acción estatal o colectiva más allá de la delimitación mínima inicial del
poder de disposición individual sobre los recursos. La "eficiencia" o
"ineficiencia" en la forma de definir los derechos humanos y de propiedad afecta
sólo a los costes de organizar la actividad conjunta requerida, no a la posibilidad
de alcanzar una posición de equilibrio final.

La elección entre la acción voluntaria, individual o cooperativa, y la acción

política, que debe ser colectiva, descansa en los costes relativos de organizar las
decisiones, en los costes relativos de la interdependencia social. Los costes de
organizar acuerdos contractuales voluntarios suficientes para eliminar una
externalidad o reducirla a proporciones razonables pueden ser más elevados que
los costes de organizar una acción colectiva suficiente para lograr el mismo
propósito. O bien, ambos costes pueden ser superiores a los costes de soportar la
externalidad, los costes indirectos que se espera que imponga el comportamiento
puramente individual.

Como demostrará el análisis del capítulo 6, la decisión sobre la norma decisoria

adecuada para la elección colectiva no es independiente de la decisión sobre qué
actividades deben colectivizarse. No obstante, será útil tratar estas dos partes del
problema de la elección constitucional por separado. Aquí supondremos que, si
se va a colectivizar una actividad, se elegirá la regla de decisión más eficiente. Es
decir, se elegirá la regla que minimice los costes de interdependencia esperados
de organizar la actividad colectivamente. Este supuesto nos permite utilizar un
único valor para los costes esperados de situar cualquier actividad en el sector
colectivo.

Este valor único puede compararse con otros dos valores. En primer lugar, puede
compararse con los costes esperados de permitir una acción puramente
individualizada para organizar la actividad. En este caso, la totalidad de los
costes de interdependencia, tal como hemos definido este término, consistirá en
costes externos. En segundo lugar, podemos comparar los costes esperados de
organizar la actividad colectivamente con los costes esperados de una acción
puramente voluntaria, pero no necesariamente puramente individualizada. Si no
se introduce la acción colectiva, el comportamiento privado de los individuos
tenderá a asegurar que cualquier actividad se organizará de tal manera que se
minimicen los costes de interdependencia bajo esta restricción. Es decir, el más
"eficiente" de los dos métodos alternativos de organización tenderá a ser
adoptado en cualquier equilibrio institucional a largo plazo. En un sentido real,
por lo tanto, será necesario comparar los costes de interdependencia de la
organización colectiva sólo con el método más "eficiente" de organización
voluntaria, individual o cooperativa. Sin embargo, como mostrará el análisis,
distinguir entre los dos métodos de organización voluntaria de la actividad tiene
cierta utilidad. En muchos casos, de hecho en la mayoría, se encontrará alguna
acción cooperativa organizada conjuntamente en la solución de coste mínimo
para las actividades no colectivizadas. Alguna acción conjunta tendrá lugar con el
objetivo de eliminar la problemática y costosa interdependencia social. En tales
casos, los individuos asumirán de buen grado los costes añadidos de estos
acuerdos contractuales voluntarios con el fin de reducir las externalidades que se
espera que resulten de una acción puramente individualizada. En otras
condiciones y para otras actividades, los costes mínimos de la acción voluntaria
pueden alcanzarse con poco o ningún esfuerzo conjunto. En este caso, pueden
mantenerse todos los efectos externos del comportamiento individualizado. En
cualquier caso, la comparación pertinente es la que debe hacerse entre el método
más "eficiente" de organización voluntaria y los costes de interdependencia
esperados de la organización colectiva.

En este debate introductorio hay que hacer una observación más. Puede surgir
una acción voluntaria que incluya a todos los miembros del grupo social. En este
caso, la acción puede ser institucionalmente indistinguible de la acción política.
Las instituciones gubernamentales pueden emplearse para llevar a cabo una
acción cooperativa puramente voluntaria. El rasgo característico sería la ausencia
de cualquiera de los poderes coercitivos o compulsivos del gobierno. Un ejemplo
podría ser la organización del cuerpo de bomberos de un pueblo.

Una clasificación conceptual

Hemos supuesto que el individuo racional, cuando se enfrenta a una elección
constitucional, actuará de forma que minimice sus costes esperados de
interdependencia social, lo que equivale a decir que actuará de forma que
maximice su "utilidad de la interdependencia social" esperada. Ahora queremos
examinar, en términos muy generales, el cálculo del individuo a la hora de
decidir qué actividades deben dejarse en el ámbito de la elección privada y qué
actividades deben colectivizarse. Para cualquier actividad, el valor actual mínimo
esperado de los costes totales que se espera que imponga la toma de decisiones
colectiva se designará con la letra g. El individuo comparará esta magnitud con la
que espera que le imponga la acción puramente voluntaria de los individuos.
Haremos aquí otra distinción. Designaremos con la letra a los costes esperados
resultantes del comportamiento puramente individualista de los particulares, tras
una definición inicial de los derechos humanos y de propiedad, pero antes de que
se produzca cualquier cambio en las disposiciones institucionales. Estos costes
representan los efectos indirectos o externos que se prevé que resulten del
comportamiento privado, dada cualquier distribución inicial de recursos escasos
entre los individuos. Queremos distinguir este nivel de costes esperados, que no
representa más que efectos externos, de los costes que el individuo prevé que
supondrá la organización de acuerdos contractuales voluntarios que puedan
surgir para eliminar o reducir las externalidades. Los costes esperados de una
actividad que incluya acuerdos contractuales privados destinados a reducir
(internalizar) las externalidades se designarán con la letra b. Obsérvese que estos
costes pueden incluir tanto componentes externos como de toma de decisiones.

Cabe señalar que el método voluntario más "eficaz" para organizar una actividad
puede ser puramente individualista. Así, en aquellos casos en los que a sea menor
o igual que b (a b), nunca se observará la organización representada por b. La
justificación para hacer la distinción entre la organización individualista y la
organización voluntaria, pero cooperativa, de la actividad se deriva del análisis de
aquellos casos en los que b es menor o igual que a (b a).
Ahora tenemos para cada actividad tres costes esperados diferentes que el
individuo puede comparar; éstos se reducen a dos en determinados casos, como
se indica. Hay seis permutaciones posibles de los tres símbolos, a, b y g:

1. (a, b, 4. (b, g,
g) a)

2. (a, g, 5. (g, a,
b) b)

3. (b, a, 6. (g, b,
g) a).

A excepción de la relación entre los valores de a y b observada en aquellos casos

en los que la forma más eficiente de organización voluntaria es la puramente
individualista, se puede permitir que estas permutaciones representen
ordenaciones fuertes de los tres valores de los costes esperados. Es decir, se
supone que el individuo puede ordenar los costes esperados de (1) el
comportamiento puramente individualista, a; (2) el comportamiento privado,
voluntario, pero organizado conjuntamente, b; y (3) la acción colectiva o
gubernamental, g. Suponemos que el individuo puede ordenar estos valores para
cada actividad humana concebible, desde cepillarse los dientes hasta el desarme
nuclear. Dado que, en nuestro planteamiento, el objetivo del individuo es
minimizar los costes de interdependencia, tal y como él los percibe, la ordenación
procede del valor más bajo al más alto. Obtenemos, de este modo

1. (a b< 4. (b < g <

g) a)

2. (a < g < 5. (g < a

b) b)

3. (b < a < 6. (g < b <

g) a).

Analizaremos cada uno de estos posibles ordenamientos por separado.

1. En la primera permutación a es, por definición, igual o menor que b (a b). b,

por tanto, no debería observarse nunca. b asume un valor distinto de a sólo
cuando alguna organización voluntaria distinta de la que encarna las decisiones
puramente individualizadas se vuelve más "eficiente".
Un subconjunto de actividades caracterizadas por este o el segundo ordenamiento
merece especial atención. Cuando los costes organizativos esperados de un
comportamiento puramente individualizado son cero (a = 0), no hay efectos
externos por definición. Esto sería característico de todas las actividades que son,
de hecho, "puramente privadas", aquellas que el individuo puede realizar a su
antojo sin afectar al bienestar de ningún otro individuo de todo el grupo social.
Para este subconjunto de actividades humanas, el comportamiento individual no
ejerce ningún efecto externo. La elección constitucional obvia que deberá hacer
el individuo racional será dejar todas estas actividades en la esfera privada de
acción. Este es, por supuesto, nuestro caso de referencia comentado
anteriormente.

2. La segunda ordenación (a < g < b) no necesita ser discutida por separado, ya

que la única relación relevante es la que existe entre los costes esperados de
organizar una actividad por el método voluntario más eficiente, en este caso
representado por a, y los costes esperados de organizar una actividad
colectivamente, g.

Excepto en el caso particular señalado anteriormente, en el que a = 0, obsérvese

que para todas las actividades contenidas en los ordenamientos primero y
segundo, o descritas por ellos, y para todas las actividades descritas por los
ordenamientos restantes, cabe esperar que el individuo produzca algunos efectos
externos como resultado de un comportamiento puramente individualizado.
Examinemos ahora más detenidamente las actividades restantes descritas por la
primera o la segunda ordenación. Por hipótesis, a > 0, de modo que algunos
costes externos o de desbordamiento son anticipados por el individuo como
resultado de las acciones de otros individuos si la actividad se organiza mediante
elecciones puramente individualistas. Sin embargo, dado que estos costes son
inferiores a los esperados de la acción cooperativa voluntaria o de la acción
gubernamental, los "costes de la interdependencia social" se minimizan
efectivamente dejando dichas actividades dentro del sector organizado mediante
decisiones puramente individualistas o privadas. Los ejemplos son familiares. El
color del automóvil que conduce su colega influye sin duda en cierta medida en
su propia utilidad. Los efectos indirectos están claramente presentes, pero
probablemente preferirá permitir a su colega la libre elección individual en lo que
respecta a esta clase de decisiones. Prevé que esta organización individualista del
comportamiento humano le resultará menos costosa, en conjunto, que la acción
cooperativa organizada para tomar todas esas decisiones de forma concertada o
que las normas dictadas por el gobierno, que, como recordará, deben aplicarse
tanto a usted como a su colega.
Los costes esperados derivados de las dificultades de organizar una acción
voluntaria, pero cooperativa, serán algo diferentes de los que se espera que
resulten de una acción colectiva. Los costes de la cooperación puramente
voluntaria que puede ser necesaria para reducir la externalidad pertinente son casi
en su totalidad los de la toma de decisiones: es decir, tales costes se derivan de
las dificultades que se espera encontrar para llegar a un acuerdo sobre decisiones
conjuntas. Puesto que los individuos no aceptarán voluntariamente decisiones
contrarias a sus propios intereses, ninguna parte de estos costes potenciales puede
consistir en expectativas descontadas de decisiones adversas. Por supuesto, los
acuerdos voluntarios no tienen por qué llegar al punto de eliminar las
externalidades esperadas de la acción privada, en cuyo caso los elementos de
costes externos permanecen en b. En comparación, los costes esperados de la
acción colectiva siempre incluyen los dos componentes de costes que hemos
discutido. El valor esperado, g, incluye dos elementos, como se demostrará con
más detalle en el análisis del capítulo 6. En primer lugar, están los costes que
implica la acción colectiva. En primer lugar, están los costes relacionados con la
toma de decisiones, con llegar a un acuerdo. Pero a éstos hay que añadir los
costes esperados de las posibles decisiones tomadas en detrimento de los
intereses del individuo. Sólo si se dicta la regla de la unanimidad para las
decisiones colectivas estará ausente este segundo elemento, que representa un
tipo particular de coste externo.

3. Las actividades caracterizadas o descritas por la tercera ordenación (b < a < g)

son más interesantes. Aquí se espera que los costes de la organización de la
actividad mediante acuerdos contractuales voluntarios sean menores que los
impuestos por la acción puramente individualista, que son, a su vez, menores que
los esperados de la organización colectiva. Pueden existir efectos externos
significativos derivados de un comportamiento puramente individualista; si no se
permite que se produzcan acuerdos contractuales entre individuos, estas
externalidades pueden imponer costes considerables al individuo. Por otra parte,
la organización de tales acuerdos puede ser relativamente rentable para todos los
individuos directamente afectados por las externalidades implicadas. Siendo esto
cierto, el medio más eficaz de organizar estas actividades será permitir que
permanezcan en el sector privado, con una acción colectiva, si la hubiera,
limitada a las medidas que podrían adoptarse para garantizar la libertad de los
contratos privados. Obsérvese que esta ordenación sugiere que el individuo
prefiere soportar los costes externos del comportamiento individual antes que
trasladar las actividades en cuestión a la esfera colectiva, incluso si se produjeran
restricciones que impidieran la realización de las soluciones cooperativas
voluntarias deseadas.
El conjunto de actividades que describe esta ordenación es muy importante.
Incluye muchas de las actividades que se plasman en la estructura institucional de
la economía de mercado o de empresa. La empresa comercial o empresa es el
mejor ejemplo individual de un acuerdo o dispositivo institucional que tiene
como objetivo la internalización de los efectos externos. *52 Si, mediante la
combinación de recursos en unidades de producción más grandes, aumenta la
eficiencia general, cabe esperar que todas las partes obtengan beneficios de los
acuerdos que facilitan dicha organización. El artesano individual es una rareza en
la economía moderna porque existen rendimientos crecientes a escala de
producción sobre los rangos iniciales de producción para casi todas las
actividades económicas.*53 La acción privada voluntaria, motivada por los deseos
de los individuos de promover sus propios intereses, tenderá a garantizar que se
eliminen las externalidades inherentes a los rendimientos crecientes de esta
naturaleza.*54

Esta ordenación (b < a < g) sitúa los costes esperados de un comportamiento

puramente privado o individualizado por debajo de los de una acción colectiva (a
< g) a pesar de que se prevean efectos externos. La organización de la enseñanza
superior, especialmente la formación profesional, puede ofrecer un ejemplo útil.
Debido a las restricciones institucionales a la plena libertad de contratación en
valores de capital de los seres humanos, los acuerdos que podrían surgir para
asegurar la eliminación o reducción de ciertas externalidades en la educación
superior pueden ser bastante difíciles de asegurar. Aunque los estudiantes
reconozcan que serán los principales beneficiarios de la formación profesional
continua y que la inversión en dicha formación sería financieramente sólida, su
incapacidad para "hipotecar" su propio poder adquisitivo puede impedirles
acceder fácilmente a los mercados de préstamos. Por supuesto, pueden adoptarse
medidas colectivas o estatales que eliminen o reduzcan las externalidades
privadas que aquí intervienen. Sin embargo, es posible que muchos individuos
prefieran aceptar los costes esperados de la toma de decisiones privadas en este
ámbito antes que sufrir los costes esperados de la colectivización, que
representan otro tipo de externalidad. Este ejemplo se introduce aquí, no para
provocar una controversia sobre los méritos de la postura, sino más bien porque
la educación profesional es una de las pocas actividades actuales que podrían
describirse mediante esta ordenación particular entre la acción individualista y la
colectiva. Normalmente, si los acuerdos contractuales voluntarios son el medio
más eficaz de organizar la actividad, estos acuerdos tenderán a surgir, y el orden
jerárquico de las formas alternativas de organización carece de importancia. En el
caso particular de la educación profesional, si este ordenamiento fuera
descriptivo, se podría sugerir la acción colectiva para facilitar la aparición de los
acuerdos privados eficientes.
4. El cuarto orden (b < g < a) describe la evaluación individual de un conjunto de
actividades humanas relacionadas, pero distintas. Este conjunto es quizás más
importante que el tercero para nuestros propósitos, ya que cabe esperar que surjan
cuestiones más controvertidas relacionadas con la posible colectivización en el
debate de las actividades incluidas en este conjunto. El individuo espera que la
acción cooperativa voluntaria sea el medio más eficaz de organización, y también
que tiendan a surgir acuerdos que resulten suficientes para eliminar o reducir los
efectos externos del comportamiento privado, efectos que pueden ser ligeramente
más graves aquí que en las actividades descritas por el tercer ordenamiento.
Además, el orden de clasificación sugiere también que el individuo prefiere que
las actividades pasen al sector público si los acuerdos voluntarios necesarios no
son posibles por algún motivo. Se espera que la toma de decisiones colectiva
imponga menores costes de interdependencia al individuo que la toma de
decisiones puramente individualista. Si no se tiene cuidado al debatir las nuevas
actividades que entran dentro de este conjunto, la comparación que se tenderá a
hacer será entre los costes de la colectivización, por un lado, y los costes de la
organización puramente individual, por otro, pasándose por alto la primera
alternativa, y posiblemente la más eficiente, o suponiendo que no existe.

Varios de estos puntos pueden aclararse con ejemplos, y podemos localizar

numerosos en un único conjunto general de actividades englobadas por el
término "desarrollo municipal". Tomemos primero el caso de un proyecto de
centro comercial suburbano. Inicialmente, las distintas parcelas son propiedad de
particulares distintos, pero es evidente que se pueden obtener economías externas
si se desarrolla toda la zona de forma coordinada. Por lo tanto, será ventajoso
para la empresa promotora, así como para los distintos propietarios individuales,
organizar acuerdos contractuales que "internalicen" la mayoría de las economías
externas relevantes. Al tratarse de un grupo razonablemente pequeño, los costes
de llegar a un acuerdo no deberían ser abrumadores, aunque es posible que haya
que realizar un considerable esfuerzo negociador. En cualquier caso, podría
predecirse una evolución unificada. No existirían economías externas
significativas una vez finalizado el desarrollo, y no será necesaria ninguna acción
colectiva en forma de ordenanzas o reglamentos de zonificación. Para este tipo de
problemas es erróneo contrastar los resultados esperados de un desarrollo
puramente individualista con un desarrollo conforme a un plan urbanístico o una
ordenanza de zonificación y decantarse a favor de este último. Con demasiada
frecuencia, este enfoque pasa por alto la presencia de beneficios mutuos que
pueden obtener todas las partes de la organización de acuerdos contractuales
privados diseñados específicamente para internalizar gran parte de la externalidad
que existe inicialmente.
Veamos ahora la zona residencial ya urbanizada. Cada propietario de la zona
participará en el reparto de ciertos elementos del "excedente social" que no
pueden separarse fácilmente en derechos de propiedad distinguibles y aplicables.
Este "excedente" incluye elementos como el ambiente del barrio, las vistas, la
ausencia de ruido, etc. Al reconocer su existencia, cada propietario buscará
medidas mediante las cuales el "excedente" pueda protegerse contra el
"deterioro" indeseable por el comportamiento privado sin restricciones de los
demás. Sabemos, por supuesto, que la respuesta estándar del individuo en tales
situaciones es la de prestar apoyo a la intervención colectiva en forma de
zonificación municipal. Examinemos aquí, sin embargo, si pueden surgir o no
acuerdos voluntarios que hagan innecesaria la acción colectiva de zonificación.
Parece claro que podrían considerarse muchos dispositivos institucionales. Si no
existe protección contra las deseconomías externas previstas, una unidad de
propiedad es menos valiosa para el propietario de lo que sería con algún tipo de
protección. Sin una acción colectiva, el único propietario que podría asegurarse
esta protección es el que posee un número suficiente de unidades individuales
para poder internalizar la mayor parte de los daños indirectos esperados. A un
gran agente inmobiliario le interesará comprar muchas unidades de terreno
individuales en la zona. El valor de capital de cada vivienda residencial para este
comprador tenderá a ser mayor que los valores de capital para los propietarios
individuales. Las ganancias mutuas derivadas del comercio serán posibles.
Además, puede surgir una "solución" que elimine efectivamente las
externalidades o las reduzca a dimensiones aceptables. Este cambio de la
propiedad individual a la propiedad corporativa de múltiples unidades es sólo
uno de los muchos posibles acuerdos institucionales que podrían evolucionar.
Los convenios, la propiedad corporativa de títulos con arrendamientos
individuales y otros acuerdos similares podrían servir al mismo propósito.

Antes de hacer su elección constitucional, el individuo racional debe comparar

los costes esperados de tales acuerdos voluntarios con los costes esperados de la
acción colectiva. La acción voluntaria siempre será más deseable en el sentido de
que no puede imponer restricciones no deseadas al uso de la propiedad. Sólo si se
espera que la acción colectiva sea considerablemente más eficiente se superará
esta ventaja de la acción voluntaria. Antes de hacer una elección permanente
entre las organizaciones alternativas de actividades, es esencial reconocer que los
costes de organizar acuerdos cooperativos voluntarios no serán tan grandes en
una situación dinámica como lo serán en una estática. Durante un periodo de
desarrollo y crecimiento, los cambios institucionales se realizan con mucha
mayor facilidad.

Para continuar con nuestro ejemplo, puede resultar bastante difícil reorganizar la
zona residencial urbanizada. El gran agente inmobiliario que desee comprar
múltiples unidades en una zona a propietarios de una sola unidad puede
encontrarse con unos costes de negociación prohibitivos. El propietario-ocupante
individual que lo desee puede intentar explotar al máximo su posición
negociadora individual y puede, en el caso extremo, asegurarse para sí todo el
importe del "excedente". Enfrentado a propietarios individuales de esta
persuasión, el empresario tendrá pocos incentivos para asumir los costes de
organización que serán necesarios. En tales casos puede estar indicada la acción
colectiva mediante la zonificación. La actividad se caracterizaría por la quinta o
sexta ordenación en lugar de la cuarta.

Esta situación en la zona ya urbanizada puede compararse con la de la zona que

queda por urbanizar. En esta última, al propietario individual de una parcela le
convendrá permitir que toda la subdivisión se desarrolle como una sola unidad, al
menos una parte suficiente de la subdivisión para garantizar cierto valor de
capital incremental. Sólo mediante un desarrollo unificado puede crearse un
"excedente social". En este caso, es probable que la negociación individual sea
mucho menos intensa y se reduzcan los costes de organización de la
internalización necesaria. Así, puede ser bastante racional que los individuos de
las zonas residenciales más antiguas de una ciudad opten por la acción colectiva
en forma de zonificación y, al mismo tiempo, puede ser irracional que los
propietarios de las unidades no urbanizadas estén de acuerdo. *55

Para ilustrar este cuarto conjunto de actividades, pueden utilizarse numerosos

ejemplos prácticos fuera del ámbito del desarrollo municipal. Reservas comunes
de petróleo, cotos de caza, caladeros, etc.: todos ellos han proporcionado
ejemplos familiares de deseconomías externas en la literatura de la economía del
bienestar. Para decidir si la intervención colectiva es necesaria en todos estos
casos, el individuo debe intentar evaluar los costes relativos. Dado el
funcionamiento individualizado, las funciones de producción son
interdependientes; pero esta misma interdependencia garantiza que existan
oportunidades de beneficio de la inversión en "internalización". El valor de
capital de la reserva común de petróleo para el gran propietario único, cuando
éste posee todos los derechos de perforación, debe superar la suma de los valores
de capital de los derechos de perforación separados en régimen de propiedad
descentralizada. Además, si el cuarto ordenamiento es descriptivo, el medio más
eficaz de organizar tales actividades es el de dejar plena libertad para que surjan
tales soluciones voluntarias.

5. El individuo, en el momento de la última decisión constitucional, debería

elegir la toma de decisiones colectiva sólo para aquellas actividades que describa
mediante la quinta (g < a b) y la sexta (g < b < a) ordenaciones. El quinto orden
describe una actividad para la que se esperan algunos efectos externos de la
acción puramente individualista (a > 0), y para la que el medio más eficaz de
eliminar o reducir estos efectos es la organización de la actividad a través de
procesos gubernamentales. No se espera que los acuerdos contractuales
voluntarios entre personas independientes surjan independientemente de la
acción colectiva, ya que se prevé que los costes de organizar las decisiones de
este modo sean prohibitivos. La comparación pertinente aquí es entre los costes
esperados de la acción colectiva y los que se espera que resulten de un
comportamiento puramente privado.

Muchas de las actividades reguladoras aceptadas de los gobiernos parecen entrar

dentro del conjunto de actividades descritas por este quinto ordenamiento. Los
costes esperados de organizar voluntariamente las decisiones sobre la ubicación
de los semáforos, por ejemplo, pueden reducirse al mínimo si no se controla el
tráfico en absoluto. Sin embargo, este valor puede ser muy superior a los costes
que el individuo espera incurrir como resultado de organizar colectivamente el
control del tráfico. La reducción de costes que puede lograrse mediante la
colectivización se hace más significativa cuando se observa que tales actividades
reguladoras se delegarán normalmente en un único responsable de la toma de
decisiones, que estará facultado para elegir normas para todo el grupo. Las
actividades de este conjunto implican costes externos elevados si se organizan de
forma privada, pero los costes externos derivados de decisiones colectivas
adversas no son significativos.

Es importante señalar que este conjunto de actividades sólo puede incluir

aquellas que, si se va a emprender una acción colectiva, se delegarán
racionalmente en una norma de toma de decisiones que requiera bastante menos
que el pleno acuerdo entre todos los miembros del grupo. Esta conclusión se
desprenderá del análisis del capítulo siguiente. Llegados a este punto, quizá baste
señalar que la ordenación descriptiva (g < a b) sugiere que, si bien la
colectivización de las actividades minimizará los costes de interdependencia
esperados, la organización voluntaria más eficiente es la puramente
individualista. Es decir, los costes se minimizarán permitiendo que todos los
efectos externos del comportamiento individual privado continúen a menos que
se lleve a cabo la colectivización. Sin embargo, si la regla de decisión colectiva
fuera la de la unanimidad (o aproximadamente ésta), g seguramente no divergiría
apreciablemente en valor de alguna hipotética b que representara los costes de los
acuerdos contractuales privados. La reducción de los costes esperados por un
cambio de los acuerdos contractuales voluntarios cooperativos a la organización
gubernamental que sugiere esta ordenación sólo podría esperarse si los costes de
la negociación fueran grandes y el daño esperado de las decisiones colectivas
adversas fuera pequeño. El quinto orden tenderá, por tanto, a ser característico de
todas las actividades colectivas elegidas racionalmente, que en su funcionamiento
normal no ejercen efectos significativos sobre el patrimonio neto del individuo.

6. La sexta ordenación (g < b < a) describe aquellas actividades en las que el

comportamiento individualista sin trabas de las personas creará importantes
efectos indirectos. Estas actividades son similares a las descritas en el cuarto
orden (b < g < a). Si no se toman medidas colectivas en ninguno de los dos casos,
surgirán acuerdos contractuales voluntarios para reducir las externalidades. La
diferencia radica en los costes relativos de organizar dicha internalización en el
sector privado y en el público. El individuo, que se supone capaz de comparar
estos costes previstos, debería optar por trasladar al sector público todas las
actividades que describa mediante esta sexta ordenación.

Este conjunto incluye las actividades más importantes de los gobiernos, medidas
en sentido cuantitativo. La provisión de bienes verdaderamente colectivos, que se
tratará con cierto detalle más adelante, entra dentro de esta categoría general de
actividades. Si no se proporcionara protección policial de forma colectiva,
seguramente se llegaría a acuerdos voluntarios para garantizar cierta cooperación
en la organización de una fuerza policial privada. Las ciudades que no cuentan
con una protección colectiva contra incendios formalmente organizada organizan
cuerpos de bomberos voluntarios. Se podrían citar muchos otros ejemplos para
ilustrar las actividades que corresponden a este conjunto para el individuo medio.

Normalmente, para una actividad de este conjunto, el impacto de las decisiones

colectivas adversas sobre los valores del capital puede ser significativo para el
cálculo individual; pero los costes de llegar a un acuerdo, ya sea voluntario o
colectivo, también pueden ser elevados. Si se eligiera la regla de la unanimidad
como la adecuada, las ordenaciones cuarta y sexta serían casi idénticas; la acción
colectiva aquí sería, en cierto sentido, voluntaria. Sin embargo, las dificultades
que entraña alcanzar un acuerdo general entre todos los miembros del grupo
pueden explicar la mayor eficacia de la acción colectiva para muchas actividades.
Los costes de llegar a un acuerdo sobre las decisiones aumentan
considerablemente a medida que se acerca el apoyo unánime de todo el grupo.
Cuanto más se acerca a la unanimidad la norma exigida para la decisión, mayor
es el poder del negociador individual y mayor la probabilidad de que al menos
algunos individuos intenten "explotar" al máximo su posición negociadora. Los
acuerdos contractuales voluntarios suficientes para eliminar por completo la
externalidad pueden ser tan costosos como la organización de la acción colectiva
según la regla de la unanimidad. Sin embargo, los costes esperados de las
decisiones de cobro adversas, aunque elevados, pueden no ser tan grandes como
para impedir cierta elección racional de una regla menos que la unanimidad para
las decisiones de organización de muchas actividades colectivas. La reducción de
los costes esperados que puede garantizar el cambio de la regla de la unanimidad
a, digamos, una regla del 90%, puede compensar con creces el aumento de los
costes totales esperados que supone descontar las posibles decisiones adversas
cuando el individuo se sitúa en la minoría del 10%.

Implicaciones
Hemos definido los posibles ordenamientos que bastan para describir toda la
actividad humana en términos de los costes esperados de la organización privada
y colectiva. A nivel conceptual, podemos llamar a nuestra clasificación una
"teoría" de la organización. Sin embargo, en un sentido más positivo, en realidad
hemos hecho poco más que decir que el individuo debe elegir la organización
que espera que sea la más eficiente. No obstante, al especificar con cierto cuidado
el cálculo individual a este respecto, podemos extraer algunas implicaciones
importantes para una interpretación más positiva de algunas de las cuestiones
políticas del mundo real.

La implicación más importante que se desprende del enfoque aquí adoptado es la

siguiente: La existencia de efectos externos del comportamiento privado no es
condición necesaria ni suficiente para que una actividad se sitúe en el ámbito de
la elección colectiva. El hecho de que la existencia de externalidades no sea
suficiente ha sido ampliamente reconocido, pero queda claramente sugerido por
nuestra clasificación. Como se ha indicado, las externalidades seguirán
existiendo en aquellas actividades caracterizadas por la primera ordenación (a b
< g), excepto en el subconjunto descrito como "puramente privado", en el que no
se ejercen efectos externos (a = 0). Sin embargo, será irracional que el individuo
emprenda acciones privadas o colectivas diseñadas específicamente para eliminar
estas externalidades. Los costes esperados de la interdependencia (o a la inversa,
los beneficios esperados de la interdependencia) no son suficientes para justificar
ninguna desviación de la norma de comportamiento puramente atomista-
individualista.

No tan ampliamente reconocido es el hecho de que la existencia de efectos

externos derivados del comportamiento privado ni siquiera es una condición
necesaria para que una actividad pueda ser colectivizada por motivos racionales.
Las actividades descritas por el sexto ordenamiento, que son quizá las más
importantes que realizan los gobiernos, pueden caracterizarse por la ausencia de
externalidades en el equilibrio final resultante de la libre elección individual. Los
acuerdos contractuales tenderán a elaborarse sobre una base voluntaria que
reducirá eficazmente y podrá eliminar por completo las externalidades. La
ventaja de la organización colectiva para las actividades de este grupo reside
totalmente en su mayor eficacia.
Curiosamente, la colectivización de las actividades descrita por el sexto
ordenamiento puede implicar la introducción de efectos externos. En un
equilibrio final, los acuerdos contractuales privados pueden eliminar todos los
efectos externos del comportamiento individual, pero esta organización puede
resultar bastante costosa de mantener. En tales casos, puede ser bastante racional
que el individuo apoye un desplazamiento de la actividad al sector colectivo o
público, en el que las decisiones se tomen por alguna regla que no sea la
unanimidad. Además, bajo cualquier regla de este tipo, existirán algunos costes
externos esperados de posibles decisiones adversas a los intereses del individuo.

La descripción de las actividades mediante las ordenaciones empleadas en este

capítulo amplía el significado del término "externalidad", pero al mismo tiempo
sirve para atar varios de los cabos sueltos que parecen haber quedado colgando
en gran parte del debate sobre este tema. Los ejemplos clásicos de economías y
deseconomías externas constituyen sólo un pequeño conjunto de actividades, y
nadie ha debatido detenidamente los criterios para determinar cuándo una
externalidad resultante de un comportamiento privado adquiere la suficiente
importancia como para justificar su paso al sector público. Pocos estudiosos del
tema han llamado la atención sobre el hecho de que gran parte del
comportamiento voluntario está dirigido específicamente a eliminar los efectos
externos, en particular toda la organización económica de las actividades en las
empresas comerciales. Los límites de la organización voluntaria y, por tanto, del
modelo de organización social de laissez-faire puro, no los define la gama de
externalidades significativas, sino los costes relativos de la toma de decisiones
voluntaria y colectiva. Si los costes de la toma de decisiones, tal y como los
hemos definido, no existen, el modelo de laissez-faire puro se elegirá
racionalmente para todas las actividades. Todas las externalidades, negativas y
positivas, se eliminarán como resultado de acuerdos puramente voluntarios que
se negociarán fácilmente entre particulares. Casi por definición, la presencia de
una externalidad sugiere que las "ganancias mutuas del comercio" pueden
garantizarse a partir de la internalización, siempre y cuando los costes de toma de
decisiones no interfieran en la consecución de acuerdos voluntarios.

Aunque seguramente ha sido ampliamente reconocido, que sepamos ningún

estudioso ha llamado específicamente la atención sobre el hecho simple y obvio
de que la organización colectiva de actividades en las que las decisiones se toman
mediante reglas de votación menos que unánimes también debe implicar costes
externos para el individuo.

Estas conclusiones, que se fundamentarán más firmemente en el análisis de los

capítulos siguientes, apuntan hacia un retorno a una justificación más antigua y
tradicional del papel del Estado. En lugar de hacer avanzar el debate, el énfasis
moderno en las externalidades ha confundido, tal vez, la cuestión. La
colectivización de una actividad será apoyada por el individuo que maximiza la
utilidad cuando espera que los costes de interdependencia de esta actividad
organizada colectivamente (beneficios de interdependencia), tal y como él los
percibe, se sitúen por debajo (se sitúen por encima) de los que implica la
organización voluntaria privada de la actividad. La organización colectiva puede,
en ciertos casos, reducir los costes esperados porque elimina externalidades; en
otros casos, la organización colectiva puede introducir externalidades. Los costes
de la interdependencia incluyen tanto los costes externos como los costes de la
toma de decisiones, y es la suma de estos dos elementos lo que resulta decisivo
en el cálculo constitucional individual.

Una teoría económica generalizada de las constituciones

... el gobierno no es algo que simplemente sucede. Alguien tiene que "imponerlo".

-T. D. Weldon, Estados y moral

En el capítulo 5 hemos examinado el cálculo del individuo a la hora de

determinar las actividades que se organizarán de forma privada y colectiva.
Como allí se sugería, el individuo debe considerar la posible colectivización de
todas las actividades para las que se espera que la organización privada le
imponga algunos costes de interdependencia. Su decisión final debe basarse en
una comparación de estos costes con los que se espera que le imponga la propia
organización colectiva. Los costes que una actividad organizada colectivamente
impondrá al individuo dependen, sin embargo, de la forma en que se tomen las
decisiones colectivas. Por lo tanto, como se ha sugerido anteriormente, la
elección entre las diversas reglas posibles para la toma de decisiones no es
independiente de la elección del método de organización. En este capítulo nos
proponemos analizar con cierto detalle el problema de la elección individual
entre las reglas de decisión colectiva. En aras de la simplicidad analítica,
podemos suponer inicialmente que la decisión organizativa entre colectivización
y no colectivización ha sido determinada exógenamente. También supondremos
que la estructura institucional específica a través de la cual se va a llevar a cabo
la acción colectiva está fijada exógenamente.*56

La función de costes externos

Nuestro método consistirá en utilizar los dos elementos de los costes de
interdependencia introducidos anteriormente. Los posibles beneficios de la
acción colectiva pueden medirse o cuantificarse en términos de reducciones de
los costes que se espera que el comportamiento privado de otros individuos
imponga al responsable individual de la toma de decisiones. Sin embargo, la
acción colectiva, si se emprende, también exigirá que el individuo dedique algo
de tiempo y esfuerzo a tomar decisiones para el grupo, a ponerse de acuerdo con
sus semejantes. Y lo que es más importante, en virtud de determinadas normas de
toma de decisiones, pueden tomarse decisiones contrarias al propio interés del
individuo en beneficio del grupo. En cualquier caso, la participación en la
actividad colectiva es costosa para el individuo, y el hombre racional tendrá en
cuenta este hecho en la fase de elección constitucional.

Empleando los dos elementos de los costes de interdependencia, podemos

desarrollar dos funciones o relaciones de costes que resultarán útiles. En la
primera, que llamaremos la función de costes externos, podemos relacionar, para
un único individuo con respecto a una única actividad, los costes que espera
soportar como resultado de las acciones de otros con el número de individuos que
se requiere que estén de acuerdo antes de que se tome una decisión política final
para el grupo. Escribimos esta función como

C = f(N ), i = 1, 2, ..., N
(1)
i a

N N a

donde C se define como el valor actual de los costes esperados impuestos al i-

i

ésimo individuo por las acciones de otros individuos, y donde N se define como
a

el número de individuos, del grupo total N, que deben estar de acuerdo antes de
que se tome la acción colectiva final. Obsérvese que todos los costes
representados por C son costes externos, aunque ahora estemos hablando
i

exclusivamente de la acción colectiva. Es evidente que, en toda la gama de reglas

de toma de decisiones, ésta será normalmente una función decreciente: es decir, a
medida que aumente el número de individuos que deben ponerse de acuerdo, los
costes esperados disminuirán. Cuando el acuerdo unánime viene dictado por la
norma de toma de decisiones, los costes esperados para el individuo deben ser
cero, ya que no permitirá voluntariamente que otros le impongan costes externos
cuando puede evitarlo de forma efectiva.
 Figura 1

Esta función se representa geométricamente en la figura 1. En la ordenada

medimos el valor actual de los costes externos esperados; en la abscisa medimos
el número de individuos necesarios para dar su consentimiento a la decisión
colectiva. Esta curva tendrá una pendiente descendente en la mayor parte de su
recorrido, llegando a cero en un punto que representa el consentimiento de todos
los miembros del grupo.

Obsérvese con precisión lo que representan los distintos puntos de esta curva. El
punto C representa los costes externos que el individuo espera que se le
impongan si se autoriza a un solo individuo del grupo a emprender una acción
para la colectividad. Supongamos que la norma de toma de decisiones es tal que
la acción colectiva puede emprenderse en cualquier momento que lo dicte
cualquier miembro del grupo. El único individuo puede entonces autorizar una
acción para el Estado, o en nombre del Estado, que afecte negativamente a otros
miembros del grupo. Parece evidente que bajo tal regla el individuo debe
anticipar que muchas acciones tomadas por otros que le son desfavorables
tendrán lugar, y los costes de estas acciones serán costes externos en el mismo
sentido que los costes esperados de la actividad privada podrían ser externos. El
hecho de que la acción colectiva, bajo la mayoría de las reglas de toma de
decisiones, implique costes externos de esta naturaleza no ha sido adecuadamente
reconocido. El funcionamiento privado de la planta del barrio con la chimenea
humeante puede imponer costes externos al individuo al ensuciar su colada, pero
este coste no es más externo al cálculo privado del individuo que el coste fiscal
que se le impone involuntariamente para financiar la prestación de servicios
públicos a su conciudadano en otra zona. Bajo la regla de decisión extrema que
permite a cualquier individuo de todo el grupo ordenar la acción colectiva, los
costes externos esperados serán mucho mayores que bajo cualquier organización
privada de la actividad. Esto se debe a que la definición inicial de los derechos de
propiedad impone algunos límites efectivos a los efectos externos que los
particulares pueden imponerse unos a otros. Por el contrario, los derechos
individuales a la propiedad frente a la acción perjudicial del Estado o colectiva
no están tan claramente definidos en los sistemas jurídicos existentes. Los costes
externos que pueden imponerse al individuo a través del proceso de elección
colectiva pueden ser mucho mayores que los que cabría esperar de un
comportamiento puramente privado dentro de cualquier marco jurídico aceptado.

Pero, ¿por qué deben ser positivos los costes externos netos esperados de las
distintas reglas de decisión? Una de las principales tareas de la Parte III de este
libro será demostrar que estos costes externos son, de hecho, positivos, pero un
ejemplo preliminar puede ser bastante útil en esta fase. Limitemos nuestra
discusión a la regla extrema de toma de decisiones en la que cualquier individuo
del grupo puede, cuando lo desee, ordenar la acción colectiva. Puede que
intuitivamente esté claro que el individuo medio no desearía esta regla, pero
necesitamos encontrar una prueba más rigurosa de esta observación intuitiva.
Utilizaremos un ejemplo sencillo. Supongamos que todos los servicios públicos
locales se financian con los ingresos del impuesto sobre bienes inmuebles y que
el tipo impositivo se ajusta automáticamente para cubrir todos los gastos
públicos. Supongamos, además, que cualquier individuo del grupo municipal
considerado puede obtener la reparación o mejora de una carretera o calle cuando
lo solicite a las autoridades municipales. Es evidente que el individuo, cuando
tome una decisión, no tendrá en cuenta todos los costes marginales de la acción.
Tomará su decisión comparando sus costes marginales individuales, que son sólo
una parte de los costes marginales totales, con los beneficios marginales
individuales, que pueden ser iguales a los beneficios marginales totales. En este
ejemplo, el individuo podrá obtener beneficios externos mandando reparar o
mejorar su propia calle. Puesto que cada individuo se verá inducido a hacerlo, y
puesto que los beneficios individuales superarán a los costes individuales en una
amplia extensión de la actividad, seguramente se producirá un exceso de
inversión en calles y carreteras, en relación con otras inversiones públicas y
privadas de recursos. El individuo racional esperará que el funcionamiento
general de esta regla de decisión le imponga costes externos positivos.

La regla de toma de decisiones en la que cualquier individuo puede ordenar la

acción colectiva es útil como caso extremo en nuestro análisis, pero el modelo no
carece de cierta relevancia práctica para el mundo real. En concreto, tal regla rara
vez se da; pero cuando los órganos legislativos, sean cuales sean las reglas,
responden a las demandas populares de servicios públicos basándose únicamente
en criterios de "necesidades", los resultados pueden aproximarse a los que se
obtendrían con la regla extrema aquí analizada. El equivalente institucional de
esta regla también está presente en aquellos casos en los que los gobiernos
proporcionan bienes y servicios divisibles o "privados" a los particulares sin
utilizar dispositivos de fijación de precios.

Antes de abandonar el debate sobre esta regla de cualquier persona, es necesario

hacer hincapié en que debe distinguirse cuidadosamente de una regla que
identificaría a un único individuo y luego delegaría en él el poder exclusivo de
toma de decisiones.*57 Este modelo de dictadura o monarquía es totalmente
diferente del que nos ocupa. Al requerir la identificación de individuos
específicos dentro del grupo, el modelo de dictadura se vuelve mucho menos
general que el que utilizamos. No obstante, cabe señalar brevemente uno o dos
puntos. Para el individuo que razonablemente podría esperar ser dictador, no se
anticiparía ningún coste externo. Para el individuo que espera, por otra parte,
estar entre los gobernados, los costes externos esperados serán inferiores a los de
la regla de "cualquier persona" que hemos estado discutiendo. La delegación de
decisiones exclusivas de reparación de carreteras en un único comisario será
claramente menos costosa para el contribuyente medio de la comunidad que una
norma que permitiera a cualquier persona del grupo ordenar reparaciones de
carreteras cuando quisiera.

A medida que nos desplazamos hacia la derecha desde el punto C de la figura 1,

los costes externos netos esperados por el individuo tenderán a disminuir. Si se
exige que dos personas cualesquiera del grupo se pongan de acuerdo antes de
autorizar una acción colectiva, habrá menos decisiones que el individuo espere
que vayan en contra de sus propios deseos. De forma similar, podemos proceder
sobre las reglas de toma de decisiones cada vez más inclusivas. Si se requiere el
acuerdo de tres personas, el individuo esperará menores costes externos que con
la regla de dos personas, etc. En todos los casos, la función se refiere a los costes
externos esperados del funcionamiento de reglas en las que los miembros últimos
de los grupos decisivos no son específicamente identificables. Mientras exista la
posibilidad de que el individuo se vea afectado negativamente por una decisión
colectiva, los costes externos netos esperados serán positivos. Estos costes sólo
desaparecen con la regla de la unanimidad. Este punto se tratará con más detalle
en el capítulo 7. Nótese, sin embargo, que al decir que los costes externos
esperados son positivos no estamos diciendo que la acción colectiva sea
ineficiente o indeseable. La existencia de costes externos positivos implica
únicamente que deben existir algunos costes de interdependencia derivados del
funcionamiento de la actividad considerada. Estos costes pueden minimizarse
mediante la acción colectiva, pero el valor mínimo de la interdependencia no
tiene por qué ser, de hecho rara vez será, cero.
La función decisión-coste
Para emprender una acción colectiva, alguien debe participar en la toma de
decisiones. Reconociendo esto, podemos derivar, en términos muy generales, una
segunda relación o función de costes. Cualquier persona debe soportar algunos
costes para tomar una decisión, pública o privada. Sin embargo, como ya hemos
señalado, ignoraremos los costes de la toma de decisiones individuales, es decir,
los costes del esfuerzo subjetivo del individuo para decidir. Si se requiere que dos
o más personas se pongan de acuerdo sobre una misma decisión, se introduce
otro tipo de tiempo y esfuerzo, el necesario para garantizar el acuerdo. Además,
estos costes aumentarán a medida que aumente el tamaño del grupo que debe
ponerse de acuerdo. A medida que se modifica una norma de toma de decisiones
colectiva para incluir una proporción cada vez mayor del grupo total, estos costes
pueden aumentar a un ritmo cada vez mayor. *58 A medida que se acerca la
unanimidad, se pueden predecir aumentos drásticos en los costes esperados de la
toma de decisiones. De hecho, cuando se aproxima a la unanimidad, la situación
se vuelve radicalmente diferente de la existente a través de la gama de reglas
menos inclusivas. En los niveles inferiores suele haber poca negociación real. Si
uno de los miembros de un acuerdo potencial pide condiciones exorbitantes, los
demás miembros simplemente recurrirán a otro. Sin embargo, a medida que se
acerca la unanimidad, este recurso se hace cada vez más difícil. La inversión
individual en la negociación estratégica se vuelve muy racional, y es probable
que los costes impuestos por dicha negociación sean elevados.

Con la regla de decisión más inclusiva, la unanimidad, cada votante es una parte
necesaria de cualquier acuerdo. Dado que cada votante tiene el monopolio de un
recurso esencial (es decir, su consentimiento), cada persona puede aspirar a
obtener todo el beneficio del acuerdo para sí misma. El regateo, en el sentido de
los intentos de maniobrar para que la gente acepte menores beneficios, es el
único recurso en estas circunstancias, y parece muy probable que el acuerdo sea
normalmente casi imposible. Ciertamente, las recompensas recibidas por los
votantes en cualquier acuerdo de este tipo serían directamente proporcionales a
su obstinación y aparente irracionalidad durante la fase de negociación. Si
incluimos (como deberíamos) los costes de oportunidad de los acuerdos que
nunca se alcanzan, parece probable que los costes de negociación se aproximen al
infinito en grupos de tamaño considerable. Por supuesto, éste es el caso extremo,
pero se darían condiciones similares cuando el número de partes necesarias para
aprobar un proyecto determinado se acercara a la totalidad de los miembros del
grupo. Así pues, nuestra función de coste de negociación opera en dos rangos: en
el rango inferior representa principalmente los problemas de llegar a un acuerdo
entre un grupo de personas, cualquiera de las cuales puede ser fácilmente
sustituida. En consecuencia, aquí hay pocos incentivos para invertir recursos en
la negociación estratégica. Cerca de la unanimidad, las inversiones en
negociación estratégica suelen ser grandes y los costes esperados muy elevados.

Podemos escribir la función de costes de decisión como:

D = f(N ), i = 1, 2, ..., N
(2)
i a

N N a

Figura 2

donde D representa el valor actual de los costes en los que se espera que incurra
i

el i-ésimo individuo al participar en el conjunto de decisiones colectivas

definidas por una única "actividad". La figura 2 ilustra la relación
geométricamente.

Elección de las normas óptimas

Empleando estas dos funciones, cada una de las cuales relaciona los costes
individuales previstos con el número de personas de un grupo que deben estar de
acuerdo antes de que se tome una decisión para el grupo, podemos discutir la
elección de normas por parte del individuo. La mejor manera de definirlas es en
función de la proporción del grupo total que debe tomar una decisión. Para una
actividad determinada, el individuo plenamente racional, en el momento de la
elección constitucional, intentará elegir la regla de toma de decisiones que
minimice el valor actual de los costes esperados que debe sufrir. Lo hará
minimizando la suma de los costes externos esperados y los costes esperados de
la toma de decisiones, tal y como hemos definido estos componentes por
separado. Geométricamente, sumamos las dos funciones de costes verticalmente.
La regla de decisión "óptima" o más "eficaz", para el individuo cuyas
expectativas se representan y para la actividad o conjunto de actividades que
está considerando, será la que muestre el punto más bajo de la curva resultante.
La figura 3 es ilustrativa: el individuo elegirá la regla que exige que K/N del
grupo estén de acuerdo cuando se toman decisiones colectivas. *59

Figura 3

Puede ser útil un análisis algo más general de la forma en que el individuo puede
llegar a una decisión relativa a la elección de una norma de decisión colectiva.
Puede decirse que se impone un coste externo a un individuo cuando su valor
neto se ve reducido por el comportamiento de otro individuo o grupo y cuando
esta reducción del valor neto no está específicamente reconocida por la estructura
jurídica existente como una expropiación de un derecho humano o de propiedad
defendible. El individuo perjudicado no tiene ningún recurso; no puede impedir
que se produzca la acción ni puede reclamar una indemnización después de que
se haya producido. Como hemos sugerido en el capítulo anterior, es la existencia
de tales costes externos lo que explica racionalmente el origen de los
reordenamientos contractuales, cooperativos y organizados voluntariamente, o de
la actividad colectiva (gubernamental). El individuo que busca maximizar su
propia utilidad puede encontrar ventajoso o bien celebrar contratos voluntarios
destinados a eliminar la externalidad o bien apoyar disposiciones constitucionales
que permitan sustituir las decisiones privadas por decisiones colectivas.

El individuo reconocerá, por supuesto, que cualquier restricción a su libertad

privada de acción le impondrá, en ciertos casos, costes. Con el tiempo, cada
individuo, si se le permite una libertad sin restricciones dentro de los límites de la
estructura legal, impondrá ciertos costes a otras partes; y, en lo que respecta a su
propia posición tomada en solitario, preferirá seguir siendo perfectamente libre
de imponer costes a otros cuando lo desee. Por otra parte, reconocerá también
que, en muchas ocasiones, se verá afectado negativamente por las acciones de
otros sobre los que no puede ejercer ningún control directo y a los que no puede
exigir legítimamente una compensación. Sabiendo que se encontrará más a
menudo en la segunda situación que en la primera, el individuo plenamente
racional explorará la posibilidad de acuerdos contractuales diseñados para
protegerle del coste externo junto con procesos y disposiciones constitucionales
que puedan sacar las acciones del ámbito de la decisión privada y situarlas en el
ámbito de la elección pública.

El único medio por el que el individuo puede asegurarse de que las acciones de
los demás nunca le impondrán costes es mediante la aplicación estricta de la regla
de la unanimidad para todas las decisiones, públicas y privadas. Si el individuo
sabe que debe aprobar cualquier acción antes de que se lleve a cabo, podrá
eliminar todo temor a los costes o daños externos esperados. Sin embargo, como
ya hemos sugerido, también debe tener en cuenta los costes que puede esperar
que le suponga la aplicación de dicha norma. En grupos pequeños, la
consecución de un consenso general o de la unanimidad en cuestiones que entran
en el ámbito de la elección colectiva puede no implicar costes de recursos
demasiado elevados, pero en grupos de un tamaño considerable, los costes del
regateo y de la negociación sobre las condiciones comerciales que pueden ser
necesarias para alcanzar un acuerdo a menudo serán superiores a lo que el
individuo está dispuesto a pagar. El individuo racional, en la fase de elección
constitucional, se enfrenta a un cálculo no muy diferente del que debe afrontar al
tomar sus decisiones económicas cotidianas. Al aceptar normas más inclusivas,
está aceptando la carga adicional de la toma de decisiones a cambio de una
protección adicional contra las decisiones adversas. Al moverse en la dirección
opuesta, hacia una norma de toma de decisiones menos inclusiva, el individuo
está cambiando parte de su protección contra los costes externos por un menor
coste de la toma de decisiones.

Categorías de actividad colectiva

Toda la actividad gubernamental o colectiva potencial no debe organizarse
mediante el funcionamiento de la misma regla de toma de decisiones; esto parece
un punto obvio que se desprende directamente del análisis general del cálculo
individual. Incluso en esta fase conceptual podemos aislar dos campos distintos
de actividad gubernamental potencial y debatir las normas de toma de decisiones
aplicables a cada uno de ellos.
 Figura 4

En la primera categoría podemos situar las posibles decisiones colectivas o

públicas que modifican o restringen la estructura de los derechos humanos o de
propiedad individuales una vez que éstos han sido definidos y aceptados de
forma general por la comunidad. Los derechos de propiedad, en particular, nunca
pueden definirse de una vez por todas, y siempre existirá una zona de cuasi-
derechos de propiedad sujeta a cambios por la acción de la unidad colectiva. Lo
importante es que el individuo prevea que la acción colectiva en este ámbito
puede imponerle costes muy elevados. En tales casos, tenderá a conceder un gran
valor a la obtención de su consentimiento, y puede estar dispuesto a soportar
costes de decisión sustanciales para asegurarse de que, de hecho, estará
razonablemente protegido contra la confiscación. En términos de nuestros ya
familiares diagramas, la figura 4 ilustra esta gama de posibles actividades
colectivas. La curva superior, la de los costes externos, se mantiene relativamente
alta a lo largo de todo su rango sobre las diversas reglas de toma de decisiones
hasta que se curva bruscamente hacia la abscisa cuando la casi unanimidad se
convierte en la regla. La curva inferior, la de los costes de la toma de decisiones,
puede, en tales circunstancias, no ser un factor en absoluto. La continuación de la
acción privada, dentro de la restricción de la propiedad tal como se define, puede
imponer ciertos costes indirectos esperados, y el individuo puede ganar algo con
la acción colectiva. Sin embargo, a menos que se le conceda la protección de algo
que se acerque a la regla de la unanimidad, puede optar racionalmente por
soportar los costes continuados de la toma de decisiones privada. Puede temer
que la acción colectiva, adoptada en contra de sus intereses, sea más perjudicial
que los costes que le impone la organización privada de la actividad.
Supongamos que, para el individuo cuyas expectativas se representan en la figura
4, los costes esperados de la organización privada de la actividad están
representados por 0A. Los costes externos esperados de la acción colectiva,
independientemente de los costes de la toma de decisiones, superan los costes
esperados de la organización privada para todas las reglas menos inclusivas que
la representada por K/N.

El ejemplo práctico más conocido de este tipo de actividades es la disposición

sobre variaciones que figura en muchas ordenanzas municipales de zonificación.
Los derechos de propiedad se definen en términos de ciertos usos específicos
permitidos de las unidades de suelo en la ordenanza de zonificación. Si, debido a
los deseos de un determinado propietario o futuro propietario, la junta de
zonificación quiere cambiar el uso designado de una propiedad, puede ser
necesario alcanzar un consenso casi total de todos los propietarios de las
propiedades cercanas.*60 El principal punto a ilustrar es que, cuando se puede
imponer un daño significativo al individuo, no le resultará ventajoso aceptar
ninguna norma de toma de decisiones que no se acerque a los resultados de la
regla de la unanimidad en su aplicación real.

La segunda categoría de actividades colectivas potenciales puede definirse en

sentido amplio para incluir todas las que más característicamente llevan a cabo
los gobiernos. Para la mayoría de estas actividades, el individuo reconocerá que
la organización privada le impondrá algunos costes de interdependencia, quizás
en una cantidad significativa, y, por hipótesis, habrá apoyado el desplazamiento
de tales actividades al sector colectivo. Se pueden citar muchos ejemplos
conocidos. El hecho de que los individuos, si se les deja plena libertad de
elección privada, puede que no eduquen suficientemente a sus propios hijos,
puede que no mantengan sus residencias libres de riesgos de incendio, puede que
no liberen sus locales de criaderos de mosquitos, puede que no se agrupen en
unidades lo suficientemente grandes como para adquirir protección policial de la
forma más eficiente, etc.: todo ello sugiere que tales actividades pueden ser
arrojadas racionalmente al sector público. En muchos de estos casos existe una
distinción relativamente marcada entre los costes esperados de la organización
puramente privada y los costes esperados de la acción colectiva, con bastante
independencia de la norma de toma de decisiones que se elija.
 Gráfico 5

El individuo racional también reconocerá que se requerirá tiempo y esfuerzo por

su parte para participar en todas esas decisiones y que estos costes aumentarán a
medida que se incremente la parte del grupo necesaria para la acción decisiva.
Por lo tanto, en la medida en que sea capaz de prever el impacto de tales
decisiones, tratará de elegir una regla de toma de decisiones que minimice los
costes totales esperados en los que debe incurrir, tanto los costes que le imponen
las decisiones colectivas tomadas en detrimento de sus propios intereses como
los que incurrirá como responsable de la toma de decisiones. Esta segunda
categoría es la que el modelo conceptual inicial analiza bien, siendo la regla
adecuada la mostrada por R/N en la Figura 5. Obsérvese que el conjunto de
actividades colectivas que deben realizarse de acuerdo con la regla de toma de
decisiones R/N impondrá algunos costes positivos al individuo (mostrados por
RR' en la Figura 5), pero no restringir la actividad privada también puede ser
bastante costoso. Supongamos que se espera que la organización privada sin
restricciones genere unos costes de 0A para el individuo. El individuo espera, en
efecto, poder reducir los costes totales de interdependencia de 0A a RR'
cambiando el conjunto de decisiones aquí representadas de la elección privada a
la pública. En cierto sentido, AB representa las "ganancias del comercio" que el
individuo espera obtener al entrar en un "intercambio político" con sus
semejantes para esta categoría de decisiones. Obsérvese también que la
organización colectiva generará beneficios para cualquier regla de toma de
decisiones más inclusiva que la mostrada por Q/N y menos inclusiva que la
mostrada por Q'/N. Sin embargo, los beneficios se maximizan sólo con una regla
de toma de decisiones más inclusiva que la mostrada por Q/N. Sin embargo, las
ganancias se maximizan sólo con la regla R/N.

Esta doble clasificación general no sugiere, por supuesto, que todas las acciones
colectivas deban someterse racionalmente a una de las dos reglas de toma de
decisiones. El número de categorías y el número de normas de toma de
decisiones que se elijan dependerán de la situación que el individuo espere que
prevalezca y de los "rendimientos a escala" que se esperen de la utilización de la
misma norma en muchas actividades.

Variables institucionales y reglas de decisión

Al principio de este capítulo dábamos por supuesto no sólo que se había tomado
la decisión relativa a la organización voluntaria o colectiva, sino también que se
había determinado la estructura institucional en la que se va a desarrollar la
actividad organizada colectivamente. Es evidente que sólo bajo estos supuestos
restringidos puede discutirse aisladamente el problema de decidir sobre la regla
de decisión más eficiente. En la medida en que la estructura institucional pueda
variar, será posible afectar a los costes esperados de la organización colectiva de
una actividad. Como indicará el análisis de capítulos posteriores, en el caso
extremo es posible concebir condiciones institucionales que, de hecho,
eliminarán en gran medida la importancia de la regla de toma de decisiones en el
cálculo constitucional individual. En concreto, cualquier cambio en la estructura
institucional de la acción colectiva hacia el modelo ideal de legislación "general"
y lejos del de legislación "diferencial" o "discriminatoria" tendrá el efecto de
reducir el alcance de los costes externos que el individuo puede esperar de
cualquier norma decisoria concreta. Por lo tanto, en igualdad de condiciones,
tenderá a apoyar normas menos inclusivas para la toma de decisiones, ya que las
instituciones colectivas varían en este sentido. Los dispositivos institucionales
que vienen a la mente de forma más inmediata son los de los precios al usuario y
los impuestos sobre los beneficios. En efecto, estos dispositivos se convierten en
sustitutos de reglas más inclusivas. Sin embargo, en lugar de introducirlos
específicamente en este punto, hemos optado por mantener el análisis lo más
general posible.

Algunas cualificaciones
Antes de discutir algunas de las implicaciones de este análisis generalizado del
proceso constituyente, será útil hacer hincapié en algunas de las salvedades que
deben tenerse en cuenta. En primer lugar, el análisis describe en términos muy
generales el cálculo del individuo individual cuando se enfrenta a la cuestión de
las normas de toma de decisiones adecuadas para las elecciones de grupo. No se
ha considerado la cuestión de cómo podrían combinarse estas elecciones
constitucionales de individuos racionales, ya que aquí nos enfrentamos a la
regresión infinita que ya hemos comentado. Para que las decisiones individuales
sobre cuestiones constitucionales puedan combinarse, deben establecerse algunas
reglas; pero, en tal caso, ¿quién elige esas reglas? y así sucesivamente.
Preferimos dejar de lado esta cuestión y suponer, sin entrar en detalles, que en
esta última etapa, que llamaremos constitucional, rige la regla de la unanimidad.

Esto nos lleva directamente a la segunda salvedad. Parece más probable que se
llegue a un acuerdo sobre las normas generales para la elección colectiva que
sobre las elecciones posteriores que deben realizarse dentro de los límites de
determinadas normas acordadas. Recordemos que sólo intentamos analizar el
cálculo del individuo que maximiza la utilidad y que se enfrenta al problema
constitucional. Esencial para el análisis es la presunción de que el individuo no
está seguro de cuál será su papel exacto en cualquiera de la cadena de decisiones
colectivas posteriores que tendrá que tomar. Por esta razón, se considera que no
tiene un interés particular y distinguible, separado y aparte de sus compañeros.
Esto no quiere decir que vaya a actuar en contra de sus propios intereses, sino
que el individuo no considerará ventajoso votar a favor de normas que puedan
promover intereses sectoriales, de clase o de grupo porque, por presuposición, es
incapaz de predecir el papel que desempeñará en el proceso real de toma de
decisiones colectivas en un momento determinado del futuro. No puede predecir
con ningún grado de certeza si es más probable que forme parte de una coalición
ganadora o perdedora en una cuestión concreta. Por lo tanto, supondrá que a
veces estará en un grupo y a veces en el otro. Su propio interés le llevará a elegir
las reglas que maximizarán la utilidad de un individuo en una serie de decisiones
colectivas con sus propias preferencias sobre las distintas cuestiones distribuidas
de forma más o menos aleatoria.*61

La incertidumbre que se requiere para que el individuo se deje llevar por su

propio interés a apoyar disposiciones constitucionales que son generalmente
ventajosas para todos los individuos y para todos los grupos parece probable que
esté presente en cualquier fase de discusión constitucional. Esto puede
demostrarse especificando las condiciones que serían necesarias en el caso
contrario, es decir, en el caso en que el individuo racional maximizador de la
utilidad apoyara la adopción de normas diseñadas específicamente para favorecer
intereses partidistas. Para que un individuo apoye tales normas, deben cumplirse
las siguientes condiciones.

1. El individuo es capaz de predecir la forma de los asuntos que se someterán a decisión

bajo cualquier norma que se adopte.

2. Para una o varias de las cuestiones que se plantearán (llamemos K a todo el conjunto), el
resultado según la regla general "más eficiente" comentada anteriormente (que
llamaremos regla A) es predecible.
3. Para una o más de las cuestiones en K (subconjunto L) se espera que el resultado
previsto bajo la regla A sea menos deseable para el individuo que bajo alguna otra regla de
toma de decisiones.

4. Debe existir otra regla (digamos la Regla B) bajo la cual el resultado previsto para el
subconjunto de asuntos L sea más deseable que bajo la Regla A.

5. La ventaja que el individuo espera obtener de la introducción de la regla B para las

cuestiones en L supera las desventajas que se espera que resulten de los posibles cambios
en los resultados del subconjunto de cuestiones K-L y del uso de una regla posiblemente
"menos eficiente" para las decisiones que caen fuera de K.

6. Puede alcanzarse un acuerdo general sobre la adopción del artículo B alternativo.

De estas condiciones, las cuatro primeras pueden cumplirse con frecuencia. Si se

permitiera que un solo individuo fuera el "dictador constitucional", podría
adoptar normas para la toma de decisiones colectivas que satisficieran más
plenamente su propio interés. (Obviamente, en el caso extremo podría adoptar la
norma de que sólo él tomara las decisiones). Sin embargo, incluso en este caso,
necesitaría ser casi omnisciente sobre el conjunto de cuestiones que podrían
surgir bajo cualquier regla predefinida. A falta de tal omnisciencia (condición 5),
incluso el dictador constitucional puede elegir normas que sean en general
"eficientes" para todos los grupos. Además, la condición 6 excluye la posibilidad
de una dictadura constitucional. El requisito de que, en la última fase
constitucional, debe alcanzarse un acuerdo general entre todos los individuos
impide la adopción de disposiciones o normas constitucionales especiales
diseñadas para beneficiar a individuos o pequeños grupos identificables, ya que
estas normas operan sobre una secuencia temporal de decisiones colectivas.

Este análisis no sugiere, por supuesto, que todos los individuos vayan a estar de
acuerdo en la elección de las normas antes del debate. Es evidente que las
evaluaciones individuales de los costes previstos diferirán sustancialmente. Sin
embargo, estas diferencias representan conflictos de opinión sobre el
funcionamiento o el funcionamiento de las reglas de decisión, y estas diferencias
deberían ser susceptibles de un análisis y un debate razonables. Esta discusión no
debería ser distinta de la de los posibles participantes en un juego cuando
discuten las reglas apropiadas bajo las que se jugará. Dado que ningún jugador
puede prever qué reglas específicas podrían beneficiarle durante una jugada
concreta del juego, puede, junto con todos los demás jugadores, intentar idear un
conjunto de reglas que constituyan el juego más interesante para el jugador
medio o representativo. Cada jugador tiene interés en hacerlo. Por lo tanto, la
discusión puede desarrollarse sin los intensos conflictos de intereses que se
espera que surjan en el juego posterior.*62
Una tercera, y más importante, matización de nuestro análisis está relacionada
con la segunda. La evolución de las constituciones democráticas a partir del
debate de individuos racionales sólo puede tener lugar bajo ciertas condiciones
relativamente estrechamente definidas. Los participantes individuales deben
abordar el proceso constituyente como "iguales" en un sentido especial de este
término. La "igualdad" requerida sólo puede asegurarse si las diferencias
existentes en las características externas entre los individuos se aceptan sin rencor
y si entre estas diferencias no existen bases claramente predecibles para la
formación de coaliciones permanentes. Sobre la base de una motivación
puramente económica, los miembros individuales de un grupo dominante y
superior (que se consideraran tales y que estuvieran en posesión del poder) nunca
optarían racionalmente por adoptar normas constitucionales que otorgaran a los
individuos peor situados una posición de igualdad en la participación en los
procesos gubernamentales. Por motivos no económicos, las clases dominantes
podrían optar por hacerlo, pero, como la experiencia ha demostrado tan a menudo
en los últimos años, las clases menos afortunadas rara vez interpretarán tal acción
como un avance a su favor. Por lo tanto, nuestro análisis del proceso de
elaboración de la constitución tiene poca relevancia para una sociedad que se
caracteriza por una marcada división de la población en clases sociales
distinguibles o grupos raciales, religiosos o étnicos separados, suficiente para
fomentar la formación de coaliciones políticas predecibles y en la que una de
estas coaliciones tiene una posición claramente ventajosa en la fase
constitucional.

Sin embargo, no hay que exagerar esta salvedad. La igualdad necesaria antes
mencionada puede garantizarse en agrupaciones sociales que contengan grupos y
clases muy diversos. Mientras se garantice cierta movilidad entre los grupos, las
coaliciones tenderán a ser impermanentes. El cálculo individual de la elección
constitucional presentado aquí se rompe por completo sólo en aquellos grupos en
los que no es posible una constitución real bajo formas democráticas, es decir,
sólo para aquellos grupos que no forman efectivamente una "sociedad".

Implicaciones
¿Cuáles son algunas de las implicaciones del análisis de la elección individual de
normas constitucionales que se ha desarrollado? En primer lugar, el análisis
sugiere que es racional tener una constitución. Con esto se quiere decir que será
racional que el individuo elija más de una norma de decisión para la toma de
decisiones colectivas en circunstancias normales. Si se elige una única norma
para todas las decisiones colectivas, no existirá una constitución en sentido
normal.
La segunda y más significativa consecuencia de nuestro análisis es que en ningún
momento de la discusión ha parecido útil o apropiado introducir la única regla
particular de toma de decisiones que tradicionalmente ha estado muy
estrechamente asociada a las teorías de la democracia. No hemos encontrado
ocasión de referirnos específicamente a la regla de la decisión mayoritaria o, en
términos más definidos, a la regla descrita por (N/2 + 1)/N. El análisis ha
mostrado que la regla de la unanimidad posee ciertos atributos especiales, ya que
sólo mediante la adopción de esta regla puede el individuo asegurarse contra los
daños externos que puedan causar las acciones de otros individuos, privada o
colectivamente. Sin embargo, en nuestro análisis preliminar, una vez que se
abandona la regla de la unanimidad, no parece haber nada que distinga
nítidamente una regla de otra. La elección racional dependerá, en cada caso, de la
valoración que haga el propio individuo de los costes esperados. Además, a
priori, no hay nada en el análisis que apunte a una singularidad de la regla que
requiere una mayoría simple para ser decisiva. El punto (N/2 + 1) parece, a
priori, no representar más que una entre las muchas reglas posibles, y parecería
muy improbable que esta regla fuera "idealmente" elegida para algo más que un
conjunto muy limitado de actividades colectivas. En definitiva, no parece que el
51% de la población votante sea muy preferible al 49%.

Para argumentar que la regla de la mayoría simple es de algún modo única,

tendríamos que demostrar que una de las dos funciones de costes desarrolladas
está fuertemente curvada en el punto medio. Dado que ambas funciones
representan valores esperados, es posible, por supuesto, que las funciones de
utilidad individuales incorporen algunos de estos pliegues. La intuición sugiere,
sin embargo, que la carga de la prueba debería recaer en quienes defienden la
presencia de tales pliegues. Una explicación alternativa, y mucho más plausible,
del papel predominante que la regla de la mayoría ha alcanzado en la teorización
democrática moderna puede encontrarse cuando consideramos que la mayor parte
de esta teoría se ha desarrollado en términos no económicos, no individualistas y
no positivistas. Más adelante exploraremos algunos de estos puntos relevantes.

Una tercera implicación importante del análisis es la relación claramente indicada

entre la proporción del grupo necesaria para llegar a un acuerdo y la importancia
económica estimada de la acción colectiva. El individuo anticipará un mayor
daño posible de la acción colectiva cuanto más se asemeje esta acción a la
creación y confiscación de derechos humanos y de propiedad. Por lo tanto,
tenderá a elegir normas algo más restrictivas para la toma de decisiones sociales
en tales áreas de actividad política potencial. Esta implicación no carece de
relevancia para una interpretación de la historia económica y social de muchos
países occidentales. En las últimas tres décadas se han abolido las prohibiciones
constitucionales contra muchas formas de intervención colectiva en la economía
de mercado. Como resultado, la acción legislativa puede ahora producir graves
pérdidas de capital o lucrativas ganancias de capital a individuos y grupos
separados. Para el individuo racional, incapaz de predecir su posición futura,
puede ser deseable la imposición de algunas restricciones adicionales y
renovadas al ejercicio de dicho poder legislativo.

Otra consecuencia de este análisis general está estrechamente relacionada con la

anterior, aunque no afecta directamente a la elección de las normas de decisión
por parte del individuo. El hecho de que el individuo apoye o no el
desplazamiento de una actividad del sector público al privado o viceversa
(cuestión ya tratada en el capítulo 5) dependerá, como hemos afirmado en
repetidas ocasiones, de la norma de toma de decisiones que vaya a prevalecer en
la elección colectiva. Cuando tratamos este problema anteriormente, pasamos por
alto este aspecto concreto al postular que la regla del coste mínimo se adoptaba
en todos los casos. Sin embargo, en muchas circunstancias el individuo se
enfrentará a la elección de la localización de la actividad, habiendo sido
preestablecidas o fijadas independientemente las reglas de elección colectiva.
Nuestro análisis sugiere claramente que el individuo optará por desplazar más
actividades al sector público cuanto más inclusiva sea la norma de decisión sobre
cierta gama inicial de normas de decisión. En otras palabras, debería existir una
relación directa entre el número de actividades posibles que se transfieren al
sector público y el tamaño del grupo necesario para llegar a un acuerdo sobre
todo el lado decreciente de la función de costes esperados. Este punto fue
claramente reconocido por Knut Wicksell cuando sugirió que muchos programas
de gasto público propuestos que no podrían asegurar ni siquiera el apoyo de la
mayoría si se financiaran por métodos estándar podrían, bajo la regla de la
unanimidad relativa, ser rápidamente aprobados por la asamblea legislativa. *63 En
general, los estudiosos han asumido, sin ser conscientes de ello, que toda la
acción del Estado tiene lugar como si hubiera consentimiento unánime. Lo que
no han reconocido es que gran parte de la acción del Estado, que podría apoyarse
racionalmente bajo algunas reglas de toma de decisiones, no puede apoyarse
racionalmente bajo todas las reglas de toma de decisiones. Algunos de estos
puntos pueden aclararse consultando otro diagrama, el de la figura 6. Obsérvese
que el individuo apoyará la colecta. Obsérvese que el individuo apoyará la
colectivización de esta actividad sólo si la regla de decisión se sitúa en algún
punto entre Q/N y Q'/N. Para cualquier norma de elección colectiva que requiera
el asentimiento de menos de Q miembros del grupo, los costes externos
esperados de las decisiones colectivas adversas son lo suficientemente grandes
como para hacer que los costes externos de la acción privada, mostrados por 0A,
sean soportables. Por otra parte, si se acepta alguna norma más inclusiva que
Q'/N, los costes de la toma de decisiones, los costes del regateo y la negociación
de las condiciones del intercambio político, son tan elevados que la
colectivización no merece la pena. La figura 6 es útil para demostrar claramente
la interdependencia esencial entre la elección de las normas y la elección de la
localización de la actividad en el sector público o en el privado.

Figura 6

Conviene hacer una última observación antes de abandonar esta teoría

generalizada del proceso de elección constitucional. Como hemos subrayado,
nuestro enfoque ha sido el de analizar la elección del individuo entre las diversas
reglas de decisión posibles. En ninguna fase del análisis ha sido necesario
plantear el problema de la correspondencia entre el funcionamiento de una u otra
norma y la consecución de algún objetivo social postulado, como el "bienestar
social" o el "bien común".