ACTO ADMINISTRATIVO

Declaración unilateral de voluntad deliberada, que emana de un órgano estatal o no estatal en ejercicio de la
función administrativa que resuelve o decide de manera concreta, particular, individual, exclusiva y excluyente,
sobre una situación jurídica de un sujeto determinado produciendo efectos jurídicos directos o inmediatos frente
a terceros con sujeción a un régimen de derecho publico.

ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

ESENCIALES: ARTICULO 7 LEY 19.549 NACION

Competencia
Causa
Motivación
Objeto
Fin público
Forma
Procedimiento
Voluntad administrativa

ACCIDENTALES (que pueden convertirse en esenciales en caso de que no fuesen separables y llegaran a
afectar la esencia del acto):
Condición Resolutoria
Plazo
Modo

LA VOLUNTAD ADMINISTRATIVA.
La voluntad, que comprende tanto la intención como el fin, constituye un requisito presupuesto antes que un
elemento del acto administrativo. Con ello no se trata de señalar una diferencia conceptual, sino más bien
afirmar que la voluntad del órgano administrativo, que es una condición esencial para su validez, juega un papel
distinto al de los restantes elementos, en el sentido de que son estos últimos los que condicionan y estructuran la
voluntad. La voluntad aparece así subsumida en los denominados “elementos del acto”.

COMPETENCIA.
La competencia es el complejo de funciones atribuidas a un órgano administrativo. Cabe incluir en la noción la
aptitud o el conjunto de atribuciones y facultades que corresponden al ente, es decir, a la persona jurídica
pública Estado o a la entidad estatal de que se trate.
La competencia debe surgir de una norma, de rango constitucional, legal o reglamentario;
Su ejercicio constituye una obligación para el órgano o sujeto estatal, y es irrenunciable en atención al interés
público que motiva su establecimiento;
En principio, es inderogable e improrrogable, salvo que proceda avocación o delegación.

CAUSA.
Son los antecedentes de hecho y fundamentos de derecho que llevan al dictado del acto administrativo. El acto
dictado sin causa, será el acto que responde a la mera intencionalidad del funcionario, por lo tanto, será un acto
arbitrario.
Estos hechos y antecedentes deben reunirse antes del acto administrativo. La inexistencia de la causa esta
vinculada con la teoría del abuso o exceso de poder y la ineficacia de los actos administrativos.

MOTIVACIÓN.
Está relacionada con la causa, porque la motivación es el resultado expreso de los antecedentes de hecho y
fundamentos de derecho que llevan al dictado del acto administrativo. Es la exteriorización de las razones que
justifican el acto.

CASSAGNE opina que la motivación es un requisito que integra el elemento forma, que consiste en la
exteriorización de las razones que justifican y fundamentan la emisión del acto, que versan tanto en
circunstancias de hecho y de derecho (causa) como en el interés público que se persigue con el dictado del acto
(finalidad).

1
 OBJETO.
El objeto o contenido del acto administrativo consiste en lo que el acto DECIDE, CERTIFICA U OPINA, a
través de la declaración pertinente.
Debe ser: lícito, cierto y determinado, posible física y jurídicamente, razonable y moral

FIN PÚBLICO.
Está íntimamente relacionado con el bien jurídico protegido o perseguido con el dictado del acto. El fin público
es condicionante de la actividad administrativa, constituyendo un elemento autónomo del acto con las
peculiaridades propias del derecho público.
El acto siempre debe cumplir con la finalidad que inspiro la norma que le otorgo competencia al órgano emisor.
La finalidad del acto administrativo no puede contradecir los fines públicos a que tiende el derecho
administrativo.

FORMA: ARTICULO 8
La exteriorización de la voluntad al plano jurídico recibe el nombre de forma. No se puede concebir la
existencia de un acto administrativo carente de forma, cualquiera sea ésta (escrita o verbal)), porque constituye
un requisito esencial de validez del acto administrativo.
No hay que confundir forma con “formalidades”, ya que estas son requisitos que deben cumplirse antes de la
emisión del acto.
De acuerdo con el ordenamiento argentino, el acto administrativo debe expresarse como principio general por
ESCRITO, y sólo por excepción pueden admitirse otras formas de documentar la voluntad administrativa
cuando la naturaleza y las circunstancias así lo permitieran.
También tenemos que referirnos, como forma de manifestación de la voluntad, al SILENCIO o
AMBIGÜEDAD: en el orden nacional, se admite que la conducta omisiva o ambigua de la adm., cuando se
requiera de ella un pronunciamiento concreto, sea interpretada como negativa.

PROCEDIMIENTO.
Antes de la emisión del acto deben cumplirse los procedimientos esenciales y sustanciales y los que resulten
implícitos en el ordenamiento jurídico.
Cuando se habla de “procedimiento” se refiere a los diferentes pasos que deben cumplirse previos a la emisión
del acto administrativo, que están íntimamente relacionados con las formalidades de ese acto.

ELEMENTOS ACCIDENTALES

CONDICIÓN RESOLUTORIA.
Por ella se entiende el acontecimiento futuro e incierto al cual se subordina el nacimiento de o extinción de los
efectos del acto administrativo, lo cual da origen, respectivamente, a la condición suspensiva y resolutoria.
La doctrina ha negado la posibilidad de que un acto se dicte bajo condición suspensiva, alegando que en el
Dcho. Adm. el respectivo acto debe emitirse conforme a una situación de hecho actual y no futura, puesto que,
de lo contrario, existiría un vicio en la causa, al faltar los antecedentes de hecho que justifican su emisión.

PLAZO.
El plazo o término indica el instante de tiempo en que el acto comienza a producir efectos jurídicos, o bien, el
momento en que los mismos cesan (plazo o término inicial; plazo o término final).
En el dcho. adm., los plazos de los actos adm. se computan por principio de acuerdo a las reglas contenidas en
el c.civil, o sea, por días corridos, salvo que una norma expresamente disponga lo contrario. precisamente, en
materia de procedimientos administrativos en el orden nacional (actos relacionados con recursos, reclamaciones
y denuncias) los plazos se computarán en días hábiles administrativos.

MODO.
Consiste en una carga u obligación que se le impone al particular administrado, que la adm. puede
discrecionalmente incluir o no, pero que no existiría si la respectiva cláusula accesoria no hubiera sido
establecida.

2
CARACTERES DEL ACTO ADMINISTRATIVO (ARTICULO 12)

PRESUNCIÓN DE LEGITIMIDAD:
Presunción, en virtud de la cual se supone que el acto dictado por un órgano estatal se ha emitido de
conformidad al ordenamiento jurídico y en ella se basa el deber u obligación del administrado de cumplir el
acto.
El ART. 12 de la LPAN establece que el acto administrativo goza de presunción de legitimidad. Esto no
significa que sea válido, sino que, simplemente, se presume que ha sido emitido conforme al ordenamiento
jurídico, presunción que subsiste en tanto el órgano competente no declare lo contrario.
Se funda en el hecho de que si no existiera tal presunción, toda la actividad estatal podría ser cuestionada con la
posibilidad de justificar la desobediencia como regla normal en el cumplimiento de los actos administrativos,
obstaculizando el cumplimiento de los fines públicos como consecuencia de anteponer el interés individual y
privado al interés de la comunidad.
Se discute doctrinariamente si tal presunción es absoluta o relativa. Nosotros entendemos que se trata de una
PRESUNCIÓN RELATIVA, porque admite prueba en contrario. Obviamente que la presunción opera siempre
y cuando la ilegitimidad no sea manifiesta.
En caso de que exista un vicio manifiesto, el acto no posee presunción de legitimidad y pierde su ejecutoriedad,
tornando procedente la suspensión del mismo si, no obstante tal circunstancia, la adm. insistiera en su
cumplimiento.

Según la jurisprudencia argentina, la presunción de legitimidad supone 2 consecuencias importantes:

1) la prohibición de que los jueces decreten de oficio la invalidez del acto administrativo;
2) y la necesidad de alegar y probar su ilegitimidad.

EJECUTORIEDAD.
Es un privilegio que habilita a los órganos que ejercen la función materialmente administrativa para disponer la
realización o cumplimiento del acto sin intervención judicial, apelando excepcionalmente al uso de la coacción
dentro de los límites dispuestos por el ordenamiento jurídico.
Consiste en la facultad de los órganos estatales que ejercen función administrativa para disponer la realización o
cumplimiento del acto, sin intervención judicial, dentro de los límites impuestos por el ordenamiento jurídico.

La ejecutoriedad puede ser:

PROPIA: cuando la ley le permite a la Adm. dictar el acto y proveer por sí sola su cumplimiento, a través de
sus elementos o medios.
IMPROPIA: cuando el acto emana de la Adm. pero es ejecutado por medio de una sentencia judicial, es decir,
la ejecución del acto la decide el juez.

Parte de la doctrina rechaza esta distinción, sosteniendo que en la ejecutoriedad impropia, en

sí no hay ejecutoriedad.

LÍMITES
Del mismo art. 12 mencionado surge la posibilidad que tiene la Adm. de que, a pedido de parte o de oficio,
suspenda la ejecución de un acto administrativo, por los siguientes motivos:
• para evitar causar un perjuicio grave al interesado.
• cuando se alegare fundadamente una nulidad absoluta.
• para evitar perjudicar derechos subjetivos de terceros.
• cuando esté en juego el interés público.

ESTABILIDAD.
La estabilidad implica que el sujeto que ejerce función administrativa no puede ni debe, bajo ciertas
circunstancias, extinguir por sí mismo ciertos actos por él emitidos. No obstante, ello no impide que el acto
pueda ser impugnado y, eventualmente, anulado en sede judicial.
El acto administrativo regular, que crea, reconoce o declara un derecho subjetivo, no puede ser revocado en
sede administrativa una vez que ha sido notificado al interesado, salvo en situaciones de excepción que las
respectivas normas de procedimientos administrativos especifican.

3
Vale decir, la estabilidad constituye una cualidad de los actos administrativos, por la cual, bajo ciertas
circunstancias, deben considerarse irrevocables. Si la administración los deja sin efecto, entonces existen
acciones judiciales tendientes a reponer su vigencia o a establecer una indemnización a favor del particular.

EVOLUCIÓN JURISPRUDENCIAL.

El CRITERIO AUTORITARIO: Hasta la mitad del siglo XX, se sostenía la existencia de un principio que
caracterizaba al acto administrativo y lo diferenciaba del acto de derecho privado: la regla de la revocabilidad.
La Adm. gozaba de esta prerrogativa de poder público de revocar el acto sin importar el consentimiento o no del
administrado, ya que se trataba de un acto dictado unilateralmente.

El CRITERIO DE LA “COSA JUZGADA ADMINISTRATIVA”: Como reacción frente a la tesis

autoritaria surge este criterio, influenciado por la doctrina alemana. En nuestro país, esta doctrina se adopta a
partir del fallo CARMEN de CANTÓN, Elena c/GOBIERNO NACIONAL, de 1936, por el cual se exige
que para que un acto administrativo goce de estabilidad deben darse algunas condiciones:
- ausencia de norma legal que autorice la revocación;
- que el acto sea unilateral y, además, individual;
- que provenga de la Adm. “activa”;
- que declare derechos subjetivos;
- que “cause estado” (acto firme);
- que sea dictado en ejercicio de una potestad reglada;
- que se trate de un acto “regular” (que es aquel que reúne las condiciones esenciales de validez, aunque
padezca de un vicio menor).

CARMEN de CANTÓN, Elena c/GOBIERNO NACIONAL

El Poder Ejecutivo había revocado la jubilación de la que se derivaba el derecho de pensión de la actora,
revocación que se había basado en la existencia de errores de cómputo. El agravio se había basado en el
argumento de que el beneficio era irreversible e irrevocable por el mismo poder que lo otorgó, principio que la
Corte acogió sentando la regla de estabilidad de los actos administrativos reglados (“fundados en derecho
claramente sancionado por la ley”).
La Corte dijo: “La perennidad de lo inestable en materia de derecho administrativo carece de base legal y
justiciera. Aclaró que la revocación podía ser procedente “cuando se obra en virtud de facultades
discrecionales” y “cuando, aun actuando y decidiendo en virtud de facultades regladas, el interés público (...)
reclame una modificación del status creado al amparo del acto administrativo”, precisando además que en este
último caso podría surgir la obligación de indemnizar al particular afectado por la revocación.

LAS NULIDADES EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO.

El acto administrativo puede ser perfecto o imperfecto. PERFECTO es aquel que resulta valido de acuerdo al
ordenamiento jurídico vigente, y eficaz ya que cumple con los requisitos exigidos.-El acto IMPERFECTO es
aquel que no cumple con los requisitos de validez y eficacia
Al sistema de invalidez del acto administrativo se aplicaba en un principio el régimen de nulidades del Cod.
Civil; pero a partir del fallo Ganadera Los Lagos, en 1941 se crea una teoría autónoma de nulidades de acto
administrativo.-
La clasificación de actos nulos o anulables no esta expresada en la ley y por ello algunos autores la consideran
sinónimos de actos de nulidad absoluta o relativa.-NULIDAD ABSOLUTA: Articulo 14 Ley 19.549
El acto es nulo de nulidad absoluta e insanable en dos casos:
Cuando la voluntad de la Administracion resulte excluida por error esencial, dolo, en cuanto se tengan por
existentes hechos o antecedentes falsos, violencia física o moral ejercida sobre el agente o por simulación
absoluta
Cuando fuere emitida mediando incompetencia en razón de la materia, territorio, tiempo o grado. También
cuando falte causa por no existir o ser falsos los hechos o el derecho invocado; por violación de la ley aplicable,
de las formas esenciales o de la finalidad que inspiro su dictado.-
El acto afecto de nulidad absoluta no goza de presunción de legitimidad por tener un vicio grave y debe ser
revocado en sede administrativa de oficio.-
La nulidad afecta elementos esenciales del acto (art 7 y 8) lesionando el orden e interés públicos: La acción para
demandar la nulidad es imprescriptible y su extinción produce efectos retroactivos.-

4
NULIDAD RELATIVA: Articulo 15 Ley19.549
Si se hubiere incurrido en una irregularidad, omisión o vicio que no llegare a impedir la existencia de algunos
de los elementos esenciales del acto, este será anulable en sede judicial.-
Existe un vicio leve, no manifiesto que no afecta a elementos esenciales, es prescriptible y tiene cierta
estabilidad. Es valido hasta que sea anulado o revocado de oficio o a pedido de parte. El juez debe determinar su
invalidez
El acto puede ser saneado a través de dos sistemas que estable el articulo 19 Ley 19.549 Ratificación: Por el
órgano superior, ante la incompetencia en razón de grado y solo cuando este permitida la avocación, delegación
o sustitución

Confirmación: Por el órgano que dicto el acto, subsanando el vicio que afecto a aquel

NULIDAD MANIFIESTA: El vicio surge en forma patente y notoria, sin necesidad de realizar investigación
para comprobar su existencia. El acto no tiene presunción de legitimidad. Si además de manifiesta es absoluta
(afecta elementos esenciales), la administración debe revocar el acto de inmediato.-

NULIDAD NO MANIFIESTA: El vicio no surge en forma notoria, por ello se exige una investigación para
conocer el vicio de hecho y consagrar el acto nulo

Evolución de la jurisprudencia.
Hasta el año 1941 –fecha del fallo GANADERA LOS LAGOS– la CSJN había aplicado derechamente el
régimen previsto en el C.Civ.
Pero a partir de esa fecha, señaló el tribunal que si bien el régimen de las nulidades del C.Civ. era también de
aplicación en el ámbito del derecho, tal aplicación debía hacerse respetando las peculiaridades propias de la
naturaleza del derecho administrativo, que persigue la satisfacción directa de los intereses públicos, no de los
privados.
En definitiva, se puede aplicar el derecho civil, pero con las discriminaciones impuestas por la naturaleza propia
de lo que constituye la sustancia del derecho administrativo. Es decir, tomando la teoría general de las nulidades
del C.Civ., le introducen cambios tendientes a amoldar sus reglas a la realidad administrativa.
Y así, consideró la CSJN:
- que al tener los actos administrativos presunción de legitimidad, siempre iba a ser necesario realizar una
investigación de hecho sobre la existencia o no de algún vicio que lo afectara (con lo que algunos
administrativistas concluyeron que la corte no admitió las nulidades manifiestas en el derecho
administrativo);
- que los jueces, en virtud de tal carácter, no podían declarar la nulidad de oficio; regla que, en
verdad, no se asienta sobre tal fundamento (presunción de legitimidad), sino en el principio de división
de poderes, ya que importaría un avance del PJ sobre el PE si aquél dispusiera invalidar los actos de
éste sin previo reclamo de parte.

La Ley de Amparo vino a torcer este criterio, ya que al admitir esta acción excepcional respecto de los actos de
la administración viciados de ILEGALIDAD O ARBITRARIEDAD MANIFIESTA, el legislador entendió que
había nulidad manifiesta en el derecho administrativo, y por tanto, el acto perdía su presunción de legitimidad.
Finalmente, la Corte admitió, en el caso PUSTELNIK, que el carácter de presunción de legitimidad cedía frente
a la existencia patente de un vicio en el acto, es decir, aceptó expresamente las nulidades de carácter manifiesto
en el derecho administrativo.

FALLO GANADERA LOS LAGOS.

Hechos: el gobierno le había vendido a unas personas particulares algunos territorios, pero en 1917 el PE dictó
un decreto por el cual dejaba sin efecto dichas ventas.
En 1934, Ganadera “Los Lagos”, que le había comprado esos terrenos a los particulares, planteó la nulidad de
ese decreto.
La Cámara no le hizo lugar porque dijo que la acción estaba prescripta (desde que se dictó el decreto hasta que
la ganadera se quejó pasaron 17 años, cuando la prescripción era de 2 años).
Los Lagos interpone recurso extraordinario y la CSJN consideró que para saber si la acción estaba o no
prescripta había que determinar cuál era la naturaleza o tipo de invalidez que afectaba al decreto impugnado.
Es decir, se necesitaba de una investigación previa para saber el verdadero carácter de la nulidad. La Corte
termina por revocar el fallo de la Cámara, haciendo lugar a la nulidad del decreto impugnado.

5
FALLO PUSTELNIK.

Hechos: Pustelnik fue autorizado a construir un edificio por una resolución de la Secretaría de Obras Públicas.
Por un decreto de 1971, el intendente municipal de la ciudad de buenos aires dejó sin efecto dicha resolución.
La Cámara nacional de apelaciones en lo civil confirmó el decreto, ordenando ajustar la construcción a las
normas urbanísticas de Palermo Chico. Caso contrario, la construcción debía ser demolida.
La autorización es un acto administrativo y, como tal, goza de presunción de legitimidad.
La invalidez manifiesta de los actos sólo requiere una declaración judicial o administrativa; pero si no es
manifiesta, requiere de una investigación previa.
La autorización concedida no tenía vicios manifiestos de gravedad judicial suficiente como para poder ser
calificada de acto irregular. La ilegitimidad del permiso para construir no fue evidente para el tribunal, quien
pidió informe pericial sobre puntos de índole fáctica y jurídica urbanísticas.
Conclusión: la CSJ revocó la sentencia apelada que decía que el decreto municipal revocaba la resolución del
secretario de obras públicas por ser ilegítima.

REVOCACIÓN DE ACTO IRREGULAR (NULO, DE NULIDAD ABSOLUTA).

El principio, enunciado en el art. 17 de la LPAN, enuncia que el acto irregular debe ser revocado por razones
de ilegitimidad en sede administrativa (de oficio o a pedido de parte, sin plazo; o inmediatamente si la nulidad
es manifiesta), salvo:
- que esté FIRME: es decir, que se hayan agotado las instancias o caducado el plazo para impugnarlo.
- o CONSENTIDO: es decir, que haya sido expresamente aceptado antes de que venza el plazo para
impugnarlo.
- y que haya GENERADO DERECHOS SUBJETIVOS que se estén cumpliendo (si todavía no
se cumplieron, puede ser revocado), y siempre que el particular no conozca el vicio (porque si lo
conocía, actuó de mala fe, por lo que el acto puede ser revocado).

Para revocar el acto firme y consentido que esté cumpliendo derechos subjetivos se debe pedir la ANULACIÓN
EN SEDE JUDICIAL (no administrativa).

ARTICULO 17° Revocación del acto nulo: El acto administrativo afectado de nulidad absoluta se considera
irregular y debe ser revocado o sustituido por razones de ilegitimidad aun en sede administrativa. No obstante,
si el acto estuviere firme y consentido y hubiere generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo, sólo se
podrá impedir su subsistencia y la de los efectos aun pendientes mediante declaración judicial de nulidad.

REVOCACIÓN DEL ACTO REGULAR (ACTO VÁLIDO, AFECTADO POR NULIDAD RELATIVA).
El acto regular es el acto legalmente perfecto, o aquel que adolece de un vicio subsanable, que no lo hace nulo
sino anulable. Este tipo de actos tienen estabilidad y NO PUEDEN REVOCARSE. Sólo podrán revocarse por
razones de ilegitimidad (además de mérito y conveniencia):
• cuando el administrado conocía el vicio o le era imputable;
• la revocación favorezca al particular pero sin afectar a terceros;
• el acto a revocar haya otorgado derechos pero a título precario;
• el acto no esté firme;
• y del acto no nazcan derechos subjetivos.

ARTICULO 18° Revocación del acto regular : El acto administrativo regular, del que hubieren nacido
derechos subjetivos a favor de los administrados, NO puede ser revocado, modificado o sustituido en
sede administrativa una vez notificado.
Sin embargo, podrá ser revocado, modificado o sustituido de oficio en sede administrativa si el
interesado hubiere conocido el vicio si la revocación, modificación o sustitución del acto lo favorece sin
causar perjuicio a terceros, y si el derecho se hubiere otorgado expresa y válidamente a título precario.
También podrá ser revocado, modificado o sustituido por razones de oportunidad, mérito o conveniencia,
indemnizando los perjuicios que causare a los administrados.

REVOCACIÓN POR RAZONES DE OPORTUNIDAD, MÉRITO O CONVENIENCIA.

En este caso, la revocación extingue los efectos del acto por haber variado las condiciones de interés públicos
que condicionaron el dictado del acto.

6
Ahora bien, si el acto genera derechos subjetivos y estos están en vigencia, esos derechos deben ser
recompensados con una indemnización:
El administrador es el que juzga la oportunidad, mérito o conveniencia del acto administrativo, en atención a los
fines que persigue (juicio de valor). En ocasiones, puede advertir que un acto administrativo es o resulta
inconveniente al interés público y es necesario extinguirlo, pero se encuentra con un límite: la estabilidad del
acto administrativo
El acto administrativo que crea, reconoce o declara un derecho subjetivo, una vez que ha sido notificado al
interesado, no puede ser revocado en sede administrativa.
La administración puede, por razones de mérito, oportunidad o conveniencia, revocar un acto estable, pero se
deben cumplir ciertos recaudos:

- debe haber una norma legal, expresa, que califique de utilidad o interés público el derecho que
el acto crea, reconoce o declara; y
- el administrado tiene derecho a una indemnización.