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EJECUCIN DE LAS RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS

El procedimiento ejecutivo es el procedimiento administrativo que tiene por objeto


la realizacin de lo dispuesto en un acto administrativo, sin o contra la voluntad del
obligado. Como procedimiento administrativo, a la ejecucin le sern aplicables
por entero los principios y reglas de todo procedimiento administrativo.
Esta actuacin encaminada a la realizacin del acto administrativo est sujeta a
los cauces formales de un procedimiento, puesto que el poder pblico no puede
actuar sino es sujeto a determinadas formalidades que conforman la garanta del
administrado.
Las actuaciones en que se concreta el procedimiento administrativo ejecutivo,
como tienen a la realizacin de lo dispuesto en un acto administrativo anterior
que a su vez presupone otro procedimiento-, su validez est subordinada a la del
acto que pretende ejecutar, de modo que la afectacin de la eficacia al primero,
deriva su incidencia en la ejecucin. De modo tal, el procedimiento de ejecucin es
un procedimiento conexo con el anterior, que es en el cual se ha instruido la
materia, y cuyo acto de conclusin precisamente determina su fundamento.
Pero, por otro lado, si se produce alguna infraccin del procedimiento ejecutivo,
esta es autnoma siendo impugnables por s mismas, sin afectar el acto que
pretenda ejecutar (art. 15).1
Las normas de este captulo no regulan propiamente un procedimiento
administrativo de ejecucin, limitndose a definir algunas reglas esenciales que
han de tenerse en cuenta para llevar a la concrecin del acto administrativo.
Artculo 192.- Ejecutoriedad del acto administrativo
Los actos administrativos tendrn carcter ejecutorio, salvo disposicin legal
expresa en contrario, mandato judicial o que estn sujetos a condicin o plazo
conforme a ley.
La fuente constitucional de la ejecutividad administrativa y la fuente legal de
la ejecutoriedad administrativa.
Como conocemos, del acto administrativo derivan dos efectos referidos a la
vinculacin de los sujetos obligados a su cumplimiento: la ejecutividad que es un
atributo de eficacia (cualidad material) y la ejecutoriedad que est referida al
atributo de coaccionar la voluntad de los dems para concretar su realizacin
(cualidad instrumental).
La denominada ejecutividad del acto administrativo alude al comn atributo de
todo acto administrativo de ser eficaz, vinculante o exigible, por contener una
decisin, declaracin o una certificacin de la autoridad pblica. En ese sentido, la
ejecutividad equivale a la aptitud que poseen los actos administrativos como

1 MORON URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Gaceta
Jurdica 9na Edicin, 2011, Per, p. 549.
cualquier acto de autoridad- para producir frente a terceros las consecuencias de
toda clase que conforme a su naturaleza deben producir, dando nacimiento,
modificando, extinguiendo, interpretando, o consolidando la situacin jurdica o
derechos de los administrados. Por su naturaleza este atributo resulta suficiente
para garantizar el cumplimiento de las denominadas decisiones administrativas no
ejecutorias (aquellas cuyo cumplimiento no requiere de la ejecutoriedad
administrativa, que veremos luego) tales como: i) los actos desprovistos de
realizacin operatoria, en los que se producen efectos jurdicos inmediatos, tales
como los actos administrativos declarativos, los actos conformadores (licencias,
autorizaciones), los actos certificatorios (certificado de supervivencia o domicilio) o
los actos registrales (partida de nacimiento o defuncin); ii) los actos cumplidos
espontneamente por el particular: cuando el administrado cumple el acto dictado
voluntariamente a partir de su notificacin; y, iii) los actos que imponen deberes a
la administracin, por lo que su ejecucin incumbe a los administrados mediante la
va recursiva o judicial correspondiente (por ejemplo, el reconocimiento del
derecho a un beneficio, pensin o subvencin, etc.)
Por otro lado, la ejecutoriedad de los actos administrativos puede ser definida
como una especial manifestacin de los mismos, por lo cual ello, cuando imponen
deberes y restricciones a los particulares, pueden ser realizados aun contra su
voluntad por los rganos directos de la administracin, sin que se necesaria la
previa intervencin de la accin declarativa de los rganos jurisdiccionales 2.
Si los actos fueran de cumplimiento personal, y no fueran ejecutados, darn lugar
al pago de los daos y perjuicios que se produjeran, los que se debern regular
judicialmente. De este modo, la ejecutoriedad puede expresarse a travs de los
siguientes elementos:
1. un atributo exclusivo de los actos administrativos que imponen deberes y
restricciones a los particulares (actos de gravamen). A diferencia de la
ejecutividad que es comn y propia de todos los actos administrativos, la
ejecutoriedad es inherente a las decisiones ejecutorias esto es, a los actos
que imponen deberes positivos o negativos a los administrados, respecto
de los cuales la administracin posee aptitud legal para coaccionar
legtimamente para alcanzar su cumplimiento.

2. Debe tratarse de actos resistidos por los administrados (la calificacin de


actos resisitidos alcanza importancia por cuanto como quedo expresado
anteriormente, aquellos espontneamente cumplidos no pueden generar
sanciones ni ejecucin forzada. Esa resistencia se revela cuando el
administrado, conocedor de sus obligaciones se niegue abiertamente a
cumplirla o, por el contrario, adopte una actitud pasiva ante la autoridad.

3. La ejecutoriedad habilita a la propia administracin a coaccionar al obligado


para alcanzar su cumplimiento, siendo el ttulo de ejecucin la propia

2 ZANOBINI, Guido. Curso de Derecho Administrativo. Tomo I, Ediciones Arayu, Buenos Aires, 1954, p. 373.
resolucin administrativa y, en su apoyo, puede emplear medios de
ejecutoriedad que establece el artculo 198 de las Ley N 27444).

4. La ejecutoriedad, en su concepcin original, exime a la administracin del


deber de buscar y obtener la homologacin y respaldo judicial sobre la
legalidad de su actuacin.
A partir de ese entonces, el derecho pblico comparado se divide en dos
tendencias sobre seste atributo, teniendo en cuenta que la ejecutoriedad no es
condicin esencial de la existencia de la administracin ni del derecho
administrativo. Es decir del profesor MERKL, () Ni la ejecucin forzosa
administrativa, ni la pena administrativa son condicin esencial de existencia de la
administracin y del derecho administrativo. Es verdad que la esencia de la norma
jurdica, lo mismos de la norma administrativa que la norma judicial, consiste en
conminar con una acto coactivo para el caso de incumplimiento de un deber
jurdico, pero no pertenece a la esencia de la norma administrativa el que, adems
de ser aplicada por un rgano administrativo al caso particular, tenga que ser
ejecutoriedad tambin por un rgano administrativo y el obligado no cumple con su
obligacin. No solo cabe imaginar que el establecimiento de la norma general
administrativa corresponda a otra esfera de la actividad estatal, distinta de la
administracin, sino tambin que su ltima aplicacin, la ejecucin forzosa de la
norma administrativa o cuando menos, la declaracin imperativa de su
ejecutoriedad, corresponda a la justicia3.
Existe la posicin negativa, que desconoce a la administracin cualquier protestad
para exigir por si misma el cumplimiento de sus actos, debiendo valerse de la
cobertura judicial previa para ejecutar su voluntad, obtenida a travs del
planeamiento de una accin judicial sumaria denominada injuntion y solo con esa
conformidad, el funcionario puede iniciar la exigencia al ciudadano (modelo
anglosajn). Y por otro lado, la posicin que mantiene de la administracin pblica
distinguindola as de otras personas naturales o jurdicas- para que dentro del
marco d la legalidad existente declare sus propios derechos e imponga
obligaciones hacia s misma y a los dems, en forma pblica y cierta, mediante
decisiones unilaterales (modelo alemn, italiano y espaol).
Nuestro tribunal constitucional ha establecido que la ejecutoriedad tiene su ostento
constitucional en el artculo 118 numeral 1) de la Carta Constitucional, que
demanda al Poder Ejecutivo (emblema de administracin publica) cumplir y hacer
cumplir la Constitucin, los Tratados, las leyes y dems disposiciones vigentes. De
este modo, la ejecutoriedad es un atributo de la accin administrativa del Estado
que cuenta con respaldo constitucional, de modo que no puede ser desconocida
por el legislador ordinario ni por la jurisdiccin. Las declaraciones de la
administracin deben ser cumplidas por su propia autoridad sin necesidad de
confirmacin o ratificacin por otra autoridad.

3 MERKL, Adolfo. Teora general del Derecho Administrativo. Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid,
1935, p. 364
No obstante la misma sentencia, considera correctamente en nuestra opinin.
Que no suceda si con la denominada ejecutoriedad administrativa que si es un
atributo de caracterizacin legal: por el Congreso ordinario. Por ello afirma la
sentencia que, el mandato constitucional: () no llega a sustentar la
ejecutoriedad administrativa, en los trminos estudiados, sino solo la ejecutividad
de la voluntad administrativa. Ser la ley de desarrollo (Ley N 27444) la
disposicin que, asentndose en la Constitucin, opta por darle ejecutoriedad
(coercin propia) a los mandatos de la administracin. En ese sentido, el artculo
192 de la Ley 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General, establece que
Los actos administrativos tendrn carcter ejecutorio, salvo disposicin legal
expresa en contrario, mandato judicial o que estn sujetos a condicin o plazo
conforme a ley.
Con esta declaracin resulta claro que el poder legislativo posee la libertad para
configurar la ejecutoriedad de los actos administrativos o para retirarla. En este
ltimo caso, exigir que la concrecin de la voluntad administrativa no sea llevada a
cabo en sede administrativa, sino que por ejemplo, pueda ser aprobada
previamente por la autoridad judicial (como si se tratarse de una autorizacin
judicial para ejecutar la voluntad por la propia administracin) o que sea ejecutada
por los jueces y no por las autoridades administrativas (como si se tratase de una
ejecucin en sede jurisdiccional de la voluntad administrativa)
Pero el aporte de la enclenca al desarrollo de la nueva configuracin de la
ejecutoriedad administrativa radica en haber identificado aquellos valores
constitucionales que deben ser respetadas por la administracin cuando el
legislador le ha asignado la ejecutoriedad por si misma. En efecto, en esta
sentencia el tribunal ha establecido taxativamente que son lmites que impone la
constitucin a la ejecucin coactiva, los siguientes: derecho al debido
procedimiento y la tutela judicial efectiva, limitaciones constitucionales derivadas
del derecho a los derechos y garantas (presuncin de inocencia), inviolabilidad de
ingreso a domicilio y a propiedades inmuebles.
Artculo 193.- Prdida de ejecutoriedad del acto administrativo
193.1 Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos pierden
efectividad y ejecutoriedad en los siguientes casos:
193.1.1 Por suspensin provisional conforme a ley.
193.1.2 Cuando transcurridos cinco aos de adquirido firmeza, la
administracin no ha iniciado los actos que le competen para
ejecutarlos.
193.1.3 Cuando se cumpla la condicin resolutiva a que estaban sujetos de
acuerdo a ley.
193.2 Cuando el administrado oponga al inicio de la ejecucin del acto
administrativo la prdida de su ejecutoriedad, la cuestin es resuelta de
modo irrecurrible en sede administrativa por la autoridad inmediata superior,
de existir, previo informe legal sobre la materia.
Este artculo congrega las vicisitudes por las que puede ser alterada la normal
eficacia de un acto administrativo, limitando en consecuencia los efectos jurdicos
previstos legalmente para dicho acto. Los actos de disfunciones de la normalidad
administrativa son de dos tipos: situaciones que suspenden los efectos jurdicos
del acto y situaciones que implican una verdadera prdida definitiva de la fuerza
ejecutoria del acto, por imperio de la Ley.
Suspensin de la eficacia
En la prctica no es una prdida definitiva de la eficacia del acto administrativo
sino un suspenso provocado a sus efectos, en va administrativa o judicial. Es una
media cautelar a pedido de parte de oficio que implica la cesacin temporal de los
efectos del acto administrativo, con la finalidad de determinar su continuidad o no,
en la decisin final que se dicte luego de su revisin. Al quedar ampliamente en el
artculo 216, nos remitimos en lo esencial a lo dicho en ese artculo.
Inercia o inejecutoriedad por la autoridad administrativa
La segunda causal contemplada es el transcurso de cinco aos sin que la
administracin haya iniciado los actos que le competen para llevarlo a la prctica.
De no actuar dentro de ese lapso, los efectos del acto administrativo decaen y se
toman inejecutables por la autoridad administrativa, transformndose en una
sancin para la autoridad morosa al perder la posibilidad de auto tutela y la
competencia para llevarlos a cabo en la va administrativa. Como no se trata de
una causal de extincin del acto, sino solo de la perdida de la ejecutoriedad
administrativa, de persistir la autoridad con la necesidad de ejecutarlo, deber
plantear su ejecucin en sede judicial.
En sentido correcto esta causal tiene un mensaje para las autoridades
administrativas: la ejecutoriedad tiene un lmite temporal, dentro del cual pueden
ejecutarlo por si mismos: 5 aos. La ley otorga auto tutela para proteger los
intereses pblicos en manos de las autoridades diligentes, pero no protege a las
negligentes o remisas.
El decaimiento del acto administrativo nicamente puede esgrimirse por va de
excepcin ante autoridad administrativa cuando ella pretenda llevarla a cabo; y no
como una pretensin inicial, o peticin declarativa del decaimiento de un acto
administrativo o que declare por esa va la prdida de su fuerza ejecutoria. El
decaimiento es solo un fenmeno que le hace perder fuerza ejecutoria, por tanto,
su declaracin conforma una excepcin, alegable cuando la administracin
pretenda hacerlo efectivo.
Cumplimiento de condicin resolutoria
Este artculo tambin prev como una prdida de ejecutoriedad, cuando se cumpla
la condicin resolutoria que al amparo de alguna norma, la autoridad hubiere
adicionado al acto administrativo para asegurar el cumplimiento del fin pblico
perseguido por el acto.
Producida la situacin fctica que la autoridad presupuso como condicin para que
el acto dejara de producir sus efectos, opera automticamente esta prdida de
eficacia. Aun cuando la norma no lo explicite, en igual situacin se encontrar la
prdida de vigencia por el vencimiento del plazo fijado, y la revocacin formulada
en los casos permisibles.
La Comisin no consider adecuado incorporar una causal adicional para esta
prdida de eficacia que existe en el derecho comparado y que se produce cuando
a posteriori del acto desaparecen los fundamentos de hecho o de derecho que le
sirven de sustento. Como se puede apreciar se trata de las modificaciones
perifricas de las condiciones legales o materiales que sirvieron de sustento para
la emisin de un acto, las que determinaran su prdida de eficacia. El riesgo que
reportara para la seguridad jurdica de los actos administrativos admitir que sea
discutible el mantenimiento o no de los fundamentos para el sustento del acto,
hizo desistirse a la Comisin de incorporar esta causal.
Artculo 194.- Ejecucin forzosa
Para proceder a la ejecucin forzosa de actos administrativos a travs de sus
propios rganos competentes, o de la Polica Nacional del Per, la autoridad
cumple las siguientes exigencias:
1. Que se trate de una obligacin de dar, hacer o no hacer, establecida a favor de
la entidad.
2. Que la prestacin sea determinada por escrito de modo claro e ntegro.
3. Que tal obligacin derive del ejercicio de una atribucin de imperio de la entidad
o provenga de una relacin de derecho pblico sostenida con la entidad.
4. Que se haya requerido al administrado el cumplimiento espontneo de la
prestacin, bajo apercibimiento de iniciar el medio coercitivo especficamente
aplicable.
5. Que no se trate de acto administrativo que la Constitucin o la ley exijan la
intervencin del Poder Judicial para su ejecucin.
6. En el caso de procedimientos trilaterales, las resoluciones finales que ordenen
medidas correctivas constituyen ttulos de ejecucin conforme a lo dispuesto en el
artculo 713 inciso 4) del Cdigo Procesal Civil, una vez que el acto quede firme o
se haya agotado la va administrativa4.
En caso de resoluciones finales que ordenen medidas correctivas, la legitimidad
para obrar en los procesos civiles de ejecucin corresponde a las partes
involucradas.

4 Numeral incorporado por el Decreto Legislativo N 1029, publicado el 24/06/2008


Presupuestos de la ejecucin forzosa
Este artculo contiene los presupuestos indispensables que toda forma de
ejecucin administrativa que se ver ms adelante, deben satisfacer para iniciar el
procedimiento administrativo ejecutivo. A falta de alguno de estos requisitos, la
ejecucin estar viciada (art. 15) y la autoridad incumplir su deber esencial de no
precipitar las ejecuciones administrativas, por lo que le acarrear responsabilidad
(art. 239.5).
Los presupuestos indispensables son:

- Acto administrativo constitutivo o declarativo de una obligacin a favor


de la entidad
La existencia de un acto administrativo declarativo o constitutivo de la obligacin
de realizar una prestacin en favor del Estado resulta indispensable porque
precisamente el procedimiento de ejecucin busca concretar el contenido de esa
decisin antecedente (nulla executio sine ttulo). Toda ejecucin administrativa
para cumplir la exigencia de legalidad, debe ampararse en un acto administrativo
vlido determinante de la materia adeudada (incluso consignando el monto lquido
a sufragar en caso de acreencia pecuniaria) que sea notificado al administrado
obligado. La ejecucin es la lnea directa de continuacin del acto administrativo
que intenta llevar a la realizacin, por lo que no puede diferenciarse de este.
Esta exigencia tiene por objetivo:
- Evitar la posibilidad que se trate de ejecutar una voluntad pblica no
formalizada, como son los hechos administrativos o algunos supuestos de
abuso de poder. Ninguna autoridad puede iniciar acciones materiales de
ejecucin sino ha sido adoptada la decisin.
- Permitir al administrado conocer aquello que se le exige y cumplir
espontneamente su obligacin declarada.
- Permitir al administrado cuestionar en la forma debida la prestacin exigible
La obligacin que se instituya ha de ser favorable a la entidad, ya que la
ejecutividad es un privilegio de la Administracin y no procede cuando se trata de
actos que reconocen derechos a los administrados e impone deberes a las
entidades. Si la administracin incumple, no cabe hablar de su ejecucin forzosa
en contra de la propia administracin, sino que el administrado deber forzar su
exigencia en sede judicial, previo agotamiento de la va administrativa.

- Prestacin determinada clara, ntegra y por escrito

El contenido de la obligacin de cargo del administrado y a favor de la


Administracin ha de ser claro e ntegro, como para permitir su ejecucin sin
mayores dudas, interpretaciones, ni discrecionalidad del ejecutor. La regla es que
la materia a ejecutar sea de comprensin universal y no sujeto a mrgenes de
actuacin o discrepancias sobre su alcance. De haber alguna duda sobre el
alcance del derecho u obligacin determinado en el acto, ser menester que sea
superado antes de iniciarlo mediante los recursos o correcciones respectivas.

El requisito de escritoriedad del acto administrativo que se ejecuta es simplemente


un refuerzo a fin de evitar se lleven a ejecucin vas de hecho o meros
comportamientos materias sin resguardo resolutivo.

- Obligacin derivada de una atribucin de imperio o relacin de derecho


pblico

Debido al fenmeno de la huida del Derecho Administrativo, resulta frecuente que


el Estado se someta, en sus relaciones con los particulares, a reglas de derecho
comn, tal como sucede con los pactos arbitrales, los contratos leyes, las
actividades empresariales, etc. Previendo estos casos, la norma precisa que no
basta que exista una obligacin de un administrado frente a cualquier entidad,
sino que adems esta se realice o desarrolle dentro de una relacin de Derecho
Pblico o en la cual el Estado acte premunido de sus potestades de imperio.

Por ejemplo, si un particular tiene una deuda con una entidad de la actividad
empresarial del Estado o una empresa concesionaria, aun cuando ambas estn
dentro del mbito de la Ley, su ejecucin no corresponder a la va ejecutiva
administrativa, por cuanto no son relaciones de derecho pblico, sino de derecho
comn, al igual que si se trata de contratos privados del Estado, o donde el
Estado no haya actuado con potestades pblicas (por ejemplo, deudas por
arrendamientos a una entidad pblica).

- Requerimiento al administrado para su cumplimiento bajo apercibimiento

El requerimiento de cumplimiento es algo ms que la simple notificacin del acto.


As como la notificacin habilita la eficacia del acto, el apercibimiento previo
presupone la notificacin que informa de lo decidido al administrado, pero en s
mismo es advertirle que de no cumplir voluntariamente lo dispuesto en el plazo
que se seale, se proceder al medio de ejecucin forzosa que se indica.

Dentro del procedimiento de ejecucin es fundamental el acto intimatorio y el


consiguiente otorgamiento de un plazo para el cumplimiento espontneo, ya que,
por su intermedio el administrado queda advertido que es susceptible de una
ejecucin forzada. Este acto intimatorio debe preceder necesariamente a la
accin material de coercin, apareciendo como un apercibimiento indispensable y
esencial en resguardo de los intereses del obligado, cuando sea posible una
ejecucin voluntaria del acto.

Como todo procedimiento de ejecucin implica limitar el derecho de resistencia


inherente a todo ciudadano, sus secuencias deben respetar el debido proceso y
garantizar la posibilidad de encausar procesalmente los actos de oposicin que el
obligado pudiera emplear.

- Ejecucin no reservada al Poder Judicial


Es preciso que la ley especial no haya previsto la ejecucin judicial de estas
obligaciones, separndose de la regla general de la ejecucin administrativa. Aun
cuando no hay casos expresos de este tipo en nuestra legislacin actual, bien se
le puede asimilar los casos de seguridades contractuales que el Estado otorga a
los inversionistas para someter a controversia judicial o arbitral cualquier
desavenencia, incluso la exigencia de cumplimiento de sus obligaciones
administrativas.

- Ejecucin forzada de medidas correctivas en procedimientos trilaterales

El Decreto Legislativo N 1029 ha introducido a este artculo un nuevo supuesto


referido a la manera en que se ejecutan las medidas correctivas ordenadas a los
administrados a favor de otros administrados tales como la reposicin y
reparacin de productos, la devolucin de la contraprestacin pagada por el
administrado afectado, que el proveedor cumpla con lo ofrecido a favor del
reclamante, cumplir con reponer dinero al administrado, entre otros.

En este caso, la adicin buscar revertir la situacin de aparente desproteccin


que tena el beneficiado de una medida correctiva porque para hacer uso de la
ejecucin forzosa, el artculo 194 bajo comento seala que para proceder a la
ejecucin forzosa de actos administrativos a travs de los rganos competentes
de las entidades o de la Polica Nacional del Per deba tratarse de una
obligacin de dar, hacer o no hacer establecida solo a favor de la entidad, siendo
que en los procedimientos trilaterales las obligaciones contenidas en la medida
correctiva son a favor de un tercero.

En tal sentido, la reforma ha incorporado la disposicin por la que las resoluciones


finales que ordenen medidas correctivas en procedimientos trilaterales tendrn
carcter de ttulos de ejecucin, correspondiendo a las partes involucradas la
legitimidad para obrar en procesos civiles a travs de los cuales se exigir el
cumplimiento de la medida correctiva. Ntese que no se trata en puridad de un
caso de autotutela del acto administrativo, sino de una tutela externa a travs de
los organismos judiciales.
Artculo 195.- Notificacin de acto de inicio de ejecucin
195.1 La decisin que autorice la ejecucin administrativa ser notificada a su
destinatario antes de iniciarse la misma.
195.2 La autoridad puede notificar el inicio de la ejecucin sucesivamente a la
notificacin del acto ejecutado, siempre que se facilite al administrado cumplir
espontneamente la prestacin a su cargo.
No basta la existencia de un acto administrativo para conducir a su ejecucin, sino
que es necesaria su notificacin al obligado y el emplazamiento para el
cumplimiento. Ser despus de producidos tres actos sucesivos que
verdaderamente podr tener lugar la iniciacin del procedimiento de ejecucin
forzosa: la emisin del acto que se pretende ejecutar, el apercibimiento del
cumplimiento, y el acto de inicio de ejecucin (ttulo ejecutivo). Es la notificacin de
este ltimo al que se refiere este artculo.
La finalidad es que el administrado no sea sorprendido por una ejecucin de un
acto que desconozca y se le permita cumplirlo voluntariamente, y si la norma lo
autoriza, llegar a un acuerdo con la entidad para satisfacer la obligacin (Ej.
acuerdo de pago tributario).
Para poder llegar a la decisin administrativa de inicio de la ejecucin ser
necesario que se produzcan algunas actuaciones procesales internas de la
Administracin que son denominadas generalmente como la preparacin de la
ejecucin. Ellas estn compuestas por el apercibimiento previo, la eleccin del
medio de ejecucin aplicable, y la creacin del ttulo ejecutivo (resolucin de inicio
de ejecucin).
Por lo general, se entiende que la notificacin y el requerimiento de cumplimiento
deben aparejar el otorgamiento de un plazo razonable para que el obligado pueda
cumplir la prestacin a que est obligado.
En va excepcional, la norma ha previsto la forma de favorecer el cumplimiento
espontneo en casos extremos en que el otorgamiento de este plazo pueda servir
para eludir el cumplimiento o ponga en riesgo el inters comn (por ejemplo en
caso de erradicar cultivos prohibidos, obligacin de fumigacin en caso de pestes,
deportacin de extranjeros ilegales o peligrosos). Para tales situaciones la ley se
satisface con que la notificacin y el inicio de la ejecucin pueden ser sucesivos en
el tiempo, a condicin que aun en esta situacin se facilite el cumplimiento
espontneo.
Finalmente, como se trata de anticipar la ejecucin forzada sobre administrados
perfectamente determinados, no cabe la publicacin sustitutiva. A lo sumo,
proceder cierta forma de publicacin en va principal, cuando se trate de
comunicar a un colectivo que se va a iniciar la ejecucin de la actividad
administrativa, como pueden ser los actos de represin ante una marcha ilegal o
en caso de disturbios pblicos.
Artculo 196.- Medios de ejecucin forzosa
196.1 La ejecucin forzosa por la entidad se efectuar respetando siempre el
principio de razonabilidad, por los siguientes medios:
a) Ejecucin coactiva
b) Ejecucin subsidiaria
c) Multa coercitiva
d) Compulsin sobre las personas
196.2 Si fueran varios los medios de ejecucin aplicables, se elegir el menos
restrictivo de la libertad individual.
196.3 Si fuese necesario ingresar al domicilio o a la propiedad del afectado,
deber seguirse lo previsto por el inciso 9) del Artculo 20 de la Constitucin
Poltica del Per.
El sistema jurdico establece en favor de la Administracin un conjunto de medios
coercitivos para asegurar el cumplimiento de sus decisiones de modo voluntario
(ejecucin espontnea) o, a la vez, le inviste de la potestad de ejecutarlo por s
(ejecucin forzosa) actuando sobre la propia persona del administrado (ejecucin
personal) o sobre sus bienes (ejecucin patrimonial).
Externamente esos medios coercitivos se revisten de una serie de formalidades
que los muestran como verdaderos procedimientos administrativos con finalidad
propia (convertir en realidad la prestacin impuesta por un acto administrativo)
separados de los procedimientos constitutivos o recursal que pudieron haberles
precedido.
La Ley confiere a la Administracin Pblica los siguientes medios de ejecucin
forzosa:
- El apremio sobre el patrimonio, denominado comnmente, cobranza
coactiva.
- La ejecucin subsidiaria, y,
- La multa coercitiva.
Contando todos ellos con la posibilidad de auxilio por parte de la Polica Nacional
del Per.

Criterios para la seleccin de medios de ejecucin forzosa


Para una correcta aplicacin de los medios de ejecucin forzosa deben tener-se
en cuenta algunas reglas emanadas de la legislacin y de la praxis de nuestro
ordenamiento.
1. Para seleccionar el procedimiento de ejecucin a seguirse, la autoridad debe
tener en cuenta dos reglas: la de proporcionalidad y la menos gravosa posible
para el administrado.
Por el primero, es necesaria la adecuacin del medio a emplearse a la
naturaleza de la prestacin insoluta y ser proporcionales entre los medios y
fines, a fin de armonizar a lo estrictamente necesario, el grado de coaccin a
utilizarse. Aun cuando una disposicin legal permita alguna medida o
providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida de ejecucin
deber mantener la debida proporcionalidad y adecuacin con el supuesto de
hecho y con los fines de la norma.
Por el segundo, la autoridad debe respetar el derecho de los administrados a
que "las actuaciones que les afecten sean llevadas a cabo en la forma menos
gravosa posible" (art. 55.10), de tal suerte que por ejemplo, debe-elegirse la
compulsin sobre las personas como ltima posibilidad (art. 196.2).
2. Los procedimientos de ejecucin no se encuentran de inmediato operativos
para la Administracin.
Los medios de ejecucin forzosa establecidos en este artculo no se
encuentran en el mismo nivel de operatividad a partir de su dacin, pues
mientras que unos ya operan con solo entrar en vigencia esta norma (tal es el
caso de la ejecucin coactiva y la ejecucin subsidiarias); otros requieren una
norma adicional habilitante a la autoridad para que pueda ser ejecutada (es el
caso de la multa coercitiva y la compulsin sobre las personas).
Respecto de estas, las normas de esta Ley le sirven de regulacin general o
marco de disciplina en los casos que el legislador, dentro de un procedimiento
especial, los habiliten en especfico y tengan una operatividad uniforme en
todas las entidades pblicas.
3. Algunos procedimientos no agotan por s mismos el objetivo de ejecutar la
decisin administrativa, por lo que derivan en otros, de modo tal que para
alcanzar la ejecutoriedad de un acto administrativo es necesario aplicar ms
de uno de los procedimientos de modo complementario. As acontece, por
ejemplo, cuando se opta por la ejecucin subsidiaria que probablemente
devengue en una ulterior cobranza coactiva por el gasto incurrido en subsidio.
4. El empleo de un procedimiento de ejecucin no impide la posibilidad de optar
por alguno otro alternativo si las circunstancias lo hacen aconsejable, o
incluso, tampoco excluye el establecimiento de responsabilidades y sanciones
de otro orden por la resistencia sostenida.
5. La prohibicin del ingreso al domicilio o a la propiedad inmueble del
administrado, que solo puede ser realizada con el consentimiento del
administrado o por disposicin de las autoridades judiciales y no las
administrativas.
Artculo 197.- Ejecucin coactiva
Si la entidad hubiera de procurarse la ejecucin de una obligacin de dar, hacer o
no hacer, se seguir el procedimiento previsto en las leyes de la materia.
Cuando se trata de obligaciones pecuniarias, de hacer o de no hacer, surgidas en
una relacin de Derecho pblico a cargo del administrado la va natural para su
cobranza es la coactiva. Mediante ella, la Administracin se encuentra facultada
para detraer bienes muebles o inmuebles o derechos del patrimonio del deudor en
cantidad suficiente hasta satisfacer la deuda.
La legislacin se ha preocupado porque la ejecucin patrimonial a cargo del
Estado destinada al cobro de crditos lquidos generados en cualquier relacin de
derecho pblico deba ajustarse a un procedimiento administrativo previsible y
reglado, denominado "procedimiento de ejecucin coactiva".
En puridad, el marco jurdico regulador de la cobranza coactiva ha diferenciado
dos procedimientos administrativos en funcin de la naturaleza de la deuda a
cobrar. Si se trata de una deuda tributaria (tributos propiamente dichos, multas,
intereses y recargos) tenemos el procedimiento regulado en el propio Cdigo
Tributario, con su estructura procesal propia. Mientras, cuando la exigencia es de
deudas originadas en cualquier otra relacin jurdica de Derecho pblico (no
deudas comerciales o civiles) nos corresponde seguir el procedimiento
contemplado en la especfica Ley de Ejecucin Coactiva.
La condicin para que opere esta modalidad de ejecucin es que se trate de una
deuda originada en una relacin jurdica de Derecho pblico, esto es, que la
percepcin se funde en la potestad de imperio inherente al poder pblico y no en
la realizacin de operaciones de Derecho comn (civil o empresarial del Estado),
como puede ser adeudos de origen contractual, indemnizaciones, en cuyo caso
obligatoriamente el fuero natural es el jurisdiccional. Las deudas que ms
comnmente son materia de cobranza en la va coactiva son las tributarias,
multas, reversin de pagos indebidos y sanciones.
Estructuralmente se trata de un procedimiento expeditivo a cargo de la propia
Administracin y anlogo al proceso de ejecucin para las deudas civiles o
mercantiles que se desarrolla ante el Poder Judicial.
El procedimiento coactivo ordinario (no tributario) est a cargo de un funcionario
pblico denominado "Ejecutor Coactivo" que, por lo general, es designado por
cada entidad previo concurso.
La secuencia del procedimiento se desarrolla de la siguiente manera:
1. Notificacin de la entidad acreedora dirigida al deudor para el cumplimiento de
su obligacin, otorgndole un plazo de diez das tiles.
2. Vencido dicho plazo, el expediente es trasladado al Ejecutor Coactivo, quien
emplazar al deudor para que dentro del plazo de tres das cumpla ante l,
con efectuar el pago.
3. Vencido este nuevo plazo el Ejecutor Coactivo procede a ejecutar el
patrimonio del deudor (embargo), tasarlo y rematarlo.
4. Procede recurso de apelacin nicamente cuando las fases anteriores han
sido cumplidas, y ser de conocimiento de la Corte Superior del Poder
Judicial. Solo en el caso de demolicin procede anteladamente a su ejecucin
el recurso de apelacin ante la Corte Superior.
Artculo 198.- Ejecucin subsidiaria
Habr lugar a la ejecucin subsidiaria cuando se trate de actos que por no ser
personalsimos puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado:
1. En este caso, la entidad realizar el acto, por s o a travs de las personas que
determine, a costa del obligado.
2. El importe de los gastos, daos y perjuicios se exigir conforme a lo dispuesto
en el artculo anterior.
3. Dicho importe podr liquidarse de forma provisional y realizarse antes de la
ejecucin, o reservarse a la liquidacin definitiva.
Cuando se intenta exigir el cumplimiento de prestaciones materiales y fungibles
(no pecuniarias), cuya satisfaccin no es estrictamente personal, procede que la
Administracin busque su cumplimiento a travs de un sujeto distinto al obligado
original, pero con cargo a este, recurriendo a la ejecucin subsidiaria o por
subrogacin. Por ejemplo, la demolicin de una construccin irregular, el retiro de
un vehculo de la va pblica, reparaciones, demolicin de construcciones,
realizacin de inventarios, sacrificio de animales, la construccin de servidumbres
o caminos, restitucin de cultivos o sembros, etc.
Ante el incumplimiento del obligado original, la Administracin logra satisfacer su
exigencia alternativamente a travs de sus propios funcionarios o mediante
terceros pero en ambos casos, a costa del primero, quien deber revertir los
gastos que ocasione esta forma de ejecucin a travs de la va coactiva, y
adicionalmente indemnizar los daos y perjuicios que su omisin hubiese
ocasionado. Lo que realiza la Administracin, por s misma o a travs de terceros,
es exactamente lo que tena que haber realizado el obligado y no lo realiz, pues,
no es admisible realizar obligaciones ms amplias o complementarias, e incluso
realizarlas por procedimientos ms costosos. Pero ni el funcionario o el tercero
que cumplen la prestacin en subsidio ingresan a una relacin jurdica con el
obligado, sino frente a la Administracin.
Para realizarla, el Estado emite una resolucin expresa acreditando al ejecutor
para efectuar las acciones de cumplimiento necesarias. Por lo general esta
modalidad no agota el procedimiento de ejecucin ya que deriva en otro: la
cobranza coactiva del gasto incurrido en subsidio y de los daos y perjuicios.
Artculo 199.- Multa coercitiva
199.1 Cuando as lo autoricen las leyes, y en la forma y cuanta que stas
determinen, la entidad puede, para la ejecucin de determinados actos, imponer
multas coercitivas, reiteradas por perodos suficientes para cumplir lo ordenado,
en los siguientes supuestos:
a) Actos personalsimos en que no proceda la compulsin sobre la persona del
obligado.
b) Actos en que, procediendo la compulsin, la administracin no la estimara
conveniente.
c) Actos cuya ejecucin pueda el obligado encargar a otra persona.
199.2 La multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan
imponerse con tal carcter y compatible con ellas.
La multa coercitiva o pena ejecutiva, como se le conoce en el Derecho alemn,
constituye un medio de ejecucin indirecta o impropia, por el que la autoridad
realiza una compulsin econmica al administrado para forzar a la realizacin de
una conducta exigida por la Administracin. Por ejemplo, suele ser empleada
frente al incumplimiento de deberes personalsimos, donde no proceda compulsin
sobre personas o procediendo ello, la Administracin no lo considere conveniente,
tales como deberes tributarios y del control gubernamental.
La multa coercitiva no es una sancin ni se impone en ejercicio de las potestades
sancionadoras sino en el ejercicio de potestades administrativas de ejecucin, por
lo que no es incompatible con la sancin ni le es aplicable la regla del non bis in
dem.
Esta medida puede ser facultada expresamente a la Administracin, como el
mecanismo especial dirigido a impeler a los obligados el cumplimiento de sus
prestaciones. La regulacin establecida por la Ley no contiene una disposicin
atributiva para su empleo inmediato, sino solo un marco conceptual de
caracterizacin para aquellos procedimientos especiales en los que la ley los
permita ejercer. De tal suerte, ser la ley especfica, la que deber establecer en
qu casos procede, y en qu forma y cuanta a ser aplicables.
Por ilustrativas, acogemos las palabras de FORSTHOFF 5, ilustre maestro alemn,
en el sentido que:
"(...) mediante la amenaza y la imposicin de la sancin coercitiva, el destinatario
debe ser llevado a abandonar su resistencia contra la disposicin administrativa y
a cumplir su deber. De aqu podra inferirse que se trata de un puro medio de
doblegamiento que pueda ser utilizado tanto tiempo y tan a menudo como sea
preciso para alcanzar el fin, cesando en el momento en que la disposicin haya
sido cumplida o resulte su cumplimiento imposible".
La reiteracin o acumulacin resulta inherente a la esencia de la multa coercitiva,
por lo que no le es aplicable la regla del non bis in dem. Para ello deber tenerse
en cuenta el criterio de racionalidad, que le indica tener que espaciar su
reiteracin, dejando transcurrir plazos breves que permitan al deudor la ejecucin
de lo dispuesto.
Finalmente, como nicamente buscan promover el cumplimiento de deberes
administrativos y no ser una sancin propiamente, su aplicacin es perfectamente
compatible con la aplicacin de sanciones al responsable, tales como multas
administrativas, cancelacin de permisos, licencias, revocacin de actos
favorables, e incluso sanciones extra administrativas, etc.
Artculo 200.- Compulsin sobre las personas
Los actos administrativos que impongan una obligacin personalsima de no hacer
o soportar, podrn ser ejecutados por compulsin sobre las personas en los casos
en que la ley expresamente lo autorice, y siempre dentro del respeto debido a su
dignidad y a los derechos reconocidos en la Constitucin Poltica.
5 FORSTHOFF, Ernst. Tratado de Derecho Administrativo. Madrid, 1958, pp. 401-402. Citado por GONZALES
PEREZ, Jess, Ob. Cit, p. 1029
Para las obligaciones de no hacer o de soportar de tipo personalsimos y de
contenido no patrimonial se ha previsto la posibilidad de aplicar la compulsin
sobre las personas, o en otros trminos, la vis compulsiva o fuerza fsica legitima
de las autoridades sobre el obligado.
Mediante ella la orden impartida es seguida de la fuerza o coaccin fsica sobre la
persona, trasladndola del lugar en que se encuentra hacia aquel en que debe
satisfacer la prestacin o compeliendo su actitud personal. Algunos ejemplos son
ilustrativos: el impedimento de entrada a un lugar o de transitar por algn lugar, el
sometimiento a determinadas medidas fsicas sobre su cuerpo (vacunaciones
obligatorias, requisas y cateos), la privacin de libertad (medidas policiales,
expatriacin, etc.).
Tratndose de una circunstancia limitante con la libertad individual del
administrado requiere primero un respaldo legal especfico y claro, as como no
contar con otro medio alternativo que emplear y, en particular, no debe ser posible
satisfacer la prestacin debida mediante la ejecucin subsidiaria. A parte de estas
limitantes para el inicio de la compulsin, existe aquella sobre la actividad misma
que es el debido respeto a la dignidad humana y derechos constitucionales.
Acontece ello, por ejemplo, en las legislaciones extranjeras donde se le consagra
para satisfacer la obligacin de prestar el servicio militar, de prestar declaraciones
ante la Administracin, mantener el orden pblico y trnsito, vacunacin
obligatoria, campaas sanitarias contra enfermedades, incautacin de bienes
prohibidos, arresto como sancin disciplinaria en la Polica Nacional, etc.
Entre nosotros encontramos un ejemplo de este medio de ejecucin, en la
sancin de expulsin del pas que previo procedimiento administrativo se aplica a
los extranjeros que ingresen al pas de modo clandestino o fraudulentamente, o
que habindose cancelado su residencia no hayan abandonado el pas. Para el
efecto, la legislacin (D. Leg. N 703) contempla que el procedimiento
administrativo deber contar con un dictamen de la Comisin de Extranjera, el
atestado policial correspondiente y concluir con Resolucin Ministerial del Sector
Interior.
Respecto a la mencin a la dignidad y a los derechos fundamentales no debe
entenderse como una sujecin exclusiva de esta modalidad, o que los dems
medios de ejecucin no deban respetarlos, sino un recuerdo necesario por la
frecuencia con que el empleo de esta modalidad implican violaciones a los
derechos fundamentales.