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1 MORON URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Gaceta
Jurdica 9na Edicin, 2011, Per, p. 549.
cualquier acto de autoridad- para producir frente a terceros las consecuencias de
toda clase que conforme a su naturaleza deben producir, dando nacimiento,
modificando, extinguiendo, interpretando, o consolidando la situacin jurdica o
derechos de los administrados. Por su naturaleza este atributo resulta suficiente
para garantizar el cumplimiento de las denominadas decisiones administrativas no
ejecutorias (aquellas cuyo cumplimiento no requiere de la ejecutoriedad
administrativa, que veremos luego) tales como: i) los actos desprovistos de
realizacin operatoria, en los que se producen efectos jurdicos inmediatos, tales
como los actos administrativos declarativos, los actos conformadores (licencias,
autorizaciones), los actos certificatorios (certificado de supervivencia o domicilio) o
los actos registrales (partida de nacimiento o defuncin); ii) los actos cumplidos
espontneamente por el particular: cuando el administrado cumple el acto dictado
voluntariamente a partir de su notificacin; y, iii) los actos que imponen deberes a
la administracin, por lo que su ejecucin incumbe a los administrados mediante la
va recursiva o judicial correspondiente (por ejemplo, el reconocimiento del
derecho a un beneficio, pensin o subvencin, etc.)
Por otro lado, la ejecutoriedad de los actos administrativos puede ser definida
como una especial manifestacin de los mismos, por lo cual ello, cuando imponen
deberes y restricciones a los particulares, pueden ser realizados aun contra su
voluntad por los rganos directos de la administracin, sin que se necesaria la
previa intervencin de la accin declarativa de los rganos jurisdiccionales 2.
Si los actos fueran de cumplimiento personal, y no fueran ejecutados, darn lugar
al pago de los daos y perjuicios que se produjeran, los que se debern regular
judicialmente. De este modo, la ejecutoriedad puede expresarse a travs de los
siguientes elementos:
1. un atributo exclusivo de los actos administrativos que imponen deberes y
restricciones a los particulares (actos de gravamen). A diferencia de la
ejecutividad que es comn y propia de todos los actos administrativos, la
ejecutoriedad es inherente a las decisiones ejecutorias esto es, a los actos
que imponen deberes positivos o negativos a los administrados, respecto
de los cuales la administracin posee aptitud legal para coaccionar
legtimamente para alcanzar su cumplimiento.
2 ZANOBINI, Guido. Curso de Derecho Administrativo. Tomo I, Ediciones Arayu, Buenos Aires, 1954, p. 373.
resolucin administrativa y, en su apoyo, puede emplear medios de
ejecutoriedad que establece el artculo 198 de las Ley N 27444).
3 MERKL, Adolfo. Teora general del Derecho Administrativo. Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid,
1935, p. 364
No obstante la misma sentencia, considera correctamente en nuestra opinin.
Que no suceda si con la denominada ejecutoriedad administrativa que si es un
atributo de caracterizacin legal: por el Congreso ordinario. Por ello afirma la
sentencia que, el mandato constitucional: () no llega a sustentar la
ejecutoriedad administrativa, en los trminos estudiados, sino solo la ejecutividad
de la voluntad administrativa. Ser la ley de desarrollo (Ley N 27444) la
disposicin que, asentndose en la Constitucin, opta por darle ejecutoriedad
(coercin propia) a los mandatos de la administracin. En ese sentido, el artculo
192 de la Ley 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General, establece que
Los actos administrativos tendrn carcter ejecutorio, salvo disposicin legal
expresa en contrario, mandato judicial o que estn sujetos a condicin o plazo
conforme a ley.
Con esta declaracin resulta claro que el poder legislativo posee la libertad para
configurar la ejecutoriedad de los actos administrativos o para retirarla. En este
ltimo caso, exigir que la concrecin de la voluntad administrativa no sea llevada a
cabo en sede administrativa, sino que por ejemplo, pueda ser aprobada
previamente por la autoridad judicial (como si se tratarse de una autorizacin
judicial para ejecutar la voluntad por la propia administracin) o que sea ejecutada
por los jueces y no por las autoridades administrativas (como si se tratase de una
ejecucin en sede jurisdiccional de la voluntad administrativa)
Pero el aporte de la enclenca al desarrollo de la nueva configuracin de la
ejecutoriedad administrativa radica en haber identificado aquellos valores
constitucionales que deben ser respetadas por la administracin cuando el
legislador le ha asignado la ejecutoriedad por si misma. En efecto, en esta
sentencia el tribunal ha establecido taxativamente que son lmites que impone la
constitucin a la ejecucin coactiva, los siguientes: derecho al debido
procedimiento y la tutela judicial efectiva, limitaciones constitucionales derivadas
del derecho a los derechos y garantas (presuncin de inocencia), inviolabilidad de
ingreso a domicilio y a propiedades inmuebles.
Artculo 193.- Prdida de ejecutoriedad del acto administrativo
193.1 Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos pierden
efectividad y ejecutoriedad en los siguientes casos:
193.1.1 Por suspensin provisional conforme a ley.
193.1.2 Cuando transcurridos cinco aos de adquirido firmeza, la
administracin no ha iniciado los actos que le competen para
ejecutarlos.
193.1.3 Cuando se cumpla la condicin resolutiva a que estaban sujetos de
acuerdo a ley.
193.2 Cuando el administrado oponga al inicio de la ejecucin del acto
administrativo la prdida de su ejecutoriedad, la cuestin es resuelta de
modo irrecurrible en sede administrativa por la autoridad inmediata superior,
de existir, previo informe legal sobre la materia.
Este artculo congrega las vicisitudes por las que puede ser alterada la normal
eficacia de un acto administrativo, limitando en consecuencia los efectos jurdicos
previstos legalmente para dicho acto. Los actos de disfunciones de la normalidad
administrativa son de dos tipos: situaciones que suspenden los efectos jurdicos
del acto y situaciones que implican una verdadera prdida definitiva de la fuerza
ejecutoria del acto, por imperio de la Ley.
Suspensin de la eficacia
En la prctica no es una prdida definitiva de la eficacia del acto administrativo
sino un suspenso provocado a sus efectos, en va administrativa o judicial. Es una
media cautelar a pedido de parte de oficio que implica la cesacin temporal de los
efectos del acto administrativo, con la finalidad de determinar su continuidad o no,
en la decisin final que se dicte luego de su revisin. Al quedar ampliamente en el
artculo 216, nos remitimos en lo esencial a lo dicho en ese artculo.
Inercia o inejecutoriedad por la autoridad administrativa
La segunda causal contemplada es el transcurso de cinco aos sin que la
administracin haya iniciado los actos que le competen para llevarlo a la prctica.
De no actuar dentro de ese lapso, los efectos del acto administrativo decaen y se
toman inejecutables por la autoridad administrativa, transformndose en una
sancin para la autoridad morosa al perder la posibilidad de auto tutela y la
competencia para llevarlos a cabo en la va administrativa. Como no se trata de
una causal de extincin del acto, sino solo de la perdida de la ejecutoriedad
administrativa, de persistir la autoridad con la necesidad de ejecutarlo, deber
plantear su ejecucin en sede judicial.
En sentido correcto esta causal tiene un mensaje para las autoridades
administrativas: la ejecutoriedad tiene un lmite temporal, dentro del cual pueden
ejecutarlo por si mismos: 5 aos. La ley otorga auto tutela para proteger los
intereses pblicos en manos de las autoridades diligentes, pero no protege a las
negligentes o remisas.
El decaimiento del acto administrativo nicamente puede esgrimirse por va de
excepcin ante autoridad administrativa cuando ella pretenda llevarla a cabo; y no
como una pretensin inicial, o peticin declarativa del decaimiento de un acto
administrativo o que declare por esa va la prdida de su fuerza ejecutoria. El
decaimiento es solo un fenmeno que le hace perder fuerza ejecutoria, por tanto,
su declaracin conforma una excepcin, alegable cuando la administracin
pretenda hacerlo efectivo.
Cumplimiento de condicin resolutoria
Este artculo tambin prev como una prdida de ejecutoriedad, cuando se cumpla
la condicin resolutoria que al amparo de alguna norma, la autoridad hubiere
adicionado al acto administrativo para asegurar el cumplimiento del fin pblico
perseguido por el acto.
Producida la situacin fctica que la autoridad presupuso como condicin para que
el acto dejara de producir sus efectos, opera automticamente esta prdida de
eficacia. Aun cuando la norma no lo explicite, en igual situacin se encontrar la
prdida de vigencia por el vencimiento del plazo fijado, y la revocacin formulada
en los casos permisibles.
La Comisin no consider adecuado incorporar una causal adicional para esta
prdida de eficacia que existe en el derecho comparado y que se produce cuando
a posteriori del acto desaparecen los fundamentos de hecho o de derecho que le
sirven de sustento. Como se puede apreciar se trata de las modificaciones
perifricas de las condiciones legales o materiales que sirvieron de sustento para
la emisin de un acto, las que determinaran su prdida de eficacia. El riesgo que
reportara para la seguridad jurdica de los actos administrativos admitir que sea
discutible el mantenimiento o no de los fundamentos para el sustento del acto,
hizo desistirse a la Comisin de incorporar esta causal.
Artculo 194.- Ejecucin forzosa
Para proceder a la ejecucin forzosa de actos administrativos a travs de sus
propios rganos competentes, o de la Polica Nacional del Per, la autoridad
cumple las siguientes exigencias:
1. Que se trate de una obligacin de dar, hacer o no hacer, establecida a favor de
la entidad.
2. Que la prestacin sea determinada por escrito de modo claro e ntegro.
3. Que tal obligacin derive del ejercicio de una atribucin de imperio de la entidad
o provenga de una relacin de derecho pblico sostenida con la entidad.
4. Que se haya requerido al administrado el cumplimiento espontneo de la
prestacin, bajo apercibimiento de iniciar el medio coercitivo especficamente
aplicable.
5. Que no se trate de acto administrativo que la Constitucin o la ley exijan la
intervencin del Poder Judicial para su ejecucin.
6. En el caso de procedimientos trilaterales, las resoluciones finales que ordenen
medidas correctivas constituyen ttulos de ejecucin conforme a lo dispuesto en el
artculo 713 inciso 4) del Cdigo Procesal Civil, una vez que el acto quede firme o
se haya agotado la va administrativa4.
En caso de resoluciones finales que ordenen medidas correctivas, la legitimidad
para obrar en los procesos civiles de ejecucin corresponde a las partes
involucradas.
Por ejemplo, si un particular tiene una deuda con una entidad de la actividad
empresarial del Estado o una empresa concesionaria, aun cuando ambas estn
dentro del mbito de la Ley, su ejecucin no corresponder a la va ejecutiva
administrativa, por cuanto no son relaciones de derecho pblico, sino de derecho
comn, al igual que si se trata de contratos privados del Estado, o donde el
Estado no haya actuado con potestades pblicas (por ejemplo, deudas por
arrendamientos a una entidad pblica).