PROCESO PARA LA

CONSTRUCCIÓN DE
ASTILLERO DE REPARACIÓN
/ CONSTRUCCIÓN EN
POSORJA

N EN POSORJA

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 CREACIÓN DE UNA APP PARA LA CONSTRUCCIÓN DE ASTILLERO REPARADOR /
CONSTRUCTOR EN POSORJA

ANTECEDENTES Y CONCEPTO

1 ANTECEDENTES

Han transcurrido 50 años desde que

ASTINAVE EP (AEP) se le adjudicó un
terreno en Posorja para construir un
astillero, desde esa fecha decenas de
gerentes generales y Comandantes
Generales, gobiernos de derecha y de
izquierda, gobiernos sin fondos y
gobiernos progresistas han pasado y la
única verdad es que el astillero no se
ha construido. Es verdad que se han
hecho muchas cosas grandes e
importantes, cada cual sabe cómo
contribuyó al AEP que hoy conocemos,
pero, hay que reiterar, no se ha Ubicación de terreno para la construcción de la nueva
construido el astillero instalación de ASTINAVE EP.

La construcción del astillero para ASTINAVE EP siempre fue un proyecto prioritario desde la creación de
la empresa en 1970, y a pesar de eso nunca fue atendido. Hoy parecería que existe un proyecto paralelo
de construcción de un astillero con capacidad de levante entre 6 y 8 mil toneladas por parte del sector
privado. Si esto se construye antes del astillero de ASTINAVE, haría irrelevante su participación y la
presencia de la Marina en el desarrollo del país, eso sería un error histórico.

El principal problema no es la falta de recursos, sino la falta de comprender que es importante. Centrarse
en detalles técnicos y tratar de ser protagonistas en un proceso que es demasiado complicado para ser
ejecutado en aislamiento del mundo real es talvez la principal causa de que el astillero siga siendo una
idea en papeles.

Hoy la cancha está siendo trazada por el pensamiento político de este Gobierno (Ecuador Libre): las EP
no son rentable, en un mundo sin privilegios fiscales todas trabajarían a pérdida, aun CNT y AEP. En
consecuencia, todas deben ser vendidas al sector privado. No se entregarán fondos ni garantías
soberanas para perseguir un proyecto de construcción de una empresa pública. La política actual
determina que es el sector privado el que debe asumir las inversiones en la mayor cantidad de áreas
posible. Esto se plasma en la “Ley Orgánica para la Atracción de Inversiones, Fortalecimiento del
Mercado de Valores y Transformación Digital” cuyo primer libro trata de las APP, y que esta siendo
tratada en la Asamblea. Futuras referencia a esta ley será como Nueva Ley de APP.

Desafortunadamente, la cancha se esta trazando en lal forma que los beneficios de AEP son pocos, y
talvez no lo suficientes para atraer a un inversionista extranjero.

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2 JUSTIFICACION DEL PROYECTO

Si la cancha ya esta trazada como afirmamos en el párrafo anterior, es muy importante determinar si es
que el astillero de reparación y construcción que se propone es una necesidad que justifique dirigir la
inversión que es finita y limitada hacia una operación que aparentemente tiene relación con las
actividades militares. Hay que contestar dos preguntas relevantes, la primera tiene que ver con la
definición de un servicio público, y la siguiente es la determinación si este servicio publico es necesario y
contribuye al desarrollo económico de la nación. Estas dos respuestas deben a la vez justificar la
participación de AEP en este proyecto.

Sobre el primer punto, la Nueva Ley de APP que está en proceso de aprobación establece que se
“entiende por servicios públicos la provisión, desarrollo, operación y mantenimiento de
infraestructura productiva, social o gubernamental”, esta parte de la definición se aplica a AEP. En la
segunda parte, cuando se analizan la infraestructura a la que se aplica la definición de menciona
“terminales, puertos, hidrovías, facilidades pesqueras, sistemas logísticos”, y en general se aplica a
cualquier “infraestructura pública destinada a satisfacer una necesidad básica de la colectividad y
1
que se encuentren bajo la regulación ya las que se control del Estado” .

AEP es una empresa muy especial, como actividad de la marina existe desde principios del siglo XX se
formó como una empresa que explotaba las capacidades de las empresas guayaquileñas y las pocas de
la Marina (Factoría La Fama), cuando en 1950 construyen la primera parrilla de gran capacidad para
aquellos tiempos, la situación se revierte, y el exceso de capacidad se usa en dar apoyo logístico en
reparaciones y mantenimiento a la flota pesquera. Con la llegada del primer dique flotante en 1961, se
incrementa esta capacidad que serviría para atender los requerimientos de la flota de cabotaje que se
empieza a crear en 1970.

Los párrafos anteriores evidencian que ASTINAVE brinda un servicio público y que la comunidad, en
esencia las flotas de turismo, cabotaje y pesca de altura del país se beneficiarán de la inversión privada
que se pueda generar en base a una APP para la construcción del astillero. La situación actual implica
que probablemente AEP no puede ser la cabeza de construcción de un nuevos astillero, debemos
pensar que una empresa mixta es la que lidera el proyecto, llamaremos a esta empresa el Servicio de
Reparación Naval (SERENA), no es una propuesta, es solo una figura para diferenciar AEP, la EOP de
un posible ejecutor.

Por otro lado, no podemos cuantificar para la APP los beneficios que trae el incremento de la capacidad
de ASTINAVE con la creación del SERENA para la protección de los recursos en las aguas territoriales y
en la ZEE ecuatorianas, para lo cual se necesita un Comando de Guardacostas mucho más grande, con
mayor capacidad y con mas capacidad de permanencia al respecto de las unidades que hoy posee este
servicio. De tal manera, que la participación del MIDENA debe ser no solo autorizando o conociendo el
proyecto, sino como el Ministerio que es el verdadero impulsor del proyecto y el beneficiario parcial de
los beneficios de la inversión privada. Como se ha mencionado, el beneficio extra en el incremento de la

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Artúclo 8, literal r de la Ley en trámite.

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capacidad de reparación y mantenimiento en el país van al sector del transporte marítimo de pasajeros y
combustible y a la industria pesquera.

Finalmente tenemos que analizar este astillero desde el punto de vista de la defensa y la protecciòn de
los recursos de la ZEE y la PC, Con la reciente expansión de la RMG y la presentación a la CLCS de las
Naciones Unidad para lograr una extensión de la plataforma continental, tenemos que la extensión del
área marítima de Ecuador es cinco veces mayor que el área terrestre. La protección de estos recursos
requiere de un Cuerpo de Guardacostas de un orden de magnitud superior al actual. Este crecimiento
solo se puede ejecutar si modernizamos y expandimos la capacidad de AEP con el apoyo del sector
privado.

3 OPCIONES PARA CONSTRUCCION DEL ASTILLERO

OPCIÓN 1: EJECUTAR ESTUDIOS Y CONVOCAR A LICITACION INTERNACIONAL

La primera es seguir el proceso de establecido en LOSNCP, hacer los estudios, y convocar a una
licitación internacional para construir un astillero con financiamiento, el esquema se indica en la figura a
continuación.
Figura 1. Licitación internacional con financiamiento

Algunos problemas con esta opción:

 Se requieren dos Procesos Públicos de Selección (PPS) como se los llama ahora.
 En forma optimista este proceso tomaría más de tres años.
 Algunas certificaciones financieras requerirán de fondos reales que a lo mejor no hay.
 La licitación internacional se hará después del fracaso de la nacional.
 El resultado final depende de los procesos, puede que el que gane el PPS no sea lo que AEP
requiere sino quien era el que más amigos tiene en el mando.
 Los perdedores siempre reclaman.
 No está acorde con las políticas del actual gobierno.
 No se implementa en este gobierno.
 Pueden introducir cambios en la LOSNCP para hacer más difícil el proceso

Es conveniente ver otras opciones, especialmente ahora que se está debatiendo la nueva Ley de APP
que podría dar una posibilidad, es base a esta nueva norma tenemos la siguiente opción:

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OPCIÓN 2. SELECCIONAR UN SOCIO ESTRATÉGICO (SE) Y FORMAR UNA ASOCIACIÓN

PÚBLICO PRIVADA (APP)

Figura 2. Selección socio estratégico y APP + PPS (PPI)

Algunas ventajas:

 Solo se aplica si AEP consigue que la construcción de embarcaciones para el Comando de

Guardacostas y el servicio logístico de mantenimiento y reparación sean considerados como
ESTRATÉGICO en el contexto de la la nueva ley de APP.
 Solo hay un PPS que no requiere de certificación financiera.
 Se forma una APP y el sector privado lidera
 Habrá apoyo de la secretaria técnica de APP
 Los estudios se completan mientras se perfecciona la APP.
 Es necesario presentar el caso del negocio de AEP, interesar a los posibles inversionistas.
 Los estudios los hace el SE sin inversión de AEP.
 Se puede buscar financiamiento con la modalidad de Pagos Por Inversión (PPI) que esta
aceptada en la Ley de APP, esta modalidad también se conoce como Pago Por Servicios (PPS).
 Pueden hacer cambios en la ley de APP, pero para hacer más fácil el proceso.
 Un menor tiempo de ejecución.
 Se termina en este Gobierno y los libertarios (y libertarias) podrán cantar odas al neoliberalismo.

CONCLUSIONES

1. Lo más importante es interpretar correctamente el escenario político, la inversión estatal no está

dentro de los planes de este gobierno, hay que buscar necesariamente la participación de la
inversión privada.
2. Si no hay inversión estatal, la inversión privada por medio de mecanismos aceptados, como las
APP o concesiones son una oportunidad, ya que el gobierno prefiere esos mecanismos.
3. La parte técnica es relevante, pero no la más importante en un proceso de este tipo, lo que
realmente importa es si los elementos del poder político/financieros estatales van a apoyar la
iniciativa de AEP.
4. Hay una presión externa, si se construye otro astillero, ASTINAVE pierde relevancia y eso sería
un error histórico.

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La conclusión más importante es que después de contactar con la gente de Presidencia y del Ministerio
de Comercio Exterior, no existe la opción de la Alianza Público Privada, pues según ellos porque ya hay
una empresa pública en el área brindando ese servicio. Tampoco está calificada como estratégica lo que
permitiría el desarrollo de dicha APP.

Hay otras opciones que serían de analizar:

1- Asociación con ASTINAVE en la que no hay todos los beneficios pero hay descuentos en los
impuestos. El de la renta se paga menos y no hay otros impuestos. Lo atractivo de ASTINAVE
es el terreno.
2- Realizar la inversión como empresa privada, adonde habrá que buscar el predio apropiado y no
contar con ASTINAVE. En ese caso se podrá firmar un Contrato de Inversión con el Estado para
que no se cambien las reglas del juego.

Parte de esto hay en la Ley actual y no habría que esperar el conocimiento del proyecto de ley
en la Asamblea Nacional.

3- Lograr que el Ministerio de Defensa lidere un proyecto para que si se declare al Astillero como
“Estratégico”, para poder acceder a todos los beneficios.

En este momento es un poco prematuro tomar alguna resolución porque hay que ver si el Proyecto de la
nueva Ley de APP es aprobada en la Asamblea Nacional. Pero si es procedente empezar a tener
elementos para pensar.

4 PROCESO PARA IMPLEMENTAR LA OPCIÓN DE SELECCION DE SOCIO

ESTRATÉGICO Y CONSTRUIR CON UNA ALIANZA PÚBLICO-PRIVADA.

La opción de desarrollar una APP no es simple de ninguna forma, en los últimos años no un solo
proyecto ha completado el proceso, ha sido una buena idea que solo se aplicó en tres proyectos en el
gobierno anterior, la normativa anterior contiene una Ley, un reglamento y varias guías técnicas.
Figura 3. Régimen Legal APP en Ecuador

Adicionalmente, hay la participación de varias instituciones en el proceso, por eso la creación de un

“comité interinstitucional” que coordine las acciones de estas instituciones que se presentan el siguiente
esquema.

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Figura 4. Institucionalidad del Régimen AP Ecuador

Finalmente, finalmente en base a las normas legales y las instituciones se ha definido un complejo
proceso de tres etapas, en el que la entidad delegante que desee estructurar proyectos bajo la
modalidad APP y beneficiar a sus proyectos de los incentivos previstos en la Ley Orgánica de Incentivos
para las Asociaciones Público-Privadas y la Inversión Extranjera (en adelante, Ley APP), deberá cumplir
con las siguientes etapas:
 Etapa de análisis de viabilidad y conveniencia;
 Etapa de aprobación del proyecto bajo modalidad APP e incentivos; y,
 Etapa de gestión contractual y monitoreo.
Para una revisión de los procesos que conllevan las 3 etapas descritas, a continuación, consta el
flujograma integral de procesos en la siguiente imagen.
Figura 5. Flujograma de procesos (3 etapas)

No es la idea de este concepto analizar en detalle el proceso en vigencia, ya que este Gobierno ha
entregado a la Asamblea un proyecto identificado como “LEY ORGÁNICA PARA LA ATRACCIÓN DE

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INVERSIONES, FORTALECIMIENTO DEL MERCADO DE VALORES Y TRANSFORMACIÓN DIGITAL”,

la misma que debe ser aprobada en menos de un mes, y que cambiará la estructura legal, institucional y
los procedimientos para desarrollar un proyecto bajo el concepto de APP.

En este concepto de proyecto se describen los pasos de un supuesto proceso para la aprobación de una
APP cuyo objeto sería la construcción de un astillero de reparaciones, que eventualmente podría
participar en la construcción de buques comerciales, y que le vamos a definir como el Proyecto de los
Servicios Integrados de Reparación Naval (SIRENA). El diagrama de flujo se presenta en la figura a
continuación.

Figura 6. Diagrama de flujo concepto del proyecto

Brevemente, cada paso tiene el siguiente concepto.

1. Circulo de Promotores, es necesario que los participantes formalicen en un MdE su intención

de participar, las capacidades con las que esperan contribuir y sus expectativas de participación.
Este MdE debe incluir a todos los promotores. Este grupo preparará una breve presentación
sobre el alcance técnico del proyecto. Este grupo que se ha definido como Circulo de
Promotores es el Gestor Privado de la APP. En las discusiones preliminares de ham
identificado los siguiente miembros interesados en promover este proyecto:
SIGLOCORP (SGL)
GRUPO TECNICO
LEGALSA

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ASTINAVE

Los posibles roles y el nivel de participación se definen en la siguiente sección en la que se describe
en forma conceptual la “Hoja de Ruta”.

2. Concepto – hoja de ruta, es una secuencia de pasos a seguir hasta la terminación del proyecto,
su contenido se incluye al final de esta sección.

3. Presentaciones, Road Show, el concepto básico debe ser presentado y conversado con las
autoridades que tienen un poder de decisión sobre este proyecto, la presentación debe hacerse
en forma descendente, y en realidad la aprobación o el intento de apoyar debe ser consensuado,
si no hay una aprobación, interés y entusiasmo por el proyecto, no se debe seguir adelante. Se
considera que como mínimo, este proyecto debe ser presentado a la Secretaría Técnica de las
APP, EMCO, MIDENA y la Comandancia General de Marina. Los esfuerzos de esta etapa se
concentran en tener asegurado el Entidad Delegante que será el MIDENA, entidad que como se
ha mencionado anteriormente, es la más importante y debe convertirse en la promotora del
proyecto.

4. Declaración de Construcción Naval como Sector estratégico. Parte importante del proceso,
es lograr que por gestión del MIDENA en el texto de la nueva Ley de APP se considere el área
de gestión de AEP como estratégica por las razones que se mencionan en la sección de
antecedentes.

5. Expandir hoja de ruta, si existe la aprobación de las autoridades y posiblemente bajo la nueva
normativa legal, se expandirá el concepto para iniciar el proceso en forma definitiva. Esta
expansión debe incluir los TdR para la selección del socio estratégico. Al final de este documento
se encuentra una versión preliminar de la hoja de ruta.

6. Seleccionar socio estratégico (PPS), el primer paso es desarrollar en el grupo la capacidad

técnica de desarrollar el diseño de un astillero para lo que se seleccionará un socio estratégico
mediante un proceso público de selección (PPS) que garantice la transparencia del proceso y de
la APP.

7. Estudios y desarrollo de la propuesta de APP, con la participación del SE, se harán los
estudios necesarios y se desarrollará la ingeniería para la construcción del astillero, esta estará a
nivel FEED, con la suficiente definición para garantizar la determinación del monto a financiar,
mecanismo de financiamiento y las características técnicas del SERENA.

8. Aprobación del proceso de APP, el concepto completo de ingeniería y costos, se someterá el

proceso que determine la nueva normativa para su aprobación por el Ejecutivo. Esta actividad
termina con la aprobación y firma del Contrato de Asociación Público Privada.

9. Administración de la construcción, financiamiento, se creará una organización temporal,

bajo el concepto de una PMO pero con autoridad y personería jurídica que estará a cargo de la
construcción.

10. Administración de la operación, financiamiento. Una vez que el astillero esté construido, su
operación estará a cargo de la entidad jurídica que se hará cargo del proceso, esto debe venir
acompañado con un mecanismo de financiamiento a los clientes a través del sistema financiero y
banca de segundo piso del estado.

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LA HOJA DE RUTA

Brevemente, el Contenido de la Hoja de Ruta, que será un documento que contiene todos los
requerimientos documentales y pasos a seguir hasta la terminación del proyecto será la siguiente:

 Incluir en el portafolio de inversiones. Existe un proyecto de este gobierno que se concentra

en buscar inversionistas para un portafolio de inversiones privadas, este proyecto conocido como
“Ecuador Open for Business”, un evento en el cual los beneficiarios de un proyecto, presentan su
opción a los potenciales inversionistas del sector privado. En el sector público, los ministros
presentan los proyectos en los que hay interés de inversión, sin embargo en la lista no se
encuentra el astillero. Sin embargo a pesar de la importancia de este proyecto, su innegable
rentabilidad y el efecto que tendría en base al ya reconocido efecto multiplicador de al actividad
de reparación naval, el Ministerio responsable no considera que necesita una astillero de mayor
capacidad o el apoyo del sector privado para impulsar este proyecto.

En consecuencia, la inclusión del

proyecto de astillero en Posorja no es
solamente el cumplimiento de una formalidad,
es necesario como parte del proceso en el
que la futura Entidad Delegante, el Ministerio
de Defensa Nacional reconoce la importancia
de este proyecto, la prioridad en su ejecución
y la necesidad de implementarlo con apoyo
del sector privado. Como Inversiones público
2
privadas , considerando que esta
participación implica la designación de un
Ministerio como Entidad delegante,

2
https://sites.google.com/view/inversiones-ec/espa%C3%B1ol/portafolio-de-inversiones/proyectos-
p%C3%BAblico-privado

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 Conformación Empresa, Con la definición de los participantes y el MdE, se debe conformar la

entidad jurídica que representa al SERENA y será responsable del trámite hasta la aprobación
de la APP.

 Entidades Legales, implica la creación de todas las entidades legales necesarias para el éxito
del proyecto, incluyendo empresas, asociaciones, acuerdos de trabajo, reglamentos, etc. Debe
considerar las etapas de aprobación de la APP, construcción del astillero y operación de
SIRENA.

 Declaración de la Construcción Naval como Sector Estratégico. Implica los procesos legales
para lograr que en base a los antecedentes y la justificación de este proyecto, se considere a la
construcción naval como un sector estratégico.

 Participación (Roles). Debe contener acuerdos de participación detallados con los alcances
específicos de capa promotor. Igualmente, debe contener los lineamientos para la organización,
coordinación y funcionamiento de la APP. Por ejemplo LEGALSA, ha presentado en forma
tentativa una participación delineada en una comunicación que establece su participación con el
siguiente alcance:

1. Realizar una lista exclusiva de personas autorizadas en negociaciones

y reuniones previas;
2. Establecer end etalle la lista de embarcaciones nacionales e
internacionales vinculadas a la actividad portuaria nacional;
3. Definir con quien se realizaría la Asociación puesto que si es
ASTINAVE, ésta sería con el Ministerio de Defensa ya que la Armada
Nacional no es más el propietario de dicha empresa;
4. Acordar una reunión posterior entre todos los interesados, previa a
solicitar la Audiencia respectiva añ Sr. Salas, encargado de este tipo
de proyectos;
5. Investigar quién es exactamente el propietario el propietario del predio
que se encuentra ubicado entre el cementerio de Posorja y las
instalaciones de Sálica del Ecuador C. A. empresa española
sumamente importante que mantiene actividades portuaria en la zona.

En forma similar, el grupo que se ha definido como GT, el Grupo Tècnico de apoyo, se
compromete a las siguientes tareas en forma preliminar:

1. Identificar en el mercado internacional una empresa que pueda complementar las capacidades
de ASTINAVE para generar el concepto del proyecto que es necesario para iniciar la APP para la
construcción de un astillero para el SIRENA;
2. Participar con LEG y AEP en la elaboración del estudio de mercado generando información real
y convincente que justifique la creación de un nuevo astillero;
3. Desarrollar el caso del negocio para el astillero en conjunto con AEP, caso que debe ser
presentado de acuerdo a la nueva ley de APP en trámite en la Asamblea;

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4. Participar en los estudios de área y desarrollo de los conceptos arquitectónicos y operativos del
nuevo astillero;
5. Participar en la fiscalización de la construcción del astillero; y,
6. Participar en el desarrollo del modelo de gestión y operación del futuro astillero.

SIGLOCORP después de analizar se compromete, igual en forma preliminar, a lo siguiente:

1. Estructurara la asocaicón que permita la construcción de este astillero;

2. Participar con LEGALSA en la promoción del proyecto ante las autoridades superiores a la
entidad delegante y las operativas;
3. Proveer acceso de financiamiento adecuado para la construcción del astillero (entre $80 y
$100 millones); capital de trabajo para los clientes de reparaciones (en un monto inicial
estimado en $300 millones) que se entregará a la banca del estado para que en conjunto
con el sistema bancario financien el mantenimiento de las reparaciones de la flota nacional;
y,
4. Encontrar una empresa con el perfil adecuado para que en conjunto con la entidad
delegante, o su representante puedan construir y operar el astillero por la vida económica del
proyecto.

AEP es parte de este grupo, sin embargo sus compromisos con este proyecto depnderán en gran
parte del rol que le asigne la Entidad Delegante (MIDENA). La posesión del terreno donde se
costruiría el astillero, la provisión de información calificada sobre el mercado real y potencial para
armar el caso del negocio inicial, podrían ser parte de su contribución, pero en el contexto mas
amplio, ya que como empresa publica bajo control del MIDENA esta llamada a “colaborar en el
desarrollo de nu Proyecto Público por efecto de su rol como administradores de los bienes públicos
3
vinculados con la delegación de gestión de la que se trate ”.

 Financiamiento Estudios, los estudios serán financiados por los miembros del consorcio que es
el gestor privado, debe tener un esquema de determinación del aporte y los mecanismos de
recuperación.

 Selección Socio Estratégico, este debe ser un PPS, que tenga reglas claras de los términos se
selección y los objetivos de tener un socio estratégico, esencialmente la construcción del astillero
para SIRENA. se ha publicado que son 14 pasos.

 Alcance estudios y concepto, este documento son los TdR de los estudios y el alcance del
diseño, que es el objetivo de la selección de un SE.

 Desarrollo Estudios. Los estudios los hace el gestor privado; los estudios tienen como meta
definir la ingeniería del astillero de SIRENA y el alcance específico es definido en términos como
FEED.

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Art 24. De la Nueva Ley d APP entregada a la Asamblea.

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 Proceso de Aprobación APP. La nueva Ley de APP establecerá el diagrama de flujo de la

aprobación, esta actividad debe completar la ejecución de todas las actividades hasta la firma del
Contrato de Asociación Público Privada.

 Organización para la Construcción. La creación de una organización de carácter temporal de

derecho privado que se encargará de la construcción del astillero de SIRENA, su modelo es el
de una PMO con independencia financiera y jurídica y parte de la organización del Gestor
Privado.

 Financiamiento de la Construcción. Documento que establece el paquete financiero de la

construcción al igual que los mecanismos de repago de esa inversión.

 Organización para la operación La creación de una organización de carácter permanente de

derecho privado que se encargará de la operación del astillero de SIRENA, su modelo es el de
una empresa comercial con independencia financiera y jurídica y parte de la organización del
Gestor Privado.

 Financiamiento de la operación. Este último paso es la clave del éxito de la operación del
astillero de SIRENA, es la forma en que los clientes nacionales y regionales se convertirán en
parte del mercado de SIRENA. Debe ser una banca de segundo piso estatal que trabaja con los
bancos del sistema que soportan a los clientes.

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