El Sistema Educativo Argentino

Perspectiva histórica, centralización y descentralización en el Sistema

Educativo.

Prof. Gabriel Asprella (1999)

“Una de las políticas sociales más acariciadas por el actual

Gobierno de la Nación es la descentralización educacional, en la
forma de transferencia de los establecimientos de enseñanza
media y superior no universitaria a las Provincias y a la Capital
Federal, esta política, que el P.E.N. lleva adelante contra viento
y marea, fue institucionalizada por la Ley Nº 24.049, promulgada
en enero de 1992.”(Héctor F. Bravo, 1994).

Introducción.

Las Reformas Educativas implementadas por los países en general y de la región

en particular, están sujetas a ser analizadas como hechos políticos que forman parte de
procesos de cambio o acomodaciones de carácter estructural en una sociedad. No se
pueden observar como hechos aislados. El escenario de las reformas desde la década del
noventa mantiene esa condición. Nuevas variables han entrado en acción, tanto de
carácter social, político, económico y cultural. En este sentido la orientación y
capacidad de los procesos políticos, económicos y sociales han ejercido influencia en la
visión y el tipo de estrategia de cambio educativo propuesto.
Precisamente, para el caso de Argentina, la descentralización educativa,
impulsada por el gobierno nacional en el período 89-99, se ha convertido en una de las
políticas educativas públicas de referencia de la década del ‟90. Con mayor impacto en
unos países de la región que en otros, también los organismos internacionales (Banco
Mundial; UNESCO; CEPAL; BID-Banco Interamericano de Desarrollo- OEA), entre
los más reconocidos, han acompañado las medidas de descentralización en el marco de
las transformaciones del Estado en general y de la educación en particular. Exigencia,
recomendación o aconseje fueron las modalidades frente a los países, a fin de
implementar estas modalidades de instrumentación política.
Si bien la cuestión de la descentralización de la educación, si nos
circunscribimos a la Argentina, es una medida asumida por los diferentes gobiernos
nacionales desde la década del 60, podemos afirmar que la etapa de cierre de este
proceso comenzó hacia fines de la década de los „80 y culminó en 1994. La
transferencia de la totalidad de los servicios educativos nacionales a las provincias,
analizaremos, no se fundamentó en posiciones de mejoramiento de la calidad de la
educación sino por el contrario en la necesidad de cerrar, recomendación mediante, la
ecuación económica-fiscal del presupuesto del gobierno nacional.
En el presente texto se ofrece un resumen que describe y analiza esta política
pública del área educativa. El primer punto de análisis corresponde a los aspectos
conceptuales sobre el sentido de la descentralización y papel del Estado. El segundo
análisis describe brevemente algunas referencias históricas-administrativas del sistema
educativo argentino en relación al proceso de descentralización, que permite ubicar la
relación Estado – Educación en dos momentos históricos, el de la sanción de la Ley Nº
4874, conocida como Ley Laínez, en 1905 y el momento de la Ley 24.049 en 1991.
Sobre este último período, como la descentralización, se constituyó en política pública
al instrumentar jurídicamente la facultad al Poder Ejecutivo Nacional a transferir, a
partir del 1º de enero de 1992 a las Provincias y a la Municipalidad de la Ciudad de
Buenos Aires, los servicios educativos administrados en forma directa, por el Ministerio
de Cultura y Educación y por el Consejo Nacional de Educación Técnica, como las
facultades y funciones sobre los establecimientos privados reconocidos.
Un tercer punto incorpora una breve referencia a los casos de los países de Brasil
y Chile. Finalmente en la conclusión se intenta abrir algunos interrogantes sobre la
marcha de estos procesos No sin dejar de observar que las posteriores acciones de los
gobiernos nacionales de los países de la región, en términos de las reformas educativas,
se deberán interpretar sin desconocer la modificación estructural que estas medidas han
producido, no sólo en el sistema educativo de los países sino también en las sociedades
nacionales.

1. El papel del Estado y el proceso de descentralización.

El problema de la descentralización educativa es un problema fundamentalmente

político. La organización de los países de manera centralizada o descentralizada se
justifica desde posiciones políticas que, de manera evidente, llegan a ser contenidos
explícitos en las propias Constituciones o instrumentos legales de los Estados. En este
sentido el análisis de la temática sobre descentralización de la educación no puede
desvincularse de la definición de las políticas de un Estado.
En la historia de los sistemas educativos de América Latina se observa un
predominio de modelos de organización altamente centralizados. La influencia de la
matriz del pensamiento que diseñó el Estado liberal en Europa, fue teniendo sus
correlatos en América Latina, aunque no de manera inmediata luego del proceso de
independencia de las colonias y con una consideración mayor al papel que el Estado
tuvo en el viejo continente. El surgimiento del Estado - Nación liberal en Europa se
proyectaba en un sistema educativo nacional que ofreciera las condiciones de la
integración política y la cohesión social.
Al respecto sostiene Filmus (1998), “…la función encomendada al sistema
educativo (argentino) en sus orígenes estuvo más vinculada a la esfera de lo político,
que a lo económico. La educación jugó un papel preponderante en torno de la
integración social, la consolidación de la identidad nacional, la generación de consenso
y la construcción del propio Estado. El rasgo centralista de este sistema permitió que
estas funciones se desarrollaran bajo la conducción ideológico – política de los sectores
oligárquicos vinculados al Puerto de Buenos Aires. Una estructura educativa y un
currículum excesivamente centralizado y elaborado desde el Estado nacional
contribuyeron a que el proyecto económico agroexportador de la generación del 80
adquiriese un alto grado de hegemonía en todo el territorio nacional. De esta forma es
posible entender cómo, a pesar de que por la Constitución aprobada en 1853 la
educación primaria fue una responsabilidad atribuida a las provincias con un sentido
federal, aún en el nivel básico, una buena parte del sistema educativo argentino estuvo
bajo jurisdicción del Ministerio de Educación de la Nación hasta las últimas décadas
del siglo XX…”
Los intentos de cambios hacia modelos descentralizados, anteriores a los años 70
y 80, en su mayoría, fueron sustentados por motivos políticos más que financieros. Muy
diferente a los intereses fiscales que promovieron, en el caso Argentino, las acciones de
descentralización, a través de la transferencia de los servicios educativos de la Nación a
las Provincias que culminó en el año 1994.
 No obstante las políticas de descentralización, incorporaban o se justificaban
también, con otro motivos y se fueron instalando como políticas públicas permanentes.
Los propios Ministros de Educación de Iberoamérica, reunidos en Chile, dejaron como
recomendación a sus propios países, en la Declaración de Concepción de 1996; lo
siguiente: …”A fin de garantizar la eficiencia de los sistemas educativos para
responder a las demandas sociales: continuar con los esfuerzos de descentralización y
desconcentración administrativa, para facilitar la gestión educativa en sus diferentes
niveles”…
Los procesos de descentralización educativa instrumentados a través de
diferentes alternativas o justificaciones, en los países de A. Latina desde los años 80,
como en el caso de Argentina, a través de la transferencia de los servicios educativos,
se fue plasmando inevitable y necesariamente desde una nueva visión del papel del
Estado. Un Estado condicionado a la luz de las nuevas influencias, que desde el
contexto económico-financiero internacional se definían para los países de América
Latina. Los países de la región no han estado ajenos a los escenarios de cambio de la
última década que, en muchos casos, superan la definición de la instrumentación
descentralizada. En este sentido sumamos la reflexión de Casassus, J. (1995)
“Apoyados en las nuevas condiciones los países han entrado en un período en
el cual se van generando las más variadas formas de concertación para lograr acuerdos,
siendo cada forma ilustrativa del tipo de democracia y diálogo social de esos
países(...)Hasta el momento el objeto de concertación educativa ha estado representado
por propósitos de carácter nacional con consideraciones de orden general y orientadas
hacia el sistema educativo en vez de a la educación propiamente tal. A este nivel, ya se
puede apreciar que se están notando cuatro resultados que conviene resaltar: el primero
de ello tiene que ver con la institucionalidad, apuntado hacia una redefinición y
resituación del rol del Estado en la educación. El segundo de ellos resitúa la prioridad
hacia la educación básica. El tercero se ha traducido en un importante esfuerzo de
recuperación de recursos financieros para la educación y el cuarto es la focalización en
el tema de la calidad.
A pesar de lo anterior, persiste una marcada dificultad para que los actores
sociales entren en un diálogo que efectivamente conduzca a una alianza fuerte que
corresponda con la nueva centralidad de la educación(...)Aún falta que la nueva
coalición “cuaje”(...)El éxito de tales transformaciones dependerá de la manifestación y
concordancia con las necesidades reales del conjunto de la sociedad y cuya viabilidad
dependerá de la concertación y la construcción de nuevas coaliciones...”.
Estas líneas permiten reflejar una referencia a las políticas educativas del
gobierno nacional en el período 89-99. El momento de la transferencia significó la
definición del papel del Estado en la cuestión educativa, primer momento del aporte de
Casassus. Luego con la instrumentación de la Ley Federal de Educación se irían
abriendo alternativas hacia los tres resultados restantes.
Nos interesa el primero, redefinición y resituación del Estado en la educación.
Debemos hacer necesaria referencia a la situación económica mundial y en
particular en América Latina para ir observando que la modalidad, por parte del Estado
para la definición del modelo de la administración de las áreas sociales, en particular la
educación, se interrelaciona en este contexto.
“En los comienzos de la década del ochenta se tendía a considerar que la crisis,
exclusivamente económica, era un fenómeno pasajero. Sin embargo es cada vez más
evidente que se trata de una crisis que se prolonga en el tiempo, que no sólo modifica
los patrones de acumulación y distribución de la riqueza, sino que implica profundas
reestructuraciones en las relaciones sociales y que afecta al conjunto de América
Latina.(Paviglianiti, 1991).
Comprender la situación en nuestro país nos orienta a indagar en las líneas
teóricas que caracterizan a la crisis actual como una nueva manifestación de la larga
crisis del modelo social de acumulación iniciado hacia la década del treinta.
En este contexto se producen cambios en las políticas que históricamente en el
caso del gobierno actual defendió, ahora se presenta una recomposición económica,
política, social y cultural bajo la preponderancia de un enfoque neoconservador.
Las recetas de los organismos financieros internacionales en base a las reformas
económicas y el pago de los intereses de la deuda hacen desprender, de la
administración central, las responsabilidades de las áreas sociales en busca de reducir el
déficit fiscal, alejándose de una concepción del Estado como regulador o interventor
frente a las desigualdades sociales.
En esta posición la CEPAL (Comisión Económica para A. Latina) y el Banco
Mundial presentan propuestas convergentes. La descentralización de la administración
de las políticas sociales, en la preocupación en obtener mayor eficiencia en el gasto
social, es parte de las sugestiones de ambas instituciones, que ven como necesaria una
mejor coordinación entre el sector público y las entidades privadas en la prestación de
los servicios sociales. (Zibas D., 1996)
“En los últimos años ha vuelto a predominar el liberalismo económico, que tiene
en su punto de mira no sólo a los países de economía colectiva, sino también y
principalmente al Estado Asistencial. En efecto, “lo que ahora excita el espíritu agresivo
de los nuevos liberales” es lo que ellos consideran como el “efecto desastroso de las
políticas keynesianas, adoptadas por los estados económicos y políticamente más
avanzados, en especial bajo el impulso de los partidos socialdemócratas o
laboristas.”(Bobbio, N.1985).
La relación entre el mercado y el Estado Asistencial se plantea en términos
conflictivos: la libertad económica que maximiza los beneficios del empresariado contra
el mercado político que tiende a maximizar el poder del sector político para lo cual debe
conseguir votos a cambio de alguna forma de distribución, lo que según estos teóricos
lleva a la ingobernabilidad de las democracias.
“La respuesta del neoconservadurismo frente a esta contradicción, a la que
magnifica al extremo, consiste en reducir la tensión achicando el funcionamiento del
mercado político y dejando libres las manos al mercado económico; por lo tanto, para
esta concepción el único regulador real del funcionamiento de las sociedades es el “libre
mercado”.(Paviglianiti,1991).
Así el paso necesario del Gobierno Nacional, en el caso Argentino, para achicar
el funcionamiento del mercado político, con fuerte influencia en las políticas sociales,
implica reducir las intervenciones del Estado central y en el caso que nos ocupa del
área educativa, resulta la transferencia de los servicios educativos nacionales a las
jurisdicciones provinciales.
Estas medidas que se vinculan al modelo neoconservador, generan un nuevo
contexto para nuevas decisiones, que benefician al mercado económico como es el caso
del incremento del sector privado en el área educativa.
Podríamos así abrir un interrogante al respecto ¿Es necesario gobernar la
educación desde el nivel central?
Probablemente la definición de poder no radique, al menos por ahora, en la
administración burocrática de los sistemas educativos que hoy asumen las provincias,
sino más bien, en las decisiones e intervenciones económicas-financieras que hoy
incumbe exclusivamente al Gobierno Nacional a instancias de la economía globalizada
y las intervenciones de los organismos internacionales.
Los críticos del Estado de Bienestar consideran que la mayor amenaza para el
desarrollo del libre mercado, proviene del funcionamiento y crecimiento de las
burocracias monopolistas benefactoras. En consecuencia, la política social no debería
crear un sistema distributivo en conflicto con las relaciones monetarias; lo ideal es pasar
de las prestaciones estatales a subsidios dirigidos a los individuos o familias y no a las
instituciones.
La descentralización educativa, si bien procede de un Estado Nacional a un
Estado Provincial, o Estadual o Municipal, como en el caso de Brasil y Chile,
entendida desde las definiciones económicas, puede resultar un anticipo de la educación
en la libre competencia con decisiones a nivel del individuo por sobre la justicia social y
el reconocimiento del derecho social a la educación.
Dice Héctor F. Bravo:”Este proyecto responde a una política acordada con el
Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, a partir de la carta de intención y
los convenios celebrados por el actual gobierno nacional en 1990 y 1991, para alivio de
la deuda externa. Ha existido y existe, pues, una fuerte incidencia ideológica del poder
económico sobre la educación, la que es considerada antes que un bien cultural, un bien
del mercado.”
McMeekin R.W. de CIDE/Reduc.(Chile) al analizar la experiencia argentina
sobre descentralización de la educación expone: “...el Ministerio de Economía central
ha forzado la descentralización a las provincias de las restantes escuelas secundarias
administradas a nivel federal mediante el expediente de retirar los fondos para esas
escuelas del presupuesto del Ministerio de Cultura y Educación. Como resultado de una
reforma tributaria, se producirá un incremento el esquema de coparticipación en los
ingresos fiscales que aumentará el flujo de fondos hacia las provincias. El efecto de
estos traspasos relativamente no planificados en los sistemas educativos provinciales ha
sido el de crear grados variables de confusión y dificultad, dependiendo de la capacidad
financiera y organizacional de las distintas provincias de absorber estas nuevas
responsabilidades. Cuestiones como la remuneración de profesores y gestiones para
traspasar los derechos previsionales han constituido fuentes especiales de conflicto.
Whitty, G., citado en Paviglianiti, N. (1991) señala que la Nueva Derecha
propone para la educación pública la privatización de los servicios interviniendo el
Estado a través de subsidios a personas o instituciones educativas. El Estado debe
hacerse cargo del mínimo y si realiza contribuciones, lo más apropiado es que no sea a
través de la prestación directa sino por aportes monetarios para que los individuos o
familias “compren” educación en el libre mercado.
Estas referencias permiten componer un marco de acuerdos tácitos y explícitos
que el Gobierno Nacional, con otros sectores de la sociedad civil, en el contexto de los
consensos frente al papel del Estado y las políticas sociales en el área educativa, han
asumido.
Las conclusiones del trabajo “Descentralización de la Educación Primaria y
Media, una propuesta de reforma “de FIEL con el auspicio del Consejo Empresario
Argentino, a cargo de María Echart propone la transferencia de los servicios educativos
primarios, medios y técnicos a la esfera municipal entre otras medidas. También en el
sector financiero se propone el subsidio de la demanda educativa.
La Fundación República en propuestas al debate sobre la reforma educativa
propone: que el sistema educativo sea brindado por el sector privado, pero manteniendo
el financiamiento estatal a través de en un sistema de vales o vouchers que sería más
equitativo porque todos los padres, con niños en edad escolar, recibirían un vale para
pagar toda o parte de su educación. Continúan sosteniendo que serán justamente, las
escuelas de menor excelencia actual, las que relativamente incrementarán más su
calidad por efectos de la competencia. Aliados al programa de descentralización
educativa implementado en Chile, justifican que no existe ninguna relación directa entre
el mayor gasto y una mejor educación; la administración estatal no garantiza eficiencia
en el gasto realizado y que una nueva estructura educacional, así como nuevos planes y
programas sólo resultarán viables si se aplican en un sistema descentralizado.
Esta serie de consideraciones que pretenden ilustrar el encuadre de prioridad
económica sobre la educativa que asumió el Gobierno Nacional, al momento de
implementar la transferencia, resulta expuesta también por los estudios comparativos
entre los países de América Latina sobre este tema.
McMeekin R. W. de CIDE/Reduc.(Chile) (1993) habilita otro conjunto de
razones que tienen que ver con poner el control de la escuela más cerca de los padres y
comunidades cuyos niños asisten a ella, haciendo que la educación responda mejor a las
necesidades locales, permitiendo efectuar variaciones propias alentando la participación
de los que están directamente afectados por la educación y trasladando la toma de
decisiones más cerca de las fuentes de información.
Las propuestas de democratización de la educación, que con mucha insistencia
se explicitaron en la década del 80, tenían un posicionamiento favorable a las estrategias
de descentralización como formas inmediatas de horizontalizar las relaciones hacia
dentro del sistema educativo.
La reducción de las burocracias centrales en posiciones de poder y tamaño como
la excesiva concentración de decisiones resultaron otros de los criterios que sustentaron
diferentes procesos de descentralización.
El especialista español en temas de descentralización, Manuel de Puelles
Benitez al considerar a la descentralización como fenómeno complejo, sostiene: “Su
conceptualización no es difícil. Decimos comúnmente que una organización está
centralizada cuando el poder de decisión se concentra en el corazón de la organización,
formándose a partir de ese núcleo básico una estructura piramidal, de arriba hacia abajo,
donde los diversos escalones que la forman son instancias estrictamente ejecutivas. Por
el contrario se dice que estamos en una organización descentralizada cuando el poder de
decisión es compartido por uno o varios niveles de la organización. No obstante, para
muchos autores la idea de la descentralización va ligada a la existencia de varias
entidades territoriales que comparten decisiones con el centro, existiendo incluso una
tendencia más exigente que une la descentralización a la autonomía local. Según esta
concepción, para hablar de descentralización no bastaría con la existencia de un poder
de decisión compartido por varios niveles de la organización, ni siquiera sería suficiente
una distribución del poder de decisión entre el Estado y otros entes intermedios -
llámense estos estados federados, regiones, departamentos, comunidades autónomas, etc
Esta primera aproximación nos indica, que el tema de la descentralización no es en si
mismo uniforme, sino que admite, en la teoría y en la práctica diversos grados de
realización: desde la existencia de estancias(instancias) de poder centralizadas, pero con
tendencias descentralizadoras, hasta la máxima autonomía local compatible con la
unidad nacional. Como riesgos la descentralización puede exacerbar el sentimiento
particularista en detrimento de la conciencia nacional y en perjuicio de los intereses
generales. Además puede estar condicionada por las relaciones personales o las
influencias de los grupos de presión de su propio entorno.”
En el marco de referencias conceptuales sobre descentralización mencionamos el
aporte de Filmus, D. (1998): “Cabe destacar que el término “descentralización” presenta
características polisémicas. Para algunas concepciones se limita a la transferencia de
responsabilidades de un nivel del Estado a otro. Para otras, hace referencia a una
autogestión integral de los establecimientos educativos a través de su comunidad.
Algunas recetas lo plantean como el mecanismo ideal para hacer primar el enfoque
financiero y satisfacer la necesidad de paliar la crisis fiscal a partir del mayor aporte
económico de los usuarios. Desde las perspectivas opuestas se enfatiza su potencialidad
de contribuir a adaptar las estrategias educativas a cada realidad local y se argumenta
que ello requiere de una mayor inversión pública y un mayor apoyo técnico –
profesional por parte del Estado. En este contexto, en nombre de la “descentralización
educativa” es posible proponer alternativas de acciones educativas radicalmente
diferentes y hasta claramente contradictorias entre sí.”
Otros de los puntos interesantes para el análisis, es el referido al contexto en el
que estos procesos se desarrollaron en América Latina. En este sentido se rescata el
aporte de Senén González, S:”Los procesos de descentralización educativa se producen
en un cierto clima cultural caracterizado por el modelo de organización y gestión
centralizada. Ello remite a la conformación del Estado en América Latina y el papel que
cumplió desde XIX la construcción de los sistemas educativos públicos. Las
consecuencias fueron un modelo de organización y gestión dominado por la
administración centralizada, el formalismo de su funcionamiento y el desplazamiento de
medios a fines, como marco de un contexto en el cual el Estado estaba casi solo como
promotor del progreso y la educación era el instrumento ideal para alcanzarlo. Así
mismo puede decirse que la dificultades u obstáculos que en algunos países encuentran
los procesos de descentralización educativa están ligados a la debilidad de
funcionamiento del centro (Argentina), a su incapacidad de adaptación y promoción de
nuevos roles (Brasil) o a su persistencia en modelos paternalistas (México).
Finalmente para Cassasus, J. (1994) ”la descentralización no es un fin en sí
mismo, es una política para lograr ciertos fines. En sí ella no es buena ni mala, no es
progresista o conservadora. Ello depende de si contribuye o no a resolver los
problemas que hacen pensar que esta medida puede resolver”.
Desde el análisis de las reformas educativas clarificar el estado actual de las
administraciones de los sistemas educativos en particular frente a los procesos de
descentralización, permite ampliar la base de interpretación de las acciones de cambio o
reformas concretas que proponen o implementan los gobiernos nacionales sea para
profundizar y optimizar el modelo asumido o para compensar los desajustes producto de
la situación de cambio.

2. Referencia histórica-administrativa sobre la descentralización educativa en Argentina.

La Nación Argentina establece en su Constitución Nacional en el Art. 14 que

todos los habitantes de la Nación gozan de diferentes derechos entre los que se incluyen
los de enseñar y aprender.
Estipula también en su Art. 5 que las Provincias deben asegurar la Educación
Primaria para su población.
Artículo 5º: Cada Provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema
representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de
la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen
municipal y la educación primaria. Bajo de estas condiciones el Gobierno Federal,
garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones.
Resulta este artículo primordial para el análisis de la política de
descentralización educativa en relación a la intervención que hará en su momento el
Estado Nacional a fin de asegurar el derecho a la educación primaria de todos los
habitantes del país.
La jurisdicción Nacional se reserva la exclusividad de la gestión de la educación
universitaria, mientras el Congreso dictará mediante leyes nacionales las bases
generales, los lineamientos y los principios para orientar y organizar en forma
coordinada y sistemática la educación en todo el territorio de la Nación.
La administración del Sistema Educativo en la Argentina tiene una raíz donde
participan la estructura nacional y las provinciales y se carece prácticamente de
referencias municipales aunque la denominación de Escuelas de la Municipalidad de la
Ciudad de Buenos Aires siempre estuvo considerada como otra jurisdicción a la forma
provincial.
2.1. El caso de la educación primaria.
Los antecedentes se inician desde mediados del siglo XIX cuando las provincias
comienzan a organizar escuelas bajo su dependencia en sus propios territorios.
Con la sanción de la Ley 1420 (1884) de obligatoriedad de educación primaria,
muchas provincias establecieron sus propias leyes provinciales de educación
pretendiendo autonomía en el área pero también es necesario afirmar que se comienza a
administrar directamente las escuelas de la Capital Federal y los territorios Nacionales a
través del entonces Consejo Nacional de Educación.
Para ayudar a la acción de las provincias para cumplimentar lo establecido por el
Art. 5 de la Constitución Nacional referido a la Educación Común, el Estado Nacional
intervino girando fondos de subsidios a aquellas en 1860; 1871; 1890 y 1897.
Hacia la mitad de la primera década del siglo XX se observa un alto índice de
analfabetismo en todo el país, hecho que se toma como fundamento para otorgar al
Consejo Nacional de Educación, recientemente en funcionamiento, la autorización de
crear escuelas elementales en territorios provinciales. Esta decisión del Estado Nacional
toma forma con la sanción de la llamada “Ley Laínez” Nº 4874 en el año 1905 y que
tendrá vigencia hasta el inicio del proceso de transferencia de servicios educativos en el
año 1970.
Su aplicación generó un incremento importante del servicio educativo en todo el
país como una acción eficaz contra el analfabetismo.
Durante muchos años en el nivel primario convivirían cuatro tipos de servicios
educativos, los provinciales, las Escuelas Laínez creadas por la Nación para completar
la cobertura escolar que muchas provincias no lograban asistir, los “cursos de
aplicación” de las Escuelas Normales que dependían de la Nación y se extendían en
todas las provincias y las escuelas privadas (en su mayoría confesionales) que tenían
otra dependencia administrativa.
Considerando los aportes de Kisilievski, M. (1990) en los antecedentes
históricos de la transferencia, en la década del 60 comienzan a verse los primeros
indicios de esta instrumentación durante el gobierno del Frondizi y su ministro de
Educación Mac Kay que pretendían transferir las escuelas primarias.
Tuvo su punto de partida en una Ley 15.796, de presupuesto del ejercicio 61/62)
en la que daba la posibilidad de convenir con los gobiernos provinciales el traspaso de
los servicios nacionales. La incorporación de esta condición en la Ley de presupuesto
vendría a coincidir con la propuesta original del año 1992, impulsada desde el
Ministerio de Economía que dirigía Cavallo, de efectuar la denominada transferencia de
servicios educativos, estableciéndola en el articulado de la Ley de Presupuesto como
simple ecuación fiscal.
Volviendo a los escenarios de los años sesenta, las dificultades políticas y
demora de las legislaturas provinciales en habilitar los convenios celebrados con el
Consejo Nacional de Educación, se determinó que el P.E. realizara la transferencia
unilateralmente (Dec. 495/62).Esta transferencia masiva y obligatoria fue dejada sin
efecto durante el gobierno del Dr. Guido, lo que dio como resultado que sólo se
concretara la transferencia de 23 escuelas en la Provincia de Santa Cruz.
En el período de gobierno de Onganía (1968-1970) se acuerda que las
transferencias debían hacerse sólo a solicitud de las provincias. En el marco de la Ley
17.878/68 se traspasan las escuelas de las Provincias de Buenos Aires, La Pampa, La
Rioja, Santa Fe, Río Negro y Catamarca, de los cuales hubo ratificación del convenio
con las tres primeras. En total se transfirieron 680 escuelas primarias.
En 1970 se dicta la Ley 18.586 por la cual se pretendió, sin éxito, unificar
normas que rigieran las transferencias de los diferentes servicios nacionales (educación,
salud, vialidad, etc.). Se destaca la derogación de la Ley 4.874 conocida como Ley
Laínez. El Gobierno Nacional, a través de su Ministerio de Educación queda, a partir de
esa derogación, inhabilitado para abrir nuevas escuelas en jurisdicciones de las
provincias.
En 1978 se concreta por imposición de la Nación, mediante Decretos-leyes
21.809 y 21.810, aunque “formalizada” a través de convenios, la transferencia de las
escuelas primarias a las provincias y a la Municipalidad de Buenos Aires.
En 1972, al crearse el Consejo Federal de Educación, se derivan a ese ámbito los
debates de la transferencia.
En este período culmina el proceso de transferencia de los servicios de
educación primaria completándose recién en la última etapa del año „93 los servicios
primarios llamados Departamentos de aplicación que funcionaban en las Escuelas
Normales.
De este modo se cumplimentó la pauta Constitucional establecida en el artículo
5º, que establecía la responsabilidad de las Provincias en suministrar la educación
primaria a la población para mantener su status de autonomía, aunque esa situación no
significó para la Nación desentenderse de la educación básica que a través de Programas
justificó mantener la asistencia en ese tema.

2.2. El caso de la Educación Media.

En el nivel de la educación media en el año 1952, el gobierno nacional tenía a

cargo el 65% de los servicios educativos del país, un 21% era de prestación privada y un
14% lo ofrecían las provincias.
A partir de 1960 so observa un incremento de la participación del sector privado
que llega a cubrir entre el 30% y el 33% de los alumnos y a partir de 1970 y hasta 1980,
son las provincias las que llegan a una cobertura en el nivel, del 25% del total de
alumnos inscriptos. El Gobierno Nacional va disminuyendo su participación y sólo
retoma a partir de 1985 un ritmo acelerado de crecimiento. Esto coincide a su vez con
un incremento del servicio por parte de las provincias que debían hacer frente a la
demanda no atendida por la Nación durante tantos años y como consecuencia de la
apertura democrática que tendió a incrementar la matrícula.(Paviglianitti,1988).
Algunos autores denominan a este fenómeno “transferencia informal”, las
provincias suplieron la carencia de expansión del servicio por parte de la Nación,
creando escuelas, especialmente en los centros suburbanos y las zonas rurales.
Durante la década del 80 en el reinicio democrático no se observan hechos
significativos en relación con la política de descentralización desde el estado nacional
salvo algunos avances de estudio en los ámbitos del Ministerio de Educación.
 A su vez la propuesta de descentralización concebida como instrumento hacia la
democratización dentro del propio sistema educativo comienza a aparecer con
insistencia en las plataformas electorales como propuesta para el área educativa
especialmente en el período 87-89 y con aplicación en los ámbitos provinciales.
Justamente desde 1985 a 1990 se llevan a cabo experiencias de
descentralización, desconcentración, nuclearización, regionalización y otras vinculadas
a esta problemática en distintas provincias argentinas pero desde un sesgo estrictamente
educativo-social donde no jugaba un papel decisorio la variable económica.
Los aspectos más salientes del encuadre conceptual y experimental sobre
Nuclearización y Regionalización se analizan en la bibliografía de la unidad.
Con el cambio del gobierno nacional en el „89 se comienzan a presentar un
nuevo panorama donde la intención política frente a la cuestión de la descentralización
toma sustento firme y da lugar a que desde el Ministerio de Educación de la Nación con
las indicaciones recibidas desde el Ministerio de Economía se de por iniciado el proceso
final de transferencia de las escuelas que aún quedaban bajo la órbita de la cartera
educativa nacional.
Decía el Presidente Dr. Carlos Menem en la apertura de la política educativa de
su primer gobierno “... Para servir a la esperanza estamos abocados a la Transformación
Educativa, tarea que viene desarrollando el Ministerio de Cultura y Educación en acción
coordinada con las autoridades provinciales y con las diversas expresiones de la
comunidad organizada....La Reforma del Estado y la revolución productiva han de
requerir el soporte de una educación transformada, que a su vez se verá potenciada por
los logros que se alcancen en aquellos campos....Es urgente...promover la reconciliación
entre los argentinos, cimentar la unidad nacional, frenar la inflación, racionalizar el
Estado en su tamaño y en su funcionalidad, crear condiciones para la reactivación
económica y el desarrollo....La batalla de la educación está lanzada”.
Decía el Ministro de Cultura y Educación, el Prof. Antonio Salonia a
continuación del Presidente Menem en el documento: “Transformar la Educación, para
la grandeza nacional”, en 1989.
“...Conocemos la interrelación que rige el desenvolvimiento de los planes de
educación respecto de la economía, por eso no soñábamos con disponer desde el
principio de nuestra gestión, con los recursos proporcionados a la hora y a la
situación....Otro tanto sucede con las acciones que protagonizan las autoridades
educativas provinciales y sus respectivos sistemas y los sectores comunitarios y
privados que desempeñan un papel igualmente insustituible....Esto no lleva,
lógicamente a los contenidos del proceso educativo cuyo beneficio social ha decaído en
muchos aspectos....Pensamos, de ahí, que la educación debe recuperar personalización,
debe insertarse en le medio y debe incorporar el valor trabajo... Tras esta meta, la
descentralización es fundamental....Hemos propuesto desde el primer momento el
traspaso de los servicios educativos nacionales a las provincias -naturalmente en forma
paulatina, concertada y con los debidos recursos -, como diligencia indispensable para
descentralizar la educación y a esa propuesta de carácter estructural le hemos sumado
una serie de medidas aptas para desburocratizar nuestro sistema, aumentar las
atribuciones de la comunidad escolar y asegurar una mejor estabilidad del plantel
docente de cada establecimiento....Desde el marco del Congreso Pedagógico ha sido
posible establecer determinados principios orientadores que otorguen una base sólida a
las miras de la nueva política educativa. Así, pues, hemos definido también metas
concretas de esa política, como: * la federalización del sistema formal, * la
jerarquización de la escuela, * una mayor participación comunitaria.”
 El Consejo Federal de Educación, espacio de los Ministros de Educación de la
Nación y las jurisdicciones reunidos en 1989, recomiendan “adherir al proyecto de
transferir los servicios educativos dependientes del Ministerio de Educación y Justicia
de la Nación a las jurisdicciones”.
La aceptación de la propuesta del PEN incluía la concertación de un Pacto
Federal Educativo que debía asegurar, entre otras cuestiones, los recursos necesarios
para el funcionamiento del sistema educativo.
A fines de 1991, cuando empezaba a resultar exitoso el plan de convertibilidad y
el Ministerio de Economía presenta el proyecto de Presupuesto Nacional para 1992
donde se incluía la transferencia de los servicios educativos de la Nación a las
Provincias y a la Municipalidad de Buenos Aires sin previa intervención ni del
Ministerio de Educación ni del Consejo Federal de Educación.
Esta propuesta se encuentra con un escenario poco alentador, surge la resistencia
en los Ministros de Educación de las Provincias quienes recomendaron en el seno del
Consejo Federal de Educación, con el rechazo de Río Negro y Córdoba (UCR), la
abstención de Neuquén y la disidencia de la Nación, la sanción de una Ley específica
que regulara la transferencia, iniciativa que se vio avalada por movimientos de
legisladores provinciales y gobernadores.
De esta situación se llega a la Ley 24.049, de Transferencia de Servicios
Educativos Nacionales a las Jurisdicciones Provinciales y MCBA, aprobada en breve
tiempo y tras negociaciones entre la Nación y las Provincias en los aspectos financieros
y técnicos.
La Ley alcanzaba a todos los servicios educativos que aún quedaban bajo
jurisdicción nacional, tanto escuelas de gestión pública como privada y desde el nivel
primario hasta el superior no universitario con todas las modalidades.
El mecanismo administrativo para el traspaso se basó en Convenios bilaterales
Nación-Jurisdicción, refrendados por las Legislaturas provinciales.
Los Convenios definían entre otros temas el modo de transferencia del personal
docente, el financiamiento con base en la coparticipación federal, la transferencia del
sector privado, los bienes, la equiparación de sueldos, etc. dejando abierto a actas
complementarias para permitir la conclusión de algunos temas conflictivos que no
alcanzaban a cerrarse al momento de la firma del Convenio.
Este traspaso que culmina en diciembre de 1994 con el Convenio Nación-Prov.
de Buenos Aires, conlleva situaciones altamente conflictivas que muchas se mantienen
hasta la fecha. A título de implicancias serias para las Provincias, se detalla el tema de la
equiparación salarial.
En este sentido expresa su análisis Senén González, S. (1993): “Más que una
descentralización en la que un sujeto activo reclama y es capaz de asumir con éxito
nuevas competencias, el proceso argentino se limitó a una “devolución” a los actores
provinciales, quienes aceptaron hacerse cargo administrativamente del servicio sin que
existiera la capacidad de gestión ni los recursos humanos y financieros necesarios. La
transferencia fue motorizada por el Ministerio de Economía de la Nación, sobre la base
de consideraciones de política fiscal, en el marco de las restricciones financieras que
resultaron de las hiperinflaciones de 1989 y 1990 y los acuerdos con el FMI sobre el
ajuste de las cuentas públicas”.
Finalmente esta descripción del proceso histórico de la transferencia como estos
últimos aspectos, resultan ser algunos de los más importantes entre los numerosos
conflictos generados a partir de la aplicación de esta política implementada por el
gobierno nacional que, avalada desde la configuración de un cambio estructural
financiero del Estado, no considero las variables que hacen a la propia génesis de los
cambios en los Sistemas Educativos como de los espacios comunitarios.
El gobierno impulsó luego con la Ley Federal de Educación un nuevo escenario
donde quedarán plateadas las condiciones de un cambio estructural de la educación
argentina. A más de diez años de esos acontecimientos, y con un proceso muy
traumático de implementación de la reforma en todo el país, nos encontramos, en este
año 2006, con un panorama político dispuesto a revisar ese proceso histórico y diseñar
nuevos lineamientos en la educación argentina.
Analizando La Ley Federal de Educación en el tema que estamos analizando, en
su articulado, se indican las condiciones estructurales de un sistema descentralizado.
En articulo 3ª afirma: “El Estado nacional, las provincias y la Municipalidad de
la Ciudad de Buenos Aires garantizan el acceso a la educación en todos los ciclos,
niveles y regimenes…
La garantía en atención de servicios educativos solo la asumen las provincias y
la Municipalidad de la C. de Buenos Aire. Como dato no tan anecdótico, al momento de
la aprobación de la Ley Federal ya se definía al Ministerio de Educación de la Nación
como un “Ministerio de Educación sin escuelas”
En el articulo 7ª se expresa: “EL sistema educativo esta integrado por los
servicios de las jurisdicciones nacional, provincial y municipal, que incluyen los de las
entidades de gestión privada reconocidas.”
Esta situación hoy se encuentra reformulada en la práctica, pues la jurisdicción
nacional no tiene a cargo ningún tipo de servicio local y la expresión municipal, en el
mismo articulo, podría estar involucrada, no sólo la Municipalidad de la Ciudad de
Buenos Aires sino a todos los municipios del país que estuvieran interesados en
desarrollar actividades educativas formales, implicando un nuevo paso en la
descentralización del sistema educativo. Esta interpretación, no obstante, ha sido
rechazada reiteradamente desde el Ministerio Nacional, no obstante la figura ha
quedado sostenida en el texto de Ley.
Finalmente en al articulo 51ª se manifiesta claramente el sustento del modelo
organizativo del sistema educativo: “El gobierno y la administración del sistema
educativo asegurará el efectivo cumplimiento de los principios y objetivos establecidos
en esta ley, teniendo en cuenta los criterios de: …..unidad nacional…..descentralización
y federalización.
En el artículo siguiente declara que el gobierno y administración del sistema
educativo es una responsabilidad concurrente y concertada en el Poder Ejecutivo
nacional, de las provincias y de la MCBA.
En la Ley Federal el criterio de descentralización viene a convalidar desde una
Ley estructural del sistema educativo, lo que una Ley especial e instrumental generó en
términos de transferencia de servicios educativos.
Este panorama de descentralización interrelaciona y abre la temática sobre el
modelo actual de la gestión pública de educación en el país. Las orientaciones de la
reforma no estuvieron ajenas a definir nuevos modelos desde los niveles centrales, hasta
inclusive y con fuerte acentuación, se infirió la comprensión del modelo de “autonomía
escolar”.
Al respecto Piras, Claudia (1997) del BID sostuvo: “Las reformas de los
sistemas de educación deben buscar un balance adecuado entre las funciones
centralizadas y las descentralizadas. Para incrementar la eficiencia del sistema es
necesario promover un mayor grado de autonomía escolar. Las decisiones relativas a la
gerencia escolar, tales como el uso del presupuesto escolar y el manejo del personal
deben ser responsabilidad de los proveedores del servicio, en este caso de las escuelas o
núcleos de escuelas”.
La descentralización ha operado sobre la estructura central del sistema nacional,
provincial y municipal pero no se ha cerrado a nuevos interrogantes sobre los próximos
pasos del modelo descentralizado en la educación argentina, ingrediente aún no
clarificado suficientemente, en los años de la marcha de la reforma educativa local.

3. La descentralización educativa en dos países de la región.

3.1. El caso de Brasil.

En las experiencias regionales sobre descentralización educativa, el caso de

Brasil sobresale por las características globales de su sistema educativo y su historia en
relación a las funciones educativas asumidas a nivel de la Unión, (la denominación del
Estado Federal), de los Estados (equivalente a las provincias argentinas) y los
Municipios. Estos sectores mantienen algunas equivalencias en la competencia
educativa pero también responsabilidades diferentes.
Las iniciativas de descentralización comienzan en 1971 con la Ley Nacional
5962 que incorpora la descentralización a través de la transferencia a las
municipalidades de la enseñanza básica. Según las regiones, los servicios municipales
se extenderían tanto a los sectores más rurales como a los más empobrecidos.
La cobertura de la prestación educativa primaria se fue incrementando hasta
llegar a principios de los ochenta a casi el 80% de los servicios del nivel. No obstante
las presiones de sectores contrarios a este modelo descentralizado, en especial el sector
gremial, presentan permanentemente críticas a este modelo.
Como varios países de América Latina, Brasil reforma su Constitución en el año
1988. En ella se deja establecido no sólo las responsabilidades de la educación y las
características generales de su sistema educativo sino que incluye en el texto
constitucional garantías muy específicas, que en otros países se podrían interpretar
como pertinentes al texto de una ley.
El capítulo III refiere a educación, cultura y deporte. En su artículo 208 resulta
significativo resaltar algunas de las garantías que expresa, como la progresiva extensión
de la obligatoriedad a la enseñanza media, (II); la oferta de enseñanza nocturna regular,
adecuado a las condiciones del educando (VI) y como por supuesto, la garantí de
programas suplementarios para la entrega de material didáctico, transporte,
alimentación y salud a la enseñanza fundamental. (VII).
En lo específico del modelo de administración, el Artículo 221 sostiene que la
Unión, los Estados, el Distrito Federal (Brasilia) y los Municipios son parte de la
organización del sistema de enseñanza, bajo un régimen de colaboración.
El inc.1. deja explicito que la Unión organizará y financiará el sistema federal de
enseñanza y prestará asistencia técnica y financiera a los Estados, Distrito Federal y a
los Municipios para el desenvolvimiento de sus sistemas de enseñanza y de atención
prioritaria a la escolaridad obligatoria. El inc.2. establece que los Municipios actuarán
prioritariamente en la enseñanza fundamental y preescolar.
La definición del nuevo escenario educativo se completa recién a fines del año
1996 con la sanción de ley Nº 9394/96 “Directrices y Bases de la Educación Nacional”
que actualizó la ley 4024 del año 61 con algunas modificaciones en los años 1968, 1971
y 1982.
 Este marco normativo abunda significativamente en cuanto a los aspectos de la
administración del sistema educativo con claras particularidades para los distintos
niveles de competencia.
En sus artículos 5º y 8º reitera el precepto constitucional sobre la competencia de
la Unión, los Estados, el Distrito Federal (con funciones análogas a los Estados y a los
Municipios) y los Municipios en la organización de un régimen de colaboración para los
respectivos sistemas de enseñanza.
A partir del mismo Artículo 8º se fijan las incumbencias de cada nivel dejando
establecido que la coordinación de la política nacional en educación la asume la Unión.
En el Artículo 9º se dan funciones específicas a la Unión precisando, en un apartado la
asistencia técnica y financiera a los Estados, el Distrito Federal y los Municipios.
El Artículo 10 establece las incumbencias de los Estados en términos que
organizará, mantendrá y desarrollará organismos e instituciones oficiales para su propio
sistema de enseñanza. Se establece que deberán definir con los Municipios formas de
colaboración de la oferta educativa para la enseñanza fundamental. No obstante, en el
inc. VI, se indica que deberá asegurar la enseñanza fundamental y ofrecer como
prioridad la enseñanza media.
El Artículo 11; refiere a las incumbencias para los Municipios.
Reitera la exigencia de organización, mantenimiento y desarrollo de un sistema
local de enseñanza como para los Estados pero expresa claramente que deberá estar
integrado a las políticas y planes educacionales de la Unión y de los Estados.
Esta aclaración parece muy oportuna porque si bien restringe la autonomía de
los Municipios a estar en coordinación y cierta dependencia de los niveles mayores, en
el parágrafo único de ese artículo ofrece la alternativa a los Municipios de integrarse al
sistema estadual de enseñanza o conformar un sistema único de educación básica.
Los Municipios ofrecen el nivel de educación preescolar con prioridad en la
enseñanza fundamental y esta permitida su actuación en otros niveles de enseñanza,
solamente, cuando estuvieren atendidas plenamente las necesidades de sus áreas de
competencia.
Continuando con la serie de incumbencias para los distintos organismos del
sistema educativo, la Ley también las establece para el propio nivel escolar. En el
Artículo 12 expresa que cada establecimiento escolar, respetando las normas comunes
de su sistema de enseñanza, entre otros aspectos, deberá elaborar y ejecutar su propuesta
pedagógica (I) como administrar su personal y sus recursos materiales y financieros (II).
Esta expresa inclusión de las incumbencias escolares, a continuación de los
niveles mayores de la administración, manifiesta una clara concepción de reconocer la
instancia institucional de la escuela, no aislada de los niveles efectivos de organización
y gobierno de la educación. Posteriormente la misma Ley lo ampliará en términos de la
autonomía escolar.
Resulta pertinente, como elemento de análisis, en el caso de la Ley Federal de
Educación de la Argentina, la unidad escolar no quedó incluida en los dos capítulos
sobre gobierno y administración.
Esta perspectiva, de mayor protagonismo escolar a las escuelas brasileras queda
consolidado en la Ley, en el Artículo 15, al sostener que “los sistemas de enseñanza
aseguran/impulsan, en sus unidades escolares publicas, progresivos grados de
autonomía pedagógica y administrativa y de gestión financiera, observadas por las
normas generales del derecho financiero público”.
Esta resolución política y administrativa viene a confirmar que la cuestión de la
autonomía escolar desde su concepción, alcances y dinámica se ha constituido en uno de
los temas centrales de debate en el sistema educativo de Brasil.
 Algunas observaciones críticas demuestran que el proceso de descentralización
educativa en Brasil se fue realizando sobre una estructura insuficiente de recursos. Los
municipios no siempre contaron con el apoyo financiero del Estado y la Unión, (Hevia,
1991) desde ese enfoque los analistas observan la necesidad de reformas tributarias para
mejorar el perfil financiero principalmente de los municipios mas pobres. La realidad de
municipios pobres y ricos produciría grandes diferencias a la hora de la prestación del
servicio educativo por eso, la presencia del Estado se torna inevitable frente a la tarea
redistributiva en términos de los recursos locales.
Otros enfoques que vinculan estrechamente descentralización y autonomía
escolar con un importante factor democratizador, rescatan avances respecto al tema
como el caso de la experiencia iniciada en 1991 en el Estado de Minas Gerais que,
alcanza una cobertura de servicio educativo para más de 2.5 millones de alumnos. La
propuesta de una avanzada autonomía incluía la selección competitiva de directores por
parte de la escuela, la descentralización de decisiones pedagógicas, administrativas y
financieras, la transferencia de recursos a las escuelas y la creación de la figura del
colegiado escolar, quien era responsable de la administración de los recursos.
En el Estados de Río Grande Do Sul también se fueron definiendo nuevas
configuraciones del sistema educativo, pero no ya en proceso de experimentación, sino
en figuras definitivas a través del marco normativo. En noviembre de 1995 se sanciona
una Ley estadual Nº 10.576 titulada Gestión Democrática de la enseñanza pública.
Este texto legal, de aplicación para todo el sistema educativo dependiente del
Estado, fija en detalle mecanismos democratizadores. Parte de la definición, en su
primer artículo, que la gestión democrática de la enseñanza pública observa, entre otros,
los preceptos de autonomía en la gestión administrativa, financiera y pedagógica de los
establecimientos de enseñanza, garantía de la descentralización del proceso educacional,
libre organización de los sectores de la comunidad escolar y participación de los
sectores de la comunidad en los procesos decisorios de los órganos colegiados.
Los artículos siguientes pasan a explicitar las condiciones de la autonomía
administrativa, donde se define la forma de acceso a los cargos directivos, la creación y
función del Consejo Escolar como aspectos sobresalientes, la autonomía financiera, que
básicamente surge de la derivación de fondos del presupuesto anual del Estado y la
autonomía de la gestión pedagógica que se plantea en dos áreas, una para definir el Plan
Integral de la Escuela y la propuesta pedagógica y la otra referida al perfeccionamiento
de los profesionales de la educación.
Finalmente y como un primer aporte para la conclusión de este apartado,
decimos que el sistema educativo brasilero, a comparación de los otros países de la
región, muestra desde las normas legales, un amplio detalle del estado descentralizado
de la educación. Resguarda al mismo tiempo, constitucionalmente derechos y garantías
para la educación de la población, indistintamente del nivel de intervención del poder
público en la prestación u ofrecimiento del servicio.
Desde este punto de vista, el análisis del seguimiento sobre la práctica del estado
de descentralización de la educación, se prioriza como tema de estudio. Por un lado por
la problemática de su financiamiento, y en otro sentido, por el avance de estas prácticas
hacia nuevas instancias de descentralización, traducida ahora, en términos de la
autonomía escolar, la intervención privada y la mayor democratización en el sistema
educativo de Brasil.

3.2. El caso de Chile.

 Los antecedentes de la descentralización chilena se remontan al año 1979 a
través de la aprobación de la Ley de Rentas Municipales que establecía el traspaso de
las escuelas oficiales nacionales a los municipios. Este proceso llevaría varios años de
aplicación hasta finalizar en 1986 con el sistema totalmente municipalizado.
La intencionalidad de esta política se sustentaba en la descentralización
administrativa, en el supuesto de mejoramiento de la renta para el sector pensando que
esto redundaría en un mejoramiento de la calidad educativa.
Este proceso requirió de ciertas acomodaciones institucionales por parte de los
Municipios en relación a la dependencia del poder central y de nuevos sistemas de
financiamiento local. El escenario de la educación municipal, para algunos analistas, se
veía como el paso previo a la privatización total del sistema. Las escuelas municipales
como representación de “la escuela pública” participaban del mismo régimen de
subvenciones a las escuelas privadas.
A principios de 1990, no habiendo iniciado aún la actual etapa democrática, el
gobierno chileno de Pinochet, dentro de las últimas acciones antes del traspaso del
gobierno al Presidente electo democráticamente, aprueba la Ley Orgánica
Constitucional de Enseñanza, Nº 18.962.
Esta norma no explicita en su contenido criterio alguno sobre descentralización
para la organización de su sistema educativo, no incorpora nuevos elementos en ese
sentido pero unifica el marco normativo. Tampoco estipula o aclara diferencias entre
educación oficial, pública o privada.
Recurre a establecer un proceso de reconocimiento oficial a los establecimientos
educacionales de todo nivel que a través de un “sostenedor” se postulen a impartir
educación bajo la financiación y marco pedagógico nacional.
Así se expresa en su artículo 1º de la Ley: “La presente Ley Orgánica
Constitucional fija los requisitos mínimos que deberán cumplir los niveles de enseñanza
básica y enseñanza media y asimismo regula el deber del Estado de velar por su
cumplimiento. Del mismo modo norma el proceso de reconocimiento oficial de los
establecimientos educacionales de todo el país”.
La reforma chilena consolida con esta norma, una fuerte apertura a la
participación privada en la creación y administración de los servicios educativos.
Los prestadores inmediatos del sistema oficial, que son los municipios,
encuentran en los nuevos “sostenedores” potenciales competidores de los servicios
educativos.
A partir del Artículo 21 se expresan las condiciones para el Reconocimiento
Oficial del Estado a establecimientos que impartan enseñanza en los niveles básico y
medio.
Se transcriben los datos más significativos:
Art. 21 “El Ministerio de Educación Publica reconocerá oficialmente a los
establecimientos educacionales…
a) Tener un sostenedor, que podrá ser una persona natural o jurídica, que será
responsable del funcionamiento del establecimiento educacional…
b) Ceñirse a planes y programas de estudio sean propios del establecimiento
(requiere autorización expresa) o los generales elaborados por el Ministerio
de Educación Publica…
c) Poseer el personal docente idóneo…
d) Funcionar en un local que cumple determinadas pautas…
e) Disponer de mobiliario, elementos de enseñanza y material didáctico…”
la instrumentación de todo este mecanismo esta pautada en el Decreto 177 de
marzo de 1996. Esta normativa reglamenta los requisitos para acceder al
 reconocimiento oficial y su contenido se extiende como una especie de
reglamento de funcionamiento.
Resulta particular que en este documento no aparece ningún tipo de referencia a
la figura de las comunas a partir de que resultan ser las prestadoras mayoritarias del
servicio educativo.
El otro aspecto determinante de este modelo es el referido al financiamiento. El
Artículo 3º de la Ley que venimos analizando expresa: “…Es deber del Estado financiar
un sistema gratuito destinado a asegurar el acceso de la población a la enseñanza
básica”.
Tenemos presente que la escolaridad básica de Chile es de ocho años y la media,
no obligatoria, es de cuatro años.
El modelo instaurado en este rubro no tiene características descentralizadas en
termino de recaudación y distribución de los fondos por instancias locales, las partidas
para el sector educación son nacionales y derivados posteriormente en carácter de
subvención a los establecimientos reconocidos sean municipales o privados, aunque
estas dos condiciones no quedan explicitas en ninguna norma.
Esta implementación se halla contenida en el Decreto con Fuerza de Ley Nº 5,
de educación del año 1992, ya de un gobierno democrático.
En este extenso decreto se reglamenta en detalle el sistema de subvención
gratuita del Estado nacional a los prestadores de la enseñanza básica, destacamos los
dos primeros artículos y el correspondiente a monto por alumno.
En el Artículo 1º se indica que la subvención es exclusiva a la educación
gratuita.
En el Artículo 2º, se fija la posición, justamente, de la incumbencia sobre
creación de establecimientos escolares que aún no quedaba expresado en ninguna otra
norma: “El régimen de subvenciones propenderá a crear, mantener y ampliar
establecimientos educacionales suya estructura, personal docente, recursos materiales,
medios de enseñanza y demás elementos propios de aquella, proporcionen un adecuado
ambiente educativo y cultural. Una persona natural o jurídica denominada “sostenedor”,
deberá asumir ante el Estado la responsabilidad de mantener en funcionamiento el
establecimiento educacional...”
A diferencia de otras experiencias de subvenciones, el modelo chileno se pauta
en costo por alumno. Lo define el Artículo 9º: El valor unitario mensual de la
subvención por alumno para cada nivel y modalidad de enseñanza, queda expresado en
unidades de subvención educacional (U.S.E.)”. A continuación, en el texto del Decreto,
se incorpora la tabla de valores según el tipo de enseñanza que se imparte.
Es interesante destacar la posición sustentada por el ex Ministro de Educación de
Chile y posterior Presidente, Ricardo Lagos, coincidiendo con los problemas señalados
en el estudio de Prawda (1992): “Desgraciadamente la descentralización no hizo mucho
para ayudar a los distritos escolares mas pobres a superar sus desventajas básicas. Y las
escuelas rurales siguen luchando contra los bajos resultados obtenidos en los exámenes
nacionales de matemática y castellano” (Mc.Meekin,R.C. 1993). No obstante esa
posición, afirma que se han alcanzado algunos logros en relación a focalizar recursos
en las escuelas más pobres, dando más autonomía a las escuelas y enfatizando el
mejoramiento de la calidad. Destaca también la amplia participación del sector privado
en la cuestión educativa.
Otras opiniones como el Colegio de Profesores de Chile señala lo siguiente: “El
Ministerio de Educación renuncio a todo tipo de fiscalización pedagógica y financiera
sin ninguna política de orientación nacional,…trasformando el municipio autoritario en
un comportamiento cerrado, sin ninguna conexión nacional…La escuela chilena perdió
su carácter universalista y público…Las escuelas municipales compiten entre si para la
obtención de la inversión privada, en esa competencia se excluye al diferente, al
incompetente, discriminando a los hijos de las familias pobres.” (Zibas; D. 1996)
La experiencia chilena en educación significó, desde el gobierno central, una
fuerte descentralización o desprendimiento de los servicios escolares propiamente
dicho. No resulto así la propuesta programática curricular que se mantiene, como factor
de unificación, pero que se define a nivel del gobierno central. La cuestión del
financiamiento sigue en preponderancia del gobierno central aunque con efectos
desiguales los Municipios pueden generar inversiones laterales. Con impacto en la
estructura salarial docente o de recursos materiales, las mejoras presupuestarias de los
Municipios dejan expuesto el peligro de las diferencias derivadas, como ya se ha dicho,
de Municipios pobres y Municipios ricos.
La carencia de una estructura política intermedia, fuerte, constituida
legítimamente de manera democrática, como podrían resultar las Regiones, similar a la
estructura de Estados o Provincias semejantes a los países federales de la región, puede
permitir, en términos de hipótesis, otra alternativa política de concentrar la voluntad del
Estado en la responsabilidad y garantía de la educación del pueblo por sobre la
transferencia a los Municipios y al sector privado. Esa alternativa puede también
favorecer, no solo cuestiones operativas, de atender lo edilicio, nombrar docentes,
pagar sueldos sino de favorecer otras transferencias de carácter tanto técnico-
pedagógico como financiero.
La descentralización ha sido aplicada exclusivamente en términos de la
administración o mantenimiento de cada escuela. Simultáneamente el Ministerio
nacional debe mantener a nivel de cada Región una estructura de funcionamiento para el
servicio de supervisión, de controles de las subvenciones y de la programación técnica
nacional.

4. Conclusiones.

Luego de estas breves consideraciones, sobre el proceso de descentralización de

la educación, se puede avanzar en una primera reflexión sosteniendo que la
implementación de las Políticas públicas de los gobiernos nacionales de la región, en
este tema, instrumentada a través de la transferencia y municipalidad de los servicios
educativos se enmarca en los procesos de reformas del Estado. Los modelos de reforma
del Estado han estado fuertemente influenciados en las últimas décadas por modelos
muy mercantiles desde lo económico y neoliberales en el diseño de la distribución de la
riqueza como de la falta de participación social.
Su aplicación se orienta desde medidas que apuntan al ajuste fiscal de la
administración nacional inscribiéndose en pautas de organización del Estado según el
encuadre de organismos internacionales.
Carecen de fundamento en relación a la búsqueda de eficiencia en la
responsabilidad del Estado por las cuestiones sociales y de sustento de carácter técnico-
educativo o de legítima democratización del sistema, más allá de algunas
implementaciones detalladas en el caso de Brasil.
Sostiene Héctor F. Bravo al respecto de la descentralización argentina pero
extensiva a la situación de los países de la región: “La transformación necesaria del
sistema educativo debe ejecutarse con el propósito ultimo de promover el progreso
general, consolidar la unidad nacional y asegurar para todos los beneficios de la
libertad…La educación particular o privada, asentada en el principio de libertad de
enseñanza, no niega los valores mencionados, pero favorece la segmentación de la
sociedad. Tras el proclamado federalismo se esconde una política de subsidiariedad del
Estado en materia de educación, con olvido del pertinente derecho esencial y su
fundamentación ideológica, la igualdad de oportunidades y posibilidades educativas.”
La educación se incorporo en la agenda pública por un tiempo, pero no desde la
proyección de su intervención y su papel en los modelos de desarrollo, sino desde la
aplicación formal de una exigencia del mundo financiero internacional para un modelo
con prioridad en el mercado económico.
En el análisis realizado se ha detectado que las actuales leyes de educación de
los países abordados han definido (Argentina) y/o consolidado (Chile y Brasil), el
escenario de funcionamiento de los próximos años de los sistemas educativos
nacionales. En el caso de Argentina se reabre, desde este año 2006, una perspectiva de
revisión que veremos, en el transcurso del ciclo el real alcance que propone.
No obstante, los procesos de descentralización aún no han producido, como
consecuencia esperada, mejoras sustanciales y permanentes en la calidad del servicio
educativo. En términos generales, salvo experiencias muy asistidas por programas
compensatorios o asistencias técnicas, (Zibas, D,. p/130,1997) han terminado
definiendo un modelo organizacional deficiente del sistema educativo difícilmente
reversible. Sumando a esto, se instalan y mantienen los cambios inevitables en el
esquema de financiamiento. Estos cambios sí responden, a la hipótesis de las políticas
centrales al momento de aplicar la descentralización.
En este sentido para algunos autores el caso de la municipalización chilena se ha
convertido en vehículo de construcción de mercado, por el encuadre competitivo entre
escuelas públicas entre si y particulares, pero sin nota distintiva de mejoramiento de su
calidad.
En este sentido ha hecho surgir uno de los tantos interrogantes ¿Cómo se
configuran las reformas sobre profesionalidad y carrera docente si los profesores
dejaron de ser funcionarios públicos y pasaron al modelo de contratación privada?
Con el incremento de la privatización del ejercicio de la profesión se han
incorporado las variables del mercado modificando los parámetros que regulan su
funcionamiento.
Esta situación de una descentralización que no alcanzó efectos esperados podría
acentuar la direccionalidad de algunas líneas de los programas de reformas en marcha.
Incrementar el esfuerzo en procurar alternativas de mejoramiento de la calidad de la
educación como forma de compensar los efectos no producidos, pero esperados, por los
procesos de descentralización.
Los programas compensatorios, las asistencias técnicas, los programas de
innovaciones resultan un importante impulso a los procesos de mejoramiento, pero no
son permanentes.
La otra línea de trabajo de las reformas sigue con insistencia sobre el modelo
organizacional, que en este caso, superada la instancia descentralizadora a nivel
gobierno central, procura avanzar sobre el reconocimiento e instauración de un modelo
de mayor autonomía a nivel escolar local como segunda generación del proceso de
descentralización.
Esta posición resulta impulsada por los organismos internacionales pero recibe
también advertencias.
Para los consultores del BID la falta de autonomía escolar dificulta la rendición
de cuentas a la comunidad y los avances descentralizadores han resultado de carácter
administrativo sin una efectiva transferencia de poder de decisión.
Para Zibas, D. (1997) “La autonomía esta vinculada a nuevas formas de control
estatal en lo que se refiere a la calidad de la enseñanza y al establecimiento de nuevas
fuentes de recursos. En realidad se trata de un proceso que pretende conservar una
presión constante entre autonomía y control, pero que tiende claramente a una
regulación centralizada.”
Senén Gonzalez, S. (1994) observa o advierte en relación a este proceso:
”a) La necesidad de encontrar la formula que impida a los Estados Nacionales la
pérdida del control sobre las políticas educativas, ya que son un instrumento crítico para
la democratización y la competencia económica.
b) Tratamiento de las desigualdades en las capacidades de gestión de los
Sistemas Educativos locales, que de no corregirse, redundará en una mayor
segmentación educacional y social y
c) Identificar y desarrollar las nuevas estrategias educativas que han tomado
impulso en la región como son la autonomía de la institución escolar, la redefinición de
los niveles centrales de gobierno educativo y la ampliación de espacios de decisión y
concertación a fin de satisfacer la demanda social en educación.”
Finalmente y en relación a las experiencias de descentralización en general, hay
muchos casos que ejemplifican la situación en la cual, estas políticas no siempre
aumentan la eficiencia administrativa, ni la eficacia y la participación social. En los
últimos años encontramos pocas pruebas evidentes en estos sentidos que podemos
definir como, de trascendencia en la construcción de una ciudadanía activa y crítica.
No obstante, las experiencias en algunos Estados de Brasil orientan nuevas
esperanzas, sobre todo, cuando la relación de descentralización y autonomía se vincula
estrechamente con la condición de incrementar el espacio democrático y de
participación social. Habrá que seguir indagando la marcha de esas propuestas políticas
y su repercusión, transferencia o nuevos intentos democratizadores de la educación, en
otros países de la región. .
Las reformas educativas ya llevan bastante tiempo de su puesta en marcha, el
planteo realizado nos impulsa a nuevos interrogantes para la región concentrando en que
medida y con que mecanismos los modelos de autonomía favorecen instancias de
democratización y calidad de la educación con justicia social.
Desde esta perspectiva abierta se deberán realizar los nuevos portes, pues la
“ilusión” u utopía de mayor participación es todavía una aspiración no resuelta.
Las medidas observadas hasta ahora parecen profundizar la dinámica de un
Estado al servicio de los sectores económicos y no hacia una construcción más solidaria
y democrática de la sociedad con equidad y derechos garantizado a la educación.
Finalmente, las políticas sociales en el área educativa, mientras pretendan
mantener sin atisbos de autocrítica, un modelo estático y segmentado de las relaciones
sociales y sin una clara decisión de los gobiernos centrales de impulsar efectivamente la
educación como derecho y factor principal para el desarrollo sostenido y en soberanía,
el poder central será también un factor que consolide la brecha existente entre los que
más tienen y menos tienen.
Se abre así un gran desafió para los países de la región, pues a pesar de
modalidades diferentes, se advierte una fuerte interrelación en la aplicación de los
modelos y en particular de las políticas educativas.
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