Fuentes de financiamiento y principios de imposición

Alternativas de nanciamiento del Sector Público

Principios de la imposición

El criterio del bene cio

El criterio de la capacidad contributiva

Principios constitucionales

Referencias
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Alternativas de financiamiento del Sector Público

Para poder cumplir con las funciones descritas en la Unidad 1 (asignación, distribución, estabilización y provisión de bienes privados), el sector público debe
recurrir a diversas fuentes de financiamiento. 

La principal fuente de ingresos para la mayoría de los países son los impuestos o tributos.  Si bien el objetivo primordial de estos es cubrir los gastos públicos,
también se pueden utilizar para otros propósitos, tales como desalentar la producción de determinados bienes, estableciendo impuestos adicionales que elevan el
precio del producto en cuestión y hacen que la cantidad demandada se retraiga; o para modificar la distribución de la renta, haciendo que por ejemplo, los grupos
con rentas más altas paguen proporcionalmente una cantidad mayor de impuestos.

Sin embargo, los impuestos no son la única fuente de financiamiento con que cuenta el Estado. Los ingresos de un gobierno pueden tomar diversas formas. A
continuación se hace un breve repaso de las diversas formas de ingresos considerando cómo pueden distinguirse y cuáles son sus características:

1 Impuestos  

2 Tasas 

3 Precios públicos  

4 Uso del crédito

5 Emisión monetaria

6 Inflación

7 otros recursos.
Impuestos  

El Estado tiene la potestad de exigir prestaciones monetarias para el cumplimiento de sus fines. En la actualidad, la tributación en dinero es la principal fuente de
ingresos. Una nota distintiva es que se trata de un instrumento obligatorio que se impone al sector privado sin que ello implique una obligación del Estado hacia el
contribuyente. Los impuestos cumplen con dos finalidades principales:

Fines fiscales de la tributación: significa que para poder obtener estos recursos, el gobierno reduce el poder de compra del sector privado. De
esta manera, se extraen los recursos del sector privado para poder adquirir los bienes, servicios y factores productivos que requiere el sector
público para cumplir con sus fines.

Fines extrafiscales: se trata de que la tributación permite cumplir con los fines económicos y sociales. Como se señalara, mediante los
impuestos es posible influir la conducta de los particulares en sus decisiones de consumo y producción o sobre el ahorro. Asimismo, se puede
intervenir mediante estos instrumentos en las cuestiones distributivas y de estabilización. Se trata de funciones que van más allá del
financiamiento del gasto.

Ambos fines pueden ser perseguidos con los distintos impuestos, o dar mayor importancia a uno de ellos, dependiendo de los objetivos del Estado

Tasas  

Las tasas representan el pago o retribución por un bien o servicio prestado por el gobierno, por ejemplo el alumbrado público, y se basan plenamente en la
aplicación del principio del beneficio ya que son quienes reciben estos servicios los que asumen el costo de su prestación. A diferencia de los impuestos, en los
cuales el Estado no se encuentra obligado a retribuir con nada a cambio del cobro de los mismos, en las tasas existe una contraprestación de un bien o servicio por
parte del Estado.

Precios públicos  

Se trata de los precios que el Estado cobra en virtud de la propiedad o el dominio que tiene sobre ciertos bienes o servicios. Así, tiene el derecho de dominio sobre
determinados bienes públicos, es decir de uso general de la población tales como ríos, lagos, costas marítimas, parques etcétera. Si bien en general se trata de
bienes de uso gratuito, el Estado puede intervenir cobrando por la emisión de permisos, derechos de acceso o tasas entre otras cosas, para regular su uso
mediante esta especie de tributos. 

Pero el Estado también goza del derecho de propiedad o de dominio sobre determinados bienes privados, los que puede adquirir en el mercado, venderlos,
alquilarlos o hacerlos producir. Aquí se determinan ciertos precios que enmarcan la actuación del Estado como vendedor o comprador. 

Por otra parte, también está el producido de los ingresos provenientes de los precios que el Estado cobra en su actividad de empresario como oferente y
demandante de bienes y servicios. En estos casos, como se señalara en la Unidad 1, el Estado produce por un interés público, y generalmente lo hace de una
manera monopólica (monopolios naturales) u oligopólica. En este caso, debido a que los precios fijados no son fruto de la puja entre oferta y demanda de mercado,
se los reconoce como precios públicos.  

Las tarifas de los servicios públicos, que se cobran por servicios privados que provee el Estado como el caso de la energía eléctrica en la Provincia de Córdoba, o el
agua en la Provincia de Buenos Aires, constituyen un ejemplo de precios públicos. 
Al realizar estas actividades el Estado puede cobrar precios que le redunden beneficios, en cuyo caso se tratará de un caso análogo a un tributo sobre cierto
consumo (monopolios con fines fiscales). En otras ocasiones el Estado puede vender a un precio que no cubra sus costos, con lo cual estaría subsidiando el
consumo de determinado bien o servicio.

El crédito público 

Es el endeudamiento del Estado, que se produce cuando el Estado absorbe recursos del sector privado, en calidad de préstamo temporal. Ya sea de particulares o
de empresas, nacionales o extranjeras, o de gobiernos extranjeros u organismos multinacionales. La nota distintiva es que se trata de transferencias que los
particulares hacen de manera voluntaria (a diferencia de los impuestos), y por un periodo determinado. 

Al igual que en el caso de los impuestos pueden darse dos finalidades para este tipo de financiamiento:

Fines fiscales: cuando se trata de empréstitos para sufragar gasto público. Puede usarse este instrumento en lugar de los tributos, cuando así
lo requiere las circunstancias particulares.

Fines extrafiscales: cuando se utiliza para regular la liquidez del sistema monetario, ya sea vendiendo o extrayendo del mercado títulos
públicos.

La emisión monetaria 

El uso de este instrumento para financiar gasto público es bastante controvertido pues los efectos que se derivan del mismo, no siempre son los deseados.   

El Estado hace uso de la emisión monetaria en virtud de su potestad primigenia para hacerlo. La emisión monetaria que en la actualidad se efectúa a través del
Banco Central, al igual que otros instrumentos como los impuestos y el crédito público, tiene también dos finalidades:

Fines fiscales: dotar de recursos financieros al gobierno. 

Fines extrafiscales: integrar su política monetaria. 

La diferencia que existe entre este instrumento y los impuestos y el crédito es que en el caso de estos últimos, el gobierno extrae recursos del sector privado para
ser utilizados en el sector público, es decir hay un traslado de fondos. Sin embargo, en el caso del financiamiento vía emisión monetaria, el gobierno aumenta los
medios de pagos disponibles en el mercado monetario. Este tema puede ser ampliado en el inciso IV del capítulo 2 de Iturrioz).

La inflación 

Se habla de que la inflación puede convertirse en un impuesto que incide sobre quienes tienen dinero en efectivo o derechos expresados en monedas. También
sobre los salarios, reduciendo su valor real. La inflación convertida en impuesto, sin embargo no responde a criterios de racionalidad económica ni equidad. Este
tema puede ser ampliado en el inciso V del capítulo 2 de Iturrioz. 
Otros recursos

Existen otras vías a través de las cuales el Estado obtiene recursos, si bien resultan de menor importancia en términos cuantitativos. Se trata de intereses
punitorios, recargos o multas, los cuales están asociados generalmente al respectivo tributo y su recaudación es aleatoria. 

También puede considerarse el caso de donaciones y legados, los cuales tampoco son previsibles y la mayoría de las veces tienen un uso condicionado.

  ¿En qué sus cálculos sobre precios públicos los gobierno? Al respecto hay diversas opciones, el siguiente texto nos acerca al caso español. En este país,
recientemente, se ha optado por desvincular los precios públicos del Índice de Precios al Consumidor (IPC).

El Gobierno aprueba el desarrollo de la Ley de Desindezación de precios de bienes y servicios públicos.pdf

70.1 KB

Fuente: Ministerio de Economía, Industria y Competitividad (2017) El Gobierno aprueba el desarrollo de la Ley de Desindexación de precios de bienes y servicios públicos.

Recuperado de: http://www.mineco.gob.es/portal/site/mineco/menuitem.ac30f9268750bd56a0b0240e026041a0/?

vgnextoid=c217e2791730a510VgnVCM1000001d04140aRCRD
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Principios de la imposición

Al ejercer su actividad recaudatoria, el Estado simplemente podría aplicar arbitrariamente los tributos que considere en virtud de su potestad tributaria, y en orden a
cumplir con el cometido de obtener ingresos para realizar sus funciones. Sin embargo, existen razones que llevan al Estado a aplicar los tributos bajo pautas
generalmente aceptadas y con criterios de buen gobierno. Existen dos razones diferenciadas: 

Las primeras, de carácter político, relacionadas con lo que la población considera un sistema tributario “justo” y “equitativo” para permitir al
Estado realizar sus funciones, así como también al sector privado. En este caso se trata de pautas no obligatorias para el Estado.

El segundo tipo de razones se refieren a las limitaciones que están establecidas en los principios constitucionales para ejercer el poder
tributario. En este caso se trata tanto de las cuestiones que tienen que ver con la organización del Estado (Nación, provincias y municipios en
Argentina), y con la división de poderes; así como también con cuestiones tales como los derechos individuales reconocidos en la constitución
cuya salvaguarda requiere limitaciones al poder tributario del Estado, las que son establecidas en la Constitución y resultan de cumplimiento
obligatorio por parte del Estado. 

Principios políticos 

1 Equidad: 

Las razones políticas mencionadas en los párrafos anteriores, se basan fundamentalmente en los conceptos de la justicia distributiva y la
búsqueda de la satisfacción del objetivo de equidad, una palabra con un contenido de significación amplio pero de definición fundamental para
determinar una estructura tributaria adecuada.

Existe acuerdo, en general, que un sistema fiscal equitativo es aquel en el que cada contribuyente aporta su “justa” parte para solventar el
coste del gobierno, y de acuerdo a los beneficios recibidos por los bienes o servicios prestados.  Esto implica, a su vez, el reconocimiento que
quienes se encuentran en igualdad de circunstancias deben soportar la misma carga tributaria, mientras quienes están en circunstancias
desiguales deben soportar relativamente una carga desigual. Sin embargo, no existe acuerdo en cuanto a la interpretación de lo que se
considera “justo” y “equitativo”, y por lo tanto en la definición de quiénes se encuentran en condiciones de igualdad y la cuantía de desigualdad
de los que no se encuentran en esas condiciones.  

En virtud de estas dificultades, y en orden a crear una estructura tributaria adecuada, la equidad se ha definido en base a dos criterios
distintos: 

El criterio del beneficio: según este criterio, un sistema fiscal equitativo es aquel en el cual cada contribuyente paga en función de los
beneficios que recibe por el consumo de los servicios y bienes públicos.

El criterio de la capacidad contributiva: bajo este criterio, los individuos deben contribuir al costo de la administración de acuerdo con su
capacidad de pago.

Ambos enfoques presentan su dificultad para ser llevados a la práctica. En el primer caso, es preciso conocer los beneficios que obtienen los
contribuyentes del gasto efectuado, mientras que en el segundo de los casos, se debe conocer cómo se puede medir la capacidad de pago. A
continuación se amplían un poco más estos conceptos.
El siguiente informe hace una análisis de la estimaciones oficiales de recursos para el presupuesto 2019, te invito a leerlo. 

Estimación de recursos 2019.pdf

759.1 KB

Fuente: ASAP. (s.f.). Estimación de recursos. Disponible en: https://docs.asap.org.ar/public/doc/Estimaci%C3%B3n%20de%20recursos%202019

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El criterio del beneficio

Este criterio se ajusta a la idea de “contraprestación”, en el sentido que quién se beneficie con el gasto público – quien consume sus bienes y servicios- debe
devolver ese beneficio a través de un pago en concepto de impuestos (o precio), análogo al sistema privado. Según este criterio, de esta manera se logra una
correspondencia entre el proceso de ingreso- gasto del gobierno asignando de manera más eficiente los recursos escasos. 

La dificultad de aplicar este criterio estriba en que gran parte de los bienes y servicios provistos por el sector público, no se rigen por el sistema de precios. Es decir,
existe la dificultad de cobrar un precio o impuesto por determinados servicios o bienes. Tal es el caso de los hospitales públicos o las becas escolares. Asimismo
este criterio no puede ser aplicado para resolver cuestiones distributivas. Por lo tanto la aplicación de este principio en el campo del sector público es limitada.  

Esta forma está creada para situaciones en las que es preciso sustituir el precio por un tributo, cuando pese a darse las condiciones para la venta de un servicio
gubernamental, esto representa un alto costo administrativo o existen restricciones importantes en la demanda, como por ejemplo los impuestos a la seguridad
social (o aportes). Las cuotas que los trabajadores aportan pueden ser consideradas como un estricto impuesto sobre el beneficio, siempre y cuando los
posteriores pagos por beneficios guarden relación directa con la cuota y que la fórmula del beneficio no sea redistributiva. No se puede decir lo mismo de las
contribuciones patronales, a menos que se trasladen al empleado.  

Otras aplicaciones prácticas se pueden encontrar en casos concretos, en los que se proveen determinados servicios sobre una base de beneficio. Este es el caso
de las tasas sobre el usuario, derechos o peajes aplicados directamente a la financiación de los bienes públicos, como determinada autopista, o puede ser el caso
en que indirectamente se aplican impuestos en lugar de tasas, como un impuesto a las gasolinas cuyo fin sea financiar una carretera, sin embargo, este último
caso no resulta del todo efectivo en el enfoque de la imposición sobre los beneficios, puesto que se dificulta determinar si un impuesto de este tipo está realmente
orientado a quién se beneficia de la carretera. 

En resumen, la forma más adecuada para aplicar este criterio es cuando los bienes o servicios provistos por el gobierno tienen las características de bienes
privados, es decir, su consumo es rival, en este caso es viable la financiación por medio de tasas directas sobre el usuario, ya que los beneficios pueden
imputársele directamente y por lo tanto pedirle que pague por ese servicio. Esto significa que al internalizar los usuarios los beneficios, el gobierno puede actuar a
la manera de una empresa privada, haciendo posible una determinación más eficiente del nivel adecuado de oferta. 

Algunos aspectos más detallados sobre este tema pueden verse en el capítulo 3, inciso A. del libro de Iturrioz.
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El criterio de la capacidad contributiva

Debido a las dificultades que presenta la aplicación del criterio “comercial” o del beneficio, surgen conceptos que intentan dar soluciones a estas fallas. Si bien dar
una idea exacta para definir un sistema tributario equitativo, es un problema difícil de resolver, sí existe acuerdo en cuanto a que son factores económicos los que
determinan la igualdad o desigualdad a los fines de soportar la carga tributaria, sin embargo, la dificultad está en determinar en cuál de ellas debe basarse. 

Como se señaló previamente, no es posible aplicar el principio del beneficio a la mayoría de los bienes y servicios provistos o producidos por el Estado. Ante esta
situación surge el criterio de la capacidad de pago o de la capacidad contributiva. Este principio establece que los individuos deberían contribuir al coste de la
administración de acuerdo con su capacidad de pago, presuponiendo que se revela una determinada situación económica de los individuos, de la cual se infiere
que ésta otorga cierta capacidad personal para afrontar el pago de los impuestos. Se trata de un criterio que recae directamente sobre la persona y es
independiente de la actividad del Estado, es decir, no tiene vinculación con los gastos.  

En cuanto a la imposición de acuerdo con la capacidad de pago de los individuos existen dos reglas: 

Equidad Horizontal: Que las personas con igual capacidad de pago paguen lo mismo. Esta regla aplica el principio básico de igualdad ante la
ley.

Equidad vertical: Esta regla también está de acuerdo con un tratamiento igual, pero se basa en la premisa de que las personas con diferente
capacidad de pago deberían pagar diferentes cantidades de impuestos, es decir, las personas con mayor capacidad de pago deben pagar
más.

Para poner en práctica cualquiera de estos dos criterios se requiere determinar una medida cuantitativa de la capacidad de pago. Lo ideal sería que esta medida
reflejara el bienestar total que un individuo puede obtener de todas las opciones que tiene, incluyendo consumo (presente y futuro), riqueza y ocio. Sin embargo en
la realidad esto no es tan fácil de determinar. Dada esta restricción, la determinación de la capacidad de pago la realiza el Estado, mediante juicios de valor por lo
cual puede ser medida por distintos criterios:

El beneficio económico: todo ingreso económico neto, ya sea temporal o gratuito, que se perciba en un periodo determinado, determina la
posición económica de una persona.

Patrimonio personal: se mide a través de la riqueza acumulada (bienes o dinero) o de la recepción de herencias por ejemplo. Esto refleja cierta
posición económica, sin que necesariamente esta sea adquirida mediante el trabajo.

El consumo: refleja el grado de satisfacciones materiales que obtienen los individuos en su vida. 

Tradicionalmente, la renta ha sido la medida de la capacidad de pago, sin embargo el consumo ha ido aumentando su participación como medida de este criterio.
El uso de la renta se consideraba más equitativo dado que era la base del impuesto personal sobre la renta, mientras que el consumo se ha utilizado en la
forma impersonal o real de los impuestos sobre las ventas y los impuestos específicos. Sin embargo, el consumo también puede ser utilizado bajo la forma de un
impuesto personalizado del gasto, por ejemplo, tomando en consideración el tamaño de la familia y usando tipos progresivos para gravar el gasto. 

Ya sea que se use una u otra base, existe acuerdo en que las bases deben ser ampliamente definidas. En el caso de la renta, la misma puede ser contemplada
desde dos puntos de vista. Bajo el punto de vista de las fuentes, debería ser considerada como la afluencia total a la riqueza de una persona, y por tanto incluir
todas las formas de riqueza (renta monetaria, renta imputada por ejemplo a la vivienda, o una revalorización de activos). Desde el punto de vista de los usos de la
cuenta familiar, la renta es igual al aumento del valor neto(o ahorro), más el consumo durante el periodo. 

Si se habla de la base consumo, también deben incluirse todas las formas de consumo, ya sea compras en efectivo como la corriente de consumo imputada. La
diferencia del impuesto sobre el consumo con el de la renta es que el primero no incluye la renta que se ahorra.  

Sobre la elección de cualquiera de estas dos bases, es preciso tener en cuenta las imperfecciones en la definición de la base (ya sea por factores técnicos o
políticos) que surgirán inevitablemente.  

Si nos concentramos ahora en la definición de una base fundada en la riqueza, tomando a esta como el valor capitalizado de la renta del capital, se puede decir que
se puede considerar un impuesto sobre la riqueza como equivalente a un impuesto sobre dicha renta. Mientras que la base de consumo excluye la renta del capital
del impuesto sobre la renta, un impuesto sobre la riqueza lo contemplaría. Por otra parte, el ahorro, que tampoco es contemplado en una base consumo, debería ser
considerado porque significa un aplazamiento del consumo pero mayor riqueza en el futuro y por lo tanto su posesión genera una utilidad extra. Por lo tanto, esta
ganancia debería añadirse al consumo potencial para computar la base. Otro argumento que se señala a favor del uso de la base riqueza es especialmente en
caso en el que el consumo nunca se produzca y los legados pasen de un heredero a otro.  

Cada uno de estos criterios se puede ver reflejado en distintos tributos, los que en realidad se combinan en la mayoría de las estructuras tributarias actuales. Es
decir, el Estado hace uso de los distintos criterios para diseñar el conjunto de tributos que más se ajuste a las necesidades del país, porque el uso exclusivo de uno
solo de ellos dejaría fuera aspectos que pueden ser indicadores de la capacidad contributiva. Es decir, la elección de la base imponible depende de la estructura de
la economía en la que tiene lugar la imposición y de los “asideros fiscales” que proporciona esa estructura. 

Por otra parte, aunque la elección del indicador adecuado de capacidad contributiva es importante, es sólo el primer paso para diseñar una estructura tributaria
equitativa. El segundo paso consiste en aplicar este indicador (ya sea renta, consumo o riqueza) a la complejidad de las instituciones económicas y legales, por
ejemplo ¿Cómo deben ser gravadas las sociedades, cómo deberían tratarse las ganancias de capital?, entre otras cosas. 

Bajo cualquiera de los tres criterios, la capacidad de pago surge de determinar el monto ya sea de beneficios, gastos o consumo (todos expresables en cantidades

monetarias), sobre los cuales se establece un mínimo a partir del cual se calcula la carga tributaria, y cuya proporcionalidad, regresividad o progresividad1 depende
de la evaluación política de distintas circunstancias. 

A continuación, se resume en el cuadro, lo revisado hasta ahora sobre el criterio de la capacidad contributiva.

1 Aspectos
 que se estudiarán en las secciones siguientes. 
Además de los principios de equidad descriptos, existen otros dos aspectos que es preciso evaluar políticamente a la hora de diseñar una estructura tributaria
adecuada. Se trata de conceptos vinculados a los objetivos básicos que debe perseguir el diseño de la política tributaria de un país.

1  Racionalidad económica: 

La tributación debería basarse en principios de racionalidad económica definidos en relación a los objetivos buscados (o no deseados) que la
misma puede tener sobre la economía. Como se mencionara previamente, entre los objetivos primordiales de la tributación se encuentran los
de transferir recursos del sector privado para atender necesidades públicas e influir sobre el comportamiento de los distintos agentes
económicos, redistribuir los ingresos o sostener las variables económicas del país. Para evaluar el cumplimiento de estos objetivos, esto
implica en última instancia, determinar los efectos económicos de los distintos impuestos. Lo que permitiría determinar tanto los efectos
positivos como negativos de la tributación y orientar o redireccionar el sistema hacia los objetivos deseados.

2 Instrumentalidad:

Otro de los principios que deben tenerse en cuenta, además de la equidad y la racionalidad económica, se refieren a la instrumentalidad del
sistema impositivo. La misma se refiere a los aspectos administrativos y legales (viabilidad jurídica) que se deben considerar al diseñar el
sistema. El modelo tributario seleccionado debe tener en cuenta los costos de administración de   las distintas opciones, por ejemplo, lo
costos de cumplimiento para los ciudadanos o los de recaudación para el gobierno. Por otra parte es de suma importancia determinar el
contexto legal al que se circunscribe, dentro del cual se definen por ejemplo, la organización del Estado y las relaciones intergubernamentales,
como por ejemplo, en lo que respecta a la coordinación financiera. Vinculados a estos últimos aspectos se encuentra el reparto de las
potestades tributarias entre las distintas jurisdicciones políticas. 

Los aspectos de este punto pueden profundizarse en el capítulo 3 de Iturrioz.

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Principios constitucionales

A continuación se hará referencia a los principales conceptos contenidos en el texto constitucional que se vinculan con aspectos básicos, en este caso legales, de
la estructura tributaria.  

Distribución del poder tributario entre los distintos niveles de gobierno: en el caso de una estructura federal de gobierno, coexisten tres órdenes diferenciados: el
federal o nacional, el estadual o provincial, el municipal o comunal. Esta división ha dado lugar al reparto de atribuciones para cada uno de estos órdenes de
gobierno, dentro de las cuales se distinguen: el ejercicio de las potestades tributarias y las funciones de gasto. 

En este punto es preciso hacer la aclaración que, a nuestro criterio, la mejor manera de introducir este tema es a través del ejemplo de nuestro país. Es por eso que
en este apartado se hace referencia exclusivamente a esta experiencia. 

Pese a que en la Constitución Nacional se encuentran definidos en numerosos artículos la distribución de las fuentes de recursos que corresponden a la nación, a
las provincias y a los municipios (Ver Iturrioz, pág. 44), lo cierto es que, con el correr de los años esta configuración se ha ido transformando en un intrincado
sistema que responde a diferentes criterios, no necesariamente derivados de los preceptos constitucionales, y el cual ha dado lugar a situaciones tales como las
de doble imposición (que se explicarán más adelante) entre el orden nacional y el provincial, e incluso el solapamiento con los niveles municipales para algunos
tributos. El régimen actual de reparto financiero en Argentina se conoce como Sistema Federal de Coparticipación de Impuestos, ha ido paulatinamente resolviendo
algunos de los problemas presentados en el reparto de potestades tributarias, más sin embargo, aún presenta cuestiones sin resolver.

A continuación se presenta un ejemplo de los principales tipos de impuestos que se aplican en nuestro país, y su división según qué nivel de gobierno tiene la
potestad tributaria.
Por su parte, en los siguientes gráficos pueden observarse las estructuras tributarias de los tres niveles de gobierno en Argentina: nacional, provincial y municipal.
 Legalidad: se refiere a que los impuestos deben ser creados por ley, es decir por una norma general y abstracta, emanada del poder legislativo
y que contenga todos los elementos que hacen a la instrumentación del tributo (sujeto pasivo, hecho imponible, base imponible, entre otros).
En Argentina, en virtud del principio de la separación de poderes y bajo preceptos constitucionales, corresponde al Poder Legislativo la sanción
de las leyes tributarias (con iniciativa de la Cámara de Diputados), mientras que la aplicación de la ley, materializada en el hecho de la
recaudación de impuestos corresponde al Poder Ejecutivo.

Igualdad: La Constitución argentina establece en su art. 16 la noción de igualdad como criterio que debe regir a la hora de fijar la base de un
impuesto o contribución, lo que significa que se impone una limitación al poder estatal de aplicar tributos. De esta manera se inserta en esta
norma el criterio económico de la equidad, que implica que individuos que enfrentan la misma situación económica deben enfrentar las
mismas cargas. Esto no implica, no obstante, que el Estado no pueda aplicar exenciones impositivas cuando así lo considere para los fines de
la política pública

No confiscatoriedad: este criterio deviene de la necesidad de equilibrar el poder del Estado para aplicar
tributos, con el derecho individual de propiedad. Es decir, todo tributo implica una detracción a la riqueza
particular de individuo, y por lo tanto éste debe tener un límite fundado en la protección de la propiedad
privada de las personas. Visto desde otro ángulo, el derecho de propiedad de las personas no es absoluto
sino que admite limitaciones fundadas en el derecho de los demás, representado por el Estado.

Control judicial:  se refiere a que el poder judicial tiene potestad para intervenir en algunos aspectos de las leyes tributarias o de los
procedimientos que realiza la administración para determinar un tributo. Puede expedirse en algunos casos concretos en los que se plantean
controversias entre el fisco y los contribuyentes. La importancia de este principio, radica en que la participación de este poder en las prácticas
tributarias puede tener importantes efectos en el perfeccionamiento y actualización de la legislación y administración tributarias, ello
principalmente a través de la doctrina jurisprudencial que se va desarrollando con las sucesivas intervenciones del poder judicial. 

En Argentina existe también la modalidad de función judicial en el ámbito del ejecutivo, a través de los llamados Tribunales Fiscales. Dicha
transformación ha sido fruto de la necesidad de agilizar los procedimientos de esta materia, y que los mismos se aparten un poco de las
formalidades tradicionales. 

Sobre estos temas puede profundizarse la discusión en el capítulo 3 de Iturrioz.

Los temas tratados en las secciones anteriores, tienen que ver con los principios (políticos y constitucionales) que fundamentan una determinada estructura
impositiva. Sin embargo, existe acuerdo en la literatura en que existen una serie de requisitos hasta ahora no contemplados, que también es fundamental tener en
cuenta por la autoridad económica, a la hora de hacer modificaciones, diseñar nuevos instrumentos impositivos, entre otras cosas:  

Requisitos de una buena estructura tributaria

1 Suficiencia: la recaudación debe ser adecuada, debe proveer de fondos suficientes para que el Estado cumpla sus objetivos.

2 Neutralidad: se deben elegir los impuestos de forma tal que se minimice la interferencia en las decisiones individuales. 

3 Equidad: la distribución de la carga tributaria debe ser equitativa. Cada uno debería estar obligado a pagar su justa parte.

4 Simplicidad: el sistema tributario debe ser comprensible para el contribuyente

5 Estabilidad macroeconómica y crecimiento: la estructura tributaria debería facilitar el uso de la política fiscal para los objetivos de
estabilización y crecimiento.  
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Referencias

ASAP. (s.f.). Estimación de recursos. Disponible en: https://docs.asap.org.ar/public/doc/Estimaci%C3%B3n%20de%20recursos%202019

Atchabahian, A. (2008). Régimen jurídico de la gestión y del control en la hacienda pública. 3ra - s/d - Buenos Aires.

Ministerio de Economía, Industria y Competitividad (2017) El Gobierno aprueba el desarrollo de la Ley de Desindexación de precios de bienes y servicios públicos.
Recuperado de: http://www.mineco.gob.es/portal/site/mineco/menuitem.ac30f9268750bd56a0b0240e026041a0/?
vgnextoid=c217e2791730a510VgnVCM1000001d04140aRCRD

Petrei, H. (1997). Presupuesto y control. 1ra - 1997 - B.I.D - s/d.  

Tipos de tributos

Tipos y clasi caciones de impuestos

Clasi caciones técnicas

Clasi caciones económicas

Clasi caciones jurídicas

Referencias
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Tipos y clasificaciones de impuestos

En esta sección se considera adecuado comenzar profundizando el concepto de “impuesto”, ya que nos dedicaremos a estudiar este instrumento particular de
financiamiento gubernamental. 

El impuesto se conoce como la prestación pecuniaria exigida a los individuos y cuyo producido está destinado a cubrir los gastos de interés general y únicamente a
causa de que los contribuyentes son miembros de una comunidad política organizada. No existe una contraprestación inmediata por su pago, y aun así se exige su
cumplimiento por el simple surgimiento del hecho generador, que devolverá a cambio el Estado a largo plazo a través de educación, salud, seguridad, etcétera.
satisfaciendo de este modo las necesidades públicas. 

Los elementos propios de los impuestos consisten en:  

1 Su independencia entre la obligación de pagar el impuesto y la actividad que el Estado desarrolla con su producto. Cuando el criterio para
establecerlos es el del beneficio.  

2 Su cobro se debe hacer a quienes se hallan en las condiciones consideradas como generadoras de la obligación de tributar;

3 Dichas condiciones deben consistir en hechos o circunstancias que puedan reflejar la verdadera capacidad contributiva;  

4 El impuesto se debe estructurar de tal manera que las personas con mayor capacidad económica tengan una participación mayor en los
ingresos estatales.  

Existen significativas cantidades de clasificaciones de impuestos. Sin embargo, las clasificaciones más usuales pueden resumirse de acuerdo al siguiente detalle:

Clasificaciones técnicas.

Clasificaciones económicas.

Clasificaciones jurídicas.

A continuación, se describen los tipos más usuales de impuestos según se tienen en cuenta distintos aspectos de la tributación.  
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Clasificaciones técnicas

Esta clasificación hace referencia a las formas de instrumentar un tributo. De acuerdo a ésta, los tributos pueden ser:

1  Reales u objetivos o Personales u subjetivos:

En los Impuestos Reales no se toma en cuenta la situación personal del contribuyente. Un claro ejemplo de esto son los impuestos a los
consumos, donde no se tiene en cuenta la capacidad contributiva del sujeto adquirente de los bienes gravados. Otro ejemplo de éste es el
 impuesto inmobiliario, el cual está fijado de acuerdo a la valuación fiscal del inmueble independientemente de quien lo habita y de cómo lo
habita. No se preguntan el gasto de las personas para medir la riqueza. Están en relación con el concepto de impuesto indirecto.  

Son Personales los impuestos cuyas leyes determinan a la persona del contribuyente junto al aspecto objetivo, es decir procuran determinar la
capacidad contributiva de las personas físicas discriminando circunstancias económicas personales del contribuyente (cargas de familia,
etcétera.). Un ejemplo se trata del impuesto sobre la renta (ganancias personales).

2 Específicos o ad-valorem:

Los impuestos específicos se determinan fijando una cantidad monetaria fija en concepto del tributo, en función de una base medida en
unidades físicas (litros, metros, etcétera.). Un ejemplo de este tipo de impuestos es el impuesto a los combustibles. 

Por su parte, en el caso de los impuestos ad-valorem se establece una alícuota sobre una base imponible medida en unidades monetarias
(por ejemplo, el precio de venta, la valuación fiscal). El ejemplo más usual es el del Impuesto al Valor Agregado – IVA.

3 Proporcionales, progresivos o regresivos en relación a la base tributaria:

Para entender esta clasificación es preciso definir previamente algunos términos:

Alícuota legal: la que establece la ley que crea el tributo.

Alícuota efectiva: surge al relacionar el tributo que resulta de aplicar las normas legales con la base imponible neta de impuestos.

Alícuota media: resulta de relacionar el monto total del impuesto con la base tributaria correspondiente.

Alícuota marginal indica la relación que existe entre el incremento de base tributaria y el incremento de tributo resultante de la aplicación de
alícuotas legales.  

El propósito de aclarar estos conceptos es que permite distinguir los tipos de impuestos que aquí se estudian. En lo que respecta a la progresividad, regresividad o
proporcionalidad de un tributo en relación a su base tributaria, la misma es medida a través de la alícuota media. Por su parte, con la alícuota marginal es posible
determinar la tendencia de esa progresividad, o regresividad (si son crecientes o decrecientes).  

En base a los conceptos anteriores, se puede definir a los impuestos proporcionales como aquellos en los que se mantiene una relación constante entre el
impuesto y la base gravada. Si aumenta la base, aumenta también el impuesto en la misma proporción como consecuencia que las alícuotas legales son fijas. En
este caso tanto la alícuota media como la marginal, son constantes.
Los impuestos son progresivos cuando a medida que se incrementa del valor de la base gravada el impuesto aumenta en forma sistemática, pero de una forma
más que proporcional que la base. En este caso la alícuota media es creciente y las marginales, mayores que la media. 

La progresividad de un tributo puede ser global cuando la base imponible se divide en tramos y para cada uno de ellos se establece una alícuota legal creciente que
se aplica sobre la base según el tramo en que se encuentre comprendida. Una desventaja que se menciona de esta modalidad es que al pasar de un tramo al
siguiente, el impuesto puede aumentar más de lo que aumentó la base tributaria. 

Ante la desventaja mencionada anteriormente, se puede aplicar una progresividad escalonada, que también supone una división de la base imponible por tramos y
alícuotas crecientes para cada uno de ellos, pero el tributo se determina, dividiendo la base y aplicando las distintas alícuotas, sumando luego el resultado para
determinar el impuesto. 

Existe otra modalidad que se conoce como progresividad por deducciones, que admite deducciones globales y de igual monto, sea cual sea la base imponible. Sin
embargo, esta modalidad no resulta muy aconsejable si lo que se quiere es brindar progresividad al tributo. 

Finalmente, utilizando el mismo criterio que se usó para los impuestos progresivos y proporcionales se puede definir a los impuestos regresivos como aquellos en
que a medida que va aumentando la base gravada va decreciendo la alícuota del tributo. 

Estos casos pueden comprenderse más claramente con los ejemplos numéricos expuestos en el libro de Iturrioz, en las páginas 58 a 62.

4 Esta clasificación corresponde al período o duración de los impuestos en el sistema tributario. Mientras que los impuestos ordinarios o
permanentes son aquellos que no tienen una duración determinada en el tiempo, los impuestos extraordinarios o también denominados
transitorios, por el contrario, poseen una vigencia limitada en el tiempo. 

Un ejemplo que podemos citar del primer caso es el Impuesto al Valor Agregado mientras que podemos mencionar como tributo extraordinario
los Derechos de Exportación. 

Cabe destacar que los impuestos extraordinarios en su mayoría surgen en períodos de crisis. Asimismo determinados impuestos ordinarios
son denominados “de emergencia” al momento de su legislación lo que implicaría que los podrían considerarse como extraordinarios, pero en
formar reiterada son prorrogados en el tiempo.
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Clasificaciones económicas

Esta clasificación se hace en función a la naturaleza económica del impuesto. Permite agrupar tributos de igual naturaleza para ser analizados.

1 Proporcionales, progresivos o regresivos 

En este caso se trata de estas características en relación al ingreso o la riqueza de las personas (distinto de cuando se lo relaciona con una
base imponible). Se trata de impuestos proporcionales en este sentido, si existe una relación constante entre el tributo pagado y la renta o el
capital. Son impuestos progresivos si existe una relación creciente entre estas dos fuentes de riqueza y el impuesto y finalmente se dice que
es regresivo si esa relación es decreciente.

2 Impuestos Directos e Indirectos

La mencionada clasificación es la más relevante en la República Argentina, atento a la delimitación de facultades entre la Nación y las
Provincias. Dentro de esta clasificación existen diferentes versiones según criterios dispares.  

La versión más antigua parte del concepto  incidencia del tributo es decir, quién lo paga en última instancia y reconoce la posibilidad de
trasladar la carga impositiva hacia un tercero. En razón de lo expuesto se puede definir a un impuesto como directo cuando el mismo no puede
ser trasladado a terceros mientras que un impuesto es indirecto cuando la carga impositiva del tributo puede ser trasladada ya sea a los
factores de producción o a los bienes, o a las personas que los adquieren. Sin embargo, no siempre es posible determinar la incidencia real de
un impuesto, e incluso en algunos casos es posible trasladar e impuesto bajo una modalidad pero no bajo otra, como en el caso del impuesto
inmobiliario de uso familiar y el de uso comercial, en este último es susceptible de traslación a otros. 

Otro de los criterios señala que serían impuestos directos los que recaen sobre manifestaciones ciertas de la capacidad contributiva como
son la renta y el patrimonio o la posesión de ciertos bienes; mientras que serían impuestos indirectos los que gravan exteriorizaciones de la
capacidad contributiva, como el consumo o la producción de bienes. La dificultad radica en este caso en determinar cuando un hecho
imponible exterioriza o no una manifestación directa de la capacidad contributiva. 

Finalmente, un tercer criterio justifica esta clasificación según la manifestación de la capacidad contributiva sea permanente (impuesto
directo) o transitoria (impuesto indirecto), como cuando se vende un bien o se consume. Esta distinción sin embargo es aún más difícil de
determinar que las anteriores.
 3 En función del beneficio, del patrimonio o del gasto 

Se refiere a instrumentar el impuesto de acuerdo a alguna de estas variables. La decisión es política y depende de juicios de valor de quienes
diseñan la política tributaria, acerca de qué conviene gravar: si el beneficio, el patrimonio o el gasto. El fundamento de esta clasificación no es
sobre quien incide el gravamen sino más bien, la medición de la exacción. Esta clasificación pone de manifiesto la variable económica que da
origen a la obligación de pago, independientemente de las posibilidades de traslación que existan para cada impuesto.

4 Clasificación latinoamericana común de ingresos tributarios (CLACIT)

Bajo el grupo de clasificaciones económicas es preciso mencionar esta clasificación que tiene un alcance internacional al establecer cinco
categorías generales que hasta cierto punto introducen un estándar para las estructuras tributarias de los países:

Impuestos internos sobre bienes y servicios: impuesto a las ventas, a las transacciones, a los consumos específicos, entre otros.

Impuestos sobre los ingresos: impuesto a los réditos, ganancias, beneficios extraordinarios, entre otros.

Impuestos sobre el patrimonio: tanto al patrimonio personal como social, automotores, inmuebles entre otros.

Impuestos al comercio exterior: retenciones a las exportaciones, entre otros.

Impuestos varios: impuestos a los sellos, patentes, y los no comprendidos en las categorías anteriores

El cobro de impuestos no es la única función que ejerce el gobierno en materia tributaria, también puede optar por la implementación de instrumentos como los
subsidios.
El siguiente paper analiza la incidencia distributiva de los subsidios en Argentina.

Argentina y los subsidios a los servicios públicos.pdf

314.7 KB

Fuente: Puig, J. & Salinardi, L. (2015). Argentina y los Subsidios a los Servicios Públicos: Un Estudio de Incidencia Distributiva. Centro de Estudios Distributivos, Laborales y

Sociales, Maestría en Economía, Facultad de Ciencias Económicas, Universidad de La Plata. Documento de Trabajo Nro. 183. Recuperado de:

http://cedlas.econo.unlp.edu.ar/download.php?file=archivos_upload/doc_cedlas183.pdf
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Clasificaciones jurídicas

Si bien hasta el momento se ha utilizado la palabra tributo o impuesto indistintamente, en este punto es preciso hacer la distinción entre ambos conceptos. El
término tributo puede comprender diversas categorías o especies que responden a las distintas motivaciones que pueden tener la tributación. Según se puede
apreciar una vez delimitadas estas diferencias, las mismas pueden ser relevantes cuando se trata de dividir las fuentes de recursos entre distintos órdenes de
gobierno en un régimen federal, como es el caso argentino, donde por ejemplo, los municipios tienen como principal fuente de recursos a las tasas, teniendo
limitadas potestades para aplicar otro tipo de tributos. 

Una vez efectuada esta aclaración, se pueden distinguir tres modalidades diferentes:

Los impuestos 

El modelo de código tributario para América Latina define al impuesto como “el tributo cuya obligación tiene por hecho generador una situación
independiente de toda actividad estatal relativa al contribuyente” 1. 

Esta definición deja claro que el hecho imponible que origina la obligación es independiente del gasto a financiar, es decir no existe una
correspondencia con la del destino de los fondos. Todos los contribuyentes que se encuentren comprendidos dentro de la categoría de hecho
imponible definido, tienen la obligación de pagar el impuesto. El producido de los mismos ingresa a lo que se conoce como “rentas generales”
las que luego se utilizan para ejecutar el gasto público.  

Más allá de que el impuesto sea independiente del gasto, lo recaudado puede afectarse a un fin específico, es decir, determinarse su destino
de antemano con prescindencia del hecho imponible definido. 

Finalmente, cabe aclarar que si bien en la determinación del hecho imponible se tienen en cuenta los principios económicos de la tributación,
como el capacidad contributiva, el fundamento último de los impuestos no depende de la existencia de una determinada capacidad
contributiva, sino de la definición que hace el legislador de una situación como generadora de la obligación tributaria.  

Las Tasas 

Según el mismo código tributario mencionado “tasa es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva o potencial
de un servicio público individualizado en el contribuyente. Su producto no debe tener un destino ajeno al servicio que constituye el presupuesto
de la obligación” 

Son el medio de financiación de los servicios públicos para los cuales puede individualizarse la demanda. Las tasas son exigidas como
contraprestación por un servicio público otorgado individualmente a todos los usuarios efectivos y/o potenciales. En teoría, el importe de la
tasa debe ser proporcional al beneficio recibido y al costo del servicio, y se debe tener en cuenta la capacidad contributiva del individuo.
Algunos ejemplos son: tasa de migraciones, tasa de escribanía de gobierno, tasa por servicios sanitarios, etcétera. 

Sin embargo, el monto de la tasa no tiene que estar necesariamente ligado al costo del servicio, ello debido a que se trata de servicios donde
prima el interés público, pero puede que no todos los que lo reciben reciban un beneficio, por lo que no sería equitativo cargar todo el costo del
servicio a quienes están vinculados con él. 

De esto mismo se deriva que la tasa no debe ser confundida con los precios públicos, donde en este caso el precio si viene determinado en
función del beneficio o la utilidad que el bien o servicio le brinda al demandante.  
 Finalmente, puede darse una combinación de precio y tasa, cuando se trata de servicios estatales divisibles. En estos casos los usuarios del
servicio deben pagar una determinada suma, lo usen o no, pero además se cobra un adicional según el consumo que se efectúa, en este caso
la combinación se llama tarifa.  

Tanto el impuesto como la tasa pueden ser exigidos coactivamente, pero en el caso de la tasa, esa obligación se complementa con la
exigencia para el Estado de afectar el producido de este impuesto al servicio que le dio origen.

Las Contribuciones especiales 

Estas pueden ser definidas por el Código tributario mencionado como “el tributo cuya obligación tiene como hecho generador beneficios
derivados de la realización de obras públicas o de actividades estatales”. El producido de los mismos debe destinarse exclusivamente a la
financiación de dichos gastos. 

Es una prestación obligatoria en razón de beneficios individuales o colectivos derivados de obras públicas o actividades especiales del estado.
Algunos ejemplos son: Peajes, Contribuciones por Mejoras (beneficio de los inmuebles por la realización de obras públicas), contribuciones a
la seguridad social, Contribuciones Parafiscales, etcétera. 

En el caso de estos tributos rige plenamente el principio del beneficio, a diferencia de los otros dos casos donde podía o no darse. El criterio del
beneficio en este caso es determinado objetivamente por el Estado, sin participación del particular. 

Sobre las contribuciones puede agregarse que las mismas pueden afectarse con anterioridad a la realización de la obra, es decir el cobro es
anterior al beneficio particular; o con posterioridad a la obra para recuperar el Estado los fondos invertidos.

1 Programa conjunto de tributación OEA-

 BID “Modelo de Código para América Latina”, Washington D. C. 1967.  
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Referencias

Atchabahian, A. (2008). Régimen jurídico de la gestión y del control en la hacienda pública. 3ra - s/d - Buenos Aires.

Petrei, H. (1997). Presupuesto y control. 1ra - 1997 - B.I.D - s/d.  

Puig, J. & Salinardi, L. (2015). Argentina y los Subsidios a los Servicios Públicos: Un Estudio de Incidencia Distributiva. Centro de Estudios Distributivos, Laborales y
Sociales, Maestría en Economía, Facultad de Ciencias Económicas, Universidad de La Plata. Documento de Trabajo Nro. 183. Recuperado de:
http://cedlas.econo.unlp.edu.ar/download.php?file=archivos_upload/doc_cedlas183.pdf
Federalismo Fiscal

Federalismo Fiscal

Ordenamiento del poder tributario

El ordenamiento del poder tributario en Argentina

La coparticipación está en problemas

Referencias
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Federalismo Fiscal

El federalismo fiscal estudia el tema de la descentralización, es decir, cuál es la asignación de funciones e instrumentos entre niveles de gobierno más
conveniente para el logro de los objetivos que los ciudadanos pretenden alcanzar a partir de la toma de decisiones colectivas, en un país que tiene múltiples niveles
de gobierno con autonomía económica. Se trata de determinar de qué manera deben repartirse las competencias tributarias y la prestación de bienes y servicios
públicos entre dichos niveles y qué esquemas de cooperación entre ellos deben establecerse. 

Se estudian los problemas de asignación de funciones (gastos) y fuentes de financiamiento entre los distintos niveles de gobierno, así como los mecanismos de
coordinación (transferencias de recursos y ciertos controles básicos). 

Los objetivos que persigue el federalismo tienen que ver con:

Permitir una adecuada provisión de bienes públicos a cargo de cada nivel de gobierno.

Contemplar principios de equidad y solidaridad interjurisdiccional.

Garantizar la estabilidad macroeconómica.

Brindar competitividad en un mundo cada día más integrado

La tributación en un país federal. Funciones y recursos de un Estado federal.

En un país organizado de manera federal, como lo es Argentina, con tres niveles de gobierno, se requiere de cierto ordenamiento en cuanto a las  funciones y
potestades tributarias asignadas a cada uno de ellos. Vale decir, es necesario determinar cómo se van a distribuir los roles y responsabilidades que le
corresponden a cada orden de gobierno y además qué impuestos va a poder cobrar cada uno de ellos para poder financiar sus actividades.  

La asignación de funciones debe seguir ciertos criterios:

Aquellas funciones relacionadas con la unidad política, con la integridad y la supervivencia del país, corresponden al gobierno federal (es decir
al nivel nacional de gobierno). Por ejemplo: las funciones de defensa, soberanía nacional, relaciones exteriores, política monetaria, entre otras.

El resto de las funciones pueden ser asignadas entre los tres niveles de gobierno siguiendo criterios de eficiencia.

Por su parte, la asignación de potestades tributarias debe responder al:

Principio de instrumentabilidad, según el cual no cualquier tributo puede ser aplicado por cualquier orden de gobierno. Por un lado, puesto que
puede llegar a ser de difícil aplicación práctica en algunos casos o generar controversias jurisdiccionales. Por otro lado, la administración
fiscal también puede variar entre niveles, pudiendo ser más fácil en algunos tipos de tributos y más engorrosa en otros.
 Por lo general, se dice que cuanto más grande sea la extensión territorial que abarca una jurisdicción política, mejor es la posibilidad de
recaudar impuestos. Esto quiere decir que normalmente, para la Nación es más fácil recaudar que para los niveles subnacionales.  

Ahora bien, más allá de la asignación de funciones y potestades tributarias, se requiere de un sistema de transferencias intergubernamentales, puesto que
normalmente los criterios para asignar funciones difieren de los utilizados en la asignación de potestades tributarias, y por ende, suele ocurrir que los fondos que
se puedan obtener no sean suficientes para financiar todas las actividades. 

También pueden surgir ciertas dificultades al momento de asignar los recursos tributarios entre niveles de gobierno, pudiendo generarse problemas de doble
imposición. 

Estos temas pueden ser profundizados en el Capítulo 22, punto I del libro de Iturrioz
LECCIÓN 2 de 5

Ordenamiento del poder tributario

Ya hemos visto que un sistema económico organizado bajo un esquema federal de gobierno requiere de un mecanismo que distribuya los recursos públicos entre
los distintos niveles de gobierno (estados nacional y subnacionales) de manera que la provisión de bienes y servicios públicos se realice en base a un
financiamiento genuino.  

Existen dos objetivos que puede perseguir un sistema de coordinación fiscal. 

El primero de ellos, tiene que ver con conseguir las fuentes adecuadas de financiamiento a la provisión de bienes y servicios públicos a cargo
de cada nivel de gobierno.  

El segundo está relacionado con la búsqueda de la equidad en la asignación de recursos entre las distintas jurisdicciones de un país. Esto se
debe a que normalmente en los países suelen existir diferencias económicas regionales muy marcadas, que puede llevar a necesitar un
sistema de transferencias desde jurisdicciones “ricas” a jurisdicciones “pobres”, equilibrando los beneficios que cada ciudadano del país
recibe de su Estado. Por ejemplo, lo que se busca mediante este objetivo es que un niño que viva en La Quiaca reciba el mismo paquete
educativo (tanto en cuanto a cantidad como a calidad) que otro que viva en Ushuaia.

En cuanto al ordenamiento del poder tributario, existen varias alternativas para asignar las potestades tributarias:

1 Separación de Fuentes 

Mediante este criterio, se establece una división de los impuestos que se reservan exclusivamente para cada nivel de gobierno. La asignación
normalmente viene establecida de manera taxativa en la Constitución de muchos países. No obstante, como en el caso argentino, puede ser
general e imprecisa, lo cual suele llevar a problemas como la doble tributación. En este esquema, cada nivel de gobierno tiene autonomía para
definir la utilización de su poder tributario. 

En este criterio puede surgir el inconveniente de que se generen desequilibrios en algunos órdenes de gobierno, por lo que es necesario que se
complemente con otros sistemas, así como también con un ordenamiento de las funciones gubernamentales y la redistribución de recursos.

2 Deducción de tributos 

Una alternativa al problema anterior puede ser mantener el poder tributario en todos los niveles de gobierno, pero reducir la existencia de doble
imposición mediante la posibilidad deducir en algunas jurisdicciones lo tributado en concepto del tributo. También es factible aceptar que
algún orden de gobierno admita computar como pago a cuenta de su propio gravamen, montos abonados por el impuesto análogo en otras
jurisdicciones. (Para una mejor comprensión de este sistema, analizar los ejemplos de la sección II, capítulo 22 del libro de Iturrioz).

3 Coparticipación 

Consiste en un mecanismo mediante el cual un orden de gobierno, generalmente el nivel central o superior, concentra la recaudación tributaria
de uno o varios impuestos, distribuyéndola luego a los restantes niveles de gobierno. Los tributos que se administran bajo este régimen deben
ser aquellos que se instrumenten sobre actividades interjurisdiccionales, dejando para los niveles inferiores de gobierno la recaudación de
tributos de aplicación territorial. 
 Este método hace necesario determinar una primera división de la parte que corresponde al gobierno del nivel superior por un lado, y al
conjunto de gobiernos subnacionales, por el otro. Esta división se denomina distribución primaria, mientras que la que establece luego el
reparto entre los gobiernos del nivel inferior es conocida como distribución secundaria.   

Entre las ventajas de este sistema se cuentan las de evitar la doble imposición y la posibilidad de que órdenes inferiores puedan obtener
recursos que escapan a sus posibilidades de administración. 

Por el lado de las desventajas, aparecen los criterios bajo los cuales se distribuirá lo recaudado. Existen dos criterios para realizarlo. El primero
de ellos, llamado “devolutivo” implica distribuir los fondos a cada gobierno en función de lo aportado por cada uno de ellos. Sin embargo, puede
resultar difícil en la práctica lograr determinar la participación en la formación de base imponible que ha tenido cada orden. El segundo criterio,
“redistributivo”, procura distribuir los fondos teniendo en cuenta la redistribución del ingreso entre niveles de gobierno. El problema radica en
elegir el índice adecuado para hacer efectivo este reparto.

4 Cuotas suplementarias 

Este esquema consiste en que una vez que han sido asignados los tributos a los determinados niveles de gobierno, uno de ellos cobre para
otros un impuesto determinado. Normalmente, los niveles inferiores de gobierno aplican tasas y exenciones sobre una base tributaria definida
por el nivel de gobierno de mayor jerarquía.  

La ventaja de este sistema reside en que los niveles gubernamentales conservan intacta la potestad tributaria, condicionada a la definición de
aspectos estructurales de los impuestos por parte del gobierno central.

5 Subvenciones intergubernamentales 

Se designa de esta manera a las transferencias de fondos, no reintegrables, entre niveles de gobierno, que no respondan a la coparticipación o
cuotas suplementarias. 

Las transferencias gubernamentales pueden ser globales o específicas:

Las transferencias globales se realizan con el objetivo de cubrir diferencias entre los ingresos y gastos del gobierno que las recibe, sin estar
condicionado a utilizar los fondos de alguna manera específica. Los gobiernos subnacionales son libres de elegir el destino de los recursos
transferidos. Se diferencian de la coparticipación en que los fondos transferidos por coparticipación surgen automáticamente a partir de los
tributos recaudados, mientras que las transferencias dependen de la decisión del ente gubernamental que las realiza. Este tipo de asignación
persigue reducir desequilibrios fiscales o disminuir disparidades entre jurisdicciones del mismo nivel.

En las transferencias específicas el monto que se recibe debe ser aplicado a un gasto determinado.

Los criterios para realizar las transferencias pueden ser variados. Uno de ellos constituye otorgar las transferencias en función de las necesidades del gobierno a
subvencionar, pero sin tener en cuenta las posibilidades reales de financiarlas. Otro criterio implica vincular las necesidades de los gobiernos con sus posibilidades
de financiarlas. A estas últimas se las denomina asignaciones de equiparación, puesto que las subvenciones resultan mayores para los gobiernos más pobres que
para los más ricos. 

Para profundizar acerca de todos estos esquemas, se recomienda leer el capítulo 22 del libro de Iturrioz, punto II. 

En los dos gráficos expuestos a continuación se expone la magnitud de las transferencias en los niveles de gobierno argentinos.
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El ordenamiento del poder tributario en Argentina

Los antecedentes federativos en Argentina estuvieron dados, ya desde antes de la independencia, por las diversidades y rivalidades provinciales, las grandes
extensiones despobladas que separaban a los centros urbanos entre sí, y las particularidades geográficas que los caracterizaban. La historia de permanentes
cambios de regímenes va desde la separación de fuentes instituida en la Constitución de 1853 hasta el otorgamiento de un rango constitucional al régimen de
coparticipación introducido en la reforma de 1994, pasando por una etapa de concurrencia de hecho. 

El federalismo argentino comparte con muchos otros federalismos el problema de la existencia de desequilibrios horizontales y verticales (baja correspondencia
fiscal a nivel subnacional). Para resolver tal cuestión se establece un sistema de transferencias, desde la Nación hacia las provincias (Coparticipación Federal de
Impuestos), que se basa en coeficientes fijos.  

Este sistema de coparticipación consiste en un fondo de dinero (masa coparticipable) constituida por la recaudación de ciertos impuestos del nivel nacional. Este
fondo se reparte, en primer lugar, entre la Nación y las provincias (distribución primaria). Luego, en función ciertos parámetros establecidos a partir de la población
y las NBI de cada provincia, el fondo se reparte entre las jurisdicciones provinciales (distribución secundaria). 

Actualmente, el esquema básico de regulación de las relaciones fiscales entre Nación y provincias está establecido en la Ley 23.548, del año 1988, constituyendo
un “régimen transitorio” y estableciéndose la disposición de prórroga automática en caso de que el Congreso Nacional no sancione una nueva Ley. 

La Ley 23.548 establece los siguientes mecanismos regulatorios: centralización de determinados impuestos en manos del gobierno nacional y la coparticipación
de lo recaudado entre la Nación y el conjunto de provincias (distribución primaria), y la parte provincial entre los gobiernos provinciales (distribución secundaria). Se
hizo un esfuerzo por delimitar precisamente la masa coparticipable, sin dejar lugar a ambigüedades, precisando que todos los impuestos, salvo los mencionados
expresamente, existentes o por crearse, eran coparticipables. Pero ese intento de precisar la masa coparticipable se ha visto frustrado al incorporar varias vías de
escape. La parte correspondiente a las provincias fue fijada en 56,66% por la ley. La Nación por su parte, conservaba el 42,34% restante. Las partes asumían un
conjunto de obligaciones en cuanto a no establecer gravámenes análogos a los coparticipados y en cuanto a la regulación de los sistemas tributarios locales. Se
estableció en la ley una cláusula de limitación de la relación entre los recursos coparticipables y no coparticipables del gobierno nacional. Según esta cláusula, la
suma a distribuir a las provincias no podría ser inferior al 34% de la recaudación de los recursos tributarios nacionales de la Administración Central, tengan o no el
carácter de coparticipables. 

Con respecto a la distribución secundaria, la ley establece los siguientes porcentajes para las provincias:
Si bien la Ley 23.548 constituye el primer instrumento legal regulatorio de las relaciones fiscales Nación–provincias, el régimen ha estado sujeto a una gran
inestabilidad, reflejado en el gran número de Leyes y Decretos del gobierno nacional que de forma directa o indirecta modifican lo establecido por el régimen básico
de la Ley 23.548.  

La Ley 24.049 de enero de 1992 constituyó el primer pilar de la reforma, transfiriendo a las provincias y a la municipalidad de la ciudad de Buenos Aires los servicios
educativos administrados por el Ministerio de Cultura y Educación de la Nación y por el Consejo Nacional de Educación Técnica, así como también las facultades y
funciones sobre los establecimientos privados reconocidos. Se transfirieron también otras funciones de menor impacto presupuestario. En el texto de la ley, se
especificó que el gasto transferido se financiaría con la parte provincial fijada en la Ley 23.548. Esto significó un cambio en la distribución primaria a favor de la
Nación, con pérdida para todas las provincias. La distribución secundaria cambió por la diferencia entre lo que recibía cada provincia según la Ley 23.548 y el
impacto de la transferencia de los servicios.  

El segundo pilar de la reforma está constituido por las pre-coparticipaciones, o detracciones antes de la distribución primaria, sobre la masa coparticipable con
destino a un determinado sector. A las relaciones verticales Nación-provincias, se agregaron las sectoriales (previsión social versus el resto). Por el Acuerdo entre
el gobierno nacional y los gobiernos provinciales, se estableció que el primero quedaba autorizado a retener un 15%, más una suma fija de 43,8 millones de pesos
mensuales de la masa coparticipable definida en la Ley 23.548, con destino a: i) financiar el Sistema Nacional de Previsión “y otros gastos operativos” (el 15%); ii)
distribuir entre provincias con problemas financieros, por los montos establecidos en el mismo Acuerdo (la suma fija).  

En 1994 se le dio jerarquía constitucional al Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos. En la Constitución se establecieron los principios generales y se fijó
la obligación de dictar una nueva Ley de Coparticipación antes del 31 de diciembre de 1996 (con lo cual se observa que ya han transcurrido más de doce años de
esa fecha límite sin que se haya dictado la nueva ley). 

Las modificaciones de los ‟90 alteraron significativamente tanto la distribución primaria como la secundaria de la coparticipación. La distribución primaria que la
Ley 23.548 fijaba en el 57,048% para las provincias cae a alrededor del 46% a fines de los „90, exacerbado esto por el efecto de las transferencias de servicios de
1992.  

El actual régimen de coparticipación presenta múltiples falencias (los coeficientes fijos generan una redistribución horizontal arbitraria; no responden a shocks ni
se adaptan a largo plazo; generan incentivos perversos; se recurren a impuestos no coparticipables y malos, múltiples ventanillas, gasto procíclico, problema del
fondo común, etcétera). 

La discusión sobre el federalismo fiscal se centra básicamente en modificar el actual régimen de coparticipación (“racionalizar” los porcentajes). Pero tal planteo
implica un juego “suma cero”. Se debe enriquecer el debate para que el federalismo argentino constituya una herramienta para el desarrollo de buenas políticas
públicas. 

A continuación, se expone una columna publicada por el diario La Nación el día domingo 1 de marzo de 2009. En la misma se explican conceptos claves de la
Coparticipación Federal de Impuestos y su estado de situación en la Argentina. A partir de los datos de la misma, pueden ilustrarse claramente las marcadas
diferencias que existen en las transferencias per cápita por provincia entre grupos homogéneos.
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La coparticipación está en problemas

Por Nadin Argañaraz* Para LA NACION 

Los momentos de auge siempre permiten dilatar la concreción de reformas de fondo, que por esto mismo tienen alto voltaje político. La recaudación tributaria
coparticipable y no coparticipable crecieron de manera significativa en los últimos años, lo que hizo que el financiamiento tanto nacional como provincial lo hiciera
de igual manera. La discusión por una nueva coparticipación prácticamente no existió.  

A partir de la significativa desaceleración que han tenido en los últimos meses los recursos que la Nación transfiere a las provincias, y las consecuentes
dificultades financieras a las que éstas se ven enfrentadas (no solamente por culpa de la coparticipación) han reavivado abruptamente el debate.  

La intención de la presente columna es realizar un repaso de cuáles son las características que posee dicho sistema y entrar de lleno en la cuestión concreta de la
distribución actual de los fondos entre las jurisdicciones. El problema no se soluciona solamente con que suba sustancialmente la coparticipación, sino cuánto
sube en una jurisdicción respecto de las otras.

¿Por qué es necesario un sistema de coparticipación?   

Un país organizado de manera federal requiere un mecanismo que distribuya los recursos públicos entre los distintos órdenes de gobierno (estado nacional y
estados subnacionales), de manera que se asegure el financiamiento necesario para la provisión de bienes y servicios públicos a cargo de cada nivel.  

Debe existir una política fiscal coordinada que garantice la equidad en la distribución de los recursos entre las distintas jurisdicciones de un país, mediante algún
esquema de transferencias de ingresos desde jurisdicciones "ricas" hacia jurisdicciones "pobres".  

En la Argentina, la coparticipación federal de impuestos es el mecanismo mediante el cual el nivel superior de gobierno -la Nación- concentra la recaudación
tributaria, para distribuir luego los fondos obtenidos hacia los niveles inferiores de gobierno -las provincias- a través de determinados porcentajes previamente
establecidos.  

Este método hace que sea necesario diferenciar lo que se entiende por distribución primaria y secundaria. La primaria hace referencia a cómo se realiza el reparto
de los fondos entre los dos órdenes de gobierno, esto es, qué porcentaje les queda a la Nación y qué va al conjunto de provincias. La distribución secundaria tiene
que ver con los criterios usados para asignar los fondos a cada uno de los niveles inferiores de gobierno, es decir, qué porcentaje le corresponde a cada una de las
provincias.   

Esencialmente, los criterios para realizar la distribución secundaria pueden ser de dos tipos: devolutivo o distributivo. Los criterios devolutivos tienen que ver con
asignar a cada provincia una cantidad de fondos en función de los aportes de recaudación que realizó esa jurisdicción. En un extremo, se trata de devolver a cada
jurisdicción lo que se recaudó de impuestos nacionales en la misma.  

El criterio distributivo implica reasignar los fondos en función de las necesidades sociales que tenga cada región, más allá de su capacidad de recaudación. Se
busca, de este modo, igualar la disponibilidad de bienes y servicios públicos que tiene cada individuo a lo largo de todo el país, independientemente de si vive en
una provincia "rica" o "pobre". La desventaja que puede traer consigo este criterio está relacionada con el hecho de que se generan incentivos por gastar de manera
más ineficiente en aquellas jurisdicciones que mayor proporción de fondos reciben con relación al esfuerzo fiscal que ellas mismas realizan para obtener recursos.
 
Lo que debe encontrarse es una combinación de ambos criterios que garantice la igualdad de oportunidades a todos los ciudadanos, bajo la restricción de
minimizar las ineficiencias.  

La situación actual del país  

Planteadas estas cuestiones teóricas, ¿qué es lo que sucede con la coparticipación en la Argentina hoy en día? Actualmente, se encuentra en vigor un régimen
"provisorio" que corresponde a la ley 23.548 de 1988 y que, de acuerdo con la Constitución de 1994, debería haber sido modificado antes de 1996. Es decir, ya han
pasado más de 12 años desde la fecha en la cual se debería haber aprobado una nueva ley.  

Si miramos los números, algo de gran interés para el ciudadano, los datos de 2008 reflejan que se habría transferido a las provincias un 32% de los recursos
tributarios de la Administración Central, porcentaje que viene decreciendo en el tiempo. De acuerdo con el artículo siete de la ley 23.548, dicho ratio no debería
resultar inferior al 34 por ciento.   

En relación con la distribución secundaria entre las provincias, se observan importantes diferencias entre jurisdicciones en cuanto a las transferencias de recursos
por habitante. Reagrupando a las provincias de acuerdo con las características socioeconómicas quedan definidos cuatro grupos de jurisdicciones: de altos
ingresos y alta densidad poblacional; de altos ingresos y baja densidad; de bajos ingresos y alta densidad, y por último, de bajos ingresos y baja densidad.  

De los datos de transferencias per cápita para 2008, se desprenden diferencias tanto entre los grupos como dentro de cada uno. Si bien estas discrepancias
pueden guardar relación con la aplicación de los criterios devolutivos y redistributivos mencionados anteriormente, surgen situaciones difíciles de justificar
objetivamente.  

Por caso, el grupo de provincias de altos ingresos y alta densidad reciben un 50% menos de fondos que el de bajos ingresos y alta densidad, lo cual puede ir
claramente en línea con el objetivo redistributivo.  

Ahora bien, ¿cómo se explica, por ejemplo, que un ciudadano catamarqueño reciba el 115% más de fondos que un salteño, siendo ambas jurisdicciones de
similares características económicas y poblacionales?   

O también, ¿por qué un habitante de Santa Cruz recibe el doble de fondos que uno de Chubut, si se considera las similitudes de ambas provincias?  

En síntesis, el crecimiento que hubo de la coparticipación no discrecional no solucionó en absoluto el problema distributivo de fondo. Siguen pendientes la
discusión sobre el reparto entre Nación y provincias, por un lado, y entre provincias, por otro.  

Se desaprovecharon los años de auge para encontrar un mecanismo políticamente viable a este juego de suma cero (el mayor porcentaje para una es un menor
porcentaje para la otra).  

Ahora la solución se torna compleja con una economía enfriada, una fuerte desaceleración de la recaudación y en un año electoral. El año del bicentenario todavía
abre la oportunidad de instalar un nuevo sistema federal que garantice estabilidad, equidad y una asignación de recursos lo más eficiente posible.  
  *El autor es presidente del Instituto Argentino de Análisis Fiscal (Iaraf)

Este documento analiza cómo los diferentes caminos por los cuales las provincias reciben fondos públicos reproducen la enorme inequidad que existe entre las
diferentes jurisdicciones del país. En este contexto, los debates en el Congreso nacional reflejan una creciente tensión entre la Nación y las provincias por la
distribución de fondos. No obstante, queda fuera de la discusión el presupuesto nacional, un camino nada desdeñable que aporta la mayor fuente de recursos a las
arcas provinciales o directamente a sus habitantes (CIPPEC, 2010).

Los caminos paralelos al laberinto de la coparticipación.pdf

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Fuente: Díaz Frers, L. (2010) .“Los caminos paralelos al laberinto de la coparticipación”, Documento de Políticas Públicas / Recomendación Nº75, CIPPEC, Buenos Aires,

abril de 2010. Pueblicado en: https://www.cippec.org/wp-content/uploads/2017/03/2221.pdf

LECCIÓN 5 de 5

Referencias

Atchabahian, A. (2008). Régimen jurídico de la gestión y del control en la hacienda pública. 3ra - s/d - Buenos Aires.

Díaz Frers, L. (2010) .“Los caminos paralelos al laberinto de la coparticipación”, Documento de Políticas Públicas / Recomendación Nº75, CIPPEC, Buenos Aires,
abril de 2010. Pueblicado en: https://www.cippec.org/wp-content/uploads/2017/03/2221.pdf

Petrei, H. (1997). Presupuesto y control. 1ra - 1997 - B.I.D - s/d.  

Integración económica

Tributación en el orden internacional

La tributación en zonas económicamente integradas

Zonas de libre comercio, uniones aduaneras y mercados comunes

Referencias
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Tributación en el orden internacional

La creciente interdependencia que existe en la economía mundial genera la necesidad de que exista también algún tipo de coordinación fiscal a nivel internacional. 

La coordinación impositiva es uno de los aspectos más discutidos. Cada país debe decidir cómo gravar la renta exterior de sus residentes y, a su vez, la renta de
los extranjeros que se origina dentro de sus fronteras. Asimismo, debe decidirse cómo aplicar los impuestos sobre la producción y las ventas sobre las
operaciones de exportación e importación.   

Los problemas que deben resolverse en materia de imposición internacional son de tres tipos:

Equidad interpersonal. Con respecto a la equidad vertical y horizontal entre contribuyentes, ahora hay que tener en cuenta a todos los
impuestos que paga una persona, independientemente de dónde hayan generado su renta, y no solo a los impuestos que se pagan en la
jurisdicción de origen.

Equidad internacional, es decir, cómo debería repartirse entre los países la base imponible que surge de las transacciones internacionales. 

Eficiencia. Hay que tener en cuenta la eficiencia desde el punto de la utilización mundial de los recursos y de cómo altera este equilibrio la
imposición en varios países. La existencia de tasas impositivas diferenciales entre países induce a una reasignación internacional de
recursos, pudiendo afectar la localización de la actividad económica y retirarse recursos de sus utilizaciones más eficientes.

Criterios en la imposición sobre el beneficio 

Los criterios de atribución de potestad tributaria en cuanto a impuestos al beneficio pueden basarse en la sujeción personal, que puede ser la nacionalidad o el
lugar de residencia, o en la sujeción económica, es decir tener en cuenta la sede del negocio o la fuente donde se originan los beneficios. En la actualidad, el
criterio de la nacionalidad prácticamente no se aplica.

Criterios en la imposición al patrimonio 

En este caso, corresponde aplicar el principio de territorialidad en la imposición, esto es, gravar al patrimonio que se encuentra dentro de un país,
independientemente del domicilio o residencia de su titular.

Criterios en la imposición sobre productos 

El comercio de bienes puede ser gravado con impuestos en destino (se aplican donde termina y se consume el producto) o con impuestos en origen (se aplican
donde se origina o produce el producto). Los impuestos en destino no interfieren con los flujos de bienes, mientras que los impuestos en origen interfieren con el
flujo eficiente de comercio, puesto que afectan a los costos de producción relativos. Estos efectos pueden neutralizarse si los impuestos sobre el producto se
descuentan en el punto de exportación.

Medios para evitar la doble imposición 

Se entiende por doble imposición cuando las mismas personas o bienes son gravados dos veces por un mismo concepto, en un mismo período, por parte de dos
sujetos con poder tributario, en este caso, por parte de dos países. 

En el plano internacional, existen países cada uno con potestades tributarios, y a su vez hay ciudadanos que residen en un país que obtienen beneficios que
pueden haber sido generados dentro o fuera de él. A su vez, los beneficios generados dentro de un país pueden pertenecer a residentes de él o extranjeros. Para
evitar que ocurra la doble imposición, es necesario definir correctamente cual será el criterio de atribución de la potestad tributaria que regirá. 

En las relaciones entre países suele recurrirse a convenios bilaterales para evitar la doble imposición. 

Generalmente, se acepta el principio de la fuente en el caso del impuesto a la renta y las ganancias, es decir, el criterio general es permitir que la renta sea gravada
en el país donde se origina, aplicando una deducción correspondiente al país donde el contribuyente tiene su residencia principal. Esto está de acuerdo con el
principio de equidad internacional. 

A los criterios extremos de residencia o fuente se ha procedido a introducir elementos correctores, que den una solución intermedia al problema de la imposición
internacional.

Cobro diferido del impuesto nacional  

El país en donde el contribuyente tiene su domicilio aplica el impuesto solamente cuando las rentas sean percibidas en dicho país por dicho
contribuyente. En el caso que haya utilidades en el país de destino, éstas son gravadas por el país de origen sólo cuando ellas son remitidas a
su titular.

Descuento por impuesto pagado 

En este caso, los países que cobran según el criterio de residencia o domicilio, aceptan que por los impuestos pagados por las rentas de
fuente extranjera, se pueda deducir el impuesto abonado en el extranjero.

Descuento por impuesto que correspondería haberse pagado 

Ciertos países en desarrollo suelen aplicar, como incentivo para atraer capitales, desgravaciones impositivas. En caso que se aplique el
descuento por impuesto pagado dichos incentivos se anulan y los países que son fuente del beneficio pierden recursos financieros, con lo
cual se sostiene que el descuento debería ser por el impuesto que hubiese correspondido pagarse.

Exoneración de impuestos 

Según este método, si bien se gravan todas las rentas de los residentes de un país, se exoneran a todas o algunas de las utilidades obtenidas
en el exterior, aproximándose en la práctica al principio de la fuente.

Un análisis de estos temas con mayor profundidad puede ser realizado en la Sección I del Capítulo 20 de Iturrioz.
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La tributación en zonas económicamente integradas

La integración económica es una de los medios mediante el cual países, tanto desarrollados como en desarrollo, pueden resolver determinados problemas
económicos. 

Entre los objetivos perseguidos por la integración económica se destacan:

La ampliación de las áreas de libre comercio internacional, de modo tal que los bienes terminen produciéndose donde su costo relativo sea
menor y de esta manera se reasignen los recursos más eficientemente, incrementando el ingreso real.

El aumento de tamaño de mercados nacionales reducidos, posibilitando economías de escala e incrementándose la eficiencia, la
productividad y el ingreso real. 

Atenuar y/o eliminar las ineficiencias, atrasos tecnológicos y conductas monopólicas propias de los mercados protegidos.

Un papel clave en la definición de la integración económica, y que constituye el interés en nuestra materia, es el aspecto de la tributación.  
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Zonas de libre comercio, uniones aduaneras y mercados comunes

Zonas de libre comercio 

Los países que se encuentran integrados en una zona de libre comercio, coinciden en eliminar aranceles y cualquier tipo de tributos que existen en el comercio
entre los países miembros, ya sea de manera total o parcial, a la vez que mantienen autonomía en cuanto a las relaciones comerciales con otros países no
miembros de la zona. 

Los diversos tributos que inciden en el precio de un bien, pueden ser considerados como costos de producción que, en la medida que haya diferencias entre los
distintos países que comercian entre sí, será necesario ajustar y tratar de neutralizar. 

Neutralizar la carga tributaria que existe en los productos que se comercian en una zona de libre comercio no es una tarea sencilla, especialmente en impuestos
como los derechos aduaneros sobre insumos importados, los impuestos sobre insumos nacionales y los derechos de exportación. Algunas alternativas para
armonizar tributos pueden ser:

La unificación de las legislaciones impositivas entre los países. De todas maneras, ésta no constituye una solución aconsejable por las
complicaciones y efectos que trae aparejada, especialmente en países que pueden tener distintas estructuras económicas.

Medidas parciales de armonización de los sistemas tributarios, en las cuales los países conservan su política tributaria independiente,
aplicando medidas neutralizantes de impuestos en productos que se comercian intrazona.

Lograr medidas de armonización no resulta fácil ya que pueden verse afectados otros objetivos nacionales de política fiscal, al tener que resignar ingresos que, en
algunos casos, pueden llegar a constituir importantes aportes de recursos a un gobierno. 

Existen dos principios trascendentales para la definición de la potestad tributaria en el comercio entre países:

El principio del país de origen, según el cual los productos originarios de la zona soportan la carga tributaria del país donde han sido
producidos, no donde han sido consumidos o usados. De este modo, el país que compra estos productos, no puede gravarlos con impuestos
ni derechos de importación propios, sino que la potestad tributaria la ejerce solo el país exportador. Este principio resulta inconveniente por los
problemas que trae aparejad, puesto que los costos de los bienes reflejarán las diferencias tributarias de cada país, con lo cual sería necesario
unificar las legislaciones respectivas. 

El principio del país de destino, según el cual los productos quedan sujetos a la potestad tributaria del país en donde van a ser usados o
consumidos, y no donde son producidos. De este modo, se hace necesario, al momento de exportar estos bienes, un reembolso por los
impuestos pagados internamente. Bajo este criterio, en un país un producto tendrá un mismo precio, independientemente de donde haya sido
producido, y las diferencias que puedan existir serán ajenas al componente tributario. La dificultad de este principio radica en el sistema de
devoluciones que hay que establecer. 

Más allá de las objeciones, el principio de destino es el recomendable puesto que favorece las políticas de integración. Lo que se hace
necesario entonces es buscar un sistema tributario a aplicar que posibilite los reintegros y compensaciones que este principio exige.
Se recomienda profundizar estos aspectos en la Sección II del capítulo 21 del libro de Iturrioz.

Uniones aduaneras 

Se trata de una forma de integración que se encuentra en una etapa superior que la anterior, en el sentido que ahora los países miembros pierden autonomía en
cuanto a las relaciones comerciales con el resto del mundo. Es decir que ahora los países miembros deben aplicar una política comercial común frente a terceros
países no miembros de la unión.  

También en este caso se presenta la alternativa de armonizar o unificar las legislaciones nacionales. 

Con respecto a la armonización respecto a importaciones que provienen de países no miembros, la misma puede lograrse mediante el sistema del draw-back, que
consiste en que el derecho aduanero que se paga al introducir materias primas es devuelto cuando se exporta el producto final. 

Con relación a la unificación arancelaria, no resulta un proceso fácil por la existencia de gravámenes cambiarios, tipos de cambio diferenciales, entre otros,
problemas. En una unión aduanera, la unificación de políticas cambiarias debe ser formulada dentro de un marco general de política económica. 

Se recomienda profundizar estos aspectos en la Sección III del capítulo 21 del libro de Iturrioz.

Mercados comunes 

El mercado común constituye una etapa más avanzada aún que las anteriores, puesto que se agrega ahora un conjunto de medidas tendientes a dar unidad
económica a territorios que son políticamente soberanos. 

Entre estas medidas se cuentan: libertad de movimiento a los factores de la producción, armonización de políticas salariales, fiscales, monetarias, de estabilidad y
crecimiento de los países miembros, entre otras. De este modo, las autonomías nacionales se encuentran más comprometidas en los mercados comunes que en
las zonas de libre comercio y en las uniones aduaneras. 

En este tipo de forma de integración, además de los problemas anteriores acerca de la armonización o unificación de los impuestos que incidían en el precio de los
bienes que se comercializaban intrazona, aparece ahora un nuevo problema, que es el de armonizar o unificar los impuestos a los beneficios, según se trate de
personas físicas o sociedades.

1 Armonización o unificación de tributos sobre los beneficios personales: 

Mediante este objetivo, se busca evitar los movimientos de capitales o personas entre países, que respondan a razones tributarias, y también
evitar la doble imposición sobre dichos movimientos. 

Los criterios pueden ser:

Unificación legislativa según criterio de la fuente 

Cuando todos los países simultáneamente unifican alícuotas, deducciones y materia imponible. Se trata de una solución compleja en el
sentido que resulta difícil determinar a qué país corresponde una renta de acuerdo al criterio de la fuente.
 Unificación legislativa según criterio de domicilio Se realiza la unificación pero ahora utilizando el criterio del domicilio en todos los países de la
zona, lo cual permite que el impuesto mantenga su carácter personal. El reparo que existe frente a este criterio viene por el lado de los países
receptores de capital, que ven mermados sus recursos financieros.

2 Aplicación en el mercado común de otras medidas correctoras ya conocidas

El diferimiento del impuesto no constituye una posibilidad que atenúe la doble imposición. El crédito contra impuesto que debió haberse
pagado carece de sentido, mientras que el crédito por impuestos abonados también traería dificultades.

3 Solución más aceptable 

En este tipo de impuesto, la solución más aceptable viene por el lado de la unificación tributaria, debiendo definirse entre el criterio de la fuente
o del domicilio. Un análisis de las consecuencias de ambos, le otorga mayores ventajas al principio de la fuente que al segundo.

4 Armonización o unificación de tributos sobre los beneficios de las sociedades 

La armonización o unificación de este tipo de tributos es un problema fundamental en un mercado común.  

Es necesario no solo armonizar los criterios de imposición, sino también definir si se grava exclusivamente a las sociedades, o solamente a
sus integrantes o a ambos.

Se recomienda profundizar estos aspectos en la Sección IV del capítulo 21 del libro de Iturrioz. 

En el siguiente paper se analiza la tributación en los procesos de integración internacional y en los procesos regionales, te invito a leerlo. 

La tributación en los procesos de integración.pdf

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Fuente: Ferullo, C. Grecchi,A, Mileti, M y Vitta, J. (2001). La tributación en los procesos de integración. Publicado en:

https://rephip.unr.edu.ar/bitstream/handle/2133/8276/Ferullo%2CGrecchi%2CMileti%2CVitta%2C%20la%20tributaci%C3%B3n.pdf?

sequence=3&isAllowed=yhttps://rephip.unr.edu.ar/bitstream/handle/2133/8276/Ferullo%2CGrecchi%2CMileti%2CVitta%2C%20la%20tributaci%C3%B3n.pdf?

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Referencias

Atchabahian, A. (2008). Régimen jurídico de la gestión y del control en la hacienda pública. 3ra - s/d - Buenos Aires.

Ferullo, C. Grecchi,A, Mileti, M y Vitta, J. (2001). La tributación en los procesos de integración. Publicado en:
https://rephip.unr.edu.ar/bitstream/handle/2133/8276/Ferullo%2CGrecchi%2CMileti%2CVitta%2C%20la%20tributaci%C3%B3n.pdf?
sequence=3&isAllowed=yhttps://rephip.unr.edu.ar/bitstream/handle/2133/8276/Ferullo%2CGrecchi%2CMileti%2CVitta%2C%20la%20tributaci%C3%B3n.pdf?
sequence=3&isAllowed=y

Petrei, H. (1997). Presupuesto y control. 1ra - 1997 - B.I.D - s/d.