DROR, Yehezkel

Salir del paso, cienciao inercia?1964

En un artculo de 1959, Lindblom plantea una brillante justificacin de la toma de decisiones en poltica, proponiendo el mtodo de salir del paso, esto es, el procedimiento de realizar cambios incrementales basados en la experiencia pasada, con el fin de llegar a polticas de acuerdo. A la luz de sus desarrollos posteriores, se presenta como una teora bien pensada, ajustada a la experiencia prctica de los administradores y diseada para reforzar sus patrones de conducta, otorgndoles la bendicin de la aprobacin cientfica. Su teora se acerca mucho ms a la realidad, es ms precisa y se ajusta ms a la naturaleza humana (que el mtodo racional). Sin embargo, nos debemos preguntar si no ha sido una reaccin excesiva y peligrosa la evaluacin que se ha hecho del cambio incremental y del salir del paso. Es necesario reexaminar la tesis de la ciencia de salir del paso en cuanto a su validez intrnseca y tambin en cuanto a su impacto potencial en la prctica misma de la toma de decisiones. Tambin hay que prestar atencin a la posibilidad de construir un MODELO MIXTO OPTIMO para la elaboracin de polticas, superior tanto al de salir del paso como al racional- exhaustivo. 1. Las condiciones que limitan la validez de la tesis de la ciencia de salir del paso Son criticables dos elementos de la tesis de la ciencia de salir del paso: la naturaleza incremental de los cambios deseables de las polticas y el acuerdo como criterio de su calidad. Como todo el conocimiento confiable se basa en el pasado, la nica manera de proceder sin riesgo es continuar en la direccin sin considerar ms alternativas que aquellas polticas que difieren relativamente en poco de las polticas actualmente en uso. El cambio incremental por comparaciones sucesivas limitadas no es un mtodo adecuado para la toma de decisiones a menos que se cumplan tres condiciones interrelacionadas: 1. los resultados de las polticas actuales deben ser satisfactorios (para los decisiones y para los estratos afectados), para que se pueda considerar que los cambios marginales aportan una tasa aceptable de mejora en los resultados de las polticas. 2. no debe variar mucho la naturaleza de los problemas 3. debe permanecer constante la disponibilidad de los medios para atender los problemas. Ahora bien, cuando los resultados de las polticas paradas son indeseables, es preferible asumir nuevos riesgos que implica tomar rumbos radicalmente nuevos. Cuando se enfrenta una cuestin de poltica nueva, sin medidas previas, el cambio incremental resulta de hecho imposible. Conocimientos ms amplios- tecnolgicos y de comportamientos- ponen a la disposicin de los decidores nuevos medios de accin, que dan lugar a polticas radicalmente nuevas (Ej. Medicina, educacin). Es ms probable que las tres condiciones prevalezcan en situaciones donde hay un alto grado de estabilidad social. En condiciones de estabilidad, la rutina es con frecuencia la mejor poltica y el cambio incremental suele ser ptimo. Pero aun en las sociedades ms estables, muchos de sus problemas cualitativamente ms importantes se relacionan con cambios rpidos en los niveles de aspiracin, en la naturaleza de las cuestiones y en los medios disponibles de accin, razn por la cual se requiere otro mtodo de toma de decisiones y no ya el simple salir del paso. Se puede llegar a una conclusin similar examinando el acuerdo en torno a las polticas como el criterio de calidad de la poltica. En condiciones de estabilidad, donde las partes relevantes tienen una idea ms o menos clara de los resultados esperados de una cierta poltica, donde hay una correlacin entre la probabilidad subjetiva y la objetiva, es evidente que una poltica respecto a la cual hay acuerdo implicar por lo comn un muy bajo riesgo de catstrofe; tambin, bajo tales condiciones, es mucho mas fcil ponerse de acuerdo acerca de una poltica particular que acerca de metas abstractas. En contraste, cuando el cambio es de gran magnitud, la ignorancia puede llevar a acuerdos respecto de una poltica catastrfica. En estas condiciones, suele ser mucho ms fcil estar de acuerdo en metas abstractas y operacionales que acerca de las polticas

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especificas para alcanzarlas, por el simple hecho de que no hay antecedentes de experiencias comunes que sirvan de base y referencia para el consenso respecto de las polticas. Es necesario enfatizar que el acuerdo debe darse despus del examen de las consecuencias de las polticas y no sustituirlo, a menos que se trate de reas de polticas muy conocidas y estables. La ciencia de salir del paso tiene una validez limitada. Puede tener validez en muchas reas de poltica en sociedades relativamente estables (como EEUU), pero no en pases que buscan el cambio social acelerado. Y an en las primeras, muchos de los problemas ms difciles de polticas se deben a factores que estn cambiando aceleradamente. Linblom reconoce que su anlisis se aplica a las democracias estables, pero no estudia a fondo esta limitacin y no se da cuenta que no existe ningn pas hoy en da lo suficientemente estable como para calzar con su anlisis. 2. El impacto de salir del paso en la realidad de la toma de decisiones El modelo racional- exhaustivo tiene al menos la ventaja de estimular a los administradores a salir un poco de su rutina habitual. La validez limitada de la tesis de salir del paso y sus efectos de reforzamiento de la inercia administrativa (y contra la innovacin) constituyen una seria debilidad. Esto no significa dejar de reconocer la importancia y originalidad de Lindblom al sealar las deficiencias del modelo. Una eleccin entre estos dos modelos sera difcil, pero, afortunadamente, se puede evitar si nos basamos en un tercer modelo para la toma de decisiones de polticas pblicas. 3. Un modelo normativo ptimo para la toma de decisiones Las bases de un modelo ptimo de toma de decisiones son los siguientes supuestos: a. la toma de decisiones ptima implica un esfuerzo por aumentar su contenido de racionalidad, a travs de un ms amplio esclarecimiento de los objetivos, una bsqueda ms extensa de nuevas alternativas, intentos deliberados de elaboracin de expectativas, con lmites explcitos, y la formulacin de criterios precisos de decisin. b. Los procesos extrarracionales juegan tambin un papel importante. La irracionalidad no es slo inevitable sino que, de hecho, contribuye positivamente a una mejor toma de decisiones. c. Estas fases estrarracionales de la toma de decisiones pueden mejorarse de diversas maneras, con discusiones de caso, sesiones de motivacin y lluvia de ideas. Las fases racionales de la toma de decisiones pueden mejorarse aumentando los insumos (especialmente tiempo), desarrollando el conocimiento y las calificaciones de los practicantes de las polticas y estableciendo unidades especiales de pensamiento, dedicadas la mejoramiento de las herramientas analticas conceptuales d. En los hechos, la toma de decisiones de los gobiernos modernos tiende a tomar los caminos de siempre, el cambio incremental, el salir del paso, la inercia y la rutina. Si se compara la decisin con los cambios en los problemas de las polticas, en los niveles de aspiracin en las alternativas disponibles y en el conocimiento del proceso mismo de elaboracin de polticas, es fcil concluir que la prctica contempornea de la elaboracin y decisin de las polticas est muy atrasada. Esto se puede y se debe mejorar Bajo la luz de estos supuestos, se puede construir un MODELO OPTIMO NORMATIVO para la toma de decisiones cuyas principales caractersticas seran: La clarificacin de los valores, objetivos y criterios de decisin. La identificacin de alternativas, acompaada del esfuerzo consciente por considerar nuevas alternativas y por promover la innovacin creativa de alternativas El clculo preliminar de los resultados esperados de diversas alternativas y decisiones en el caso de que parezca preferible una estrategia de riesgo mnimo o en el caso de que se prefiera una estrategia de innovacin DROR 2

En el primer caso, se debe seguir el modelo de las comparaciones sucesivas limitadas. En el segundo, hay que fijar una fecha lmite para considerar los resultados posible que se seguirn de polticas alternativas e identificar los resultados esperados principales, con base en el conocimiento disponible y la intuicin La prueba de la poltica ptima es que los analistas estn de acuerdo respecto de ella despus de una discusin amplia y franca en las etapas de la primera a cuarta Se lleva a cabo un esfuerzo consciente para decidir si el problema es tan importante como para que amerite hacer el anlisis ms exhaustivo A la base de la decisin estn la teora y la experiencia, la racionalidad y la extrarracionalidad, por lo que su composicin depende de su disponibilidad y de la naturaleza del problema Se trata de mejorar la calidad de la toma de decisiones por medio de un aprendizaje sistemtico a partir de la experiencia, motivando la iniciativa y la creatividad, desarrollando las habilidades de los directivos y favoreciendo el esfuerzo intelectual

4. La necesidad redefinida Lo que se necesita es un modelo que se ajuste a la realidad y que al mismo tiempo se pueda utilizar para mejorarla. Asimismo un modelo que se pueda aplicar de inmediato a la toma de decisiones al mismo tiempo que permita motivar el mximo esfuerzo para producir mejoras polticas en el futuro. El modelo de la ciencia de salir del paso es inadecuado, porque tiene una validez limitada y constituye una barrera para el mejoramiento de la toma de decisiones. La amplia a aceptacin de la tesis de salir del paso indica que la inercia y la tendencia al cambio incremental son fenmenos muy extendidos en los sistemas polticoadministrativos. Por consiguiente, hoy que insistir en la necesidad de disear modelos de toma de decisiones que denuncien los lmites del enfoque incrementalista y las necesidades y las posibilidades de mejorar la toma de decisiones. El modelo normativo ptimo presentado es slo una de las variaciones factibles de un modelo semejante. Es hora de que la ciencia administrativa entre en el rea de la investigacin, proponiendo modelos de toma de decisiones en lugar de dedicar tiempo y recursos a las tcnicas administrativas o a las teoras grandiosas. Los modelos deben combinar realismo e idealismo, deben estar lo suficientemente cerca de la realidad como para poder ser guas factibles de accin. Al mismo tiempo deben aspirar a una mejor calidad del proceso pblico de elaboracin de polticas pblicas y estar al servicio del mejoramiento de la realidad.

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