ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (794)

Curso 7: Adjunta Laura WAISBROD

Profesora Luciana LITTERIO

REFORMA DEL ESTADO Y DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ARGENTINA

EN LA DÉCADA DEL ‘90

Contexto histórico.
Hacia fines de 1989 se podían distinguir dos procesos históricos que aquejaban a la Argentina: por
un lado, un proceso de tipo ideológico encabezado por el llamado Consenso de Washington, y el
otro, de tipo político–económico propio de la coyuntura interna del país.
El primero hace referencia a un nuevo modelo de Estado (el Estado Neoliberal) que surgía como
respuesta a la crisis del Estado de Bienestar. Un conjunto de crisis llevaba a la necesidad de re
plantear la función del Estado en la sociedad. Las mayores repercusiones en América latina se
darían a través de la "Crisis de la Deuda", por la cual los grandes Estados benefactores de
Latinoamérica entraban en situación de default, llevando al derrumbe del sistema financiero y una
obligada reducción del gasto público, repercutiendo finalmente en el sector real con inflación y
recesión.
Muchas de estas ideas se sintetizarían en lo que se dio a llamar el Consenso de Washington. Este
"Consenso" surge a partir de los escritos de un economista norteamericano, John Wiliamson,
donde en sus 10 paradigmáticos puntos, resumió el conjunto de recomendaciones que grandes
instituciones de Washington hacían, primero a Latinoamérica y luego al resto del mundo.
Organizaciones tales como el FMI, BID, Reserva Federal y el Congreso americano, entre otros,
proponían: disciplina fiscal que permitiese reducir el déficit público; un cambio en las prioridades
del gasto público, eliminando los subsidios y redirigiendo parte de esos recursos hacia la
educación y la salud; una reforma tributaria basada en aumentos de los impuestos, sobre una base
amplia y con tipos marginales moderados; la determinación por el mercado de los tipos de interés
y del tipo de cambio; la liberación del comercio y su orientación hacia el exterior; la atracción de
inversiones extranjeras, eliminando cualquier tipo de restricción; la privatización de las empresas
públicas; la desregulación de las actividades económicas; y la firme garantía del derecho de
propiedad. Este conjunto de políticas llegó a la Argentina de la mano de la gestión de Carlos
Menem.
El otro proceso de tipo político–económico que marcaba al país en 1989 se caracterizaba por la
inestabilidad política y social. La vuelta a la democracia con Alfonsín en 1983 estuvo marcada por
una continua conflictividad en muchos sectores de la sociedad, generando un ambiente de
descontento general y de expectativa por un cambio. En un intento por recuperar la industria
nacional y el consumo, se dispusieron ciertos planes de estabilización en pro de la reducción de la
inflación y del déficit fiscal. No obstante, los planes no dieron efecto ya que el gasto público no se
pudo reducir y la inflación continúo en ascenso.
La carismática figura de Carlos Menem, ex gobernador de La Rioja, se mostró como la solución a
dicha debacle. Su amplia trayectoria en la política nacional y su pertenencia al partido peronista le
dieron una cómoda victoria en las elecciones presidenciales de 1989. Con un extenso apoyo de
sectores sindicales, empresariales y de vastos sectores del abanico político, sumado al "fracaso"
radical de la última presidencia, permitían a Menem asumir con un amplio margen de
gobernabilidad. Dotado de gran pragmatismo, e imbuido de las nuevas ideologías del
neoliberalismo, Menem puedo aprovechar las circunstancias históricas para llevar a cabo una
importante reforma del Estado y de la Administración Pública. Esta transformación se llevó a cabo
a través de dos importantes leyes (que se detallan más adelante) que, acompañadas de algunas
importantes medidas económicas, permitieron la consolidación del nuevo modelo estatal.

Reforma del Estado y de la Administración Pública.

Los procesos de reforma del Estado y de la Administración Pública tuvieron lugar en casi todos los
países del mundo durante la década de 1990. Ellos fueron consecuencia de situaciones de crisis
importantes que exigieron respuestas a gobiernos, parlamentos y partidos políticos y contaron con
la actuación protagónica de organismos internacionales, empresas y actores significativos de la
sociedad civil y de la economía.
Si bien las políticas de reforma del Estado y de reforma de la Administración Pública pueden estar
fuertemente vinculadas en un proceso particular, es necesario distinguir sus alcances.
Las políticas de reforma del Estado afectan la dimensión estructural del aparato estatal, implican
tomar decisiones sobre el rol del Estado en la sociedad, e involucran, directa o indirectamente, al
sector privado o al tercer sector en los asuntos públicos. Y las políticas de reforma de la
administración pública modifican la forma en que la administración pública gestiona y se organiza.
Específicamente, el proceso de Reforma del Estado en Argentina en la década de 1990, durante el
gobierno de Carlos Menem, se puede dividir en dos etapas.
REFORMAS DE PRIMERA GENERACIÓN.
Estas reformas se implementaron en Argentina a principios de la década de los 90 en un contexto
de crisis económica marcada por hiperinflación, déficit fiscal, alto endeudamiento externo y
deficiente prestación de servicios públicos. Obedecieron a un diagnóstico de esta crisis que
encontraba su origen en el mismo Estado, en las formas de intervención estatal en la sociedad.
El común denominador de estas políticas de reforma fue promover la reducción del aparato
estatal como mecanismo de reducción del gasto público, al tiempo que, por medio de la
desregulación de diversas actividades económicas se propuso la eliminación de los subsidios,
actividades promotoras y políticas sectoriales de bienestar y protección social que se habían
consolidado en la etapa anterior. Las reformas involucraron la estabilización del tipo de cambio, la
privatización de las principales empresas públicas, y la desregulación y la apertura de la economía
bajo el paradigma del Estado mínimo.
Las llamadas leyes de Reforma del Estado (Ley 23.696) y la de Emergencia Económica (Ley 23.697)
constituyeron las bases para llevar a cabo esas reformas. Sus objetivos fueron: desregular la
economía, privatizar las empresas estatales, reformar la administración pública y transferir
servicios públicos sociales a las provincias.
Ley de Reforma del Estado.
• Declara la emergencia administrativa: en la prestación de los servicios públicos, en la
ejecución de los contratos a cargo del sector público, y en la situación económica
financiera de la Administración Pública Nacional centralizada y descentralizada, obras
sociales del sector público, bancos y entidades financieras oficiales, entre otras.
• Autoriza al Poder Ejecutivo a disponer la intervención de todos los entes, empresas y
sociedades de propiedad exclusiva del Estado Nacional, de carácter productivo, comercial,
industrial, o de servicios públicos. Quedan excluidas las universidades nacionales. A los
interventores les corresponde la reorganización provisional del ente, para lo cual pueden
disponer el despido o baja del personal con funciones ejecutivas.
• El Poder Ejecutivo puede transformar la tipicidad jurídica de los entes y puede disponer la
creación de nuevas empresas por escisión, fusión, extinción o transformación de las
existentes, reorganizando, redistribuyendo y reestructurando cometidos, organización,
funciones u objetos sociales.
• Establece los procedimientos para llevar a cabo privatizaciones totales o parciales de los
entes que la propia ley declara “sujetos a privatización”. Queda exceptuado el Banco de la
Nación Argentina.
• Establece que el capital accionario de las empresas podrá ser adquirido en todo o en parte
a través de un “Programa de Propiedad Participada” por los empleados del ente, los
usuarios titulares de servicios prestados, y los productores de materias primas.
• Establece la necesidad de evitar efectos negativos sobre el empleo y la pérdida de puestos
de trabajo. Durante el proceso de privatización el trabajador seguirá amparado por todas
las instituciones legales, convencionales y administrativas del Derecho del Trabajo. Los
trabajadores mantienen sus derechos y obligaciones en materia previsional.
• Autoriza a los entes comprendidos en la ley a contrataciones de emergencia de la provisión
de bienes, servicios, locaciones, obras, concesiones, permisos, etc.
• Las contrataciones vigentes pueden rescindirse por razones de fuerza mayor. Aquellas que
puedan continuarse se renegociarán basándose en el principio del sacrificio compartido de
ambas partes.
• Suspende la ejecución de sentencias y laudos arbitrales que condenen el pago de una suma
de dinero dictadas contra el Estado Nacional por el plazo de dos años. Quedan excluidos el
cobro de créditos laborales, indemnizaciones por expropiación, repetición de tributos,
créditos por daño en la vida o salud de personas físicas, prestaciones de naturaleza
alimentaria y algunas más.
• Autoriza al Poder Ejecutivo a establecer un Plan de Emergencia del empleo, a través de
obras públicas de mano de obra intensiva, gestionadas por los municipios.
• Privatiza los servicios públicos a efectos de disminuir el gasto público, mejorar las
prestaciones y aumentar la eficiencia. Se autoriza a contratar con el sector privado la
prestación de servicios de administración consultiva de todos los entes.
• Autoriza a suprimir, transformar, reducir, limitar o disolver las comisiones, reparticiones,
entes u organismos creados por leyes especiales y a transferir y redistribuir sus bienes.
 • Faculta al Poder Ejecutivo a regular el funcionamiento de aquellos medios de comunicación
que no se encuentren encuadrados en las disposiciones vigentes hasta el dictado de una
nueva Ley de Radiodifusión (esto ocurrió en 2009).
• Servicios públicos: transferencia a jurisdicciones provinciales o municipales (Obras
Sanitarias de la Nación, Dirección Nacional de Vialidad- Rutas Nacionales de interés
provincial, gas del Estado- Redes de distribución) y concesión de la distribución y
comercialización (gas del Estado, SEGBA, Agua y Energía, entre otras).
Ley de Emergencia Económica.
• Pone en ejercicio el poder de policía de emergencia del Estado, con el fin de superar la
situación de peligro colectivo creada por las graves circunstancias económicas y sociales.
• Apunta a hacer frente a la crisis de financiamiento del Estado propiciando medidas
inmediatas y temporarias de reducción del gasto público expresado en regímenes de
subsidios. Así, determina la suspensión de subsidios y subvenciones, la suspensión en los
gastos de la administración pública, la venta de bienes raíces, el establecimiento de la
autonomía del banco Central a fin de preservar el valor de la moneda y evitar cualquier
financiamiento directo o indirecto a los gobiernos nacional y provinciales.
• Otras medidas procuran modificar condiciones más permanentes del mercado apuntando,
por ejemplo, a la igualdad del capital productivo nacional y extranjero y la suspensión del
trato preferencial para bienes de industria nacional.
• Prohíbe efectuar contrataciones o designaciones de personal que importaran incrementar
el gasto en el ámbito del Poder Legislativo, del Poder Judicial y de la Administración pública
centralizada y descentralizada.
Roberto Dromi (Ministro de Obras y Servicios Públicos en el gobierno de Carlos Menem) justificaba
así la necesidad de la reforma:
“Las privatizaciones tenían varios objetivos. Uno era obtener recursos para paliar el déficit fiscal y
poder equilibrar el presupuesto del Estado, porque con eso era posible un mecanismo de
convertibilidad. Otro era dar eficiencia a los servicios públicos, requiriendo a los inversores una
mejor prestación que la que brindaba el Estado. Otro era plantearle a los inversores compromisos
importantes de inversión, y esto se puede ver en casi todas las privatizaciones de los servicios
públicos”.
Las reformas de primera generación se explican como fruto de cuatro lógicas:
• la de la crisis terminal del Estado benefactor agudizada por el último gobierno autoritario;
• la lógica de la emergencia, por los condicionamientos heredados del anterior gobierno
radical (hiperinflación, marco de ingobernabilidad, adelantamiento del traspaso del poder);
• la de la influencia creciente de los grupos económicos y de los organismos internacionales
para apuntar al Estado benefactor como ineficiente y responsable de todos los males
(Consenso de Washington);
• y por último, la lógica del estilo político del Presidente Menem, más proclive a la
concentración del poder y al decisionismo que a la concertación.
Los aspectos positivos de esta primera etapa son los siguientes: la reducción de la inflación, la Ley
de Convertibilidad cuyo elemento básico es la no emisión sin respaldo, permitió superar la crisis; el
balance de pagos derivó bajo un relativo control; el país recuperó el crédito internacional y logró
un crecimiento del 6 al 7 % en los primeros tres años. Esto trajo consigo la incorporación de
nuevos instrumentos de racionalización de la gestión pública así como de control y auditoría,
modernización tecnológica y gerencial y una mayor cultura presupuestaria y fiscal.
Sin embargo, los aspectos negativos fueron varios también:
• La política de privatizaciones no tuvo en cuenta la preservación de áreas estratégicas para
el desarrollo (petróleo, comunicaciones).
• La desregulación estuvo atravesada por procesos poco transparentes.
• La desregulación y la cesión al sector privado de los servicios públicos no dio lugar a una
institucionalización de re-regulación que permitiera al Estado cumplir eficazmente el nuevo
rol de controlador o fiscalizador de los intereses de consumidores y usuarios. Muchos
servicios públicos fueron tomados por empresas monopólicas.
• En la gestión de la política social se abandona el principio de universalidad.
• La descentralización de competencias a provincias y municipios (salud, educación,
vivienda) no fue acompañada de recursos.
• Finalmente, se amplió el número de pobres estructurales y de sectores medios declinados
y nuevos pobres.
En términos políticos, la eficacia lograda en lo económico fue un elemento de consolidación
democrática y de mejoramiento de la gobernabilidad. Esto hizo posible la reforma de la
Constitución del 94. Pero a su vez fue necesaria una segunda fase de la reforma, tanto para
profundizar el modelo como para intentar corregir sus defectos: déficit fiscal y desempleo de
18,6%.

REFORMAS DE SEGUNDA GENERACIÓN.

Se iniciaron a mediados de 1996 y representaron una profundización del modelo neoliberal. Se
extendió el ajuste al conjunto de las provincias y se llevó a cabo una importante reforma laboral.
Esta etapa de reformas se implementó en el marco de un desempleo estructural y un mayor
disenso social que la primera.
Las medidas tienen como objetivos profundizar las reformas estructurales, mantener el tipo de
cambio y la actual política monetaria, reducir el déficit fiscal y flexibilizar el mercado de trabajo.
Las reformas apuntan a: reducir el gasto; aumentar la presión tributaria; terminar de privatizar lo
que falta a nivel de los activos aún en manos del Estado nacional (aeropuertos, represas, centrales
nucleares, banca nacional y provincial); disolver y fusionar organismos descentralizados (DGI-
Aduana, Anssal, etc.); despedir cerca de 15.000 empleados públicos de organismos de la
administración central y entes descentralizados.
Se busca incluir prácticas empresarias y criterios de eficacia y eficiencia; efectuar el paulatino
pasaje de organizaciones piramidales, jerárquicas y centralizadas a estructuras más
desconcentradas; y profundizar la heterogeneidad y la competitividad entre sus agentes, por
medio del establecimiento de sistemas de premios a la productividad, incentivos, y reemplazando
la negociación colectiva por la negociación descentralizada e individual.
Tuvo un fuerte énfasis flexibilizador del mercado de trabajo, fundamentándose en la necesidad de
dar mayores oportunidades a los actualmente desempleados y en la disminución del “coste
argentino” (reducción unilateral de salarios y extensión de la jornada laboral, fin del régimen de
indemnizaciones, nuevo régimen de contrataciones).
Se desregulan las Obras Sociales (libre elección de los beneficiarios que introduce la competencia
de los privados, y disminuye la solidaridad del sistema).
En materia de privatizaciones, desde 1996 se concesionaron el Correo Argentino, la administración
del Sistema de Aeropuertos Nacionales, y el Ferrocarril Belgrano Cargas, este último otorgado al
gremio Unión Ferroviaria y a las provincias del Norte argentino.
Se efectuó la venta parcial del paquete accionario de los bancos Hipotecario y la Caja de Ahorros y
Seguros. También en este período se inició la apertura del mercado de las telecomunicaciones con
el ingreso de nuevos operadores en el sector internacional, de la telefonía pública y móvil, así
como la venta de acciones estatales de empresas privatizadas del sector gasífero y eléctrico.
Asimismo una parte importante de las acciones del Programa de Propiedad Participada fue
vendida al sector privado.
En los últimos años se conformaron los entes que regulan la concesión de las rutas nacionales y de
los accesos al Gran Buenos Aires, la Comisión Nacional de Comercio Exterior, el Organismo
Regional de Seguridad de Presas del Comahue, el Ente Regulador Nuclear y el ORSNA
(aeropuertos). Paralelamente, comenzó la renegociación de las concesiones ferroviarias y de
subterráneos y de algunas rutas nacionales.
En agosto de 1999 se sancionó la Ley 25.152 de Administración Federal de los Recursos Públicos
que establece la obligatoriedad del equilibrio fiscal del Presupuesto Nacional, fijando un período
de transición hasta el año 2003. La Ley 25.152 determina pautas para la formulación del
Presupuesto Nacional en términos de calidad y eficiencia. Establece un Programa de Evaluación de
la Calidad del Gasto y crea el Fondo Anticíclico Fiscal. También implementa la confección de un
Presupuesto Plurianual y en su Artículo 8° pauta el libre acceso de las cuentas a la información
pública.
Consecuencias sociales. En 1996 el humor social cambia. Las reformas de segunda generación no
cuentan con el mismo consenso que la primera, ya que la pérdida de la capacidad de consumo y la
desocupación crean problemas centrales para la población. Los costos sociales del modelo se
hacen visibles. Los sectores medios y pobres soportan la carga más pesada mientras los poderosos
acrecientan sus privilegios.
En lo político se producen descensos importantes en los índices de popularidad, lo cual reduce los
márgenes de gobernabilidad. La oposición logra reorganizarse.
En ese momento no queda claro si lo que ha fallado son las políticas llevadas adelante, o la
corrupción de los decisores. Si es que faltan ajustes o hay que cambiar el rumbo, y si otro rumbo
es posible.