Maestra en Gestin Pblica Facultad

de Ciencias Econmicas - UNaM

Modulo: Gestin de
Polticas Publicas
Docente: Mg. Gustavo Badia

Mara Carolina Zubrzycki

Posadas, Mayo de 212
Aprobado: 10 (diez)

1.

Justificacin de la eleccin del tema:

En la provincia de Misiones, el movimiento cooperativo ha contribuido al desarrollo

de la provincia, sin embargo este proceso no ha sido sostenido, atravesando etapas de auge
y decadencia.
En la Provincia de Misiones, el Nordeste es la zona ms desfavorecida, registrando
desde hace ms de tres dcadas los mayores ndices de NBI, de analfabetismo, y de falta
de cobertura social y de salud. La produccin agrcola de la zona provee de unidades
productivas minifundistas, en la cual quienes explotan la tierra, general no poseen la
titularidad de las mismas.
En este contexto la asociacin a travs de cooperativas, es una opcin ms que
viable, para canalizar la comercializacin de los productos y favorecer al mejoramiento de
las condiciones de vida. Con el auge de la Economa Social, se ha incentivado la
conformacin de cooperativas en la zona. Si bien en los inicios de la ltima dcada se ha
observado un incremento importante en la conformacin de nuevas cooperativas en su
mayora agrcolas-, en los ltimos ao se ha detectado que ms del 80 % de ellas se
encuentran inactivas, a pesar de la existencia de nmeros programas implementados por el
INAES y el Ministerio de Accin Cooperativa M. C e Integracin, que transfieren al sector
recursos de diversa ndole, sobre todo financieros.
No se pretende generar una relacin causal nica entre la falta de desarrollo y la
accin del estado, pues estas organizaciones basadas en la solidaridad y principios
cooperativos, deben lograr una solidez interna y desarrollar la doble dimensin (su carcter
de empresa y de organizacin solidaria), lo que se pretende es circunscribir la investigacin
a establecer la pertinencia de las Polticas Publicas implementadas para favorecer su
desarrollo, en el periodo 2001-2011, identificando en su caso- los factores que impiden y/o
disminuyen la misma.
Para analizar las Polticas Pblicas se pretende definir cul de los modelos
propuestos por los autores recomendados, es el ms apropiado para realizar el anlisis de
las Polticas Pblicas implementadas durante el periodo determinado. Se parte de la
siguiente hiptesis (que seguramente deber ser reformulada): El actual diseo, gestin y
evaluacin de polticas pblicas, no favorece el desarrollo de las Cooperativas Agrcolas del
Nordeste de la Provincia de Misiones.

Actualmente, se estn iniciando las acciones de relevamiento de informacin para

detectar las polticas desarrolladas en el espacio temporal determinado.

2.

Estructura:
Como primer paso se realizar una sntesis de los modelos de anlisis propuestos

por cada uno de los autores, acorde a la bibliografa sugerida. Cabe destacar que al tratarse
de una sntesis, lo incluido es principalmente lo expuesto por cada uno de ellos, por lo que
no se identificarn las citas textuales1.
A continuacin, la comparacin entre ellos, para determinar sus similitudes y
diferencias, para finalizar con la determinacin del modelo que mejor se aplica para el
objetivo planteado.
Para finalizar se concluir con la justificacin de la eleccin de uno de los modelos,
tomando en cuenta aquel, que mejor se condice con el logro de los objetivos propuestos en
la investigacin.
3.

Desarrollo del Trabajo:

3.1.

Luis Aguilar Villanueva:

El autor, propone una definicin descriptiva de Poltica Pblica, expresando que es:
a. un conjunto (secuencia, sistema, ciclo) de acciones estructuradas de modo
intencional y causal2, que se orientan a realizar objetivos considerados de valor
para la sociedad o a resolver problemas cuya solucin es considerada de inters o
beneficio pblico;
b. acciones cuya intencionalidad y causalidad han sido definidas por la interlocucin
entre actores del gobierno y sectores de la ciudadana;
c. acciones que han sido definidas por autoridades pblicas legtimas;
d. acciones que son ejecutadas por actores gubernamentales o por stos en
asociacin actores sociales (econmicos, civiles) y,
e. que dan origen o forman un patrn de comportamiento del gobierno y la sociedad.
1

Lo expresado no se traduce en una copia textual, sino en la utilizacin de expresiones, definiciones, postulados, etc. cuya
interpretacin podra desdibujar lo que quieren trasmitir los autores.
2
Intencional: pues est orientada a la realizacin de objetivos pblicos deseados, y causal: porque se las considera idneas
para el logro de esos objetivos, transformando el resultado deseado en uno esperado.

Marco de Referencia para el Anlisis de Polticas Pblicas:

El autor determina que el anlisis de las polticas, consiste primero en convertir
ese juicio de valor3 en un juicio de hecho, desagregar los objetivos del deseo en
resultados de accin, traducindolos en un conjunto limitado de realidades empricas
precisas (observables, mesurable) que representes los efectos de las acciones de la
poltica y la realizacin del objetivo, y posteriormente indicar cuales son las acciones se
consideran causalmente idneas para producir los resultados que hacen realidad el futuro
deseado.
Para ello, divide al anlisis en capas, y define que el nmero, jerarqua y dificultad de
las operaciones intelectuales necesarias, depender de la complejidad del problema y de la
inestabilidad y complejidad del contexto sociopoltico en el que se ubica el problema y en la
que el Gobierno acta.
Las operaciones intelectuales, a que hace referencia son:

Anlisis Jurdico: a los fines de determinar la legalidad y en su caso definir los

cambios jurdicos necesarios.

Anlisis econmico: cuya funcin es eficientizar el empleo de los recursos pblicos,

dado su escasez ante la multiplicidad de demandas y problemas que deben atenderse con
ellos.

Anlisis organizacional-administrativo: A los fines de determinar si una organizacin

est en condiciones de implementar la poltica.

Anlisis politolgico: A los fines de anticipar el grado de aceptacin o rechazo que

una determinad poltica puede encontrar en la sociedad.

El resultado del anlisis, consiste en sealar la poltica legalmente correcta, la
costoeficiente, la factible administrativamente y la viable polticamente.
Todo anlisis de las Polticas Pblicas -en un momento gubernamental y social
determinado- es, en una primera etapa, la valoracin de la poltica en curso o de la
inmediatamente pasada, para examinar y estimar la idoneidad causal de la poltica seguida
para lograr los objetivos deseados y valorar su eficacia social y su eficiencia econmica.
Posteriormente, con los resultados obtenidos de la primera etapa, elaborar un conjunto de
acciones que incrementaran su idoneidad causal.

Se refiere al juicio de valor, por el cual una determinada sociedad fuera catalogada como deseada o ideal y
por lo tanto convertida en objetivo de la accin del gobierno.

Primera Capa: Anlisis de la Estructuracin de la Poltica:

Averiguar los factores que estructuraron la poltica en curso de una

determinada manera, identificando las creencias valorativas de la sociedad y su gobierno

(que proyectan objetivos) y examinando las creencias cientficas y tcnicas (que determinan
la factibilidad y el costo, necesarios para decidir unas acciones entre otras)
Respecto a este paso, el anlisis cumple una tarea de orden lgico para validar o
invalidar los objetivos y acciones de la Poltica Pblica en curso (compatibilidad con
principios constitucionales, normas legales vigentes o pan de Gobierno) y una de
orden causal para validar o invalidar la idoneidad causal de las polticas pblicas
(ineficacia o ineficiencia acorde a su desempeo y resultado).
En general todo anlisis debe considerar la compatibilidad de los objetivos con el
sistema valorativo y que las acciones previstas estn basadas en prcticas ya
probadas o acreditadas como eficientes y eficaces (comparacin).
Segunda Capa: Anlisis del origen de la Poltica:
Para ello, se la debe considerar como una actividad racional4, producto de un
proceso poltico, el cual se debe analizado Identificando las oportunidades cognoscitivas y
polticas que se presentaron durante el mismo y las restricciones y distorsiones que
influyeron para entender el por qu se decidi esa estructura y por qu arroja esos
resultados

Reconstruir el proceso social y poltico el origen de la PP en estudio.

Requiere reconstruir el proceso de formacin de la Agenda de gobierno:
indagando: los hechos sociales considerados como problemas pblicos (que
generaron su inclusin en la agenda); los actores y las acciones encaradas (por
stos) para captar la atencin de la sociedad; los argumentos empleados para
instalar en la sociedad la justificacin de la intervencin del gobierno, sin olvidar a
otros actores que se opusieron a su inclusin en la misma.
Indagar la definicin especfica del problema, para ello ser necesario descubrir
los componentes y las causas del problema, a los fines de determinar la correccin o

El autor establece que las Polticas pblicas no son una actividad irracional, movida solo por fuerzas e intereses particulares,
que excluye todo anlisis de consecuencias y costos. Poltica Pblica y Democracia en Amrica Latina. Del Anlisis a la
implementacin. 2009. Ed. Porrua. Pg. 22

no de la definicin del mismo. Se requiere recurrir a la informacin disponible (es

tanto pueda considerarse confiable o este disponible); resultados de investigaciones
y comparaciones con otras experiencias aplicadas por otros gobiernos consideradas
exitosas.
Anlisis de la deliberacin y decisin, para identificar o conocer las diversas
opciones de accin existentes al seleccionar la opcin que se convirti en
poltica pblica. Averiguar el criterio preponderante: racionalidad econmica,
viabilidad poltica, factibilidad administrativa.
Anlisis del proceso de Implementacin y gestin de la poltica, considerado
idneo. Revisando la estructura administrativa de la organizacin encargada de la
puesta en marcha o configuracin inteorganizacional (si fueron varias), para
determinar si se cumplieron las actividades, su secuencia operacional, los
estndares e indicadores de desempeo. No menos importancia tienen las acciones
de seguimiento, medicin y evaluacin del personal.
Tercera Capa: Anlisis de la integracin de la Poltica:
La poltica esta integrada de Programas5, que representan un modo de ordenar
racionalmente los componentes de una Poltica, a la cuales se asignan los recursos
necesarios para llevar a cabo las actividades que se han establecido. Desde la
perspectiva presupuestaria/financiera el inters es determinar el costo operativo,
asegurando la eficiencia econmica en la estimacin de los recursos asignados a la
PP.

Analizar la estructura de cada uno de los programas, a los fines de identificar su

correcto eslabonamiento, complementacin, sinergia, y en caso de ser necesario realizar

propuestas para lograr la transversalidad de las polticas, que trata de poner remedio a la
incoherencia entre programas de una misma poltica.

Cuarta Capa: Anlisis de la Poltica componente de una historia y un contexto social:

Desde la perspectiva de la presupuestacin/financiacin pblica

El autor resalta la necesidad de que el anlisis exceda a la elaboracin de la poltica

e incorporar el examen del contexto en la cual se ubica, pues en l se desarrollan conjuntos
de factores que la perjudican o favorecen.

Analizar la historia de anlisis y decisin que hay detrs de cada

poltica, sin olvidar la configuracin y dinmica del contexto poltico en que nace y se decide
una PP.
El anlisis de las Polticas Pblicas es una actividad intelectual multidimensional,
comprometida con valores humanistas y cvicos

3.2.

Pierre Muller:

Definicin de Polticas Pblicas:

El autor no expone una nica definicin, sino que presenta distintas apreciaciones a lo largo
de su obra, que se enuncian a continuacin:
Las Polticas Pblicas constituyen el marco a travs del cual las sociedades definen la
extensin (cuntos) y el alcance (hasta dnde) de los problemas que se plantean a s
mismas.
Las Polticas Pblicas son el lugar donde se construye la relacin de la sociedad con el
mundo.
El interrogante que se plantea el autor es: Cmo se produce el orden poltico en
sociedades cada vez ms complejas y fragmentadas, y abiertas al exterior? O sea, cmo
pensar el que los actores desarrollan sus acciones en un orden global sobre el cual tienen
capacidad marginal de influencia.
La representacin secuencial de las polticas pblicas no debe utilizarse de manera
mecnica, a su criterio se las deben representar como un flujo contino de decisiones y
procedimientos al cual hay que tratar de encontrarle el sentido (no secuencial
sucesiva sino etapas paralelas que interactan y se modifican en forma continua).
Modelo de anlisis de Polticas Pblicas:

Muller comienza con dos interrogantes, para determinar los orgenes de los
conceptos y el mtodo que propone:
Por un lado, referido al contexto: Cules son las transformaciones de en la
sociedad que han producido esta explosin de las regulaciones estatales, de las cuales
busca rendir cuentas el anlisis de policas Pblicas?
El segundo, dirigida al origen intelectual del anlisis de polticas pblicas como
mtodo para entender la accin del Estado de cuantas corrientes de pensamientos, de
cuales interrogantes sociolgicos o filosficos, es heredero?
Para responder al primero, analiza el proceso a travs del cual el territorio pierde su
relevancia frente al sector, se pasa de una lgica horizontal a una lgica vertical, que da
surgimiento a una visin del mundo en el cual se valoriza la accin de las sociedades sobre
s mismas6.
Estas sociedades (modernas), ven su dependencia crecer en relacin con sus
propias herramientas, (paradoja de la incertidumbre), por lo que polticas sectoriales,
generarn desajustes que sern objeto de nuevas polticas pblicas. Es por esto que se han
vuelto sociedades autorreferenciadas, debiendo encontrar el sentido de la accin sobre s
mismas en su propio seno.
El autor sostiene que cuanto ms complejas y sectorizadas se vuelven las
sociedades, ms necesario se torna investigar nuevas formas de enlace entre las
actuaciones de las instituciones pblicas y las de stas con las distintas formas de
organizacin que adquiere la sociedad civil; justificando la relevancia creciente de las
polticas pblicas, como medio para resolver los problemas de coherencia en sociedades
que avanzan a la modernidad.
Para encarar el segundo interrogante, analiza tres corrientes:

Las reflexiones sobre la burocracia: Para ello presenta las posturas de Hegel, Marx y

Weber.
Por un lado, Hegel que enfatiza que el desarrollo del Estado burocrtico, es
primordial, porque es el nico que trasciende los intereses particulares para alcanzar el
inters general. Siendo el Estado lo que da sentido a la sociedad civil.

Cuyo fortalecimiento ALAIN TOURAINE denomina: el crecimiento de la historicidad de las sociedades modernas

Marx por su parte, en oposicin a la anterior, postula que es la sociedad (a travs de

la lucha de clases) la que da sentido al Estado.
Weber por su parte, expresa que la burocracia es una forma social fundamentada en
la organizacin racional de los medios en funcin de los fines. Definicin a travs de la cual,
explica la eficacia de las sociedades industriales frente a las tradicionales, pues al organizar
las tareas prescinde de quien las lleva a cabo, eliminando la incertidumbre propia del
actuar humano.

La Teora de las organizaciones: Surge como respuesta al ocaso de la teora

Taylorista. Pone nuevamente a los individuos en el centro de la cuestin, pues solo a travs
de su propio accionar, se puede definir su puesto en la organizacin, surge la idea de
actor, quien moviliza recursos, hacia la consecucin de las metas que se ha fijado,
siguiendo una estrategia, delimitndose las relaciones de poder entre los actores.
Con esta teora basada en sistemas, la organizacin es ms que la suma de las
acciones de los integrantes de la misma, pues incluye complejas relaciones basadas en
reglas que son impuestas a los actores.

Los estudios de Management pblico: constituye un trmino medio entre las

exigencias de eficacia y las particularidades de la gestin pblica, donde la eficacia se

asocia al cumplimiento del logro de los objetivos al menor costo, pero no basados en
trminos de rentabilidad. Pero no resulta posible asimilar lo pblico a lo privado, pues las
relaciones en estos mbitos se basan en relaciones diferentes, a modo de ejemplo el
acuerdo de voluntades frente a la obligacin o prohibicin que ejerce el Estado.
Herramientas del anlisis de las Polticas Pblicas: Identificacin de las Polticas,
marco secuencial y sus lmites
A los fines de identificar las polticas pblicas, -que el autor francs considera tarea
no tan fcil- y que es el primer problema al que se enfrenta un analista, toma los elementos
identificados por Yves Meny y Jean Claude Thoening:
1.

Un conjunto de medidas concretas.

2.

Decisiones o conjuntos de asignacin de recursos, en los que la coercin est

siempre presente.
3.

Un marco general de accin (el cual debe ser objeto de investigacin, pues su

existencia nunca est dada)

4.

Un grupo de individuos u organizaciones afectados por esa poltica

5.

Metas y objetivos, definidos en funcin de normas y valores.

En referencia al enfoque secuencial, Mller menciona el definido por Charles O.

Jones, compuesto de cinco etapas, aunque advierte de las limitaciones del uso mecnico del
mismo, resaltando que es conveniente concebir a las polticas, ms como una secuencia
paralela que interactan entre ellas y se modifican mutuamente.
Asimismo plantea las dificultades en la identificacin de cada uno de las etapas que
a continuacin se mencionan:
a) la identificacin del problema; (incluye la percepcin del problema, su definicin,
organizacin de eventos, representacin de los intereses y definicin de la agenda);
b) desarrollo del programa (tratamiento del problema, el proceso de formulacin y de
legitimacin);
c) implementacin (organizacin de los medios, interpretacin de directrices y
aplicacin);
d) evaluacin (especificando los criterios de juicio, medicin de datos, anlisis y
formulacin de recomendaciones) y
e) terminacin del programa (asociada a la resolucin del problema y la finalizacin
de la accin)
Al entender las polticas pblicas como configuraciones de actores, hace nfasis en
tres puntos a) el problema de la racionalidad de los actores, b) el papel de la administracin
pblica y c) las redes de actores.
Sobre el primero seala la incertidumbre y la complejidad de los procesos de
decisin, basndose en autores clsicos. Establece que la realidad de los procesos de
decisin est muy alejada del modelo de decisin racional (rational choise), pues los
decisores toman en cuenta solo un nmero limitado de hiptesis analizadas de forma
secuencial, adhiriendo a la que consideran satisfactoria.
Establece entonces que la primera tarea del anlisis de las polticas pblicas es la de
de-construir la imagen que los actores quieren dar de s mismos. Para ello, es
necesario primero decodificar las lgicas administrativas que actan durante la elaboracin

de las polticas pblicas y posteriormente entender la complejidad de las redes de actores

que participan en la accin pblica.
En referencia al segundo se fundamenta en el medio decisional central, configurado
por cuatro crculos de decisin. El primer crculo es por el cual transitan todas las decisiones
(por ejemplo: primer ministro, ministro de hacienda, presidente). Un segundo crculo est
compuesto por las administraciones sectoriales (ministerios) que intervienen en un campo
especfico. Un tercer crculo est conformado por los socios externos al Estado, como los
gremios, las grandes empresas privadas, las asociaciones, ONG y por ltimo, el cuarto
crculo integra los rganos polticos como el Congreso, la rama judicial (Corte constitucional,
Corte suprema en Colombia). Es en el marco de negociaciones interministeriales que los
diferentes puntos de vista se expresan y pesan sobre la decisin, la cual aparece como un
proceso de elaboracin, por poda sucesiva, hasta lograr un consenso mnimo entre los
protagonistas.
El anlisis anterior desemboca en un segundo trabajo de de-construccin de los
sistemas de decisin, analizando a las polticas pblicas como redes de actores.
Entendiendo por red, a cualquier forma de organizacin humana ligada a la decisin
poltica7. La nocin de red, permitir no solo entender la lgica de la asociacin de los
actores, en virtud de intereses comunes, sino sobre todo identificar a los mediadores (policy
brokers), que tienen la capacidad de actuar en la interfaz entre las distintas redes y por lo
tanto posicionarse en diferentes escenarios. Estas redes de polticas pblicas, que se
expresan en foros o comunidades de polticas pblicas, son el lugar de la produccin de la
significacin de las polticas pblicas
Mller busca integrar el carcter irreducible de la dimensin global que obra en la
formacin de las polticas pblicas. Para lo cual es necesario integrar el papel de las ideas.
Para el autor, las polticas pblicas son tambin la construccin de una imagen de la
realidad sobre la cual se quiere intervenir. El referencial de la poltica pblica es el conjunto
de imgenes a travs de las cuales los actores organizan su percepcin del sistema,
confrontan las soluciones y definen su propuesta de accin y corresponde esencialmente a
una visin que se tiene del puesto y del papel del sector considerado en la sociedad
Un referencial articula cuatro niveles de percepcin del mundo a) valores:
representaciones fundamentales sobre el bien y el mal, b) normas: que definen la diferencia
entre lo real percibido y lo real deseado, definiendo principios de accin, c) algoritmos:
7

En consideracin a la clasificacin efectuada por R.A.W.Rhodes, en cinco tipos de redes, cuya extensin es tan grande, que
permite hacer tal conclusin.

relaciones causales que expresan una teora de la accin, expresados la forma de: si .
entonces . y e) imgenes: vectores implcitos de valores, normas y algoritmos,
constituyndose en un elemento central del referencial.
Establece tres tipos de referenciales: el referencial global, el referencial sectorial y
operadores de transaccin llamados la relacin global-sectorial (RGS)
El referencial global es una representacin general alrededor de la cual van a
ordenarse y jerarquizarse las diferentes representaciones sectoriales. El referencial sectorial
es una representacin del sector, de la disciplina o de la profesin y los operadores de
transaccin corresponden a los algoritmos. Y para Mller, estos referenciales constituidos
por ideas, creencias y visiones del mundo tienen un estatuto equivalente al de los recursos
monetarios u organizacionales Son ideas en accin. En la accin poltica surgen
mediadores, como agentes de cambio que buscan afirmar su hegemona y liderazgo en un
sector, que establecen el puente, realizan los ajustes entre el referencial global y el sectorial.
Este proceso de ajustes y desajustes entre referenciales constituye entonces una dinmica
continua de cambio en las polticas pblicas.
Hace nfasis en la funcin cognitiva de la accin pblica, siendo la cuestin difcil planteada
por este enfoque: Cmo pensar el hecho de que los actores actan, definen sus
estrategias, efectan elecciones, movilizan recursos, en el marco de estructuras de orden
global, sobre las cuales no tienen sino marginalmente la posibilidad de actuar?

3.3.

Joan Subirats et al:

Define a las Polticas Pblicas como un conjunto de decisiones o acciones,

intencionalmente coherentes, tomadas por diferentes actores, pblicos y a veces no
pblicos cuyos recursos, nexos institucionales e intereses varan- a fin de resolver
de manera puntual un problema polticamente definido como colectivo. Este conjunto
de decisiones y acciones da lugar a actos formales, con un grado de obligatoriedad
variable, tendientes a modificar la conducta de grupos sociales que, se supone,
originaron el problema colectivo a resolver (grupos-objetivo), en el inters de grupos
sociales que padecen los efectos negativos del problema en cuestin (beneficiarios
finales).8
Modelo de anlisis de Polticas Pblicas:

El ciclo de una poltica pblica y sus productos.

Los autores interpretan una poltica pblica como: un conjunto de decisiones y
acciones que resultan de interacciones repetidas entre actores pblicos y privados
cuyas conductas se ven influenciadas por los recursos de que disponen y por las
reglas institucionales generales y especficas
Con esta perspectiva se distinguen las variables de anlisis:
La variable dependiente a explicar est constituida por los fenmenos. Por
ello se analizar el alcance y contenido especfico de los diferentes productos de las
polticas pblicas.
La variable independiente esta constituida por los fenmenos sociales
explicativos, entre los que estn los actores y sus conductas, directamente
influenciadas por los recursos que pueden movilizar, y el contexto institucional
general.
Para hacer operativas las variables dependientes, retoman el concepto del ciclo de
una poltica pblica interpretando el desarrollo secuencial de una poltica pblica en funcin
de cuatro etapas principales y los productos que de ella se generan (que el analista deber
identificar:

Fases en que dividen las PP

Producto
Primera Etapa: Inclusin del problema DP: Definicin Poltica del Problema Pblico
pblica en la agenda gubernamental
que comprende el marco del que se parte; la
delimitacin del permetro; y la identificacin
por parte de los actores pblicos, de las
causas probables de ste y de las formas de
intervencin previstas.
Segunda Etapa: Programacin legislativa y PPA: El programa de actuacin polticoreglamentaria de la intervencin pblica
administrativo incluye todas las decisiones
legislativas o reglamentarias, tanto del
gobierno y la administracin central
APA: El acuerdo de actuacin polticoadministrativo fija las competencias, las
responsabilidades y los principales recursos
de
los
actores
pblicos
para
la
implementacin del programa polticoadministrativo
Tercera
Etapa:
Implementacin
del PA: Los planes de accin establecen las
programa poltico-administrativo a travs de prioridades de implementacin en el espacio
planes de accin y de los actos formales geogrfico y social, as como en el tiempo
que resulten de ello
Los actos de implementacin (outputs)
incluyen todas las actividades y las

decisiones administrativas, as como las

decisiones eventuales de los tribunales.
Cuarta Etapa: Evaluacin de los efectos Los enunciados evaluativos de los efectos
generados, es decir, del impacto.
de las polticas pblicas, la pertinencia, la
eficacia, y la eficiencia de la poltica pblica
aplicada
El autor distingue a las siete etapas de las polticas pblicas, de las cuatro fases en
las que el analista debe identificar los productos.
Los productos de una poltica pblica, surgen en la prctica de un proceso especfico
de toma de decisiones. Y a travs de interacciones, los actores pblicos y privados
establecen acuerdos institucionales que tienen una importancia particular durante la fase de
implementacin, la cual lleva a la generacin de un acuerdo poltico-administrativo (APA),
como un producto que en s mismo es frecuentemente el resultado de una concatenacin de
decisiones especficas.
Dicen los autores que el modelo de anlisis que proponen pretende describir,
comprender y explicar la totalidad de la poltica pblica, que va desde la percepcin inicial
de un problema social hasta su eventual solucin a travs de la intervencin pblica. Por ello
anuncian su postulado N 1: los resultados sustantivos e institucionales de una etapa
de una poltica pblica (cualquiera de las sealadas, como la programacin) tienen
una influencia directa sobre el contenido de las etapas subsiguientes.
El postulado N 2 de los autores es que: los actores involucrados en una poltica
pblica pueden, en cada una de las etapas, servirse de las reglas institucionales
vigentes y de los recursos que aun no se han explotado para tratar de influir el
contenido de la etapa en cuestin
En cada etapa pueden aparecer nuevos actores en el espacio poltico o desaparecer
del mismo, y los actores hasta entonces minoritarios pueden solos o coaligados con otros
actores instrumentar nuevas reglas institucionales y explotar nuevas combinaciones de
recursos para hacer valer sus intereses, ideas y derechos, que incluso puede modificar en
forma significativa a la poltica en cuestin. Este juego se da tambin en los aspectos
sustantivos e institucionales.
Este postulado sugiere que la accin pblica no es ni lineal, ni perfectamente
determinante de las conductas individuales y colectivas. Existiendo imprecisiones y zonas de
incertidumbre que generan mrgenes de maniobra para los actores de las polticas pbicas.

El modelo terico que proponen los autores permite efectuar un anlisis diacrnico
en cuatro etapas:
1. La concrecin del contenido sustantivo de la poltica pblica. En la medida en
que una poltica pretende resolver un problema colectivo las acciones y las decisiones
efectuadas se orientan hacia

esta finalidad, por lo que el analista debe poder constar

empricamente, a lo largo de las etapas, una gradual concrecin y especificacin del

contenido de la accin pblica.
2. La consolidacin del espacio de una poltica pblica. Si bien en cada etapa de
incorporacin del problema colectivo en la agenda poltica las fronteras de los espacios de
los actores involucrados son frecuentemente borrosas y permeables, la evolucin de la
poltica a lo largo del tiempo suele conducir a una cierta estabilizacin del nmero y del tipo
de actores implicados, as como de la frecuencia y de la calidad de las interacciones entre
los mismos. Por ello al analizar la dimensin racional de las polticas pblicas, el observador
debe constatar a partir el tringulo de base de toda intervencin estatal, (Estado-Grupo
Objetivo-Beneficiarios), el surgimiento, y la consolidacin e incluso la delimitacin, hasta
cierto punto exclusiva, del espacio de la poltica analizada.
3. La consolidacin de un capital institucional. Las reglas institucionales influyen
en la estrategia de los actores dado que delimitan y canalizan las posibilidades de accin de
stos. Debindose identificar el capital institucional constituido por: reglas constitucionales y
las de las organizaciones administrativas y las normas (in)formales que se dan los actores a
s mismos.
4. La explotacin de todo el abanico de recursos. Los actores pblicos y privados
recurren a mltiples recursos para hacer valer sus intereses. Por ello solo el anlisis
emprico nos dir, finalmente que recursos se utilizan, se combinan o sustituyen. En este
marco el analista podr observar que el abanico de recursos efectivamente movilizados se
ampla a lo largo del desarrollo de una poltica pblica, y tambin que se llevan a cabo
intercambio de recursos entre los actores, y que incluso el estatuto mismo de algunos
recursos se modifica.
Los autores concluyen que el modelo de anlisis que ellos proponen aprovecha
varias de las ventajas heursticas que innegablemente posee el concepto de policy cycle.9
Ya que este modelo conceptual facilita la interpretacin de las polticas pblicas como un
proceso dinmico y permite en cada una de las etapas, identificar y analizar elementos
9

Anlisis de las Polticas Pblicas desde una perspectiva cclica

circunscritos y un nmero limitado de actores involucrados. La perspectiva de anlisis se ve

ampliada, al poder explicar parcialmente- los resultados (sustantivos e institucionales)
independientemente del contenido de la etapa precedente.
Para la realizacin de estudios empricos se recomienda seguir un proceso
explicativo en dos tiempos:
1. Explicar el resultado sustantivo e institucional de una etapa como fruto de las
decisiones y acciones emprendidas durante la etapa precedente de esta misma poltica
pblica.
2. Analizar la intervencin de qu actores, con qu combinaciones de recursos,
realizando qu interacciones, pueden potencialmente explicar la discontinuidad observada
empricamente.

4.

Comparacin:

A los fines de realizar las comparaciones, marcando principalmente las diferencias,

se tomara el modelo de Subirats como gua en el proceso.
Enfoques/ corrientes:
Subirats enuncia que su modelo se inspira en el Institucionalismo basado en actores
No obstante, es el ms completo, pues toma aportes de distintas corrientes y teoras, lo que
permite que el modelo pueda contemplar las distintas hiptesis que se pueden plantear
respecto al tema.
Aguilar Villanueva, por su parte pertenece a una corriente ms tradicional, basado en
el conocimiento racional y tecnocrtico de la cuestin. Su modelo est destinado a
determinar la causa de los eventuales resultados bajos de una determinada poltica, actual o
pasada, para corregirla e institucionalizarla.
Por otro lado el enfoque de Muller, se incluye dentro del enfoque cognitivo,
subrayando el papel de las ideas y representaciones (referenciales) que los actores generan
y que influyen en la formacin de los problemas que posteriormente sern objeto de la
accin Pblica, centrando su anlisis en esta ltima.

Representacin de la Polticas Pblicas:

Respecto a la representacin secuencial o ciclo de las Polticas Publicas, todos los
autores10 coinciden en que si bien colabora con la tarea del analista, las fases no se
desarrollan de forma continua, sino que las mismas pueden superponerse e incluso
alterarse.
Si bien Aguilar Villanueva, divide su proceso de anlisis en capas, dentro de una de
ellas, se encuentran la mayora de las fases de las polticas, a excepcin de la evaluacin.
Subirats por su parte distingue entre fases de la poltica (estableciendo cuatro fases
que interpretan el ciclo completo) de las fases del anlisis de las mismas, definiendo adems
los productos que el analista debe identificar.
Muller: Toma de Charles O. Jones, un marco de anlisis en cinco etapas.
A los fines de una mejor y ms clara visualizacin de lo enunciado precedentemente,
a continuacin se incluye un cuadro de propia elaboracin que presenta en forma
comparativa, las etapas o fases de las PP, reconocidas por los autores, integradas acorde al
anlisis propuesto por cada uno de ellos.

Aguilar Villanueva11
Pasos Analticos

Muller
Etapas

1. Indagar los hechos

sociales
que
se
convirtieron en problema
pblico.
Reconstruir el proceso de
formacin de la agenda, es
decir averiguar los actores, y
los argumentos empleados
2. Indagar la definicin
especfica del problema
Determinar correccin o no
de la definicin y los
factores que influyeron en la
misma
3. Conocer los criterios

Identificacin
del
Problema: Donde el
problema est integrado
con
el
trabajo
gubernamental.
Se
asocia
procesos
de
percepcin y definicin
del
problema,
de
organizacin
de
estructuras,
representacin
de
intereses y definicin de
la agenda

Inclusin
del
problema
pblica en la
agenda
gubernamental

DP: Definicin Poltica del

Problema
Pblico
que
comprende el marco del que
se parte; la delimitacin del
permetro; y la identificacin
por parte de los actores
pblicos, de las causas
probables de ste y de las
formas
de
intervencin
previstas.

Desarrollo

Programacin

PPA:

10

Fases

del

Subirats et al
Producto

El

programa

de

La opinin de Aguilar Villanueva respecto al tema, fue extrado de AGUILAR VILLANUEVA, Luis F. 1996.
Problemas pblicos y agenda de gobierno. (Estudio introductorio) Grupo Editorial Miguel ngel Porrua. Mxico.
11
Los puntos incluidos como 1,2,3 y 4, se encuentran en la 2 Capa, que el autor denomina Anlisis del Origen
de la Poltica, por su parte el punto 5, corresponde al Anlisis de la Integracin de la Poltica.

influyentes (racionalidad
econmica,
viabilidad
poltica,
factibilidad
administrativa) para:
a) la construccin de las
opciones de accin
b) Seleccin de la opcin

Programa:
Tratamiento propiamente
dicho
del
problema.
Asocia:
a) la formulacin de los
mtodos y soluciones
para resolver el problema
y
b) la legitimacin

legislativa
y
reglamentaria
de
la
intervencin
pblica

4.
Implementacin
y
Gestin:
Revisar
la
estructura
administrativa
de
la
organizacin encargada de
la puesta en marcha, a los
fines de determinar:
a) cumplimiento de las
especificaciones
de
las
actividades.
b) flujo de trabajo
c) estndares e indicadores
de desempeo.
d) Medicin y evaluacin del
desempeo del personal
5. Evaluacin y Medicin
12
de Programas:
Estimar, a partir del principio
de eficiencia econmica, el
monto de recursos que
necesita los programas..
Determinar
si
existen
redundancias, inconexiones
y contradicciones entre los
programas

Implementacin:
Fase de aplicacin de las
decisiones. Incluye la
organizacin
de
los
medios, la interpretacin
de las directrices y su
aplicacin propiamente
dicha

Implementacin
del
programa
polticoadministrativo
A
travs
de
planes de accin
y de los actos
formales
que
resulten de ello

Evaluacin
del
Programa:
Comprende
especificacin
de
criterios de juicio, la
medicin de los datos,
anlisis
y
recomendaciones

Evaluacin de
los
efectos
generados, es
decir,
del
impacto.

actuacin
polticoadministrativo incluye todas
las decisiones legislativas o
reglamentarias, del gobierno y
la administracin central
APA: El acuerdo de actuacin
poltico-administrativo fija las
competencias,
las
responsabilidades
y
los
principales recursos de los
actores pblicos para la
implementacin del programa
poltico-administrativo
PA: Los planes de accin
establecen las prioridades de
implementacin en el espacio
geogrfico y social, as como
en el tiempo
Los actos de implementacin
(outputs) incluyen todas las
actividades y las decisiones
administrativas, as como las
decisiones eventuales de los
tribunales.

Los enunciados evaluativos de

los efectos de las polticas
pblicas, la pertinencia, la
eficacia, y la eficiencia de la
poltica pblica aplicada

Terminacin:
Cierre de la accin o
puesta en marcha de una
nueva accin.

Subirats desarrolla en su modelo, las relaciones que se dan entre los actores, los
recursos y las reglas institucionales, si bien los modelos difieren entre s, .
Actores: Es un modelo centrado en la conducta de los actores que actan en las
diferentes etapas de una poltica pblica. Establece que el contenido y las caractersticas
institucionales de una Poltica Pblica, resulta de la interaccin de las autoridades polticoadministrativas y de los grupos sociales.
Adems, a diferencia de los otros autores analizados, Subirats, plantea que el fin de
la Poltica Pblica, no est dirigida al grupo beneficiario en forma directa, sino en lograr

12

Aclara que hay anlisis econmicos, que prestan atencin a la eficacia social de la eficiencia econmica

modificar la conducta del grupo que se considera es causante de la situacin problemtica

es decir incorpora una figura que traduce la relacin entre autores en forma de un tringulo,
a la vez que establece una relacin causal.
Respecto del modelo de P. Muller, que tambin enfoca su inters en los actores,
incorpora otros nexos en la relacin entre ellos, al expresar que no se basa nicamente en
los intereses propios de cada grupo sino tambin de los recursos a los que tienen acceso
para defender posiciones, as como de las reglas institucionales que dan marco a la poltica.
L. Aguilar Villanueva: por su parte: analiza a los actores, nicamente en funcin de su
participacin en la agenda de gobierno.
Recursos:
Al referirse a los recursos, excede el anlisis planteado por Aguilar Villanueva, quien
lo toma para el anlisis de la eficiencia econmica de los programas que conforman una
poltica pblica (anlisis de la eficiente determinacin de los costos operacionales)- clasifica
a los recursos en diez tipos: el derecho, recursos humanos, recursos econmicos, la
informacin la organizacin, el consenso; el tiempo, las infraestructuras, apoyo poltico y la
fuerza, aclarando que la gestin de los mismos no debe ser aislada. Mller por su parte, no
hace mencin especfica de los recursos.
Reglas Institucionales:
Subirats resalta la importancia del anlisis de estas reglas (formales e informales);
especficamente su estabilidad, el conflicto entre ambas y las influencias de cada una sobre
la conducta de los actores y en las polticas pblicas. Presenta la forma de operacionalizar el
concepto de Instituciones para que pueda ser aplicado directamente en el anlisis. Para ello
combina: a) la jerarqua de normas e instituciones, aplicando para ello utiliza la perspectiva
top dow , lo que resulta en 1 las Reglas constitucionales, 2 Reglas de las organizaciones
administrativas y paraestatales y 3 las reglas que regulan el APA (producto de la fase de
Programacin legislativa y reglamentaria de la intervencin pblica) y b) tipos de reglas que
los actores negocian entre si desde una visin inversa a la anterior botom-up identificando
las reglas formales e informales a las que los actores recurren para defender sus intereses.
Para Aguilar Villanueva las normas que divide en valorativas, jurdicas y morales son
las que enmarcan o delimitan las polticas pblicas y dan sustento a la validez de los
objetivos que persiguen.

Por su parte Mller, hace referencia a las mismas al explicar el funcionamiento de

medio decisional central, en el primer y cuarto crculo.
Otras Cuestiones:
Teritorialidad/Sectorialidad:
Mller, quien basa su anlisis en la sectorializacin de la sociedad, expresa que las
sociedades se han vuelto autorreferenciadas y que muchas polticas pblicas nacen para
corregir desajustes producidos por otras polticas sectoriales.
Referencial: Es un concepto que utilizado por Mller para el anlisis, considerando
que el mismo es la representacin del puesto y del papel de un sector en una sociedad
dada, en un momento dado.
Anlisis Final:
Villanueva Establece que el Objetivo de todo anlisis consiste en sealar la poltica
legalmente correcta, la costoeficiente, la factible administrativamente y la viable
polticamente, y aclara que la relacin costo eficiencia puede y debera medirse como la
eficacia social de la eficiencia econmica. Su modelo presenta un marco referencial
meramente terico y no presenta herramientas para el analista. Plantea una reevaluacin de
la poltica en curso, que no puede ser aplicado a la visin que se pretende dar al trabajo de
investigacn.
Mller, por su parte plantea los interrogantes que debe hacerse el analista e incluso
el mismo se plantea Cmo pensar el hecho de que los actores actan, definen sus
estrategias, efectan elecciones, movilizan recursos, en el marco de estructuras de orden
global, sobre las cuales no tienen sino marginalmente la posibilidad de actuar?.
Subirats, por su parte define objetivos operacionales y adems permite la
comparacin de los actores, los recursos, instituciones involucradas y los productos de las
polticas pblicas, a lo largo de las distintas fases de la misma. Incluye dos dimensiones, la
sustantiva que responde a: Cmo resolver el problema pblico? Y la institucional que
responde al interrogante: Qu actores intervienen, conque recursos y en base a que reglas
institucionales? El modelo puede aplicarse a describir, interpretar, explicar e incluso anticipar
el contenido de una poltica pblica.
5.

Conclusin

Desde la perspectiva de que, quien realiza este trabajo est lejos de ser un analista
de polticas pblicas, (pero pretende adquirir, conocimiento para hacerlo), los modelos de
Aguilar Villanueva y Mller, no aportan herramientas para guiar una primera experiencia
emprica de anlisis.
Por una parte Aguilar Villanueva, presenta un enfoque de anlisis para las polticas,
cuando el enfoque que se pretende es el de las polticas. La Pertinencia esta entendida
como el grado de idoneidad causal entre de la poltica para lograr los objetivos deseados,
partiendo del hecho que estos objetivos estn establecidos desde la concepcin de la
situacin social deseada, pero partiendo de la hiptesis del conocimiento racional de la
situacin. No se ha podido obtener informacin sobre posibles diagnsticos del sector
pblico sobre la realidad social de esta zona13, excepto las Investigaciones previas
realizadas por docentes de la Universidad Nacional de Misiones.
En referencia al Modelos de Mller, el sector cooperativas agrcolas de la regin
objeto de estudio, no tiene posibilidad de participar de los procesos de decisin en las
polticas, deben asumir pasivamente las definidas en virtud de situaciones que no reflejan su
problemtica, hay una total discordancia entre el referente global y el sectorial. Es probable
que tal situacin se deba a que los propios afectados se encuentren incapacitados para
definir su visin de la problemtica, y que quienes surgen como mediadores busquen
responder ms a sus propios intereses que a los del sector. Probablemente este modelo sea
idneo en una etapa mucho ms avanzada de la investigacin, o bien en futuras
investigaciones
El modelo de Subirats por otra parte, es una gua detallada, que permite que el
analista, no olvide considerar situaciones o variables, que podran deformar el producto del
anlisis. Permite recrear paso a paso el proceso, (de donde seguramente se podr definir el
porqu de muchos interrogantes) y pretende describir, comprender y explicar la totalidad de
la poltica pblica, que va desde la percepcin inicial de un problema social hasta su
eventual solucin a travs de la intervencin pblica. No pone nfasis en una fase en
particular.
Los objetivos operacionales que definen su modelo, permiten realizar comparaciones
de los actores, los recursos, instituciones involucradas y los productos de las polticas
pblicas, en las distintas etapas, lo que puede brindar informacin muy rica.

13

El censo Nacional 2011, no ha informado an (si es que se pretende realizar) los ndices de NBI por
Departamento, (a travs del cual se puede obtener el correspondiente al Nordeste de la Provincia)

La doble dimensin que plantea: la sustantiva y la institucional, cubre quizs la

pregunta inicial y ms difcil de responder: el camino a la bsqueda de a solucin a la
problemtica observada (dimensin sustantiva) y tambin el quin?, cmo? y con que?
(dimensin institucional).
Si de la aplicacin del modelo, se puede vislumbrar el camino correcto a la eventual
solucin de la problemtica enunciada, esta investigacin exceder por cierto, las
expectativas planteadas.

Bibliografa:

Aguilar Villanueva, Luis. 1992. El estudio de las polticas pblicas. Mxico: Miguel ngel
Porra.
Aguilar Villanueva, Luis. 1996. Problemas pblicos y agenda de gobierno. (Estudio
introductorio) Grupo Editorial Miguel ngel Porrua. Mxico.
Muller, Pierre. 2006.Las polticas pblicas. Bogot: Editorial Universidad Externado de
Colombia
Roth, Andr-Nol. (2008, julio-diciembre). Perspectivas tericas para el anlisis

de las

polticas pblicas: de la razn cientfica al arte retrico? Estudios Polticos, 33, Instituto de
Estudios Polticos, Universidad de Antioquia, 67-91.
Subirats, Joan; Knoepfel, Peter; Larrue Corinne y Varonne, Frederic . 2008. Anlisis y
Gestin de Polticas Pblicas. Ariel. Espaa.