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ANLISIS DE LA GOBERNANZA URBANA DESDE LA PERSPECTIVA DE LA RELACIN ENTRE POLTICA URBANA Y ECONOMA Una aproximacin a Amrica Latina

(IX Congreso de Ciencia Poltica AECPA)

Ana Victoria Vsquez Crdenas


Universidad Autnoma de Barcelona y Universidad de Antioquia (Colombia) Direccin electrnica: anavas67@gmail.com Resumen de la ponencia El enfoque de la gobernanza requiere incluir elementos de las aproximaciones de poltica urbana, particularmente de aquellas que han resaltado el papel de la economa, para posibilitar una mirada ms analtica y sustancial, que tenga en cuenta la incidencia de factores estructurales sobre las dinmicas de las polticas pblicas urbanas y las trayectorias que estas marcan respecto de las ciudades, en el contexto de las grandes lgicas de transformacin econmica. Por ello la ponencia resalta la importancia de indagar por los orgenes del fenmeno gobernanza. Con esa perspectiva examina los factores que han contribuido a su configuracin en Amrica Latina, cuyos resultados, de manera paradjica se erigen como fuertes condicionamientos de la misma.

Nota biogrfica de la autora Colombiana, licenciada en Derecho y con ttulo de Maestra en Ciencia Poltica, estudiante del doctorado Ciencia Poltica y de la Administracin de la Universidad Autnoma de Barcelona, profesora de la Universidad de

Antioquia (Colombia) y miembro del grupo de Investigacin Derecho y Sociedad de la misma institucin. Palabras clave Gobernanza urbana, poltica urbana, polticas pblicas urbanas, poltica y economa, Amrica Latina Introduccin
Las polticas urbanas representan el rea de las polticas pblicas en la cual se ha hecho ms evidente la necesidad de tratar problemas complejos y el trabajo conjunto entre actores pblicos y privados. La aplicacin del enfoque de la gobernanza permite enfatizar su naturaleza relacional, describir y explicar como diferentes actores pblicos y privados participan en la produccin de polticas relativas a la ciudad. En esta ponencia primero revisar los sentidos del concepto gobernanza y algunos problemas del enfoque, derivados especialmente de no relacionar el fenmeno con los factores de configuracin del mismo; luego explorar los aportes que en esta va pueden hacer algunas aproximaciones de poltica urbana; en tercer lugar har una sntesis de las tendencias que mayormente han incidido en el surgimiento de la gobernanza; para finalmente examinar, en el mbito latinoamericano, la expresin que ellas han tenido y sus implicaciones.

1. La gobernanza, nuevo fenmeno y enfoque de las polticas pblicas


La gobernanza, como aproximacin terica, analiza las polticas pblicas en un contexto de transformacin de la poltica, en el paso del gobierno a otro fenmeno diferente, calificado precisamente con el trmino gobernanza; el cual supone la presencia de alta complejidad, participacin en la solucin de los problemas colectivos de diversos actores, tanto pblicos como privados, con frecuencia distintos niveles institucionales y reas de

administracin comprometidos, y adems implica un nuevo rol para el poder pblico (Blanco, 2004). Por consiguiente, la palabra gobernanza, designa tanto tal aproximacin de polticas pblicas, como el fenmeno que estudia. La variedad de estudios sobre la gobernanza da cuenta de distintas interpretaciones del concepto y nfasis en diferentes niveles y aspectos analticos (Rhodes, 1996, 1997, Hirst, 2000). Consciente de ello, lo interpreto como forma de interaccin alternativa a las propias de las burocracias y del mercado. Como un nuevo estilo de gobierno en el que opera la negociacin y un mayor grado de cooperacin entre actores pblicos y privados que se organizan en redes de carcter mixto (Mainz, 1998). En el relato propio de la gobernanza se supone prevalecen la interdependencia, la confianza mutua, las relaciones horizontales, los objetivos comunes. Formas de regulacin como la coordinacin, la cooperacin, la negociacin, la persuasin y la bsqueda de consensos, reemplazan el control y el mando jerrquico. La literatura sobre redes y gobernanza generalmente destaca una visin positiva, un tipo ideal de funcionamiento en el cual los actores identifican intereses complementarios o comunes, poseen valores compartidos y dependencia mutua de recursos. La accin colectiva est fundamentada en relaciones de interdependencia construidas a partir de la confianza, la lealtad y la reciprocidad, los conflictos son resueltos a travs de la diplomacia, y el seguimiento de las reglas acordadas est garantizado porque los miembros tienen en juego su reputacin. Las redes son apreciadas como un orden institucional innovador, inclusivo y eficiente (Lowndes y Prachet, 2007), se reconoce en ellas la importancia de los lazos de capital social que las articulan y que a su vez pueden generar. En cuanto enfoque o aproximacin, la gobernanza puede asumir un sentido descriptivo o normativo: enfoque terico, para describir y analizar las transformaciones actuales de la poltica (por la cual opto), o modelo ideal para la gestin de la complejidad en el mundo contemporneo. En este ltimo, la gobernanza es planteada como una propuesta sobre el modo de gobernar, buena gobernanza, en la lnea de buen gobierno o buen sistema poltico, o incluso, constituye la pretensin de extender la arquitectura social propia del liberalismo a los pases en desarrollo (Hirst, 2000: 14).

La gobernanza es susceptible de crtica por arropar bajo un mismo manto de interpretacin distintas situaciones, tales como la participacin del sector econmico y la participacin comunitaria y ciudadana, u obviar a veces, de modo ingenuo o benevolente, los desequilibrios de poder. Por ello es necesario afinar el anlisis para descifrar los intereses a los que sirve la interaccin o especficamente la negociacin, detectar la existencia de posturas divergentes o contradicciones y la diferencia entre participacin e influencia en las decisiones. Existe tambin el riesgo de extraviarse en la micro-especificidad de las redes de polticas pblicas en el estudio de casos determinados, particularizando los actores y sus relaciones internas, a tal punto, que se pierda la posibilidad de analizarlos dentro de su contexto macro y tener en cuenta sus nexos con factores estructurales determinantes del poder sistmico, operando as el adagio segn el cual, en ocasiones, por ver los rboles se deja de ver el bosque. Considero que las dificultades del anlisis tienen una relacin directa con una deficiencia observable en la literatura dedicada a la gobernanza: la escasa referencia a la relacin entre las caractersticas y elementos que comprende y las transformaciones que dieron lugar a su configuracin.

2. La poltica urbana y el nfasis en aspectos econmicos


El punto clave para la definicin del objeto de estudio de la poltica urbana y de las polticas pblicas urbanas est en su relacin con la ciudad. Lo urbano puede ser entendido segn dos dimensiones: institucional, en relacin con el gobierno de las ciudades, o sustancial, intervencin pblica sobre ellas (Brugu y Gom, 1998). Una parte considerable de las aproximaciones tericas desde la ciencia poltica al tema urbano concierne de manera amplia con el estudio de la poltica urbana, no directamente de las polticas pblicas. Destaco como las ms relevantes, el enfoque pluralista, de acuerdo con el cual el poder se encuentra fragmentado y descentralizado; la denominada

teora de la elite, segn la cual el poder est concentrado; la aproximacin mquinas de crecimiento, que enfatiza el papel de la comunidad de los negocios en las estrategias de crecimiento de las ciudades; el enfoque del rgimen urbano, que dirige la mirada a las coaliciones que buscan que los propsitos pblicos sean construidos y sostenidos; la teora de la regulacin, que focaliza en las instituciones poltico-econmicas que sustentan las relaciones de produccin, consumo e inversin y las implicaciones de sus cambios para el gobierno de las ciudades. El inicio del desarrollo de la poltica urbana se encuentra en el debate sobre el poder comunitario, que opuso a estudiosos de las elites y pluralistas, entre los cuales sobresalieron Hunter (1953) con el anlisis reputacional y Dahl (1961) con el anlisis decisional, respectivamente. Un interesante punto de discusin fue planteado luego por los neoelitistas: Bachrach y Baratz advirtieron que el poder tiene dos fases, la ms evidente, relativa a la toma de decisiones, y otra, menos evidente, concerniente a las no decisiones, estas tienen lugar cuando quienes detentan el poder se aseguran de que ciertos asuntos no lleguen siquiera a ser tematizados como objeto de una decisin. Tanto el pluralismo como el elitismo siguieron desarrollndose. El primero como neopluralismo, donde se sitan incluso algunos de los primeros pluralistas como Dalh y Lindblom (1953), que reconocieron el papel preponderante de los empresarios, y como hiperpluralismo, cuyos exponentes consideraron los procesos de polticas pblicas como inestables y la toma de decisiones fragmentada y poco efectiva. El segundo tambin dio cuenta de evolucin: en los trabajos neoelitistas y luego en la aproximacin mquinas de crecimiento. La poltica urbana ha reconocido la relacin entre poltica y economa, sea en la preponderancia de ciertos actores, neopluralismo y mquinas de crecimiento; la formacin de coaliciones para el desarrollo de las ciudades, enfoque del rgimen; o la interdependencia entre los cambios econmicos y los cambios de la poltica urbana, teora de la regulacin. En especial, los tres ltimos, aportan elementos para hacer anlisis que trasciendan la vida local y que permitan conectar la poltica urbana con procesos econmicos de mayor mbito que determinan a aquella y as, dotar a los

estudios de gobernanza de mayor sustancia en trminos de intereses, actores, origen de los mismos, fines de actuacin y contenidos de las polticas que formulan. Los trabajos sobre mquinas de crecimiento (Molotch, 1976, 1990; Logan y Molotch, 1987) tienen como centro de atencin el papel preponderante de la comunidad de negocios en las estrategias de desarrollo urbano. Les preocupa quin ejerce mayor influencia sobre la reestructuracin de las ciudades, porqu y con qu efectos (Harding, 1995: 44). Resaltan el papel central que tienen quienes actuando como rentistas aprovechan el valor de cambio de sus propiedades para obtener ganancia, estos buscan usos de alto valor que incrementen la renta percibida, pretenden propiciar un clima de negocios que permita el ingreso de capital mvil, a travs de la inversin en la ciudad. Para ello necesitan la colaboracin de otros actores que por sus recursos y conocimiento faciliten el objetivo, desarrolladores urbanos, empresas e inversionistas, entre otros. Los actores, intereses y alianzas en bsqueda del crecimiento econmico de la ciudad conforman la mquina de crecimiento. El plan es legitimado con la idea de que el crecimiento econmico beneficia a todos. El resultado de estas alianzas es la integracin de una elite que ejerce el poder, determinando a travs de sus recursos el patrn de desarrollo urbano (Harding, 1995: 43). En el esquema son identificables ganadores y perdedores. Opera una transferencia de chances de riqueza y oportunidades, desde el pblico en general a los grupos rentistas y sus aliados (Logan y Molotch, 1987). En el escenario nacional, o regional, las estrategias de desarrollo urbano pueden generar simple reubicacin, en lugar de generacin de nueva actividad econmica. La competencia entre ciudades, impulsada por las mquinas de crecimiento, puede producir exiguos beneficios; dado que los recursos de inversin por los que se compite no alcanzan para todas, necesariamente habr ciudades perdedoras. No obstante lo iluminadora que es esta aproximacin para ver la relacin entre poltica y procesos de crecimiento econmico urbano, es simplificadora, por enfatizar en forma

desmedida la importancia de la propiedad de la tierra urbana (opacando la importancia de otros activos) y el papel de los rentistas locales y nico propsito. El enfoque mquinas de crecimiento ha sido considerado etnocntrico, por describir la situacin de ciudades de Estados Unidos. Pero, si bien puede ser cuestionable la suposicin subyacente de ocurrencia de las condiciones de dichas ciudades en otras latitudes, tal aproximacin esclarece intereses y relaciones que se replican en mayor o menor medida en todo el mundo actual. La denominada teora del rgimen urbano, proviene principalmente de las contribuciones de Clarence Stone, de la segunda mitad de los aos 1980. Su anlisis parte del presupuesto de la complejidad contempornea, ve al poder fragmentado, enfatiza la interdependencia entre actores. Los regmenes son arreglos colaborativos entre actores gubernamentales y no gubernamentales para tratar con los desafos econmicos y sociales, a travs de la cooperacin y coordinacin pblico-privada (Stoker, 1995: 54; Mossberger y Stoker, 2001). Diferencia cuatro tipos de regmenes: los de mantenimiento, que pretenden preservar el estado de cosas tal como est; los de desarrollo, que buscan realizar acciones positivas para alcanzarlo, o al contrario declinarlo, tienen un mayor requerimiento de recursos y enfrentan tareas ms complejas; los regmenes progresistas, que pretenden proteccin ambiental y control sobre el crecimiento o las ganancias provenientes del crecimiento; y por ltimo, los de expansin de oportunidades de las clases bajas, necesitan condiciones para la coordinacin y recursos muchas veces ausentes en las ciudades (Stoker, 1995: 61). En su anlisis estn en juego diversas formas de poder (Stoker, 1995 y Judge, 1995): el sistmico (reconoce la preponderancia del mercado), depende de la ubicacin dentro de la estructura socio-econmica, determina una lgica de la situacin, en tanto no requiere que el actor que lo posee haga algo para obtener ventaja (Stone, 1980: 979); el de mando o de control social, implica un ejercicio activo, es la capacidad de obtener conformidad de otro o lograr resistir a otro; el poder de coalicin, cuya pretensin no es

dominar sino negociar, construir coaliciones entre quienes tienen objetivos compatibles y recursos complementarios y finalmente, el poder de produccin social, que constituye un tipo de liderazgo basado en la capacidad de solucionar problemas mediante la accin colectiva. En las coaliciones, los intereses representados por quienes tienen poder sistmico y poder de mando estn en situacin de ventaja; empero, lo determinante para la construccin y mantenimiento de regmenes urbanos es el poder de produccin social. Si bien los regmenes urbanos no son comunes a todos los procesos de desarrollo urbano, tal aproximacin es siempre til para su estudio, en tanto aporta un cuerpo de categoras a la poltica urbana que le permiten profundizar en posibles modelos de gobernanza en trminos sustanciales; sentido en el que es ejemplar el trabajo de Jon Pierre (1999), que destaca como los procesos de gobernanza no tienen carcter neutral sino que reflejan y sostienen concepciones y valores polticos. La teora de la regulacin, proveniente de tericos marxistas franceses en los aos setenta (Aglietta, Boyer y Lipietz), se extendi luego a la poltica urbana. A partir de la interdependencia entre poltica y economa, plantea que los procesos polticos juegan un rol crucial en el cambio econmico; que la transicin en el capitalismo de un modo de regulacin a otro tiene implicaciones en la poltica urbana, y que esta, tambin incide en tal transicin. El concepto regulacin, alude a las reglas de la vida econmica. Como expresiones de la regulacin estn: de un lado, el rgimen de acumulacin, relativo a la naturaleza de las relaciones entre inversin, produccin y consumo, que permiten expandir la acumulacin de capital a travs del desplazamiento, mutacin o postergacin de los posibles desbalances en el ciclo econmico generadores de crisis del sistema capitalista. Y de otro, el modo de regulacin, referido a las prcticas e instituciones polticas, sociales y culturales que aseguran tales relaciones como compatibles (Painter, 1995: 277). La teora de la regulacin emplea los conceptos de fordismo y post-fordismo para denominar dos etapas distintivas del capitalismo e identificar el cambio econmico.

El fordismo inici su crisis en la dcada de 1970, segn el relato de la teora de la regulacin, la crisis fue desencadenada cuando el incremento de la productividad no pudo ser sostenido, dando lugar a la cada de las ganancias. Las empresas multinacionales de los pases desarrollados desplazaron su produccin al extranjero, buscando mano de obra barata, lo que trajo el aumento del desempleo en los pases industrializados y redujo las reservas financieras. Por lo tanto el Estado vio disminuir sus recursos mientras se incrementaba la demanda de servicios pblicos, en parte proveniente de muchos de los grupos que haban sido excluidos por el modo fordista de regulacin, que empezaron a organizarse. La poltica urbana se enfrent a la reestructuracin econmica, determinada por procesos de desindustrializacin y bajo crecimiento econmico, y peor an a las consecuencias sociales de la crisis: aumento de la criminalidad y de la pobreza (Painter, 1995). En el paso del fordismo al post-fordismo, oper un cambio en el proceso de trabajo, debido a la tecnologa microelectrnica, que propici flexibilidad y automatizacin y la posibilidad de desarticular el proceso productivo, de modo tal que pudiera distribuirse en varios lugares, ahorrando costos laborales y administrativos. En cuanto al modo de regulacin, el mercado de trabajo y las relaciones salariales del post-fordismo, se caracterizan por la flexibilidad y la polarizacin entre un ncleo de fuerza de trabajo cualificada y con mltiples tareas y otra perifrica, sin calificacin, perteneciente a los grupos sociales marginales y con altos niveles de desempleo. La organizacin corporativa deja atrs las formas burocrticas y jerrquicas para conformarse de manera ms plana con una pequea organizacin central y relaciones de subcontratacin con agencias externas. El dinero, sometido a la internacionalizacin, es suministrado por nuevos instrumentos financieros. La compatibilidad entre produccin y consumo es garantizada por una oferta especializada y estratificada, en lugar de ser dada a partir del mercado masivo. A partir de la internacionalizacin del capital aparece para el Estado el rol de promocionar la competitividad tanto de empresas, territorios, como del sistema econmico nacional. Adems tiene lugar la declinacin del Estado de bienestar keynesiano y emerge otro modelo (Jessop, 1993), cuyo papel queda limitado. Se habla

incluso de vaciamiento del Estado, pues sus competencias son desplazadas en parte a poderes supranacionales como la Unin Europea, o a los niveles regional y local. La aplicacin del enfoque de la regulacin a la poltica urbana tiene distintas lneas de desarrollo: Encuentra similitudes entre las transformaciones del proceso de trabajo con cambios adoptados respecto de la estructura y funcionamiento de la administracin pblica en el nivel urbano (Stoker, 1989), y plantea paralelismos entre las nuevas formas de organizacin corporativa del sector privado y la organizacin del sector pblico; todas ellas reformas orientadas a resolver la crisis fiscal y los problemas de legitimacin de la prestacin de servicios durante el fordismo, pero cuyos efectos permiten, especialmente en el caso de la privatizacin, no slo ahorrar costos de trabajo, sino remover a los trabajadores de las agremiaciones colectivas y establecer nuevos nichos para la acumulacin capitalista (Painter, 1995: 287). Tambin enfoca la atencin sobre el rol jugado por la poltica urbana dentro de un modo especfico de regulacin. Las estrategias de remedio a la crisis del fordismo se orientan a la configuracin de un tipo de Estado cuyo rol est centrado en la promocin de productos, procesos, organizaciones, innovacin de mercados y la mejora de la competitividad a travs de intervenciones laterales en un contexto de economas abiertas. As las polticas sociales otrora esencia del Estado de bienestar quedan subordinadas a la flexibilidad del mercado y a la competitividad estructural (Jessop, 1993). La polarizacin resultante, dado el consecuente aumento de la desigualdad, es tratada con un aumento de medidas de control social y policivo. Las caractersticas de la transformacin imponen as nuevas condiciones y objetivos a las polticas pblicas urbanas: tienen que enfrentar tanto la gestin de la divisin social y de la fragmentacin urbana, como las nuevas tareas de intervencin econmica relativas al establecimiento de las bases que posibiliten la competitividad y la innovacin (Painter, 1995: 288).

Es posible que con el uso de la teora de la regulacin pueda incurrirse en determinismo, simplificacin, o incluso exageracin al leer las transformaciones del capitalismo. Para evitar tales problemas son necesarias investigaciones situadas que permitan tener en cuenta, adicionalmente a las grandes lgicas de cambio econmico mundial, las condiciones del rgimen y del modo de regulacin en un contexto particular de un sistema urbano especfico. Aplicada al estudio de la poltica urbana, brinda un panorama completo y explicativo sobre la complejidad de los cambios ocurridos en la economa, y permite evidenciar la relacin e interdependencia de tales transformaciones con las de la poltica. Sin su ayuda, difcilmente es posible entender que los cambios econmicos de trayectoria global inciden y determinan la adopcin de ciertos modelos de poltica y polticas pblicas urbanas, y que las aparentes peculiaridades de un caso especfico coinciden con las caractersticas de otros casos, o incluso, se insertan en las lgicas de transformacin de las ciudades del mundo contemporneo. El fenmeno de la gobernanza es, en gran medida, expresin de esta suerte de transformaciones.

3. La indagacin por los orgenes de la gobernanza


La transicin del gobierno a la gobernanza responde a un conjunto complejo de factores o condiciones interrelacionadas, que han transformado la accin poltica y cambiado el contexto de gobierno. La literatura sobre gobernanza en ocasiones toma por dado el fenmeno, sin indagar en las razones que llevaron a su configuracin, en otras ocasiones simplemente se remite a un relato que da cuenta de la transformacin a travs de varios modos de gobernanza, que empieza con la burocracia en los aos 70s, pasando a los mercados en los 80s, hasta la gobernanza en red desde los 90s. Evidentemente existe el riesgo de incluir dentro de una narrativa totalizadora desarrollos que corresponden a diversas experiencias; es usual, dado el carcter pionero del caso britnico, que su recorrido se asuma en ocasiones como un caso de alcance general. Cuando se intenta salir de esta versin localista de la gobernanza lo ms comn es que las comparaciones se hagan con los Estados Unidos o se queden en los pases europeos.

De todos modos, es posible afirmar que existen tendencias, que pese a tener desarrollos o aplicaciones diversas en las distintas regiones y pases del mundo, pueden aportar alguna claridad sobre la transformacin que ha tenido lugar para dar configuracin a la gobernanza1. Algunos estudiosos, aunque no se inserten de manera central en las teoras de poltica urbana que involucran en sus anlisis aspectos econmicos, entre ellos Pierre y Peters (2000), John (2001), Stoker (1998, 2004), Denters y Rose (2005), enfrentan la cuestin de cules han sido los factores o tendencias determinantes en la transformacin hacia la gobernanza. Particularmente considero que sta es una va en la que se halla una conexin entre poltica y economa, clave para el estudio de la gobernanza y que, de cierto modo, puede inspirarse en los aportes de la teora de la regulacin. Crisis del Estado Bienestar. Ante ella la gobernanza apareci como una opcin por

varias razones: la inclusin de actores privados en la prestacin de servicios permita, pese a las limitaciones presupuestales, brindar la continuidad de los servicios; el carcter participativo de la gobernanza haca que esta fuera la cara aceptable de los recortes presupuestarios (Stoker, 1998, p. 39); la incorporacin del sector privado en la prestacin de servicios y el uso de estrategias distintas a las tradicionales eran atractivos, en un momento en que era baja la legitimidad del Estado y estaban cuestionados su poder y capacidad de resolver los problemas sociales (Pierre y Peters, 2000: 54 y 64). Cambio ideolgico. Como afirman Pierre y Peters (2000), el inters por la gobernanza en parte puede explicarse por un cambio ideolgico que pas de una cultura poltica de carcter colectivista a una individualista, en esta visin el mercado cumple un papel preponderante, mientras el gobierno se asume no como solucin a los problemas sociales, sino como un problema en s mismo.
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Los gobiernos que adoptaron ms

claramente esta ideologa fueron los de Thatcher y Reagan, para quienes la liberalizacin
En el mundo Europeo un factor determinante ha sido la llamada europeizacin, fruto del proceso de integracin de la UE, cuyas expresiones centrales se notan en un cambio en el balance de poder entre los gobiernos subnacionales y nacionales (que ha dado lugar a la llamada gobernanza multinivel) y la creciente conformacin de redes de polticas pblicas en torno a la Unin Europea.

del mercado era la prioridad global. El Estado tuvo que redefinir su papel, se asumi que su funcin de direccin implicaba una accin concertada con las empresas privadas en lugar de una relacin de enfrentamiento. Globalizacin e Internacionalizacin. Las organizaciones econmicas originalmente dependientes del Estado nacin se disocian cada vez ms de las fronteras nacionales y de su control poltico (Jonh, 2001), por otra parte, las decisiones polticas orientadas a la desregulacin y liberalizacin han impulsado la globalizacin econmica (Pierre y Peters 2000). Los distintos procesos ligados al mercado se internacionalizan, y por ende, la competencia econmica se da en el marco del mercado global. Ello tiene fuertes repercusiones para el caso de la poltica urbana. Uno de los efectos ms visibles es el hecho de que los negocios y empresas escogen las localidades segn los clculos de ventajas globales y como respuesta, los lderes polticos llevan a cabo polticas para complacer el mercado (John, 2001: 9). Adems, una clara incidencia del mercado internacional en el nivel local, es la intensificacin de la competencia entre las ciudades y la configuracin de diferentes grupos de ciudades, tales como las ciudades mundiales (Sassen, 1991). Tales procesos han conducido a la conformacin de nuevas formas de relacin, tanto entre los Estados y el sector privado, como entre este y las localidades. Se conjugan acciones y estrategias pblico-privadas en diferentes niveles para enfrentar los desafos de la globalizacin, teniendo en cuenta la interdependencia entre el sector poltico y el empresarial (Pierre y Peters 2000: 60). Transformacin hacia el Estado posburocrtico. Aqu tiene un papel central el modelo de la nueva gestin pblica. Entre sus postulados centrales est la crtica a la jerarqua burocrtica y la defensa de la medida de los resultados del gobierno, as como el quiebre entre el establecimiento de objetivos y los medios y tcnicas para proveer su materializacin. Dicho paradigma plantea la descentralizacin de funciones y la administracin por microagencias o unidades descentralizadas, controladas y reforzadas por altos niveles de gobierno con una funcin reguladora, as como una serie de mecanismos administrativos diseados para mejorar la eficiencia.

Las consecuencias para la gobernanza son de gran calado (Jonh, 2001: 13-14): la disolucin de organizaciones y la creacin de microagencias establecen incentivos para la aparicin de redes, la contratacin externa involucra los intereses privados en la toma de decisiones, la complejidad aumenta en un contexto institucional fragmentado; se pierde el control directo por los tomadores de decisiones sobre la implementacin de sus polticas. Intervencin del sector privado. Si bien los empresarios siempre han tenido ingerencia en las polticas de su rea, el entorno de competencia econmica determina la necesidad de asegurar la competitividad de su ambiente, afectado por asuntos de la agenda tales como la eficiencia de las redes de transporte o la calidad de la fuerza laboral (John, 2001:11), lo que los hace participar de las polticas pblicas. El proceso de privatizacin y liberalizacin del mercado implic la asuncin por parte de actores econmicos de funciones otrora monopolio del Estado, estas tareas representan para los empresarios nuevos nichos de mercado, cuya asuncin implica que tambin tomen parte en la solucin de problemas colectivos. En cuanto a la participacin de las comunidades y de los ciudadanos, por un lado, es resultante de que los servicios sociales tambin queden a su cargo ante el retroceso del Estado, y por otro, de que la defensa de intereses colectivos les lleve a involucrarse en las polticas pblicas correspondientes a su campo especfico. La brecha entre sociedad civil y Estado, en que la primera demandaba derechos y polticas, mientras el segundo los defina e implementaba de manera unilateral, tiene cada vez ms puentes. Localismo, urbanizacin y metropolizacin. Al igual que la globalizacin, el localismo, como conjunto de procesos que presionan y desplazan las capacidades de (Brugu, Gom y Subirats, 2002: 300), gobierno hacia la proximidad territorial

tambin desafa el poder estatal conduciendo a la articulacin de redes en los territorios. Los dos impulsan a las ciudades y regiones para instituirse como actores polticos, portadoras de proyectos propios (Borja y Castells, 2004). Para alcanzar las metas correlativas es indispensable la cooperacin entre agentes pblicos y privados, tal

cooperacin interna constituye un medio para lograr la competitividad externa (Brugu, Gom y Subirats, 2002) El creciente proceso de urbanizacin multiplica la complejidad de los problemas urbanos y provoca el aumento de las jurisdicciones polticas y agencias que tienen competencias sobre ellos. La metropolizacin, independientemente de dar lugar o no a la configuracin de una autoridad de alcance metropolitano, hace an ms complejo el gobierno urbano, pues exige coordinacin entre diversas autoridades. Cambios en la participacin poltica. Hoy la ciudadana es ms crtica y menos dispuesta a canalizar su voluntad a travs de los mecanismos tradicionales (Denters y Rose, 2005). Tienen as aparicin mecanismos innovadores para tomar parte en lo pblico, de los cuales son ejemplos los presupuestos participativos y las asambleas ciudadanas (Smith, 2005; Gains y Stoker, 2008). Nuevos desafos sustanciales para las polticas pblicas. Las polticas pblicas enfrentan no solo los desafos de satisfacer necesidades sociales, que en muchos casos han sufrido un proceso de agravamiento, sino de incidir y encontrar soluciones para nuevos intereses. Los ciudadanos establecen nuevas demandas sustantivas y de muy diversa ndole (Denters y Rose, 2005), que requieren respuestas que trascienden las capacidades de las autoridades pblicas. Tal complejidad conduce a que los gobiernos tengan que ser ms flexibles, innovadores y requieran una mayor capacidad de adaptacin. Se incrementan las redes de tomas de decisiones involucrando un variado tipo de agencias y actores, pues son necesarias nuevas fuentes de conocimiento y experiencia (Pierre y Peters, 2000). Adems los actores privados buscan aliarse con el Estado para asumir los retos que tienen que enfrentar, pues este les facilita diversos recursos y la posibilidad de incidir en las polticas pblicas de su rea. Cuando se tienen en cuenta las condiciones que dieron lugar a la configuracin del fenmeno gobernanza, entendidas en el sentido de procesos que se refuerzan mutuamente (Newman, 2005: 10), se abre la posibilidad de adicionar a la fotografa que el concepto gobernanza da de una nueva realidad, un horizonte explicativo; a partir del

cual identificar en el contexto urbano el origen de los actores, su posicin, los intereses en juego, y analizar con mayor precisin las caractersticas de las estructuras en que se organizan, la operatividad del poder en tales estructuras, el rol que desempea el Estado en la gobernanza y de manera particular la gestin de las redes, las finalidades de las polticas que producen y los proyectos de ciudad que asumen. Para lograr hacer viajar a la gobernanza a otros mbitos es necesario ser consciente de las diferencias entre regiones, pases e incluso ciudades, en los procesos de transformacin antes mencionados, como se evidenciar a continuacin.

4. La gobernanza en Amrica Latina


Los factores propicios para la configuracin de la gobernanza, cuando son visualizados en el escenario latinoamericano, presentan unos referentes comunes; en tanto coinciden, en mayor o menor grado, con la aplicacin en la regin de una serie de medidas de ajuste econmico, programas complementarios de acento institucional y el proceso democratizador experimentado. Los resultados de estas reformas se erigen, a su vez, como fuertes condicionamientos para la gobernanza. La expresin Consenso de Washington ha sido usada como sntesis del conjunto de polticas econmicas de ajuste estructural que, durante los noventa constituyeron el programa que se crea, deban poner en prctica los pases latinoamericanos para lograr el crecimiento. Tal denominacin se debe al economista John Williamson, quien en 1989 integr en una lista de diez puntos lo que era aceptado, como solucin para los problemas latinoamericanos, por organismos y dependencias gubernamentales de los Estados Unidos, los organismos financieros internacionales (Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial) y los grupos de expertos con asiento en Washington:

disciplina fiscal para reducir el dficit, priorizacin del gasto pblico, reforma tributaria

con impuestos indirectos, liberalizacin de las tasas de inters, tasas de cambio determinadas por el mercado, liberalizacin del comercio internacional, apertura a inversiones extranjeras, privatizacin de las empresas pblicas, desregulacin y proteccin de derechos de propiedad (Williamson, 1990). La mayor parte de estas soluciones haban sido impulsadas por los gobiernos neoconservadores de Thatcher y Reagan, ante la crisis del Estado Bienestar, y luego fueron exportadas al resto del mundo, especialmente a los pases en desarrollo. Su adopcin en Amrica Latina obedeci no slo a los condicionamientos impuestos por los organismos financieros internacionales, sino a presiones ejercidas por poderes econmicos nacionales, empresas multinacionales y pases del mundo desarrollado con inters en la regin. La precaria situacin de los pases latinoamericanos haba tenido su momento de mayor gravedad con la crisis de la deuda externa de 1982. El diagnstico hecho por el consenso atribua los problemas de dficit a varias causas: polticas de industrializacin, que haban buscado la sustitucin de importaciones dcadas atrs, con un marcado proteccionismo; la existencia de un exagerado intervencionismo sobre el mercado; un Estado muy grande e ineficiente; y adems, gobiernos populistas, que no eran capaces de controlar las demandas sociales y el gasto pblico. El programa pretenda modificar la concepcin y el papel del Estado, ya no orientado a redistribuir la riqueza, impulsar directamente la economa y proveer servicios sociales, sino a garantizar la interaccin entre los agentes econmicos y posibilitar as la insercin dentro del mundo globalizado. Las medidas buscaban conformar un modelo de desarrollo orientado hacia el mercado, se basaban en la reduccin del Estado, la liberalizacin y la apertura econmica. El paquete de reformas implantado asuma que, una vez las economas estuvieran estabilizadas e insertas en el mercado mundial, aparecera un crecimiento sostenido, sus efectos se distribuiran por toda la poblacin, extendiendo la riqueza y por ende, aumentara el nivel de vida.

Las reformas econmicas tuvieron un reverso poltico, sintetizado en la expresin modernizacin del Estado, ya usual en la regin hacia finales de los aos ochenta y principios de los noventa, la cual no slo enfoc como objetivos la privatizacin y la desregulacin, sino tambin la descentralizacin territorial. Luego aparecieron propuestas sobre la manera en que deban reconfigurarse los

organismos estatales, como una segunda generacin de reformas estimadas como necesarias para que el mercado tuviera un adecuado soporte institucional2. Durante la dcada del noventa los organismos financieros internacionales ya empezaban a referir al trmino governance, en ocasiones traducido al espaol por gobernabilidad y en otras por gobernanza; tal referencia tena como trasfondo la concepcin de que exista una relacin entre desempeo econmico y buena poltica del sector pblico, por consiguiente, para alcanzar el desarrollo, los pases deban llevar a la prctica una serie de reformas de diversa ndole que hacan parte de la preocupacin por la governance, pese a que el concepto era usado con muy diversos significados. Esta segunda generacin de reformas tiene como trasfondo al neoinstitucionalismo, segn el cual existe una recproca influencia entre el ambiente institucional y el comportamiento econmico (North, 1993). Combinada esta concepcin con orientaciones neoliberales, las reformas de las instituciones, en Latinoamrica, fueron orientadas a disminuir los costos de transaccin para la economa de mercado. Esto es, de manera especfica: garantizar condiciones de seguridad y certeza para la inversin privada. Se ha tratado de recomendaciones que han tenido un marcado carcter selectivo. As, al declogo de las primeras reformas se fueron sumando entre otras: la mayor flexibilizacin del derecho laboral, la elaboracin de cdigos de conducta y estndares financieros, la creacin y fortalecimiento de instituciones de supervigilancia (no de intervencin) de diversas reas de la economa, la promocin de especficas polticas sociales y el aumento de los mecanismos de control social y punitivo (Rodrguez y
2

Muestra de ello es que el Informe sobre el Desarrollo Mundial, elaborado por el Banco Mundial en 1997, parte del reconocimiento de las tareas estatales para la reduccin de la pobreza y estima que su consecucin slo puede lograrse mediante la combinacin apropiada de actuaciones del mercado y del Estado, pero acto seguido, ello es traducido en la atencin de los requerimientos del mercado (Banco Mundial, 1997: 7).

Uprimny, 2006: 116). Es obvio que algunas de estas medidas pretendan precisamente contrarrestar los excesos de la primera ola de desregulacin y liberalizacin, pero al mismo tiempo, otras buscaban asegurar las condiciones para su permanencia. De manera central se plante una nueva forma de hacer administracin pblica, siguiendo los postulados de la nueva gestin pblica, y de nuevo las reformas tuvieron como fuentes principales las recomendaciones de los organismos internacionales3. Las reformas institucionales cambiaron el Estado en su estructura y funciones y, de modo especial, la provisin de servicios pblicos, que o bien pasaron a ser prestados por el sector privado, o bien, fueron sometidos a regmenes de derecho privado. Estas transformaciones condicionan la configuracin de un tipo de relaciones entre la sociedad civil, el mercado y el Estado ms propicias para la gobernanza que las existentes con anterioridad a su implantacin. En criterio de Aguilar (2007) existen evidencias de que tanto las aplicaciones de la corriente de polticas pblicas, como las de la nueva gestin pblica, que tenan como propsito inicial robustecer la gobernabilidad o capacidad directiva del gobierno, generaron en Amrica Latina situaciones y practicas que dieron progresivamente forma a un modo de gobernar compartido, participativo, asociado, o en red. En conclusin, tanto los efectos de las reformas econmicas de ajuste estructural, especialmente las resultantes de la privatizacin y la apertura de los mercados, como las reformas de carcter institucional examinadas con antelacin, influyeron en la emergencia de nuevas formas de relacin entre el Estado y la sociedad, entre el Estado y el mercado, entre lo pblico y lo privado, que hoy pueden cobijarse dentro del concepto abarcador de gobernanza. En unas ocasiones simultneamente, y en otras, posteriormente, a la instalacin inicial de
3

las

medidas

de

ajuste

estructural

derivadas

del

consenso

de

Washington,

En ese sentido es destacable un estudio del Banco Mundial realizado en 1998, sobre las reformas institucionales necesarias en relacin con Amrica Latina y el Caribe (Burki y Perry, 1998). Considera que el consenso de Washington no tuvo en cuenta la importancia de los cambios institucionales para respaldar el desarrollo y para consolidar los regmenes democrticos.

Latinoamrica vivi otros procesos de cierta manera tambin conectados a tal suerte de transformacin: la transicin hacia la democracia en los pases que tuvieron regmenes militares y en general, la ola de democratizacin expresada en un fortalecimiento de las instituciones y en un aumento de mecanismos de participacin poltica. El discurso acadmico sobre la gobernanza normalmente parece dar por supuesta la existencia de regmenes democrticos, se asume incluso que las nuevas expresiones de accin colectiva pblico-privada constitutivas de la gobernanza trascienden la nocin de rgimen democrtico, fuertemente ligado a los procesos electorales. La gobernanza no necesariamente requiere hacer parte de un contexto democrtico, pero lo cierto es que la existencia o no de tal contexto y su singularidad, necesariamente determina sus caractersticas y alcance. Por ejemplo, la existencia de grandes desequilibrios entre los actores sociales constituyen serias limitaciones a la democracia y en trminos de gobernanza dan lugar a formas de interaccin en las que unos actores estn subordinados o sometidos al designio de unos pocos, situaciones en las que, no todos los afectados por las decisiones de polticas pblicas tienen la oportunidad de participar en la red correspondiente o en las que, si acaso participan, cuentan con escasos recursos respecto de quienes ostentan el mayor poder. La singularidad de la democracia en la regin es sintetizada en un informe reciente del PNUD en un tringulo, en uno de sus vrtices est la difusin de la democracia electoral, en el segundo la pobreza y en el otro la desigualdad; el informe no afirma que no se presente la existencia conjunta de democracia, pobreza y desigualdad en otros partes, lo que seala es que la democracia latinoamericana convive en la totalidad de una regin con niveles extensamente difundidos de pobreza y situaciones de desigualdad (PNUD, 2004a: 39). Los avances estn centrados en el rgimen democrtico, y aunque este es necesario para la democracia no es suficiente, tambin el Estado y el contexto social en general son componentes importantes (O`Donell, 2004), si es que la democracia implica no slo reconocer derechos polticos sino tambin derechos civiles y sociales.

4.1 Las implicaciones de los resultados de las reformas para la gobernanza

Son mltiples las voces que han considerado el fracaso de las medidas de ajuste econmico, la parcialidad de las reformas institucionales y las falencias de los procesos de democratizacin. Los pases latinoamericanos no adoptaron las reformas de la misma forma y con igual intensidad, pero todos lo hicieron en algn grado, lo cierto es que el balance de los resultados muestra algunos resultados positivos y muchos negativos. Si bien con las reformas econmicas se obtuvo la reduccin de la inflacin, y en general, mayor estabilidad macroeconmica en la regin, la riqueza alcanz un grado de concentracin ms alto, la pobreza aument y por consiguiente la desigualdad. Latinoamrica es hoy la regin ms desigual del mundo. Miradas las relaciones interestatales hubo pases que se lucraron bastante de las privatizaciones y de la apertura a la inversin extranjera, sobresale el caso de Espaa. Los resultados negativos de la puesta en prctica del consenso de Washington muestran, entre otros aspectos, que es necesario distinguir entre crecimiento econmico y desarrollo social, pues lo uno no conduce necesariamente a lo otro. La trascendencia en lo social y en la vida democrtica, de las medidas implementadas, es importante; pues ellas implicaron la adopcin de fuertes reestructuraciones en el mbito de las relaciones sociales (Lechner, 1995), la extensin de los valores liberales individualistas, la aparicin del discurso de la competitividad y su aplicacin no slo en la vida empresarial, sino tambin a los territorios e incluso a la vida personal; as como la precarizacin y flexibilizacin de las relaciones laborales, que llevaron a un incremento de la informalidad, el debilitamiento y reduccin de los sindicatos, y en general a la desestructuracin de intereses de clase4.

Segn Panfichi el impacto de las reformas econmicas neoliberales ha propiciado la creacin de nuevos intereses que, compartidos, pueden servir de base para la emergencia, articulacin y consolidacin de importantes actores colectivos como ha sucedido en nuestra regin con las organizaciones no gubernamentales y asociaciones que se coordinan sobre la base de temticas como gnero, ambiente, derechos humanos y participacin ciudadana (Panfichi, 2002). En un sentido similar son sugerentes las tesis de que las segregaciones espaciales en las ciudades, resultantes del cambio econmico, favorecieron la formacin de movimientos sociales en los barrios o que en respuesta al debilitamiento de los sindicatos surgieron nuevos movimientos urbanos (Portes, et al (eds.), 2005).

Entonces, la desigualdad reforzada por las reformas, sumada a rasgos tales como el patrimonialismo, el clientelismo, la corrupcin (males endmicos para Amrica Latina que no fueron eliminados por las medidas de libre mercado adoptadas, sino en algunos casos exacerbados), como tambin el recurso a la violencia (especialmente en Colombia por la permanencia del conflicto armado), constituyen caractersticas condicionantes de la gobernanza. Las mayores consecuencias de las polticas del consenso de Washington tuvieron lugar respecto del Estado. Durante las dcadas anteriores a la reforma, en vigencia del modelo de sustitucin de importaciones o de desarrollo hacia adentro, el Estado en Latinoamrica, pese a sus precariedades, haba cumplido un rol central en la economa como impulsor del desarrollo; no slo a travs de instrumentos de intervencin en la economa como regulacin, inversin y subsidios, sino actuando incluso como empresario y asumiendo directamente el monopolio de muchas funciones relativas a la provisin de servicios, que con las reformas fueron relegadas al mercado. Lo anterior no significa, sin embargo, que sus actuaciones no hubieran favorecido a las elites econmicas y la concentracin de la riqueza. El Estado constitua el principal agente modernizador de la sociedad; pese a que, en muchas ocasiones, hubiera modernizacin sin modernidad. Y teniendo en cuenta que en Latinoamrica la construccin de la nacin devino despus de la construccin del Estado, este tuvo un papel definitivo en la configuracin de la ciudadana y en la integracin social. Las reformas desmontaron la matriz estadocntrica 5, redujeron la capacidad de los Estados6 y adems hicieron mella en su legitimidad, la crisis se imputaba a su deficiencia, por eso implantar las medidas pasaba por un proceso previo de descrdito. En este sentido, de manera particular, hubo una cierta instrumentacin de la corrupcin
5

El concepto matriz estadocntrica es empleado por Marcelo Cavarozzi (1991), para significar que el Estado en Latinoamrica constituy desde finales de la primera guerra mundial hasta los 80s, el eje estructurante para la integracin y el desarrollo. 6 Tal debilidad toma forma tanto respecto del poder del Estado en relacin con otros actores que resultaron fortalecidos, como en la incapacidad para enfrentar los desafos que plantea la problemtica de la regin: La debilidad econmica del Estado y su creciente fragilidad poltica tambin han favorecido una indita influencia de los grupos econmicos locales y transnacionales en la vida econmica y poltica de nuestros pases. As las cosas, la poltica pblica se muestra muy insuficiente en su responsabilidad reguladora para enfrentar la concentracin econmica, defender a los consumidores y trabajadores de las fallas del mercado, proteger el medio ambiente y apoyar a los pequeos empresarios (Pizarro, 2005: 125).

(Montoya, 2000): la intensificacin de un discurso sobre la misma y sus consecuencias negativas, fueron estratgicas para impulsar la privatizacin y la apertura de nuevos mercados para los inversionistas. El Estado result deslegitimado como jugador en el proceso de desarrollo. Ante la sistemtica erosin de la efectividad de la hechura de polticas pblicas y de la capacidad del Estado en esta materia, la toma de decisiones macro-econmicas fue localizada en los mercados y en las manos de las organizaciones financieras internacionales, poniendo en peligro tanto la consolidacin democrtica como el desarrollo (Lechini, 2008:11). Obviamente ello implic la afeccin a la soberana estatal, que en algunos de los Estados ni siquiera haba sido un proceso acabado respecto de su interior. De especial relevancia es la reflexin sobre cmo se han compaginado las medidas adoptadas con las condiciones propias de la regin; por ejemplo, la descentralizacin territorial con la existencia de poderes de facto, alternos a los oficiales, muchas veces no solo informales sino ilegales, o la inclusin de actores privados en la resolucin de los problemas colectivos en un contexto de gran desigualdad econmica y social. Joan Prats (2006) entra en esta reflexin al enfatizar la ingenuidad del segundo paquete de reformas, por partir de premisas discutibles:
El supuesto bsico era que las reformas burocrticas, con su aporte de racionalidad gerencial y legal que tanto contribuyeron al desarrollo de los pases industrializados, se haban completado en lo esencial en Amrica Latina durante los aos treinta y que la gran reforma pendiente era la que estaban viviendo los pases desarrollados: la reforma gerencial. Desde luego no se desconoca que subsistan en la gran mayora de nuestros pases grandes enclaves de burocracias patrimoniales, pero eran vistos como buropatologas en vas de extincin, no se estableca ninguna relacin significativa entre este tipo de patrimonialismo y el sistema econmico y poltico vigente. De hecho, el patrimonialismo no era considerado, junto con otros rasgos como el clientelismo, el prebendalismo o el corporativismo, un rasgo fundamental del sistema a reformar, sino como excrecencia histrica en vas claras de autoextincin, que no podan constituir el foco central de la reforma (Prats, 2006:483).

As, la mezcla de los ingredientes de la nueva gestin pblica con caractersticas previas de las burocracias, regmenes polticos y sociedades, pudo ser contraproducente o al menos funcional al estado de cosas previamente existente. Prats comenta como los indicadores internacionales de desarrollo institucional no permiten registrar avances significativos y en ocasiones muestran retrocesos inquietantes, remite al estudio realizado por el Banco Mundial (2005) sobre indicadores de la gobernabilidad, lo cierto es que el reporte actualizado a 2007 (Banco Mundial, 2008), conduce a conclusiones similares, con excepcin de pocos pases (Chile y Costa Rica). Como mencion antes, reforma econmica y reforma poltica se conjugaron. Ocampo observa que con algunas excepciones, la ola de democratizacin asumi las reformas econmicas orientadas a la ampliacin de las esferas del mercado como su propia agenda (Ocampo, 2004: 358). Los ingredientes de libertad econmica y libertad poltica, en un contexto de pobreza y desigualdad, pueden no generar como resultado, ni el fortalecimiento de la democracia en un sentido pleno, ni un desarrollo de la economa que permita mejores condiciones de vida para toda la poblacin. Cobra as sentido la interpretacin segn la cual, la debilidad de las democracias y la desigualdad son fenmenos interdependientes que se retroalimentan mutuamente en Amrica Latina (Adelantado y Scherer, 2008: 18). El informe sobre democracia del PNUD, sin que establezca que necesariamente existan relaciones causales entre las reformas econmicas y polticas y la situacin de pobreza y desigualdad en Amrica Latina, sostiene que los ciudadanos latinoamericanos han experimentado en forma ms o menos simultnea los efectos de las variables que las integran, y reconoce que la percepcin de una parte importante de los ciudadanos es que las polticas seguidas produjeron insuficiente crecimiento aceptable, pobreza y desigualdad crecientes y desmejoramiento de la situacin laboral (con su consiguiente impacto sobre la desigualdad y los ingresos futuros provisionales) (PNUD, 2004a: 42). El balance realizado por el este estudio compara las variables reformas estructurales, reformas democrticas, evolucin del Producto Interno (PBI) per cpita, pobreza,

indigencia, concentracin del ingreso y situacin laboral, y arroja resultados sugerentes en este sentido:
Tabla 1: Balance de Reformas y Realidades (extracto tomado de PNUD, 2004a : 42). ndice reforma econmica de ndice electoral de Crecimiento del PIB real percpita anualizado 1981-90 1991-97 1998-02 0.58 0.79 0.83 0.64 0.87 0.92 % 0.7 0.6 1.2 46.0 42.8 42.8 20.4 18.3 17.7 0.551 0.574 0.577 8.4 8.8 10.4 Pobreza % Indigencia % Coeficiente de Gini Desempleo urbano %

democracia

Desde el 2003 hasta el 2007 Amrica Latina experiment un crecimiento econmico generalizado, la economa de la regin creci un 5% medio anual con un incremento del 3% del ingreso per cpita (CEPAL, 2008a). Aunque hubo reduccin de la pobreza y de la desigualdad durante los aos de expansin, Amrica Latina sigue siendo la regin con mayor desigualdad en la distribucin del ingreso, el coeficiente de Gini 2007 lleg a 0,53 con un rango de variacin de entre 0,59 y 0,43 (CEPAL, 2009). Y pese a la debilidad del Estado, o precisamente por ella, la regin experimenta un fortalecimiento del presidencialismo, tanto en los pases de gobierno de izquierda como de derecha. Es posible valorar la incidencia de las reformas en los municipios y ciudades. Uno de los aspectos ms evidentes es que, en contraste con el debilitamiento de los Estados el escenario local obtuvo mayor protagonismo, originado no slo de manera directa de los procesos de descentralizacin, sino de la repercusin de la transformacin del modelo econmico mundial que trajo consigo la relocalizacin de los procesos productivos y la competencia entre regiones y ciudades por inversin. Las regiones que posean rasgos ms modernos y tenan mayor desarrollo fueron las ms favorecidas con la inversin extranjera. Esto profundiza los desequilibrios econmicos entre las zonas de crecimiento y expansin de oportunidades de insercin a las nuevas condiciones econmicas y las zonas de rezago y deterioro (Cabrero, 2005: 81).

La desigualdad entre regiones, reconocida en el ltimo informe del Banco Mundial Una Nueva Geografa Econmica (Banco Mundial, 2009), aparece como efecto negativo del modelo econmico, pero tambin como condicin necesaria para el crecimiento, pues se considera que para que este sea posible se requiere de la concentracin de la produccin econmica; ello supone la aceptacin cnica, aunque obvia por dems, de que la competencia entre regiones y ciudades produce ganadores y perdedores, ahora de lo que se trata es de ensayar frmulas de integracin econmica para ocuparse de los perdedores. El desequilibrio tiene varias escalas, pues se presenta no slo entre regiones o ciudades, sino en el interior de las mismas. La desmejora del empleo y la fuerte tendencia hacia la informalidad son constantes en todas las ciudades latinoamericanas desde la dcada del 80. La pobreza y desigualdad tienen expresin clara en el incremento de la criminalidad y de la inseguridad, adems en procesos de discriminacin social y segregacin espacial (Caldeira, 2007). Tales situaciones aumentan el conjunto de asuntos a cargo de los municipios urbanos; quines deben ahora ocuparse de polticas de seguridad, de empleo y en general, polticas sociales, que puedan paliar de alguna manera dichos problemas de carcter estructural. Adems, dado el nuevo contexto mundial que alienta la competitividad de las ciudades, tambin se ven avocados a asumir tareas relacionadas con su promocin econmica. Por otra parte, tambin hay desequilibrios en los efectos de las medidas de carcter institucional aplicadas, los cuales dependen del grado de modernizacin e incluso de modernidad que previamente hubiesen existido. La profundizacin de la descentralizacin territorial y el grado de autonoma que esta supone, al igual que el traspaso de funciones pblicas a los particulares, no se viven de la misma manera en territorios donde el poder poltico estaba realmente en manos del Estado, que en aquellos donde imperaban poderes fcticos (en algunos casos ilegales), los cuales con tales transformaciones obtuvieron ms recursos y nuevas ventanas de oportunidades. Esto significa que las

medidas de ndole institucional implementadas pudieron exacerbar la corrupcin, el clientelismo7 y la consolidacin de poderes fcticos que disputan la soberana estatal8. Unos y otros, son problemas complejos y asuntos que son interdependientes, pues en el modelo imperante, si una ciudad o territorio no se hace competitivo no puede mejorar el empleo, pero si presenta altos niveles de inseguridad y criminalidad, en gran medida derivadas del desempleo, no puede hacerse competitivo. De otro lado, las falencias en cuanto a modernidad y modernizacin impiden un desarrollo econmico que beneficie a la mayor parte de la poblacin. Tal escenario implica grandes desafos para los municipios urbanos, pero buena parte de las ciudades de la regin presentan un panorama con gobiernos dbiles en lo institucional y en lo administrativo, estrechos campos de accin en la conduccin de polticas pblicas, una accin pblica desarticulada y actores sociales insuficientemente implicados en ella (Cabrero, 2005: 83). Sin embargo, tambin es verificable una tendencia de experimentacin con propuestas innovadoras que delinean un estilo de gobierno ms activo y abierto: se ensayan nuevos instrumentos consultivos y de rendicin de cuentas, se facilita una planeacin participativa, se incluyen actores diversos en la definicin del modelo de ciudad y en la formulacin de las polticas pblicas correspondientes, las ciudades empiezan a interactuar de manera autnoma en relacin con otros territorios (de lo cual es una muestra la configuracin de redes de ciudades) e instituciones. Se trata de dos tendencias que convergen: una de carcter poltico y social que busca radicalizar la democracia en el mbito local y que est ligada a la profundizacin de la descentralizacin, no slo administrativa y territorial, sino tambin poltica. Y otra de carcter econmico, la adopcin de un papel estratgico y pro-activo por parte de los gobiernos locales en la economa, que entraa un cambio en las relaciones entre el

Al respecto comentan Adelantado y Scherer: La poltica clientelar no es nueva, pero su relevancia poltica, social y cultural ha avanzado desde comienzos de los 90, coincidiendo con la aplicacin de reformas neoliberales (Adelantado y Scherer, 2008). 8 Diversas investigaciones han relacionado en Colombia la descentralizacin territorial con la consolidacin de la guerrilla y los grupos paramilitares (Snchez y Chacn, 2006).

sector pblico y el sector privado econmico, para a travs de alianzas pblico privadas lograr la transformacin econmica y la insercin internacional. Estas tendencias son centrales en el nuevo protagonismo de las ciudades en Amrica Latina, as como dos lgicas diferentes y simultneas en la gobernanza urbana. Se trata de procesos que dependen en cierto grado de la decisin poltica de los gobiernos, pero tambin de la voluntad de los actores econmicos y sociales para involucrarse en proyectos conjuntos. Su xito tendra que medirse no slo en el cmo se hacen las cosas, es decir, en trminos de mayor apertura, participacin y democratizacin, sino en el para qu se hacen, esto es, en cuanto a generacin de bienestar social, allanamiento de la desigualdad estructural y no slo mayor desarrollo econmico. Haciendo un balance puede afirmarse que en trminos de la gobernanza existe una paradoja en Amrica Latina: Las tendencias propicias para su aparicin, ligadas a la aplicacin de medidas de ajuste econmico e institucional, se tradujeron en el incremento de la desigualdad y en el agravamiento de problemas preexistentes, que, en conjunto, constituyen un fuerte lmite para la configuracin de una gobernanza de carcter democrtico. A todas luces es evidente que el Estado (en todos sus niveles) no puede ser un actor ms en la solucin de los problemas colectivos en Amrica Latina, su papel tiene que ir ms all del rol limitado que le asignan las concepciones de gobernanza que presumen condiciones de horizontalidad y por ello lo sealan como un simple catalizador. Teniendo en cuenta que la situacin de desequilibrio entre los actores privados es de gran envergadura, el Estado, en esta regin, tiene que asumir un papel mucho ms activo que en los pases desarrollados. Por otra parte es necesario prestar atencin a que, en contraste con los pases centrales, Amrica Latina todava tiene sin resolver cuestiones bsicas de desarrollo social, poltico y econmico, las cuales no se resolvern por una mera sumatoria de desarticulada de

voluntades, o por una agregacin espontnea de energas sociales dispersas (Camou, 2004: 76).

Conclusiones
El enfoque de la gobernanza muestra muchos aspectos importantes para la comprensin de los cambios de la poltica y de las polticas pblicas en el mundo contemporneo, particularmente en el sector urbano, pero tambin corre el riesgo de no hacer visibles u opacar otros. Poder iluminar dichos aspectos requiere que en el anlisis sean incluidos elementos surgidos en el estudio de la poltica urbana. Son claves cuestiones como la concentracin del poder, los modelos de desarrollo urbano, los tipos de poder que entran en juego, la existencia de coaliciones e incluso los procesos de transformacin econmica. Es necesario tener en cuenta el contexto macro que condiciona la configuracin de la

gobernanza, por ello son especialmente relevantes los aportes que pueda proveer en tal sentido la teora de la regulacin. De modo especfico, es importante la indagacin por los diversos procesos que anteceden su aparicin en el escenario de la poltica. Considero que el enfoque de la gobernanza difcilmente puede superar su alcance descriptivo, si no tiene en cuenta el origen del fenmeno que estudia y el contexto en que se inserta.

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