Está en la página 1de 164

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en Amrica Latina y el CAribe 2010

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Ficha Tcnica
Autores
Pilar Tello Espinoza - AIDIS Evelyn Martnez Arce - AIDIS Diego Daza - OPS/OMS Martn Soulier Faure - BID Horacio Terraza - BID

Revisin Tcnica
Francisco Zepeda Carl Bartone

Apoyo
Clia G. Castell - AIDIS Pamela Miranda - AIDIS Fernanda do Vale Carib Schukkel - BID

Proyecto Grfico y Diagramacin


Marcus Vinicius Romanelli

Cdigos de la Publicacin
IDB-MG-115 AIDIS -001/2011

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

ndice
Mensaje de bienvenida ..........................................................................................................7 Agradecimientos ......................................................................................................................9 Prlogo........................................................................................................................................11 Equipo de trabajo..................................................................................................................15 Siglas y abreviaturas ...........................................................................................................17 Glosario de trminos utilizados ..............................................................................19 Resumen Ejecutivo ................................................................................................................21 Introduccin ..........................................................................................................................27 El proceso de la Evaluacin .....................................................................................29
Antecedentes de la Evaluacin .....................................................................................................29 Objetivos de la Evaluacin ...............................................................................................................30 Metodologa de la Evaluacin ......................................................................................................31
La evaluacin de residuos en los pases ..............................................................................................31 Seleccin de la muestra en cada pas ...................................................................................................32 Limitaciones de la informacin de la Evaluacin de Residuos...........................................33

La importancia del manejo adecuado de los residuos en la salud y el ambiente ...............................................................34 El desarrollo sostenible y los residuos slidos.........................................35 Los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la sostenibilidad ambiental ......................................................................................37 El cambio climtico y los residuos slidos....................................................39 Situacin socioeconmica de la regin...............................................................43 Crecimiento poblacional y urbanizacin........................................................45 Crecimiento econmico, pobreza, empleo y desigualdad.......................50 Marco institucional y organizacin del sector ...........................................61 Estructura institucional del manejo de RSU................................................63
Organizacin regional .................................................................................................................................67 Planificacin .......................................................................................................................................................69 Marco legal y regulatorio para el manejo de los residuos slidos................................72

Prestacin de los servicios .......................................................................................75


Modalidades de prestacin .............................................................................................................75 Recursos humanos municipales propios y contratados ...............................................80 Sostenibilidad financiera y aspectos econmico-financieros de la prestacin...............................................................................84
Costos unitarios de los servicios ..........................................................................................................84

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Facturacin, montos y formas de cobranza ...................................................................................90

Generacin de residuos, cobertura y calidad de los servicios ..........101 Generacin de residuos slidos en ALC .........................................................103 Barrido de calles y reas pblicas......................................................................107 Recoleccin y transporte........................................................................................112 Transferencia ..................................................................................................................121 Sistemas de tratamiento ............................................................................................124
Reciclaje .....................................................................................................................................................125 Compostaje................................................................................................................................................126 Tratamiento trmico .........................................................................................................................130

Disposicin final ...........................................................................................................131 Informalidad en la segregacin y el reciclaje de materiales ..........138 Conclusiones, tendencias y acciones futuras ...............................................149 Fuentes de informacin .................................................................................................156

Lista de tablas
Tabla 1: Objetivo 7 de los ODM - Garantizar la Sostenibilidad del Medio Ambiente ........................................37 Tabla 2: Clasificacin a nivel mundial de los pases de ALC por reduccin de CERs ..........................................41 Tabla 3: Poblacin total, urbana e indicadores seleccionados de ALC - Ao 2010 ..............................................49 Tabla 4: Variacin del PIB/hab entre 2002 y 2008 .............................................................................................50 Tabla 5: Participacin del quintil ms pobre en el consumo nacional Ao 2005 ..............................................57 Tabla 6: IDH por regin o asociacin de pases Ao 2010 ..............................................................................58 Tabla 7: Indicadores socioecnmicos de ALC .....................................................................................................59 Tabla 8: Estructura institucional de los servicios de manejo de RSU en ALC .....................................................63 Tabla 9: Municipios que cuentan con planes de manejo de residuos slidos en ALC (%) ....................................69 Tabla 10: Modalidad de prestacin del servicio de barrido (% de poblacin que cuenta con el servicio) ..............76 Tabla 11: Modalidad de prestacin del servicio de recoleccin (% de poblacin cubierta) ..................................77 Tabla 12: Modalidad de prestacin del servicio de disposicin final ...................................................................78 Tabla 13: Recursos humanos municipales totales (empleados cada 10.000 habitantes) .......................................81 Tabla 14: Cantidad de personal municipal propio y contratado cada 10.000 habitantes ......................................83 Tabla 15: Costos unitarios de los servicios de manejo de residuos slidos en ALC ..............................................87 Tabla 16: Facturacin de los servicios en ALC, por cantidad de municipios o poblacin cubierta (%) ................92 Tabla 17: Montos de facturacin mensual por tamaos de poblacin en ALC (US$/mes) ..................................93

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Tabla 18: Formas de cobranza en ALC en porcentaje de municipios y poblacin abarcada .................................97 Tabla 19: Entes recaudadores por tamaos de poblacin en ALC (% de municipios) .........................................99 Tabla 20: Generacin per cpita de RSD y RSU en ALC (Kg/hab/da) ............................................................104 Tabla 21: Generacin de RSU per cpita de pases de Europa, Estados Unidos y ALC .....................................105 Tabla 22: Cantidad de barredoras mecnicas en ALC (vehculos cada 10.000 habitantes) ................................109 Tabla 23: Barrido Manual, Mecnico y Total en ALC (%) ...............................................................................110 Tabla 24: Cobertura de recoleccin en ALC (%) ..............................................................................................113 Tabla 25: Frecuencia del servicio de recoleccin en ALC (%) ...........................................................................115 Tabla 26: Cantidad de equipamiento rodante para recoleccin por 10.000 habitantes en ALC ........................118 Tabla 27: Porcentaje del equipos rodantes con antigedad menor a 10 aos en ALC .......................................119 Tabla 28: Cobertura de servicio de transferencia de los residuos recolectados en ALC (%) ...............................122 Tabla 29: Formas de Disposicin Final por poblacin en ALC (%) ..................................................................132 Tabla 30: Poblacin de ALC cubierta por rellenos sanitarios segn tamaos poblacionales (%) ........................134 Tabla 31: Poblacin de ALC cubierta por vertederos a cielo abierto segn tamaos poblacionales (%) .............135 Tabla 32: Cantidad de segregadores cada 10.000 habitantes en ALC ...............................................................139 Tabla 33: Nmero de segregadores urbanos en ALC ........................................................................................140

Lista de grficos
Grfico 1: Participacin de las emisiones GEI del sector ampliado de residuos en el total mundial .....................40 Grfico 2: Distribucin de los proyectos registrados para el manejo de residuos ..................................................42 Grfico 3: Evolucin de la poblacin mundial total y urbana .............................................................................45 Grfico 4: Evolucin de la poblacin total y urbana de ALC ..............................................................................46 Grfico 5: Evolucin de la poblacin total y urbana de ALC respecto a la mundial ............................................47 Grfico 6: Relacin entre RSD - RSU y PIB per cpita (US$ de 2000) ..............................................................51 Grfico 7: Evolucin de la pobreza y la indigencia en ALC 1980-2008 ...........................................................52 Grfico 8: Evolucin del PIB per cpita (US$ de 2000) y la pobreza en ALC 1980-2008................................53 Grfico 9: Relacin entre pobreza indigencia y cantidad de segregadores en ALC ...........................................54 Grfico 10: Relacin entre tasa de desempleo y cantidad de segregadores en ALC ..............................................54 Grfico 11: Tasa de desempleo de pases de ALC Aos 2002 y 2008 ...............................................................55 Grfico 12: Desigualdad en ALC Coeficiente de GINI Aos 2002 y 2007 ...................................................56 Grfico 13: Recursos humanos municipales totales, propios y contratados en ALC (empleados cada 10.000 hab.) ............................................................................................80 Grfico 14: Relacin entre costo unitario de disposicin final y porcentaje de municipios que utilizan RS .........89

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Grfico 15: Comparacin entre indicadores de costo unitario de la EVAL 2002 y la EVAL 2010 para ALC .......90 Grfico 16: Formas de cobranza en ALC por cantidad de municipios y poblacin abarcada (%) ........................98 Grfico 17: Relacin entre el IDH y la generacin per cpita de RSU en ALC .................................................103 Grfico 18: Generacin per cpita de RSD y RSU en ALC (Kg/hab/da) .........................................................106 Grfico 19: Cobertura de barrido total, manual y mecnico en ALC - Aos 2002/2010...................................107 Grfico 20: Cobertura total de barrido en ALC, pases seleccionados - Aos 2002/2010 ..................................108 Grfico 21: Relacin entre mortalidad infantil y cobertura micro y total de recoleccin en ALC ......................112 Grfico 22: Evolucin de la cobertura de recoleccin en pases de ALC Aos 2002/2010..............................114 Grfico 23: Frecuencia de recoleccin y disposicin final en Amrica Central y Caribe ....................................116 Grfico 24: Frecuencia de recoleccin por tamao poblacional en ALC ...........................................................117 Grfico 25: Porcentaje de vehculos de recoleccin con equipamiento compactador en ALC............................120 Grfico 26: Tratamiento de residuos slidos en Europa y EE.UU. Ao 2006.................................................124 Grfico 27: Cobertura de disposicin final de residuos en ALC Aos 2002-2010..........................................136

Lista de recuadros
Experiencias de organizacin regional para la gestin de residuos slidos ...........................................................68 Sistema integrado de gestin de residuos slidos en Belo Horizonte, Brasil ........................................................71 Ley Nacional de Residuos Slidos de Brasil ........................................................................................................73 Registro y comunicacin de costos unitarios en Belo Horizonte, Brasil ..............................................................85 Recuperacin de costos en Cuenca, Ecuador ......................................................................................................94 Sistema tarifario del servicio de manejo de residuos slidos en Colombia .........................................................100 Separacin en origen, reciclaje, compostaje y recuperacin de energa en La Pintana, Santiago de Chile ..........128 Rellenos sanitarios regionales y biogs en Monterrey, estado de Nuevo Len, Mxico ......................................137 Integracin de recicladores informales en Londrina, estado de Paran, Brasil ...................................................142 Declaracin de la III Conferencia Latinoamericana de Recicladores .................................................................143

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Mensaje de bienvenida
El trabajo conjunto de la Organizacin Panamericana de la Salud (OPS), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Asociacin Interamericana de Ingeniera Sanitaria y Ambiental (AIDIS) ha generado este informe regional que realiza una evaluacin de la gestin de residuos slidos en Amrica Latina y el Caribe al ao 2010, y es el resultado de un ao de bsqueda y anlisis de informacin apoyada en los organismos gubernamentales, ONGs y universidades de los distintos pases de la regin. En el presente informe se podr encontrar un diagnstico de la situacin del manejo de los residuos slidos en Amrica Latina y el Caribe sustentado en el levantamiento de informacin en varios municipios de la regin, de acuerdo a procedimientos estadsticos que permitieron obtener datos representativos de la realidad de nuestros pases. Asimismo, el documento recoge distintas experiencias exitosas de la regin que pueden servir como ejemplo de buenas prcticas a numerosos municipios de ALC que se encuentren menos desarrollados sectorialmente. Invitamos al lector a tomar conocimiento de la evolucin que ha tenido la gestin de los residuos slidos en Amrica Latina y el Caribe durante los ltimos ocho aos, los principales desafos de la situacin actual, las tendencias del sector y su perspectiva para los prximos aos.

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Agradecimientos
Agradecemos en general la participacin y colaboracin de un gran nmero de profesionales y especialistas, instituciones pblicas y privadas y organizaciones no gubernamentales vinculadas al sector de residuos slidos de los pases de Amrica Latina y el Caribe. Queremos dar un amplio reconocimiento a los equipos de colaboradores de la Divisin de Agua y Saneamiento del BID, de AIDIS, y de la OPS/OMS en cada uno de los pases participantes de la evaluacin 2010 de la gestin de residuos slidos en Amrica Latina y el Caribe, quienes en primera instancia hicieron posible la realizacin de las reuniones relacionadas con el proyecto y cuya directa participacin ha sido fundamental en todas las etapas de la evaluacin. Tambin deseamos destacar la participacin y cooperacin en esta evaluacin de numerosas instituciones y organizaciones de los distintos pases de la regin: Argentina: Subsecretara de Relaciones Sanitarias e Investigacin del Ministerio de Salud de la Nacin; Coordinacin General de Residuos de la Secretara de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nacin (SAyDS); Secretara de Ambiente y Espacio Pblico del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires; Coordinacin Ecolgica rea Metropolitana Sociedad del Estado (CEAMSE); Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA); Direccin de Residuos Slidos Urbanos del Organismo Provincial para el Desarrollo Sostenible (OPDS) del Gobierno de la Provincia de Buenos Aires; Asociacin para el estudio de los Residuos Slidos (ARS), miembro nacional de ISWA; y varios representantes de organismos ambientales municipales. Belice: Solid Waste Management Authority; Land Information Centre, Ministry of Natural Resources and Environment. Bolivia: Direccin General de Gestin Integral de Residuos Slidos del Viceministerio de Agua Potable y Saneamiento Bsico del Ministerio de Medio Ambiente y Agua. Brasil: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica; Ministrio do Meio Ambiente, SRHU; Ministrio das Cidades; Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria; Fundao Nacional de Sade; Associao Nacional dos Servios Municipais de Saneamento; Caixa Econmica Federal; Departamento de Vigilncia de Sade Ambiental do Ministrio de Sade; Ministrio das Cidades Sec. Nacional de Saneamento Ambiental; Confederao Nacional de Municpios. Chile: Comisin Nacional del Medioambiente; RYA Ingenieros Consultores; Fundacin Casa de La Paz. Colombia: Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios; Departamento Nacional de Planeacin; Comisin de Regulacin de Agua Potable y Saneamiento Bsico; Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; Asociacin Nacional de Empresas de Servicios Pblicos y Comunicaciones. Costa Rica: Ministerio de Salud; Ministerio de Ambiente; Ministerio de Planificacin; Instituto de Fomento y Asesora Municipal; Instituto Nacional de estadstica y Censos; Programa CYMA; ACEPESA. Ecuador: Ministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano (MIDUVI); Ministerio de Ambiente (MAE); Ministerio de Salud (MSP); Asociacin de Municipalidades del Ecuador (AME); Banco de Desarrollo del Ecuador (BEDE); Organizacin Alemana para la Cooperacin Tcnica (GTZ); Secretaria Nacional de Planificacin y Desarrollo (SENPLADES); Secretara del Ambiente del Municipio del Distrito Metropolitano de Quito (DMQ). El Salvador: Corporacin de Municipalidades de la Repblica de El Salvador; Unidad de Atencin al Ambiente del Ministerio de Salud; Ministerio Medio Ambiente y Recursos Naturales; Oficina de Planificacin del rea Metropolitana de San

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Salvador; Instituto Salvadoreo de Desarrollo Municipal. Guatemala: Comisin Nacional de Desechos Slidos (CONADES). Guyana: Georgetown Solid Waste Management Programme. Honduras: Agencia Danesa para el Desarrollo Internacional (DANIDA); Asociacin de Municipios de Honduras (AMHON); Coordinacin Tcnica Fundacin para el Desarrollo Municipal (FUNDEMUN); Departamento de Estudios y Normas Ambientales de la Direccin General del Ambiente de la Secretara de Recursos Naturales; Unidad de Gestin Sanitaria y Ambiental (UGSA); Secretara de Salud; Programa Conjunto de Agua y Saneamiento, Organizacin Internacional del Trabajo (OIT); Instituto Hondureo de Turismo (IHT); Unidad de Planificacin Estratgica y Poltica Sectorial de la Secretara de Turismo; Universidad Autnoma Nacional de Honduras (UNAH). Jamaica: National Solid Waste Management Authority (NSWMA); Petroleum Corporation of Jamaica (PCJ); Department of Local Government in the Office of the Prime Minister; Statistical Institute of Jamaica (STATIN). Mxico: Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT); Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL); Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos (BANOBRAS); Gobierno de los Estados de Mexico; Gobierno del Distrito Federal. Nicaragua: Instituto Nicaragense de Fomento Municipal (INIFON), Ministerio de Salud (MINSA), Instituto Nacional de Informacin de Desarrollo (INIDE). Panam: Ministerio de Salud; Ministerio de Economa y Finanzas; Direccin Metropolitana de Aseo Urbano; Asociacin de Municipios de Panam. Paraguay: Secretara del Ambiente (SEAM); Direccin de Residuos y Salud Ambiental de la

Direccin de Gestin Ambiental del MSPyBS (DIGESA); Comisin Nacional de Defensa de los Recursos Naturales del Congreso Nacional (CONADERNA); Sub Secretara de Estado de Economa y Asuntos Internacionales del Ministerio de Hacienda; Direccin General de la Direccin General de Estadstica, Encuestas y Censos (DGECC); Direccin Especializada de Delitos Ambientales del Ministerio Pblico (DMAMP); Depto. de Gestin Ambiental de la Organizacin Paraguaya de Cooperacin Intermunicipal (OPACI); Coordinacin de Proyectos de la Agencia de Cooperacin Internacional del Japn (JICA); Direccin de Gestin Ambiental (GeAm); PROCICLA de GeAm; EMPO Ltda. & Asociados; Foro Paraguayo de Residuos Slidos (FOPARES); Foro Paraguayo de Agua Potable y Saneamiento (FOPAPS); Consejo Nacional del Ambiente (CONAM). Per: Ministerio del Ambiente. Repblica Dominicana: Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales; Federacin Dominicana de Municipios (FEDOMU). Uruguay: Direccin de Desarrollo Ambiental de Montevideo; Departamento de Medio Ambiente de las ciudades de Melo, Maldonado, Rivera y Tranqueras; Departamento de Higiene de Mercedes. Venezuela: Direccin de Estadsticas Ambientales del Instituto Nacional de Estadstica; Viceministerio de Conservacin Ambiental del Ministerio del Poder Popular para el Ambiente. Finalmente, agradecemos a todo el equipo de administracin de AIDIS, que facilit el trabajo del equipo de consultores internacionales, y a los seores Carl Bartone y Francisco Zepeda, quienes colaboraron con su tiempo y conocimiento en la revisin de este documento y cuyo aporte al proyecto es invaluable.

10

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Prlogo
La regin de Amrica Latina y el Caribe (ALC) se encuentra altamente urbanizada, con un 79 por ciento de su poblacin viviendo en ciudades. La concentracin resultante de personas, comercio e industria en zonas urbanas da lugar a una creciente cantidad de residuos slidos que deben ser recolectados, transportados, tratados y dispuestos de forma segura, a fin de proteger la salud de la poblacin y el medio ambiente. A lo largo de Amrica Latina y el Caribe (ALC), los alcaldes notan que la gestin de residuos slidos es una prioridad, pero el logro de finanzas sostenibles y cooperacin pblica plena con los sistemas de residuos slidos es un desafo, as como lo son el fortalecimiento de las instituciones de residuos slidos y la creacin de un clima de confianza que atraiga a los inversores del sector privado. El Proyecto Regional para la Evaluacin de la Gestin de Residuos Slidos Urbanos en Amrica Latina y el Caribe (EVAL 2010) proporciona una visin instantnea invaluable de cmo las ciudades latinoamericanas de todos los tamaos estn enfrentando estos retos. Este compromiso de colaboracin de tres instituciones regionales (BID, OPS y AIDIS) tambin proporciona pistas importantes sobre cmo los pases y las ciudades podran hacer (y algunos estn haciendo) un mejor trabajo para proveer servicios de gestin de residuos slidos. Un hallazgo importante de la EVAL 2010 es que muchos pases han hecho progresos significativos en la gestin de los residuos slidos urbanos en los ltimos ocho aos. Al comparar los datos EVAL 2010 con datos recogidos por una encuesta regional anterior (EVAL 2002), la evaluacin revela que las tasas de cobertura de los servicios han mejorado en toda la regin para el barrido de calles, recoleccin y disposicin final. Por ejemplo, mientras que la poblacin urbana en Amrica Latina aument en 63 millones durante el perodo, ms de 111 millones de habitantes urbanos recibieron servicios de recoleccin en ese mismo lapso. Ms impresionante, ms de la mitad de la poblacin urbana en Amrica Latina tiene ahora sus residuos dispuestos en rellenos sanitarios adecuados, frente a menos de un cuarto ocho aos atrs, lo que equivale a 167 millones de personas adicionales servidas. Muchos de estos rellenos sanitarios han sido financiados en parte por crditos de carbono provenientes de la recuperacin y combustin de gas metano en rellenos sanitarios, y la venta de energa recuperada. Estos son logros impresionantes, aunque no son necesariamente uniformes en todos los pases, o en todas las ciudades dentro de un pas. Los datos tambin revelan que las ciudades estn gastando ms en la gestin de residuos slidos, y los costos unitarios (US$ por tonelada) han aumentado considerablemente en los ltimos ocho aos. Sin embargo, la recuperacin de costos sigue rezagada, dado que las ciudades a lo largo de la regin slo logran facturar y cobrar a los usuarios, a travs de aranceles y cuotas, cerca de la mitad de los costos medios actuales. A pesar de los logros sealados anteriormente en los servicios de limpieza pblica, recoleccin y disposicin final, los datos de la EVAL 2010 en otras reas muestran que algunas de las actividades de gestin de residuos en ALC son incipientes (por ejemplo, las relacionadas con reduccin, recuperacin y reciclaje de residuos). Adems de los beneficios en la recuperacin de biogs, la regin est retrasada en reas tales como recoleccin selectiva, compostaje, reciclado de materiales y tratamiento trmico de residuos con recuperacin de energa. Con base en las consideraciones anteriores de lo que est ocurriendo en el sector de gestin de residuos urbanos en Amrica Latina, el informe de la EVAL 2010 ayuda a identificar seis reas estratgicas para el mejoramiento de los servicios. Al centrar la atencin en estos seis aspectos claves u objetivos estratgicos, los pases pueden mejorar la gestin de residuos slidos urbanos y contribuir al logro de ciudades ms limpias, saludables y equitativas. En primer lugar, se debera adoptar un enfoque de planificacin estratgica integral en los niveles nacional y local, especialmente para las grandes regiones metropolitanas y las agrupaciones regionales de ciudades ms pequeas.

11

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

En segundo lugar, tanto las instituciones municipales responsables de la prestacin de servicios de residuos slidos como las instituciones provinciales y nacionales responsables de guiar el sector necesitan ser fortalecidas; y seguramente sean necesarias nuevas disposiciones legales, marcos regulatorios y adecuaciones institucionales en el sector. En tercer lugar, existe la necesidad de garantizar la sostenibilidad econmica de los sistemas urbanos de residuos slidos a travs de la recuperacin de costos y una mejor gestin financiera en el mbito municipal, el acceso a otras fuentes de financiacin (como donaciones ambientales especficas y oportunidades de financiamiento de carbono), y la participacin selectiva del sector privado para prestar servicios y proporcionar capital. En cuarto lugar est la necesidad de contar con sistemas de disposicin ambientalmente sostenibles para reducir al mnimo los impactos ambientales negativos en la salud pblica, los recursos natura-

les, y las preocupaciones globales como el cambio climtico. En quinto lugar, los esfuerzos de minimizacin y reciclaje de residuos deben ampliarse y mejorarse, sobre todo construyendo a partir de los incipientes sistemas ya existentes, principalmente en el sector informal. Por ltimo, el sexto objetivo estratgico se refiere a la necesidad de apoyar y fortalecer la sostenibilidad social y la inclusin, en particular con respecto a la participacin de la comunidad y a la incorporacin de los trabajadores del sector informal de residuos en las actividades formales. El logro de estos objetivos estratgicos conducir al desarrollo de los sistemas de prestacin de servicios de residuos slidos que son financiera, econmica, ambiental y socialmente sostenibles. Esperemos que al comparar la prxima evaluacin regional con la EVAL 2010 constatemos grandes progresos en los seis frentes.

Carl R. Bartone1
Consultor de Ingeniera Ambiental Bonita Springs, Florida

1 El Dr. Bartone se retir del Banco Mundial como Ingeniero Ambiental Lder luego de 16 aos de servicio. Durante ese tiempo estableci y coordin el grupo temtico del Banco sobre gestin de residuos slidos. Anteriormente sirvi 15 aos como asesor regional de ingeniera ambiental de OPS/CEPIS, trabajando en asuntos de contaminacin urbana. El Dr. Bartone posee un PhD en ingeniera de sistemas ambientales.

12

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Las Evaluaciones de Residuos Slidos de 2002 y del 2010 nos proporcionan una valiosa informacin sobre el Sector que nos permite evaluar no solo cuantitativa sino cualitativamente su desarrollo. El Sector haba tenido un lentsimo avance en la Regin debido principalmente a las crisis econmicas sucesivas de las dcadas de 1980 y 1990, agravado su avance por el crecimiento vertiginoso de la poblacin urbana que demandaba servicios. En el perodo entre Evaluaciones el crecimiento de la poblacin urbana y el mejoramiento de la situacin socioeconmica de LAC fueron notables. Los habitantes urbanos aumentaron en casi 63 millones de personas, o sea, un incremento del 15% en la poblacin demandante de servicios de aseo, mientras que el producto interno bruto por habitante tuvo un aumento de 23%. Afortunadamente se not un marcado descenso en las tasas de fecundidad y crecimiento poblacional, lo que ayudar a mejorar esas condiciones socioeconmicas. Aunque la pobreza disminuy del 44 al 33% la desigualdad solo baj ligeramente, conservando nuestra regin el deshonroso ttulo de la Regin ms desigual del planeta. Un aspecto muy preocupante del servicio son las grandes fallas institucionales en casi todos los niveles pero sobre todo en el rea municipal. El aspecto quiz ms preocupante es que la recuperacin de costos sigue siendo sumamente baja y que los subsidios ascienden a casi el 50% de los costos reales. Aunque el sector no puede influir directamente en las condiciones socioeconmicas de la Regin, puede aportar su granito de arena tratando de sincerar las tarifas y a disminuir la desigualdad no subsidiando al servicio en general que lo reparte inequitativamente entre pobres y ricos, sino dirigindolo a los ms necesitados mediante estrategias de subsidios cruzados o subsidios directos como en el caso del sistema tarifario usado en Colombia. En los aspectos ambientales y de desarrollo sostenible, la Conferencia de Naciones Unidas para el Desarrollo Sostenible de 1992 estableci la Agenda XXI, que en su captulo 21 recomienda que en materia de residuos slidos se debe minimizar su generacin, reciclarlos y reutilizarlos al mximo, tratarlos y disponerlos adecuadamente y aumentar la cobertura de recoleccin y otros elementos del servicio. Las dos primeras recomenda-

ciones tienen que ver con la ecologa y la conservacin de recursos y las dos ltimas con la salud pblica y el ambiente. Sin embargo, la misma Agenda aclara que la combinacin de estas actividades y la importancia que se d a cada una de esas cuatro reas variarn segn las condiciones socioeconmicas y fsicas locales, las tasas de generacin de desechos y la composicin de stos. En la Regin de Amrica Latina y el Caribe, donde los recursos financieros del sector son muy escasos, se debe tener mucho cuidado en la aplicacin de los mismos, priorizando cules son las actividades prioritarias en cada pas y en cada ciudad, considerando sus diferentes particularidades socioeconmicas y la composicin de los desechos. A continuacin se analizan los avances del Sector entre los aos 2002 y 2010 en funcin de estas recomendaciones de la Agenda XXI: La minimizacin de la generacin de residuos ha mejorado muy poco en los pases de la Regin entre la Evaluacin Regional de 2002 y la de 2010. En las nuevas legislaciones nacionales de residuos slidos aprobadas en una gran cantidad de pases entre las Evaluaciones, se establece por ley esa obligatoriedad. Sin embargo esto ha tenido pocos resultados en la prctica, ya que, para ser efectiva, debe tener dos ingredientes principales: las normas que obliguen a fabricantes y comerciantes a disminuir los empaques y la educacin del comprador para minimizar sus residuos. La reutilizacin y el reciclaje no han tenido mejor suerte entre Evaluaciones y la brecha entre las cantidades recicladas en pases desarrollados y los de la Regin son muy grandes. Las razones pueden radicar en algunos de los aspectos siguientes; i) La generacin y la composicin de los residuos en la Regin es menor y totalmente diferente a la de los pases desarrollados, siendo casi la mitad de los residuos agua, que no es reciclable y que humedece algunos reciclables como el cartn y el papel, ii) la recoleccin diferenciada, si no est bien diseada, resulta mucho ms cara que la recoleccin a granel, iii) a diferencia de lo que sucede en pases desarrollados, el relleno sanitario, a pesar de su incremento de costos en la Regin, es an bastante ms barato que otros mtodos como el reciclajecompost y la recuperacin de energa mediante la

13

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

incineracin, iv) la legislacin de varios pases incluye la obligatoriedad del fabricante de recolectar los desechos de algunos residuos especiales pero en pocos pases se aplica; el Uruguay parece ser una excepcin y v) en la cantidad de residuos reciclados hay un punto de inflexin tal que si se recicla ms all de l, los altos usos de energa, y el desgaste de maquinaria y de esfuerzo humano resultan en daos mayores al ambiente que los beneficios de lo reciclado. El tratamiento y la disposicin final son quiz las actividades que recibieron el mayor impulso entre las Evaluaciones. El principal logro fue en la disposicin final adecuada, en que no solo se mejor la cobertura sino tambin la calidad. En efecto, la cantidad de poblacin con cobertura de disposicin final adecuada pas del 22,6 al 54,4% en solo estos 8 aos, y la quema o aprovechamiento del biogs a travs del financiamiento con bonos de carbono mejor mucho la calidad de los mismos. En las coberturas de tratamiento el avance ha sido mucho menor en cuanto al uso del compost y la incineracin principalmente.

El aumento de la cobertura de los servicios, no fue tan espectacular como en la disposicin final pero mantuvo un buen ritmo; las coberturas del barrido de calles y la recoleccin subieron en algo ms de 10 puntos entre Evaluaciones llegando la primera a 82% y a poco ms de 93% la recoleccin, alcanzndose prcticamente la cobertura universal en 6 pases: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Uruguay y Venezuela. Finalmente, llama la atencin que la generacin de residuos urbanos haya aumentado levemente a 0,93 kg/hab/da, a pesar del gran incremento en el PIB regional y del mejoramiento socioeconmico. Habr que observar detenidamente este parmetro en las futuras Evaluaciones del Sector. Finalmente no resta ms que felicitar a todas las instituciones y personas participantes en las Evaluacin 2010, al equipo tcnico que dirigi el estudio, e instar a dichas instituciones a no interrumpir este tipo de anlisis que tantos beneficios trae a los pases si sus autoridades lo saben usar correctamente. Sera recomendable para el futuro incluir en las encuestas la recopilacin y anlisis de las instituciones nacionales que ofrecen capacitacin formal de especialistas y tambin de cursos cortos.

Francisco Zepeda2
Consultor en Residuos Slidos Lima, Per.

2 El Ing. Francisco Zepeda es ingeniero civil con una maestra en ingeniera ambiental. En Mxico, entre otras actividades, fue profesor-investigador en el posgrado de ingeniera ambiental de la UNAM y director del Plan Nacional de Residuos Slidos. Posteriormente se integr a la OPS como asesor regional en residuos slidos en Guatemala, Lima y Washington DC. Se jubil como Coordinador del programa de saneamiento bsico de la OPS. Actualmente reside en Lima, Per.

14

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Equipo de trabajo
En el proyecto del Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010 particip el siguiente equipo de profesionales.

Comit consultivo
Representante de AIDIS: Ing. Pilar Tello Espinoza Representante de la OPS/OMS: Ing. Diego Daza Representante del BID: Ing. Horacio Terraza

Grupo tcnico regional


Coordinador Ejecutivo General: Ing. Pilar Tello Espinoza Asistente: Ing. Evelyn Martnez Arce BID - INE/WSA: Lic. Martn Soulier Faure Desarrollo del software: Lic. Carlos Cavazos Gmez

Elaboracin del informe regional


Ing. Pilar Tello Espinoza Ing. Evelyn Martnez Arce Ing. Diego Daza Lic. Martn Soulier Faure Ing. Horacio Terraza

15

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Expertos Revisores del informe regional


Ing. Francisco Zepeda y Dr. Carl Bartone.

Consultores nacionales
Argentina Bolivia Brasil Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per R. Dominicana Uruguay Uruguay Venezuela Ing. Rosalba Sarafin Arq. Javier Abasto Solares Ing. Darci Campani Ing. Ana Oestreich Ing. Gonzalo Velsquez Ing. Geovanis Arrieta Ing. Edmundo Abelln Ing. Francisco de la Torre Ing. Guillermo Umaa Ing. Jaime Domingo Carranza Gonzlez Ing. Teodoro Vega Ing. Ann Marie Rodriguez Ing. Juan Manuel Muoz Ing. Ilya Cardoza Lic. Vielka Prez Ing. Hayde Aguad Ing. Marcos Alegre Chang Lic. Yeny Cornelio Ing. Mara Jos Gonzlez Ing. Mariana Robano Ing. Rebeca Snchez

16

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Siglas y abreviaturas
AECI AIDIS ALC BCIE BID BIRF CAF CEPAL CERs CMMAD CNUMAD DIRSA/AIDIS EVAL 2002 EVAL 2010 FMI GEI GTZ HFCs IDH IPC JICA KfW MDL ODM ONG OPS/OMS PIB PNUD RSU SECO SNIS UNICEF USAID USEPA Agencia Espaola de Cooperacin Internacional Asociacin Interamericana de Ingeniera Sanitaria y Ambiental Amrica Latina y el Caribe Banco Centroamericano de Integracin Econmica Banco Interamericano de Desarrollo Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento Corporacin Andina de Fomento Comisin Econmica para Amrica Latina Certificados de Reduccin de Emisiones (Certified Emission Reductions) Comisin Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo Divisin Tcnica de Residuos Slidos de AIDIS Evaluacin Regional de los Servicios de Manejo de Residuos Slidos Municipales, realizada por la OPS/OMS en el ao 2002 Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en Amrica Latina y el Caribe 2010 Fondo Monetario Internacional Gases de Efecto Invernadero Organizacin Alemana para la Cooperacin Tcnica (Deutche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit) Hidrofluorocarburos ndice de Desarrollo Humano ndice de Precios al Consumidor Agencia de Cooperacin Internacional de Japn Grupo Bancario KfW (Kreditanstalt fr Wiederaufbau) Mecanismo de Desarrollo Limpio Objetivos de Desarrollo del Milenio Organizaciones no Gubernamentales Organizacin Panamericana de la Salud/ Organizacin Mundial de la Salud. Producto Interno Bruto Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo Residuos Slidos Urbanos Secretara de Estado Suiza para Asuntos Econmicos Sistema Nacional de Informaciones sobre Saneamiento Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (United States Agency for International Development) Agencia de Proteccin Ambiental de los Estados Unidos (United States Agency for Environmental Protection)

17

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Glosario de trminos utilizados


Contrato de servicios: Proceso por el cual un municipio otorga a una empresa (normalmente por un perodo de tiempo suficiente para amortizar al menos la inversin inicial incurrida) el derecho exclusivo de la planificacin y provisin de los servicios de manejo de residuos, en todas o algunas de sus etapas. El contrato de servicios tambin puede incluir tanto la facturacin y cobranza directa al usuario, como el financiamiento de las inversiones. Disposicin final: Accin de depositar o confinar permanentemente residuos en diversos tipos de sitios e instalaciones. Estacin de transferencia: Una estacin de transferencia de residuos slidos se define como el conjunto de equipos e instalaciones donde se lleva a cabo el trasbordo y en ocasiones la compactacin de residuos, desde vehculos recolectores o de carga hasta vehculos transportadores de gran tonelaje, para movilizarlos hacia los sitios de disposicin final. Equipos de transferencia con descarga por gravedad: Son equipos de transferencia que realizan la descarga a travs de tolvas o directamente desde los vehculos recolectores. Equipos de transferencia con descarga a granel: Son equipos que realizan la transferencia luego de efectuada la descarga de residuos sobre el piso o la plataforma, tomndolos desde all mediante equipos auxiliares (palas, etc.). Entidad a cargo del servicio: Ente operador o prestador del servicio de manejo de residuos. Procesamiento trmico: Cualquier proceso para reducir el volumen y descomponer o cambiar la composicin fsica, qumica o biolgica de un residuo slido, lquido o gaseoso a travs de calor. En esta definicin se incluye la incineracin, la pirlisis, la gasificacin y el plasma. Incineracin: Cualquier proceso para reducir el volumen y descomponer o cambiar la composicin fsica, qumica o biolgica de un residuo slido, lquido o gaseoso, mediante oxidacin trmica, en la cual todos los factores de combustin, como la temperatura, el tiempo de retencin y la turbulencia, pueden controlarse, a fin de alcanzar eficiencia, eficacia y los parmetros ambientales previamente establecidos. Inversin: Recursos econmicos financieros requeridos para la instalacin, ampliacin y/o mejoramiento de la infraestructura de los servicios de aseo urbano, incluyendo los recursos orientados a la capacitacin, educacin ambiental, desarrollo del personal y fortalecimiento de las instituciones de manejo de los residuos slidos. Material reciclable: Son materiales que despus de servir a su propsito original, tienen propiedades fsicas por las cuales pueden ser reutilizados o transformados en nuevos productos. Reciclaje: Actividad mediante la cual determinados residuos slidos provenientes de los servicios de aseo urbano son separados, recogidos, clasificados y procesados para reincorporarlos a un ciclo domstico, comercial o industrial. Reciclaje formal: Proceso de reciclaje realizado directamente por el organismo encargado del servicio municipal de aseo urbano y/o por una empresa o institucin autorizada por las autoridades responsables por el manejo de residuos. Reciclaje informal: Proceso de reciclaje realizado por segregadores, pepenadores o trabajadores informales de los residuos en reas pblicas o lugares de disposicin final. Reso: El empleo de un material o residuo previamente usado, sin que medie un proceso de transformacin. Relleno sanitario: Tcnica de ingeniera para el confinamiento de los residuos slidos municipales. Comprende el esparcimiento, acomodo y compactacin de los residuos sobre un lecho impermeable, su cobertura con tierra u otro material inerte por lo menos diaria-

19

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

mente, para el control de la proliferacin de vectores y el manejo adecuado de gases y lixiviados, con el fin de evitar la contaminacin del ambiente y proteger la salud de la poblacin. El relleno sanitario cuenta con proyecto de ingeniera, control de ingreso en la puerta, pesaje y no existen segregadores en el sitio. Residuos slidos domiciliarios: Residuos slidos o semislidos de origen exclusivamente residencial, generados por la actividad humana dentro de la vivienda. Residuos slidos urbanos o municipales: Residuos slidos o semislidos provenientes de las actividades propias de los ncleos poblacionales en general, que incluyan los residuos de origen domiciliario, comercial, de servicios, institucional, de mercados, hospitalarios comunes o no peligrosos, los generados en las oficinas de las industrias, en el barrido y limpieza de calles y reas pblicas, en podas de plantas de calles, plazas y jardines pblicos. Residuos especiales: Son aquellos generados en los procesos productivos, que no renen las caractersticas para ser considerados como peligrosos o como residuos slidos urbanos, o que son producidos por grandes generadores de residuos slidos urbanos. Incluyen a los lodos no peligrosos, residuos voluminosos o pesados (muebles, colchones, artefactos electrodomsticos, autos abandonados, hormign, asfalto, neumticos, etc.). Residuos de la construccin: Residuos producidos en el curso de la construccin o demolicin de viviendas, oficinas, presas, plantas industriales, escuelas y otras estructuras. Los materiales normalmente estn formados por madera usada, piezas metlicas diversas, materiales de embalajes, latas, cajas, alambre, placas metlicas, hormign sobrante y ladrillos rotos, y otros materiales. Servicio municipal directo: Son aquellos servicios brindados directamente por el municipio. Sector de Residuos Slidos: Conjunto de instituciones y recursos de diversas naturalezas existentes en un pas, relacionados con los servicios de aseo urbano. Servicios de aseo urbano: Servicios demandados por un ncleo poblacional (reas urbanas, periurbanas y rurales de diferentes tamaos y complejidades), relacionados con la limpieza de vas y reas pblicas, recoleccin,

transporte, transferencia, tratamiento y disposicin final de los residuos slidos o semislidos municipales. Servicios especiales: Servicios prestados a un ncleo poblacional, adicionales a los servicios comunes de aseo urbano, tales como recoleccin de escombros y de malezas, recoleccin peridica de muebles y otros objetos voluminosos, conservacin de parques y jardines y lavado de calles y plazas, limpieza de playas u otros. Segregador: Persona que se dedica a la recuperacin y venta de materiales desechados para su reso o reciclaje como medio de vida. Los segregadores son trabajadores informales de la basura, tambin conocidos con el nombre de cirujas, pepenadores, cachureros, recicladores informales, cartoneros, catadores, gancheros, buzos, entre otros, dependiendo del pas. Tarifa: Representa el valor a pagar por la unidad del servicio prestado, la cual se establece con base en el costo del mismo con o sin subsidio municipal. Tasa: Representa el valor fijo (aplicado a los inmuebles de todo el ncleo poblacional) o diferenciado (en funcin de las diferentes caractersticas de los inmuebles de dicho ncleo) a pagar por la utilizacin efectiva o potencial del servicio de manejo de residuos, independientemente del nivel de uso de dichos servicios. Vertedero controlado: Lugar para la disposicin final de los residuos slidos, que no cuenta con la infraestructura propia de un relleno sanitario, pero s con algunas medidas de control. Vertedero a cielo abierto: Lugar donde se arrojan los residuos a cielo abierto en forma no controlada sin recibir ningn tipo de tratamiento sanitario. Sinnimo de botadero, vaciadero, tiradero, basurero, etc. Vehculos no convencionales: son utilizados en ncleos poblacionales pequeos y poblados rurales. Generalmente sirven para transportar volmenes pequeos en distancias cortas. Pueden ser impulsados por traccin animal, humana o motorizada.

20

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Resumen Ejecutivo
Ocho aos despus de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2002 (EVAL 2002) elaborada por la Organizacin Panamericana de la Salud, se perciben cambios significativos en el sector que hacen necesaria su actualizacin. Entre los principales aspectos positivos que se han desarrollado durante el perodo se puede destacar: (i) una mayor conciencia por parte de los gobiernos centrales, regionales y locales sobre la necesidad de incluir a los trabajadores informales en la gestin de los RSU como parte del proceso integral formal de gestin; (ii) una creciente concientizacin de la poblacin y, por ende, de la clase poltica, sobre la necesidad de implementar sistemas ambientalmente ms sustentables de gestin de los RS, lo que se ve reflejado en la implementacin de sistemas de recoleccin diferenciada y contenerizada, y en la construccin de plantas de separacin como parte integral del sistema; (iii) la toma de conciencia de los gobiernos centrales y regionales sobre la necesidad de planificar y establecer polticas de largo plazo para el sector, ejemplificado en el establecimiento de Leyes nacionales de residuos en varios pases de la regin y la implementacin de planes nacionales o regionales para el cierre de vertederos no controlados y la construccin de rellenos sanitarios intermunicipales; y (iv) el impacto positivo de la profundizacin en el financiamiento del sector a travs de planes nacionales, cooperacin internacional y mercado del carbono. Sin embargo, tambin se perciben aspectos que an deben mejorarse: (i) aproximadamente el 50% de los residuos generados en la regin an reciben disposicin final inadecuada; (ii) la incapacidad de los municipios de alcanzar la sostenibilidad financiera de los servicios, lo que continua obstaculizando el desarrollo del sector; (iii) la recoleccin sigue siendo deficiente en barrios marginales de las metrpolis; (iv) ms all del aumento en la concientizacin de la poblacin y autoridades sobre la necesidad de mejorar los niveles de reciclado y 3Rs en general, los porcentajes absolutos de esa actividad an siguen siendo bajos liderados por el sector informal; (v) en mltiples ciudades de la regin an se operan vertederos controlados bajo la denominacin de rellenos sanitarios; (vi) el aprovechamiento energtico de los residuos es escaso o prcticamente nulo; (vi) la falta de regulacin del sector, tanto econmica como tcnica, no colabora en cerrar la brecha de asimetras de informacin entre las autoridades municipales, la poblacin en general con los operadores privados; y (vi) la falta de discusin a nivel poltico y legal sobre la necesidad de introducir, como parte de la solucin para la gestin integral de RSM, la responsabilidad empresarial de dar el tratamiento adecuado a los residuos generados por la misma. Los gobiernos de Amrica Latina y el Caribe enfrentan la problemtica de la gestin de residuos y sus impactos en un contexto de preocupacin mundial por la sostenibilidad econmica, ambiental y social de los servicios. Temticas como la adecuada disposicin final de residuos, la difcil y compleja realidad de los trabajadores informales de la basura, la minimizacin y el reciclado de los residuos, el cambio climtico y los mercados de carbono y el rol de las entidades nacionales, regionales y municipales en la planificacin y regulacin de los servicios, se han convertido, en la actualidad, en los principales puntos de discusin de las agendas gubernamentales. En consecuencia, se hace evidente la necesidad de contar con un diagnstico actualizado de la situacin del sector en ALC que permita a los gobiernos nacionales y subnacionales de la regin fortalecer los aspectos positivos y comenzar a trabajar en los que necesitan mejorarse, por lo que, teniendo en cuenta los mltiples impactos negativos que el manejo inadecuado de los residuos slidos produce sobre la salud de las personas y el medio ambiente, la OPS/OMS, la Asociacin Interamericana de Ingeniera Sanitaria y Ambiental (AIDIS) y el BID decidieron aunar esfuerzos y llevar a cabo la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en Amrica Latina y el Caribe 2010 (EVAL 2010). Con relacin a la EVAL 2002, esta nueva evaluacin trata de consolidar los indicadores relevados y profundizar los avances realizados con la adicin de nuevas estadsticas

21

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

sobre la existencia de planes municipales de manejo de residuos slidos, los recursos humanos utilizados por los municipios en la provisin de los distintos servicios, el porcentaje de municipios que facturan su prestacin, las formas de cobranza empleadas y los entes recaudadores designados. Entre los aos 2001 y 2008 la poblacin de ALC aument de 518 a 588,6 millones de personas, mientras que los habitantes urbanos aumentaron de 405,7 a 468,8 millones de personas (del 78,3% al 79,6% del total), elevando la poblacin demandante de servicios de aseo urbano en 63,1 millones de personas. Por su parte, luego de las crisis sufridas a comienzos de la dcada, la situacin socioeconmica de la regin experiment una fuerte mejora entre 2002 y 2008, cuando el PIB per cpita aument en un 23,2%. A pesar de la crisis mundial posterior, los indicadores socioeconmicos de pobreza, desempleo, desigualdad y el ndice de desarrollo humano han mejorado durante el perodo. Sin embargo, ALC contina siendo la regin con mayor desigualdad del planeta. Con relacin al marco institucional y la organizacin del sector, con la excepcin de algunos pases del Caribe anglfono, la gestin de los RSU es una responsabilidad eminentemente municipal en casi toda la regin. Por su parte, el establecimiento de polticas, la planificacin del sector y la asignacin de presupuestos para estos fines, sigue siendo una responsabilidad nacional y de las instancias regionales en los pases federativos. La publicacin de planes nacionales de gestin de residuos en algunos pases de la regin durante estos ocho aos demuestra la toma creciente de responsabilidad de los gobiernos nacionales en la planificacin y el establecimiento de polticas de largo plazo para el sector. El porcentaje de municipios de ALC que cuentan con planes de manejo solo llega al 19,8% a nivel regional. Aun as, el registro hipottico de un mayor porcentaje de municipios no garantizara su calidad, aplicacin o posibilidad de ejecucin. En una gran cantidad de casos, los planes elaborados no se encuentran totalmente implementados, ya sea por falta de definicin o inviabilidad tcnica, falta de recursos, de capacitacin del personal, o simplemente por carecer de fuentes de financiamiento. La evaluacin realizada confirma que la informacin disponible sobre el sector para la elaboracin de polticas

y planes de residuos es escasa, no compartida entre las instituciones, se encuentra dispersa, est desactualizada o es incompleta, lo que se refleja en la escasez de datos confiables sobre cobertura y calidad, rendimientos, infraestructura y equipamiento, inversiones y fuentes de financiamiento, no solo a nivel local sino tambin a nivel nacional. Un cambio importante observado en la organizacin del sector radica en el uso ms intenso de soluciones regionales para la gestin adecuada de los residuos slidos a lo largo y ancho de Amrica Latina. Un nmero creciente de municipios de la regin se han asociado en mancomunidades con el objetivo de lograr importantes economas de escala y una mejor aplicacin de las normas de regulacin. Este tipo de asociaciones son especialmente importantes tanto para las grandes regiones metropolitanas, donde los municipios o distritos ms urbanizados carecen de terrenos para el tratamiento y la disposicin final, como para pequeas ciudades que no pueden afrontar individualmente el costo de un relleno sanitario para la disposicin adecuada de los residuos. En ambos casos, un relleno sanitario compartido es una solucin econmicamente atractiva debido al ahorro conjunto de costos y las elevadas economas de escala que pueden alcanzarse. Como se mencion en el primer prrafo, uno de los aspectos positivos observados en el sector durante la dcada pasada ha sido el avance en materia de marcos legales con la promulgacin de leyes marco de residuos en varios pases de la regin. En todas estas leyes nacionales se resaltan temas como la valorizacin de los residuos, programas de separacin en la fuente, programas de reciclaje y la sostenibilidad financiera de los servicios, como ejes principales de las nuevas tendencias del manejo de los residuos en Amrica Latina y el Caribe. Con relacin a los aspectos regulatorios del sector, el marco legal ambiental y sanitario muestra superposiciones y falta de claridad en su formulacin. Asimismo, es posible observar con frecuencia el choque de los organismos reguladores de la gestin ambiental de los residuos en el ejercicio de sus funciones. Con relacin a los aspectos econmicos y financieros de la prestacin de servicios, la situacin es ms preocupante: no se cuenta con un regulador designado, ni el marco legal para que

22

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

desempee sus funciones. En la mayora de los pases de la regin no existe una normativa regulatoria econmica-financiera apropiada, ni un ente encargado de la funcin. En un marco serio de operacin, los gobiernos deben regular las tasas y tarifas que se aplican en el sector de acuerdo con la calidad de servicio previamente establecida y regulada, la capacidad de pago de la poblacin, el reconocimiento de la inversin realizada y proyectada, teniendo en cuenta los ingresos y gastos operativos que afronta el proveedor de los servicios y considerando la utilidad justa del contratista si lo hubiera. En caso necesario, como en hogares o municipios de bajos ingresos, la regulacin tambin deber considerar el establecimiento de un esquema progresivo de subsidios. Las experiencias ms completas en la regulacin econmico-financiera de los servicios se registran en Colombia, donde las normas explicitan la metodologa que se debe utilizar para el clculo de las tarifas y dictan otras disposiciones donde se establecen techos de referencia de costos para garantizar la sostenibilidad financiera del servicio. Con relacin a la modalidad de prestacin de los servicios, se observa que la municipal directa es utilizada principalmente en los municipios ms pequeos, mientras que a medida que aumenta el tamao del municipio tambin crece el porcentaje de prestacin de los servicios a travs de contrato de servicios. La EVAL 2010 ha permitido observar que en el promedio regional, la modalidad generalmente ms utilizada para la prestacin de los servicios de manejo de residuos es la municipal directa, que incluye a las empresas municipales, en detrimento del contrato de servicios (principalmente empresas privadas), cooperativas y prestacin de servicios a cargo del gobierno central u otras instituciones de gobierno distintas a la municipal, aunque la diferencia entre las dos primeras es pequea. Los recursos humanos municipales designados para el manejo de los residuos slidos en los pases de Amrica Latina y el Caribe son unos 21,7 empleados cada 10.000 habitantes y se destinan principalmente al servicio de barrido manual (5,6), luego a la recoleccin (4,7) y en tercer lugar a los servicios especiales (3,1). El servicio de disposicin final no requiere una gran cantidad de empleados (1,5). Dependiendo del servicio, lo que predomina es brindarlo con personal propio del municipio (administracin, barrido manual y mecnico) o con per-

sonal que realiza tareas laborales para el municipio bajo la modalidad de contratado, sin pertenecer a la planta municipal o de la empresa municipal. En total, de la cantidad total de empleados municipales cada 10.000 habitantes que se encuentran relacionados con la prestacin de servicios de gestin de residuos, 12,2 son personal de planta de los municipios y 9,6 contratados. Entre los aspectos econmico-financieros de la prestacin, se destacan los costos unitarios de los servicios, muy tiles a la hora de fijar los presupuestos del servicio y un esquema de regulacin de los servicios con tarifas y subsidios justos que aseguren su sostenibilidad financiera, ambiental y social. La recuperacin insuficiente de los costos y la falta de gestin basada en un sistema adecuado de contabilidad de costos son los obstculos ms crticos para alcanzar la autosostenibilidad de los servicios. Los costos unitarios obtenidos para ALC en la EVAL 2010 alcanzaron los valores de: US$24,89 por kilmetro barrido (10 US$/km estimados en 2002), US$34,22 por tonelada recolectada (25 US$/ton en 2002), US$12,01 por tonelada transferida (13 US$/ ton en 2002) y US$20,43 por tonelada dispuesta (9 US$/ton estimados en la evaluacin anterior). Como se puede observar, los costos unitarios de los servicios han experimentado un aumento importante durante los ltimos ocho aos, debido en gran medida a la fuerte apreciacin del real brasileo y otras monedas de la regin durante el perodo, mientras los precios del combustible, la mano de obra y otros insumos continuaban su camino al alza y la tecnologa empleada para prestar los servicios se modernizaba, brindando, en algunos casos, un servicio de mejor calidad. Entre Evaluaciones, el incremento del costo de la tonelada de residuos slidos recolectada, transferida y dispuesta fue cercano al 42%, al pasar de US$47/ton a casi US$67/ton. Un aspecto clave en la gestin financiera de los servicios observado en la EVAL 2010 es que solo el 64,9% de los municipios factura por su prestacin, por lo que existe cerca de un 35% que no lo hace, lo que sin dudas tiene un gran impacto en la sostenibilidad financiera de los mismos. El indicador obtenido para ALC teniendo en cuenta la poblacin facturada es superior al anterior, alcanzando el 76,2%, lo que refleja que la prctica de no facturacin por el servicio es ms comn en municipios de reducido tamao poblacional.

23

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Los montos mensuales de facturacin domiciliar fija en ALC mostraron un valor regional de 4,23 US$/mes/ usuario. La EVAL 2002 estim, como promedio regional, que la recuperacin de costos no alcanzaba el 47% en ese entonces. Con los datos obtenidos en la EVAL 2010 sobre montos de facturacin, costos unitarios, generacin y coberturas, se estim que la recuperacin de costos promedio actual asciende al 51,6%, lo que muestra una leve mejora, aunque an insuficiente para posibilitar la sostenibilidad financiera de los servicios. Se estima que el monto promedio regional de facturacin domiciliaria mensual necesario para alcanzar el equilibrio financiero de los servicios asciende a US$8,19 por usuario, con el resto de los indicadores ceteris paribus. Si supusiramos una cobertura universal de los servicios de recoleccin, transferencia y disposicin final, y utilizramos en la estimacin los costos unitarios regulados de un pas como Colombia, de acuerdo con la calidad actual de sus servicios (incluyendo disposicin final en rellenos sanitarios), este monto ascendera a US$11,6 por usuario por mes. La forma de cobranza preferida en la regin es a travs del impuesto predial (un 60,4% de los municipios lo utilizan). Un 13,7% de los municipios la realiza a travs del servicio de agua potable y alcantarillado, mientras que el 18% prefieren enviar una cuenta peridica al usuario y solo un 7,9% envan la factura junto con la de electricidad, que posee el ndice de cobranza ms alto de las cuatro opciones estudiadas. Este porcentaje de cobranza por medio de la facturacin del servicio elctrico se incrementa al 15,3% cuando se considera el porcentaje de poblacin abarcada por las diferentes formas de cobranza. Si bien la experiencia regional de las organizaciones participantes en la EVAL 2010 demuestra que aquellos municipios que realizan la cobranza mediante la factura elctrica son particularmente ms eficientes en la cobranza, son muy pocos los municipios en la regin que intentan replicar el modelo. Por otra parte, en ALC el ente recaudador designado por excelencia es el municipio, el 81,2% de los mismos recaudan los ingresos obtenidos de la facturacin y cobranza de los servicios. La EVAL 2010 estim que la generacin per cpita de residuos slidos domiciliarios (RSD) en Amrica Latina y el Caribe alcanza a 0,63 kg/hab/da, mientras que la de residuos slidos urbanos (RSU) asciende a 0,93 kg/

hab/da. Los indicadores per cpita obtenidos para la regin implican una generacin urbana diaria aproximada de 295.000 ton de RSD y 436.000 de RSU. Los servicios han aumentado su cobertura durante la ltima dcada. La cobertura total de barrido en ALC aument en 10 puntos porcentuales, al 82,3%, con 5,56 barrenderos y 0,17 barredoras mecnicas por cada 10.000 habitantes. De la cobertura total, cerca del 91% se barre manualmente y el 9% restante mecnicamente. Por su parte, la EVAL 2010 estim que la cobertura de recoleccin en ALC tambin aument en ms de 10 puntos porcentuales, al 93,4%. En 6 pases de la regin (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Uruguay y Venezuela) se puede decir que la cobertura es prcticamente universal. La frecuencia de recoleccin es diaria para poco ms del 45% de los latinoamericanos, mientras que casi un 53% de la poblacin recibe el servicio entre 2 y 5 veces por semana, y casi el 2% semanalmente. La quema y la disposicin no controlada de residuos aumentan cuando disminuye la frecuencia de recoleccin. El equipamiento rodante para recoleccin asciende a 1,31 vehculos por cada 10.000 habitantes, de los cuales la tercera parte posee ms de 10 aos de antigedad. El 57,8% de los vehculos cuenta con equipos de compactacin. La EVAL 2010 estim que de los residuos recolectados en Amrica Latina y el Caribe, el porcentaje de residuos transferidos disminuy entre 2002 y 2010 de 37,9 a 28,2; aunque la incorporacin de nuevos pases como Brasil y Colombia mejor la representatividad de la estadstica en gran medida. En general, el proceso de adopcin de esquemas regionales que se est desarrollando en la regin impulsara la transferencia de residuos en los municipios. Entre las principales alternativas de tratamiento de los residuos antes de su disposicin final se pueden mencionar el compostaje, reciclaje y tratamiento trmico, incluyendo en algunos casos tcnicas de aprovechamiento energtico de los desechos. Si bien estas actividades son todava incipientes en Amrica Latina y el Caribe, son ampliamente usadas en los pases desarrollados. El tratamiento de los residuos es ms factible a partir de su separacin. En ALC, el reciclaje formal en plantas de separacin es casi inexistente en la actualidad. El reci-

24

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

claje informal, por su parte, est muy extendido, pero se desconocen con precisin las cantidades recicladas. El compostaje, emprendido en numerosas oportunidades en ALC, podra recibir un fuerte impulso con el uso de fondos de carbono. La incineracin casi no ha sido utilizada en ALC, pero tecnologas ms eficientes de tratamiento trmico con aprovechamiento energtico de los residuos pueden representar una opcin de tratamiento vlida en grandes ciudades que debe estudiarse en cada caso. La EVAL 2010 estim que los residuos del 54,4% de los habitantes de Amrica Latina y el Caribe se disponen en rellenos sanitarios, un aumento significativo con respecto al 22,6% registrado en 2002. Al mismo tiempo, el uso de vertederos a cielo abierto disminuy del 45,3% al 23,3%. Quizs las principales razones que explican este fenmeno estn dadas por el fuerte impulso que algunos pases han dado a la normativa, obligando al cierre de vertederos a cielo abierto no controlados y definiendo especficamente las caractersticas tcnicas que debe tener una solucin adecuada de disposicin final. Tambin es destacable la toma de conciencia ambiental de algunos gobiernos y su voluntad poltica para hacer cumplir esta normativa, el financiamiento de carbono y las modificaciones a las prcticas operativas que este ha ocasionado, as como la adopcin de esquemas regionales de disposicin final, que parecen ser los principales motores del notable mejoramiento de la disposicin final en el perodo. El esfuerzo realizado por los pases para extender la cobertura de los servicios ha sido muy importante. Entre los aos 2001 y 2008 la poblacin demandante de servicios de aseo urbano de ALC aument en un 15,6%, el equivalente a 63,1 millones de personas. Durante este perodo, no solo se logr incorporar el crecimiento vegetativo de la poblacin a los servicios de gestin de residuos, sino que las tasas de cobertura de estos se incrementaron en forma importante. El incremento en la cobertura total del servicio de barrido se traduce en 93 millones de pobladores urbanos incorporados, la del servicio de recoleccin en casi 109 millones de personas y la de disposicin final a travs de rellenos sanitarios en la disposicin adecuada de los residuos generados por 255 millones de personas, 164 millones de personas ms que en 2002. Cabe sealar que la mejora obtenida

en la cobertura de los servicios no es uniforme en toda la regin, ni tampoco en distintas localidades dentro de un mismo pas. La EVAL 2010 tambin estim que existen un total de 8,57 segregadores por cada 10.000 habitantes en ALC, lo que se traduce en poco ms de 400.000 personas. La informalidad y las condiciones precarias de trabajo en que los segregadores generalmente desarrollan sus tareas generan diversos problemas de tipo social, ambiental y de gestin propiamente dichos. Los municipios poseen muy poca experiencia en tratar con esta problemtica y buscar una manera de solucionarla. La formalizacin como parte del sistema de gestin municipal es una solucin vlida todava muy incipiente en la regin, solo un 19% de los segregadores se encuentran agrupados en organizaciones. Cabe sealar que la falta de un programa liderado por las autoridades municipales para incorporar el grupo informal al sistema formal es el motivo ms usual de fracaso de los proyectos de cierre de vertederos a cielo abierto y apertura de rellenos sanitarios. En general, la informacin obtenida en la Evaluacin de Residuos 2010 y los avances identificados permiten suponer que una cantidad creciente de gobiernos de Amrica Latina y el Caribe est tomando conciencia sobre los impactos negativos que una mala gestin de los residuos slidos tiene sobre su poblacin y el medio ambiente. Los avances registrados durante estos ltimos ocho aos en cuanto a polticas, normativa y cobertura de los servicios nos dirigen a esa lnea de pensamiento. Sin embargo, el camino hacia una gestin adecuada de los residuos slidos recin se ha iniciado, varias lneas de accin deben profundizarse para lograr el objetivo comn de desarrollo sostenible del sector en nuestros pases. En un sector bien estructurado, la interaccin entre los agentes involucrados del sector y el medio debe desenvolverse en una forma econmica, ambiental y socialmente sostenible. En este sentido, es alentador que los gobiernos hayan comenzado a instalar en sus agendas temticas como el rol de las entidades nacionales, regionales y municipales en la planificacin y regulacin de los servicios, la minimizacin y el reciclado de los residuos, la necesidad de integrar a los trabajadores informales de la basura al sistema formal, la adecuada dis-

25

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

posicin final de residuos y la relacin entre el sector y el proceso de cambio climtico. Todos los elementos antes identificados son parte de un cambio de visin sistmico en el cual se debe encaminar la regin. Im-

plementarlo llevar dcadas, pero en muchos casos las condiciones econmicas estn dadas para comenzar el proceso de cambio. Es necesario que la decisin poltica apoye dicho proceso.

26

Foto: Christopher Jennings (cortesa)

Introduccin

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Introduccin
La Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos surgi de la necesidad de elaborar un diagnstico que contenga informacin confiable y actualizada sobre la situacin de los servicios de manejo de residuos en los pases de Amrica Latina y el Caribe (ALC), con el objetivo de facilitar el establecimiento de polticas y planes orientados a mejorar la provisin de estos servicios mediante una gestin ambiental, social y econmicamente sostenible. Este documento presenta el diagnstico obtenido organizado en cinco secciones: en primer lugar se realiza una introduccin donde se describe el proceso de la Evaluacin y se contextualiza la discusin actual de la temtica; luego se realiza una caracterizacin de la situacin socio-econmica existente en ALC; posteriormente se analiza la estructura funcional y organizativa del sector; a continuacin se presentan los indicadores de generacin de residuos, cobertura y calidad de los servicios, y se analiza la participacin de los segregadores en el manejo de los residuos; y finalmente se presentan las conclusiones del diagnstico, se identifican las tendencias actuales y se proponen acciones futuras. Chile, Costa Rica, Mxico, Per, Trinidad y Tobago y Venezuela) y la utilizacin de estudios de anlisis sectoriales de residuos slidos (RS) realizados en Guatemala, Colombia, Uruguay y Mxico durante 1995 y 1996 con el apoyo de la OPS, el BID, el BIRF y USAID. El diagnstico realizado por OPS y el BID tuvo una gran demanda, lo que implic la necesidad de realizar una segunda edicin en agosto de 1998. Posteriormente, entre los aos 2002 y 2003, la OPS/ OMS realiz la Evaluacin Regional de los Servicios de Manejo de Residuo Slidos Municipales en Amrica Latina y el Caribe (EVAL 2002), como una iniciativa para obtener informacin actualizada sobre aspectos relativos al sector de RS. Asimismo, esta evaluacin se complement con la creacin de un sistema de informacin pblico internacional que permita mostrar los datos de cada pas. Ocho aos despus de la EVAL 2002, se perciben cambios en el sector que hacen necesaria su actualizacin. Entre los principales cambios de impacto positivo identificados se encuentran: i) una mayor conciencia por parte de los gobiernos centrales, regionales y locales sobre la necesidad de incluir a los trabajadores informales en la gestin de los RSU como parte del proceso integral formal de gestin, ejemplificado por la inclusin de estos grupos en licitaciones pblicas municipales; ii) una creciente concientizacin de la poblacin y, por ende, de la clase poltica sobre la necesidad de implementar sistemas ms sustentables de gestin de los RS, lo que se ve reflejado en hechos concretos como la implementacin de sistemas de recoleccin diferenciada y contenerizada, y la construccin de plantas de separacin como parte integral del sistema; iii) la toma de conciencia de los gobiernos centrales y regionales sobre la necesidad de planificar y establecer polticas de largo plazo para el sector, donde se puede citar como ejemplos la publicacin de Planes Nacionales de Gestin en seis pases de la regin3, el establecimiento de Leyes nacionales de
3 Planes nacionales de gestin de residuos slidos: Argentina (2005), Chile (2005), Costa Rica (2007), Mxico (2008), El Salvador (2010), Per (2010).

El proceso de la Evaluacin
Antecedentes de la Evaluacin
En 1997, en un primer intento para medir los avances logrados en el continente cinco aos despus de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD 92) y con el esfuerzo conjunto de la Organizacin Panamericana de la Salud de la Organizacin Mundial de la Salud (OPS/OMS) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), se realiz un diagnstico de la situacin del manejo de residuos slidos municipales (RSM) en Amrica Latina y el Caribe. Este primer trabajo fue realizado con la colaboracin in situ de expertos de ocho pases (Argentina, Brasil,

29

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

residuos en siete pases4, y la implementacin de planes nacionales o regionales para el cierre de vertederos no controlados y la construccin de rellenos sanitarios inter-municipales; y iv) el impacto positivo ambiental, tcnico, de seguridad y econmico que ha representado para el sector, particularmente en la disposicin final, el ingreso al mercado de las Reducciones de Emisiones (RE) de CO2 como el MDL: en la actualidad casi todos los rellenos sanitarios que operan en las principales ciudades de Centro y Sudamrica poseen sistemas activos de extraccin de biogs para su quema o utilizacin. Sin embargo, tambin se perciben aspectos que aun necesitan mejorarse: i) aproximadamente el 50% de los residuos generados en la regin an son dispuestos de manera inadecuada a cielo abierto, en cuerpos de agua o quema no controlada; ii) la incapacidad de los municipios de alcanzar la sostenibilidad financiera de los servicios, lo que continua obstaculizando el desarrollo del sector; iii) la recoleccin sigue siendo deficiente en barrios marginales de las metrpolis; iv) ms all del aumento en la concientizacin de la poblacin y autoridades sobre la necesidad de mejorar los niveles de reciclado y 3Rs en general, los porcentajes absolutos de esa actividad an siguen siendo bajos liderados por el sector informal; v) en mltiples ciudades de la regin an se operan vertederos controlados bajo la denominacin de relleno sanitario; vi) el aprovechamiento energtico de los residuos es escaso o prcticamente nulo; vi) la falta de regulacin del sector, tanto econmica como tcnica, no colabora en cerrar la brecha de asimetras de informacin entre las autoridades municipales, la poblacin en general con los operadores privados; y vi) la falta de discusin a nivel poltico y legal sobre la necesidad de introducir, como parte de la solucin para la gestin integral de RSM, la responsabilidad empresarial de dar el tratamiento adecuado a los residuos generados por la misma. Ante la necesidad de contar con un diagnstico actualizado de la situacin del sector en ALC que permita a los gobiernos nacionales y sub-nacionales de la regin fortalecer los aspectos positivos y comenzar a trabajar
4 Brasil (2010), Costa Rica (2010), Paraguay (2009), Mxico (2003), Venezuela (2010), Argentina (2002), Per (2000) modificada por Decreto Legislativo (DL) Nro. 1065 del 2008.

en los que necesitan mejorarse, la OPS/OMS, la Asociacin Interamericana de Ingeniera Sanitaria y Ambiental (AIDIS) y el BID decidieron aunar esfuerzos y llevar a cabo el desarrollo de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en Amrica Latina y el Caribe 2010 (EVAL 2010). Teniendo en cuenta el papel significativo que desempean los servicios de limpieza urbana en la reduccin de factores de riesgo para la salud e impactos en el ambiente, los organismos dispusieron la actuacin de AIDIS como coordinador general de las actividades, a travs de su Divisin Tcnica de Residuos Slidos (DIRSA). Por su parte, adems de comprometer los recursos financieros necesarios para desarrollar la EVAL 2010, el BID tom parte en la formacin del comit consultivo y la ejecucin de las actividades con la participacin activa de su grupo de especialistas en residuos slidos de la Iniciativa de Agua y Saneamiento, de sus expertos en estadsticas, del personal de dicha Iniciativa que desempea sus tareas laborales en cada uno de los pases intervinientes de la EVAL 2010 y con la elaboracin misma del informe regional final.

Objetivos de la Evaluacin
El principal objetivo de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010 es proporcionar informacin sobre la situacin actual de los servicios de manejo de residuos slidos urbanos en los pases de Amrica Latina y el Caribe para ayudar a establecer polticas, planes y programas orientados al mejoramiento de estos servicios y contribuir a reducir los efectos adversos que su manejo inadecuado ocasiona en la salud y el ambiente. La Evaluacin regional tiene los siguientes objetivos especficos: Elaborar un Informe Regional basado en los datos obtenidos en cada uno de los pases participantes que refleje las tendencias del manejo de los residuos slidos urbanos en la regin y las perspectivas futuras.

30

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Comparar los resultados de las evaluaciones de 2002 y 2010 y analizar los eventuales avances y retrocesos. Crear una base de datos permanente y de fcil acceso a travs de Internet con indicadores de generacin, cobertura y calidad de los servicios, modalidades de gestin y aspectos financieros asociados, sobre distintas etapas de la gestin de residuos slidos en los pases de ALC. Crear conciencia en los pases de la regin sobre la importancia de poseer y usar informacin actualizadas sobre el manejo de los residuos slidos para planificar y administrar los RSU. Desarrollar un grupo interinstitucional permanente de consulta, investigacin y trabajo sectorial a travs de la cooperacin entre el BID, AIDIS, OPS/OMS y otras organizaciones en los pases de ALC.

Parte II: informacin adicional del municipio, donde se anotan tanto datos generales del municipio como instituciones relacionadas con el sector de residuos slidos. Parte III: indicadores principales, donde se releva la informacin relativa a la generacin, barrido, recoleccin, transferencia, tratamiento y disposicin final de los residuos slidos en el municipio. Tambin se recaban datos relacionados con la prestacin de otros servicios municipales. Parte IV: aspectos financieros, donde se completan datos relativos a la facturacin, cobranza y presupuesto destinado a los servicios del sector. Parte V: informacin sectorial general, donde se incluye informacin general del sector a nivel pas. Para complementar la informacin de los formularios se prepararon las directrices para elaborar los informes analticos de cada pas, indicando las caractersticas del documento, sus objetivos, formato y contenido especfico. Posteriormente, con base en la informacin solicitada en los formularios, se procedi a desarrollar un sistema de informacin para que los consultores fueran ingresando los datos directamente, a medida que se fuera avanzando en la recoleccin de la informacin de cada municipio. Tanto el sistema de ingreso de datos como el posterior desarrollo del sitio web de la evaluacin (http://www6.iadb.org/Residuos/bienvenida/Inicio. bid) se instalaron en el dominio web del BID, dejando abierta la posibilidad de acceso desde los sitios web de OPS/OMS y AIDIS.

Metodologa de la Evaluacin
La EVAL 2010 se inici en el mes de Agosto de 2009 con una serie de actividades de programacin, entre las cuales se destaca la discusin y preparacin por parte del comit consultivo de los formularios de recoleccin de datos. Luego, las actividades prosiguieron con la recoleccin de informacin en cada uno de los pases intervinientes durante el perodo comprendido entre los meses de enero y mayo de 2010; continu con la validacin de datos, la creacin de indicadores agregados y el desarrollo del sitio web entre mayo y octubre de 2010; y concluy con el anlisis de los indicadores y la elaboracin final del informe regional en el mes de enero del 2011. Para actualizar la evaluacin se tomaron como base los 23 formularios utilizados en la EVAL 2002, y se adaptaron a las condiciones actuales de requerimiento de informacin, dividindolos en reas prioritarias. La nueva versin de los formularios const de cinco partes: Parte I: fuentes de informacin, donde se indican las fuentes de las que se obtuvo la informacin para llenar los formularios.

La evaluacin de residuos en los pases


Para llevar a cabo la Evaluacin del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010 se integr un Comit Consultivo Regional, compuesto por representantes de AIDIS, del BID y de la OPS/OMS. El Comit design a la representante de AIDIS como coordinadora general para ejecutar el proyecto. En cada pas participante se cont con el apoyo de, al menos, un consultor o consultora nacional responsable

31

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

por la recoleccin de datos y la elaboracin de un informe analtico del pas. Asimismo, se conform un Comit Nacional de Apoyo compuesto por un representante de la OPS/OMS, un representante de la Iniciativa de Agua y Saneamiento del BID, un representante de DIRSA/AIDIS y las autoridades gubernamentales que el comit design en cada caso en especfico. El comit de apoyo tuvo como contacto principal un punto focal encargado de convocar a las autoridades para las reuniones de trabajo. Este punto focal fue, segn el caso de cada pas, el representante de la OPS/OMS, del BID o de DIRSA/AIDIS. En cada pas se realiz una reunin de lanzamiento con la participacin de todos los integrantes del Comit de Apoyo, incluidas las autoridades gubernamentales. En dicho encuentro, el consultor nacional realiz una presentacin del proyecto explicando tanto los objetivos y alcances del mismo como la metodologa de seleccin de muestra y obtencin de variables agregadas. Asimismo, se comunic a las autoridades nacionales presentes el listado de municipios seleccionados al azar para participar en la evaluacin, con el objetivo de que todo el grupo nacional en su conjunto efectuara un anlisis de la muestra propuesta. La reunin de lanzamiento tambin fue til para solicitar el apoyo de las autoridades nacionales en la bsqueda de informacin para llenar los formularios del proyecto. Una vez realizada la recoleccin y el ingreso de los datos al sistema, el Grupo Tcnico Regional los valid y se procedi al clculo de los indicadores agregados. Posteriormente, el consultor nacional elabor un informe analtico del pas y lo someti a la consideracin del Grupo Tcnico Regional. Los indicadores obtenidos en cada pas se presentaron en una reunin de cierre del proyecto con la presencia de autoridades e instituciones participantes del proyecto. Durante el encuentro, todos los miembros del Comit de Apoyo tuvieron acceso a la informacin que se utilizara en la elaboracin de los informes analticos y del presente informe regional. La celebracin de las reuniones de lanzamiento y cierre, con la presentacin y el anlisis conjunto de los objetivos y alcances del proyecto, la muestra seleccionada y los indicadores obtenidos, fue parte integral de un pro-

ceso de participacin e inclusin de los pases de ALC en la elaboracin de la EVAL 2010.

Seleccin de la muestra en cada pas


Debido a la diversidad de tamaos de poblacin de los municipios de Amrica Latina y el Caribe y a la imposibilidad de abarcar la totalidad de los mismos en esta evaluacin se utiliz un muestro aleatorio estratificado o segmentado para determinar la muestra en cada pas. La obtencin de las muestras se bas, en una primera instancia, en dos principios bsicos previamente establecidos: la representatividad de los distintos tamaos poblacionales de los municipios en cada pas y las caractersticas socioeconmicas de cada regin geogrfica, dos principios determinantes de la generacin de residuos. En consecuencia, utilizando la informacin de los institutos oficiales de estadsticas nacionales, se clasificaron los municipios en regiones geogrficas-socioeconmicas y tamaos poblacionales, logrando determinar distintos estratos o segmentos. Con relacin al tamao de los municipios, estos se clasificaron de acuerdo al tamao de su poblacin en: Mega, con ms de 5.000.000 de habitantes; Grande, entre 300.001 y 5.000.000 de habitantes; Mediano, entre 50.001 y 300.000 habitantes; Pequeo, entre 15.001 y 50.000 habitantes; y Micro a los municipios con una poblacin inferior a 15.000 habitantes. Respecto a la determinacin de regiones, los municipios se clasificaron de acuerdo con caractersticas geogrficas-socioeconmicas de cada pas. La cantidad de regiones determinadas variaron de dos a cinco, ya que pases con mayor extensin geogrfica o diferencias socioeconmicas ms marcadas se dividieron en ms regiones. En consecuencia, los estratos o segmentos determinados variaron entre pases de diez (dos regiones geogrficassocioeconmicas y cinco tamaos poblacionales) a 25 (cinco regiones y cinco tamaos). La obtencin de la cantidad de municipios necesaria para estimar cada estrato se realiz con un error permisible del 5%, margen de confianza del 95% y varianza supuesta para cada pas de acuerdo a estudios anteriores. Posteriormente, se procedi a seleccionar aleatoriamen-

32

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

te los municipios que compusieron la muestra de cada estrato de cada pas. Una vez recolectada la informacin de la muestra y estimadas las variables individuales para cada estrato, se obtuvieron las variables agregadas a nivel de tamao poblacional, regin geogrfica-socioeconmica y pas. La obtencin de variables agregadas se efectu a travs de ponderadores o coeficientes basados en poblacin o en cantidad de municipios. De esta forma, la variable agregada (por ejemplo: Xa) se obtuvo mediante la frmula Xa = Xij *(Pij/PT), donde (Xij) representa el valor promedio de la variable individual del estrato, Pij la poblacin o la cantidad de municipios del estrato al que corresponde la variable individual y PT la poblacin o la cantidad de municipios total a la cual se refiere la variable agregada. Un procedimiento similar se utiliz para calcular indicadores agregados a nivel de regiones supranacionales tales como Mercosur, Cono Sur, Pases Andinos, Amrica del Sur, Amrica Central y Caribe, y Amrica Latina y el Caribe.

poseer un relleno sanitario 5para considerarse como tal. En algunos casos, la utilizacin del trmino para referirse a otro tipo de disposicin final implic un desafo para los equipos tcnicos en la bsqueda de informacin comparable entre los pases. Asimismo, cuando se realiza la comparacin entre pases o municipios se debe tener en cuenta las distintas calidades que poseen los servicios en los municipios comparados. Por citar un ejemplo extremo, la recoleccin de residuos mediante la utilizacin de carros con traccin a sangre o a travs de equipamiento rodante con equipos compactadores se considera similar a la hora de calcular la cobertura del servicio. En el caso de la etapa de recoleccin, sin embargo, cabe destacar que se realiz la construccin de indicadores de calidad referidos a la frecuencia del servicio y a la cantidad, tipo y antigedad de los vehculos utilizados. El mtodo estadstico escogido para el relevamiento, sensible a la informacin incompleta, determin que la obtencin de los datos requeridos en cada uno de los aspectos fuera una prioridad. Asimismo, el diseo de la muestra se realiz teniendo en cuenta las limitantes de informacin que se podran enfrentar. Ms all de las precauciones tomadas, en los casos donde la falta de informacin atentaba contra la representatividad de los indicadores obtenidos, el equipo regional decidi aumentar la cantidad de municipios de la muestra, de ser posible, o no utilizar los datos incompletos. Por ltimo, vale la pena aclarar que dada la situacin imperante en Hait durante la preparacin del informe, como consecuencia del terremoto sufrido en enero del 2010, se decidi posponer la bsqueda de informacin hasta que la situacin lo permita. Con relacin a los otros pases pertenecientes a la regin de ALC que no fueron incluidos en este reporte, su exclusin se debe a la falta de informacin confiable. Se espera poder ac5 Las instituciones coordinadoras de la EVAL 2010 consideran que un relleno sanitario es una tcnica de ingeniera para el confinamiento de los residuos slidos municipales. Comprende el esparcimiento, acomodo y compactacin de los residuos sobre un lecho impermeable, su cobertura con tierra u otro material inerte por lo menos diariamente, para el control de la proliferacin de vectores y el manejo adecuado de gases y lixiviados, con el fin de evitar la contaminacin del ambiente y proteger la salud de la poblacin. El relleno sanitario cuenta con proyecto de ingeniera, control de ingreso en la puerta, pesaje y no existen segregadores en el sitio.

Limitaciones de la informacin de la Evaluacin de Residuos


La falta de informacin sobre las distintas etapas del manejo de residuos que se observ en los municipios de ALC, principalmente en los clasificados como micro (con menos de 15.000 habitantes), signific un desafo para los equipos de trabajo en los distintos pases. En algunos municipios de ALC los estudios de generacin per cpita de residuos se remontaban a ms de cinco aos, por lo que en esos casos la informacin no cuenta con datos actualizados. Independientemente del tamao del municipio, uno de los problemas recurrentes fue la falta de informacin financiera del sector, sobre todo en lo relativo a las tarifas, costos de los servicios y presupuesto municipal destinado al manejo de residuos. Por otra parte, se registraron diferencias en la semntica de algunos trminos entre los pases de la regin, especialmente en la definicin de las caractersticas que debe

33

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

ceder a informacin adicional en los casos mencionados, en cuyo caso ser incluida solo en el sitio web de la EVAL 2010 antes mencionado.

La importancia del manejo adecuado de los residuos en la salud y el ambiente


El manejo inadecuado de los residuos slidos produce mltiples impactos negativos sobre la salud de las personas y el medio ambiente. Por un lado, si bien la falta de estudios epidemiolgicos no ha permitido corroborarlo directamente, se reconoce que existen agentes en la basura causales de determinadas afecciones a la salud de las personas. Los residuos no recolectados o no dispuestos finalmente de una forma sanitariamente adecuada pueden ocasionar un aumento en el nmero de casos registrados de enfermedades como dengue, leptospirosis, distintos trastornos gastrointestinales, dificultades respiratorias e infecciones drmicas, efectos que son amplificados cuando la poblacin carece de servicios de saneamiento bsicos. Dichos cuadros provocan, a su vez, frecuentes procesos diarreicos y parasitarios que pueden converger en episodios de desnutricin infantil. Cuando los residuos se disponen en basurales a cielo abierto, o vertederos no controlados, tambin son fuente de proliferacin de vectores de enfermedades, como insectos y roedores. Asimismo, dado que estos lugares normalmente no cuentan con la debida proteccin perimetral para impedir el ingreso, es comn encontrar en los mismos animales como perros, gatos, y hasta ganado y animales de granja como cerdos. Algunas enfermedades transmisibles entre los animales y el hombre, como la cisticercosis, teniasis o triquinosis, tienen relacin con el cerdo y muchas veces los brotes tienen como fuente incriminada a los cerdos alimentados con residuos de cocina, de restaurantes o de mataderos locales, as como a aquellos animales criados en los basureros. Los indicios de enfermedades zoonticas, en atencin al principio de precaucin, exigen evitar la cra de animales de granja en sitios de disposicin final de residuos slidos.

Otros impactos negativos en la salud de las personas del manejo inadecuado de los residuos tienen su origen en la emisin de sustancias peligrosas producto de la quema de basura al aire libre y la incineracin de los desechos sin equipos de control adecuados. Los episodios presentados por la poblacin expuesta a los gases pueden ir de dificultades respiratorias e infecciones drmicas a cuadros ms graves. Dado que no existe una seleccin de residuos previa a los procesos de quema que se realizan comnmente en basurales a cielo abierto y zonas rurales, la incineracin de residuos plsticos, industriales, pilas, bateras, etc., produce principalmente dioxinas y furanos, que son sustancias txicas y cancergenas. En efecto, estudios realizados 6en Argentina, Cuba, Paraguay, Uruguay y Colombia muestran que cerca de la mitad de emisiones de dioxinas y furanos que se efectan en LAC pueden ser atribuidas a la quema indiscriminada de residuos domiciliarios. Los riesgos para la salud humana generados por la exposicin a la emisin de dioxinas y furanos afectan principalmente a algunos grupos de pobladores locales que residen o desarrollan sus tareas dentro o en los alrededores de sitios de disposicin final no controlados, y a comunidades, generalmente pobres, donde los residuos no recolectados se queman. En general, los impactos de la mala gestin de los residuos sobre la salud pueden observarse en toda la poblacin, pero especialmente se reflejan, de menor a mayor, en: a) trabajadores formales del sector; b) poblacin urbana sin servicio de recoleccin domiciliaria; c) poblacin adyacente, o dentro de un radio cercano, a sitios de disposicin final no adecuados; d) personas dedicadas a la seleccin y recuperacin de materiales reciclables en la calle, lugares de almacenamiento y sitios de disposicin final, llamados comnmente segregadores o trabajadores informales de los residuos, quienes realizan su trabajo en condiciones antihiginicas y entre los que se destaca un porcentaje significativo de mujeres y nios; y e) nios y adolescentes de la calle, e indigentes sin techo o vivienda, quienes se alimentan directamente de residuos domsticos encontrados en bolsas y contenedores de recoleccin.
6 Inventarios nacionales de emisiones de dioxinas y furanos realizados en base a un toolkit estandarizado publicado por la UNEP en 2005.

34

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Por otro lado, los principales impactos sobre el medio ambiente son conocidos y se pueden clasificar de la siguiente forma: a) Atmosfricos: la degradacin de la materia orgnica presente en los residuos produce una mezcla de gases conocida como biogs, compuesta fundamentalmente por metano y dixido de carbono (CH4 y CO2), los cuales son reconocidos gases de efecto invernadero (GEI) que contribuyen al proceso de cambio climtico. Asimismo, la emisin ya mencionada de dioxinas y furanos producto de la quema no controlada de residuos es la principal fuente de emisiones de estos compuestos orgnicos persistentes en ALC. b) Suelos y geomorfologa: la presencia de aceites, grasas, metales pesados y cidos, entre otros residuos contaminantes, altera las propiedades fsicas, qumicas y de fertilidad de los suelos. c) Aguas superficiales y subterrneas: alteracin de las caractersticas hidrulicas y calidad del agua. d) Biticos: Alteracin de la flora y la fauna. La falta de recoleccin y tratamiento de los lquidos lixiviados en los sitios de disposicin final es un ejemplo claro de los mltiples impactos negativos sobre el medio ambiente de una gestin deficiente de los residuos. Su derrame, provocado por la disposicin inadecuada de los desechos, contamina el suelo y las aguas subterrneas, daando a la agricultura y afectando la flora y la fauna. Incluso la contaminacin puede encontrarse en aguas superficiales, significando la prdida del recurso para el consumo humano o recreativo. Los impactos sobre el ambiente son mayores cuando se considera el trmino en su concepcin amplia. La emisin de olores molestos, humo y gases peligrosos, y el deterioro paisajstico por soluciones no adecuadas de disposicin final, potencian la prdida de valor de los terrenos e inmuebles de la zona de influencia. La gestin deficiente de los residuos tambin produce otros impactos sobre la actividad econmica, afectando las exportaciones, el turismo y el desarrollo local. Debido esencialmente a todo lo expuesto, temticas como la adecuada disposicin final de residuos, la difcil y compleja realidad de los trabajadores informales de la

basura, la minimizacin y el reciclado de los residuos, el cambio climtico y los mercados de carbono y el rol de las entidades nacionales, regionales y municipales en la planificacin y regulacin de los servicios, se han convertido, en la actualidad, en los principales puntos de discusin de las agendas gubernamentales7. Los gobiernos de Amrica Latina y el Caribe enfrentan la problemtica de la gestin de residuos y sus impactos en un contexto de preocupacin mundial por la sostenibilidad econmica, ambiental y social de los servicios. Si bien este concepto de desarrollo ambientalmente (en su sentido amplio) sostenible se encuentra muy difundido en la actualidad, es importante realizar una breve resea de su gnesis, evolucin y aplicacin al sector de residuos slidos.

El desarrollo sostenible y los residuos slidos


El concepto de desarrollo sostenible empez a desarrollarse a mediados de la dcada de 1960. Sin embargo, no es hasta el ao 1992 en que el concepto de sostenibilidad ambiental comenz a aplicarse ms especficamente en relacin al manejo de los residuos slidos. En 1992, durante la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD), que tuvo lugar en Ro de Janeiro, Brasil, el proceso de consolidacin del concepto de desarrollo sostenible recibi otro fuerte impulso. Se cre la Comisin sobre el Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas y se aprobaron cinco documentos principales: la Declaracin de Ro sobre medio ambiente; la Agenda XXI, la Convencin marco sobre cambios climticos; la Convencin sobre diversidad biolgica, y la Declaracin de principios sobre el manejo, conservacin y desarrollo sustentable de todos los tipos de bosques. La Agenda XXI recomend implantar prcticas de reduccin de la generacin de desechos, aumento del re7 Terraza, Horacio: Manejo de Residuos Slidos. Lineamientos para un Servicio Integral, Sustentable e Inclusivo; Banco Interamericano de Desarrollo 2009; Nota Tcnica No. IDB-TN-101.

35

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

ciclaje y el reso de los residuos y disposicin de los mismos de forma ambientalmente segura. Establece el captulo 21 de la Seccin II (Conservacin y Gestin de los Recursos para el Desarrollo) sobre la Gestin Ecolgicamente Racional de los Desechos Slidos8: 21.5. En consecuencia, el marco de la accin necesaria debera apoyarse en una jerarqua de objetivos y centrarse en las cuatro principales reas de programas relacionadas con los desechos, a saber: (a) Reduccin al mnimo de los desechos; (b) Aumento al mximo de la reutilizacin y el reciclado ecolgicamente racionales de los desechos; (c) Promocin de la eliminacin y el tratamiento ecolgicamente racionales de los desechos; (d) Ampliacin del alcance de los servicios que se ocupan de los desechos. 21.6. Como las cuatro reas de programas estn correlacionadas y se apoyan mutuamente, debern estar integradas a fin de constituir un marco amplio y ecolgicamente racional para la gestin de los desechos slidos municipales. La combinacin de actividades y la importancia que se d a cada una de esas cuatro reas variarn segn las condiciones socioeconmicas y fsicas locales, las tasas de generacin de desechos y la composicin de stos. Todos los sectores de la sociedad deberan participar en todas las reas de programas. La Agenda XXI establece objetivos y metas especficas para cada una de esas cuatro reas de programas y describe tanto las actividades necesarias para alcanzarlos, como el rol que cada uno de los actores intervinientes debera asumir para desarrollarlas, incluyendo a gobiernos, organismos internacionales, ONG y grupos de consumidores. Entre las metas que se establecieron en los distintos programas se destacan: a) contar con capacidad nacional, regional e internacional suficiente para obtener, tratar y analizar la informacin relativa a los desechos para el ao 2000, b) poder disponer, durante el mismo ao, de
8 Cita tomada de resea publicada en el sitio web de la Divisin de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas http://www.un.org/esa/dsd/index.shtml sobre la CNUMAD 92.

capacidad suficiente para vigilar los efectos de la contaminacin debida a los desechos y mantener una vigilancia sistemtica, c) tratar adecuadamente al menos el 50% de los desechos slidos al llegar el ao 2005, y d) haber establecido para el ao 2010 un programa nacional que incluya objetivos para el reaprovechamiento y el reciclado eficaces de los desechos. Dentro de las actividades descriptas en cada una de las reas programticas para alcanzar esas metas, y asociadas con el valor de esta evaluacin y las anteriores, se destacan las actividades relativas a la obtencin de datos e informacin. Para cada programa se destaca y detalla la importancia de reunir y analizar datos de cada temtica especfica del manejo de residuos slidos, elaborar y aplicar metodologas de vigilancia y aportar informacin a los sistemas de informacin mundiales. Tambin se resalta la necesidad de contar con el apoyo de los organismos internacionales para desarrollar esas actividades. Durante los aos subsiguientes a la Conferencia de Ro, los gobiernos, el sector privado y las comunidades de ALC comenzaron a establecer polticas, programas y planes nacionales conjuntos en que los operadores de los servicios y la comunidad desempeaban un papel fundamental para alcanzar el manejo adecuado de los residuos slidos. Ya en aquel entonces se poda observar un sector de residuos slidos caracterizado por la falta de un marco rector y regulador acorde con el contexto internacional de la poca y con prestadores de los servicios que presentaban debilidades institucionales, gerenciales y financieras evidentes, debido en gran parte al escaso apoyo nacional, regional y local, lo que se traduca en un desempeo en calidad y cobertura similar a la mostrada por los operadores de sistemas de alcantarillado y tratamiento de las aguas residuales e inferior a la presentada por los prestadores de servicios de energa y agua.

36

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la sostenibilidad ambiental


En el marco internacional, las metas y los esfuerzos requeridos en temticas como pobreza, equidad de gnero y oportunidades, educacin, salud y medio ambiente, ya identificados en las conferencias especficas sobre cada tpico durante la dcada de 1990, se enunciaron

los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) en el ao 2000. Los ODM se plasmaron formalmente en la Declaracin del Milenio de las Naciones Unidas, adoptada por 189 pases miembros durante la Cumbre del Milenio del ao 2000. Dos aos ms tarde, durante la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible celebrada en Johannesburgo, se llam a los pases a renovar los esfuerzos para garantizar la sostenibilidad del medio ambiente y se terminaron de definir las metas y los indicadores bajo el Objetivo 7, Garantizar la Sostenibilidad del Medio Ambiente:

Tabla 1: Objetivo 7 de los ODM Garantizar la Sostenibilidad del Medio Ambiente

Metas

Indicadores
7.1 Proporcin de la superficie cubierta por bosques 7.2 Emisiones de dixido de carbono (total, per cpita y por cada dlar PPA del PIB)

Meta 7. 7.3 Consumo de sustancias que agotan la capa de ozono A Incorporar los principios del desarrollo sostenible en las polticas y los programas nacionales e invertir la pr7.4 Proporcin de poblaciones de peces que estn dendida de recursos del medio ambiente tro de lmites biolgicos seguros 7.5 Proporcin del total de recursos hdricos utilizada

Meta 7.B Reducir la prdida de biodiversidad, alcanzando, para el ao 2010, una reduccin significativa de la tasa de prdida

7.6 Proporcin de las reas terrestres y marinas protegidas

7.7 Proporcin de especies en peligro de extincin

37

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Meta 7.C

7.8 Proporcin de la poblacin con acceso a fuentes mejoradas de abastecimiento de agua potable

Reducir a la mitad, para el ao 2015, el porcentaje de personas sin acceso sostenible al agua potable y a servicios bsicos de saneamiento 7.9 Proporcin de la poblacin con acceso a servicios de saneamiento mejorado

Meta 7.D Haber mejorado considerablemente, para el ao 2020, 7.10 Proporcin de la poblacin urbana que vive en la vida de por lo menos 100 millones de habitantes de tugurios tugurios

Fuente: Elaboracin propia en base a informacin de CEPAL: El progreso de Amrica Latina y el Caribe hacia los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Desafos para lograrlos con igualdad, agosto 2010.

Con relacin a la contribucin del sector a la consecucin del Objetivo 7 de los ODM, la gestin de residuos slidos produce una pequea cantidad de dixido de carbono en el almacenamiento inicial, transporte y durante su tratamiento y disposicin final en basurales a cielo abierto, y procesos de oxidacin de la materia orgnica como el compostaje aerobio y la incineracin. Sin embargo, se puede relacionar el objetivo de bajar las emisiones de dixido de carbono con la disminucin de la generacin de GEI. Tal como se detalla ms adelante, la mayor contribucin a los GEI se produce en los procesos anaerobios de descomposicin como el relleno sanitario, que genera el metano que tiene un efecto invernadero de ms de veinte veces el del dixido de carbono. As, aunque la contribucin directa del sector a la emisin de dixido de carbono es poca, no se debe dejar de lado su contribucin a la emisin total de GEI. Las metas 7.C y 7.D estn ntimamente relacionadas con la pobreza urbana, rural y la falta de provisin de servicios bsicos a millones de habitantes de barrios marginales o tugurios, por lo que actividades que tienen el propsito de mejorar la prestacin de los servicios de aseo urbano en los barrios marginales y la formalizacin de las actividades de los segregadores de la basura, bus-

cando su inclusin social, deberan ser parte integral de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Segn las ltimas mediciones, la meta 7.D no se lograra cumplir en la regin. La gran disminucin en el porcentaje de poblacin total que vive en tugurios registrada entre 1990 y 2005 (de 37% a 25%) no se tradujo en una disminucin importante de la cantidad absoluta de personas que se encuentran en esas condiciones (solo de 110 millones a 106 millones9). En el caso de ALC, la cantidad de personas que debera dejar de vivir en barrios marginales para el ao 2020 asciende a aproximadamente 13,8 millones, por lo que un desempeo similar no sera suficiente para alcanzar la meta. En general, la trayectoria de evolucin de la cantidad de personas que viven en barrios marginales no ha sido lineal y ha dependido en gran medida de los ciclos econmicos. Dentro de la sostenibilidad del medio ambiente humano (metas 7.C y 7.D), se incluye como informacin complementaria a las temticas de: contaminacin atmosfrica, sostenibilidad y ecoeficiencia en las ciudades, y eventos extremos y desastres derivados de fenmenos
9 CEPAL: El progreso de Amrica Latina y el Caribe hacia los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Desafos para lograrlos con igualdad, agosto 2010.

38

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

naturales. Con relacin a la contaminacin, que provoca enfermedades respiratorias y cardiovasculares en la poblacin, la emisin de dioxinas y furanos (compuestos orgnicos persistentes) provocada por la quema de desechos sin separacin previa en zonas rurales y en basurales a cielo abierto, contribuye peligrosamente a la contaminacin del aire (son sustancias txicas y cancergenas). De todas formas, la contaminacin del aire en la regin est principalmente vinculada al uso de combustibles fsiles en el transporte, luego a la generacin elctrica, los procesos industriales, la preparacin de alimentos y la calefaccin de las viviendas.

Foto: Christopher Jennings (cortesa) Finalmente, la vulnerabilidad del medio ambiente humano queda expuesta ante el aumento de la ocurrencia e intensidad de fenmenos naturales extremos provocados por el proceso de cambio climtico. Para atenuar sus efectos, se deben buscar mecanismos de reduccin de riesgos, incluso financieros. La regin Caribe es la ms afectada por estos sucesos.

Por otra parte, las polticas orientadas al mejoramiento de las condiciones de vida de los habitantes de barrios marginales quedan disminuidas ante el desafo de lograr la sostenibilidad de las ciudades en ALC. La gran urbanizacin de la regin (ALC en conjunto alcanza una cifra cercana al 80%, mientras que Amrica del Sur solo es menos urbana que la regin noreste de Europa10), y la rapidez del proceso (50% en 1962 y una proyeccin de 89% para 2050) en un contexto de debilidad econmica e institucional, ha redundado en precariedad e informalidad de las ciudades. En este escenario, se hace evidente que las ciudades afrontan desafos que van ms all de la atencin a barrios marginales para alcanzar la sostenibilidad urbana. Las deficiencias en la prestacin de los servicios bsicos tambin se extienden entonces al transporte urbano ineficiente y la falta de reas verdes. En ese contexto de la bsqueda de la sostenibilidad urbana y la ecoeficiencia en las ciudades, el manejo inadecuado de los residuos slidos implica costos sociales y ambientales directos e indirectos significativos, que afectan en mayor medida a los barrios marginales. De esta forma, el manejo adecuado de los residuos queda incluido como informacin complementaria para cumplir las metas referidas a la sostenibilidad del medio ambiente humano.
10 Ver UN-HABITAT: State of the Worlds cities 2010/2011, Bridging the urban divide, ao 2008.

El cambio climtico y los residuos slidos


Las manifestaciones naturales extremas del proceso de cambio climtico son consecuencias de la modificacin del patrn de precipitaciones y el aumento de la temperatura global del planeta, causado por el incremento de la generacin de GEI resultante de las actividades humanas. En 2008, los pases de ALC participaban del 8,6% de la poblacin mundial, el 8,2% del PIB mundial y el 12% de las emisiones totales de GEI11. Segn el Instituto de los Recursos Mundiales (WRI por sus siglas en ingls), el sector de residuos (ampliado con aguas servidas) contribua, con emisiones de metano (CH4), al 3,6% de la emisin total mundial de GEI en el ao 2000:
11 CEPAL y BID: Cambio Climtico, una perspectiva regional, febrero 2010.

39

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Grfico 1: Participacin de las emisiones GEI del sector ampliado de residuos en el total mundial

Fuente: Instituto de Recursos Mundiales (WRI), www.cait.wri.org.

Uno de los instrumentos ms utilizados en nuestra regin para tratar de disminuir la emisin de GEI es el Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL), mediante el cual proyectos de inversin ejecutados en pases en desarrollo pueden obtener ingresos econmicos adicionales a travs de la venta de crditos de carbono llamados certificados de emisiones reducidas (CER) a pases desarrollados con metas de reduccin de emisiones. El propsito del MDL es ayudar a los pases en desarrollo a lograr un desarrollo sostenible, al mismo tiempo que permite a los pases con metas de reduccin de emisiones a cumplir con sus compromisos cuantificados mediante la compra de CER 12. Durante la reciente conferencia de Copenhague, celebrada en diciembre de 2009, se renov el reconocimiento de los mercados de carbono como un medio con buena relacin costo-efectividad para promover acciones de mitigacin tambin en pases en desarrollo. Los pases de ALC han encontrado en el MDL una herramienta de gran utilidad. En la ltima Junta Ejecutiva del Mecanismo de Desarrollo Limpio, celebrada entre el 12 y el 14 de Octubre del 2010, se indic que existen en la actualidad 2.446 actividades de proyecto
12 Erguren, Lorenzo: el mercado de carbono en Amrica Latina y el Caribe: balance y perspectivas, Divisin de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos de la CEPAL, 2004.

registradas y casi 6.000 actividades de proyecto identificadas en el pipeline. El total de proyectos registrados a nivel mundial se desglosa por regin de la siguiente forma: Asia-Pacifico 1.905 proyectos (77,9%); Amrica Latina 480 (19,6%); frica 48 (2%); y Europa del Este 13 (0,5%). De los 480 proyectos que tiene registrados Amrica Latina, 124 (25,8%) corresponden al manejo y disposicin de residuos. Con relacin a los pases que cuentan con mayor nmero de proyectos aprobados, en primer lugar se encuentra China (40.7%), en segundo lugar India (22,2%), en tercer lugar Brasil (7.3%) y en cuarto lugar Mxico (5%). Los siguientes pases de Amrica Latina que se pueden encontrar en la clasificacin son Chile (en el dcimo lugar, con 1,6%), Colombia (en dcimo segundo lugar con 1%), Per (en dcimo tercer lugar con 0,9%) y Argentina (en dcimo cuarto lugar con 0,7%). Si se observa el ordenamiento a nivel mundial por el promedio de reducciones anuales en CERs esperadas por pas, en primer lugar se encuentra nuevamente China (61,3%), en segundo lugar India (11,2%), en tercer lugar Brasil (5,5%), en cuarto lugar la Repblica de Corea (4,4%), en quinto lugar Mxico (2,5%), y en sptimo lugar Chile (1,2%). Las posiciones siguientes se pueden observar a continuacin.

40

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Tabla 2: Clasificacin a nivel mundial de los pases de ALC por reduccin de CERs Posicin mundial
3 5 7 10 11 14 22 23 25 26 27 29 30 35 37 38 41 59 60 69

Pas
Brasil Mxico Chile Argentina Colombia Per Guatemala Ecuador El Salvador Nicaragua Bolivia Repblica Dominicana Cuba Honduras Costa Rica Panam Uruguay Jamaica Guyana Paraguay

Promedio anual de reducciones


21.301.816 9.597.832 4.726.558 4.206.791 3.222.850 2.492.026 864.760 713.266 619.535 577.381 563.991 483.726 465.397 312.559 293.640 291.579 251.213 52.540 44.733 1.523

%
5,47 2,47 1,21 1,08 0,83 0,64 0,22 0,18 0,16 0,15 0,14 0,12 0,12 0,08 0,08 0,07 0,06 0,01 0,01 0,00

Fuente: Elaboracin propia en base al Informe de la Junta Ejecutiva del Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) del 12 al 14 de Octubre del 2010

De acuerdo al alcance sectorial con que la Junta Ejecutiva del MDL define las categoras de proyecto, el sector de manejo y disposicin de residuos concentraba, al 1 de Octubre de 2010, el 16,5% de todos los proyectos registrados a nivel mundial, es decir, 483 actividades.

Como se puede apreciar en el diagrama a continuacin, el nmero de proyectos del sector de gestin de residuos ocupaba el segundo lugar despus del rubro de las industrias energticas (renovables y no renovables).

41

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Grfico 2: Distribucin de los proyectos registrados para el manejo de residuos

Fuente: (1) CDM Statistics 2010. http://cdm.unfccc.int/Statistics/index.html (2) CDM Pipeline Spreadsheet. http://cdmpipiline.org/ji-projects.htm

Si se consideran todos los proyectos del pipeline del MDL con un mayor detalle de clasificacin, se observa que los proyectos de aprovechamiento de gas de relleno sanitario ocupan el quinto lugar en la reduccin de emisiones GEI, despus de proyectos catalogados como energa hidroelctrica, destruccin de HFCs y energa elica. En Amrica Latina, las actividades de proyecto identificadas en el pipeline muestran un predominio de las energas renovables (50%), seguidas de los proyectos para evitar la emisin del gas metano a la atmsfera mediante su aprovechamiento o quema (25%). Del total de los sub-proyectos identificados en el pipeline, los que corresponden a aprovechamiento de gas de los rellenos sanitarios (un total de 316) incluyen proyectos de quema de biogs en el relleno sanitario, recuperacin de energa, gestin integral de residuos slidos y sustitucin de combustibles fsiles por biogs entubado. Como se hace evidente por la informacin presentada, la reduccin de emisiones GEI resultantes de la ejecucin de proyectos de residuos slidos es muy relevante

en el marco del MDL y ha aportado un desarrollo tcnico en los rellenos sanitarios de la regin de muy fuerte impacto ambiental y de seguridad en la operacin en un marco de tiempo verdaderamente corto. En la actualidad un gran nmero de metrpolis y grandes ciudades de la regin poseen sistemas de captura, quema y en algunos casos uso energtico del gas. Sin el MDL este cambio clave para la operacin de los rellenos sanitarios no hubiera tenido lugar. En la relacin entre el proceso de cambio climtico y la gestin de residuos slidos cabe destacar un cambio de paradigma que se est experimentando actualmente en el mundo y la regin. La conceptualizacin de la gestin de los RS como integrante de un ciclo de materiales racional y sustentable, donde prime la visin del residuo generado como un recurso medioambiental, no solo redundar en el beneficio ambiental general, sino tambin se convertir en una medida de mitigacin del Cambio Climtico, en tanto y en cuanto se reduzca la utilizacin de materia prima virgen y se lleve a cabo la sustitucin de combustible fsil.

42

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Foto: Christopher Jennings (cortesa)

Situacin socioeconmica de la regin


43

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Situacin socioeconmica de la regin


Crecimiento poblacional y urbanizacin
El crecimiento acelerado de la poblacin durante las ltimas dcadas y su concentracin en reas urbanas, ha dado lugar a un incremento en la demanda de servicios pblicos en general, incluyendo el manejo de residuos slidos. El rpido crecimiento urbano se ha dado principalmente en la periferia de las ciudades o zonas marginales13, donde las necesidades son numerosas, lo que ha resaltado la importancia no solo de aumentar la cobertura de los servicios sino tambin de efectuar un manejo adecuado de los mismos, social y ambientalmente sostenible. Este proceso de urbanizacin se experimenta con mucha intensidad en nuestra regin. El mundo ha pasado de 2.500 millones de habitantes en el ao 1950 a un total de 6.900 millones de personas durante el 2010 (un aumento de 2,8 veces la poblacin inicial), mientras que se proyecta una poblacin cercana a 9.100 millones para el ao 205014. Dicho crecimiento fue acompaado por un proceso de urbanizacin gradual que tuvo un punto de inflexin durante el ao 2008: por primera vez en la historia vivan ms habitantes en centros urbanos (3.300 millones de personas) que en zonas rurales15. Las proyecciones para el ao 2050 indican que el 68,7% de la poblacin mundial estar habitando zonas urbanas. A continuacin se presentan dos grficos indicando los procesos mencionados.

Grfico 3: Evolucin de la poblacin mundial total y urbana

Fuente: Elaboracin propia en base a informacin en lnea suministrada por la Divisin de Poblacin de Naciones Unidas.

13 Segn UN-HABITAT, la poblacin mundial que vive en tugurios o barrios marginales ya alcanza el nmero de 827 millones de personas, cifra ampliamente superior a la cantidad total de habitantes de ALC.

14 Naciones Unidas, Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales, Divisin de Poblacin, informacin en lnea (http://www.un.org/esa/population/unpop.htm). 15 Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (UNPFA por sus siglas en ingls): Estado de la Poblacin Mundial 2007: Liberar el Potencial del Crecimiento Urbano.

45

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Dentro de este proceso global, la regin de Amrica Latina y el Caribe ha tenido una participacin importante, tanto a travs de su poblacin total como urbana. En el ao 1950 la cantidad de habitantes de ALC ascenda a 167,3 millones, mientras que durante el 2010 se estima que 588,6 millones de personas viven en la regin (un aumento de 3,5 veces la poblacin inicial, superior al promedio). El 66,8% de esa poblacin actual est compuesto por cuatro pases: Brasil (con un 33,2% o 195 millones de personas); Mxico (18,8%, equivalente a 111 millones de personas); Colombia (7,9%, 46 millones de habitantes) y Argentina (con el 6,9% del total, unas 41 millones de personas)16. Las proyecciones para el ao 2050 indican que ALC contar con alrededor de 730 millones de habitantes.

Con relacin al proceso de urbanizacin, la primera y nica regin del mundo en desarrollo en ser predominantemente urbana antes de 2008 fue Amrica Latina y el Caribe, donde al menos la mitad de la poblacin vive en zonas urbanas desde 196217. Actualmente, un 79,4% de la poblacin de ALC vive en zonas urbanas. Los pases ms urbanizados de la regin son Venezuela (93%), Uruguay (93%) y Argentina (92%). Un detalle de la poblacin total y urbana de los pases intervinientes en la evaluacin se presenta al trmino de esta seccin. Como se puede observar en los grficos presentados a continuacin, el rea de poblacin urbana respecto al total es significativamente superior al promedio mundial a lo largo del perodo estudiado:

Grfico 4: Evolucin de la poblacin total y urbana de ALC

Fuente: Elaboracin propia en base a informacin en lnea suministrada por la Divisin de Poblacin de Naciones Unidas.

Segn UN-HABITAT, tres factores distintos se combinaron para que se registrara tal diferencia entre los procesos de urbanizacin de ALC y el resto de las regiones en desarrollo: i) una estructura agraria muy inequitativa, con poca capacidad de retencin de la poblacin rural; ii) la existencia de un marcado centralismo poltico, que llev a la concentracin de poder en las capitales de los estados subnacionales; y iii) las polticas histricas de sustitucin de importaciones adoptadas por los gobiernos, con un sesgo a favorecer el uso de la mano de obra industrial en detrimento de la agraria.
16 CEPAL: Anuario estadstico de Amrica Latina y el Caribe 2009, enero de 2010.

La urbanizacin se encuentra acompaada por una serie de problemas (inseguridad, contaminacin, congestin vehicular, falta de servicios, etc.) que requieren una atencin concomitante para manejarlos adecuadamente. El proceso que se ha vivido en ALC ha sido muy rpido y difcil de manejar, por la velocidad del cambio y la debilidad econmica e institucional de los pases en general, por lo que los problemas de la urbanizacin se han manifestado con toda su fuerza. Sin embargo, como se puede observar en el grfico presentado a continuacin, el crecimiento superior a la me17 UN-HABITAT, obra citada.

46

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

dia mundial de la poblacin total y urbana de la regin parece haber alcanzado su punto mximo alrededor del ao 2000 y haber comenzado un descenso paulatino de

su importancia relativa, tendencia que se proyecta que continuar durante los prximos 40 aos.

Grfico 5: Evolucin de la poblacin total y urbana de ALC respecto a la mundial

Fuente: Elaboracin propia en base a informacin en lnea suministrada por la Divisin de Poblacin de Naciones Unidas.

Aun as, se estima que el porcentaje de poblacin urbana que presenta actualmente Amrica Latina y el Caribe (79,4%) aumentar durante los prximos aos hasta alcanzar el 88,7% en 2050, convirtindose en la regin ms urbanizada del mundo18. Lo mencionado desafa la creencia de que la urbanizacin puede tomarse como un indicador del nivel de desarrollo. En ese sentido, si bien es improbable que la regin pueda, dentro de 40 aos, encumbrarse entre las primeras del mundo en cuanto a PIB per cpita o al ndice de Desarrollo Humano (IDH), algunos indicadores de desarrollo de la regin, como la expectativa de vida y la mortalidad infantil, s podran tener un comportamiento similar a los de regiones ms desarrolladas. Importantes en la determinacin del crecimiento poblacional, a mediados del siglo pasado la esperanza de vida al nacer en ALC era de 52 aos y la tasa de mortalidad infantil llegaba a 127 defunciones por cada mil nios
18 UN-HABITAT, obra citada.

nacidos vivos, mientras que para el perodo comprendido entre los aos 2005 y 2010 esos valores se estiman en 73,4 aos y 21,8 por mil respectivamente19. Otro proceso importante en la determinacin del crecimiento poblacional en ALC es la tasa global de fecundidad, la cual pas de presentar un valor de 5,9 hijos por mujer en 1950-1955 a 2,3 hijos en el presente quinquenio. Actualmente, el volumen anual de nacimientos alcanza los 11 millones, cifra inferior al mximo alcanzado en el perodo 1990-1995. Al trmino de esta seccin se presenta un desglose por pas participante de la EVAL 2010 sobre la esperanza de vida, la mortalidad infantil y la tasa de fecundidad para el quinquenio 2005-2010. Las migraciones internacionales tambin influyeron en la conformacin de la poblacin de ALC durante el quinquenio 2005-2010. El crecimiento real de la pobla19 CEPAL: Amrica Latina: avances y desafos de la implementacin del Programa de Accin de El Cairo, con nfasis en el perodo 2004-2009, Febrero de 2010.

47

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

cin ha sido inferior al que debera haberse registrado naturalmente en la mayora de los pases de la regin: Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Hait, Honduras, Mxico, Nicaragua, Paraguay, Per, Repblica Dominicana y Uruguay. En otros como Chile, Costa Rica y Panam el saldo fue positivo, por lo que su poblacin creci por efecto de la migracin. Finalmente, pases como Argentina, Bolivia, Brasil y Venezuela no vieron afectada su poblacin por efectos migratorios.

Todo lo expuesto en esta seccin parecera indicar una tendencia a la disminucin del crecimiento y el envejecimiento de la poblacin de la regin. As, luego de 50 aos donde el crecimiento poblacional fue el principal proceso demogrfico observado en la regin, el cambio ms importante en ALC durante los prximos 50 aos radicara en el envejecimiento de la estructura de edades de la pirmide poblacional.

Entre los aos 2001 y 2008 la poblacin de ALC se increment de 518 a 588,6 millones de personas. Al mismo tiempo, los habitantes urbanos aumentaron de 405,7 a 468,8 millones de personas (del 78,3% al 79,6% del total), elevando la poblacin demandante de servicios de aseo urbano en 63,1 millones de personas

48

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Tabla 3: Poblacin total, urbana e indicadores seleccionados de ALC - Ao 2010

Pas

Poblacin total (miles)

% Urbana

Poblacin urbana (miles)

Tasa de Fecundidad (hijos por mujer)

Esperanza de vida al nacer (aos)

Mortalidad Infantil (decesos cada mil nacidos vivos)

Argentina Belice Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Repblica Dominicana Ecuador El Salvador Guatemala Guyana Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Uruguay Venezuela Amrica Latina y el Caribe

40.666 313 10.031 195.423 17.135 46.300 4.640 10.225 13.775 6.194 14.377 761 7.616 2.730 110.645 5.822 3.508 6.460 29.496 3.372 29.044 588.649

92 52 67 87 89 75 64 69 67 64 50 29 52 52 78 57 75 62 77 93 93 80

37.572 164 6.675 169.098 15.251 34.758 2.989 7.074 9.222 3.983 7.111 218 3.930 1.420 86.113 3.337 2.624 3.972 22.688 3.119 27.113 468.757

2,3 2,9 3,5 1,9 1,9 2,5 2,0 2,7 2,6 2,4 4,2 2,3 3,3 2,4 2,2 2,8 2,6 3,1 2,6 2,1 2,6 2,3

75,3 76,2 65,6 72,4 78,5 72,8 78,8 72,2 75,0 71,1 70,2 66,8 72,1 71,8 76,1 72,9 75,6 71,8 73,1 76,2 73,8 73,4

13,4 16,7 45,6 23,6 7,2 19,1 9,9 29,6 21,1 21,5 30,1 42,4 27,8 23,3 16,7 21,5 18,2 32,0 21,2 13,1 17,0 21,8

Fuente: Elaboracin propia en base a informacin en lnea suministrada por la Divisin de Poblacin de Naciones Unidas y al anexo estadstico de CEPAL: Panorama social de Amrica Latina 2009, noviembre de 2009.

49

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Crecimiento econmico, pobreza, empleo y desigualdad


En el tercer trimestre del ao 2008 y por los efectos de la crisis financiera global, la regin de Amrica Latina y el Caribe finaliz el ciclo de expansin econmica ms extenso que se haya registrado desde 1970. Entre 2002

y 2008, el producto interno bruto (PIB) per cpita de la regin, medido a precios constantes del ao 2000, creci a una tasa media anual de 3,53% para un crecimiento total de 23,2%, observndose mejoras en los niveles de recaudacin tributaria y la situacin fiscal en general, aumento en la disponibilidad de divisas, cada del endeudamiento y control de la inflacin. Durante este perodo, el crecimiento econmico logr materializarse en mejoras de los indicadores de pobreza, indigencia, empleo y desigualdad.

Tabla 4: Variacin del PIB/hab entre 2002 y 2008

Pas
Argentina Belice Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Repblica Dominicana Ecuador El Salvador Guatemala Guyana Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Uruguay Venezuela Amrica Latina y el Caribe

PIB 2002 (US$/hab) PIB 2008 (US$/hab) Variacin (%)


6.434 3.477 1.010 3.742 5.055 2.397 4.049 2.885 1.386 2.280 1.550 803 1.179 3.509 6.320 778 3.902 1.299 2.098 5.385 4.358 3.993 9.885 3.933 1.173 4.446 6.235 2.983 5.189 3.688 1.745 2.677 1.699 902 1.452 3.713 7.092 897 5.580 1.521 2.926 8.161 5.925 4.921 53,6 13,1 16,1 18,8 23,3 24,4 28,2 27,8 25,9 17,4 9,6 12,3 23,2 5,8 12,2 15,3 43.0 17,1 39,5 51,6 36,0 23,2

Fuente: Elaboracin propia en base a informacin del anexo estadstico de CEPAL: Panorama social de Amrica Latina 2009, noviembre de 2009.

50

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

En 2009, los pases de ALC en conjunto retrocedieron en sus niveles de actividad un 3% del PIB per cpita, aunque ya en la segunda mitad de ese ao varios pases de la regin haban iniciado una vigorosa recuperacin. En 2010 se estima una expansin del PIB per cpita regional cercana al 4,1%20, retomando la senda de crecimiento econmico y mejora de los indicadores sociales de los aos anteriores. Entre los factores determinantes de la recuperacin se destacan el incremento de la demanda externa de exportaciones, el aumento de las remesas y el turismo recibido, as como las acciones contracclicas que tomaron los gobiernos de varios pases de la regin durante la etapa de crisis y en los tiempos de auge anteriores.

Al igual que ocurre con el crecimiento demogrfico y la urbanizacin, el mayor crecimiento econmico exige una mejora en la prestacin de servicios de manejo de los residuos slidos, tanto a travs del aumento de la cobertura como de la gestin adecuada de los mismos. Como se presenta a continuacin, existe una relacin directamente proporcional entre el nivel de actividad econmica y la tasa de generacin de residuos slidos, sean estos domiciliarios (RSD) o urbanos (RSU). Al existir una mayor cantidad de residuos que manejar, la necesidad de realizarlo de una forma adecuada, social y ambientalmente sostenible, aumenta.

Grfico 6: Relacin entre RSD-RSU y PIB per cpita (US$ de 2000)

Fuente: Elaboracin propia en base a informacin del anexo estadstico de CEPAL: Panorama social de Amrica Latina 2009, noviembre de 2009 y software de la EVAL 2010.

Si nos detenemos a analizar los valores de generacin per cpita en los pases de la regin en comparacin con los pases de la OECD ya estabilizados21 y tenemos en cuenta la relacin antes establecida y el crecimiento econmico esperable de la regin de ALC, vemos que la generacin en la regin seguir en franco crecimiento hasta estabilizarse por lo que, de no mediar acciones urgentes en cuanto al nivel de generacin y a la presta-

cin de los servicios en s, seguirn empeorando los problemas relacionados con la gestin inadecuada. Por otra parte, como se puede observar en los grficos siguientes, la etapa de crecimiento econmico vivida en la regin entre el 2002 y el 2008 contribuy a la disminucin no slo del porcentaje de poblacin de ALC que vive en condiciones de pobreza o indigencia, sino tambin del nmero absoluto de pobres e indigentes:

20 CEPAL: Estudio econmico de Amrica Latina y el Caribe 2009-2010, julio de 2010. 21 Ver Tabla 20: Generacin per cpita de RSD y RSU en ALC (Kg/hab/da) y Tabla 21: Generacin de RSU per cpita de pases de Europa, Estados Unidos y ALC.

51

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Grfico 7: Evolucin de la pobreza y la indigencia en ALC 1980-2008

Fuente: Elaboracin propia en base a informacin del anexo estadstico de CEPAL: Panorama social de Amrica Latina 2009, noviembre de 2009.

Foto: Christopher Jennings (cortesa)

52

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

De todas formas, todava uno de cada tres latinoamericanos se encuentra bajo la lnea de pobreza. En el grfico siguiente se puede observar que la regin requiri 25 aos, desde 1980 a 2005, para recuperar los niveles de pobreza de 1980 y empezar a disminuir la cantidad absoluta de pobres e indigentes. Por el contrario, la recuperacin econmica de la regin luego de la cada observada en el PIB per cpita durante la dcada de 1980 fue mucho ms rpida: se requirieron 14 aos para recuperar

los mismos niveles que en 1980. Lo mencionado parece indicar que si bien existe una correspondencia entre crecimiento econmico y pobreza (como se puede apreciar en el grfico presentado a continuacin, en forma de espejo), existen otros factores (como deficientes sistemas de proteccin social, elevada flexibilizacin laboral, falta de mecanismos preventivos en pocas de crisis, etc.) que pueden retrasar el derrame de los beneficios.

Grfico 8: Evolucin del PIB per cpita (US$ de 2000) y la pobreza en ALC 1980-2008

Fuente: Elaboracin propia en base a informacin del anexo estadstico de CEPAL: Panorama social de Amrica Latina 2009, noviembre de 2009 y CEPAL: Amrica Latina: avances y desafos de la implementacin del Programa de Accin de El Cairo, con nfasis en el perodo 2004-2009.

El nivel de pobreza e indigencia influye no solo en los aspectos cuantitativos de la generacin de RSU sino tambin en otros aspectos de la gestin. En principio, un nivel alto de pobreza e indigencia en un rea determinada generalmente se relaciona con asentamientos informales o barrios marginales a los cuales es difcil acceder para prestar servicios de barrido y recoleccin

de residuos, lo que genera un problema significativo en la salud y nivel ambiental y social. Por otro lado, es precisamente en estas areas donde muchos trabajadores informales de la basura suelen desarrollar sus tareas de seleccin y acopio incrementando los riesgos a la salud. Asimismo, la falta de capacidad de pago de la poblacin

53

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

plantea un desafo a la hora de obtener recursos para asegurar la sostenibilidad financiera de los servicios. Otro de los anlisis realizados por este estudio establece una relacin entre los niveles de pobreza e indigencia y

la cantidad de trabajadores informales de la basura en los pases de la regin. Como se ve en las grficas, su nmero aumenta en forma directamente proporcional al incremento de los niveles de pobreza e indigencia:

Grfico 9: Relacin entre pobreza indigencia y cantidad de segregadores en ALC

Fuente: Elaboracin propia en base a informacin del anexo estadstico de CEPAL: Panorama social de Amrica Latina 2009, noviembre de 2009 y software de la EVAL 2010.

Lo mencionado se observa con ms fuerza cuando se estudia el comportamiento del nmero de segregadores de distintos pases de la regin con relacin a su tasa de

desempleo. La relacin nuevamente es directa: a medida que el desempleo aumenta tambin lo hace la cantidad de trabajadores informales de la basura.

Grfico 10: Relacin entre tasa de desempleo y cantidad de segregadores en ALC

Fuente: Elaboracin propia en base a informacin del anexo estadstico de CEPAL: Panorama social de Amrica Latina 2009, noviembre de 2009 y software de la EVAL 2010.

54

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Cabe mencionar, sin embargo, que en algunos pases, niveles altos de pobreza, indigencia y desempleo ya haban impactado aos anteriores, provocando la expansin de prcticas informales de la basura entre la poblacin. En ese sentido, la EVAL 2002 destacaba el aumento significativo en el nmero de segregadores que haban experimentado Argentina y Colombia debido al incremento desmesurado de los ndices de pobreza y de indigencia, y la situacin crtica del desempleo. Es de esperar que ese condicionamiento histrico reciente se siga reflejando en alguna medida en las variables que se observan hoy en da.

Con relacin a la evolucin del empleo en la regin, entre 2002 y 2008 la mayora de los pases de ALC (con excepcin de Mxico, que igualmente presenta una de las tasas de desempleo ms bajas de la regin) vieron disminuir su tasa de desempleo. Como poda suponerse, luego de una de las mayores etapas de crecimiento econmico continuado que haya experimentado la regin, la tasa de desempleo regional mostr una importante disminucin, de un 11,4% registrado en 2002 a un 7,2% en 2008.

Grfico 11: Tasa de desempleo de pases de ALC Aos 2002 y 2008

Fuente: Elaboracin propia en base a informacin del anexo estadstico de CEPAL: Panorama social de Amrica Latina 2009, noviembre de 2009.

55

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

El crecimiento econmico sostenido y la disminucin de la pobreza, indigencia y tasa de desempleo han redundado en una mejora en la igualdad de los ingresos en la mayora de los pases de ALC. Como se puede

observar en el grfico presentado a continuacin, exceptuando a Colombia, Guatemala y Repblica Dominicana, todos los pases de la regin han disminuido la desigualdad en los ingresos.

Grfico 12: Desigualdad en ALC Coeficiente de GINI22 Aos 2002 y 2007

Fuente: Elaboracin propia en base a informacin de CEPAL: Panorama social de Amrica Latina 2009, noviembre de 2009 y CEPAL: Amrica Latina: avances y desafos de la implementacin del Programa de Accin de El Cairo, con nfasis en el perodo 2004-2009.

22 El Coeficiente de Gini es una medida de desigualdad normalmente utilizada para medir inequidad entre los ingresos de los distintos percentiles de poblacin. El coeficiente de Gini es un nmero entre 0 y 1 obtenido mediante el anlisis de una curva de Lorentz, donde 0 indica una sociedad perfectamente igualitaria y 1 se corresponde con totalmente desigual.

56

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Sin embargo, ALC en su conjunto es considerada la regin ms desigual del mundo en materia de ingreso. Segn la CEPAL23, un estudio del FMI (2007) que expone las trayectorias del ndice de Gini para diversas regiones24, revela que ALC ha sido la ms desigual de

todas ellas al menos desde 1985. Asimismo, la asimetra social se puede observar de acuerdo a la participacin del 20% de la poblacin ms pobre en el consumo total de la sociedad. Nuevamente, ALC aparece como la regin ms desigual:

Tabla 5: Participacin del quintil ms pobre en el consumo nacional Ao 2005

Regin
Amrica del Norte frica subsahariana Amrica Latina y el Caribe Asia Oriental Asia meridional Asia sudoriental Asia occidental Comunidad de Estados Independientes (CIS) Pases con economas en transicin de Europa sudoriental

Participacin (%)
6,1 3,6 2,9 4,3 7,4 5,7 6,2 7,0 8,2

Fuente: Elaboracin propia en base a informacin de CEPAL: Amrica Latina: avances y desafos de la implementacin del Programa de Accin de El Cairo, con nfasis en el perodo 2004-2009.

Foto: Christopher Jennings (cortesa)

23 CEPAL: Obra citada, febrero de 2010. 24 Economas avanzadas, recientemente industrializadas de Asia, ALC, frica subsahariana, Europa central y oriental, Comunidad de Estados Independientes, Medio Oriente y Norte de frica, y economas en desarrollo de Asia.

57

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Finalmente, un indicador ampliamente utilizado para observar las condiciones socioeconmicas de los pases es el ndice de Desarrollo Humano (IDH)25, que combina aspectos de salud, educacin y nivel de vida. En este caso, la regin se encuentra bien posicionada a nivel mundial, en un nivel cercano a Europa sudoriental y Asia Central:

Tabla 6: IDH por regin o asociacin de pases Ao 2010

Regin / Asociacin de pases


Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) frica subsahariana Amrica Latina y el Caribe Asia oriental y Pacfico Sur de Asia Europa sudoriental y Asia central

IDH
0,853 0,389 0,706 0,650 0,516 0,717

Fuente: Elaboracin propia en base a informacin en lnea de PNUD: http://hdr.undp.org/es/datos/tendencias/1980-2010/.

Entre los aos 2002 y 2008 el PIB per cpita en ALC aument un 23.2%. De acuerdo a ese indicador econmico, los pases con mayor recuperacin fueron Argentina, Uruguay y Panam, mientras que los de recuperacin menor o negativa fueron Hait, Jamaica, Guatemala y Mxico. Debido en parte a esta mejora econmica, los indicadores socioeconmicos de pobreza, desempleo, desigualdad y el ndice de desarrollo humano han mejorado. Sin embargo ALC contina siendo la regin con mayor desigualdad del planeta.

25 El IDH fue desarrollado por Naciones Unidas en 1990 con el objetivo de poseer un ndice compuesto que permita medir al mismo tiempo variables de salud, educacin y nivel de vida. Para ello, se procedi a conformar una metodologa que unificara los indicadores de esperanza de vida al nacer, aos promedio y esperados de instruccin educativa e ingreso nacional bruto per cpita.

58

Tabla 7: Indicadores socioecnmicos de ALC

PIB per Indicador cpita (US$ de 2000) Desempleo urbano (%) Pobreza (%) Indigencia (%)

Variacin anual del IPC (%)

IDH

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

59
4,921 12,2 8,4 11,4 7,5 44

2002 6,434 3,477 1,010 3,742 5,055 2,397 4,049 2,885 1,386 2,280 1,550 803 1,179 3,509 6,320 778 3,902 1,299 2,098 5,385 4,358 33 19,4

2008 9,885 3,933 1,173 4,446 6,235 2,983 5,189 3,688 1,745 2,677 1,699 902 1,452 3,713 7,092 897 5,580 1,521 2,926 8,161 5,925

2002 41,0 2,5 12,5 2,8 7,0 9,7 10,5 9,4 2,8 6,3 8,1 7,3 5,7 4,0 1,9 14,6 1,5 25,9 31,2

2008 7,2 11,8 5,9 7,1 7,7 13,9 4,5 8,8 5,5 9,4 10,8 16,9 6,5 12,7 6,8 7,5 6,6 9,2 31,9

2002 19,7 10 (a) 8,7 11,7 9,8 (a) 17,6 6,8 16,1 9,2 6,2 5,1 5,9 14,3 (a) 3,9 12,2 16,5 14,7 9,4 17,0 15,9

2008 7,9 8,2 (a) 7,9 7,8 (a) 11,5 4,8 14,1 6,9 5,5 4,2 10,7 (a) 4,9 8,0 6,5 7,4 8,4 7,9 7,3

2002 62,4 37,5 (b) 18,7 (c) 51,5 20,3 47,1 48,9 (b) 60,2 77,3 39,4 69,3 (b) 36,9 61 (b) 54,8 (b) 48,6

2008 54,0 (d) 25,8 16,4 44,3 42,7 68,9 (d) 34,8 27,7 58,2 36,2 13,7 27,6

2002 37,1 13,2 (b) 4,7 (c) 24,8 8,2 20,7 22,1 (b) 30,9 54,4 12,6 42,4 (b) 18,6 33,2 (b) 24,4 (b) 22,2

2008 31,2 (d) 7,3 5,5 22,6 18 45,6 (d) 11,2 13,5 30,8 12,6 3,4 9,9 12,9

2010 0,775 0,694 0,643 0,699 0,783 0,689 0,725 0,663 0,695 0,659 0,560 0,611 0,604 0,688 0,750 0,565 0,755 0,640 0,723 0,765 0,696 0,706

Ao Argentina Belice Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Rep. Dominicana Ecuador El Salvador Guatemala Guyana Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Uruguay Venezuela Amrica Latina y el Caribe

3,993

Fuente: Elaboracin propia en base a informacin del anexo estadstico de CEPAL: Panorama social de Amrica Latina 2009, noviembre de 2009 y PNUD: Informe sobre Desarrollo Humano 2010 - Edicin del Vigsimo Aniversario. La verdadera riqueza de las naciones: Caminos al desarrollo humano. (a) Total nacional; (b) Datos correspondientes al ao 2001; (c) Datos correspondientes al ao 2003; (d) Datos correspondientes al ao 2007.

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Foto: Christopher Jennings (cortesa)

Marco institucional y organizacin del sector


61

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Marco institucional y organizacin del sector


Estructura institucional del manejo de RSU
Con excepcin de algunos pases del Caribe anglfono, la gestin de los RSU es una responsabilidad eminentemente municipal en casi toda la regin. Por su parte, el establecimiento de polticas, la planificacin del sector y la asignacin de presupuestos para estos fines, sigue siendo una responsabilidad nacional y de las instancias regionales en los pases federativos. Durante los ltimos ocho aos, la estructura institucional de los servicios de manejo de RSU a nivel nacional ha evolucionado con una tendencia a su estandarizacin desde lo formal, ubicndose ya casi en todos los pases de la regin bajo la rbita de los ministerios nacionales de medio ambiente. En este avance, la relacin con las organizaciones multilaterales de crdito actuantes en la regin ha tenido un rol cataltico ya que en muchos casos se han creado unidades ejecutoras especficas para implementar proyectos que se han transformado en unidades permanentes y en otros se han fortalecido unidades existentes. Si bien esto representa un avance significativo, dado que en el pasado existan muy pocas unidades especficas dedicadas al sector, aun es mucho el camino a recorrer en lo que se refiere a su consolidacin, eficiencia y operatividad. En la regin existen varias instituciones, gubernamentales y no gubernamentales, que actan de manera directa en el sector de manejo de los residuos. A continuacin se presentan los tipos de estructuras institucionales que se encuentran relacionadas al manejo de los RSU en ALC.

Tabla 8: Estructura institucional de los servicios de manejo de RSU en ALC

Instituciones Nacional

Funciones

Ministerios o Secretaras del Medio Ambiente y Recursos Naturales

Generalmente son la institucin rectora y principal responsable por la elaboracin de polticas, estrategias, planes y programas nacionales para el manejo de residuos slidos urbanos e industriales. Les corresponde regular los aspectos de medio ambiente y formular propuestas de legislacin ambiental y normas de calidad ambiental para el tratamiento, disposicin y manejo de los residuos slidos, as como para el diseo y ubicacin de rellenos sanitarios.

63

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Ministerio de Salud o Direccin General de Salud Ambiental

Tienen facultades regulatorias y normativas de los aspectos sanitarios del manejo de los residuos slidos. Intervienen mediante actividades de reglamentacin y control sanitario. Les compete lo concerniente a la salud pblica y ocupacional, higiene y vigilancia sanitaria relacionada con la recoleccin, transporte y disposicin final de los residuos slidos. Elaboracin de polticas, estrategias, planes y programas nacionales para el manejo de residuos hospitalarios.

Otros ministerios como vivienda, industria, planificacin, economa, ordenamiento territorial, desarrollo, del interior, etc.

Tienen competencias de planificacin, supervisin y regulacin sobre el manejo de residuos slidos en lo que concierne a sus respectivas reas de competencia. En algunos casos varios ministerios son proveedores de recursos para la inversin en sistemas de gestin de residuos slidos de los municipios.

Bancos Nacionales de Desarrollo / Fondos de Inversin Social para el Desarrollo Local

Brindan financiamiento para proyectos y proveen asistencia tcnica y ejecucin de obras.

Regional
Les corresponde, entre otras funciones, promover y preservar la salud ambiental en la regin, as como implementar el sistema regional de gestin ambiental en coordinacin con el Ministerio del Ambiente. Se encuentran principalmente en Colombia y Per.

Corporaciones Autnomas Regionales

Estatal / Provincial
Cumplen, dentro de la constitucin y normas nacionales, funciones similares a la secretara de ambiente nacional. En el caso de Mxico est restringido a los residuos de manejo especial, sin embargo tambin dan apoyo a los municipios para el establecimiento de sus planes de residuos. Esta figura institucional se da en los pases federativos como Mxico, Brasil, Argentina.

Ministerios del Ambiente Estatal o Provincial

64

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Municipios Provinciales

Sus responsabilidades son similares a las de las secretaras del ambiente, ya que son responsables por la gestin de los residuos slidos de origen domiciliario, comercial y de aquellas actividades que generen residuos similares a estos, en todo el mbito de su jurisdiccin. Regulan y controlan el proceso de disposicin final de residuos slidos en el mbito provincial y tienen opcin de intervenir en el sistema de limpieza pblica y tratamiento de residuos slidos, cuando por economas de escala resulte eficiente centralizar provincialmente el servicio.

Municipios
Son los responsables de financiar, administrar y operar los servicios de manejo de los residuos slidos urbanos, como recoleccin, transporte, disposicin final y limpieza de vas y espacios. Las municipalidades son autnomas, y tienen capacidad de contratar y concesionar los servicios de manejo de residuos slidos dentro de su mbito de accin territorial. En varios pases de la regin, las municipalidades tienen adems la capacidad legal de asociarse con otras municipalidades cercanas o identificadas por territorio para ocuparse fundamentalmente de la disposicin final de los residuos.

Municipios

Corporaciones Municipales, Institutos de Desarrollo Municipal, etc.

Son entidades pblicas responsables por fortalecer la gestin de los gobiernos locales y brindarles asistencia tcnica, administrativa, financiera y de planificacin a las municipalidades, incluyendo el rea de residuos slidos.

Asociaciones / ONG
Son asociaciones gremiales o institucionales que promueven los intereses y la autonoma municipal, Asociaciones de Alcaldes / Asociaciones de Municipios apoyando el fortalecimiento municipal y la prestacin eficiente de los servicios municipales, entre los cuales se incluye el de manejo de los residuos slidos.

65

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Asociaciones de segregadores, Cooperativas de recicladores,

Inicialmente surgidas de manera informal, estas asociaciones han ido adquiriendo cada vez ms mayor protagonismo como alternativas de reduccin de residuos. Todava se las deben considerar ms en las estrategias para la gestin de los residuos slidos municipales, como una parte integral de las mismas. Tiene una participacin destacada en temas relacionados con los residuos slidos. La Divisin de Residuos DIRSA-AIDIS (Asociacin de Ingeniera Sanitaria y Ambiental), por ejemplo, asesora a los pases miembros en la gestin de los residuos slidos. Practican un rol importante en materia ambiental y en el manejo de residuos slidos, particularmente a travs de programas de apoyo a microempresas y cooperativas para el manejo de los residuos slidos, programas de educacin ambiental y experiencias en el manejo integral de los residuos, y de la colaboracin en la elaboracin de propuestas de legislacin ambiental y participacin ciudadana. Participan en el sector de residuos slidos de ALC tanto ONGs nacionales como internacionales.

Asociaciones de Ingenieros Ambientales y Sanitarios / Asociaciones de Salud Pblica y Ambiental Nacionales e Interamericanas.

ONGs

Organismos internacionales
Organismos internacionales, multilaterales y bilaterales, que participan en varios niveles del manejo de residuos, tanto en el financiamiento de proyectos de inversin como en soluciones tcnicas y educativas, contribucin al establecimiento de polticas pblicas y apoyo directo a las municipalidades.

El BID, Banco Mundial, OPS/OMS, la CAF, el BCIE, USAID, UNICEF, CEPAL, JICA, KfW, GTZ, AECI, CEHI, entre otros.

Universidades y centros de capacitacin de recursos humanos


Estn involucradas en la capacitacin de recursos humanos, en proyectos de investigacin y cursos dirigidos a fortalecer las capacidades nacionales y locales para el manejo de los residuos slidos.

Universidades, Institutos de Formacin Tcnica, etc.

Fuente: Elaboracin propia.

66

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Foto: Christopher Jennings (cortesa)

Organizacin regional
Durante los ltimos aos se ha intensificado el uso de soluciones regionales para la gestin adecuada de los residuos slidos a lo largo de Amrica Latina. Muchos municipios de la regin se han asociado en mancomunidades con el objetivo de lograr importantes economas de escala y una mejor aplicacin de las normas de regulacin. Este tipo de asociaciones son especialmente importantes tanto para las grandes regiones metropolitanas, donde la cooperacin intermunicipal es vital para el xito de la gestin integrada de residuos slidos ya que los municipios o distritos ms urbanizados carecen de terrenos para el tratamiento y la disposicin final, como para pequeas ciudades que no pueden afrontar individualmente el costo de un relleno sanitario para la disposicin adecuada de los residuos. En ambos casos, un relleno sanitario compartido es una solucin econmicamente atractiva debido al ahorro conjunto de costos y las elevadas economas de escala que pueden alcanzarse. La cooperacin intermunicipal para el desarrollo de grandes vertederos regionales y estaciones de transferencia con buena relacin costo-efectividad requiere poner en marcha mecanismos eficaces de coordinacin intermunicipal e intersectorial. Estos acuerdos deben incluir mecanismos de toma de decisin conjunta y normas de

reparto de costos para la financiacin de las instalaciones y su funcionamiento. El uso de rellenos sanitarios regionales es una prctica en franca expansin en el estado de Sao Paulo, Brasil, que cuenta con casi 40 millones de habitantes y produce la tercera parte del PIB brasileo. Segn un reciente levantamiento de la Companhia Ambiental do Estado de So Paulo (CETESB), el nmero de municipios que envan sus residuos a rellenos sanitarios localizados fuera de sus lmites aument de 62 en 2002 a 156 en 2009, sobre un total de 645 municipios. En al menos 22 casos, se escoge la solucin regional a pesar de que la distancia entre la ciudad productora y la receptora de los residuos supera los 100 kilmetros. Segn CETESB, el porcentaje de residuos que son dispuestos adecuadamente aument de 10,9% en 1997 a 83,9% en 200926. Otros ejemplos de gestin integrada regional de residuos slidos son el Sistema Metropolitano de Procesamiento de Desechos Slidos (SIMEPRODESO) en Monterrey, Mxico, y el consorcio VIRCH-Valds27, creado para la gestin de RSU en el noreste de la provincia de Chubut, en la Patagonia argentina. En el recuadro siguiente se presenta ms informacin al respecto.
26 Ver Inventrio Estadual de Resduos Slidos Domiciliares, CETESB, 2009. 27 El consorcio nuclea a los principales municipios de Pennsula Valds y del Valle inferior del Ro Chubut (VIRCH).

67

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Experiencias de organizacin regional para la gestin de residuos slidos


Creado en 1987, actualmente el SIMEPRODESO presta servicios de transferencia, reciclaje, recuperacin de energa y disposicin final para varios municipios del Estado de Nuevo Len, Mxico, que cuenta con una poblacin total de casi 4 millones de habitantes. Los municipios miembros mantienen la responsabilidad de organizar sus propios servicios de recoleccin de residuos, ya sea directamente o a travs de operadores privados. La empresa se encuentra a cargo del funcionamiento de tres estaciones de transferencia y 14 rellenos sanitarios regionales, uno de los cuales (Salinas Victoria, en el rea metropolitana de Monterrey) recibe ms de 4.500 toneladas de residuos por da y cuenta con una planta de reciclaje con capacidad para procesar 1.000 toneladas de residuos mezclados por da, y una planta de generacin de energa elctrica a travs de biogs con ms de 12MW de capacidad instalada (en proceso de ampliacin, ver pgina 137). SIMEPRODESO puede servir como un modelo institucional de gestin de residuos en reas metropolitanas. Se trata de una compaa pblica descentralizada (a nivel estatal o provincial) que opera bajo principios comerciales. Cuenta con un Consejo de Administracin cuyo presidente es el Gobernador del Estado y est formado por representantes de los ocho alcaldes municipales (tres sirven al mismo tiempo, en forma rotativa), el sindicato, la cmara de comercio y la asociacin industrial. La principal leccin aprendida en la creacin de SIMEPRODESO es que las principales dificultades que hay que superar no son tcnicas, sino institucionales y financieras. Por su parte, el consorcio pblico VIRCH-Valds fue creado en el ao 2007 con la finalidad de llevar adelante la gestin del sistema GIRSU a ser implementado en la regin de la provincia de Chubut que agrupa a los municipios de Puerto Madryn, Trelew, Rawson, Dolavon y Gaiman, abarcando un total aproximado de 200.000 habitantes. El sistema est compuesto por dos plantas de separacin y transferencia de residuos (una ubicada en la localidad de Puerto Madryn y la otra ubicada en la ciudad de Trelew), y la construccin de un relleno sanitario regional (ubicado en el punto medio de ambas localidades). A travs de este sistema, que comenzar su funcionamiento en el 2011, se podrn gestionar 250 toneladas diarias de RSU. En la etapa de operacin, cada municipio que compone el Consorcio asumir los costos de operacin proporcionalmente a la cantidad de residuos aportados al sistema.

68

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Planificacin
Las polticas sobre el manejo de los desechos deben poseer una visin integral de los residuos, con un enfoque ambiental y sanitario preventivo, que promueva la minimizacin de los residuos en trminos cuantitativos y cualitativos (generacin de menos residuos y de menor riesgo al ambiente y la salud), y asegure un desarrollo sustentable y eficiente del sector. Al establecer una estrategia general para alcanzar esas metas y al desarrollar una jerarquizacin de planes para coordinar las actividades, los principales interesados pueden conocer hacia dnde se quiere dirigir el pas y en qu deben contribuir para alcanzar ese objetivo, por lo que pueden coordinar sus actividades, cooperar entre ellos y trabajar en equipo. Sin la planificacin integral, los involucrados podran estar trabajando con propsitos encontrados e impedir que el pas se mueva haca sus objetivos de manera eficiente. La falta de una rectora nica en el sector de residuos ha dificultado la aplicacin de polticas abarca-

doras, adems de haber favorecido la superposicin de funciones. A nivel municipal, son varias las ciudades de Amrica Latina y el Caribe que en la actualidad ya disponen de planes de manejo de residuos slidos para atender las demandas del sector a nivel municipal, aunque no cuenten con la gua de un Plan Nacional. Sin embargo, como se puede observar en la tabla presentada a continuacin, el porcentaje de municipios de ALC que cuentan con planes de manejo solo alcanza al 19,8% a nivel regional. Al observar el detalle por tamao de poblacin, se distingue que el mayor porcentaje de municipios que cuentan con planes de manejo de residuos slidos es el correspondiente a los grandes (51,9%). Dicho porcentaje disminuye gradualmente a medida que se reduce el tamao de la poblacin, hasta llegar al 13,8% presentado por las localidades micro. En cuanto a los municipios con ms de 5 millones de habitantes, el 25% observado es consecuencia de la falta de planes de manejo de las localidades de Per y Brasil.

Tabla 9: Municipios que cuentan con planes de manejo de residuos slidos en ALC (%)

Pas
Argentina Belice Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Guyana Honduras

Micro
76 25 0 0 52,9 39,3 26,9 15,2 14,2

Pequeo Mediano
64,8 0 0 23,7 39 58,7 25,3 50 80,1 0 23,5 14 97,3 100 68,2 76,1 0 73,5

Grande
87,5 100 24 100 100 0 100

Mega
.. .. .. 0 .. .. .. .. .. .. ..

Pas
74 21,9 9,8 1,6 53,4 57,1 41,3 28,5 * 26,7

69

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Pas
Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela ALC

Micro
0 31,8 31,7 19,1 15,6 0 74,1 0 13,8

Pequeo Mediano
0 29,4 0 60,4 25 44,8 0 82,7 47,1 18,5 0 53,4 0 41,7 0 68,9 37 35,7 30,9 43,5

Grande
0 88 100 100 83,3 75 100 50 51,9

Mega
.. 100 .. .. .. 0 .. .. .. 25

Pas
0 35 1,2 43,1 18,8 57,2 5,1 73,9 33,4 19,8

Fuente: Software - Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC. 2010 Micro: 15.000 habitantes; Pequeo: 15.001 - 50.000 habitantes ; Mediano: 50001 - 300.000 habitantes ; Grande: 300.001 - 5.000.000 habitantes ; Mega > 5.000.000 habitantes - Informacin no disponible .. Sin poblacin de ese tamao *Datos insuficientes para calcular la variable agregada a nivel pas

En la tabla se destacan los casos de Argentina y Uruguay, que cuentan con un nivel elevado de municipios que poseen planes de manejo a nivel pas. Casos contrarios se observan en Bolivia (9,8% a nivel pas) y especialmente Brasil (1,6%). Sin embargo, el registro de un porcentaje alto de municipios que cuentan con planes de manejo de residuos no garantiza ni su calidad ni su aplicacin, ni su posibilidad de ejecucin. En una gran cantidad de casos, los planes elaborados no estn implementados, por falta de recursos, de capacitacin del personal, o simplemente porque necesitan mayor especificacin de tareas, plazos, involucrados y fuentes de financiamiento, lo que implica que no puedan aplicarse de manera efectiva.

Aunque su implementacin podra desarrollarse ms rpidamente, un ejemplo de planificacin comprehensiva y de largo plazo es el Plan Director de Residuos de Montevideo y su rea Metropolitana, realizado entre los aos 2003-2005, ya que propone una planificacin integrada de todas las distintas clasificaciones de residuos, con una proyeccin de 25 aos en la realizacin de las actividades. Otro ejemplo puede tomarse de la Estrategia de Gestin Integrada de Residuos de la Superintendencia de Limpieza Urbana (SLU) de Belo Horizonte, Brasil, comentado en ms detalle en el siguiente recuadro.

70

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Sistema integrado de gestin de residuos slidos en Belo Horizonte, Brasil


En 1993 la Superintendencia de Limpieza Urbana (SLU) de Belo Horizonte formul y comenz la aplicacin de una estrategia integrada de gestin de residuos en dicha ciudad del estado de Minas Gerais, tercera rea metropolitana de Brasil en cuanto a cantidad de habitantes. Apenas cuatro aos ms tarde, el sistema integrado de Belo Horizonte se encontraba totalmente implementado y era ejemplo para otros municipios de la regin. El plan estratgico de la ciudad contina siendo actualizado e implementado. Actualmente, un nuevo relleno sanitario regional est siendo planeado. La estrategia SLU formulada incluy principalmente tres aspectos: a) un modelo tecnolgico, basado en el concepto de gestin diferenciada y reciclado de residuos, que proporcion una solucin integrada y racional para residuos tales como escombros de construccin, desechos orgnicos, materiales reciclables y residuos hospitalarios. As, el modelo tecnolgico incluy sistemas de recoleccin diferenciada, tres plantas de recuperacin de materiales, dos plantas de reciclaje de escombros de construccin y plantas de compostaje; b) un segundo mdulo centrado en la modernizacin de la SLU, que incluy el control de calidad basado en la participacin de los trabajadores, la introduccin de instrumentos de gestin eficiente y un programa intensivo de desarrollo de los recursos humanos; y c) la promocin de la participacin activa de los ciudadanos a travs de un dilogo permanente entre SLU y la comunidad, haciendo hincapi en los conceptos de responsabilidad mutua y rendicin de cuentas. Uno de los principales objetivos de la estrategia fue incorporar a los segregadores o trabajadores informales de los residuos en el circuito formal de la gestin de residuos slidos. Ya en 1990, una clusula incorporada en la Ley Orgnica de la ciudad, estipulaba que la recoleccin de materiales reciclables en Belo Horizonte sera preferentemente trabajo de cooperativas (sector informal organizado), que seran las principales beneficiarias de los materiales reciclables recolectados. En 1993, la ciudad se asoci con la primera cooperativa de segregadores en la implementacin del esquema de reciclado municipal. Desde el ao 2003 las cooperativas formales de recolectores de basura y los recolectores informales de escombros unieron fuerzas en el Foro Residuos y Ciudadana de Belo Horizonte, que se ha constituido en un importante medio institucional para discutir las directrices para la integracin de todas estas organizaciones en la gestin de los residuos slidos (UN-Habitat 2010).

Con relacin a la informacin sectorial disponible para la elaboracin de las polticas y planes de residuos, la evaluacin realizada confirma que la informacin disponible sobre el sector es escasa, no compartida entre las instituciones, se encuentra dispersa, est desactualizada o es incompleta, lo que se refleja en la escasez de datos confiables sobre cobertura y calidad, rendimientos,

infraestructura y equipamiento, e inversiones y fuentes de financiamiento, no solo a nivel local sino tambin a nivel nacional. Sin embargo, algunos pases han iniciado sistemas de informacin ambiental que incluyen informacin general sistematizada de residuos slidos. Por ejemplo, en el

71

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

caso de Brasil se pudieron utilizar datos para varios municipios del Diagnstico del Manejo de Residuos Slidos Urbanos del ao 2007, que se encuentra disponible en el Sistema Nacional de Informaciones sobre Saneamiento (SNIS). Otros proyectos avanzados se registran en Mxico, que ha iniciado el sistema de informacin en materia de residuos a travs de la Secretara del Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), y Per, que cuenta con el Sistema de Informacin en Gestin de los Residuos Slidos (SIGERSOL), creado por el Ministerio del Medio Ambiente con la finalidad de cumplir con la Ley General de Residuos Slidos 27314 del 2000 que obliga al MINAM a preparar un informe anual de residuos slidos para lo cual las municipalidades deben enviar su informacin a travs del SIGERSOL.

Brasil. En algunos casos se trata de la primera ley de residuos que establece el pas y en otros casos deroga leyes anteriores. Son varios los aspectos que han demorado su aprobacin, en general relacionados con los intereses de los afectados. Algunos de estos aspectos son: las nuevas responsabilidades asumidas por las autoridades municipales relacionadas con el mal manejo de los RSM y sus penalidades, los intereses del sector privado, y el nuevo rol de los trabajadores informales. Los pases que ms recientemente han publicado sus leyes en el tema de RS son: Paraguay (el 24 de diciembre de 2009); Costa Rica (en el mes de julio de 2010); y Brasil (el 2 de agosto del 2010), donde luego de 21 aos de discusin, el Congreso Nacional Brasileo sancion la Ley Nacional de los Residuos Slidos del pas. Esta ltima ley entre otras cosas prohbe la utilizacin de vertederos no controlados y obliga al gobierno federal, a los estados y a los municipios a elaborar planes de tratamiento de RS, estableciendo metas y programas de reciclaje. En todas estas leyes se resaltan temas como la valorizacin de los residuos, programas de separacin en la fuente, programas de reciclaje y la sostenibilidad financiera de los servicios, como ejes principales de las nuevas tendencias del manejo de los residuos en Amrica Latina y el Caribe.

Marco legal y regulatorio para el manejo de los residuos slidos


En trminos de marcos legales la regin ha avanzado significativamente durante estos ltimos ocho aos. Siete pases de la regin han logrado promulgar su ley nacional de residuos marco: Argentina, Per (Decreto Legislativo del 2008 modificatorio de la Ley Nacional de 2000), Paraguay, Mxico, Venezuela, Costa Rica y

Foto: Ing. Pilar Tello (cortesa)

72

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Ley Nacional de Residuos Slidos de Brasil


El Senado de Brasil ha aprobado recientemente el proyecto de ley 384 de 1989, que establece la Poltica Nacional de Residuos Slidos. La ley determina que el Gobierno Federal, los estados y los municipios elaboren planes de tratamiento de residuos slidos, estableciendo metas y programas de reciclaje. Tambin prohbe los vertederos espontneos y afirma que cabe a las industrias el descarte de productos electrnicos, entre otros. Entre las novedades, la nueva ley obliga a fabricantes, importadores, distribuidores y comerciantes a realizar la logstica inversa. Este sistema consiste en que, despus de usados los productos (tales como bateras, neumticos o producto electrnicos) estos vuelven a las empresas, que les darn un destino adecuado. Las reglas siguen el principio de responsabilidad compartida entre todas las partes implicadas, desde las fbricas hasta el destino final. Los municipios, por ejemplo, adquieren nuevas obligaciones en el sentido de tener que controlar la aparicin de vertederos ilegales e implantar sistemas de separacin de materiales reciclables en las residencias, servicio prestado hoy en da nicamente por el 7% de los municipios del pas. La ley potencia considerablemente el reciclaje en Brasil, al reforzar el papel de las cooperativas de recogida selectiva de residuos como agentes en la gestin de desperdicios, con acceso a apoyo financiero. Por la propuesta, los embalajes debern ser fabricados con materiales que propicien su reutilizacin o reciclaje
Un aporte significativo que se observa en la mayora de la normativa de manejo de residuos slidos es la obligatoriedad de la presentacin de estudios de impacto ambiental (artculo 26 del reglamento de la Ley de residuos del Per, por ejemplo) y la determinacin de responsabilidades por daos ambientales. Asimismo, se resaltan otros aspectos como la aplicacin de criterios de minimizacin de la cantidad de residuos que ingresa a los sitios de disposicin final, la separacin en la fuente (como en los artculos 31 y 35 del captulo III de la Ley de residuos de Brasil), el aumento de los programas de reciclaje, el apoyo a la utilizacin del mecanismo de desarrollo limpio, la generacin de energa a partir del uso del biogs, la venta de bonos de carbono, y la valorizacin de los residuos entre otros (Artculos 1 y 2 de la Ley General para la prevencin y gestin integral de los residuos de los Estados Unidos Mexicanos). Sin embargo, an se est lejos de que estas leyes puedan tener un impacto concreto en la realidad del sector. Estas leyes son generalmente redactadas a nivel marco, su aporte especfico es leve y su cumplimiento bajo, ya que rara vez se logran reglamentar. Incluso reglamentadas, la falta de aplicacin de los mecanismos de control y sancin previstos atenta contra su efectividad. A nivel municipal, las ordenanzas son instrumentos legales propuestos por el alcalde y aprobados por el consejo municipal, cuyos miembros conocen perfectamente las necesidades de la comunidad a la que pertenecen, por lo que generalmente promulgan las normas en corto tiempo, con aplicabilidad inmediata. Dado que la temtica de los RSU est ocupando un mayor espacio en la agenda municipal, muchos son los municipios que han incorporado ordenanzas claves en estos aos como la de Basura Cero. Tal es el caso de los municipios de Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, que establece programas de reduccin progresiva de la basura (5% anual) hasta el ao 2017, en que quedar prohibida la disposicin final de residuos con valor, y de la Ciudad de Buenos Aires, tambin con un principio de reduccin progresiva de la disposicin final de los RS con plazos y metas concretas, por medio de la adopcin de un conjunto de medidas orientadas a la reduccin en la generacin de residuos,

73

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

la separacin selectiva, la recuperacin y el reciclado. Si bien estas leyes poseen un origen bien intencionado han terminado en algunos casos estableciendo metas difciles de alcanzar para las ciudades. En ALC, la normativa legal del sector ejemplifica claramente la falta de uniformidad en la utilizacin de trminos relacionados con el manejo de residuos slidos. Tal es el caso de conceptos como desechos slidos, residuos slidos urbanos, residuos slidos municipales, residuos domiciliarios, residuos especiales, etc. Las diferencias en las distintas definiciones que se usan en Amrica Latina y en el mundo para identificar a un residuo slido causa que las estadsticas de generacin de residuos en las ciudades, por ejemplo, tengan dificultad para su comparacin. En Mxico, por ejemplo, se define a los RSU como los resultantes de las actividades domsticas e incluyen la limpieza de las vas y lugares pblicos (no incluye a los residuos comerciales e industriales), mientras que en Colombia el Decreto 1.713 incluye en su definicin de desechos slidos a los generados en actividades industriales, comerciales, institucionales y domsticas. Incluso dentro de un pas puede haber falta de uniformidad en los trminos utilizados. Tal es el caso de Argentina, donde la Ley nacional (Ley 25.916) y la ley de la Provincia de Buenos Aires (Ley 13.592) definen de distinta forma a los RSU y RSD. Con relacin a los aspectos regulatorios del sector, se puede afirmar que, en general, an no se ha desarrollado en la regin. La regulacin del sector en ALC se desarrolla de manera contractual municipal tanto en sus aspectos tcnicos como econmicos. Sin embargo, dada la carencia de un regulador o de una institucin a nivel nacional capaz de orientar en la formulacin de estos contratos a municipios con poca capacidad tcnica en la temtica, se ha generado una asimetra de informacin notoria entre los operadores y las autoridades municipales. Como resultado de ello, se dan dos situaciones: se ejecutan contratos en donde se paga menos de lo necesario para proveer un servicio adecuado y el operador ofrece un servicio tcnico deficiente que el municipio no est en condiciones de detectar, o se paga en exceso y el municipio tampoco est en condiciones de evaluar este sobreprecio. En general esta situacin no contribuye a la transparencia en la prestacin del servicio.

Sin embargo, la necesidad ms grande se observa en el aspecto econmico y financiero de la provisin de los servicios. Si bien el marco legal ambiental y sanitario puede mostrar superposiciones y falta de claridad en su formulacin, y los organismos reguladores chocan en el ejercicio de sus funciones, para los aspectos econmicos y financieros de la prestacin de los servicios no se posee un regulador designado, ni el marco legal para que desempee sus funciones. Como sucede en la provisin de otros servicios pblicos, como la energa, el agua y el saneamiento, los gobiernos deben regular las tasas y tarifas que se aplican en el sector, buscando la sostenibilidad financiera de los proveedores, de acuerdo a una calidad del servicio previamente determinada y a la capacidad de pago de la poblacin. En la mayora de los pases de la regin no existe una normativa regulatoria econmica-financiera apropiada, ni un ente encargado de la funcin. En Chile, la Ley de Rentas Municipales establece que las Municipalidades deben determinar anualmente los costos reales de los servicios de aseo domiciliario, para establecer las tarifas que deberan cobrarse a cada usuario (viviendas o unidades habitacionales y establecimientos comerciales). Esta tarifa establecida es vlida para el servicio ordinario de extraccin, que no sobrepase los 60 litros diarios. Sin embargo, a predios sobreproductores el Municipio est facultado a cobrar en forma directa, aplicando criterios propios para fijar tarifas y condiciones de servicio. Un marco regulatorio apropiado, que determine las tarifas de todas las etapas del servicio de manejo de residuos slidos, solo existe y se aplica en Colombia. El mismo se estableci a partir de la Ley 142 de Rgimen de servicios Pblicos domiciliarios de 1994 y las resoluciones 351 y 352 de la Comisin de Regulacin de Agua Potable y Saneamiento Bsico (CRA) de 2005, por medio de las cuales se expidi el Rgimen de Regulacin Tarifaria al que deben someterse los prestadores del servicio pblico de manejo de residuos slidos. Las normas estipulan la metodologa que se debe utilizar para calcular las tarifas y dictan otras disposiciones donde se establecen techos de referencia de costos para garantizar la sostenibilidad financiera del servicio. Se puede encontrar ms informacin al respecto en la pgina 100.

74

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Foto: CEAMSE (cortesa)

Prestacin de los servicios


Modalidades de prestacin
Para la prestacin del servicio los municipios utilizan alternativas de gestin que van desde una modalidad totalmente pblica municipal hasta una completamente privada. Entre estas dos posibilidades de servicio se encuentran varias opciones: empresas autnomas municipales; empresa autnoma de gestin mixta; organizaciones no gubernamentales; cooperativas y microempresas; y modalidad pblica estatal, provincial o nacional. En la EVAL 2010, el formulario que se us para el levantamiento de informacin sobre las modalidades de prestacin de servicios de manejo de residuos slidos urbanos tom en cuenta las siguientes opciones: servicio municipal directo, donde tambin se incluye a las empresas municipales (el municipio administra y opera los servicios utilizando personal y equipo propios, hacindose cargo de los costos de operacin asociados);

contrato de servicios (principalmente empresas privadas); cooperativas; y prestacin de servicios a cargo del gobierno central u otras instituciones de gobierno distintas a la municipal. Las variables agregadas de modalidad de prestacin de los servicios de barrido, recoleccin y disposicin final se presentan de acuerdo a poblacin cubierta. En general, la tendencia es que la modalidad ms utilizada para la prestacin de los servicios de manejo de residuos es la municipal directa. Lo mencionado se observa principalmente en los municipios ms pequeos, pero a medida que el tamao del municipio crece tambin lo hace el porcentaje de prestacin de los servicios a travs de contrato de servicios. En el caso del servicio de barrido, como se puede observar en la tabla presentada a continuacin, un 59,4% de la poblacin de ALC recibe la prestacin a travs del servicio municipal directo, mientras que la prestacin mediante otras modalidades asciende al 40,6%. Al analizar los datos de acuerdo al tamao de las distintas localidades en cada pas, se observa en general una mayor participacin privada ante el aumento del tamao de la poblacin.

75

Tabla 10: Modalidad de prestacin del servicio de barrido (% de poblacin que cuenta con el servicio)

Micro

Grande

Pequeo

Mediano

Mega

Pas

Pas Servicio municipal directo Otra recto recto Otra Otra Otra Servicio municipal directo

Servicio municipal directo

Otra

Servicio municipal di-

Servicio municipal di-

Servicio municipal directo

Otra

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

76
59,7 91,4 83,3 40,3 8,6 16,7 73,2 75,2 67,3 26,8 24,8 32,7 66 50 44,3

Argentina Belice Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Guyana Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela ALC 34 50 55,7 .. .. 17,4 .. .. 82,6

92,6 100 41,7 98,7 56,6 100 100 100 100 84,9 0 99,2 100 85,6 100 100

7,4 0 58,3 1,3 43,4 0 0 0 0 15,1 100 0,8 0 14,4 0 0

98,3 100 89,6 5,2 18,2 85,9 100 100 84,5 100 0 100 71,7 100 100 100 100

1,7 0 10,4 94,8 81,8 14,1 0 0 15,5 0 100 0 28,3 0 0 0 0

69 82,7 51,8 34,5 10,2 94,6 100 10 94,3 100 86,6 0 86,1 54,7 18,8 95,8 99,2 91,1

31 17,3 48,2 65,5 89,8 5,4 0 0 5,7 0 13,4 100 13,9 45,3 81,2 4,2 0,8 8,9

14,9 0 36 50 0 100 56,4 75 0 100 0 65,1 80 100 100 100 92,4

85,1 100 64 50 100 0 43,6 25 100 0 100 34,9 20 0 0 0 7,6

.. .. .. 0 .. 0 .. .. .. .. .. .. .. 80 .. .. .. 0 ..

.. .. .. 100 .. 100 .. .. .. .. .. .. .. 20 .. .. .. 100 ..

55,1 53,4 49,2 35,6 12,7 92,4 82,7 97,2 74,4 * 93 0 81,3 68,9 64,4 95,4 71,9 94,5 69,2 70,1 59,4

44,9 46,6 51,8 64,4 87,3 7,6 17,3 2,8 25,6 * 7 100 18,7 31,1 35,6 4,6 28,1 5,5 30,8 29,9 40,6

78,2 100 64,3

21,8 0 35,7

Fuente: Software - Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC. 2010 Micro: 15.000 habitantes; Pequeo: 15.001 - 50.000 habitantes; Mediano: 50.001 - 300.000 habitantes; Grande: 300.001 - 5.000.000 habitantes; Mega > 5.000.000 habitantes - Informacin no disponible / .. Sin poblacin de ese tamao *Datos insuficientes para calcular la variable agregada a nivel pas

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

En el caso de la prestacin del servicio de recoleccin, la EVAL 2010 muestra que el servicio municipal directo es la modalidad ms escogida en la regin, con un 50,6% de la poblacin cubierta. Asimismo, se observa un alto porcentaje de poblacin cubierta mediante la prestacin por contrato de servicios, que asciende a 45,4%. Las otras opciones relevadas, la provisin a travs de coo-

perativas y a cargo del gobierno central, no presentan porcentajes significativos (3,3% y 0,6% respectivamente). A continuacin se presenta una tabla con los porcentajes de poblacin cubierta en los distintos pases de la regin por cada tipo de modalidad de prestacin del servicio de recoleccin.

Tabla 11: Modalidad de prestacin del servicio de recoleccin (% de poblacin cubierta)

Otras modalidades Pas Servicio municipal directo


45,6 35,9 53,7 41,9 18,8 30,6 72,3 79,9 79,4 55,6 35,5 0 66,5 73,7 52,4 59,0 66,1 77,2 78,3 59,9 50,6

Contrato de servicios
54,3 64,1 37,9 54,3 81,2 69,0 27,7 19,9 20,6 25,2 100 64,5 0 25,3 22,1 47,6 41,0 33,9 22,8 21,2 24,1 45,4

Cooperativas
0,1 0 8,4 1,3 0 0,4 0 0,2 0 19,2 0 0 8,2 4,2 0 0 0 0 0,5 12,0 3,3

Otras pblicas
0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 100 0 0 0 0 0 0 4,0 0,6

Total de otras modalidades


54,4 64,1 46,3 58,1 81,2 69,4 27,7 21,1 20,6 44,4 100 64,5 100 33,5 26,3 47,6 41,0 33,9 22,8 21,7 40,1 49,4

Argentina Belice Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Guyana Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela ALC

Fuente: Software - Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC. 2010 - Informacin no disponible

77

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Al adentrarse en el anlisis de los datos individuales de los pases se puede observar que Chile es el pas de la regin donde ms porcentaje de poblacin est cubierta mediante contratos de servicios (81,2%), seguido por Colombia con un 69,4%. Por el contrario, en Ecuador, El Salvador, Uruguay, Nicaragua, Repblica Dominicana y Costa Rica ms de un 70% de los municipios utilizan preferentemente al servicio municipal directo para brindar los servicios de recoleccin. La participacin de las cooperativas en la prestacin del servicio cobra relevancia en Guatemala, Venezuela, Bolivia y Mxico, mientras que en otras modalidades pblicas se destaca el

caso de Jamaica, donde el 100% del servicio de recoleccin es provisto por una empresa pblica del gobierno central. Con relacin a la modalidad escogida para brindar el servicio de disposicin final, los indicadores obtenidos en la EVAL 2010 sobre poblacin cubierta con las distintas modalidades de prestacin muestran resultados de 52,8% para el servicio municipal directo y de 40,8% para el servicio prestado por empresas privadas, un 0,4% a travs de cooperativas y 6% por medio de otras modalidades pblicas. A continuacin se presentan los datos obtenidos.

Tabla 12: Modalidad de prestacin del servicio de disposicin final Porcentaje de poblacin que cuenta con el servicio Otras modalidades Pas Servicio municipal directo
45,2 46,4 70,8 50,3 17,1 17,3 32,5 74,8 8,1 80,8 72,9 0 65,7 63 37,9 48,5 67,4 90 96,2 66,1 52,8

Contrato de servicios
24,1 45,5 29,2 49,3 82,9 82,4 67,5 25,2 91,1 1 100 27,1 0 22,3 36,4 62,1 51,5 32,6 10 3,8 22,1 40,8

Cooperativas
0 8 0 0,4 0 0,3 0 0 0,8 0 0 0 0,3 0,6 0 0 0 0 0 2,5 0,4

Otras pblicas
30,7 0 0 0 0 0 0 0 0 18,2 0 100 11,7 0 0 0 0 0 0 9,4 6

Total de otras modalidades


54,8 53,5 29,2 49,7 82,9 82,7 67,5 25,2 91,9 19,2 100 27,1 100 34,3 37 62,1 51,5 32,6 10 3,8 34 47,2

Argentina Belice Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Guyana Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per
Rep. Dominicana

Uruguay Venezuela ALC

Fuente: Software - Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC. 2010 - Informacin no disponible

78

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

El Salvador, Colombia y Chile son los pases que ms utilizan la modalidad de contrato de servicios para proveer los servicios de disposicin final, aunque tambin otros pases como Costa Rica, Panam, Jamaica y Paraguay escogen otras alternativas distintas a la directa municipal para proveer a ms de un 50% de su poblacin. En los cuadros de modalidad presentados en esta seccin se puede observar que la modalidad del servicio municipal directo vara su porcentaje de participacin, no solo de acuerdo al tamao de la poblacin, sino tambin al tipo de servicio que se requiera prestar. As, empresas privadas pueden ser ms indicadas para garantizar la frecuencia del servicio de recoleccin y la continuidad de operacin de los rellenos sanitarios, debido a sus programas de mantenimiento de equipos y maquinarias, y a su conocimiento especfico, entre otras cuestiones. No es tan evidente el valor agregado que pueden aportar en el servicio de barrido, especialmente cuando es predominantemente manual, ya que la ejecucin no constituye un gran problema operativo para el municipio, aunque s de un aumento de la planilla de personal. En general, la participacin privada ha ido adquiriendo cada vez mayor relevancia en la regin, donde la duracin de los contratos oscila entre 5 a 7 aos para la recoleccin y transporte, y 20 aos para la disposicin final, considerando la distinta vida til de las inversiones. En Mxico se pudo observar que uno de los problemas que puede enfrentar esta modalidad de prestacin de servicios es la figura de revisin de contrato. A pesar de haberse realizado el contrato de servicios por medio de una licitacin, la falta de mecanismos legales que hagan que se mantenga la vigencia de los contratos ms all del cambio de autoridad municipal provoca serios problemas a las empresas que deben seguir operando sin recibir el pago de sus servicios, mientras no se resuelve la situacin. Por esta razn, con el objetivo de cuidar los intereses de sus agremiados, en Mxico se ha creado la Asociacin de Empresas Prestadoras de Servicios de Manejo de Residuos.

Por otra parte, en varios pases de ALC la participacin de microempresas privadas, cooperativas, y ONG, en el barrido, la recoleccin y el transporte de residuos slidos ha ido en franco aumento. Esta modalidad es una alternativa ms econmica para las municipalidades y/o empresas municipales de aseo. Las ventajas radican en el uso intensivo de la mano de obra, la utilizacin de tecnologas de muy bajo costo que emplean traccin animal, humana o mecnica (triciclos), la promocin de mayor participacin comunitaria para facilitar la operacin de recoleccin y separacin de materiales en la fuente de generacin, y el empleo de mano de obra desocupada de la misma comunidad donde se presta el servicio. Aunque la participacin de esta modalidad en los servicios todava es pequea, alcanzando solo un 3,3% de la cobertura de recoleccin, la misma aumenta considerablemente en ciudades grandes (7,8%). Esto se debe especialmente a la dificultad que poseen los municipios y las empresas encargadas de la recoleccin en acceder con los camiones recolectores convencionales a los barrios perifricos o marginales de las ciudades, por lo que la alternativa de recoleccin a travs de cooperativas formadas con la ayuda de los vecinos del barrio se emplea cada vez ms. El aporte de la pequea y micro empresa es importante en la gestin ambiental y en la generacin de empleo. Los servicios provistos por ellas incluyen el barrido y limpieza de calles y avenidas comerciales; la recoleccin y transporte de residuos slidos, especialmente en reas no planificadas y de difcil acceso; disposicin final de residuos; mantenimiento de parques y jardines; y reciclaje. En la ejecucin de esta ltima actividad la microempresa tiende a operar independientemente de las municipalidades, mientras que en las anteriores suele trabajar de forma dependiente y en coordinacin con los gobiernos municipales. Un caso especial es el de Venezuela, donde el Gobierno central, a travs del Ministerio del Poder Popular para el Ambiente (MPPA) estableci la contratacin de los servicios de cooperativas para atender municipios pequeos y medianos.

79

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Recursos humanos municipales propios y contratados


Los recursos humanos municipales designados para el manejo de los residuos slidos en los pases de Amrica Latina y el Caribe llegan a unos 21,7 empleados cada 10.000 habitantes y se destinan principalmente al servicio de barrido manual (5,56), luego a la recoleccin (4,69) y en tercer lugar a los servicios especiales28 (3,1). El servicio de disposicin final no requiere una gran cantidad de empleados (1,54). Dependiendo del servicio, la predominancia es brindarlo con personal propio del municipio (recoleccin, administracin, mantenimien-

to, barrido manual y mecnico) o con personal que realiza tareas laborales para el municipio bajo la modalidad de contratado, sin pertenecer a la planta municipal o de la empresa municipal29 (tratamiento y transferencia). En el caso de los servicios especiales y de disposicin final prcticamente no hay preferencias. En total, de los 21,7 empleados municipales cada 10.000 habitantes que se encuentran relacionados con la prestacin de servicios de gestin de residuos, 12,1 son personal de planta de los municipios y 9,6 contratados. Un detalle de los recursos humanos municipales utilizados en los servicios mencionados se presenta a continuacin:

Grfico 13: Recursos humanos municipales totales, propios y contratados en ALC (empleados cada 10.000 hab.)

Fuente: Elaboracin propia en base a software de la EVAL 2010. 28 Los servicios especiales comprenden a la recoleccin de escombros y de malezas, limpieza de playas, conservacin de parques y jardines y lavado de calles y plazas, entre otros. 29 Generalmente se trata de trabajadores eventuales o personal informal. No incluye personal de empresas o cooperativas contratadas por el municipio o la empresa municipal.

80

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Los recursos humanos municipales estimados para ALC que se observan en el grfico precedente se obtuvieron a travs del procesamiento de la informacin levantada

en cada pas. El detalle por pas del total del personal municipal relacionado con los servicios de manejo de residuos se presenta a continuacin en la Tabla 13.

Tabla 13: Recursos humanos municipales totales (empleados cada 10.000 habitantes)

Pas
Argentina Belice Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Guyana Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela ALC

BMA BME REC


5,84 4,08 7,48 2,78 3,97 2,83 2,64 8,26 1,55 7,81 4,30 1,30 6,37 3.17 2,21 17,61 4,69 4,74 5,56 0,58 0,51 0,10 0,09 0,37 5,85 8,60 1,91 5,56 2,42 4,18 2,81 3,23 7,41 2,68 5,07 4,52 1,98 5,40 2.88 1,17 7,63 6,38 4,98 4,69

TRS
0,58 2,54 1,12 0,39 2,18 0,07 0,24 1,48

TRT
2,51 2,08 12,91 0,89 0,77 1,67 0,43 0.64 0,57 0,79 0,80 2,69

DFI MAN
1,91 0,52 1,90 0,93 3,26 2,24 0,36 0,96 0,30 1,68 2,05 1,13 2,29 2,35 2.07 0,28 0,46 1,64 0,48 1,54 0,84 0,78 2,03 1,01 0,82 2,43 1,31 0,96

SES
2,39 11,87 0,15 5,80 1,62 1,49 0,45 0,58 2,07 0,38 4,31 1,61 2,96 2.31 0,32 2,53 2,99 1,73 3,10

PAD
0,66 1,20 0,59 1,77 0,97 2,04 0,71 0,70 1,70 0,30 4,10 1,30 0,99 2,63 1,78 0.98 0,26 2,01 1,82 0,53 1,33

Total
21,15 21,67 7,25 28,42 8,82 29,88 9,04 7,51 21,52 7,11 22,97 3,35 14,61 12,05 21,71 12.06 4,89 31,27 19,62 12,46 21,72

Fuente: Elaboracin propia en base a software de la EVAL 2010. BMA: Barrido Manual; BME: Barrido Mecnico; REC: Recoleccin; TRS: Transferencia; TRT: Tratamiento; DFI: Disposicin Final; MAN: Mantenimiento; SES: Servicios Especiales; PAD: Personal Administrativo. - Informacin no disponible

81

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Repblica Dominicana, Colombia y Brasil, en ese orden, son los pases que presentan los tres valores ms altos de ALC, cercanos a 30 empleados cada 10.000 habitantes. Luego, varios pases cuentan con una cantidad de empleados cada 10.000 habitantes cercana a 20 (Uruguay, Panam, Honduras, El Salvador, Belice y Argentina). Por el otro lado, en cada uno de los servicios que Per dispone datos se pueden observar valores que se encuentran entre los 3 ms bajos de ALC, lo que tambin cumplira Guatemala si no se considerara a los servicios de recoleccin y tratamiento. Excluyendo a Jamaica, donde se dispone poca informacin, Per es el pas que presenta el nmero ms bajo de empleados municipales (propios o contratados) en toda la regin:

4,89 empleados cada diez mil habitantes; seguido por Guatemala con 7,11. Una situacin que se repite en la mayora de los pases de la regin es que el personal destinado a un servicio particular muchas veces cumple, aunque sea momentneamente, funciones para otra prestacin distinta (esta situacin se observa especialmente en el caso de los servicios especiales). Un mayor detalle de los recursos humanos municipales relacionados con la prestacin de servicios de gestin de residuos slidos en cada pas participante de la EVAL 2010 se presenta a continuacin en la Tabla 14, donde se desglosan los totales de empleados en personal municipal propio y contratado.

Foto: Ing. Pilar Tello (cortesa)

82

Tabla 14: Cantidad de personal municipal propio y contratado cada 10.000 habitantes

Pas
PC PM PC PM PC PM PC PM PC PM PC PM PC PM PC

Barrido manual
PM

Barrido Mecnico Recoleccin Transferencia Tratamiento Servicios especiales

Disposicin final

Mantenimiento

Personal administrativo

Total
PC

PM

PC

PM

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

83

Argentina Belice Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Guyana Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dom. Uruguay Venezuela ALC
Fuente: Software-Evaluacin regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC. 2010 - Informacin no disponible PM: Personal municipal; PC: Personal contratado por el municipio directamente

3,01 1,75 4,44 0,76 1,11 2,54 2,17 6,49 1,43 6,40 4,07 1,13 6,36 2,60 1,83 17,61 1,60 2,45 3,66

2,82 2,32 3,04 2,02 2,86 0,30 0,48 1,77 0,12 1,40 0,23 0,17 0,01 0,57 0,37 0,00 3,08 2,28 1,9

0,48 0,42 0,02 0,07 0,3

0,10 0,09 0,08 0,03 0,07

3,32 5,29 1,39 3,12 0,31 2,02 2,07 2,35 6,26 1,45 2,40 2,82 1,44 5,07 2,37 1,06 7,12 5,12 2,84 2,78

2,53 3,30 0,53 2,44 2,11 2,16 0,74 0,88 1,15 1,23 2,66 1,71 0,55 0,32 0,51 0,11 0,51 1,26 2,13 1,91

0,28 0,16 1,06 0,30 1,73 0,06 0,17 0,24

0,30 2,38 0,06 0,09 0,45 0,01 0,07 1,24

1,72 1,15 3,23 0,33 0,21 0,76 0,03 0,60 0,23 0,79 0,56 1,07

0,79 0,93 9,68 0,57 0,56 0,91 0,39 0,04 0,34 0,00 0,24 1,62

1,35 0,31 0,71 0,17 0,70 0,25 0,34 0,96 0,22 1,33 2,05 1,04 1,84 2,23 0,84 0,22 0,46 1,29 0,44 0,77

0,56 0,21 1,19 0,76 2,56 1,99 0,02 0,00 0,07 0,36 0,00 0,09 0,46 0,12 1,23 0,06 0,00 0,35 0,04 0,77

0,49 0,73 0,00 1,01 0,65 2,43 0,95 0,63

0,35 0,04 2,03 0,00 0,17 0,00 0,36 0,33

1,87 8,56 0,13 2,61 0,34 0,04 0,30 0,44 1,97 0,38 4,29 1,49 2,93 1,50 0,28 2,53 2,32 0,63 1,64

0,52 3,30 0,02 3,19 1,27 1,45 0,15 0,14 0,10 0,00 0,02 0,11 0,04 0,82 0,04 0,00 0,67 1,10 1,46

0,52 0,76 0,47 1,50 0,19 0,67 0,62 0,67 1,70 0,28 4,02 1,30 0,97 2,35 1,71 0,98 0,22 2,01 1,67 0,50 1,07

0,14 0,44 0,12 0,27 0,78 1,37 0,09 0,03 0,00 0,03 0,09 0,00 0,02 0,28 0,07 0,00 0,04 0,00 0,15 0,03 0,26

13,04 14,62 4,05 14,85 1,79 7,76 5,78 5,97 18,44 5,09 18,44 3,35 11,62 9,23 20,76 8,90 3,91 30,69 13,52 6,87 12,16

8,12 7,05 3,20 13,57 7,03 22,12 3,26 1,54 3,08 2,02 4,53 0,00 2,99 2,82 0,95 3,17 0,98 0,58 6,11 5,59 9,56

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Sostenibilidad financiera y aspectos econmico-financieros de la prestacin


El concepto de sostenibilidad ambiental de los servicios de manejo de residuos slidos, ya mencionado anteriormente, se encuentra bastante difundido en nuestra sociedad, donde se ha tomado conciencia de su importancia. Esto es as especialmente para la acepcin estricta del trmino ambiental, referido al medio ambiente en s, aunque tambin empieza a tomarse conciencia sobre la necesidad de entender el concepto por su sentido ms amplio, incluyendo a lo social. Sin embargo, por diversas razones, otra nocin importante que debe incorporarse en la determinacin del esquema de provisin de los servicios se encuentra relegada en la regin: la sostenibilidad financiera. Independientemente de la modalidad escogida para realizar la prestacin, hay una ecuacin simple que debe cumplirse para garantizar la sostenibilidad financiera de los servicios: los ingresos percibidos por el prestador del servicio deberan, al menos, cubrir sus costos. En un marco serio de operacin, los gobiernos deben regular las tasas y tarifas que se aplican en el sector, de acuerdo a una calidad del servicio previamente establecida, a la capacidad de pago de la poblacin, al reconocimiento de la inversin realizada y proyectada, teniendo en cuenta los ingresos y gastos operativos que tiene el proveedor de los servicios y considerando la utilidad justa del contratista, si lo hubiera. En caso necesario, la regulacin tambin debe considerar el establecimiento de un esquema progresivo de subsidios. Uno de los graves problemas que afectan la sostenibilidad financiera de los servicios de la regin es la falta de identificacin de los ingresos y egresos correspondientes al manejo de residuos. Los recursos generalmente ingresan a un fondo comn del municipio, que los utiliza de acuerdo a lo que la administracin considere prioritario en ese momento. Esto dificulta el establecimiento de un presupuesto directamente relacionado con las fuentes de financiamiento del sector, lo que da lugar al gasto de montos en otros conceptos ajenos al servicio.

En ese sentido, el presupuesto para el sector est generalmente incluido dentro de partidas presupuestarias ms amplias, como el rubro saneamiento ambiental, cuyo foco principal es agua potable y alcantarillado. Esto promueve que cualquier emergencia o decisin relacionada con otros servicios consuma lo estimado para limpieza urbana. En los casos en que se establece un presupuesto especfico para el sector, se hace en forma global para el servicio de aseo urbano y domiciliario, sin discriminar para los servicios de barrido, recoleccin, transporte y disposicin final. Debido a estos inconvenientes, no es una prctica comn que se realice un seguimiento especfico a la ejecucin del presupuesto asociado al manejo de residuos slidos (ms aun al desglosado por sus servicios), ni a la utilizacin cabal de los recursos financieros generados por el mismo. Con relacin a la identificacin de los recursos, cabe destacar el caso de Per, donde la Ley General de Residuos Slidos establece que los montos recaudados por concepto del manejo de residuos slidos deben depositarse en una cuenta especial intangible que slo podr ser utilizada para la gestin municipal de residuos slidos. Este es un avance significativo, que muestra un ejemplo de las medidas que se pueden tomar para ir logrando progresivamente que la prestacin de los servicios sea financieramente sostenible.

Costos unitarios de los servicios


Los indicadores de costos unitarios de los servicios son muy tiles a la hora de fijar los presupuestos del servicio y un esquema de regulacin de los servicios con tarifas y subsidios justos, que aseguren su sostenibilidad financiera, ambiental y social. Estos indicadores permiten establecer sistemas de competencia por comparacin que, adems de ser parte del esquema regulatorio implementado, incentive a los prestadores a mejorar. Por otra parte, la contabilidad de costos es un elemento fundamental para el control de la eficiencia y deteccin de irregularidades en las administraciones. Asimismo, la provisin de costos unitarios es fundamental en los procesos de licitacin, ya que permite comparar las ofertas recibidas con otros esquemas ya en implementacin.

84

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Registro y comunicacin de costos unitarios en Belo Horizonte, Brasil


Como ejemplo de buenas prcticas en el registro y reporte de los costos unitarios asociados a las actividades de manejo de los residuos slidos y de la importancia de la comunicacin rutinaria con la ciudadana podemos citar el caso de la Superintendencia de Limpieza Urbana (SLU) de Belo Horizonte, Brasil, que prepara anualmente por separado un informe de actividades y un reporte financiero detallando las actividades llevadas a cabo durante el ao y los costos incurridos a tal fin. Estos informes son enviados al ayuntamiento, adems de ser de conocimiento pblico. La SLU tambin usa esta informacin para monitorear, evaluar y planificar a largo plazo. Los costos unitarios comparativos de las actividades llevadas a cabo por los servicios propios, as como las encargadas a contratistas privados, se reportan cada ao, lo que permite evaluar tendencias a travs de los aos. Asimismo, los costos unitarios de la recoleccin de residuos, el barrido, el compostaje y el reciclado son calculados por trimestre. (UN-Habitat 2010)
Sin embargo, se observa en general la falta de informacin financiera esencial, necesaria para planificar y administrar los servicios. Son muy pocos los pases que cuentan con sistemas municipales de contabilidad, presupuesto o gestin de la informacin que permitan un adecuado anlisis de los costos. En consecuencia, es difcil establecer cules deberan ser los costos promedios ms eficientes, implementar sistemas justos de tarifas a los usuarios o subsidios, o monitorear el funcionamiento de los servicios y detectar cualquier irregularidad en los mismos. La recuperacin insuficiente de los costos y la falta de gestin basada en un sistema adecuado de contabilidad de costos son los obstculos ms crticos para alcanzar la autosostenibilidad de los servicios. Es especialmente importante mejorar los sistemas de contabilidad de costos de los servicios, presupuesto y gestin de la informacin, adems de introducir mejores sistemas de recuperacin de costos. Los sistemas para la contabilidad total de los costos deberan contar con suficiente informacin detallada para medir correctamente los costos de operacin y mantenimiento, cobranza, contratos de administracin (si corresponde), servicio de deuda y depreciacin, adems de hacer una distincin entre los costos del manejo de los residuos residenciales, comerciales e industriales. Complementariamente, sistemas de gestin de la informacin son tambin necesarios para desarrollar indicadores apropiados que puedan medir la eficiencia de los servicios de manejo de residuos slidos. Sin dudas, la ya mencionada falta de identificacin presupuestaria y financiera de las erogaciones realizadas para la prestacin de los servicios de las distintas etapas del manejo de residuos influye para que la informacin disponible sobre aspectos contables o financieros de los servicios sea escasa. En la EVAL 2010 no se pudo recolectar informacin sobre costos unitarios en ningn municipio de Belice, Guyana, Jamaica, Repblica Dominicana, Nicaragua, Panam y Venezuela. Por el contrario, cabe destacar el caso de El Salvador, donde en los ltimos 3 aos ha sido posible conocer anualmente el costo unitario de disposicin final en la mayora de sus municipios debido, en gran medida, a la generalizacin de la modalidad de contrato de servicios en esa etapa del manejo de residuos slidos (en general, los nicos actores que cuentan con costos debidamente identificados son las empresas privadas que prestan los servicios). De todas formas, la obtencin de la estadstica de los costos unitarios presenta grandes dificultades a causa de la falta de uniformidad y adaptabilidad de los sistemas contables a cada etapa del manejo de residuos.

85

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Foto: CEAMSE (cortesa)

En el caso especial de Colombia, ya mencionado, los costos unitarios presentados en la tabla siguiente, que incluye los costos unitarios de los pases de la regin y de ALC en su conjunto, corresponden a los costos techo estipulados en la Resolucin de la CRA No 351 de 2005, actualizados en cada municipio a costos de diciembre de 2009. Estos costos se utilizan para calcular las tarifas de acuerdo al tamao del mercado y varan segn la eficiencia del prestador en cada una de las etapas del manejo de residuos. Cabe notar que dentro de los conceptos de barrido, recoleccin, transferencia y disposicin final, no se realiza una distincin de acuerdo con la calidad del servicio y las tecnologas empleadas. As, el costo unitario de la etapa de disposicin final contiene, dependiendo el

pas, distintas proporciones de los costos relativos a rellenos sanitarios o vertederos controlados. A continuacin se presentan los costos unitarios obtenidos para los distintos pases de ALC que participaron en la EVAL 2010. En general, debido a su gran peso poblacional, los valores obtenidos para la regin en su conjunto presentan un fuerte sesgo hacia los altos valores presentados por Brasil, que a su vez se encuentran influidos por la fuerte apreciacin del real experimentada durante los ltimos aos. Los costos unitarios obtenidos para ALC ascendieron a US$24,89 por kilmetro barrido, US$34,22 por tonelada recolectada, US$12,01 por tonelada transferida y a US$20,43 por tonelada dispuesta finalmente. En consecuencia, cada tonelada de residuos recolectada, transferida y dispuesta finalmente tiene un costo de US$66,66.

86

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Tabla 15: Costos unitarios de los servicios de manejo de residuos slidos en ALC30

Pas

Barrido (US$/Km)30

Recoleccin (US$/Ton)

Subtotal TransfeDisposirecolecrencia cin final tado y (US$/Ton) (US$/Ton) dispuesto (US$/ton)


15,09 4,63 12,01 17,63 7,89 31,48 11,43 23,31 18,81 5,61 21,02 8,16 10,56 5,88 5,98 9,19 20,43 86,74 23,16 73,93 39,40 57,43 41,47 35,66 51,45 10,84 28,97 36,94 12,47 21,01 57,04 66,66

Argentina Belice Bolivia Brasil Chile Colombia (a) Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Guyana Honduras Jamaica Mxico (b) Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela ALC

38,93 5,25 28,05 31,68 9,41 9,94 6,62 4,92 26,35 16,73 24,89

54,02 15,27 42,46 23,34 34,12 22,65 30,05 30,42 10,84 20,81 26,39 6,59 15,02 47,85 34,22

Fuente: Software-Evaluacin regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC. 2010 - Informacin no disponible *Datos insuficientes para calcular la variable agregada a nivel pas (a) En el caso de Colombia, los costos unitarios corresponden a costos techo adaptados a los distintos municipios. En el caso de disposicin final tambin incluyen el costo de tratamiento. (b) Debido a la escasez de informacin financiera disponible en Mxico, se complementaron los datos de la muestra relevada con valores obtenidos de otros municipios del pas.

30 Las unidades corresponden a una misma unidad de tiempo. En el caso del barrido, se levantaron los datos del costo mensual del servicio y se dividi por los kilmetros barridos durante ese mismo mes.

87

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

El costo del servicio de barrido en los pases participantes de la EVAL 2010 se extiende desde valores cercanos a 5 o 6 US$/km en Paraguay, Bolivia y Honduras a cifras en el rango de 30-40 US$/km en Chile, Brasil y Argentina. Este indicador tambin es alto en Per, donde existe un pequeo porcentaje de servicio de barrido mecnico en la capital, que puede estar influyendo en el alto valor obtenido en esa ciudad. Cabe mencionar que la unidad de medida escogida tiene su justificacin en la necesidad de unificar las mediciones en ALC y posibilitar la comparacin del indicador entre los pases. Lo anterior se inscribe en el contexto de la estimacin de costos de barrido que se realiza en algunos municipios de distintos pases en $/ton, por la utilizacin de un vehculo especial que recolecta el residuo que se genera durante la provisin del servicio, posibilidad que no tienen otros municipios donde el residuo del barrido se deja en la ruta de los camiones de recoleccin domiciliaria. Tambin se observa una alta variacin en los costos unitarios del servicio de recoleccin, desde el valor ms bajo en Paraguay (6,6 US$/ton) al ms alto en Argentina (54,02 US$/ton). Solo Argentina, Uruguay y Brasil se encuentran por encima del valor del indicador para ALC, reflejando la influencia de este ltimo en la determinacin del indicador regional. De todas formas, Colombia, Ecuador y El Salvador presentan cifras cercanas al valor regional. Merecen especial atencin los valores bajos que se han obtenido en Costa Rica y Chile (cercanos ambos a 23 US$/ton) teniendo en cuenta que en ambos pases se utilizan equipos relativamente sofisticados de recoleccin (por amplio margen son los pases que presentan los ms altos porcentajes de vehculos recolectores con equipo compactador, en ambos casos superior al 93%), lo que en primera instancia inducira a un costo unitario de recoleccin alto. Sin embargo, parece influir en este bajo indicador obtenido el dimensionamiento del par-

que rodante (entre los valores ms bajos de ALC en cantidad de vehculos recolectores por 10.000 habitantes), la poca antigedad de los vehculos utilizados y la baja frecuencia diaria de recoleccin, aspectos que disminuyen los costos operativos, aumentando la eficiencia del sistema de recoleccin en ambos pases. En Argentina por el contrario, se realiza recoleccin diaria para ms del 70% de la poblacin, lo que se traduce en la mayor utilizacin de equipo rodante, que presenta una antigedad media. Estos aspectos influyen decididamente en que dicho pas presente el costo ms alto de recoleccin de ALC. La dispersin de resultados en el indicador de costo unitario de la disposicin final posee una configuracin poco homognea. Mientras que un grupo de pases presentan valores cercanos o inferiores a 10 US$/ton (Ecuador, Paraguay, Per, Uruguay, Honduras, Bolivia, Mxico y Chile), otro grupo se agrupa en cifras cercanas a 20 US$/ton (Argentina, Colombia, Costa Rica y El Salvador) y luego se encuentra Brasil, con un valor apenas superior a los 30 US$/ton. Se destaca el caso de El Salvador, que presenta un monto elevado seguramente influido por la fuerte presin que recibieron los municipios del pas para la utilizacin de soluciones adecuadas de disposicin final, a causa de la emisin de un decreto de prohibicin del uso de botaderos a fines de 2007. Un caso que merece ser explorado en detalle es el de Chile, donde con una cobertura de disposicin final en rellenos sanitarios cercana al 80% se ha logrado alcanzar un costo unitario de 11,4 US$/ton, lo que habla de la eficiencia alcanzada por el pas tambin en este servicio. Quiz con la excepcin de este ltimo caso, en general se observa una fuerte correlacin entre el costo unitario y la adecuada disposicin final, como se puede observar en el siguiente grfico que relaciona el costo unitario de disposicin final con el porcentaje de municipios que disponen en rellenos sanitarios de cada pas:

88

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Grfico 14: Relacin entre costo unitario de disposicin final y porcentaje de municipios que utilizan RS

Fuente: Elaboracin propia en base a software de la EVAL 2010.

Al comparar los indicadores de costos unitarios obtenidos en la EVAL 2002 y la EVAL 2010, se puede observar que, exceptuando la etapa de transferencia, existe un incremento de los costos unitarios en el perodo. El aumento puede explicarse principalmente en virtud del incremento en la complejidad de las tecnologas empleadas y del alza de los precios de combustible, mano de obra y otros insumos. Asimismo, los valores de la Foto: Ing. Pilar Tello (cortesa)

EVAL 2010 poseen mucha influencia de los elevados costos presentados por Brasil, con su gran peso poblacional, que en 2002 no report datos sobre costos unitarios. Otro aspecto de influencia no menor se refiere a la apreciacin general de las monedas de la regin con respecto al dlar durante este perodo31. A continuacin se presenta un grfico con la comparacin mencionada.

31 Mientras que el peso argentino y el peso mexicano se mantienen en valores de cambio respecto al dlar cercanos al que presentaban a fines de 2002, el peso colombiano, el peso chileno y el real brasileo se han apreciado considerablemente en este perodo (especialmente el real).

89

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Grfico 15: Comparacin entre indicadores de costo unitario de la EVAL 2002 y la EVAL 2010 para ALC

Fuente: Elaboracin propia en base a software de la EVAL 2010 y al informe de la EVAL 2002.

Facturacin, montos y formas de cobranza


En Amrica Latina y el Caribe, los montos de facturacin por los servicios de manejo de residuos slidos generalmente no guardan relacin con los costos de proveerlos. Sin embargo, no todos los municipios de la regin permiten aseverar o desacreditar esta afirmacin, ya que existe un porcentaje apreciable de ellos, especialmente los ms pequeos, que no cobran por la prestacin de los servicios, o mejor dicho, ni llegan a la instancia de facturarlos. En esos casos, los costos de provisin de los servicios son cubiertos con otros ingresos de los municipios, generalmente el impuesto predial. La EVAL 2010 recolect datos en este sentido que permitieron la construccin de dos indicadores: porcentaje de municipios que facturan por los servicios y porcentaje de la poblacin facturada por los mismos32. El ejercicio mostr que solo el 64,9% de los municipios factura por la provisin de los servicios, por lo que existe un 35,1% que no lo hace, lo que sin dudas tiene
32 Este indicador tiene en consideracin a la poblacin total que habita en los municipios que facturan por los servicios. No realiza distinciones de acuerdo a la existencia o no de usuarios clandestinos.

un gran impacto en la sostenibilidad financiera de los mismos. Como se mencion previamente, el porcentaje de municipios que no facturan los servicios disminuye a medida que aumenta el tamao de la poblacin de los municipios, por lo que el indicador obtenido para ALC sobre poblacin facturada con los servicios es superior al anterior, alcanzando el 76,2%. Sin dudas, el pas que ms influy en la obtencin de esos indicadores regionales fue Brasil, donde solamente el 50% de los municipios factura por la prestacin de los servicios. Esta cifra se encuentra entre las ms bajas de ALC, junto con Guatemala (37,9%) y Bolivia (39,7%), y es similar a la obtenida en la EVAL 2002, cuando fue del 46% de los municipios. Los nicos pases donde el 100% de los municipios facturan por la provisin de los servicios son Costa Rica y Uruguay. Cabe destacar el caso del manejo de residuos slidos en Mxico, cuya falta en las estadsticas obedece a la caracterstica particular de su sistema de ingresos. Si bien no se registra una facturacin formal por parte de las autoridades municipales o del prestador de los servicios, la poblacin admite tcitamente una tasa que paga de manera voluntaria al personal de los camiones recolectores

90

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

en forma de propinas cuyos montos en muchos casos resultan mayores a los que se estaran estableciendo en forma de factura municipal. Esta singular modalidad de pago no ayuda a la sostenibilidad del servicio, ya que la recaudacin informal no puede ser invertida en la mejora de los servicios.

La informacin detallada por pas sobre el porcentaje de municipios que facturan por la provisin de los servicios de gestin de residuos slidos y el porcentaje de poblacin que es facturada por los servicios se presenta a continuacin, en la Tabla 16.

Foto: CEAMSE (cortesa)

91

Tabla 16: Facturacin de los servicios en ALC, por cantidad de municipios o poblacin cubierta(%)

Micro

Pequeo

Mediano

Grande

Mega

Pas

Pas Poblacin Poblacin Poblacin Poblacin

Cantidad de Municipios

Poblacin

Cantidad de Municipios

Cantidad de Municipios

Cantidad de Municipios

Cantidad de Municipios

Cantidad de Municipios

Poblacin

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

92

Argentina Belice Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Guyana Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dom. Uruguay Venezuela ALC

77,7 100 18,3 57,5 53,2 83,8 100 90,9 80,8 0 85,8 0 82,5 80,9 46,9 91,4 100 68,4 54,9

78,3 100 20,4 53,1 56 79,8 100 90,5 79,7 0 84,9 0 79,6 80,7 45,4 92,1 100 66 53,3

100 33,3 30,3 100 100 100 85,1 92 45,7 100 0 96,1 89,6 100 80,3 48,4 100 100 62,9

100 35,2 30,6 100 100 100 83,8 91,1 46,3 100 0 95,9 89,4 100 80,3 48 100 100 63,5

100 61,8 56 100 43,3 100 100 100 100 100 100 0 100 83,3 100 100 100 100 95 76,7

100 63,6 58 100 43,4 100 100 100 100 100 100 0 100 89,1 100 100 100 100 95,9 78,4

100 100 64,5 66,7 100 100 100 100 100 100 0 100 100 100 100 100 100 100 82,6

100 100 66,2 66,7 100 100 100 100 100 100 0 100 100 100 100 100 100 100 82,7

100 100 0 100 100

... 100 100 0 100 100

92 39,7 50 78,2 85,9 100 91 86,4 37,9 * 90,1 0 * 96,8 85,1 88 89,2 80,2 100 92,8 60,6

99,1 72 57,7 93,5 85,5 100 96,8 94,7 67,4 * 96,4 0 * 98 90,8 96,2 98,2 88,1 100 97,3 76,1

Fuente: Software - Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC. 2010 / Micro: 15.000 habitantes; Pequeo: 15.001 - 50.000 habitantes ; Mediano: 50.001 - 300.000 habitantes ; Grande: 300.001 - 5.000.000 habitantes ; Mega > 5.000.000 habitantes - Informacin no disponible / Sin poblacin de ese tamao * Datos insuficientes para calcular la variable agregada a nivel pas

Tabla 17: Montos de facturacin mensual por tamaos de poblacin en ALC (US$/mes)

Micro FDD FDF FDD FDF FDD FDF FDD FDF FDD FDF FDD

Pequeo

Mediano

Grande

Mega

Pas

Pas

FDF

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

93

Argentina Belice Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Guyana Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dom. Uruguay Venezuela ALC 0,77 3,23 3,57 3,03 2,6 3,75 2,04 1 2,03 1,59

4,95 2,5 1,14 2,99 3,14 1,75 1,5 1,39 2,3 2,3 2,1 2,7

3,24 1,48 2,47

5,95 0,62 10,06 3,23 4,04 2,26 1,53 3,8 1,86 1,24 2 3,45 1,75 0,81 1,16 3,33

5,44 2 6 5,45 3,02 6,96 3,84 2,69 0,78 4,24 4,6 3,98 2,83 4,6

13,34 1,39 2,56 2,8 3,52 3,98 4,56 3,6 2,1 1,94 3,61 3,75 4,36

4,34 5,82 4,13 7,66 4,12 3 4 7,5 1,2 1,41 3,79

2,48 5,04 7,68 10 2,3 1,54 5 6,94 4,93

.. .. .. .. 7,9 .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. *

.. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. -

5,45 * 1,56 * 8,65 5,74 3,45 5,97 3,34 3,46 1,97 2,72 4,88 3,44 2,14 * 1,34 4,23

* * 2,04 3,36 * * * * * 3,55 3,91 4,86 3,64 2,14 1,78 3,57 4,52 3,32

Fuente: Software - Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC. 2010 Micro: 15.000 habitantes; Pequeo: 15.001 - 50.000 habitantes ; Mediano: 50.001 - 300.000 habitantes ; Grande: 300.001 - 5.000.000 habitantes ; Mega > 5.000.000 habitantes - Informacin no disponible / .. Sin poblacin de ese tamao * Datos insuficientes para calcular la variable agregada a nivel pas FDF: Facturacin domiciliaria fija; FDD: Facturacin domiciliaria diferenciada

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Con respecto a la Tabla 17 que presenta los montos de facturacin mensual de ALC desglosados en facturacin domiciliar fija y diferenciada33, se obtuvieron valores regionales de 4,23 US$/mes/usuario de tarifa domiciliaria fija y de 3,32 US$/mes/usuario de tarifa domiciliaria diferenciada. El monto de facturacin obtenido no alcanza, en promedio, para cubrir los costos de brindar los servicios. La EVAL 2002 estim, como promedio regional, que la recuperacin de costos no alcanzaba el 47% en ese entonces. Con los datos obtenidos en la EVAL 2010 sobre montos de facturacin, costos unitarios, generacin y coberturas, se estim que la recuperacin de costos promedio actual asciende al 51,6%, lo que muestra una leve mejora, aunque an insuficiente para posibilitar la sostenibilidad financiera de los servicios. El monto mensual promedio regional de facturacin domiciliar fija que se estima suficiente para alcanzar el

equilibrio financiero de los servicios asciende a US$8,19 por usuario, con el resto de los indicadores ceteris paribus. Si supusiramos una cobertura universal de los servicios de recoleccin, transferencia y disposicin final, y utilizramos en la estimacin los costos unitarios regulados de un pas como Colombia, de acuerdo a la calidad actual de sus servicios (incluyendo disposicin final en rellenos sanitarios), este monto ascendera a US$11,6 por usuario por mes. En la ciudad de Cuenca, Ecuador, la Empresa Pblica Municipal de Aseo Urbano (EMAC EP-) lleva casi una dcada aplicando una estructura tarifaria que le ha permitido lograr la recuperacin de los costos de inversin y operacin de los servicios, convirtindose en un modelo a imitar en la regin. Se puede encontrar ms informacin en el recuadro siguiente.

Recuperacin de costos en Cuenca, Ecuador


La ciudad de Cuenca, Ecuador, se sita a 450 km al sur de Quito y cuenta con una poblacin aproximada de 630 mil habitantes. Para lograr un manejo integral de los residuos slidos urbanos y biopeligrosos, la ciudad cre en 1998 la Empresa Municipal de Aseo Urbano (EMAC), que en 2009 fue transformada en la Empresa Pblica Municipal de Aseo Urbano (EMAC EP-) de conformidad con la Ley Orgnica de Empresas Pblicas del Ecuador. EMAC EP- presta servicios de barrido en 662 Km por da, recoleccin con un 94% de cobertura, de disposicin final de 300 ton/da promedio de residuos en el relleno sanitario de Pichacay, reciclaje, compostaje y humus, mantenimiento de reas verdes, gestin de escombros y recoleccin de residuos biopeligrosos. La Empresa cuenta con las certificaciones ISO 9001, 14001, OHSAS 18001 y acta con autonoma administrativa y financiera, utilizando la factura elctrica como forma de cobranza. Es una empresa ambientalmente eficiente y socialmente aceptada, que ha conseguido el apoyo poltico con una legislacin coherente y aplicable. La estructura tarifaria se encuentra regulada por una ordenanza municipal de abril de 2001 que establece los criterios para la determinacin y recaudacin de la tasa de recoleccin de basuras y aseo pblico, el reglamento para su cobro de agosto de 2001 y su reforma del 2003. En primer lugar se realiza el clculo de un cargo fijo global mensual (CF) que se aplica a la determinacin de las tarifas de todos los usuarios y toma en consideracin los costos asociados a la adquisicin de equipos, desarrollo de infraestructura y servicios de deuda si correspondiese.

33 La tasa, generalmente utilizada en ALC, puede tener un valor fijo (que se aplica a los inmuebles de todo el ncleo poblacional) o diferenciado (se aplica en funcin de las diferentes caractersticas de los inmuebles) a pagar por la utilizacin efectiva o potencial del servicio de manejo de residuos, independientemente del nivel de uso de dichos servicios.

94

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Luego, en el caso de los generadores comunes (residenciales, comerciales, industriales y entidades pblicas), se calcula el costo operativo mensual (CO, costo unitario por tonelada de residuos generados por usuario) y se aplica la frmula para el clculo de la tarifa de generadores comunes TSG = (CO * Fr + CF * Fi) * Ks, donde Fr es el factor de reajuste de costos operativos, Fi el factor de reajuste por intereses y Ks el factor de subsidio solidario. El Fr tiene en cuenta variaciones de costos de mano de obra, equipos, repuestos y combustibles, entre otros. El Fi toma en consideracin variaciones en intereses, mientras que el factor Ks se estima en forma distinta de acuerdo a si corresponde a la categora residencial, comercial (incluyendo entidades pblicas) o industrial (que no sean generadores especiales), aunque siempre toma en cuenta el consumo energtico de ese usuario. En el caso de los generadores especiales, su tarifa se calcula sustituyendo en la frmula al CO por la multiplicacin del costo unitario, el nmero de contenedores recogidos por mes, su volumen y el peso especfico promedio de los desechos de cada generador. Para determinar la tarifa para generadores de desechos peligrosos, el CO se sustituye en la frmula por la multiplicacin del costo de recoleccin unitario establecido por contrato y el peso de desechos peligrosos recolectados cada mes, y el Ks se sustituye por un factor de peligrosidad de desechos. Esta estructura tarifaria aplicada en Cuenca, Ecuador, permite que EMAC EP- sea uno de los pocos prestadores latinoamericanos que alcanza la recuperacin de los costos de inversin y operacin en los que incurre para brindar los servicios de gestin de residuos slidos, logrando la sostenibilidad financiera con equidad de la prestacin.
Ante la falta de un regulador nacional o estatal/provincial, las autoridades municipales generalmente tienen la potestad de establecer las tasas o tarifas a cobrar, as como los criterios de subsidio aplicables en su municipio. Sin embargo, la falta de informacin actualizada sobre la estructura de costos del servicio y la capacidad de pago de la poblacin induce a realizar estimaciones equivocadas, que llevan a establecer montos de facturacin no adecuados. Esto redunda en una falta de aceptacin por parte de la poblacin de los nuevos montos establecidos (por ser desproporcionados) o en la falta de recursos para realizar las inversiones necesarias para mejorar el servicio, por lo que la poblacin no percibe que el aumento se haya traducido en mayor calidad de prestacin, y en consecuencia sea reticente a una nueva alza en el futuro. Los montos facturados deben tener un sistema establecido de cobranza. En ese sentido, las formas de cobranza del servicio de residuos slidos en Amrica Latina y el Caribe siguen siendo muy variadas, aunque en general pueden ser catalogadas como: impuesto predial con o sin un rubro especfico para residuos slidos; facturas de electricidad o de agua potable y alcantarillado; y cuenta peridica directa al usuario. Ms all del modo de envo de las facturas y del sistema de cobranza de las mismas, los responsables del servicio deben indicar cules son los usuarios que deben recibir la facturacin. Uno de los grandes problemas existentes en la regin se refiere justamente a la falta de cobertura de facturacin, que normalmente se observa por la falta de un catastro actualizado de los usuarios. Con relacin al cobro con el impuesto predial, en algunos de los pases de la regin que lo utilizan la tasa se establece en funcin del valor catastral de la propiedad para el impuesto domiciliario, no teniendo relacin con los costos de prestacin del servicio. Para que sea efectivo, este sistema requiere una base de datos de catastro actualizada, situacin que no sucede en la mayora de las municipalidades. En pocas ciudades grandes se aplican tasas exclusivamente vinculadas a los servicios de aseo de calles. En las ciudades pequeas el criterio para establecer las tasas se basa generalmente en algn tipo de factor de costeo adoptado por cada municipalidad en

95

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

funcin de datos histricos o para cubrir los presupuestos anuales estimados. La utilizacin de los sistemas de cobranza de otros proveedores de servicios pblicos con una estructura ya creada y probada histricamente, como los esquemas de cobro de los servicios de electricidad, agua y saneamiento, permite economas de escala y aumenta el porcentaje de cobranza de la factura, ya que los consumidores deben pagar al mismo tiempo varios servicios esenciales. Asimismo, la posibilidad de suprimir la entrega del servicio ante falta de pago es una opcin ms factible de aplicar en los servicios mencionados que en el manejo de residuos. Si bien la experiencia regional de las organizaciones participantes en la EVAL 2010 demuestra que aquellos municipios que realizan la cobranza por medio de la factura elctrica son singularmente ms eficientes

en la cobranza, son muy pocos los municipios en la regin que intentan replicar el modelo. Otra forma de cobranza es el envo peridico a los usuarios de la factura relacionada directamente con el manejo de residuos slidos. Esta ltima opcin puede repercutir en mayores costos administrativos generales (del orden del 10% o 12%, en comparacin con las otras modalidades que alcanzan al 5%), por la contratacin de personal para realizar la cobranza de forma directa y tiende a obtener menores porcentajes de efectividad debido a la alta prioridad que otorga la poblacin a la disponibilidad de servicios como la electricidad o el agua. En la tabla siguiente se pueden observar las diferentes formas de cobranza que usan los pases de Amrica Latina y el Caribe, presentadas por porcentaje de municipios que las utilizan y por porcentaje de poblacin abarcada.

Foto: Christopher Jennings (cortesa)

96

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Tabla 18: Formas de cobranza en ALC en porcentaje de municipios y poblacin abarcada


Cuenta peridica al usuario

Impuesto predial Pases Poblacin Municipio

Electricidad

Agua potable y alcantarillado

Poblacin

Municipio

Poblacin

Municipio

Poblacin

Municipio

Argentina Belice Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Guyana Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dom. Uruguay Venezuela ALC

68,2 100 0 79,1 58,6 0 31,8 7,1 0 0 * 62,6 0 3 15,1 85,1 0 100 0 52

65,6 100 0 91,9 71,3 0 17,3 6,3 0 0 * 31 0 5,1 16,3 91,3 0 100 0 60,4

3,9 0 95,6 0 0 34,5 0 75,9 40,9 0 0 0 0 0 0 0 0 90,9 15,3

5,9 0 78,8 0 0 23,2 0 47,7 8,8 0 0 0 0 0 0 0 0 87,9 7,9

0 0 0 9,2 0 65,5 0 16,3 0 0 10,5 0 69,4 4,1 0,2 8,8 0 0 12,4

0 0 0 6,9 0 76,8 0 41 0 0 9,9 0 16,2 3,9 2,6 0,7 0 0 13,7

27,9 0 4,4 11,8 41,4 0 68,2 0,8 59,1 100 26,9 100 27,7 80,8 14,7 91,2 0 9,1 20,2

28,5 0 21,2 1,3 28,7 0 82,7 5,1 91,2 100 59,1 100 78,7 79,8 6,1 99,3 0 12,1 18

Fuente: Software - Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC. 2010 -Informacin no disponible .. Sin poblacin de ese tamao

Hay pocos pases de la regin donde todos los municipios optan por la misma forma de cobranza: Uruguay y Belice, donde el 100% de los municipios utiliza el impuesto predial, y Guatemala y Nicaragua, donde el 100% enva una cuenta peridicamente al usuario. Con relacin a la ltima forma de cobranza mencionada, es interesante notar su mayor utilizacin por parte de los

municipios ms pequeos en una serie de pases (Costa Rica, Bolivia, El Salvador, Honduras y Panam), para luego ir aumentando el uso de otras formas. La motivacin para su utilizacin seguramente proviene de la facturacin por perodos mayores a los previstos por el resto de los servicios pblicos o para el cobro del impuesto predial. Esa razn para su utilizacin es segura-

97

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

mente distinta a la que siguen municipios grandes de otros pases, donde la especializacin por el mayor tamao de los servicios permite montar una estructura de cobro propia (Sao Paulo, por ejemplo). En la regin en su conjunto, no son tan marcadas las diferencias entre cantidad de municipios que utilizan las distintas formas de cobranza y el nmero de personas abarcadas por los distintos sistemas, lo que en principio expresara que no hay tendencias a una mayor utiliza-

cin de un sistema en un tamao de poblacin u otro, o que si la hay, sta se neutraliza entre los pases. La nica forma de cobranza que presenta una tendencia regional a su mayor utilizacin en municipios de mayor tamao es la realizada a travs del servicio de electricidad (que pasa del 3,9% de los municipios micro, al 9,3% de los pequeos, y a alrededor del 20% para municipios medianos y grandes), lo que se traduce en una diferencia significativa entre los porcentajes de poblacin abarcada y de cantidad de municipios que usan ese sistema.

Grfico 16: Formas de cobranza en ALC por cantidad de municipios y poblacin abarcada (%)

Fuente: Elaboracin propia en base a software de la EVAL 2010.

Los montos facturados y cobrados se ingresan en los entes recaudadores, que generalmente son los municipios y las empresas que tienen el contrato o la concesin del servicio, aunque tambin existen casos especiales de entes recaudadores distintos, como cooperativas o gobiernos centrales. En ALC, el ente recaudador designado por excelencia es el municipio, 81,2% de los municipios de la regin actan como entes recaudadores, lo que implica que el prestador del servicio y el recaudador son en general distintos. La preponderancia del municipio como ente

recaudador se puede observar en la tabla presentada a continuacin, donde incluso pases como Bolivia, Honduras, Per y Uruguay, aparecen con un porcentaje del 100%. Por el contrario, en Colombia, Chile, Guatemala y Venezuela el municipio no es el ente recaudador ms utilizado, ya que en general son las empresas prestadoras de servicio las que realizan la cobranza directamente, de acuerdo a lo establecido en sus contratos.

98

Tabla 19: Entes recaudadores por tamaos de poblacin en ALC (% de municipios)


Pequeo O M OP O M OP O M OP O M OP O M OP Mediano Grande Mega Pas O

Micro

Pas

OP

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

99

Argentina Belice Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Guyana Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dom. Uruguay Venezuela ALC

81,2 100 100 100 19,4 41,3 100 47,6 100 100 59,6 98,6 100 80,2 100 50 87,9

18,8 0 0 0 0 58,7 0 37,7 0 0 19,2 1,4 0 19,8 0 50 9,4

0 0 0 0 80,6 0 0 14,7 0 0 21,2 0 0 0 0 0 2,7

100 100 100 38,8 32,7 75 42,5 100 17,5 100 81,4 85,4 42,9 100 64 100 27,4 77,8

0 0 0 59,4 36,9 14,5 12,6 0 82,5 0 18,6 14,6 57,1 0 0 0 27,4 14,3

0 0 0 1,9 30,4 10,5 44,8 0 0 0 0 0 0 0 36 0 45,1 7,8

100 100 87,2 55,5 9,6 100 59,9 36,4 33 100 100 85,7 25 33,3 100 45,7 100 20 70,5

0 0 0 0 21,3 0 4,6 63,6 28,4 0 0 14,3 50 66,7 0 28,3 0 80 13,8

0 0 12,8 44,5 69,1 0 35,5 0 38,6 0 0 0 25 0 0 26,1 0 0 15,7

100 100 100 0 26,3 100 60 0 0 100 100 100 100 100 100 100 0 78

0 0 0 100 73,7 0 0 100 100 0 0 0 0 0 0 0 100 20,8

0 0 0 0 0 0 40 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1,2

.. .. .. 100 .. 100 .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 100 .. .. .. 100

.. .. .. 0 .. 0 .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 0 .. .. .. 0

.. .. .. 0 .. 0 .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 0 .. .. .. 0

93,2 * 100 98,2 33,9 35,1 86,7 48,9 91,2 20,4 * 100 82,4 64,2 77 100 73 100 26,2 81,2

6,8 * 0 0 20,8 47,6 7,7 19,1 8,8 71,8 * 0 17,6 21,8 23 0 15,6 0 53,1 12,4

0 * 0 1,8 45,4 17,3 5,6 32,1 0 7,9 * 0 0 14 0 0 11,4 0 20,6 6,4

Fuente: Software - Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC. 2010 Micro: 15.000 habitantes; Pequeo: 15.001 - 50.000 habitantes; Mediano: 50.001 - 300.000 habitantes; Grande: 300.001 - 5.000.000 habitantes; Mega > 5.000.000 habitantes - Informacin no disponible / .. Sin poblacin de ese tamao * Datos insuficientes para calcular la variable agregada a nivel pas M: Municipio; OP: Operador privado; O: Otro.

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Sistema tarifario del servicio de manejo de residuos slidos en Colombia


El Rgimen de Servicios Pblicos Domiciliarios, a travs de la ley 142 de 1994 dispone que los servicios pblicos deben ser autofinanciables y garantizar tanto la buena prestacin de los mismos como su expansin; que la tarifa es la expresin del costo integral de prestacin del servicio de manera tal que sea posible cumplir con su autofinanciamiento; y que cada servicio se maneja por separado y requiere de una contabilidad precisa del mismo, ya que esta es la base para fijar la tarifa. Las Resoluciones 351 y 352 de 2005 de la Comisin de Regulacin de Agua Potable y Saneamiento Bsico (CRA), establecen la metodologa tarifaria, para lograr la sostenibilidad financiera del servicio de aseo con el aporte tarifario de los usuarios. Para el clculo de las tarifas, se determinaron unos costos techos de referencia en pesos de $/junio de 2004, que posteriormente se actualizan con los ndices correspondientes que publica la CRA. La metodologa de clculo considera la cantidad de usuarios del servicio de aseo, los kilmetros barridos, el total de toneladas que llegan a los rellenos sanitarios, la distancia al sitio de disposicin final, la cercana a la costa y la posibilidad de asociacin con otros municipios, entre otros aspectos. Actualmente, las metodologas tarifarias estn siendo objeto de revisin por parte de CRA. El cobro de la tarifa de aseo vara de acuerdo al estrato socio econmico (en Colombia existen 6 estratos) y al tipo de usuario (residencial, industrial, oficial y comercial). Corresponde al Estado el subsidio a las personas de bajos ingresos. La facturacin correspondiente puede realizarse directamente, aunque a nivel nacional se realiza a travs de los servicios de acueducto y alcantarillado, y solo en el caso de Cartagena de Indias adems se utiliza la facturacin del servicio de energa. De acuerdo con la Ley 1.151 de 2007, los estratos 1, 2 y 3 deben ser subsidiados, por lo que el estrato 1 paga el 30% de la tarifa correspondiente, el estrato 2 el 40% y el estrato 3 el 85%. El estrato 4 paga tarifa plena, es decir, no cuenta con subsidio y los estratos 5 y 6, as como los sectores comercial e industrial, adems de no contar con subsidio para el pago de la tarifa, deben realizar contribuciones cuyo porcentaje debe ser establecido mediante acuerdo municipal. En los casos donde se presente un dficit entre subsidios y contribuciones, el municipio debe asumir el monto respectivo. Adems de los ingresos recibidos mediante recaudacin tarifaria, se cuentan con recursos del Sistema General de Participaciones, con una destinacin especfica del 5,4% de acuerdo a lo establecido en la Ley 1.176 de 2007, con transferencias a departamentos y municipios para el subsidio de los estratos de menores ingresos, inversin en infraestructura, regionalizacin y optimizacin de los servicios.

100

Foto: Ing. Pilar Tello (cortesa)

Generacin de residuos, cobertura y calidad de los servicios

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Generacin de residuos, cobertura y calidad de los servicios


Generacin de residuos slidos en ALC
La generacin de residuos slidos es el indicador ms importante para dimensionar la escala que debern tener los distintos servicios del manejo de residuos y prever las dificultades que se encontrarn en los procesos (especialmente es un parmetro muy importante para la toma de decisiones en lo que se refiere a proyeccin y diseo de los sistemas de recoleccin y disposicin final). Su cuanta vara entre las distintas localidades de acuerdo a una serie de factores que influyen en su determinacin, tales como desarrollo econmico, nivel de ingreso, sectores de actividad predominantes, patrones de consumo, cantidad de poblacin de la localidad, grado de urbanizacin y densidad poblacional, entre otros. En ese sentido, a la relacin directamente proporcional entre la generacin de residuos y el PIB per cpita ya mostrada mediante el Grfico 6, se puede aadir la relacin directa entre la generacin y el IDH, que combina valores de actividad econmica con niveles de educacin y salud:

Grfico 17: Relacin entre el IDH y la generacin per cpita de RSU en ALC

Fuente: Elaboracin propia en base a software de la EVAL 2010.

103

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

En la siguiente tabla se pueden observar los indicadores de generacin de RSD y RSU obtenidos para los distintos pases de ALC intervinientes en el estudio:

Tabla 20: Generacin per cpita de RSD y RSU en ALC (Kg/hab/da)

Micro Pas RSD Argentina Belice Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Guyana Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dom. Uruguay Venezuela ALC 0,66 0,27 0,49 0,75 0,41 0,41 0,3 0,36 0,27 0,6 0,32 0,46 0,63 0,33 0,72 0,45 RSU 0,92 0,29 0,87 1,28 0,48 1,21 0,54 0,48 0,53 0,54 0,72 0,53 0,85 0,5 0,75

Pequeo

Mediano

Grande

Mega

Pas

RSD RSU 0,68 0,4 0,54 0,76 0,4 0,45 0,42 0,42 0,37 0,64 0,47 0,7 0,57 0,63 0,41 0,9 0,67 0,77 0,53 1,06 0,43 0,86 1,43 0,55 0,75 0,66 0,64 0,5 0,78 1,11 0,86 0,63 1 1,07 0,78 0,8

RSD 0,8 0,45 0,66 0,8 0,56 0,59 0,58 0,52 0,67 0,83 0,49 0,57 0,59 0,72 0,51 0,75 0,46 0,51 0,61

RSU 1,02 0,48 0,85 1,21 0,57 0,89 0,68 0,94 0,62 0,83 0,96 1,02 0,67 1,01 0,81 0,75 0,84

RSD 0,78 0,51 0,78 0,86 0,59 0,73 0,58 0,5 0,94 0,95 0,75 1 0,5 0,83 0,48 0,9 0,88 0,82 0,74

RSU 1,41 0,55 1,31 1,12 0,66 1,2 0,85 1,74 0,62 1,1 1,6 1,28 0,85 1,2 1,22 1,08 1,14

RSD .. .. .. 0,91 .. 0,73 .. .. .. .. .. .. .. 0,65 .. .. .. 0,43 .. .. .. 0,73

RSU .. .. .. 1 .. 0,82 .. .. .. .. .. .. .. 1,34 .. .. .. 0,81 .. .. .. 1,01

RSD 0,77 0,46 0,67 0,79 0,54 0,62 0,5 0,48 0,61 0,71 0,58 0,73 0,55 0,69 0,47 0,85 0,75 0,65 0,63

RSU 1,15 0,49 1 1,25 0,62 0,88 0,71 0,89 0,61 0,94 1,22 0,94 0,75 1,1 1,03 0,86 0,93

Fuente: Software - Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC. 2010 Micro: 15.000 habitantes; Pequeo: 15.001 - 50.000 habitantes; Mediano: 50.001 - 300.000 habitantes; Grande: 300.001 - 5.000.000 habitantes; Mega > 5.000.000 habitantes - Informacin no disponible .. Sin poblacin de ese tamao RSD: Residuos slidos domiciliarios; RSU: Residuos slidos urbanos o municipales.

104

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

La EVAL 2010 estim que la generacin per cpita de RSD en Amrica Latina y el Caribe llega a 0,63 kg/hab/ da, mientras que la de RSU asciende a 0,93 kg/hab/ da. Los indicadores per cpita obtenidos para la regin implican una generacin urbana diaria aproximada de

295.000 ton de RSD y 436.000 de RSU. Los valores de RSU estimados son inferiores a las cifras de generacin per cpita de RSU de varios pases desarrollados de Europa y de Estados Unidos, como se muestra en la tabla siguiente:

Tabla 21: Generacin de RSU per cpita de pases de Europa, Estados Unidos y ALC

Pases / Regin
Estados Unidos Suiza Alemania Espaa Reino Unido Italia Francia Suecia Amrica Latina y el Caribe

Kg/hab/da
2,08 1,95 1,59 1,59 1,56 1,51 1,48 1,42 0,93

Elaboracin propia en base la EVAL 2010 y a informacin en lnea de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OECD): http://www.oecd-ilibrary.org/environment/oecd-factbook-2010/municipal-waste_factbook-2010-64-en.

Los datos de la Evaluacin 2010 arrojaron valores apenas superiores para la generacin de RSU en ALC que en el 2002 y ms bajos en el caso de los RSD. Esto a pesar de que el PIB per cpita se increment sustancialmente en ese perodo, lo cual resulta curioso. Los indicadores de generacin de RSD y RSU de los distintos pases presentan valores que oscilan entre los estimados para Bolivia (0,46 Kg/hab/da y 0,49 Kg/ hab/da respectivamente) y los presentados por Chile (0,79 kg/hab/da para RSD y 1,25 kg/hab/da para RSU). En general, las tasas de generacin calculadas guardan relacin directa con indicadores de actividad, tamao poblacional y desarrollo de los distintos pases.

En la EVAL 2002, la tasa de generacin de RSD constitua aproximadamente entre el 50% y el 75% de la tasa de generacin de RSU. En la EVAL 2010, la mayora de los valores de generacin per cpita de RSD calculados para los pases de ALC representa entre el 60% y el 75% de los valores de RSU obtenidos. Al realizar el ejercicio de relacionar las tasas de generacin de RSD y RSU obtenidas en la EVAL 2010 (ver Grfico 18), puede obtenerse una recta promedio que marca la relacin promedio entre las dos tasas para los distintos valores de generacin. De acuerdo a la funcin de esa recta promedio de la EVAL 2010, una tasa de generacin de RSD en ALC debera representar, tericamente, entre el 67% y el 68% de la tasa de generacin de RSU.

105

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Grfico 18: Generacin per cpita de RSD y RSU en ALC (Kg/hab/da)

Fuente: Elaboracin propia en base a software de la EVAL 2010.

En la EVAL 2010 se pudo observar que a pesar de las normas existentes en los pases de la regin que expresan la distincin entre los residuos slidos domiciliarios y los del tipo municipal o urbano, esta no se realiza en la mayora de los municipios, por lo que en muchos casos se contempla solo uno de los dos. Asimismo, la gran mayora de los municipios latinoamericanos no cuentan con estudios especficos de generacin. En el mejor de los casos se emplean mtodos como la generacin per cpita medida en las estaciones

de transferencia, o los sitios de disposicin final, los cuales no son muy representativos, ya que lo recolectado no es realmente lo generado. Por otra parte, lo segregado y recuperado por los trabajadores informales puede llegar hasta un 5% de los valores pesados y registrados en las estaciones de Transferencia o sitios de disposicin final. De todas formas, las ciudades pequeas y micro generalmente no poseen balanzas para realizar el pesaje en los sitios de disposicin final, lo que dificulta el clculo, al menos aproximado, de la generacin de residuos en esos municipios.

La EVAL 2010 estim que la tasa de generacin per cpita de RSU en Amrica Latina y el Caribe aumento levemente a 0,93 kg/hab/da, mientras que la tasa de generacin per cpita de RSD corresponde a 0,63 kg/hab/da.

106

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Barrido de calles y reas pblicas


El servicio de barrido ha experimentado un aumento en cobertura durante los ltimos aos, de acuerdo con la comparacin de indicadores entre los obtenidos en la EVAL 2002 y los estimados en la EVAL 2010. Como se puede observar en el cuadro a continuacin, la cobertura de barrido manual ha aumentado del 63% al 75,2% y la de barrido mecnico ha disminuido levemente del 9% al 7,1%, dando como resultado un aumento en la cobertura total de barrido de un 72% a un 82,3%34.

Grfico 19: Cobertura de barrido total, manual y mecnico en ALC - Aos 2002/2010

Fuente: Elaboracin propia en base a software de la EVAL 2010.

34 Cabe destacar que en la cobertura de barrido en ALC en el ao 2002 no se haba considerado la cobertura de Brasil, que en el 2010 presenta, respecto al promedio regional, una alta cobertura en barrido manual (93,2%) y una baja cobertura en barrido mecnico (3%), lo que tuvo un peso importante en la obtencin del indicador regional 2010.

107

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Como se mencion en la seccin de recursos humanos (ver Grfico 13), el barrido manual, con 5,56 empleados cada 10.000 habitantes, es el servicio de manejo de residuos slidos que ms personal municipal utiliza. El aumento de su cobertura seguramente no pueda explicarse por una mejora en su eficiencia, ya sea por la organizacin del servicio, tecnologa utilizada o productividad de los barrenderos, por lo que se podra concluir que el aumento en la cobertura se ha logrado a travs del uso de una mayor cantidad de barrenderos, potenciando su mayora entre los recursos humanos utilizados por los servicios de aseo. Dado que requiere vas primarias y secundarias amplias y bien pavimentadas para su aplicacin, el barrido mecnico generalmente se encuentra presente en ciudades grandes y megas de pases como Mxico, Argentina, Chile, Colombia y Venezuela, adems de otras ciudades como Sao Paulo (Brasil), Lima (Per), Quito (Ecuador) y Montevideo (Uruguay), entre otras. En la mayora de los pases el barrido mecnico es realizado por el mu-

nicipio, aunque existen casos excepcionales como el de Lima, donde el servicio de barrido mecnico lo presta una empresa privada en una pequea porcin del municipio. A pesar de lo mencionado, existen ciudades medianas e incluso pequeas y micro donde se efecta barrido mecnico. Entre ellas se puede destacar a Canania (clasificada como micro, una de las ciudades ms antiguas de Brasil), La Antigua (pequea, Guatemala) y Tarija (mediana, Bolivia), donde seguramente se han registrado buenos resultados con el servicio de barrido mecnico, ya que su aplicacin data de ms de diez aos. La mayora de los pases han mejorado la cobertura que posean en el 2002 segn los indicadores obtenidos por la EVAL 2002 y la EVAL 2010. En el grfico siguiente se puede apreciar la evolucin con una comparacin entre la cobertura total de barrido del ao 2002 (eje de las x) y la cobertura total de barrido del ao 2010 (eje de las y). Un mayor detalle se presenta en la Tabla 23, al final de esta seccin.

Grfico 20: Cobertura total de barrido en ALC, pases seleccionados - Aos 2002/2010

Fuente: Elaboracin propia en base a software de la EVAL 2010.

108

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Retomando la descripcin del servicio de barrido mecnico en los pases de ALC, la EVAL 2010 recolect informacin sobre la cantidad de vehculos de barrido (comnmente llamados barredoras mecnicas) en

buen funcionamiento que exista en las localidades que brindaban el servicio. La informacin procesada de los pases donde se encontr disponible la informacin se presenta en la siguiente tabla:

Tabla 22: Cantidad de barredoras mecnicas en ALC (vehculos cada 10.000 habitantes)

Micro Pas
CVB F (%)

Pequeo Mediano

Grande

Mega

Pas

CVB

F (%)

CVB

F (%)

CVB

F (%)

CVB

F (%)

CVB

F (%)

Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador El Salvador Honduras Mxico Nicaragua Per Uruguay Venezuela ALC

0,96 0,81 2,25 0,88

100 100 100 100

0,61 0,22 0,53 0,51

100 100 0 30

0,61 0,1 0,06 0,06 0,1 0,2

87 100 99 95 94

0,07 0,02 0,02 0,03 0,02 0,16 0,02 0,07 0,01 0,01 0,04 0,04

85 100 100 67 100 60 100 55 100 100 86 82

.. .. .. 0,02 .. .. .. 0,13 .. 0,01 .. .. 0,03

.. .. .. 100 .. .. .. 28 .. 100 .. .. 73

0,44 * 0,16 0,09 0,02 * * * 0,18 * * * 0,08 0,17

87 * 100 99 78 * * * 43 * * * * 81

Fuente: Software - Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC. 2010 Micro: 15.000 habitantes; Pequeo: 15.001 - 50.000 habitantes ; Mediano: 50.001 - 300.000 habitantes; Grande: 300.001 - 5.000.000 habitantes ; Mega > 5.000.000 habitantes - Informacin no disponible .. Sin poblacin de ese tamao CVB: Cantidad de vehculos de barrido; F: Porcentaje de vehculos en buen funcionamiento.

109

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

En promedio, los municipios de la regin donde se brinda el servicio de barrido mecnico cuentan, en su conjunto, con 0,17 vehculos de barrido cada 10.000 habitantes para proveerlo, de los cuales el 81% se encuentra en buen funcionamiento. Entre los pases, el valor ms alto es el obtenido en Argentina, que asciende a 0,44 barredoras mecnicas cada 10.000 habitantes, mientras que el porcentaje ms bajo de en buen funcionamiento

se observa en Mxico, donde el 43% de los barredoras mecnicas no se encuentran en buenas condiciones para brindar el servicio. La cantidad de barredoras mecnicas por cada 10.000 personas disminuye a medida que aumenta el tamao de poblacin de las localidades, lo que evidencia la importancia de conseguir economas de escala cuando se brinda este servicio.

La EVAL 2010 estim que la cobertura total de barrido en Amrica Latina y el Caribe aument en 10 puntos porcentuales, al 82,3%. En ALC hay 5,56 barrenderos y 0,17 barredoras mecnicas por cada 10.000 habitantes. De la cobertura total, cerca del 91% se barre manualmente y el 9% restante mecnicamente.

110

Tabla 23: Barrido Manual, Mecnico y Total en ALC (%)

Micro

Pequeo

Mediano

Grande

Mega

Pas

Pas
BMe CTB BMa BMe CTB BMa BMe CTB BMa BMe CTB BMa BMe CTB BMa BMe CTB

BMa

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

111

Argentina Belice Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Guyana Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dom. Uruguay Venezuela ALC
Fuente: Software - Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC. 2010 - Informacin no disponible / .. Sin poblacin de ese tamao * Datos insuficientes para calcular la variable agregada a nivel pas BMa: Barrido manual; BMe: Barrido mecnico; CTB: Cobertura total de barrido.

67,6 10 25,8 92,8 35,1 83,8 100 60,8 19,1 83,3 74,6 33,4 61,3 17,8 59 59,5 10,1 65,5 72,1

12,9 0 0 4,5 0,2 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0,2 0 0 0 2,6

80,6 10 25,8 97,3 35,3 83,8 100 60,8 19,1 83,3 74,6 33,4 61,3 17,8 59,1 59,5 10,1 65,5 74,7

67 37 100 63,9 72,5 85,6 39,2 40 18,2 26,4 63,8 65,1 26,8 32,9 54,2 79,9 78,6 69,8 74,7

9,3 0 0 0,7 0 0 0 0 9,8 0 0 6 0 0 0 0 0 0 0 2

76,3 37 100 64,6 72,5 85,6 39,2 40 28 26,4 69,9 65,1 26,8 32,9 54,2 79,9 78,6 69,8 76,8

62,9 59,9 95,6 52,6 94,1 90,1 62,6 23,3 92,7 70 52,8 62,6 60,2 69,3 32,5 65 66 46,8 68 73,8

22,6 4,6 0 2,9 0 0 0 0 0 0 0 0 22,2 0 0 0 0 0 0 4,8 6,9

85,4 64,5 95,6 55,4 94,1 90,1 62,6 23,3 92,7 70 52,8 84,8 60,2 69,3 32,5 65 66 46,8 72,8 80,7

60,2 18,1 78,3 .. .. .. .. 85,7 0 85,7 .. .. 97,2 1,9 99,1 70 20 50 45 95 .. .. 91,1 8,7 99,7 76,6 23,4 100 0 100 .. .. 52,5 5,3 57,8 .. .. 25 5 30 .. .. 68 0 68 .. .. .. .. 87,4 1,2 88,7 .. .. 0 .. .. 57,2 22,1 79,3 80 20 80 10 90 .. .. 50 0 50 .. .. 60 0 60 .. .. 81,3 0 81,3 99 1 73,5 0 73,5 .. .. 95 5 100 .. .. 87,1 8,6 95,7 .. .. 78,4 9,5 87,9 78,8 17

.. .. .. 90 .. 100 .. .. .. .. .. .. .. 100 .. .. .. 100 .. .. .. 95,8

62,7 18,9 * * 65,3 1,9 93,2 3 53,1 5,9 84,6 6,3 89,6 0 54,4 2,1 27 0,6 55,3 4,3 * * 62,2 0,3 0 60 17,4 67,2 2,3 54,8 0 32,5 0 77,6 0,3 70,4 0 61,5 2 74,4 5,2 75,2 7,1

81,6 * 67,2 96,1 59 90,8 89,6 56,5 27,6 59,6 * 62,5 77,4 69,5 54,8 32,5 77,8 70,4 63,5 79,6 82,3

Micro: 15.000 habitantes; Pequeo: 15.001 - 50.000 habitantes; Mediano: 50.001 - 300.000 habitantes; Grande: 300.001 - 5.000.000 habitantes; Mega > 5.000.000 habitantes

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Recoleccin y transporte
El servicio de recoleccin y transporte de residuos ha sido histricamente priorizado por los municipios de ALC sobre el resto de los servicios de manejo de residuos slidos. La visibilidad social del accionar municipal, el rechazo popular a la acumulacin de los residuos en la puerta de sus casas y los peligrosos efectos sobre la salud de la poblacin son aspectos que influyen en gran medida para que as sea. A continuacin se puede observar la relacin entre la mortalidad infantil en la regin y la cobertura de recoleccin de residuos en localidades de tamao micro y en la totalidad del pas

Grfico 21: Relacin entre mortalidad infantil y cobertura micro y total de recoleccin en ALC

Fuente: Elaboracin propia en base a informacin del anexo estadstico de CEPAL: Panorama social de Amrica Latina 2009, noviembre de 2009 y software de la EVAL 2010.

El crecimiento poblacional urbano registrado durante los ltimos aos y el incremento consiguiente de la densidad poblacional han influido en la gradual modificacin de las formas de provisin del servicio. En muchas ciudades de tamao grande de la regin, la colocacin transitoria o presentacin de los residuos en aceras o pequeas canastillas elevadas en las puertas de los domicilios para su recoleccin ha sido sustituida progresivamente por la utilizacin de grandes contenedores ubicados en puntos estratgicos, a intervalos de espacio lo suficientemente pequeos como para permitir a la poblacin acercarse para depositar sus residuos.

Lo anterior ha influido en el creciente uso de equipo recolector rodante equipado con izadores, mecnicos o hidrulicos, de contenedores de carga trasera o lateral. La cobertura de recoleccin en la regin alcanza al 93,4% de la poblacin, habiendo logrado un incremento de ms de 10 puntos porcentuales respecto al 2002, cuando el servicio cubra al 81% de los habitantes de ALC. Aun cuando la mayora de los pases presentan coberturas superiores al 80%, especialmente en localidades grandes y mega existen reas o barrios marginales donde el servicio no se brinda, o es de muy baja calidad.

112

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Tabla 24: Cobertura de recoleccin en ALC (%)

Pas
Argentina Belice Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Guyana Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dom. Uruguay Venezuela ALC

Micro
97,2 80 49,3 86,8 86,1 100 75,8 89 81,1 83,3 44 73,8 99,4 52 43,6 66,7 97,9 100 100 88,2

Pequeo Mediano
100 54 96,5 94,1 94,8 86,8 78,2 82,4 64 48,2 72,5 85,7 86,8 55,1 52,9 77 95,2 100 100 89,3 100 90 85,5 95,7 100 100 92,1 88,9 74,9 83,9 90 75,9 73,3 88,9 95,4 99,3 58,2 75,2 95 100 100 92,7

Grande
99,8 95,6 98,7 100 100 100 81,7 85 100 81,9 75 97,3 100 100 90 82,8 100 95 100 97,4

Mega
.. .. .. 100 .. 100 .. .. .. .. .. .. .. 100 .. .. .. 100 .. .. .. 100

Pas
99,8 85,2 83,3 96 97,8 98,9 90,4 84,2 78,8 77,7 * 64,6 73,9 93,2 92,3 84,9 57 84 97 98 100 93,4

Fuente: Software - Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC. 2010 Micro: 15.000 habitantes; Pequeo: 15.001 - 50.000 habitantes ; Mediano: 50.001 - 300.000 habitantes; Grande: 300.001 - 5.000.000 habitantes ; Mega > 5.000.000 habitantes - Informacin no disponible .. Sin poblacin de ese tamao * Datos insuficientes para calcular la variable agregada a nivel pas

113

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Con excepcin de Paraguay, Honduras, Guatemala y El Salvador, todos los pases de ALC presentan coberturas superiores al 80%. Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Uruguay y Venezuela presentan las coberturas ms al-

tas de la regin muy cercanas a la cobertura universal. En su gran mayora, los pases mejoraron las coberturas presentadas en el 2002:

Grfico 22: Evolucin de la cobertura de recoleccin en pases de ALC Aos 2002/2010

Fuente: Elaboracin propia en base a software de la EVAL 2010.

La cobertura del servicio es un aspecto importante del cuadro de situacin actual de la recoleccin y el transporte de residuos, pero la imagen no podra estar completa sin analizar la calidad del servicio. En principio, se est observando la implementacin de sistemas de contenedores que no cuentan con una planificacin adecuada, donde se determine y se comunique de manera efectiva en qu lugar debern los usuarios colocar los residuos. En algunos casos tampoco se considera la distancia que debe recorrer el usuario para realizar la colocacin transitoria o presentacin de los residuos, por lo que estos son en parte depositados en lugares inadecuados. Tambin se observan problemas en la determinacin de la capacidad necesaria de los contenedores, el mantenimiento de los mismos y el cumplimiento de las rutas de recoleccin que los atiende.

La regularidad en la recoleccin de los residuos es otro aspecto importante de la calidad del servicio. La estimacin de la frecuencia ptima es un asunto de vital importancia para lograr un servicio ambiental, social y financieramente sostenible. En la regin, un 52,7% de la poblacin recibe el servicio de recoleccin entre 2 y 5 veces por semana, mientras que un 45,4% lo hace diariamente y solo un 1,8% una vez por semana. Con relacin a la EVAL 2002, se observa un fuerte crecimiento de la recoleccin diaria. Aunque la recoleccin diaria eleva la satisfaccin del usuario se debe tener cuidado con los costos, que pueden disminuir al usar frecuencias ms espaciadas, se debe encontrar el ptimo.

114

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Tabla 25: Frecuencia del servicio de recoleccin en ALC (%) 2 a 5 veces por semana
27,9 88 94,6 54,5 77,6 98,6 68,8 42,7 79,1 86,5 75,7 35,3 28,4 94,2 79,5 79,8 43,5 37,1 81,4 41 52,7

Pas
Argentina Belice Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Guyana Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela ALC

Diaria
71,9 0 5,4 44,7 22,3 0 0 57,3 20,9 1 5,4 0 71,6 0 13,1 16,1 55,7 55,2 18,6 58,2 45,4

1 vez por semana


0,2 12 0 0,8 0,1 1,4 31,2 0 0 12,5 19 64,7 0,1 5,8 7,4 4,1 0,8 7,7 0 0,8 1,8

Fuente: Software - Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC. 2010 - Informacin no disponible

En general, una periodicidad de recoleccin de una vez a la semana es caracterstica de ciudades pequeas y micro, debido a la falta de recursos para la operacin y el mantenimiento de los vehculos. Otro factor de importancia es la poca cantidad de residuos que se generan y la amplitud de distancia entre viviendas. Cuando la frecuencia de recoleccin no es regular, puede ocasionar la ansiedad de los vecinos, quienes se ven incitados a practicar la quema de los residuos en terrenos baldos o

la disposicin de los mismos en cursos de agua. Como se puede observar en el grfico presentado a continuacin, en los tamaos poblacionales micro, pequeo y mediano de Amrica Central y el Caribe una frecuencia de recoleccin de una vez por semana coincide con altos porcentajes de quema a cielo abierto de residuos y disposicin en cuerpos de agua o como alimento de animales.

115

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Grfico 23: Frecuencia de recoleccin y disposicin final en Amrica Central y Caribe.

Fuente: Elaboracin propia en base al software de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC. 2010 Micro: 15.000 habitantes; Pequeo: 15.001 - 50.000 habitantes; Mediano: 50.001 - 300.000 habitantes.

116

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Por otra parte, a medida que el tamao de la poblacin se incrementa, la regularidad con la que se realiza la recoleccin tambin lo hace. Lo mencionado se puede ob-

servar en el siguiente grfico que detalla la frecuencia de recoleccin por tamao poblacional en Amrica Latina y el Caribe:

Grfico 24: Frecuencia de recoleccin por tamao poblacional en ALC.

Fuente: Elaboracin propia en base al software de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC. 2010 Micro: 15.000 habitantes; Pequeo: 15.001 - 50.000 habitantes; Mediano: 50.001 - 300.000 habitantes.

Con relacin a los equipos utilizados para recoleccin en la regin, los mismos son principalmente compactadores (57,8% de los vehculos recolectores poseen equipamiento compactador) de carga trasera, lateral, volteos y redilas. En la regin se registra un promedio de 1,31 vehculos recolectores cada 10.000 habitantes, cifra resultante de la ponderacin de valores que, debido a la existencia de economas de escala, decrecen a medida que el tamao poblacional se incrementa: 3,96 vehculos cada 10.000 habitantes en localidades micro, 1,37 en pequeas, 0,95 en medianas, 0,95 en grandes y 0,87 en mega. A continuacin se presenta el detalle por pas

sobre la cantidad de equipamiento rodante disponible cada 10.000 habitantes, donde se pueden observar valores altos en Belice (influido por el tamao pequeo de sus poblaciones), Brasil, El Salvador y Honduras. El indicador de la cantidad de vehculos por cada 10.000 habitantes tambin est influido por el tipo de vehculo. En comunidades pequeas por ejemplo, es ms usual encontrar la utilizacin de camiones de volteo y redilas que atienden menos usuarios en una jornada que los compactadores, por su baja capacidad de carga volumtrica o por los tiempos ms largos de descarga.

117

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Tabla 26: Cantidad de equipamiento rodante para recoleccin por 10.000 habitantes en ALC Pas
Argentina Belice Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Guyana Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela ALC

Micro
4,02 4,47 1,12 5,41 1,05 3,97 0,75 2,01 3,77 0,56 3,24 1,5 2,11 4,49 1,49 0,97 1,91 2,24 1,7 3,96

Pequeo Mediano Grande


1,67 0,92 1,88 1,21 0,99 0,72 0,42 1,47 0,88 1,19 0,78 0,86 0,76 1,88 0,63 0,59 1,51 1,61 1,63 1,37 1,29 1,84 0,6 1,25 0,46 0,5 0,66 0,49 0,9 0,43 2 0,9 0,8 0,95 0,47 0,47 0,46 0,4 1,07 1,48 1,11 0,95 0,92 0,56 1 0,68 0,6 0,69 0,66 2,25 0,73 1,1 1,07 1,16 0,19 0,19 0,6 0,58 0,35 0,7 1,08 0,95

Mega
.. .. .. 0,33 .. 0,51 .. .. .. .. .. .. .. 2,85 .. .. .. 0,16 .. .. .. 0,87

Pas
1,34 3,1 0,65 1,77 0,66 1,04 0,69 0,62 1,62 0,69 * 1,59 1,27 1,27 0,55 1,07 0,73 0,39 1,05 1,41 1,2 1,31

Fuente: Software - Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC. 2010 Micro: 15.000 habitantes; Pequeo: 15.001 - 50.000 habitantes; Mediano: 50.001 - 300.000 habitantes; Grande: 300.001 - 5.000.000 habitantes; Mega > 5.000.000 habitantes - Informacin no disponible/..Sin poblacin de ese tamao *Datos insuficientes para calcular la variable agregada a nivel pas

Por otra parte, un 66% de la flota tiene una antigedad menor a 10 aos, observndose una curiosa distribucin por tamao poblacional, donde las localidades micro siguen a las mega y grande en cuanto a mayor porcentaje de la flota joven. Mientras que las primeras tienen mayores recursos y acceso a crdito para afrontar la compra de vehculos nuevos, el alto porcentaje obtenido en localidades micro tiene su explicacin en la baja tecnologa de los equipos rodantes utilizados (no es inusual encontrar el uso de carretas tiradas por caballos, triciclos y carretillas en estas poblaciones) y en la mayor

obtencin de donaciones. En general, los municipios de ciudades micro, pequeas y medianas no poseen suficientes recursos para renovar el parque vehicular, ni son sujeto de prstamos que permitan la reposicin. A continuacin se presenta el detalle por pas de la antigedad menor a 10 aos del equipamiento rodante de la regin, donde se puede observar un muy alto 95% en Chile y porcentajes significativamente superiores al promedio regional en Panam, Ecuador, Brasil y Costa Rica.

118

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Tabla 27: Porcentaje del equipos rodantes con antigedad menor a 10 aos en ALC

Pas
Argentina Belice Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Guyana Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela ALC

Micro
15 50 92 77 59 54 77 94 0 25 85 100 71 48 0 59 15 40 61

Pequeo Mediano
40 72 68 82 43 85 48 83 69 0 30 83 100 80 57 62 37 47 56 52 0 71 70 99 78 61 87 51 23 39 85 40 100 66 11 42 83 49 55 60

Grande
73 57 72 100 62 100 80 32 39 85 92 100 65 44 59 55 84 76

Mega
.. .. .. 100 .. 100 .. .. .. .. .. .. .. 40 .. .. .. 72 .. .. .. 82

Pas
55 24 66 74 95 67 72 78 59 45 * 25 85 63 89 83 44 52 68 40 62 66

Fuente: Software - Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC. 2010 Micro: 15.000 habitantes; Pequeo: 15.001 - 50.000 habitantes ; Mediano: 50.001 - 300.000 habitantes; Grande: 300.001 - 5.000.000 habitantes ; Mega > 5.000.000 habitantes - Informacin no disponible / ..Sin poblacin de ese tamao *Datos insuficientes para calcular la variable agregada a nivel pas

Cabe destacar en cuanto a la operatividad de los equipos rodantes en ALC que comnmente se observa el incumplimiento de rutas urbanas de recoleccin por problemas asociados a disponibilidad y funcionalidad de vehculos, lo que tambin contribuye a disminuir la calidad del servicio brindado.

Finalmente, como se mencion anteriormente, un 57,8% de los vehculos recolectores de ALC poseen equipamiento compactador de residuos. El detalle por pas presentado a continuacin permite observar porcentajes especialmente altos en Costa Rica (94,1%) y Chile (93,4%), seguidos por Uruguay, Ecuador, Colombia y Argentina.

119

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Grfico 25: Porcentaje de vehculos de recoleccin con equipamiento compactador en ALC.

Fuente: Elaboracin propia en base al software de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC. 2010

Foto: CEAMSE (cortesa)

120

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

La EVAL 2010 estim que la cobertura de recoleccin en Amrica Latina y el Caribe aument en ms de 10 puntos porcentuales, al 93,4%. En 6 pases de la regin (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Uruguay y Venezuela) se puede decir que la cobertura es prcticamente universal. La frecuencia de recoleccin es diaria para poco ms del 45% de los latinoamericanos, mientras que casi un 53% de la poblacin recibe el servicio entre 2 y 5 veces por semana, y poco ms del 2% semanalmente. La quema y la disposicin no controlada de residuos aumentan cuando disminuye la frecuencia de recoleccin. El equipamiento rodante para recoleccin en ALC asciende a 1,31 vehculos por cada 10.000 habitantes, de los cuales la tercera parte posee ms de 10 aos de antigedad. El 58% de los vehculos cuenta con equipos de compactacin.

Transferencia
Los servicios de transferencia de residuos permiten disminuir los costos de transporte a los sitios de tratamiento y disposicin final. Especialmente en zonas densamente pobladas, la lejana de estos sitios incentiva la utilizacin de estaciones de transferencia, donde los residuos son trasladados desde el equipamiento rodante de recoleccin a vehculos transportadores de mayor porte. Si bien su utilizacin trae aparejado importantes beneficios econmicos operativos, su uso es muy limitado en la regin, estando concentrado de manera casi exclusiva a algunas ciudades grandes y megas. Es importante destacar que el uso de estaciones de transferencia para poblaciones medianas y pequeas que se

encuentren en un programa mancomunado o regional tambin es recomendable, ya que en muchas ocasiones ofrece importantes beneficios econmicos relacionados con el ahorro de costos operativos de recoleccin, transporte y disposicin final (regionalizacin). En el caso del consorcio pblico VIRCH-Valds por ejemplo (ver pgina 68), poblaciones como Dolavon y Gaiman, con una cantidad de habitantes menor a 5.000, envan sus residuos a una estacin de transferencia dentro del esquema regional adoptado. Tambin es posible encontrar la existencia de algunas actividades de transferencia en poblaciones micro y pequeas que corresponden al traspaso manual de los residuos de vehculos pequeos a otros ms grandes, o incluso de carretas a vehculos motorizados.

121

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Tabla 28: Cobertura de servicio de transferencia de los residuos recolectados en ALC (%)

Pas
Argentina Belice Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Guyana Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela ALC

Micro
0 78,8 0 0 1,3 0 0 0 14,5 0 12,7 0 0 0 0 0 0 0 1

Pequeo
7,6 0 5,5 0 0 0 13,5 8,1 19,6 13,7 0 1,4 0 0 0 0 0 5,2

Mediano
2,8 90 0 28,5 84,1 0 0 0 0 0 100 0 0 50 0 0 7,4 0 0 17,5

Grande
42 0 82,2 100 27,9 0 53,1 0 0 0 0 0 0 100 0 21,5 53,9

Mega
100 0 0 100 .. 78,2

Pas
16,9 84,6 0 41,9 63,3 8,2 0 23,4 4,7 8,5 * 8 0 21,7 0 27,7 33,5 0 6,9 28,2

Fuente: Software - Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC. 2010 Micro: 15.000 habitantes; Pequeo: 15.001 - 50.000 habitantes ; Mediano: 50.001 - 300.000 habitantes; Grande: 300.001 - 5.000.000 habitantes ; Mega > 5.000.000 habitantes - Informacin no disponible ..Sin poblacin de ese tamao *Datos insuficientes para calcular la variable agregada a nivel pas

La cobertura del servicio de transferencia en ALC disminuy a 28,2% del 37,9% registrado en la EVAL 2002; aunque la incorporacin de nuevos pases como Brasil y Colombia mejor la representatividad de la estadstica en gran medida. Los pases que presentan las cobertu-

ras de transferencia ms altas de la regin son Belice (84,6%), Chile (63,3%) y Brasil (41,9%). Es de esperar que el desarrollo de sistemas de gestin ms eficientes eleven estos ndices durante la prxima dcada.

122

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

La EVAL 2010 estim que, de los residuos recolectados en Amrica Latina y el Caribe, el porcentaje de residuos transferidos disminuy del 37,9 al 28,2 entre 2002 y 2010. En general, el proceso de adopcin de esquemas regionales que se est desarrollando en la regin impulsa la transferencia de residuos en los municipios.

Foto: CEAMSE (cortesa)

123

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Sistemas de tratamiento
Las principales alternativas de tratamiento de los residuos antes de su disposicin final se pueden clasificar en compostaje, reciclaje y tratamiento trmico (TT), incluyendo en algunos casos tcnicas de aprovechamiento energtico de los desechos. Si bien estas actividades son

todava incipientes en Amrica Latina y el Caribe, son ampliamente usadas en los pases desarrollados. Como se puede observar en el grfico a continuacin, varios pases de Europa presentaban, ya en el 2006, altos porcentajes de tratamiento de los residuos, permitiendo en varios casos la disposicin final en rellenos sanitarios de una porcin relativamente pequea de los residuos generados y recolectados.

Grfico 26: Tratamiento de residuos slidos en Europa y EE.UU. Ao 2006.

Fuente: Elaboracin propia en base a EUROSTATS, European Commission: Energy, transport and environment indicators, 2008, e informacin en lnea del Earth Engineering Center de Columbia University (http://www.seas.columbia.edu/earth/recycle/). Nota: Los valores de EEUU corresponden al ao 2004.

124

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Reciclaje
Los residuos compuestos por materiales como papel, cartn, vidrio, distintos tipos de plsticos, maderas y metales, entre otros, pueden ser separados y reaprovechados mediante distintos tipos de tratamiento, lo que permite disminuir los residuos municipales y ahorrar recursos, tanto en la gestin de los desechos como en los procesos de elaboracin de los productos por parte de las empresas. La segregacin y recuperacin formal de materiales reciclables no se realiza a gran escala en la regin; son muy pocos los pases que cuentan con plantas de separacin formales y utilizan el reciclado como prctica usual en sus sistema de gestin municipal. La mayora de ellos cuentan con programas aislados donde municipios, ONG y organizaciones de diversa ndole motivan a la ciudadana a llevar y entregar sus residuos separados. Estos esfuerzos suelen estar apoyados por empresas que utilizan los residuos como materia prima en sus procesos productivos. La separacin y recuperacin para el reciclaje de residuos en la regin estn lideradas por las actividades informales. Incluso en el mejor de los casos, como el del reciclado de latas de aluminio en Brasil, se estima que el 50% de las latas recicladas son recolectadas por los catadores, mientras que la otra mitad es recolectada por los supermercados, escuelas, empresas y grupos filantrpicos. Se estima que slo el 2,2% de los residuos municipales es formalmente recuperado y reciclado en ALC35. Sin embargo, algunos pases o ciudades han comenzado a profundizar sus actividades en la temtica. Mxico informa que el 10% de su flujo de residuos urbanos se recicla36 y la Regin Metropolitana de Santiago, Chile ha aumentado, en la dcada pasada, su tasa de reciclado de prcticamente cero a ms del 12%37.
35 OPS, 2005. Regional Report on the Evaluation of Municipal Solid Waste Management Services for Latin America and the Caribbean. Washington, DC. Pan American Health Organization. 36 Gutirrez Avedoy, 2006. Diagnstico Bsico para la Gestin Integral de Residuos. Mxico DF, Mxico. Instituto Nacional de Ecologa, Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales. 37 CONAMA 2007. Estadsticas de Reciclaje en la Regin Metropolitana. http://www.conama.cl/rm/568/article-30025.html

Otros pases han tenido xito en la recuperacin y el reciclado de materiales especficos del flujo general de residuos municipales. Papel y cartn se recuperan y se reciclan en la mayora de los pases, con tasas relativamente altas (toneladas recicladas por cada tonelada producida) en algunos pases: 57% en Colombia, ocupando el decimoctavo lugar a nivel mundial; 50% en Chile; 44% en Brasil; y 40% en Ecuador38. Brasil ha logrado altas tasas de reciclaje de muchos otros materiales que tienen una importante demanda industrial, tales como: 87% en latas de aluminio, lo que lo convirti en el lder en los pases donde el reciclaje no es obligatorio; 70% en latas de acero; 45% en botellas de vidrio; y 51% en envases PET. Incluso con estas elevadas tasas de reciclado, estos materiales recuperados representan menos del 1% de los residuos totales de Brasil39. En los ltimos aos se ha observado una mayor participacin de los residuos electrnicos, tambin conocidos por su denominacin en ingls como E-Waste (electronic waste) o RAEE (residuos de aparatos elctricos y electrnicos), en la composicin de los residuos slidos domiciliarios. Es importante notar que debido al acelerado avance tecnolgico, estos aparatos pronto quedan obsoletos, convirtindose rpidamente en residuo. As, una vez terminada la vida til de telfonos mviles, bateras, monitores, computadoras, calculadoras, consolas de videojuegos, equipos de telecomunicaciones y otros, se convierten en EWaste, residuos que aumentan tres veces ms rpido su generacin que los residuos urbanos domiciliarios40. Algunas iniciativas gubernamentales en Chile, Mxico y Costa Rica, entre otros, muestran un incipiente inters en estos residuos. Sin embargo, la gran velocidad en que la poblacin repone estos productos, la casi completa carencia de un sistema formal de recuperacin y reciclado y la existencia de un sector informal que emplea mtodos de separacin y recuperacin de metales en muchos casos sumamente peligrosos para
38 OPS, 2005. Regional Report on the Evaluation of Municipal Solid Waste Management Services for Latin America and the Caribbean. Washington, DC: PAHO. 39 ABRELPE, 2004. Panorama dos Resduos Slidos no Brasil. So Paulo, Brasil. Associao Brasileira de Empresas de Limpeza Pblica e Resduos Especiais. 40 RECYCLA Chile S.A. Residuos Electrnicos La Nueva Basura del Siglo XXI. Una Amenaza-Una Oportunidad. Santiago de Chile, Octubre 2007. RECYCLA Chile, www.recycla.cl

125

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

la salud y el medio ambiente, exige una mayor atencin por parte de las autoridades y su absoluta priorizacin. Hay pocas ciudades en Amrica Latina donde se practican la separacin en origen y el reciclaje formal. En un estudio realizado en Colombia41, 40 municipios (3,6% del total) informaron realizar separacin en origen. Segn una encuesta reciente realizada en Brasil42, se estima que 405 municipios (7,3% del total) ya practican recoleccin selectiva y que 26 millones de habitantes (ms del 15% de la poblacin urbana) participan actualmente de este servicio. Curitiba, por ejemplo, inform que la recoleccin selectiva se proporciona para todos los hogares y que en 2004 un total de 1.770 toneladas por mes de materiales reciclables fue recogido a un costo de US$76 por tonelada43. La experiencia demuestra que para ampliar la separacin en hogares y la recoleccin selectiva, asumiendo que existe tanto demanda del mercado como voluntad de los ciudadanos para pagar los costos adicionales, sera necesario, en primera instancia, un claro liderazgo por parte de los municipios tanto en el proceso de planeacin como implementacin, y, en segunda instancia, una mayor participacin de la comunidad, la cual, a su vez, requiere fuertes y frecuentes campaas de educacin pblica sobre las tres R (reduccin, reso y reciclaje). En general, los pases de ALC no cuentan con polticas o estrategias nacionales de reciclaje que encuadren y formalicen la existencia y el desarrollo del sector, y si las tienen difcilmente se implementan. Por el contrario, el reciclaje informal de residuos slidos es una prctica generalizada, lo que provoca que los municipios de la regin no cuenten con estadsticas confiables sobre la cantidad de material que se recupera o la cantidad de personas que trabajan en esta actividad. Ms adelante se presenta una mayor descripcin de la informalidad del sector y la participacin comunitaria en la gestin de los residuos de ALC.
41 PGN, 2004. Informe de Seguimiento: Gestin de Residuos Slidos en Colombia. Bogot, DC. Procuraduria General de la Nacin. 42 CEMPRE 2008. A Evoluo da Coleta Seletiva e Reciclagem de Resduos Slidos Urbanos no Brasil. Compromisso Empesarial para Reciclagem (CEMPRE) 43 ABRELPE, 2004. Panorama dos Resduos Slidos no Brasil. So Paulo, Brasil. Associao Brasileira de Empresas de Limpeza Pblica e Resduos Especiais.

Compostaje
En los pases de ALC, pese a que la materia orgnica representa un alto porcentaje de los residuos slidos, las prcticas de compostaje no se encuentran proporcionalmente desarrolladas. En general, la falta de guas para la aplicacin de tecnologas apropiadas para la regin y la falta de estndares de calidad para el producto final conspiran contra su progreso. La composta y el humus obtenidos mediante los procesos de descomposicin controlada de los residuos orgnicos buscan reducir la cantidad de desechos slidos que se deposita en rellenos sanitarios y por ende del lixiviado producido, proporcionando al mismo tiempo un insumo orgnico para el acondicionamiento de suelos para la produccin agrcola y el abastecimiento de parques y reas verdes de las ciudades. Estos productos podran ser de suma utilidad para significativas reas de muy baja fertilidad existentes en la regin. El compostaje en la regin ha sido utilizado durante varias dcadas en el pasado, registrndose la existencia de plantas con ms de 60 aos de existencia en Mxico, El Salvador y Ecuador. Posteriormente, a partir de la dcada de 1970, se empezaron a instalar plantas ms modernas en algunas ciudades de Mxico, Venezuela y Brasil. La mayor parte de ellas tenan bandas de seleccin para separar productos reciclables y un sistema mecanizado de biodegradacin aerobia mediante la formacin de pilas y su volteo o a travs de biodigestores rotatorios. Pocas plantas subsistieron, como consecuencia de problemas operativos y financieros (en general sus costos de operacin no haban sido evaluados y eran sustancialmente ms elevados de lo que el municipio poda solventar). Incluso algunos de los proyectos exitosos observados, tales como aquellos de plantas de gran escala de Vila Leopoldina y So Mateus, en So Paulo, han requerido infusiones de subsidios operativos a fin de seguir funcionando. Dentro de los puntos crticos a considerar al evaluar la realizacin de proyectos de compostaje se encuentra la correcta identificacin de la demanda de mercado. Para ello es necesario llevar a cabo estudios de mercado que determinen la demanda local de compost y la calidad requerida para satisfacer las necesidades de los usuarios locales, y hacer una evaluacin realista de los precios de

126

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

mercado y el potencial de producir compost a un costo que asegure la viabilidad comercial del proyecto. El compost producido debe cumplir no solo con la calidad requerida por el mercado sino que debe satisfacer estndares de salud pblica y medio ambiente. En consecuencia, los pases que deseen promover el compostaje deben establecer reglamentos y normas apropiadas para la produccin de compost y su uso. Tambin es importante utilizar tecnologas apropiadas. Las tecnologas de compostaje de residuos mezclados altamente mecanizadas son de capital intensivo y difciles de operar. Las soluciones de bajo costo que producen constantemente compost de alta calidad generalmente involucran el uso de determinados residuos orgnicos en lugar de residuos mezclados (desechos verdes o de jardn, residuos orgnicos de mercado o desechos domsticos de alimentos separados en origen por ejemplo) y de tecnologas sencillas de volteo de pilas y/o entrada forzada de aire (estas tecnologas son muy comunes en las plantas verdes de compostaje de residuos en los EE.UU. y Europa). Es decir, el compostaje no slo debe ser visto como una solucin de gestin de residuos, sino tambin como una empresa econmica que opera en un mercado competitivo, por lo que debera ser impulsado por condiciones de demanda y no simplemente por la capacidad de producir un producto. Afortunadamente, la financiacin a travs de bonos de carbono est disponible hoy para los proyectos de compostaje (aplicando la metodologa AM 0025 para emisiones evitadas a partir de residuos orgnicos a travs de procesos alternativos de tratamiento

de residuos, o AMS II E para proyectos de pequea escala), proporcionando una fuente adicional de ingresos que puede inclinar el resultado de un proyecto individual hacia la viabilidad comercial. Entre las pocas experiencias que se encuentran en funcionamiento en la actualidad, existen plantas de compostaje en ciudades grandes de Mxico como Guadalajara, Mrida, Naucalpan y el Distrito Federal. En el Distrito Federal se operan ocho plantas con diferentes caractersticas y capacidades, una a cargo del gobierno central que puede procesar 200 toneladas por da de residuos orgnicos procedentes del rea de flores y hortalizas de la Central de Abasto, y 7 ms pequeas en las delegaciones lvaro Obregn, Azcapotzalco, Cuajimalpa, Gustavo A. Madero, Miguel Hidalgo, Tlhuac y Xochimilco. En El Salvador existen proyectos en fase piloto en algunos municipios con poblaciones con menos de 5.000 habitantes y en Argentina se estn utilizando pilas estticas aireadas que estn bajando los costos de fabricacin del compost. Un ejemplo de gestin integrada de residuos que parte de la recoleccin selectiva y donde la educacin de la comunidad, el reciclado, la recuperacin de energa y el compostaje poseen roles protagnicos es el que se puede observar en la comuna de La Pintana, en el sur de Santiago de Chile, donde la Direccin de Gestin Ambiental (DIGA) del municipio realiza un extensa serie de actividades, algunas de las cuales se reflejan en el siguiente recuadro. Cabe destacar que a travs de los programas de compostaje y lombricultura se reducen 30 ton/da de las 150 ton/da generadas en la comuna (20%). Foto: CEAMSE (cortesa)

127

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Separacin en origen, reciclaje, compostaje y recuperacin de energa en La Pintana, Santiago de Chile


La comuna de La Pintana se sita en la zona sur de Santiago de Chile y cuenta con una poblacin aproximada de 200 mil habitantes, con una proporcin de poblacin mapuche cercana al 6%, el mayor porcentaje del rea metropolitana de Santiago. El municipio fue creado a mediados de la dcada de 1980 con el objetivo de concentrar la poblacin de pocos recursos de la ciudad, o polticamente conflictiva para el gobierno de ese entonces. Partiendo de los niveles ms bajos que se registraban en Chile, los indicadores socioeconmicos de la comuna han evolucionado durante las ltimas dcadas al comps de la implementacin de un Plan de Desarrollo Sustentable que ha tenido notables xitos en la superacin de la pobreza y en el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes del municipio. En este plan se enmarca el programa de separacin de residuos en origen, por el cual los vecinos deben: a) separar los residuos vegetales en un recipiente especial que se les facilita y entregar lo separado al camin recolector exclusivo para vegetales (la DIGA recolecta alrededor de 30 ton/da de residuos vegetales provenientes de 17 mil viviendas, 45 mil personas); b) entregar papeles, cartones y metales a los cartoneros o chatarreros que acompaan al camin recolector; y c) llevar vidrios, botellas plsticas y envases de tetrapack a puntos verdes distribuidos en la comuna, donde se encuentran campanas de recoleccin para el reciclado de PET y vidrio, que se realiza en colaboracin con organizaciones de beneficencia. Partiendo de la recoleccin selectiva, la Direccin de Gestin Ambiental (DIGA) del municipio desarrolla una amplia serie de actividades relacionadas con la educacin comunitaria, el reciclado, el compostaje y la recuperacin de energa. La DIGA posee una planta de compostaje donde se procesan 14 ton/da de restos de podas y vegetales obtenidos del programa de separacin en origen. Dentro de estas actividades, se han desarrollado dos proyectos pilotos comunitarios de compostaje domiciliario, con la instalacin de composteras individuales en 250 hogares de la comuna, que disminuyeron los residuos recolectados en esas viviendas. La DIGA tambin cuenta con una planta de lombricultura que permite utilizar un innovador modelo de ganadera intensiva (donde el ganado son lombrices rojas californianas) para el tratamiento de residuos vegetales y la obtencin de humus. Las restantes 16 ton/da de residuos vegetales recolectadas selectivamente se reducen mediante esta actividad. La DIGA utiliza el compost y el humus obtenidos en un programa de huerta ecolgica, con el desarrollo de un invernadero y huerto urbano orgnico, de hortalizas y vegetales, para consumo individual. Como parte del programa de separacin, la DIGA tambin lleva adelante la iniciativa de separacin de aceites de cocina, mediante la cual proporciona bidones de recoleccin a los vecinos que luego son recolectados una vez al mes. La DIGA recolecta el aceite usado y lo transforma

128

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

en biodiesel a travs de un proceso de produccin propio. El proyecto recibi el premio nacional a la innovacin AVONNI 2010, en la categora medio ambiente. En La Pintana se desarrollan actividades de reciclaje como la construccin de jardineras (macetones fabricados a partir de neumticos usados) y la capacitacin brindada en el taller de mueblera urbana, diseado para el aprovechamiento de los troncos de rboles cortados por distintos motivos en la comuna y el desarrollo de microemprendimientos. La DIGA tambin posee una championera, que es una estructura desarrollada a partir de neumticos usados, destinada al uso de los residuos generados en la mueblera urbana, para la produccin de hongos comestibles (Hongo Ostra). Varias actividades adicionales se llevan a cabo en La Pintana, como el desarrollo de Hongos Shiitake, la muestra de la casita eficiente, el deshidratador solar, la cocina solar, sala de capacitacin comunitaria Ruca Verde y otras, entre las cuales se encuentra el pantano de fitodepuracin, donde se realiza el tratamiento de agua proveniente de la acequia exterior, con plantas y especies acuticas, para su limpieza y posterior utilizacin en regado del espacio pblico.

Foto: Germn Sturzenegger (cortesa)

129

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Tratamiento trmico
El tratamiento trmico no se suele practicar en ALC, solo Brasil y algunas islas del Caribe tienen experiencias con incineradores de residuos slidos urbanos. Segn la Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico (PNSB), hay 34 de ellos en todo Brasil, aunque ms de la mitad se encuentran en ciudades con menos de 50.000 habitantes, que no tienen la capacidad para contar con incineradores con un sistema adecuado de control de emisiones. Por su parte, Barbados adquiri, con financiamiento privado, un pequeo incinerador con capacidad de procesar una tonelada por da de residuos. Tambin hay experiencias de este tipo en Bermuda (cuya planta de tratamiento trmico con aprovechamiento de energa elctrica data de 1994), Martinique (desde 2002) y Saint Barth (a partir de 2001). En el resto de Amrica Latina y el Caribe, esta prctica se encuentra limitada a los residuos peligrosos y en algunos casos a los de servicios de salud, donde los estndares para sus emisiones est a la par de los que se maneja en los pases industrializados, no as la capacidad de control de las autoridades regionales. Algunos residuos peligrosos y otros con alto poder calorfico, como aceite quemado, trapos impregnados con combustible y llantas, entre otros, suelen usarse como combustible alterno en los hornos de las cementeras de la regin, reduciendo el uso de combustible virgen. En los ltimos aos, se han extendido en el mundo desarrollado distintas tecnologas de incineracin de residuos con generacin de energa, prctica llamada comnmente waste to energy (WtE). Segn el Earth Engineering Center de la Universidad de Columbia, en el 2007 los Estados Unidos posean cerca de 90 plantas WtE en actividad y Europa en su conjunto aproximadamente 400, que procesaban una cantidad conjunta de 77 millones de toneladas de residuos anuales y generaban casi 50 TWh de electricidad al ao44. El creciente costo del tratamiento y la disposicin final de los residuos, sumados a las reglamentaciones que incentivaron el uso de nuevas tecnologas menos contaminantes, han sido factores determinantes en este desarrollo. Sin embargo, en ALC tampoco se registra un desarrollo a gran
44 Medida de energa (50 TWh son equivalentes a 50.000.000 MWh).

escala del tratamiento trmico de RSU con recuperacin energtica; solo se cuenta con las experiencias caribeas ya mencionadas y la elaboracin de algunos estudios de pre-factibilidad, especialmente en Brasil y Chile. Histricamente, las razones para la falta de proyectos WtE han sido45: a) el elevado nivel de inversin de capital, ya que es una tecnologa de alta complejidad operativa y requiere de personal altamente calificado; b) el bajo valor calorfico de los residuos en ALC, cuya composicin, con un alto porcentaje de residuos hmedos alimenticios, no es la propicia para la mejor productividad de la tecnologa (solo en las grandes ciudades con altos niveles de desarrollo comercial e industrial los valores calorficos ideales, de 6 7 MJ/Kg, son plausibles de lograr); y c) la dificultad de un suministro en cantidad estable de residuos combustibles, con variaciones semanales que no excedan el 20 por ciento. Asimismo, el carcter monoplico de los mercados energticos de varios pases de la regin ha atentado contra la obtencin de un precio de venta que ayude a obtener la viabilidad econmica de los proyectos. ltimamente, la saturacin de varios de los rellenos sanitarios utilizados en las grandes ciudades de ALC, el alto costo social y poltico de encontrar terrenos propicios para nuevas soluciones de disposicin final adecuada, la disponibilidad de nuevas fuentes de financiamiento para el desarrollo de energas alternativas y la evolucin de las tecnologas de tratamiento trmico con aprovechamiento energtico a tcnicas modernas ms eficientes y no contaminantes han abierto las puertas de esta solucin a la consideracin de los gobiernos de la regin. La decisin se deber basar en los resultados de estudios de factibilidad caso por caso.

45 Rand, T. J. Haukohl and U. Marxen. (2000). Municipal Solid Waste Incineration: A Decision-Makers Guide. Washington, DC: The World Bank.

130

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

El tratamiento de los residuos es ms factible a partir de la separacin de los mismos. En ALC, el reciclaje formal en plantas de separacin es casi inexistente en la actualidad. El reciclaje informal por su parte, est muy extendido pero se desconocen las cantidades recicladas. El compostaje, emprendido en numerosas oportunidades en ALC, podra recibir un fuerte impulso con el uso de fondos de carbono. La incineracin casi no ha sido utilizada en ALC, pero tecnologas ms eficientes de tratamiento trmico con aprovechamiento energtico de los residuos pueden otorgar una opcin de tratamiento vlida en grandes ciudades que debe ser estudiada en cada caso.

Disposicin final
La disposicin final de los RSU en Amrica Latina y el Caribe an sigue siendo uno de los problemas ms difciles de resolver en el manejo de los residuos slidos urbanos. El relleno sanitario es el principal sistema usado para disponer los residuos slidos de forma econmica y ambientalmente segura. Sin embargo, solo un 54,4% de la poblacin cuenta con servicio de disposicin final adecuada de sus residuos en rellenos sanitarios, y en rigor, la semntica del trmino es distinta entre los pases, lo que puede provocar un sesgo a su sobreestimacin. Se entiende que un relleno sanitario para el confinamiento de los residuos slidos municipales comprende el esparcimiento, acomodo y compactacin de los residuos sobre un lecho impermeable, su cobertura con tierra u otro material inerte por lo menos diariamente, para el control de la proliferacin de vectores y el manejo adecuado de gases y lixiviados, con el fin de evitar la contaminacin del ambiente y proteger la salud de la poblacin. El relleno sanitario cuenta con proyecto de ingeniera, control de ingreso en la puerta, pesaje y no existen segregadores en el sitio. El trmino vertedero controlado ha empezado a utilizarse asiduamente en los ltimos 10 aos para simbolizar a

vertederos a cielo abierto que han recibido algn tipo de control o a rellenos sanitarios que han sido gradualmente abandonados con los aos y han perdido las caractersticas necesarias para considerarse como tales. Esto provoca la confusin en la poblacin del municipio, que sigue considerando relleno sanitario al vertedero, lo que finalmente provoca rechazo hacia el primero. En ALC, un 18,5% de la poblacin est cubierto mediante el uso de vertederos controlados. Por su parte, los vertederos a cielo abierto representan uno de los aspectos ms contaminantes y perjudiciales para el ambiente y la salud derivados de la mala gestin de los residuos slidos. El trmino se relaciona con lugares donde los residuos se arrojan indiscriminadamente, sin ningn tipo de cuidado o tratamiento. En ALC, se cubre a un 23,3% de la poblacin con el uso de vertederos a cielo abierto. Tanto en los vertederos controlados como en los vertederos a cielo abierto es comn encontrar la presencia de personas (hombres, mujeres y nios) que trabajan en condiciones insalubres realizando la seleccin de materiales aprovechables. Un caso que ejemplifica la problemtica es el de Paraguay, donde a causa de la presin ejercida por la legislacin nacional (que penaliza el procesamiento ilcito de desechos), se estn llevando a cabo 21 investigacio-

131

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

nes previas (procedimientos administrativos penales) en vertederos municipales y 13 en vertederos clandestinos, sobre la actuacin de funcionarios pblicos de los municipios donde se encuentran los vertederos, por no realizar de forma correcta el servicio de disposicin final. Los funcionarios argumentan en su descargo la falta de recursos para adecuar la infraestructura y operacin de los sitios.

Continuando con las prcticas inadecuadas y altamente contaminantes, los residuos de un 2% de la poblacin de ALC se queman a cielo abierto, mientras que un 1,8% adicional se arroja en cuerpos de agua o se utiliza como alimento de animales y otras prcticas no recomendadas. En total, los residuos de un 27,1% de la poblacin latinoamericana se disponen sin ningn tipo de cuidados, se queman o usan como alimento.

Tabla 29: Formas de Disposicin Final por poblacin en ALC (%)


Otras formas (cuerpos de agua, alimento de animales, etc.) 0 0 26,3 0,3 0,7 0,3 0 2,1 0,6 5,1 0 0 4 13,6 14,2 0 0 0,2 9,8 0 1,8

Pas

Relleno Sanitario 64,7 0 44,7 55 81,5 81,8 67,5 30,2 78,2 15,4 11,3 0 65,6 0 41,7 36,4 43,5 33,7 3,8 12,9 54,4

Vertedero controlado 9,9 0 16,4 20,2 13,8 4,1 23,5 46,3 0 9,6 59,9 100 12,1 19,6 16 40,2 10,6 24,5 68,2 40,9 18,5

Vertedero a cielo abierto 24,6 85,2 10,6 24,5 4,0 12,5 9,1 20,5 13,8 69,8 15 0 12,4 59,3 23,4 23,4 45,3 31,6 18,1 45,6 23,3

Quema a cielo abierto 0,8 14,8 1,9 0 0 1,2 0 0,8 7,3 0 13,8 0 5,9 7,5 4,7 0 0,6 10 0 0,5 2

Argentina Belice Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Guyana Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela ALC

Fuente: Software - Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC. 2010 - Informacin no disponible

132

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Al realizar un anlisis por pas, adems de las altas coberturas con rellenos sanitarios presentadas por Colombia (81,8%) y Chile (81,5%), se destaca el porcentaje obtenido en El Salvador (78,2%), cuyo alto valor se encuentra seguramente influido por la emisin del decreto de prohibicin del uso de botaderos a fines de 2007. Por el contrario, el uso de vertederos a cielo abierto se encuentra altamente difundido en Belice (los residuos del 85,2% de las personas son dispuestos de esa forma)46, Guatemala (69,8%) y Nicaragua (59,3%). La quema de residuos a cielo abierto y la disposicin en cuerpos de agua o la utilizacin como alimentos de animales son especialmente preocupantes en Bolivia, Belice, Nicaragua, Honduras y Panam.

Con relacin al tamao de la poblacin de los distintos municipios, la informacin relevada y los indicadores construidos permiten observar en general una relacin directa entre la cantidad de habitantes y la disposicin adecuada de los residuos y, al mismo tiempo, una relacin inversa entre el tamao poblacional y la disposicin en vertederos a cielo abierto. Un detalle de la informacin de cobertura de rellenos sanitarios y vertederos a cielo abierto por distintos tamaos de poblacin se presenta en las siguientes tablas:

Foto: Ing. Pilar Tello (cortesa)

Foto: CEAMSE (cortesa)

46 Actualmente se encuentra en ejecucin un proyecto financiado con el apoyo del BID para la disposicin en relleno sanitario de los residuos generados en Belice City, ciudad ms poblada del pas.

133

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Tabla 30: Poblacin de ALC cubierta por rellenos sanitarios segn tamaos poblacionales (%)

Pas
Argentina Belice Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Guyana Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela ALC

Micro
9,4 0 0 35,2 50,7 65,1 0 15,4 76,9 0 0 0 33,6 0 28,9 0 0 0 0 33,4

Pequeo Mediano
24,5 0 46,3 54,5 56,5 63,1 13,5 82,4 0 13,7 0 29,4 0 0 28,6 0 0 0 0 34,4 62,7 0 26 45,5 90,5 78 69,8 15,9 74,9 7,8 0 29,3 0 76,9 0 39,1 30 5,4 24,6 26,8 12 49,3

Grande
89,4 86,2 65,3 100 100 100 53,1 85 85 0 0 95,6 0 100 100 55,7 81,2 0 21,5 73,7

Mega
.. .. .. 100 .. 100 .. .. .. .. .. .. 0 .. .. .. 100 .. .. .. 78,3

Pas
64,7 0 44,7 55 81,5 81,8 67,5 30,2 78,2 15,4 * 11,3 0 65,6 0 41,7 36,4 43,5 33,7 3,8 12,9 54,4

Fuente: Software - Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC. 2010 Micro: 15.000 habitantes; Pequeo: 15.001 - 50.000 habitantes ; Mediano: 50.001 - 300.000 habitantes ; Grande: 300.001 - 5.000.000 habitantes ; Mega > 5.000.000 habitantes - Informacin no disponible / ..Sin poblacin de ese tamao *Datos insuficientes para calcular la variable agregada a nivel pas

134

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Tabla 31: Poblacin de ALC cubierta por vertederos a cielo abierto segn tamaos poblacionales (%)

Pas
Argentina Belice Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Guyana Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela ALC

Micro Pequeo Mediano Grande


75,4 80 50,8 62,8 1,5 21,4 23,2 73,4 11,1 100 40,2 0 39,7 74,7 27,8 53,5 71,3 28,2 100 51,3 57,8 40,2 44,7 20,7 36,9 25,1 46,5 10 100 19,1 0 40,5 75,9 47,6 14,3 89,8 69,4 27 61,3 46,5 25 90 6,2 15,7 0 9,6 0 23,7 17,5 53,4 100 0 0 7,2 71,1 11,5 33,3 84,8 21,9 36,6 45,1 22,2 5,2 0 8,3 0 0 0 0 10 0 0 0 0,2 10 0 0 18,5 0 0 35,5 6,3

Mega
.. .. .. 0 .. 0 .. .. .. .. .. .. 0 .. .. .. 0 .. .. .. -

Pas
24,6 85,2 10,6 24,5 4,0 12,5 9,1 20,5 13,8 69,8 * 15 0 12,4 59,3 23,4 23,4 45,3 31,6 18,1 45,6 23,3

Fuente: Software - Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC. 2010 Micro: 15.000 habitantes; Pequeo: 15.001 - 50.000 habitantes; Mediano: 50.001 - 300.000 habitantes; Grande: 300.001 - 5.000.000 habitantes; Mega > 5.000.000 habitantes - Informacin no disponible ..Sin poblacin de ese tamao *Datos insuficientes para calcular la variable agregada a nivel pas

Al realizar una comparacin entre los valores estimados en la EVAL 2002 y los obtenidos en la EVAL 2010 (ver grfico siguiente), se observa un aumento significativo en la cobertura de rellenos sanitarios, del 22,6% al 54,4%. Tal incremento en principio puede explicarse por una leve reconversin de los vertederos controlados (su uso disminuye de 23,7% a 18,5%), pero principalmente se observa una fuerte disminucin en el uso de vertederos a cielo abierto, de 45,3% a 23,3%, lo que permite suponer el cierre de los mismos y su reemplazo

por rellenos sanitarios. En ese sentido, se observa una gran baja en el uso de vertederos a cielo abierto en Colombia (de 54% a 12,5%), Brasil (de 59,6% a 24,5%) y Mxico (de 40% a 12,4%), lo que explica en gran medida las cifras agregadas para ALC. En el caso particular de Colombia, el gobierno lanz con xito en el ao 2005, el plan Colombia sin Botaderos a Cielo Abierto el cual result en una reduccin notoria de vertederos a cielo abierto. En el caso de Mxico,

135

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

si bien no existi un plan especfico que atienda el problema, influy en este avance la normativa nacional y estatal, y la voluntad poltica de varios municipios importantes en trminos de poblacin del pas que decidieron dar una solucin al problema ya sea con la construccin

de nuevos rellenos sanitarios o la mejora de vertederos controlados. Las ciudades de Puebla y Quertaro son ejemplos de lo anterior. El mismo fenmeno se ha dado en Brasil en estados como Sao Paulo y ciudades como Ro de Janeiro o Porto Alegre.

Grfico 27: Cobertura de disposicin final de residuos en ALC Aos 2002-2010.

Fuente: Elaboracin propia en base al software de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC. 2010

Ms all de las razones especficas previamente identificadas, en trminos generales, la disminucin del uso de botaderos desde 2002 hasta 2010 y el aumento en ms de dos veces y media de la poblacin atendida por rellenos sanitarios son logros notables que tambin parecen haber sido impulsados por dos razones. En primer lugar, una razn probable es el aumento en la regin de los proyectos de utilizacin de biogs de rellenos sanitarios, lo que se encuentra relacionado con la disponibilidad de financiamiento de los bonos de carbono. Este mecanismo proporciona pagos anuales por la reduccin en las emisiones de metano. El financiamiento es a resultado, lo que significa que slo est disponible cuando las reducciones proyectadas de emisiones de metano son

efectivamente logradas, segn el desempeo del proyecto certificado a travs de un monitoreo operativo verificable. Por lo tanto, el financiamiento con bonos de carbono motiva a los operadores de rellenos sanitarios a introducir mejoras sustanciales en el diseo y la operacin del relleno sanitario para que la generacin de biogs y la coleccin sea mayor (como la recogida de lixiviados y sistemas de control, mejor cobertura diaria y final, compactacin mejorada y monitoreo operativo, entre otros). En trminos ms simples, solo un relleno sanitario bien diseado y operado puede generar reducciones de emisiones de metano y obtener ingresos mediante bonos de carbono.

136

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

La segunda razn puede radicar en la ya mencionada tendencia hacia mayores vertederos regionales, que son escogidos cada vez ms por sus importantes economas de escala que reducen el costo por tonelada de los residuos dispuestos. Asimismo, la generacin y recoleccin eficiente de biogs es ms factible en grandes vertederos, lo que permite atraer un volumen importante de finan-

ciamiento de carbono a bajo costo. Adems, los rellenos sanitarios regionales hacen mucho ms fcil alcanzar un control regulatorio eficaz, al permitir el cierre de varios vertederos a cielo abierto al mismo tiempo, introducir mejoras en el monitoreo operativo y el mantenimiento de registros.

Rellenos sanitarios regionales y biogs en Monterrey, estado de Nuevo Len, Mxico


Como ya se explic anteriormente (ver pgina 68) SIMEPRODESO opera 3 estaciones de transferencia y 14 rellenos sanitarios regionales distribuidos en el estado de Nuevo Len, Mxico. Uno de los mismos, Salinas Victoria, que se encuentra ubicado al norte del rea metropolitana de Monterrey y cuenta con una planta de reciclaje con capacidad para procesar 1.000 toneladas de residuos mezclados por da, recibe 750 camiones diarios que trasladan ms de 4.500 toneladas de residuos. En el rea ya clausurada del relleno Salinas Victoria, SIMEPRODESO y la empresa privada Bioelctrica de Monterrey conformaron la empresa Bioenerga de Nuevo Len para operar, desde el 19 de septiembre del 2003, una planta de generacin de energa elctrica a travs del biogs capturado del relleno. Luego de las primera y segunda fases (Monterrey I y II), la planta cuenta con una capacidad instalada de 12,72 Mw, que se espera ampliar en una tercera fase a cerca de 17 Mw, lo que convertira a la planta de Bioenerga de Nuevo Len en una de las tres ms grandes del mundo en capacidad de generacin. A febrero 2010, la operacin de la planta ha evitado emisiones a la atmsfera en cerca de 85.000 toneladas de gas metano, con una generacin de 409.000 MWh de electricidad. La energa generada se utiliza para el alumbrado pblico de la ciudad de Monterrey y su rea conurbada, incluyendo a los municipios de San Nicols de los Garza, Guadalupe, Apodaca, Santa Catarina, General Escobedo y San Pedro Garza Garca, y para la prestacin del servicio a las lneas 1 y 2 del Metro, al Palacio de Gobierno, la Macroplaza de Monterrey, al Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF) del estado de Nuevo Len y al sistema de agua y drenaje de la Zona Metropolitana de la Ciudad de Monterrey.

137

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Foto: Ing. Pilar Tello (cortesa)

La EVAL 2010 estim que los residuos del 54,4% de los habitantes de Amrica Latina y el Caribe son dispuestos en rellenos sanitarios, un aumento significativo desde el 22,6% registrado en 2002. Al mismo tiempo, el uso de vertederos a cielo abierto disminuy del 45,3% al 2337%. La nueva normativa, la voluntad poltica de los gobiernos, el financiamiento de carbono y la adopcin de esquemas regionales de disposicin parecen ser los principales motores del notable mejoramiento de la disposicin final en el perodo.

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Informalidad en la segregacin y el reciclaje de materiales


Las condiciones socioeconmicas de la poblacin vinculada informalmente a los residuos slidos urbanos estn relacionadas con la extrema pobreza. La caracterizacin indica viviendas muy precarias, con hacinamiento y falta de cobertura social. En cuanto a la educacin, los niveles de escolarizacin son muy bajos y se observa una

gran desercin escolar de nios y adolescentes. Es un sector que se caracteriza por la exclusin social. Pepenadores en Mxico, catadores en Brasil, cartoneros o cirujas en Argentina (segn segreguen en las calles o en los vertederos), cachureros en Chile, chamberos en Ecuador, cirujas en Repblica Dominicana, hurgadores en El Salvador, segregadores en el Per, en todas las ciudades de Amrica Latina y el Caribe existe una gran cantidad de personas que recolectan, separan y comercializan materiales provenientes de los residuos slidos de las ciudades y hacen de esta actividad su principal fuente de ingreso.

La cantidad de personas que se dedican a esta labor fue estimada en 500.000 por la OPS durante el 200547. La EVAL 2010 estim 8,57 segregadores cada 10.000 habitantes en ALC, lo que se traduce en una cantidad de trabajadores informales de los residuos urbanos levemente superior a 400.000 para el total de la regin, en lnea con el valor estimado por la OPS en 2005. Cabe mencionar que esta poblacin es muy cambiante

y difcil de censar. Algunas estimaciones la ubican en el orden de los 3,8 millones de personas48. Asimismo, la escasa informacin disponible en los municipios no permiti el levantamiento completo de la informacin, por lo que podra considerarse la estimacin realizada en esta evaluacin como conservadora. La EVAL 2010 estim los siguientes valores de cantidad de segregadores cada 10.000 habitantes y totales en los distintos pases de ALC:

47 OPS: Informe de la Evaluacin regional de los servicios de manejo de residuos slidos municipales en Amrica Latina y el Caribe, 2005.

48 Medina, Martn: Community-Based Recycling Initiatives, Grassroots Development; 2008.

139

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Tabla 32: Cantidad de segregadores cada 10.000 habitantes en ALC

Pas

Agrupados en Organizaciones 3,85 1,87 1,77 0 3,88 * * * 0 0,81 0,93 * * 0 0,22 * 0,51 0 1,61

En plantas de separacin (a) 1,91 0 1,19 0 5,74 0,43 1,23 * 2,12 0,16 0,57 8,03 9,77 1,64 0,11 * 3,3 0 1,47

En servicios de recoleccin (b) 14,68 0,57 0 0,39 14,51 * 1,42 * 0,09 0,35 0,47 2,51 3,66 0,44 1,46 * 15,11 0 2,74

En vertederos (c) 3,19 11,73 1,67 2,22 0,46 * * 2,21 0,67 * 0,25 0,42 1,81 9,76 3,2 0,86 7,06 2,74 2,07 1,82

En otros lugares (d) 0,71 4,31 1,7 9,73 * * 2,39 * 0,46 .. 1,84 * 2,84 1,8 * 2,99 * 2,54

Subtotal (a+b+c+d)

Argentina Belice Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Guyana Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dom. Uruguay Venezuela ALC

20,49 11,73 6,55 5,11 0,85 29,98 * 4,86 * 2,88 * 1,22 3,3 12,35 23,19 8,12 4,23 7,06 24,14 2,07 8,57

Fuente: Software - Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC. 2010 - Informacin no disponible * Datos insuficientes para calcular la variable agregada a nivel pas

140

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Tabla 33: Nmero de segregadores urbanos en ALC


Agrupados en Organizaciones 14.465 1.248 29.930 13.486 * * * 318 8.009 * 499 159 75.470 En plantas de separacin (a) 7.176 20.123 19.951 129 1.134 * 1.508 63 4.908 2.680 2.564 651 250 1.029 68.907 En servicios de recoleccin (b) 55.156 380 595 50.434 * 1.310 * 64 138 4.047 837 960 175 3.312 4.713 128.439

Pas

En vertederos (c) 11.985 192 1.115 37.540 702 * * 2.038 476 * 98 3.617 604 2.561 1.271 1.951 2.355 855 5.612 85.314

En otros lugares (d) 2.668 2.877 28.747 33.820 * * 952 * 181 15.845 1.128 4.084 933 * 119.064

Subtotal (a+b+c+d) 76.985 192 4.372 86.409 1.296 104.204 * 4.482 * 2.048 * 479 28.417 4.121 6.085 3.225 9.597 2.355 7.529 5.612 401.725

Argentina Belice Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Guyana Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dom. Uruguay Venezuela ALC

Fuente: Software - Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC. 2010 e informacin en lnea suministrada por la Divisin de Poblacin de Naciones Unidas. - Informacin no disponible * Datos insuficientes para calcular la variable agregada a nivel pas

Los recicladores informales desarrollan sus actividades en precarias condiciones sanitarias, expuestos a una alta inestabilidad laboral, sin ningn tipo de seguridad ocupacional ni vinculacin con los sistemas de proteccin social. Sus jornadas de trabajo son prolongadas, sus medios de trabajo son rudimentarios, no poseen equipos de proteccin personal, utilizan sus manos y dependen de compradores intermediarios que les fijan los precios y las formas de pago49.
49 Terraza, Horacio y Sturzenegger, Germn: Dinmicas de Organizacin de los Recicladores Informales, Tres casos de estudio en Amrica Latina, 2010.

En algunos pases los residuos recolectados por los recicladores informales en las calles son trasladados hasta centros informales de acopio (en algunos casos viviendas) y son clasificados para su posterior venta a intermediarios en la comercializacin de materiales reciclables. Los residuos no comercializables (rechazos) son posteriormente abandonados de manera indiscriminada, especialmente en las mrgenes de cauces y/o en la va pblica. En general la participacin de un intermediario

141

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

que aporta la capacidad de acopio y/o transporte implica una explotacin de los separadores que deben comercializar los productos separados a precios significativamente ms bajos que los de mercado. Esta situacin genera diversos problemas de tipo social, ambiental y de gestin propiamente dichos. Los municipios poseen muy poca experiencia en tratar con esta problemtica y buscar una manera de solucionarla. La formalizacin de estos grupos como parte del sistema de gestin municipal es an muy incipiente. Una situacin similar se da en los vertederos a cielo abierto. En estos casos existe un mayor nivel de experiencia en trminos de incorporacin del grupo informal al sistema de gestin integral en los casos en que se ha intentado cerrar el vertedero para establecer rellenos sanitarios. Si bien son pocos los ejemplos exitosos, se ha identificado que la falta de un programa de incorporacin del grupo informal al sistema formal liderado por las autoridades municipales es el motivo ms usual de fracaso, no solo desde el punto de vista social, sino para la construccin de la infraestructura misma. Sin embargo, algunos grupos de recicladores informales han logrado abandonar esas condiciones de trabajo y mediante su propia iniciativa han formado organizaciones de recicladores, cooperativas, gremios, microempresas, asociaciones u otras formas de organizacin y formalizacin de su actividad. Se estima que en Amrica Latina hay 1.000 organizaciones diseminadas por toda la regin que se dedican a esta actividad, ms que en cualquier otra regin del mundo50. Segn los valores obtenidos por la EVAL 2010, 1,61 segregadores cada 10.000 habitantes se encuentra bajo alguna forma de organizacin, lo que representa un porcentaje levemente inferior al 20% de la cantidad total de recicladores. En Colombia, segn informacin de las asociaciones de recicladores, la actividad del reciclaje se ejerce desde hace ms de 60 aos, existiendo una poblacin aproximada de 20.000 familias, cuyo medio de subsistencia es la recuperacin y comercializacin de material reciclable. De estas familias, el 30% se encuentran asociadas en 128 cooperativas afiliadas a la Asociacin Nacional de Recicladores (ANR) y el 70% trabajan en forma independiente. Por su parte, la EVAL 2010 estim que
50 Terraza H. y Sturzenegger G., obra citada.

Colombia posee cerca de 100.000 recicladores informales de residuos urbanos, lo que la convierte en la nacin latinoamericana con mayor nmero de segregadores, seguida por Brasil y Argentina. En trminos generales, el gremio de los recicladores, segn la ANR, se caracteriza por contar con una baja capacidad de recuperacin, acopio y transformacin de materiales reciclables (infraestructura y equipos) que permita generar valor agregado y mayores ingresos. Por lo tanto, sus condiciones econmicas, financieras y de organizacin, son muy deficientes o inexistentes, lo que genera psimas condiciones de vida y algunas veces infrahumanas, inexistencia de servicios de salud, bienestar social y de garantas sociales y laborales. Esta situacin los obliga a acudir a los servicios de la intermediacin. En Brasil, a fines de la dcada de 1980 y principios de 1990, asociaciones de catadores como la de Sao Paulo (COOPAMARE) y Belo Horizonte (ASMARE) empezaron a recibir el apoyo de movimientos sociales, organizaciones de la sociedad civil y religiosas, transformndose en actores estratgicos en el proceso de interlocucin con los gobiernos municipales51. Ms all del protagonismo adquirido en la recientemente sancionada Ley de Residuos Slidos de Brasil, esta creciente importancia fue acompaada por importantes cambios normativos, entre los cuales sobresale la sancin del decreto 5.940/06 que instituy la colecta selectiva en organismos pblicos federales (que totalizan ms de 10.000 entidades) y la entrega de material reciclable a las organizaciones de catadores. Otro importante avance normativo fue la sancin de la Ley 11.445/07 que dej exentas del proceso de licitaciones nacionales a la contratacin de asociaciones y cooperativas de catadores en programas de recoleccin selectiva municipal. Actualmente existen cuatro programas municipales de recoleccin selectiva que involucran un nmero considerable de catadores organizados: Porto Alegre (450 catadores), Sao Paulo (700), Belo Horizonte (380) y Londrina (400). Sobre este ltimo caso, se expone en detalle en el recuadro a continuacin.

51

Terraza H. y Sturzenegger G., obra citada.

142

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Integracin de recicladores informales en Londrina, estado de Paran, Brasil


Londrina es una ciudad de aproximadamente 500.000 habitantes localizada en el estado de Paran, al sur de Brasil. De la generacin diaria de residuos slidos, que alcanza las 390 t, se reciclan 90 t (un 23%), lo que representa uno de los mayores indicadores de recuperacin de materiales reciclables de Amrica Latina. Este logro tiene como principal aliado a uno de los ms altos indicadores de cobertura de recoleccin selectiva de la regin, que alcanza el 90% de los residuos generados. Los valores mencionados se fundamentan principalmente en el programa Reciclando Vidas, lanzado en el 2001 con el objetivo inicial de incorporar en el sistema formal de recoleccin selectiva y separacin en la planta municipal a los catadores del vertedero a cielo abierto que la municipalidad deseaba clausurar, organizados bajo la figura de una ONG. Luego, el programa se extendi a los catadores de rua, lo que gener la ampliacin del rea de recoleccin y el aumento de las asociaciones participantes, que incrementaron su nmero de 13 en 2001, a 23 en 2002 y 33 en 2009. Los 400 catadores que participan en el programa actualmente (con un gran porcentaje de participacin femenina), desarrollan sus tareas de recoleccin selectiva en 33 sectores de la ciudad, segmentada por la autoridad municipal con el objetivo de concederle la prestacin del servicio a cada una de las 33 asociaciones que participan del programa, evitando la competencia y garantizando para todas ellas el acceso a reas con buena produccin reciclable. En cada zona los catadores son responsables por la recoleccin puerta a puerta del material reciclable producido en su sector, as como tambin por su separacin y posterior comercializacin. El control de la recoleccin se realiza por personal de supervisin del municipio y por la poblacin, a travs del servicio de atencin al ciudadano (SAC). El material recolectado se acopia en distintos puntos de la ciudad (Bandeiras), donde la empresa encargada de la recoleccin regular se responsabiliza por su traslado a centrales de separacin (triagem). Existen 33 centrales en la ciudad, una por cada organizacin, que son operadas en turnos regulares de 8 horas y posibilitan una remuneracin promedio mensual de sus trabajadores de US$231. Luego, los catadores deciden qu materiales comercializarn en forma independiente y cules a travs de la CEPEVE. La Central de Pesagem, Prensagem e Vendas (CEPEVE), instalada en un galpn municipal de las afueras de la ciudad desde 2001 y manejada por un Consejo formado por representantes de las 20 organizaciones participantes, posee dos balanzas de hasta 500kg y 8 prensas que permiten pesar y prensar el material para su posterior comercializacin. Los precios de venta obtenidos por la CEPEVE son significativamente mayores, aunque el tiempo requerido para el cobro es superior a la venta independiente. El funcionamiento del programa de recoleccin selectiva y reciclaje representa un costo mensual para el municipio de US$115.000, compuesto por el costo del transporte de las Bandeiras al triagem y desde esas centrales a la CEPEVE (del material comercializado a travs de ella), lo que representa casi un 30% del monto que el municipio destina mensualmente en materia de

143

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

recoleccin regular y operacin del relleno sanitario. Los recursos municipales que se destinan a la gestin de RSU son cobrados junto a la tasa de limpieza pblica a travs del Imposto sobre a Propriedade Predial (IPTU) y se destina al fondo de Urbanizacin de Londrina (FUL). El costo estimado de la recoleccin selectiva y el reciclado es cercano a US$40/ton, inferior al promedio brasileo de recoleccin regular. Cabe destacar que la disminucin de los residuos enviados a disposicin final alarga la vida til del relleno sanitario y reduce la cantidad necesaria de equipo rodante de recoleccin, transporte y disposicin final. El caso Londrina tambin debe su xito a la existencia de una modalidad de contratacin de recoleccin de residuos regular por precio global, lo que incentiva el apoyo de la empresa recolectora a la reduccin de generacin de los residuos y el aprovechamiento del material reciclable, al contrario de los incentivos presentes en un contrato por tonelada recolectada. Actualmente, las especificaciones sobre modalidades de contratacin de cooperativas de catadores para la recoleccin selectiva que se encuentran plasmadas en la Ley 11.445/07 abren una posibilidad a la remuneracin directa, lo que podra mejorar significativamente los ingresos de los catadores.

En lneas generales, los recicladores vinculados a una forma organizativa se caracterizan por tener mejores condiciones laborales. Los beneficios que obtienen se derivan fundamentalmente de mayores volmenes y mejores precios de venta, una menor dependencia de los intermediarios y mayores posibilidades de adicionar valor a los materiales. Por otra parte, una vez legalmente constituidas las organizaciones se encuentran en condiciones de entablar contratos con gobiernos locales, facilitando su integracin al sistema formal de RSM, y acceder a convenios con organizaciones no gubernamentales u organismos internacionales, facilitando su acceso a financiamiento.

El desarrollo de las organizaciones de recicladores y su inclusin en programas municipales de recoleccin selectiva depende en gran medida de la existencia de un marco normativo que los reconozca como actores con capacidad de asumir compromisos legales e institucionales. No es casualidad que Brasil y Colombia, dos pases donde existe este tipo de normativa, sean los ms avanzados de la regin en trminos de formalizacin. Justamente en Bogot, Colombia, el 4 de marzo del 2008, en la III Conferencia Latinoamericana de Recicladores, se realiza la siguiente declaracin:

Declaracin de la III

144

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Declaracin de la III Conferencia Latinoamericana de Recicladores


En Bogot D.C. entre el 1 y el 4 de marzo de 2008, los delegados de 15 pases latinoamericanos representando a Argentina, Chile, Per, Brasil, Bolivia, Mxico, Puerto Rico, Costa Rica, Guatemala, Ecuador, Paraguay, Venezuela, Nicaragua, Hait y Colombia, se pronuncian por las organizaciones de base de recicladores, pepenadores, cartoneros, cirujas, clasificadores, buceadores, guajeros, minadores, catadores, Thawis, barequeros y un sin nmero de denominadores, segn el sitio donde trabajen. En el marco del III Congreso Latinoamericano de Recicladores, declaramos los siguientes compromisos a la opinin pblica, los gobiernos, las comunidades, la sociedad en general, las agencias de cooperacin y a nuestras propias organizaciones: 1. Promover el reconocimiento mundial de la profesin de los recicladores y sus organizaciones, mediante la creacin de espacios de discusin y el desarrollo de estrategias de presencia activa en dichos escenarios. 2. Generar acciones y estrategias para el reconocimiento de la Red Latinoamericana de Organizaciones de Recicladores R.L.O.R, y certificar el trabajo y la profesin de los recicladores y nuestras organizaciones. 3. Comprometerse a compartir conocimiento con recicladores y sus organizaciones nacionales, sus estructuras locales y a los miembros de los diferentes movimientos. 4. Promover el progreso de los recicladores y sus organizaciones en la cadena de valor, para ganar acceso y participacin en la renta que genera la actividad. 5. Contribuir a la movilizacin mundial desde cada pas, en un esfuerzo articulado que busque la proclamacin del da mundial del reciclador, orientado al reconocimiento de la actividad y las personas que la ejercen. 6. Los participantes del congreso demandan a los poderes pblicos y a los gobiernos que prioricen a las organizaciones de recicladores en el sistema de gestin de residuos slidos, dando las condiciones requeridas para su efectiva inclusin, mediante el desarrollo de acciones econmicas, sociales y ambientales. 7. Revisar las leyes y las polticas pblicas para que en su formulacin vinculen efectivamente a las organizaciones de recicladores como actores en la toma de decisiones.

145

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

8. Las organizaciones participantes nos comprometemos a generar conocimiento, capacitacin y formacin para la profesionalizacin de la actividad. 9. Compromiso mundial a promover el contacto con el mayor nmero posible de recicladores y sus organizaciones. 10. Avanzar en los comits mundiales, regionales y locales en la lucha por controlar la cadena de valor productiva del reciclaje y sus rentas, a travs de redes y centros de produccin. 11. Trabajar por la concrecin de los objetivos de la proclama del Segundo Congreso Latinoamericano de Recicladores.

La EVAL 2010 estim que existen 8,57 segregadores cada 10.000 habitantes en ALC, lo que se traduce en un total de aproximadamente 400.000 personas. La informalidad y precariedad laboral en la que generalmente los segregadores desarrollan sus tareas genera diversos problemas de tipo social, ambiental y de gestin propiamente dichos. Los municipios poseen muy poca experiencia en tratar con esta problemtica y buscar una manera de solucionarla. La formalizacin como parte del sistema de gestin municipal es una solucin vlida todava muy incipiente en la regin, solo un 19% de los segregadores se encuentran agrupados en organizaciones. La falta de un programa de incorporacin del grupo informal al sistema formal liderado por las autoridades municipales es el motivo ms usual de fracaso de los proyectos de cierre de vertederos a cielo abierto y apertura de rellenos sanitarios

146

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Foto: Christopher Jennings (cortesa)

147

Conclusiones, tendencias y acciones futuras

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Conclusiones, tendencias y acciones futuras


La informacin obtenida en la Evaluacin de Residuos 2010 y los avances identificados permiten suponer que una cantidad creciente de gobiernos de Amrica Latina y el Caribe est tomando conciencia sobre los impactos negativos que una mala gestin de los residuos slidos tiene sobre su poblacin y el medio ambiente. Los avances registrados durante estos ltimos ocho aos en cuanto a polticas, normativa y cobertura de los servicios nos dirigen a esa lnea de pensamiento. Sin embargo, el camino hacia una gestin adecuada de los residuos slidos recin se ha iniciado, varias lneas de accin deben profundizarse para lograr el objetivo en comn de desarrollo sostenible del sector en nuestros pases. En un sector bien estructurado, la interaccin entre los agentes involucrados del sector y el medio debe desenvolverse en una forma econmica, ambiental y socialmente sostenible. En este sentido, es alentador que los gobiernos hayan comenzado a instalar en sus agendas temticas como el rol de las entidades nacionales, regionales y municipales en la planificacin y regulacin de los servicios, la minimizacin y el reciclado de los residuos, la necesidad de integracin al sistema formal de los trabajadores informales de la basura, la adecuada disposicin final de residuos y la relacin entre el sector y el proceso de cambio climtico. El esfuerzo emprendido por los pases para extender la cobertura de los servicios ha sido muy importante. Entre los aos 2001 y 2008 la poblacin demandante de servicios de aseo urbano de ALC aument un 15,6%, lo que equivale a 63,1 millones de personas. Durante este perodo, no solo se logr incorporar el crecimiento vegetativo de la poblacin a los servicios de gestin de residuos, sino que las tasas de cobertura de estos se incrementaron en forma importante. La cobertura total del servicio de barrido se ha incrementado en unos 10 puntos porcentuales, de 72% a 82,3% (93 millones

151

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

de pobladores urbanos incorporados), la del servicio de recoleccin ha aumentado del 81% al 93,4% (109 millones de personas), y la cobertura de disposicin final a travs de rellenos sanitarios en cerca de 2,5 veces, desde un 22,5% en 2002 al 54,4% en 2010, lo que implica la disposicin adecuada de los residuos generados por 255 millones de personas, casi 164 millones de personas ms que en 2002. El porcentaje de residuos transferidos disminuy entre 2002 y 2010 de 37,9 a 28,2; aunque la incorporacin de nuevos pases como Brasil y Colombia mejor la representatividad de la estadstica en gran medida. Cabe sealar que la mejora obtenida en la cobertura de los servicios no es uniforme a lo largo de la regin, ni tampoco en distintas localidades dentro de un mismo pas. Sin lugar a dudas uno de los factores determinantes para este aumento en niveles de disposicin final adecuada est relacionado con el desarrollo de una normativa actual ms exigente en materia de disposicin final, la cual prohbe la existencia de vertederos a cielo abierto y define especficamente las caractersticas tcnicas que debe tener una solucin adecuada, y ms importante aun en la decisin poltica de algunos estados nacionales y subnacionales de hacer cumplir la normativa. En general, la regin ha avanzado significativamente en la normativa del sector, con la promulgacin de la ley marco de residuos slidos en siete pases de la regin (Argentina, Per, Paraguay, Mxico, Venezuela, Costa Rica y Brasil). Es destacable tambin que en todas esas leyes nacionales se resalte la necesidad de implementar programas de valorizacin de los residuos, separacin en fuente y reciclaje, y de buscar la sostenibilidad financiera de los servicios. El concepto del ciclo completo de produccin y consumo de los materiales tambin empieza a estar presente en la sancin de algunas leyes de responsabilidad compartida de los residuos. A partir de ahora, es importante incrementar los mecanismos de control de cumplimiento de esa normativa. La mejora en la normativa del sector estuvo seguramente influida durante los ltimos aos por la evolucin de la funcin de establecimiento de polticas y planificacin del sector con una tendencia a su estandarizacin desde lo formal, descansando bajo la rbita de los ministerios nacionales de medio ambiente en la gran mayora de los pases y en los gobiernos subnacionales para la pla-

nificacin de soluciones concretas y aplicables. Si bien la toma de conciencia de la necesidad de planificacin ha sido un paso clave en el avance, la elaboracin de planes regionales y municipales para la gestin adecuada de los residuos slidos se encuentra muy retrasada en algunos pases, lo que atenta contra la coordinacin de actividades de los actores involucrados y su cooperacin en la bsqueda de objetivos comunes. Incluso cuando la gua de una planificacin nacional o regional no se encontrara presente, los municipios han abordado por su cuenta la realizacin de planes de manejo integral de los residuos. Aun as, el porcentaje total de municipios de ALC que cuenta con una planificacin adecuada no alcanza al 20%. La falta de informacin confiable impide no solo una adecuada planificacin del servicio sino que tambin dificulta el manejo adecuado del mismo. Relacionado con el punto anterior, la ampliacin de prcticas organizativas de regionalizacin en la provisin de servicios de disposicin final en la regin ha influido fuertemente en el mejoramiento de indicadores para la disposicin final de los residuos. La tendencia hacia una mayor utilizacin de rellenos sanitarios regionales les permite obtener a los municipios importantes economas de escala, que reducen el costo por tonelada de los residuos dispuestos. Esta solucin realza su importancia en el diseo de sistemas de gestin de residuos en localidades medianas, pequeas y micro, donde los aumentos de cobertura de los servicios aun no han sido lo suficientemente importante. En menor medida, parte de la explicacin sobre el importante avance en materia de disposicin final radica en la difusin de mecanismos de financiamiento de carbono como el MDL, donde Brasil y Mxico, por ejemplo, son el tercer y el cuarto pas del mundo respectivamente con ms proyectos aprobados. Ms all de la mayor toma de conciencia de la poblacin y los gobiernos en cuanto a los impactos del proceso de cambio climtico y la vulnerabilidad del planeta, la disponibilidad de estos recursos ha sido uno de los mayores incentivos, tanto para el sector pblico como el privado, para mejorar la disposicin final de los residuos slidos de la regin, a fin de evitar la emisin de gas metano en sitios inadecuados de disposicin, que es la principal contribucin del sector a la emisin de gases de efecto invernadero. Un 25% de los proyectos registrados por

152

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Amrica Latina en el MDL corresponde a programas de manejo y disposicin de residuos slidos municipales. Un aspecto aun pendiente que podra ayudar a mejorar indicadores del sector en general, es el desarrollo del marco regulatorio de los servicios. La carencia de un regulador o de una institucin a nivel nacional que pueda orientar a los municipios en la formulacin de contratos de servicios influye en la falta de correlacin entre el servicio deseado y el monto pagado por l. La necesidad ms grande se observa en los aspectos econmicofinancieros de la prestacin de los servicios, donde no se posee un ente regulador designado, ni el marco legal adecuado para que este pueda desempear sus funciones. Como sucede en la provisin de otros servicios pblicos, los gobiernos deben regular las tasas y tarifas que se aplican en el sector, buscando la sostenibilidad econmico-financiera de los proveedores, de acuerdo a una calidad del servicio previamente determinada, al reconocimiento de la inversin realizada y proyectada, los ingresos y gastos de operacin, a la utilidad justa del contratista y a la capacidad de pago de la poblacin. En caso necesario, se debe considerar la aplicacin de un esquema progresivo de subsidios. Es especialmente importante mejorar la contabilidad de costos de los servicios, la determinacin del presupuesto y los sistemas de gestin de informacin, adems de introducir una mejor recuperacin de costos. En la regin solo podemos citar los casos de Colombia y Chile como experiencias positivas en la regulacin de los servicios. Los costos unitarios de los servicios han experimentado un aumento importante durante los ltimos ocho aos, en gran parte debido a la fuerte apreciacin del real brasileo y otras monedas de la regin durante el perodo, mientras los precios del combustible, la mano de obra y otros insumos continuaban su camino al alza y la tecnologa empleada para prestar los servicios se modernizaba brindando, en algunos casos, un servicio de mejor calidad. Entre Evaluaciones el incremento del costo de la tonelada de residuos slidos recolectada, transferida y dispuesta fue cercano al 42%, al pasar de US$47/ton a casi US$67/ton. Por su parte, la facturacin por los servicios de gestin de residuos no es prctica difundida en la regin: solo

cerca de un 65% de los municipios factura el servicio. Ante esta situacin de aumento de costos, falta de facturacin y ausencia de regulacin de las tasas y tarifas aplicables al sector, la recuperacin de costos difcilmente se logra, por lo que se utilizan otros ingresos de los municipios para afrontar el costo de los servicios. En 2002 se estim que, en promedio, la recuperacin de costos no alcanzaba al 47%. Teniendo en cuenta los datos obtenidos por la EVAL 2010 respecto a montos de facturacin, costos unitarios, generacin y coberturas, se estim que la recuperacin de costos promedio actualmente asciende a un 51,6%, lo que claramente imposibilita la sostenibilidad financiera de los servicios. Una opcin para mejorar la sostenibilidad financiera de los servicios podra ser la utilizacin generalizada de sistemas de cobranza conjuntos con otros proveedores de servicios pblicos, que transfieran el conocimiento de una estructura ya probada histricamente, permita alcanzar economas de escala y aumente el porcentaje de cobro de la factura. Solo un 22% de los municipios cobran los servicios a un 28% de la poblacin a travs de los sistemas de cobranza de otros servicios pblicos como electricidad, agua y saneamiento. Los presentes niveles de crecimiento econmico, demogrfico y de urbanizacin hacen insostenible el aumento relacionado en la generacin de residuos. Si bien esta situacin pone especial presin en reas metropolitanas de las principales ciudades de la regin y en las dems ciudades medias y grandes, la poblacin en general y sus representantes aun no han tomado conciencia. Amrica Latina y el Caribe debe redoblar sus esfuerzos para minimizar los residuos generados, recolectados, transferidos y dispuestos. La regin no solo debe empearse en la bsqueda de la sostenibilidad financiera de los servicios, como se ha indicado con anterioridad, sino tambin de la ambiental y la social. Ser necesario que la regin apunte en el largo plazo a desarrollar un modelo de gestin que deje de estar basado en el concepto del residuo como se conoce a la fecha. El manejo de los RS deber basarse en un ciclo de materiales racional y sustentable donde prime la visin del residuo generado como un recurso medioambiental. Esta visin implica aceptar un alto grado de responsabilidades compartidas entre el estado, el sector privado

153

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

y la poblacin, y algunas de ellas ninguna de las 3 partes en la regin estn dispuestas a asumirlas en el corto plazo. La ms importante de esas responsabilidades es la econmica y cmo se reparte entre estos actores. Si bien este tema aun no ocupa las agendas de la regin, es sin duda impostergable el inicio de su discusin basado en un anlisis realista. En el caso de las organizaciones multilaterales como el BID, la institucin favorece lneas de financiamiento especficas para desarrollar prcticas innovadoras que sustenten esta visin apoyando prcticas de 3Rs y aprovechamiento energtico de los recursos donde sea econmica y ambientalmente viable. La discusin sobre la responsabilidad extendida del productor en la generacin de residuos es un ejemplo de estas responsabilidades y quizs uno de los ms urgentes a ser tratados y resueltos. Esta nueva visin propuesta para el sector no solo redundar en el beneficio para el ambiente en general, sino tambin debe verse especficamente como una medida de mitigacin del Cambio Climtico, en tanto y en cuanto se reduzca la utilizacin de materia prima virgen y se lleve adelante un reemplazo de combustible fsil. Si bien la generacin per cpita de residuos se ha mantenido en niveles similares durante el perodo, no observndose un correlato con el crecimiento econmico experimentado por la regin, difcilmente ese comportamiento pueda explicarse por la toma e conciencia de la poblacin sobre la necesidad de reducir y minimizar residuos. Las campaas en este sentido deben profundizarse y ampliarse abarcando tambin aspectos de reso, reciclado y clasificacin de los residuos para su recoleccin. La segregacin y recuperacin formal de materiales reciclables no se realiza en gran escala en la regin, son muy pocos los pases que cuentan con plantas de separacin y reciclaje formales como parte estructural de su sistema integral. Los programas de recoleccin selectiva en funcionamiento tambin son escasos. En general, estas actividades son netamente informales en la regin, y se apoyan en la mano de obra de trabajadores informales de los residuos para su realizacin. Los segregadores informales realizan su labor en precarias condiciones sanitarias siendo unos de los grupos sociales de ms alta vulnerabilidad. La disminucin de

la pobreza y el aumento del empleo vivido por la regin desde el ao 2002 no parecen haber impactado en gran medida en la cantidad de segregadores existentes. Lo mencionado puede tener su raz en que los avances en materia de igualdad del ingreso observados en la mayora de los pases de la regin no son suficientes para que Amrica Latina deje de ser la regin ms desigualitaria del planeta, por lo que los estratos de la poblacin que reciben ingresos ms bajos pueden no haber visto modificada su realidad en gran medida. Asimismo, existe un condicionante histrico fuerte marcado por las crisis sufridas en la regin a principios de dcada. El conocimiento obtenido del oficio y los paulatinos avances en el mejoramiento de las condiciones de trabajo y comercializacin de los productos pueden inducir a continuar la actividad laboral escogida en ese entonces. Sin embargo, durante la ltima dcada ha crecido el nivel de conciencia a nivel municipal sobre la necesidad de fomentar la formalizacin de las actividades de los segregadores de ALC, incorporndolos a un sistema integrado de gestin de residuos municipal, donde la recoleccin selectiva, la separacin y el reciclaje de los residuos en general puedan apoyarse en su trabajo, reconocindolos justamente por las tareas realizadas y otorgndoles un marco de seguridad que les permita mejorar su calidad de vida. La sostenibilidad social de los servicios depende en gran medida de esto. Considerando los resultados de la EVAL 2002 y de la presente EVAL 2010, y los avances registrados en cuanto a polticas, normativas y coberturas de los servicios, las siguientes lneas de accin futuras se confirman como necesarias para el desarrollo del sector en la regin: A nivel municipal se destacan: (i) el fortalecimiento a todos los niveles de la gestin y desempeo de los gobiernos locales; (ii) la modernizacin administrativa y financiera; (iii) el mejoramiento de los sistemas de informacin sectorial; (iv) la creacin de estmulos que conduzcan a un mejor desempeo pblico en temas ambientales relacionados con los residuos slidos; (v) el fomento de una cultura de pago por los servicios; (vi) el mejoramiento de la planeacin de la gestin integral de los residuos slidos; (vii) velar por el cumplimiento de las normas y estndares de salud y calidad ambiental en

154

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

todas las fases de prestacin de los servicios; y (viii) promover la capacitacin en temas especializados de residuos slidos. Es necesario a nivel nacional: (i) la consolidacin del sector como tal y su vinculacin institucional con los objetivos y programas de desarrollo nacional; (ii) una organizacin institucional del sector que permita una mejor coordinacin entre las instituciones para el manejo de residuos slidos; (iii) fortalecer la mencionada autosostenibilidad financiera de los servicios posibilitando la recuperacin de costos; (iv) la participacin de la iniciativa privada y de la sociedad civil vinculando a la comunidad con las entidades pblicas responsables del

manejo de los residuos; (v) la valoracin econmica del sector en trminos de la generacin de trabajo, intercambio de bienes y servicios, generacin de infraestructura, reduccin de riesgos y desarrollo de microempresa; y (vi) el fortalecimiento de las capacidades municipales y la creacin de incentivos de mercado. Todos los elementos antes identificados son parte de un cambio de visin sistmico hacia el cual se debe encaminar la regin. Implementarlo llevar dcadas, pero en muchos casos las condiciones econmicas estn dadas para comenzar el proceso de cambio. Es necesario que la decisin poltica apoye dicho proceso.

155

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Fuentes de informacin
ABRELPE, 2004. Panorama dos Resduos Slidos no Brasil. So Paulo, Brasil. Associao Brasileira de Empresas de Limpeza Pblica e Resduos Especiais. CEPAL, Serie poblacin y desarrollo. Tendencia demogrfica y proteccin social en Amrica Latina y el Caribe. Febrero del 2008.

Asociacin Interamericana de Ingeniera Sanitaria y Ambiental - AIDIS. 2006. Directrices para la gestin integrada y sostenible de residuos slidos urbanos en Amrica Latina y el Caribe.

CEPAL: Amrica Latina: avances y desafos de la implementacin del Programa de Accin de El Cairo, con nfasis en el perodo 2004-2009, Febrero de 2010.

Base de datos del Sistema Nacional de Informaciones sobre Saneamiento (SNIS) Brasil

CEPAL: Anuario estadstico de Amrica Latina y el Caribe 2009, enero de 2010.

CDM Pipeline Spreadsheet. http://cdmpipeline.org/jiprojects.htm

CEPAL: El progreso de Amrica Latina y el Caribe hacia los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Desafos para lograrlos con igualdad, agosto 2010.

CDM Statistics 2010. http://cdm.unfccc.int/Statistics/ index.html

CEPAL: Estudio econmico de Amrica Latina y el Caribe 2009-2010, julio de 2010.

CEMPRE 2008. A Evoluo da Coleta Seletiva e Reciclagem de Resduos Slidos Urbanos no Brasil. Compromisso Empresarial para Reciclagem (CEMPRE)

CONAMA 2007. Estadsticas de Reciclaje en la Regin Metropolitana. http://www.conama.cl/rm/568/article-30025.html Datos Estadsticos INEGI, CONAPO, SEDESOL (2005).

CEPAL y BID: Cambio Climtico, una perspectiva regional, febrero 2010. CEPAL, Anuario estadstico de Amrica Latina y el Caribe 2009, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). Publicado en enero del 2010.

Erguren, Lorenzo: El mercado de carbono en Amrica Latina y el Caribe: balance y perspectivas, Divisin de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos de la CEPAL, 2004.

CEPAL, Boletn Demogrfico. Amrica latina: Proyecciones de Poblacin urbana y rural. Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) Julio del 2005.

Evaluacin Regional de los servicios de manejo de residuos slidos municipales en Amrica Latina y el Caribe 2002.

156

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (UNPFA por sus siglas en ingls): Estado de la Poblacin Mundial 2007: Liberar el Potencial del Crecimiento Urbano.

Naciones Unidas, Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales, Divisin de Poblacin, informacin en lnea (http://www.un.org/esa/population/unpop.htm).

Gutirrez Avedoy, 2006. Diagnstico Bsico para la Gestin Integral de Residuos. Mxico DF, Mxico. Instituto Nacional de Ecologa, Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales.

OPS, 2005. Regional Report on the Evaluation of Municipal Solid Waste Management Services for Latin America and the Caribbean. Washington, DC. Pan American Health Organization.

http://cdm.unfccc.int/Statistics/Registration/AmountOfReductRegisteredProjPieChart.html

OPS: Informe de la Evaluacin regional de los servicios de manejo de residuos slidos municipales en Amrica Latina y el Caribe, 2005.

http://cdm.unfccc.int/Statistics/Registration/NumOfRegisteredProjByHostPartiesPieChart.html

Organization for Economic Co-operation and Development (OECD), Environmental Data: Compendiumm 2006-2008, 2009.

http://cdm.unfccc.int/Statistics/Registration/RegisteredProjByRegionPieChart.html Pgina electrnica del SIMEPRODE/Estado de Nuevo Len. http://www.nl.gob.mx/?P=simeprode_bioenergia http://cdm.unfccc.int/Statistics/Registration/RegisteredProjByScopePieChart.html PGN, 2004. Informe de Seguimiento: Gestin de Residuos Slidos en Colombia. Bogot, DC. Procuradura General de la Nacin.

http://sinat.semarnat.gob.mx/dgiraDocs/documentos/ nl/estudios/2006/19NL2006I0001.pdf

http://www.inegi.org.mx/prod_serv/contenidos/espanol/bvinegi/productos/geografia/publicaciones/delimex05/DZMM-2005_31.pdf

Proyectos y Estudios Ambientales, SA de CV. Manifestacin de Impacto Ambiental modalidad Regional. Celda de Confinamiento para Residuos Peligrosos, SIMEPRODESO.

Informes analticos de los pases participantes.

Inventrio Estadual de Resduos Slidos Domiciliares, CETESB, 2009.

Rand, T., J. Haukohl and U. Marxen. (2000). Municipal Solid Waste Incineration: A Decision-Makers Guide. Washington, DC: The World Bank.

Medina, Martn: Community-Based Recycling Initiatives, Grassroots Development; 2008.

RECYCLA Chile S.A. Residuos Electrnicos La Nueva Basura del Siglo XXI. Una Amenaza-Una Oportunidad. Santiago de Chile, Octubre 2007. RECYCLA Chile, www.recycla.cl

157

Informe de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010

Sistemas de Energa Internacional S.A. de C.V. Aprovechamiento de los Desechos Slidos Municipales para la Generacin de Energa Elctrica Competitividad, Ahorro y Energa Limpia en la Frontera. Junio 28 y 29 2005. http://www.conae.gob.mx/work/sites/CONAE/ resources/LocalContent/2962/1/images/13_seisa.pdf

Terraza, Horacio: Manejo de Residuos Slidos. Lineamientos para un Servicio Integral, Sustentable e Inclusivo; Banco Interamericano de Desarrollo 2009; Nota Tcnica No. IDB-TN-101.

Sitio web de la Divisin de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas http://www.un.org/esa/dsd/index.shtml

Terraza. H y Sturzenegger G. 2010. Dinmicas de organizacin de los recicladores informales. Banco Interamericano de Desarrollo, BID; Sector de infraestructura y medio ambiente: Nota tcnica No. 117.

UN-.Habitat (2010) Software de la Evaluacin Regional del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en Amrica Latina y el Caribe 2010.

UN-HABITAT: State of the Worlds cities 2010/2011, Bridging the urban divide, ao 2008.

158