El reclamo administrativo previo y el plazo de caducidad para la acción judicial

Zocca, Juan Antonio

Publicado en: LA LEY 02/01/2013 , 1 • LA LEY 2013-A , 551 • LA LEY 03/01/2013 , 1

Sumario: I. Introducción. II. El principio "in dubio pro actione" y su influencia en el

proceso contencioso administrativo. III. El régimen de acceso a los tribunales de justicia
previsto en el artículo 31 de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos. IV.
Análisis del criterio sostenido por la CNACAF en el caso "Biosystems S.A.". V. Análisis
del criterio sostenido por la sala III de la CNACAF en la causa "Compañía Naviera
Horamar S.A.". VI. Conclusiones.

Voces

La redacción del artículo 31 de la ley 19.549 luego de la modificación legislativa efectuada

por la ley 25.344 es sumamente deficiente, ya que si bien regula el plazo para accionar
judicialmente en caso de configuración de silencio administrativo al resolver un reclamo
administrativo, no permite precisar si aplica el plazo de caducidad del artículo 25 de la ley
19.549 o bien el plazo de prescripción correspondiente, dando lugar a la formulación de
diferentes criterios doctrinarios y jurisprudenciales.

I. Introducción

La sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo

Federal ("CNACAF"), en las causas "Biosystems S.A. c. Estado Nacional - Ministerio de
Salud - Hospital Posadas s/Contrato Administrativo" (resuelta el 18 de abril de 2011) y
"Compañía Naviera Horamar S.A. c. AFIP - DGI - VIII-X y XII" (resuelta el 4 de agosto de
2011), tuvo oportunidad de pronunciarse acerca de la aplicación del plazo de caducidad
previsto en el artículo 25 de la ley 19.549, respecto de la acción judicial contra una
resolución que rechaza un reclamo administrativo, en los términos del artículo 31 de la Ley
Nacional de Procedimientos Administrativos (ley 19.549). En ese sentido, en la primera de
las causas declaró la inconstitucionalidad del último artículo referido, en cuanto establece la
aplicación del plazo de caducidad de 90 días hábiles judiciales para interponer la acción
judicial, en caso de que el reclamo administrativo interpuesto no sea resuelto expresamente
mediando en consecuencia un supuesto de silencio administrativo.

En la segunda causa, el tribunal, sin declarar la inconstitucionalidad del artículo 31 de la ley

19.549, sostuvo que el plazo de caducidad aplica en el caso de resoluciones administrativas
expresas dictadas a raíz de recursos administrativos, no así cuando aquéllas son dictadas
para resolver un reclamo administrativo previo, en cuyo caso aplica el plazo de
prescripción.
Estos precedentes se enmarcan en una corriente jurisprudencial y doctrinal que, con
sustento en el principio "in dubio pro actione", procura facilitar el acceso a los tribunales de
justicia a los efectos de que allí se efectúe una revisión judicial suficiente de la actividad
administrativa y se tutelen efectivamente los derechos de los particulares.

A lo largo de este trabajo se analizará, por un lado, el contenido de dichos fallos y su

vinculación con doctrina y jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación
("CSJN"), la CNACAF y la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil y Comercial
Federal ("CNACiv. y Com. Fed.") sobre habilitación de instancia en materia contencioso
administrativa y, por otro lado, los efectos que las sentencias bajo comentario tendrán hacia
futuro en lo relativo a los procesos contencioso administrativos.

II. El principio "in dubio pro actione" y su influencia en el proceso contencioso

administrativo

Como primer punto de análisis de este trabajo, corresponde efectuar algunas

consideraciones acerca del principio "in dubio pro actione", ya que se trata del principio del
cual se nutre la doctrina de los fallos mencionados en el capítulo anterior, y que se
comentarán más adelante.

El principio "in dubio pro actione" no tiene una recepción expresa y textual en la
Constitución Nacional. Sin perjuicio de ello, su aplicación se desprende de una
interpretación razonable de los artículos 18 y 33 de dicho texto fundamental.

Por otra parte, este principio se encuentra receptado en disposiciones más precisas
contenidas en la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre (1), la
Declaración Universal de los Derechos Humanos (2), la Convención Americana sobre
Derechos Humanos (también conocida como Pacto de San José de Costa Rica) (3) y el
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (4), los cuales son instrumentos
internacionales de derechos humanos que gozan de jerarquía constitucional conforme con
lo dispuesto en el artículo 75, inciso 22, de la Constitución Nacional. Con relación a las
normas sobre acceso a la jurisdicción contenidas en estos instrumentos internacionales de
derechos humanos, se ha dicho que:

"(...) constituyen la manifestación positiva del principio [in dubio pro actione], según el
cual en cada caso el juez debe buscar la interpretación más favorable al ejercicio de la
acción, eludiendo siempre su rechazo in limine. Este principio se encamina entonces a no
entorpecer ni obstruir el derecho a la tutela judicial efectiva." (5)

Asimismo, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ("CIDH") señaló que:

"[l]as garantías a la tutela judicial efectiva y al debido proceso imponen una interpretación
más justa y beneficiosa en el análisis de los requisitos de admisión a la justicia, al punto que
por el principio pro actione hay que extremar las posibilidades de interpretación en el
sentido más favorable al acceso a la jurisdicción" (6) (bastardillas añadidas).

La importancia de este principio fue subrayada por la CSJN, tribunal que en reiteradas
oportunidades señaló que en materia de acceso a la justicia y habilitación de instancia, y
particularmente en lo concerniente a la materia contencioso administrativa, el principio
rector es el de "in dubio pro actione", cuya aplicación tiene por finalidad permitir el acceso
a los tribunales de justicia en procura de garantizar el derecho de defensa. (7)

En línea con la importancia asignada por la CSJN al principio "in dubio pro actione", la
CNACAF expresó que en supuestos de duda acerca de si se encuentran reunidos los
requisitos para habilitar la instancia judicial, debe estarse a favor de tal habilitación. (8)

En razón de lo expuesto, no cabe duda de que el principio "in dubio pro actione" tiene
suficiente recepción en el Derecho argentino y que, por lo tanto, debe ser aplicado
efectivamente por los tribunales de justicia, los cuales no deberán extremar interpretaciones
que impliquen limitaciones o restricciones al acceso a la jurisdicción, máxime en el caso de
normas cuya redacción es ambigua y de contornos imprecisos, como es el caso del artículo
31 de la ley 19.549.

III. El régimen de acceso a los tribunales de justicia previsto en el artículo 31 de la ley

nacional de procedimientos administrativos

Como consecuencia de la reforma legislativa de la ley 19.549 producida en el año 2002 a

través de la ley 25.344, el acceso a los tribunales de justicia luego de interpuesto un
reclamo administrativo previo fue dificultado al regularse, por medio de una deficiente e
imprecisa técnica legislativa, el alcance del instituto del silencio administrativo con relación
al plazo para interponer la acción judicial.

La reforma legislativa apuntada significó una grave alteración de la finalidad para la cual
fue establecido el silencio administrativo, el cual es un instituto que, como ha sido
reconocido por la CSJN y la CNACAF, tiene por objeto proteger al administrado ante la
mora de la Administración al resolver sus peticiones.

En ese sentido, en razón de la modificación legislativa referenciada se dispuso que una vez
vencido el plazo de 45 días hábiles administrativos previsto en el art. 31 de la ley 19.549
para que la Administración Pública resuelva el pedido de pronto despacho formulado por el
administrado en razón de la falta de pronunciamiento sobre el reclamo administrativo
interpuesto (para lo cual el organismo administrativo tiene un plazo de 90 días hábiles
administrativos), el administrado puede interponer demanda judicial dentro del plazo de
caducidad previsto en el artículo 25 de la ley 19.549 y bajo los efectos establecidos en este
último artículo, sin perjuicio de lo que fuera pertinente en materia de prescripción.
La redacción del artículo 31 de la ley 19.549 luego de la modificación legislativa efectuada
por la ley 25.344 es sumamente deficiente, ya que si bien regula el plazo para accionar
judicialmente en caso de configuración de silencio administrativo al resolver un reclamo
administrativo, no permite precisar si aplica el plazo de caducidad del artículo 25 de la ley
19.549 o bien el plazo de prescripción correspondiente. Ello dio lugar a la formulación de
diferentes criterios doctrinarios y jurisprudenciales, los cuales serán reseñados a
continuación.

Asimismo, en el caso de la aplicación del plazo de caducidad respecto de acciones

judiciales contra resoluciones expresas de reclamos administrativos previos, el artículo 31
de la ley 19.549 presenta notas particulares que llevaron a la elaboración de diferentes
criterios interpretativos que también serán objeto de análisis en los puntos que siguen.

III.1. Doctrina y jurisprudencia relativa a la aplicación del plazo de caducidad para

interponer la acción judicial contra el silencio administrativo que se configura en la vía
reclamatoria

III.1.1. Doctrina que considera que la redacción del artículo 31 de la ley 19.549 exige la
interposición de la acción judicial, en caso de silencio administrativo, dentro del plazo de
caducidad del artículo 25 de esa ley

Al comentar la actual redacción del artículo 31 de la ley 19.549, Hutchinson señala que,
vencido el plazo que tiene el organismo administrativo para resolver el pedido de pronto
despacho sin que aquél emita resolución expresa, comienza a correr el plazo de 90 días
hábiles judiciales dentro del cual el particular debe interponer la acción judicial. Dicho
autor luego concluye que la reforma de dicho artículo, pese a ser disvaliosa e implicar una
nueva traba para que los particulares puedan acceder a la justicia, no es sin embargo
inconstitucional. (9) En similar sentido se manifiesta Monti. (10)

Siseles y Vincenti destacan que el administrado, en razón de la modificación introducida

por la ley 25.344:

"(...) sólo conserva la facultad de decidir cuándo requerir pronto despacho después de
vencido el primer plazo para resolver su reclamo, pero una vez que ejerció ese derecho, el
plazo [establecido en el artículo 25 de la Ley N° 19.549] para demandar judicialmente
comenzará a correr automáticamente al vencimiento del término de cuarenta y cinco días
que prevé la norma para la conclusión del trámite del reclamo". (11)

De acuerdo con Comadira (12), el plazo de caducidad previsto en el artículo 25 de la ley

19.549 aplica tanto en los casos en que el reclamo administrativo sea resuelto expresamente
como en los casos en que medie silencio administrativo.

Maizal (13) y Luque (14) remarcan que luego de la reforma del artículo 31 de la ley 19.549,
por la ley 25.344, vencido el plazo otorgado al organismo administrativo para responder el
pronto despacho, sin que recaiga una resolución expresa, comienza a computarse el plazo
de caducidad de 90 días hábiles judiciales para interponer la acción judicial, pero que ello
es una regulación inconstitucional.

Similar criterio al expuesto en el párrafo anterior es sostenido por Buján, quien destaca que
la regulación efectuada sobre el silencio administrativo en el artículo 31 de la ley 19.549
luego de la reforma introducida por la ley 25.344 y la consecuente aplicación del plazo de
caducidad de 90 días hábiles judiciales, atentan contra el derecho a peticionar ante las
autoridades públicas en los términos de la Declaración Americana de los Derechos y
Deberes del Hombre. (15)

En esa misma línea, Soria ha dicho que si bien el texto modificado del artículo 31 de la ley
19.549 es impreciso en cuanto al plazo para accionar judicialmente luego de configurado el
silencio administrativo, por medio de la ley 25.344 se dificultó el acceso del administrado a
la justicia y se premió la inactividad de la Administración Pública, a la cual le conviene,
bajo el nuevo marco legal, no resolver lo peticionado, siendo tal regulación inconstitucional
y además contradictoria con el hecho de que, cuando media un rechazo expreso al reclamo
administrativo, el plazo para interponer la acción judicial no está sujeto al plazo de
caducidad de 90 días hábiles judiciales. (16)

Finalmente, cabe traer a colación la opinión de Canosa y Mihura Estrada, quienes subrayan
la incoherencia de la reforma introducida por la ley 25.344 al disponer la aplicación del
plazo de caducidad del artículo 25 de la ley 19.549 pero señalando que ello es sin perjuicio
de lo que fuere pertinente en materia de prescripción. Sin embargo, más allá de destacar
esta incoherencia, los autores mencionados expresan que de la lectura del artículo 31 de la
ley 19.549 se desprende que, en caso que se configure el silencio administrativo luego de
vencido el plazo para contestar el pronto despacho, la acción judicial deberá ser interpuesta
dentro del plazo de caducidad de 90 días hábiles judiciales, exigencia que reputan
inconstitucional por vulnerar la garantía de tutela judicial efectiva. (17)

III.1.2. Doctrina que afirma que la redacción del artículo 31 de la Ley N° 19.549 establece
que la acción judicial, en caso de silencio administrativo, puede ser interpuesta dentro del
plazo de prescripción

A diferencia de los autores citados previamente, Cassagne y Perrino (18) (cuya postura es
compartida por Lima (19)) sostienen que del texto del artículo bajo análisis se desprende
que no corresponde aplicar el plazo de caducidad regulado en el artículo 25 de la ley 19.549
a los casos en que, interpuesto el reclamo administrativo, medie silencio administrativo. En
ese sentido, estos autores, al señalar que debe aplicarse en estos supuestos el plazo de
prescripción, puntualizan que:

"[l]a redacción [del artículo 31 de la ley 19.549] no es clara y puede generar confusión
pues, no obstante que el legislador reemplazó la expresión 'en cualquier momento' por otra
en la que se exige la presentación de la demanda en 'en los plazos perentorios y bajo los
efectos previstos en el art. 25', la utilización del verbo podrá, más la referencia a los plazos
de prescripción, permitiría sostener que no se aplica el plazo de caducidad cuando se
configura el silencio. De lo contrario, la mención al plazo de prescripción sería
inconsecuente, ya que nunca este lapso será inferior al previsto en el art. 25 de la [ley
19.549].

Frente a la compleja situación expuesta, y con base en el principio in dubio pro actione, es
posible concluir que no corresponde aplicar el plazo de caducidad ante la configuración del
silencio negativo".

Los mencionados autores luego puntualizan que:

"(...) no se ha modificado el artículo 26 de la [ley 19.549], en el cual se prescribe que la

demanda podrá iniciarse en cualquier momento y sin perjuicio de lo que corresponda en
materia de prescripción cuando se verifique el silencio negativo previsto en el artículo 10
de la [ley 19.549]. Es que, no parece razonable que ante una misma situación (el silencio
administrativo) el legislador hubiera establecido consecuencias disímiles. Por lo demás, la
imposición de un plazo para accionar frente al silencio negativo no sería coherente con la
finalidad de opción procesal de dicho instituto y con el principio de tutela judicial efectiva,
al establecer un peligroso y confuso sistema de plazos encadenados que a la postre pueden
generar indefensión del administrado

En sentido concordante, Gusman (20) y Pozo Gowland (21) también sostienen que en los
casos de configuración del silencio administrativo, el administrado puede interponer la
acción judicial dentro del plazo de prescripción correspondiente, aplicando sólo el plazo de
caducidad de 90 días hábiles judiciales del artículo 25 de la ley 19.549, en los casos en que
el organismo administrativo se haya expedido en forma expresa rechazando el reclamo
impetrado. En esta línea, Jeanneret de Pérez Cortés considera que una exégesis razonable
del artículo 31 de la ley mencionada lleva a concluir que el plazo de caducidad para
accionar judicialmente rige sólo en los casos en que el reclamo es resuelto expresamente,
pues de aplicarse también a los casos de silencio administrativo, se haría jugar esta garantía
en contra del particular y se condicionaría el acceso a la Justicia. (22)

Marcer también descarta la aplicación del plazo de caducidad del artículo 25 de la ley
19.549 a los casos en que, interpuesto un reclamo administrativo, se configura silencio de la
Administración. Así, el citado autor puntualiza, en claros términos, que:

"(...) la norma [se refiere al artículo 31 de la ley 19.549 luego de la reforma de la ley
25.344] no ha establecido un sistema de plazos encadenados por varias razones. En primer
término porque para que pueda aplicarse el art. 25 —al que remite la disposición— se exige
la notificación del rechazo, lo que no podría efectuarse en forma tácita; en segundo lugar
porque el art. 26 de la ley establece que la demanda podrá iniciarse en cualquier momento
cuando el acto adquiera carácter definitivo por haber transcurrido los plazos previstos en el
art. 10 y sin perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripción; y finalmente
porque no puede cercenarse un derecho sin que se cumpla con el principio de 'derecho a
una decisión fundada', que surge no sólo del art. 1° de la ley de procedimientos, sino del
propio art. 18 de la Constitución Nacional". (23)

Aberastury, por su parte, considera que sería un absurdo jurídico sostener que el plazo de
caducidad de 90 días hábiles judiciales para accionar judicialmente comience a correr a
partir del momento en que se considere denegado el reclamo administrativo por
configuración de silencio administrativo. (24)

III.1.3. Jurisprudencia aplicable a la impugnación judicial del silencio administrativo

recaído en un reclamo administrativo, previa al caso "Biosystems S.A."

A continuación se analizará la jurisprudencia, tanto de la CSJN como de la CNACAF,

anterior a lo resuelto por la Sala III en "Biosystems S.A. c. Estado Nacional —Ministerio
de Salud— Hospital Posadas s/Contrato Administrativo", y cuya doctrina tiene incidencia
en la interpretación y determinación de los alcances y efectos del artículo 31 de la ley
19.549 luego de la reforma de la ley 25.344.

III.1.3.1. Jurisprudencia de la CSJN

Existe jurisprudencia del Máximo Tribunal federal que resulta útil para determinar los
alcances del artículo 31 de la ley 19.549 con relación al plazo para accionar judicialmente
en caso de silencio administrativo, luego de la reforma de la ley 25.344.

III.1.3.1.1. Doctrina emergente de la causa "Colegio de Bioquímicos del Chaco"

En la causa "Colegio de Bioquímicos del Chaco c. Instituto de Previsión Social de la

Provincia del Chaco", la CSJN revocó por arbitraria una sentencia del Superior Tribunal de
Justicia de la Provincia del Chaco que hizo lugar a la excepción de caducidad del plazo para
interponer la acción judicial opuesta por la demandada; puntualmente, la parte actora
interpuso un reclamo administrativo ante el Instituto de Previsión Social de la Provincia del
Chaco en procura de obtener el pago de intereses por mora adeudados en razón de servicios
que aquella prestó a dicho instituto.

Ante la falta de pronunciamiento respecto de su reclamo administrativo, el Colegio de

Bioquímicos del Chaco presentó un pedido de pronto despacho, el cual tampoco fue
resuelto, y luego un recurso de revocatoria, que también permaneció irresoluto. Ante tal
panorama, aquella entidad consideró que había mediado una denegación tácita de su
reclamo por parte del Instituto de Previsión Social de la Provincia del Chaco, por lo que
interpuso la acción judicial prevista en el Código Contencioso Administrativo de la
Provincia del Chaco.
Sin embargo, el Superior Tribunal de Justicia de la Provincia del Chaco no habilitó la
instancia judicial, pues consideró que la acción había sido interpuesta luego de vencido el
plazo de caducidad establecido en el artículo 11 de dicho Código provincial. En ese sentido,
el citado tribunal local consideró que el plazo para accionar judicialmente comenzó a
computarse automáticamente una vez vencido el plazo que el Instituto de Previsión Social
de la Provincia del Chaco tenía para resolver el reclamo administrativo interpuesto dado
que se había configurado el silencio administrativo de este organismo.

La CSJN, al hacer lugar al Recurso Extraordinario interpuesto por el colegio profesional

referenciado, revocó dicha sentencia y remitió las actuaciones al Superior Tribunal
provincial para que dictara una nueva resolución. Al dejar sin efecto la sentencia provincial,
la CSJN brindó los siguientes argumentos:

"(...) la conclusión del a quo de considerar que se había operado el plazo de caducidad
frente al silencio del Instituto de Previsión, constituye una decisión de injustificado rigor
formal y comporta una inteligencia de las reglas aplicables contrarias al principio in dubio
pro actione (...). Ello es así, no sólo porque la mecánica aplicación del plazo previsto en el
[artículo 11 del Código Contencioso Administrativo de la Provincia del Chaco] omite
valorar la puntual conducta puesta de manifiesto por la actora, sino porque —además—
premia la actitud negligente de la administración y hace jugar en contra del particular la
figura del silencio administrativo instruida, claramente, en su favor" (destacado añadido).

A la luz de este precedente, puede extraerse que:

(a) el principio "in dubio pro actione" incide sobre la interpretación de las normas que
regulan el acceso a los tribunales de justicia, de forma tal que éstas deben interpretarse en
sentido favorable a la habilitación de la instancia judicial y

(b) el silencio administrativo es un instituto establecido a favor del particular y no de la

Administración Pública, por lo que no corresponde, a los efectos de la habilitación de
instancia, dar tratamiento a los supuestos de silencio administrativo de la misma manera
que se tratan los casos en los que los organismos administrativos resuelven expresamente
una petición, ya que ello implicaría, por un lado, premiar la negligencia de la
Administración Pública y, por el otro, tergiversar el alcance de la garantía del silencio
administrativo establecida a favor del administrado.

III.1.3.1.2. Doctrina emergente de la causa "Sisterna"

Con fecha 7 de febrero de 2006, la CSJN tuvo oportunidad de analizar en la causa

"Sisterna, Ramón S. c. Administración Nacional de la Seguridad Social" (25), el texto del
artículo 31 de la ley 19.549 luego de la reforma de la ley 25.344, en el marco de un reclamo
administrativo previsional consistente en un pedido de reajuste de haberes y pago de
diferencias.
En dicha causa, el actor inició la acción judicial luego de casi 10 años de haber interpuesto
el reclamo administrativo y sin que mediara una resolución expresa de éste. Ante tal
situación, la demandada planteó que no se encontraban satisfechos los requisitos de
habilitación de instancia ya que había transcurrido en exceso el plazo de caducidad previsto
en el artículo 25 de la ley 19.549 para interponer la demanda. Ello, en base a que el artículo
31 de la ley 19.549, luego de la reforma de la ley 25.344, estableció la aplicación de ese
plazo de caducidad para accionar cuando medie silencio administrativo ante un reclamo
administrativo.

La defensa interpuesta por la demandada fue acogida favorablemente tanto en primera

como en segunda instancia de la Justicia Federal de la Seguridad Social. Contra el
pronunciamiento de segunda instancia, el actor interpuso Recurso Extraordinario Federal.

Llegadas las actuaciones a la CSJN, este tribunal revocó el pronunciamiento recurrido y

ordenó a la Cámara Federal de la Seguridad Social que se expidiera nuevamente. Al
resolver, el máximo tribunal federal sostuvo que:

"(...) aun cuando la nueva redacción del art. 31 Ley de Procedimientos Administrativos,
introducida por el art. 12 Ley 25.344, prescribe un plazo perentorio de 90 días para deducir
demanda en contra del Estado o de sus entes autárquicos, contados a partir de la
notificación al interesado del acto expreso que agote la instancia administrativa o cuando
hubiesen transcurrido 45 días del pedido de pronto despacho (art. 25), tal exigencia no
puede recaer sobre aquellos supuestos en que el cumplimiento de los requisitos de
procedencia de la acción se hubiese configurado antes de la sanción de la nueva ley"
(destacado añadido).

A la luz de lo transcripto se desprende que la CSJN revocó la resolución de segunda

instancia sobre la base de que no correspondía la aplicación, en dicho caso, de la
modificación introducida por la ley 25.344, pues los requisitos para iniciar la acción
judicial ya se habían configurado antes de que entrara en vigor dicha reforma.

Sin embargo, lo que resulta de interés es la interpretación que la CSJN hace del artículo 31
de la ley 19.549, ya que, según el texto de este fallo, no correspondería sostener que dicha
norma permite la interposición de la demanda judicial dentro del plazo de prescripción
cuando medie silencio administrativo (como sostiene parte de la doctrina reseñada supra y
como se resuelve en ciertos fallos de la CNACAF que se analizarán en el punto siguiente de
este trabajo), sino que aquélla debería interponerse dentro del plazo de caducidad de 90 días
hábiles judiciales, el cual se computaría a partir del momento en que vence el plazo de 45
días hábiles administrativos para resolver el pronto despacho.

En este fallo no se analizó la constitucionalidad de la reforma introducida por la ley 25.344,

al artículo 31 de la ley 19.549, pero la consideración referida es un elemento que resulta útil
para interpretar dicho artículo y determinar, en consecuencia, el alcance que posee a los
efectos de evaluar su validez constitucional.

III.1.3.2. Jurisprudencia de la CNACAF en torno al plazo para interponer la acción judicial,

en caso de silencio ante un reclamo administrativo en los términos del artículo 31 de la Ley
N° 19.549

Las diversas salas de la CNACAF tuvieron oportunidad de expedirse acerca de los alcances
del artículo 31 de la ley 19.549 luego de la modificación introducida por la ley 25.344.

A continuación, se reseñarán los diferentes pronunciamientos judiciales emitidos con

relación a dicha norma.

III.1.3.2.1. Jurisprudencia de la Sala I

La Sala I, en la causa "Arias c/Estado Nacional, Ministerio de Defensa - EMGA s/Personal

Militar y Civil de las FFAA y de Seguridad" (26), sostuvo una particular interpretación del
artículo mencionado, según la cual, actualmente, en caso de silencio administrativo en el
marco de un reclamo administrativo, el particular debe interponer la acción en el plazo de
caducidad regulado en el artículo 25 de la ley 19.549, mientras que si recae una resolución
expresa, el plazo mencionado es inaplicable.

En ese sentido, expresamente señaló que:

"(...) si bien la ley 25.344 reformó el art. 31 de la [ley 19.549] en cuanto que frente al
silencio de la administración ahora es necesario demandar en los plazos perentorios y bajo
los efectos previstos en el art. 25, sin perjuicio de lo que fuere pertinente en materia de
prescripción, no ha variado la situación que, tanto la doctrina como la jurisprudencia
mayoritarias sostuvieron en el caso de que el acto denegatorio fuera expreso. Y ello así
pues no puede hacerse decir a la norma lo que la norma no dice, recreando por vía
pretoriana una restricción de los derechos del administrado, con el agravante de que llevaría
al abandono de la valiosa jurisprudencia que, para fundamentar la inaplicabilidad del plazo
de caducidad del art. 25 a la vía del reclamo, sostiene que la vía impugnatoria sólo es
exigible para la impugnación de actos administrativos con actitud legal para crear,
modificar o extinguir derechos, modificando la situación jurídica preexistente, no pudiendo
consecuentemente ser válidamente aplicada, salvo norma legal que así lo disponga, a los
supuestos en que el acto de la administración carezca de esa aptitud para incidir en el status
jurídico del particular, traduciendo tan sólo el criterio negativo de la autoridad del particular
sobre la existencia del derecho reclamado".

En suma, del fallo del tribunal mencionado se aprecia que:

(a) en los casos de silencio administrativo recaído en el marco de la vía administrativa
reclamatoria, el particular debe interponer la acción judicial contra ese silencio dentro del
plazo de caducidad de 90 días hábiles judiciales de la ley 19.549 y que

(b) en los supuestos de actos administrativos expresos, debe aplicarse el criterio

jurisprudencial y doctrinal elaborado en torno a la redacción del artículo 31 de esa ley
anterior a la reforma de la ley 25.344, según la cual el plazo de caducidad para interponer la
acción judicial debe ser aplicado cuando dichos actos fueron emitidos en el marco de la vía
administrativa recursiva, mientras que en el caso de aquellos emitidos en el marco de la vía
administrativa reclamatoria, debe aplicarse el plazo de prescripción de la acción judicial
correspondiente y no el plazo de caducidad establecido en el artículo 25 de la ley 19.549.

El tratamiento dispar de los administrados que se desprende de este fallo, conforme con el
cual el particular cuyo reclamo administrativo no fue resuelto se encuentra en peor
situación procesal para accionar judicialmente que aquél que obtuvo una resolución
administrativa expresa, no parece razonable ya que implica, por un lado, premiar la
morosidad de la Administración Pública y, por el otro, vulnerar la garantía de igualdad
establecida en el artículo 16 de la Constitución Nacional y desnaturalizar la garantía del
silencio administrativo, haciendo jugar ésta en contra del administrado y a favor de la
Administración Pública. Ello así, ya que esta última tendría mayor incentivo para no
resolver los reclamos que se le formulen, toda vez que luego el particular debería accionar
judicialmente dentro del plazo de caducidad de 90 días hábiles judiciales y no dentro del
plazo de prescripción, como si ocurriría en el caso de que hubiera resolución expresa.

III.1.3.2.2. Jurisprudencia de la sala II

La Sala II expresó en el caso "Balbi, Enrique Antonio c. Ministerio de Economía y

Producción" (27) que el artículo 31 de la ley 19.549 estipula que ante el silencio de la
Administración Pública en resolver el reclamo, el particular puede optar entre esperar la
resolución de su reclamo o bien presentar un pronto despacho y, en este último caso,
vencido el plazo para resolver, el particular deberá interponer la acción judicial dentro del
plazo de caducidad de 90 días hábiles judiciales regulado en el artículo 25 de la ley 19.549.

Así, la sala sostuvo que:

"(...) es clara la redacción de la disposición [se refiere al artículo 31 de la ley 19.549, según
la modificación introducida por la ley 25.344], en tanto establece todo un mecanismo
previo a la impugnación judicial, que debe realizarse en caso de que haya, por parte de la
administración, reticencia en resolver y por tanto, silencio, reservando el derecho del
particular, de esperar la decisión que por ley la administración tiene la obligación de dictar,
siempre que no altere el curso de los hechos, ya que en el caso de requerir pronto despacho
a fin de obtener la resolución, se encontraría en la situación de tener que iniciar, al
vencimiento del plazo para dictar resolución posterior a aquél, la demanda ante la justicia,
en los plazos dispuestos por el art. 25 de la [Ley N° 19.549]" (destacado añadido).

Luego, el tribunal expresó que:

"(...) el administrado posee la facultad de requerir el pronto despacho o esperar la

resolución administrativa, siempre, de más está decir, hasta el plazo en que se venzan los
plazos de prescripción legal".

La conclusión del tribunal transcripta en el párrafo anterior es cuestionable, ya que no tiene

en cuenta que, por expresa disposición de la ley 19.549, mientras esté vigente el
procedimiento administrativo los plazos de prescripción de la acción legal se encuentran
suspendidos. Consecuentemente, mientras esté en curso el procedimiento administrativo
iniciado a raíz del reclamo administrativo interpuesto, el particular puede esperar la
resolución expresa del organismo administrativo en cuestión sin sujeción a término alguno,
pues el plazo de prescripción de la acción legal se debe considerar suspendido de
conformidad con lo establecido en el artículo 1º, inc. e., apartado 9 de la ley 19.549 (28);
por ende, el administrado puede interponer el pedido de pronto despacho en cualquier
momento.

III.1.3.2.3. Jurisprudencia de la sala IV

La Sala IV resolvió, en los casos "Palacios, Héctor Julio c. Estado Nacional —Ministerio
de Economía— Subsecretaría de Transporte por agua y puertos s/empleo público" (29) y
"Aguilar, Mario c. Estado Nacional - Ministerio de Economía s/empleo público" (30), que
el plazo de caducidad regulado en el artículo 25 de la ley 19.549 es inaplicable en los casos
en que se configura el silencio administrativo ante reclamos formulados por los
particulares, debiendo aplicarse en cambio el plazo de prescripción correspondiente según
la naturaleza de la acción judicial a interponerse.

En ese sentido, la sala sostuvo que la interpretación literal del artículo 31 de la ley 19.549
(luego de la reforma introducida por la ley 25.334) conduciría al absurdo de que el
administrado que interpone un reclamo y luego pide un pronto despacho —no resuelto en
término por el Estado o sus entes autárquicos— estaría conminado a demandarlo dentro del
plazo de caducidad previsto en el artículo 25 de la ley 19.549, por lo que consideró
necesario efectuar una interpretación sistémica con otras normas y alcanzar así un criterio
conciliatorio y armonizante.

Al respecto, en dichos precedentes la sala IV argumentó que:

"(...) no puede soslayarse que en los caos en que se fijan plazos en el Artículo 25 de la ley
de procedimientos administrativos el dies a quo está dado por la notificación al interesado
del pronunciamiento expreso de la Administración. De esta primera constatación se
desprende que la referencia del Artículo 31 al citado Artículo 25 no podría comprender a
los supuestos de silencio administrativo provocado por la falta de resolución de reclamo
formulado por el órgano obligado a ello, precisamente por la ausencia de notificación de
dicha circunstancia al particular".

Luego, el citado tribunal agregó que:

"[a] ello debe añadirse lo dispuesto en el Artículo 26 de la citada ley en que se admite que
la demanda judicial podrá iniciarse en cualquier momento cuando el acto adquiera carácter
definitivo por haber transcurrido los plazos previstos en el Artículo 10 y sin perjuicio que
corresponda en materia de prescripción. Vale decir que el criterio de la ley es que se
configura el plazo de caducidad si hubo acto expreso de la Administración. El administrado
cuenta con la posibilidad de iniciar demanda si se configura el silencio negativo, pero —en
este último caso— no se opera en su contra plazo de caducidad alguno mientras la
Administración no se expida, por aplicación del principio garantístico de que el silencio
administrativo opera a favor y no en contra del administrado".

Finalmente, el citado tribunal concluyó, con sustento en el artículo XXIV de la Declaración

Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, en el cual se establece el derecho de
toda persona a peticionar ante cualquier autoridad competente, que:

"[r]esulta evidente que una inteligencia del Artículo 31 que obligue al particular a plantear
su demanda en sede judicial en un plazo perentorio y fatal cuando sólo ha recogido el
silencio frente a la reclamación administrativa y no ha sido notificado de decisión expresa
alguna resulta abiertamente contraria a la letra y espíritu del mentado derecho
constitucional y violatorio de los derechos al debido proceso y a la tutela judicial efectiva,
también de raigambre constitucional".

En consecuencia de ello, el tribunal sostuvo que:

"(...) ante la configuración del silencio administrativo frente a la reclamación efectuada por
un particular no resulta aplicable —a efectos de la admisibilidad de la demanda— el plazo
de caducidad establecido en el Artículo 23 de la Ley N° 19.549, sin perjuicio, claro está, de
lo que corresponda en materia de prescripción".

En suma, de los precedentes analizados se desprende que la sala IV aplicó una

interpretación sistémica y armonizante del artículo 31 de la ley 19.549, por medio de la cual
procuró, por un lado, evitar declarar la inconstitucionalidad de aquel artículo (31) y por el
otro remover el ilegítimo obstáculo que, en punto al acceso a los tribunales de justicia
presuponía la aplicación del plazo de caducidad del artículo 25 de dicha ley, podría
derivarse de una interpretación literal del artículo mencionado en primer término,
salvaguardando así las garantías de silencio administrativo y tutela judicial efectiva que
poseen los administrados.
III.1.3.3. Jurisprudencia de la CNACiv y Com. Fed. en torno al plazo para interponer la
acción judicial, en caso de silencio ante un reclamo administrativo en los términos del
artículo 31 de la Ley N° 19.549

No sólo en el fuero contencioso administrativo federal existen fallos que permiten

interpretar el alcance del artículo 31 de la ley 19.549 luego de la modificación dispuesta por
la ley 25.344; así, importa puntualizar que la Sala 3 de la CNACiv. y Com. Fed. debió
resolver si el silencio administrativo, en la vía reclamatoria, debe ser cuestiona o
judicialmente dentro del plazo de caducidad del artículo 25 de la ley 19.549 o si
corresponde aplicar el plazo de prescripción.

Al respecto, en la causa "Sarmiento, Cecilia Marcela c. Estado Nacional - Ministerio de

Educación", del 26 de marzo de 2009, dicho tribunal, con remisión al fallo de la sala IV de
la CNACAF en la causa "Aguilar, Mario c. Estado Nacional - Ministerio de Economía
s/empleo público" (la cual fue comentada supra), sostuvo que el artículo 31 de la ley 19.549
presupone, para el cómputo del plazo de caducidad para accionar, la notificación fehaciente
de un acto expreso, lo cual no ocurre en los casos de silencio administrativo, donde no hay
posibilidad de notificación alguna, por lo que, en razón de ello, no debe computarse el
plazo de caducidad del artículo 25 para accionar judicialmente en caso de silencio. Así, en
esa causa, luego de transcribirse argumentos del fallo mencionado de la sala IV de la
CNACAF, se dijo que:

"(...) es dable recordar que, el objetivo primordial de la notificación reside en otorgar al

acto administrativo eficacia y estabilidad en los términos de la ley 19.549, como así
también su fehaciente puesta en conocimiento del administrado del acto que posee
gravitación sobre sus derechos a fin de asegurarle la posibilidad de impugnación (...).

Se advierte entonces, que la [falta de habilitación de instancia] acusada debe ser rechazada,
toda vez que a pesar de que la inactividad procesal de la actora superó el plazo que prevé el
artículo 25 de la ley 19.549 de acuerdo al art. 31 (...), no se encuentra demostrado
fehacientemente en autos una notificación real a la actora o al menos que la parte interesada
tuvo conocimiento del acto (en este sentido, v. CNFED. Cont. Adm., Sala I, causa n°
19711/01 del 6/08/02). Pues el principio general es que el acto administrativo sólo puede
producir sus efectos propios a partir de la notificación al interesado y constituye un
verdadero derecho de los particulares (...).

Así, en los casos en que se fijan plazos en el artículo 25 de la LNPA el dies a quo está dado
por la notificación al interesado del pronunciamiento expreso de la Administración; en
consecuencia, la referencia del artículo 31 al artículo 25 no podría comprender a los
supuestos de silencio administrativo del órgano obligado a expedirse provocado por la falta
de resolución del reclamo formulado, precisamente por la ausencia de notificación de dicha
circunstancia al particular"
III.2. Doctrina y jurisprudencia relativa a la aplicación del plazo de caducidad para
interponer la acción judicial contra actos administrativos que resuelven expresamente un
reclamo administrativo

III.2.1. Doctrina que considera que el plazo de caducidad para interponer la acción aplica
en los casos de actos administrativos que resuelven expresamente un reclamo
administrativo

Un sector (mayoritario) de la doctrina sostiene que luego de la modificación introducida

por la ley 25.344 al artículo 31 de la ley 19.549, en caso que el reclamo administrativo sea
rechazado expresamente, las acciones judiciales pertinentes deben ser interpuestas dentro
del plazo de caducidad de 90 días hábiles judiciales del artículo 25 de la ley 19.549.

Entre los representantes de este sector, cabe mencionar a autores tales como Jeanneret de
Pérez Cortés (32), Gusman (33), Hutchinson (34) y Comadira (35), entre otros.

III.2.2. Doctrina que considera que el plazo de caducidad para interponer la acción no
aplica en los casos de actos administrativos que resuelven expresamente un reclamo
administrativo

Existe un sector de la doctrina que, basado en la deficiente técnica legislativa del artículo
31 de la ley 19.549 luego de la reforma introducida por la ley 25.344, sostiene que no se
alteró el criterio jurisprudencial mayoritario previo a dicha ley (36), según el cual las
acciones judiciales iniciadas contra los actos administrativos que rechazaban expresamente
los reclamos administrativos, no estaban sujetas al plazo de caducidad del artículo 25 de esa
última ley, sino al plazo de prescripción correspondiente a la acción judicial intentada.

Sin embargo, a diferencia de la situación previa a la entrada en vigencia de la ley 25.344,

esta corriente doctrinaria es actualmente minoritaria. Entre los autores que se enrolan en
esta postura se encuentran Soria (37), Luque (38), Canosa y Mihura Estrada (39) y
Buján. (40)

III.2.3. Jurisprudencia de la CNACAF en torno al plazo para interponer la acción judicial,

en caso de rechazo expreso de un reclamo administrativo en los términos del artículo 31 de
la Ley N° 19.549

III.2.3.1 Jurisprudencia de la Sala I

Como se indicó previamente, la jurisprudencia mayoritaria de la CNACAF, anterior a la

entrada en vigencia de la modificación legislativa dispuesta por ley 25.344, sostenía que,
cuando el reclamo administrativo era rechazado expresamente, la acción judicial debía
interponerse dentro del plazo de prescripción respectivo, siendo inaplicable el plazo de
caducidad del artículo 25 de la ley 19.549.
Dicha doctrina jurisprudencial fue reiterada, luego de la modificación legislativa apuntada,
en la causa "Arias c/Estado Nacional, Ministerio de Defensa - EMGA s/personal militar y
civil de las FFAA y de Seguridad", la cual fue resuelta por la Sala I con fecha 7 de
septiembre de 2004. Este precedente fue comentado supra en este trabajo, por lo que por
razones de brevedad y para evitar reiteraciones innecesarias, se remite al análisis ya
efectuado en el punto III.1.3.2.1.

Como se verá en los capítulos que siguen, esta postura fue sostenida posteriormente por la
sala III de la CNACAF tanto en "Biosystems S.A. c. Estado Nacional —Ministerio de
Salud— Hospital Posadas s/Contrato Administrativo" como en "Compañía Naviera
Horamar S.A. c. AFIP DGI-VIII-X y XII".

III.2.3.2. Jurisprudencia de la Sala IV

En la causa "Ortiz, Antonio c. Estado Nacional —Ministerio del Interior— Registro

Nacional de las Personas" (41), resuelta por la sala IV con fecha 10 de febrero de 2009, se
resaltó, al confirmarse el rechazo del juzgado de primera instancia a la habilitación de
instancia judicial en razón de haberse expirado el plazo de caducidad del artículo 25 de la
ley 19.549 para interponer la acción judicial contra las resoluciones administrativas que
rechazaron expresamente una solicitud de reincorporación del actor en un cargo público,
que:

"toda vez que el pedido de reincorporación efectuado por el actor encuadra dentro de la vía
reclamatoria, toda vez que no existe impugnación de acto alguno, no resulta aplicable [la
interposición de un recurso de alzada de acuerdo a] lo previsto en el art. 94, decreto
1759/1972 [contra la resolución que rechazó el reclamo]. Siendo ello así, el dictado de la
resolución RNP 1565/2004 y su notificación mediante carta documento presentada el
17/09/2004 (...) dejó expedita la vía judicial. En ese marco y teniendo en cuenta que la
acción judicial se inició el 04/04/2005 (...) no puede sino concluirse que a ese momento se
encontraba holgadamente cumplido el plazo de caducidad previsto en el art. 25, ley 19.549"
(destacado añadido).

Como se aprecia, en el fallo mencionado se resolvió que, habiendo mediado una resolución
expresa del reclamo administrativo presentado por un particular (puntualmente, un ex
agente público), la acción judicial debió interponerse dentro del plazo de caducidad de 90
días hábiles judiciales previsto en el artículo 25 de la ley 19.549, y no así dentro del plazo
de prescripción, criterio este último sostenido por la Sala IV en caso de configuración del
silencio administrativo, como se destacó previamente en III.1.3.2.3.

III.2.4. Jurisprudencia de la CNACiv y Com. Fed. en torno al plazo para interponer la

acción judicial, en caso de rechazo expreso de un reclamo administrativo en los términos
del artículo 31 de la Ley N° 19.549
Al igual que en el fuero contencioso administrativo federal, en el fuero civil y comercial
federal se dictaron fallos en los que se analizó si el plazo de caducidad de 90 días hábiles
judiciales para interponer la acción judicial, aplicaba cuando se impugnaba judicialmente el
rechazo expreso de un reclamo administrativo.

Así, en la causa "Ramírez Reche de Serrano, María c. Estado Nacional —Minist. de

Defensa— Fuerza Aérea Argentina", del 15 de abril de 2004, la sala 1 recalcó la diferencia
entre la vía impugnatoria y la vía reclamativa y el diverso tratamiento procesal que debe
darse a los actos administrativos dictados en cada una de esas vías. Así, ese tribunal,
citando precedentes jurisprudenciales previos a la reforma a la ley 19.549 por medio de la
ley 25.344, sostuvo que:

"(...) cabe recordar que se debe distinguir entre la vía impugnatoria que presupone el
agotamiento de las instancias administrativas reglamentadas en los artículos 23 y siguientes
de la ley 19.549, cuyo resultado sería necesariamente la declaración de ilegitimidad del acto
administrativo, de la reclamación del reconocimiento de un derecho basada en lo dispuesto
por los arts. 30 y concordantes del mismo cuerpo legal, inclusive en los casos en que
hubiera mediado reclamación administrativa previa, los que no estarían sujetos al plazo del
art. 25 de la citada ley..."

En esa misma causa, la sala 1 destacó (correctamente) la importancia del principio "pro
actione" al momento de resolver la habilitación de instancia, al señalar, con sustento en
numerosos precedentes de la CSJN, la CNACAF y la CNACiv. y Com. Fed., que:

"(...) lo que se está decidiendo en la habilitación de la instancia es el acceso a la justicia,

mas no el resultado de la sentencia a dictarse. Es por ello que en supuestos de duda rige el
principio pro actione, por él debe estarse a favor de tal habilitación" (destacado añadido)

IV. Análisis del criterio sostenido por la Sala III de la CNACAF en el

caso "BIOSYSTEMS S.A."

En la causa "Biosystems S.A. c. Estado Nacional —Ministerio de Salud— Hospital

Posadas s/Contrato Administrativo", del 18 de abril de 2011, la sala III de la CNACAF tuvo
oportunidad de expedirse acerca de los alcances de la modificación introducida por la ley
25.344 al artículo 31 de la ley 19.549.

En ese sentido, el tribunal mencionado declaró la inconstitucionalidad de dicho artículo en

cuanto exige la interposición de la acción judicial dentro del plazo de caducidad de 90 días
hábiles judiciales establecido en el artículo 25 de la ley 19.549, una vez configurado el
silencio del organismo administrativo.

Al resolver en dicho sentido, la sala III sostuvo que una interpretación literal del artículo 31
de la ley 19.549, según la cual regiría el plazo de caducidad del artículo 25 de esa ley luego
de verificado el silencio del organismo administrativo, implicaría que:
"(...) además de transformar al silencio en un deber y soslayar la función de garantía para la
que ha sido diseñado (...) es contraria a la contemplada en la misma ley —en los arts. 10 y
26— para los demás casos" y que, "[p]or otro lado, no guarda coherencia con la finalidad
del plazo de caducidad que es dar certeza a las relaciones jurídicas fijando un límite
temporal para que el acto administrativo (...) quede firme, ya que en supuestos [en los que
se configura el silencio administrativo] no existe acto alguno cuya estabilidad esté en juego,
pues lo que se persigue es el reconocimiento de una situación jurídica preexistente a través
del dictado de una resolución administrativa que así lo disponga o, en caso de omisión del
órgano competente en expedirse, mediante la declaración judicial".

El tribunal destaca que (i) el plazo de caducidad previsto en el artículo 25 de la ley 19.549
comienza a correr a partir de la notificación al interesado del acto administrativo que agota
la vía, el cual no existe en los casos de configuración de silencio administrativo, por lo que
en consecuencia corresponde aplicar dicho lapso solamente en los casos en que recaiga un
acto administrativo expreso y (ii) en los casos de impugnación judicial de actos
administrativos expresos, el decreto 1759/72, reglamentario de la ley 19.549, prevé incluso
una extensión del plazo para accionar si la notificación fuera defectuosa, herramienta legal
que no fue otorgada por la normativa al particular cuyo reclamo no fue resuelto
expresamente. En consecuencia, el tribunal puntualiza que:

"[e]llo atenta contra la garantía de defensa en la medida que el principio 'pro actione' ha
sido soslayado en un caso puntual, colocando en una situación de desventaja al que formula
un reclamo administrativo y trata de urgir la decisión con el pedido de pronto despacho".

Luego, la sala III agrega que:

"(...) cabe señalar la importancia de distinguir de manera precisa las dos vías reguladas en
el título IV de la [ley 19.549], pues se trata de dos ámbitos diversos y sólo en uno surge la
necesidad —o conveniencia— de sujetar la posibilidad de demandar judicialmente a la
Administración en un lapso de tiempo determinado, por lo que el plazo de caducidad sólo
resulta razonable frente a la impugnación de actos administrativos (es decir, en la vía
impugnatoria), lo que no sucede frente al reclamo previo (o vía reparatoria), pues las
razones de seguridad jurídica que requieren lograr la estabilidad del acto concurren
únicamente en el primer supuesto, mas no en el caso en que, si bien la decisión que recaiga
con motivo de ese reclamo previo constituye formalmente un acto administrativo, su
esencia es diferente en la medida que no importa una modificación del status jurídico del
particular, razón por la cual no está sujeto a los requisitos de impugnación —administrativa
y judicial— de los arts. 23 y 24 de la (ley 19.549]..." (destacado añadido).

Posteriormente, el tribunal sostiene que:

"(...) con mayor razón es necesario distinguir el supuesto de inactividad del órgano
competente, pues ningún fundamento de los reseñados concurre para sujetar a un plazo de
impugnación judicial la pretensión de reconocimiento de una situación jurídica anterior
respecto de la cual la Administración no se ha pronunciado" (destacado añadido).

Finalmente, al resolver la cuestión, el tribunal en cuestión concluye que:

"(...) corresponde declarar la inconstitucionalidad del art. 31 de la ley 19.549 en tanto

condiciona el acceso a la Justicia del reclamo por el reconocimiento de un derecho frente al
a inactividad de la Administración y al encadenar los plazos para configurar la denegatoria
por silencio cuya función es de garantía —con el de caducidad previsto en el art. 25 de la
ley citada— que tiene fundamento en lograr la inmutabilidad de un acto administrativo que
no existe en la denominada vía reparatoria" (destacado añadido).

La elogiable resolución de la sala III en el caso bajo comentario constituye una útil
herramienta a favor de los particulares que deban litigar contra la Administración Pública,
ya que proporciona una solución al desequilibrio procedimental y procesal que había
ocasionado la reforma introducida por la ley 25.344, con clara afectación de la garantía de
tutela judicial efectiva.

Asimismo, no puede soslayarse que el fallo comentado, conforme se desprende de las

partes transcriptas supra, iría más allá del supuesto de silencio administrativo, ya que allí se
analiza también cual es el plazo para accionar en los casos en que los reclamos
administrativos son resueltos expresamente. En efecto, la sala III destacó que el plazo de
caducidad para accionar contra la Administración Pública tiene sentido y utilidad en el
marco de la vía impugnatoria (es decir, aquella que presupone la utilización de recursos
administrativos) pero no así de la reclamativa.

Si bien de los hechos y términos del fallo la declaración de inconstitucionalidad se limitó a

la aplicación del plazo de caducidad cuando media silencio administrativo, lo expresado
por el tribunal en los considerandos de aquél permite inferir que (i) conforme con una
interpretación razonable del artículo 31 de la ley 19.549, el plazo de caducidad del artículo
25 de la ley 19.549 no aplica a los supuestos de acciones judiciales contra resoluciones
expresas de reclamos administrativos o bien que (ii) si se concluyera que el artículo 31 de la
ley 19.549 exige la interposición de la acción judicial, mediando resolución expresa
denegatoria del reclamo administrativo, dentro del plazo de caducidad de 90 días hábiles
judiciales, ello sería inconstitucional. Lo expuesto se sustenta todavía más si se tiene en
consideración el fallo "Compañía Naviera Horamar S.A. c. AFIP DGI-VIII-X y XII",
dictado por la sala III con posterioridad, el cual será analizado en el punto siguiente.

Consecuentemente, la aplicación de la doctrina emergente de "Biosystems S.A. c. Estado

Nacional —Ministerio de Salud— Hospital Posadas s/contrato administrativo" permitiría
otorgar (al menos en sede judicial) al artículo 31 de la ley 19.549, los contornos que éste
tenía antes de la reforma introducida por la ley 25.344, fortaleciéndose por ende la posición
procesal de los particulares en el marco de sus conflictos con la Administración Pública.
V. Análisis del criterio sostenido por la sala III de la CNACAF en la causa "Compañía
Naviera Horamar S.A."

En la causa "Compañía Naviera Horamar S.A. c. AFIP DGI-VIII-X y XII", de fecha 4 de

agosto de 2011, la sala III se expidió nuevamente acerca de los alcances del artículo 31 de
la ley 19.549 luego de la modificación introducida por la ley 25.344, respecto al plazo para
interponer la acción judicial.

A diferencia de la causa "Biosystems S.A. c. Estado Nacional —Ministerio de Salud—

Hospital Posadas s/Contrato Administrativo" previamente comentada, la cual giraba en
torno a los efectos del silencio administrativo, en esta oportunidad la Sala III debió resolver
si el plazo de caducidad de 90 días hábiles judiciales para interponer la demanda judicial,
aplicaba incluso ante una resolución expresa del reclamo.

Si bien esta cuestión había sido objeto de mención en "Biosystems S.A. c. Estado Nacional
—Ministerio de Salud— Hospital Posadas s/Contrato Administrativo", como se destacó
supra, ello no era estrictamente la cuestión a resolver, por lo que la alusión, si bien
importante, no configuraba un precedente jurisprudencial stricto sensu.

En "Compañía Naviera Horamar S.A. c. AFIP DGI-VIII-X y XII", el tribunal referido

reiteró las expresiones vertidas en el fallo mencionado en "Biosystems S.A. c. Estado
Nacional —Ministerio de Salud— Hospital Posadas s/Contrato Administrativo" (por lo
que, por razones de brevedad, corresponde remitir al lector al punto IV de este trabajo), y
concluyó que la vía reclamatoria no está sujeta al plazo de caducidad del artículo 25 de la
ley 19.549, habilitando así la instancia judicial respecto de una demanda interpuesta fuera
de dicho plazo pero dentro del plazo de prescripción de la acción.

Es importante destacar que en esta causa, la acción judicial había sido iniciada con
anterioridad a la entrada en vigencia de la ley 25.344, por lo que, conforme con la doctrina
y jurisprudencia mayoritarias y anteriores a la modificación introducida por esa ley, el
plazo para accionar era el correspondiente a la prescripción y no el de caducidad. Sin
embargo, del texto del fallo bajo análisis no se desprende que la sala III haya tenido
particularmente en cuenta esta situación, puesto que no se indica que la cuestión tuviera que
ser resuelta conforme con el marco legal existente al momento de interponerse la demanda,
por lo que es razonable concluir que su afirmación acerca de la inaplicabilidad del plazo de
caducidad cuando el reclamo administrativo es resuelto expresamente, se entiende referida
al actual texto del artículo 31 de la ley 19.549, máxime si se tiene en cuenta que reitera
argumentos esgrimidos en la causa "Biosystems S.A. c. Estado Nacional —Ministerio de
Salud— Hospital Posadas s/Contrato Administrativo", la cual no involucraba una demanda
iniciada antes de la reforma introducida por la ley 25.344.

VI. Conclusiones
Lo resuelto por la sala III en las causas "Biosystems S.A. c. Estado Nacional —Ministerio
de Salud— Hospital Posadas s/Contrato Administrativo" y "Compañía Naviera Horamar
S.A. c. AFIP -DGI- VIII-X y XII", merece ser elogiado, ya que permite equilibrar la
situación de los particulares en el marco de los juicios contra el Estado Nacional, afectada
luego de la sanción de la ley 25.344.

En efecto, no puede reputarse legítima una norma que, por un lado, premia, mediante el
otorgamiento de un nuevo privilegio propio de un sistema jurídico cada vez más
exorbitante y desbalanceado a favor de la Administración Pública Nacional, la negligencia
y mora de ésta al resolver reclamos administrativos previos interpuestos por los particulares
y que, por el otro, perjudica a éstos al:

(i) vaciar de contenido el derecho que tienen de peticionar ante las autoridades
administrativas, al otorgarle incentivos a éstas para no resolver los reclamos que se le
formulen, toda vez que el silencio administrativo les otorgará ventajas procesales ante un
eventual litigio judicial;

(ii) alterar el sentido y finalidad de la garantía del silencio administrativo que fue creada a
favor de los administrados;

(iii) desvirtuar el sentido y la naturaleza del instituto del reclamo administrativo previo, el
cual fue ideado a los efectos de brindar un ámbito, en sede administrativa, donde los
particulares y la Administración Pública pudieran solucionar sus eventuales conflictos, sin
necesidad de llevar los asuntos ante los tribunales de justicia;

(iv) vulnerar la garantía de igualdad al atribuir consecuencias procesales diferentes a los

casos de silencio administrativo en la vía reclamatoria, respecto de aquellas atribuidas
cuando aquél se produce en la vía administrativa recursiva (42); y

(v) dificultar el acceso a los tribunales de justicia obstruyendo, en consecuencia, el ejercicio

del derecho a la tutela judicial efectiva, reconocido por la Constitución Nacional y los
instrumentos internacionales con jerarquía constitucional.

Del mismo modo, resulta irrazonable sostener que la acción judicial contra el acto que
rechaza el reclamo administrativo previo, debe someterse al plazo de caducidad del artículo
25 de la ley 19.549, puesto que, como sostenía la jurisprudencia mayoritaria en forma
previa a la entrada en vigencia de la ley 25.344, la vía reclamatoria tiene características
especiales que ameritan un tratamiento diferente al previsto en esa ley para la vía
impugnatoria. En efecto, la inaplicabilidad del plazo de caducidad respecto de demandas
judiciales contra actos que resuelven expresamente un reclamo administrativo, se sostiene
en el hecho de que en la vía impugnatoria se cuestionan actos administrativos con aptitud
legal para crear, modificar o extinguir derechos, los cuales modifican la situación
preexistente del particular recurrente, a diferencia de los actos dictados en la vía
reclamatoria, pues estos carecen de aptitud para incidir en el status jurídico del
administrado, por lo que sólo traducen el rechazo de la autoridad administrativa respecto
del derecho invocado por el particular en su reclamo. (43)

En esa línea resultan destacables, en los fallos analizados, tanto la declaración de

inconstitucionalidad del artículo 31 de la ley 19.549, en cuanto a la aplicación del plazo de
caducidad para accionar cuando se configura el silencio administrativo, como también lo
resuelto en punto a que dicho plazo tampoco debería ser aplicado cuando el reclamo
administrativo es rechazado en forma expresa.

La doctrina emergente de "Biosystems S.A. c. Estado Nacional —Ministerio de Salud—

Hospital Posadas s/Contrato Administrativo" y "Compañía Naviera Horamar S.A. c. AFIP -
DGI- VIII-X y XII", constituye un importante aporte jurisprudencial a la simplificación del
proceso contencioso administrativo y a la protección de la garantía de acceso a la justicia
que tienen los administrados, especialmente cuando la contraparte es el Estado, cuyas
prerrogativas y privilegios procesales se han fortalecido últimamente, desequilibrando el
proceso judicial a costa de la posición de los administrados.

Este avance requiere de pronunciamientos judiciales como el comentado, que equilibren lo

más posible la situación procesal de las partes en el proceso contencioso administrativo, sin
descuidar al mismo tiempo las prerrogativas procesales que, razonablemente, tiene el
Estado Nacional. En efecto, si bien resulta razonable que el Estado Nacional, en forma
previa a ser llevado a juicio, tenga la oportunidad de resolver el reclamo en sede
administrativa; lo que no puede aceptarse es que el reclamo administrativo previo se
constituya, ya sea por medio de recaudos impuestos por vía legislativa o por vía
jurisprudencial, en un impedimento al acceso a la justicia.

Por último, es importante acotar que, al margen de lo resuelto en los fallos comentados, la
deficiente técnica legislativa utilizada al modificar el artículo 31 de la ley 19.549, lo cual
genera más dudas que certezas acerca de los alcances de esta norma, no debe redundar en
perjuicio del particular, por lo que debe descartarse cualquier tipo de interpretación que
dificulte el acceso a la vía judicial o establezca requisitos que no estaban previstos
originalmente. (44) En efecto, las dudas generadas por la redacción de dicha norma acerca
del plazo para accionar judicialmente, tanto en caso de silencio administrativo como
cuando media resolución expresa del reclamo, deben disiparse mediante la aplicación del
principio "in dubio pro actione", en virtud del cual deberá estarse a favor de la opción más
favorable al administrado, esto es, la aplicación del plazo de prescripción y no del plazo de
caducidad establecido en el artículo 25 de la ley 19.549.

Especial para La Ley. Derechos reservados (Ley 11.723)

(1) (1) Ver artículo XVIII de esta declaración.

(2) (2) Ver artículo 8º de esta declaración.

(3) (3) Ver artículos 8º y 25 de esta convención.

(4) (4) Ver artículos 3º y 14 de dicho pacto internacional.

(5) (5) MANILI, Pablo Luis, "El bloque de constitucionalidad", La Ley, Buenos Aires,
2003-225.

(6) (6) Informe 105/99 de la CIDH en el caso 10.194 "Narciso Palacios - Argentina".

(7) (7) CSJN, "Lof, Casiano c. Provincia de Río Negro", 15 de julio de 2008, Fallos
331:1660; "Elemec S.A. c. Dirección de la Energía de la Provincia de Buenos Aires", 4 de
septiembre de 2001, Fallos 324:2672; "Electroingeniería S.A. c. Dirección de Energía de
Catamarca", 3 de abril de 2001, Fallos 324:1087; "Biain, Abel Rubén y Olivero, Antonio
Jesús c. Instituto de Previsión Social de la Provincia del Chaco s/demanda
contenciosoadministrativa", 18 de julio de 1995, Fallos 318:1349, entre muchos otros.

(8) (8) CNACAF, Sala I, "Young Silvia Norma y otros c. E.N. (Entel Residual)" 15 de
marzo de 2001; Sala II, "Bitar Diana Inés c. E.N —M° Desarrollo Social y M.A.— Consejo
Nac. Menor y Flia.", 13 de mayo de 2003; "Moyano, Raúl Leonardo c. E.N. (Fuerza Aérea
Argentina) s/Personal Mil. y Civil de las FFAA. y de Seg.", 22 de abril de 2003; "Susteras,
Aída Viviana c. E.N. (Min. de Educación y Just.)", 29 de junio de 1993; Sala V, "Polisur
S.A. c. E.N. (PEN) Dto. 434/00 y otro s/proceso de conocimiento", 28 de mayo de 2001,
entre muchos otros.

(9) (9) HUTCHINSON, Tomás, "Régimen de Procedimientos Administrativos", 7ª edición,

Astrea, Buenos Aires, 2003, pp. 196 y 197.

(10) (10) AA.VV., "La Reforma de la Ley 25.344 y las garantías del administrado", 1ª
parte, Suplemento Actualidad de La Ley, 15 de noviembre de 2001.

(11) (11) SISELES, Osvaldo y VINCENTI, Rogelio W., "La ley de emergencia N° 25.344
y el proceso contencioso administrativo", LA LEY, 2001-F, 1179.

(12) (12) COMADIRA, Julio R., "Procedimientos Administrativos", La Ley, Buenos

Aires, 2003-512.

(13) (13) AAVV, "La Reforma de la Ley 25.344 y las garantías del administrado" 1ª parte,
Suplemento Actualidad de La Ley, 15 de noviembre de 2001.

(14) (14) LUQUI, Roberto Enrique, "Revisión judicial de la actividad administrativa", t. 2,

Astrea, Buenos Aires, 2005, pp. 234, 235 y 236.
(15) (15) BUJAN, Néstor H., "Reflexiones sobre los requisitos procesales de admisibilidad
de la pretensión administrativa y la habilitación de la instancia judicial a la luz de las
reformas de la Ley 25.344", Revista de Derecho Público, 2003-2, Rubinzal Culzoni, pp. 45
a 110.

(16) (16) SORIA, Daniel F., "Las vías administrativas previas en el contencioso federal
contra la Administración", en AA.VV., "Derecho Procesal Administrativo. Homenaje a
Jesús González Pérez", Hammurabi, t. 1, Buenos Aires, 2004, p. 847.

(17) (17) CANOSA, Armando y MIHURA ESTRADA, Gabriel, "La Emergencia y una
nueva degradación a la tutela judicial efectiva", ED, 190-732.

(18) (18) AA.VV., "La Reforma de la Ley 25.344 y las garantías del administrado", 1ª
parte, La Ley, Suplemento Actualidad, 15 de noviembre de 2001.

(19) (19) LIMA, Fernando E. J., "El silencio administrativo: problemas actuales", Revista
Electrônica de Direito do Estado", Número 7, Julio/Agosto/Septiembre 2006.

(20) (20) GUSMAN, Alfredo Silverio, "Panorama del derecho procesal administrativo
luego de la ley de emergencia económica", EDA 01/02-516.

(21) (21) POZO GOWLAND, Héctor M., "Cambios en el contencioso administrativo

federal. El reclamo administrativo", EDA 00/01-556.

(22) (22) JEANNERET DE PEREZ CORTES, María, "Habilitación de la instancia judicial

en el ámbito nacional. Requisitos para su admisibilidad. Modificaciones resultantes de la
Ley 25.344", disponible en
http://www.cpacf.org.ar/doctrinasinstitutos/derecho%20administrativo/maria%20cortes.pdf
.

(23) (23) MARCER, Ernesto Alberto, "Demandas contra el Estado", Ad-Hoc, Buenos
Aires, 2004, p. 168.

(24) (24) ABERASTURY, Pedro, "La Justicia Administrativa", Lexis Nexis, Buenos
Aires, 2006, p. 181.

(25) (25) CSJN, Fallos 329:88.

(26) (26) 7 de septiembre de 2004.

(27) (27) 6 de diciembre de 2007.

(28) (28) Al respecto ver, HUTCHINSON, Tomás, ob. cit. p. 192 y COMADIRA, Julio
Rodolfo, ob. cit. p. 509, quienes recalcan el efecto suspensivo sobre el curso de la
prescripción, derivado de la interposición del reclamo administrativo. Asimismo, se ha
dicho que "[e]l reclamo administrativo, por tener aptitud para constituir en mora al Estado
Nacional deudor, suspende el curso de la prescripción en los términos del segundo párrafo
del art. 3986 del C.C. y, asimismo, ese curso se mantiene suspendido durante el lapso de
sustanciación de las actuaciones administrativas practicadas con intervención de órgano
competente en función de lo previsto en el art. 1º, inc. e), ap. 9 de la ley 19.549,
reanudándose a partir del día siguiente al de la notificación de la resolución administrativa
que rechaza aquel reclamo (esta sala "Sosa", 12/10/95), para interrumpirse, luego, el día de
interposición de la demanda de conformidad con lo establecido en el primer párrafo del art.
3986 del C.C. (esta Sala "Ojeda, Juan E.", 1/6/2006) (CNACAF, sala I, "O. B. c. E.N.-
Gendarmería Nacional s/Personal Militar y Civil de las FF.AA. y de Seg.", 4 de mayo de
2010). En idéntico sentido, se puntualizó que "[s]i bien el texto del art. 1º, inc. e), apartado
9 de la ley 19.549 sólo prevé el reinicio del curso de la prescripción a partir de la fecha en
[que] quedare firme el auto declarativo de caducidad, por extensión corresponde acordar el
mismo efecto —cuanto menos— al acto denegatorio expreso que pone fin al reclamo y
salvo la interposición de recursos que, según el art. 1°, inc. e), ap. 7 de la ley 19.549,
producen la interrupción del curso de los plazos, las actuaciones administrativas practicadas
con intervención del órgano competente sólo 'suspenden' los plazos legales y
reglamentarios)" (CNACAF, sala I, "Ojeda Juan Esteban c. EN-M Defensa-Armada
Argentina-Dto. 628/92 s/personal militar y civil de las FF.AA. y de Seg.", 1 de junio de
2006). Por su parte, la sala IV ha señalado que "[s]i se ha interpuesto un reclamo
administrativo ante el órgano competente —aun cuando el reclamo fuese innecesario por
aplicación de las disposiciones del art. 32 de la ley 19.549 pero no inoficioso por ser una
articulación posible del administrado no prohibida por el ordenamiento procedimental— se
producirá la suspensión de los plazos legales y reglamentarios, inclusive los relativos a la
prescripción (confr. art. 1º, inc. e, ap. 9º, último parte, de la referida ley)" (CNACAF, sala
IV, "Gallardo Hugo Héctor c. Superintendencia de Seguros de la Nación s/juicio de
conocimiento", 17 de noviembre de 1998).

(29) (29) 3 de octubre de 2006, RAP N° 341, p. 142.

(30) (30) 27 de febrero de 2007.

(31) (31) Al actuar de esta manera, la sala IV se adecuó a la doctrina de la CSJN según la
cual la declaración de inconstitucionalidad de una norma es un acto de suma gravedad que
debe considerarse como ultima ratio de la función judicial y que, por lo tanto deben
buscarse otras vías que permitan salvaguardar los derechos o garantías constitucionales
comprometidos ("Massolo, Alberto José c. Transporte del Tejar S.A.", 20 de abril de 2010,
Fallos 333:447; "Consejo Profesional de Ingeniería Agronómica c. Marini, Carlos Alberto
s/ejecución", 13 de mayo de 2008; "Rinaldi, Francisco Augusto y otro c. Guzmán Toledo,
Ronal Constante y otra s/ejecución hipotecaria", 15 de marzo de 2007, Fallos 330:855,
entre muchos otros).
(32) (32) JEANNERET DE PEREZ CORTES, María, ob. cit.

(33) (33) GUSMAN, Alfredo Silverio, ob. cit.

(34) (34) HUTCHINSON, Tomás, ob. cit., p. 193.

(35) (35) COMADIRA, Julio R., ob. cit. p. 512.

(36) (36) CSJN, "Peña, Hugo Alberto y otros c. Fundación Miguel Lillo", 25 de noviembre
de 2003, Fallos 326:4711 (esta causa fue resuelta luego de entrada en vigencia la ley
25.344, pero al haber sido iniciada con anterioridad a ello, el Máximo Tribunal resolvió en
base al texto de la ley 19.549 previo a la modificación introducida por la ley 25.344) y
"Mackentor S.A. c. OSN s/daños y perjuicios", 27 de junio de 1989, Fallos 312:1017 (en
esta causa, el citado tribunal aplicó el principio "in dubio pro actione" para concluir que la
vía reclamatoria no estaba sujeta al plazo de caducidad del artículo 25 de la ley 19.549);
CNACAF, sala I, "Nobile, Jorge Jacinto c. A.N.S.S.A.L. s/empleo público", 20 de febrero
de 1997; sala II, "Almeida, Ascensión Hilda c. Estado Nacional - Ministerio de Educación
s/Empleo Público", 22 de junio de 1997; sala V, "Pirrera José R. c. E.N. - Armada Arg.
s/contrato administrativo", 10 de noviembre de 1997 y "Husen Mirta Silvia y otras c.
Estado Nacional - Mº de Cultura y Educación de la Nación s/empleo público", 6 de abril de
1998, entre muchos otros.

(37) (37) SORIA, Daniel F., ob. cit., pp. 847 y 848.

(38) (38) LUQUI, Roberto Enrique, ob. cit., p. 235.

(39) (39) CANOSA, Armando y MIHURA ESTRADA, Gabriel, ob. cit.

(40) (40) BUJAN, Néstor H., ob. cit. pp. 85 y 86.

(41) (41) Abeledo Perrot N° 70052837.

(42) (42) En este punto cabe traer a colación lo dicho por Luqui, quien, al cotejar el
silencio administrativo en la vía impugnatoria y la vía reclamatoria, señala que "(...) si para
impugnar ante la justicia los actos administrativos, luego de agotada la vía administrativa
por aplicación del silencio, el plazo de caducidad no comienza a correr por denegatoria
tácita, resulta incomprensible establecerlo para las demandas no impugnatorias, que en su
mayoría tienen un contenido patrimonial. Donde verdaderamente existe un interés del
Estado por la certeza de las situaciones jurídicas, es en la impugnación de los actos
administrativos, pues está directamente comprometido el interés público", para luego
subrayar que "[c]on la reforma [introducida por la ley 25.344] se da el absurdo de que,
cuando existe silencio administrativo en el agotamiento de la instancia administrativa, no
comienzan a correr los plazos de caducidad, y cuando el mismo silencio se opera en la
reclamación administrativa previa seguida del pedido de pronto despacho, que no se exige
en las acciones impugnatorias, comienza a correr un plazo de caducidad —no previsto antes
por norma alguna— a partir de operarse el silencio" (LUQUI, Roberto Enrique, ob. cit. p.
236). En similar sentido, LIMA, Fernando E. J., ob. cit; SORIA, Daniel Fernando, ob. cit.
p. 846 y CANOSA, Armando y MIHURA ESTRADA, Gabriel, ob. cit.

(43) (43) BUJAN, Néstor, ob. cit. p. 86.

(44) (44) Al respecto, se debe tener presente que se ha dicho que "[c]orresponde tener por
habilitada la instancia judicial a pesar que el accionante dedujo la demanda cuando todavía
las actuaciones administrativas estaban en plena sustanciación, porque la ley 24.447
implica un severo régimen que causó comprensible perplejidad entre quienes se
consideraban titulares de créditos contra el Estado, lo que llevó a que intentaran diversas
vías, incluso la demanda judicial para no ver perjudicados los derechos respectivos, y si
bien es cierto que, rectamente interpretada, aquella ley no impone iniciar acciones
judiciales no expeditas, también lo es que es 'la apuntada incertidumbre justificó en alguna
medida que se procediera como en este caso, además en que dicho régimen debe ser
interpretado estrictamente a favor del mantenimiento de tales derechos'..." (CNACAF, Sala
II, "IBM Argentina S.A. c. Estado Nacional - UBA s/Contrato administrativo", 23 de
septiembre de 2002; comillas simples añadidas).