Cuestiones relativas a la habilitación de la instancia judicial en un fallo de la CSJN

(El caso "Resch" y la aplicación de la LNPA a las Fuerzas Armadas y de

Seguridad; la inhabilitación de oficio de la instancia judicial y la necesidad
imperiosa de un Código Contencioso-administrativo)

Por Fabián O. Canda y Julio Pablo Comadira [1]

1.- Introducción.

La doctrina se ha ocupado ya, inclusive desde las páginas de esta Serie Especial,
de este fallo de la Corte Suprema que se relaciona con una de las más
importantes prerrogativas procesales del Estado[2]; nos referimos, pues, a la
habilitación de la instancia judicial[3].

El detallado estudio efectuado en el comentario efectuado por la Dra. Arias nos

eximirá, en estas líneas, de reiterar cuál ha sido el desarrollo jurisprudencial que
diera lugar al "estado actual" de la cuestión en materia de habilitación de la
instancia respecto de los tópicos tratados en el fallo, permitiéndonos centrar la
mira en cuestiones más puntuales pero no por ello menos interesantes y,
ciertamente, aptas para el debate doctrinario.

2.- El caso y sus aristas.

El actor se desempeñaba en las filas de la Policía Federal cuando fue dejado

cesante -tras instruírsele un sumario administrativo- por su posible participación en
el delito de privación ilegítima de la libertad.

Según sostuvo el accionante, la Policía le aplicó la sanción de cesantía pese a

haber sido sobreseído en sede penal por el delito que se le imputaba y haciendo
caso omiso del mentado sobreseimiento, no obstante haber agregado el actor
copia de la resolución judicial al sumario administrativo. La pretensión procesal se
centró en la declaración de nulidad del acto de cese, la reincorporación y el
reconocimiento de daños.

El juez de primer grado, remitiéndose al dictamen del fiscal interviniente, declaró

inhabilitada la instancia judicial por falta de agotamiento de la vía administrativa y
de interposición de la demanda dentro del plazo de caducidad previsto en el art.
25 de la LNPA.
La Alzada, con remisión a los términos del dictamen del Fiscal de Cámara,
confirmó el decisorio de primera instancia y en tales condiciones el caso llegó a la
CSJN por vía de recurso extraordinario.

La Corte hizo lugar al recurso extraordinario y dejó sin efecto la sentencia de

Cámara que había declarado no habilitada la instancia, ordenando que, por quien
corresponda, se dicte un nuevo pronunciamiento con arreglo a lo dispuesto por el
máximo tribunal.

Varias son las cuestiones de interés para el derecho público constitucional y

administrativo.

Algunas, de corte netamente procesal constitucional, como las vinculadas a la

admisibilidad del recurso extraordinario con fundamento en el carácter federal de
la normativa involucrada y la equiparación de la inhabilitación de la instancia a una
sentencia definitiva.

Otras, relacionadas con aspectos procesales específicos del contencioso-

administrativo, tal lo atinente a la habilitación de la instancia judicial, cuestión que
remite al estudio de la aplicación de la LNPA en general y de su Título IV en
particular a las Fuerzas Armadas y de Seguridad.

En este sentido -cabe anticiparlo- impresiona lo afirmado en uno de los votos que
forma la mayoría, en cuanto a que los jueces no pueden controlar de oficio la
habilitación de la instancia.

De no menos importancia es la cuestión relacionada con la obligación, o no, de

presentar reclamos o recursos previstos en los procedimientos especiales de las
Fuerzas Armadas o de Seguridad como condición necesaria para agotar la vía
administrativa y, consecuentemente, tener por habilitada la instancia judicial.

Por último, se desprende de uno de los votos una preocupación que es casi un
lugar común en la doctrina: la notoria necesidad de un código procesal
administrativo federal que permita superar por vía de previsión expresa, las
cotidianamente comprobadas deficiencias de una norma que, como el Código
Procesal Civil y Comercial de actual aplicación, no ha sido diseñada para regular
las relaciones entre el Estado y los particulares en sede tribunalicia.

3.- La admisibilidad del recurso extraordinario: la declaración de falta de

habilitación de la instancia se equipara a una sentencia definitiva. El procedimiento
administrativo como norma federal.
Dos son las razones por las cuales se admite el recurso extraordinario interpuesto
por el actor.

De un lado, la declaración de falta de habilitación de la instancia se asimila a una

sentencia definitiva, pues clausura el acceso a la jurisdicción impidiendo al
accionante cuestionar el acto de cesantía.

Esta argumentación es dada por el Procurador General en el acápite IV de su

dictamen, al que remiten -en este aspecto- los votos de cinco de los siete ministros
que suscriben el decisorio. Los Dres. Petracchi y Zaffaroni remiten al dictamen
aludido "en lo concordante" y, respecto de la admisibilidad del recurso
extraordinario, desarrollan argumentos similares al del Procurador General (cfr.
considerando 3º del mencionado voto).

El Procurador remite en este punto al precedente de Fallos 312:1724

("Donaruma"[4]), mientras que el voto de los Dres. Petracchi y Zaffaroni cita -entre
otros- el caso de Fallos 323:1919 ("Acosta"[5]).

La razonabilidad del criterio seguido es evidente, pues va de suyo que ocluida la

instancia judicial por falta de habilitación, el proceso se extingue
irremediablemente con efectos asimilables o similares -desde el punto de vista
procesal- a la sentencia definitiva.

En suma, se trataría de un modo anormal de terminación del proceso que tiene la

peculiaridad de sucederse sólo en el contencioso administrativo, por lo que
constituye un rasgo propio de éste que lo diferencia del proceso civil y comercial.

Es también destacable que el recurso fue declarado admisible por estar en juego
normas de naturaleza federal -la LNPA y la Ley 21.965 de la Policía Federal y su
decreto reglamentario- y haber sido la decisión contraria a los derechos que el
recurrente fundó en ellas.

La calificación de esta normativa como federal no es novedosa, pues el

Procurador cita, en tal sentido, el caso de Fallos 322:551 ("Tajes"[6]), en el que se
catalogó a la LNPA como norma federal, y el caso de Fallos 319:3040 ("B, R.
E."[7]), en el que se hizo lo propio respecto de la ley de la Policía Federal y su
decreto reglamentario.

Cabe preguntarse, no obstante, si tal calificación -tan genéricamente efectuada-

no conduciría a que la invocación fundada por un litigante de la violación de una
disposición cualquiera de la ley de procedimientos en la que sostiene su derecho,
debiera dar lugar al recurso extraordinario.

Si se atiende a que la ley de procedimientos regula cuestiones básicas, es decir

esenciales y comunes a todo trámite por ante el Estado[8] y comprensivas tanto
de aspectos sustantivos (el acto administrativo), como de forma (el procedimiento
en sentido estricto) e inclusive procesales (el acceso a la jurisdicción), cabría
concluir que una aplicación literal de la doctrina de la LNPA como ley federal,
llevaría a que buena parte de las acciones contencioso administrativas contra la
Nación y sus entes dieren lugar, en caso de así requerirlo las partes, al recurso
extraordinario.

4.- La aplicación de la LNPA a las FFAA y de Seguridad: exigencia de agotamiento

de la vía e inicio de la acción dentro del plazo breve de caducidad del art. 25.

Previo ingresar al análisis de los aspectos relacionados específicamente con la

habilitación de la instancia, conviene aclarar que el fallo fue suscripto por siete
ministros.

La mayoría la conforman cinco jueces, que votaron de la siguiente manera: los

Dres. Belluscio y Fayt (en voto conjunto) y la Dra. Highton de Nolasco (voto
unipersonal) comparten los fundamentos y conclusiones del dictamen del
Procurador General. Por su parte, los Dres. Petracchi y Zaffaroni (voto conjunto)
dieron sus propios fundamentos, aunque remiten, también, a "lo
concordantemente dictaminado por el señor Procurador General".

En suma, la mayoría se remitió al dictamen del Procurador o lo compartió en lo

"concordante". De allí la importancia de analizar esta pieza con algún
detenimiento.

La disidencia quedó conformada con la opinión de los ministros Boggiano y

Maqueda quienes, por votos separados, fallaron confirmando la sentencia de
Cámara.

El Procurador General sostuvo que la cuestión a decidir era si el actor -personal

policial de la Policía Federal- debía cumplir con los presupuestos de admisibilidad
de la acción contencioso administrativa.

Este tema, a su vez, requería el análisis de tres cuestiones:

a) si el actor debía agotar la vía en los términos de la LNPA;

b) si debía agotar la vía en los términos del procedimiento especial aplicable en

el seno de la fuerza policial;

c) si le era aplicable el plazo de caducidad contemplado en el art. 25 de la LNPA

para iniciar la acción judicial.
La cuestión b), relativa a si el actor debió agotar la vía en los términos previstos en
el procedimiento administrativo propio de la Policía, será objeto de tratamiento por
separado, más abajo.

Las cuestiones a) y c), el Procurador las resuelve por la negativa, con remisión a
los precedentes "Bagnat"[9], "Sire"[10] y "Tajes"[11] de la propia Corte.

El dictamen sostiene que la Corte se ha pronunciado negativamente sobre la

posibilidad de aplicar la LNPA al ámbito de los organismos militares, de defensa y
seguridad, y, por lo tanto, no es dable exigir el agotamiento de la vía previsto en
aquella ley.

Respecto de la aplicación del plazo de caducidad para iniciar la acción judicial,

afirma que si en dichos precedentes se ha interpretado que la LNPA no es
aplicable a las Fuerzas Armadas y de Seguridad, tampoco lo es el art. 25 de la
misma norma, que estipula el plazo en cuestión.

Hasta aquí, no hay grandes novedades, pues el dictamen fiscal no hace sino
recoger la jurisprudencia de la CS imperante en la materia.

Con todo, no será ocioso recordar que tal jurisprudencia admite cuando menos
dos fundadas objeciones.

En primer lugar, la exclusión que de las Fuerzas Armadas y de Seguridad se

efectúa en el art. 1º de la LNPA (exclusión en la que se sostienen los precedentes
"Bagnat", "Sire" y "Tajes", citados, entre otros) no debiera ser entendida sino
respecto de los procedimientos específicamente militares que, por las
particularidades de la relación fuertemente anudada a la obediencia y jerarquía,
connatural a la disciplina militar y de seguridad, no admiten una regulación, como
la comprendida en la mentada Ley, esencialmente diseñada para las relaciones
Administración- particulares[12].

En segundo término, esta exclusión lo es respecto de "Las normas del

procedimiento" (cfr. art. 1º de la ley) mas no se extiende a otras cuestiones
reguladas en la LNPA, tales como, p. ej., el acto administrativo (Título III) y el
acceso a la jurisdicción (Título IV).

Justamente, la disposición legal que preceptúa un plazo breve de caducidad para

accionar contra el Estado excede al procedimiento y se vincula con el proceso,
pues el plazo para interponer una acción judicial constituye un requisito
claramente procesal, desde el momento mismo que regula el acceso de los
particulares a la justicia.

Adviértase la inconsecuencia de proclamar que todos los ciudadanos, -excepto

aquellos que se vinculan con una especial sujeción al Estado a través de las
Fuerzas Armadas y de Seguridad- deberán iniciar sus reclamos judiciales en
breves plazos. Siendo que esta prerrogativa se sustenta en el compromiso que
para el interés público conllevaría dejar librado a los más extensos plazos de
prescripción la posibilidad de cuestionar el accionar estatal, con agravio a la
seguridad jurídica y estabilidad de los actos administrativos[13]: ¿cuál es el criterio
de razonabilidad para no aplicarlo cuando los actores fuesen militares, policías o
miembros de las demás fuerzas?[14].

Por último, debe prestarse especial atención a la jurisprudencia del fuero

especializado que, en torno a la cuestión de la aplicación de la LNPA a las
Fuerzas Armadas y de Seguridad, elaboró una interpretación sustentada en las
disposiciones del Decreto 722/96, norma que determina los procedimientos
especiales que conservan vigencia y su relación con la LNPA.

Esta interpretación mereció una velada respuesta en el dictamen del Procurador

en "Resch" y una reflexión destacable en la disidencia del juez Maqueda en el
mismo precedente.

Lo sostenido por el Procurador en "Resch" fue objeto, a su vez, de réplica en un

voto muy reciente de la Sala I del fuero, por lo que resulta por demás atinente
ocuparnos de todo esto por separado.

5.- Incidencia del Decreto 722/96 sobre la interpretación vigente en materia de

aplicación supletoria de la LNPA a las Fuerzas Armadas y de Seguridad.

Ya en 2002 la Sala I del Fuero Contencioso Administrativo Federal sostuvo en un

precedente, que fue objeto de publicación en esta Serie Especial, que salvo en lo
referente a la reglamentación específica que cada organismo de seguridad -criterio
extensible, ciertamente, a los militares- haya dictado para regular el sistema
recursivo interno, las normas procesales que rigen el acceso a la revisión judicial
son las previstas en el título IV de la LNPA, ya que por el art. 2º del Decreto
722/96 (texto según Decreto 1155/97) el PEN fijó la aplicación supletoria de la
LPA, "lo que implica una remisión a la totalidad de dicho régimen normativo"[15].

La Sala IV del fuero sustenta una posición similar, toda vez que afirma la
necesidad de analizar nuevamente lo atinente a la aplicación de la LNPA a las
Fuerzas Armadas y de Seguridad, dado que los precedentes de Corte "Bagnat",
"Sire" y "Tajes", citados, fueron pronunciados respecto de situaciones que se
regían por el Decreto 9101/72 y no por el Decreto 722/96, que deroga a aquél.

El Decreto 722/96, sostiene la Sala IV, vino a efectuar dos modificaciones

sustanciales en el régimen anterior, pues por un lado previó expresamente la
aplicación supletoria de la LNPA a los ámbitos regidos por procedimientos
especiales y, por el otro, incluyó entre éstos los de las Fuerzas Armadas y de
Seguridad.
Por lo tanto, concluye dicha Sala, "un nuevo examen de la cuestión -a la luz de la
normativa reseñada- lleva a interpretar que son directa -aunque supletoriamente-
aplicables al ámbito de los organismos militares, de seguridad, policiales y de
inteligencia las disposiciones de la ley 19.549, incluido su Título IV, concernientes
a los requisitos de admisibilidad de la acción contencioso administrativa"[16].

El criterio propiciado por la Cámara es similar al seguido por el juez Maqueda, bien
que como argumentación subsidiaria, en su disidencia en "Resch"[17].

La posición reflejada en estos pronunciamientos de la Cámara, parece encontrar

respuesta en un pasaje del dictamen del Procurador General en "Resch", cuando
sostiene que la situación jurídica no ha variado por la derogación del Decreto
9101/72 por parte del Decreto 722/96.

En efecto, sostiene el Procurador que la Corte había interpretado que del art. 2
inc. a) de la LNPA y del Decreto 9101/72 se derivaba que la LNPA era de
aplicación supletoria sólo a los procedimientos administrativos que rigen al
personal civil de las Fuerzas Armadas y de Seguridad[18]. En cuanto a la
incidencia de la derogación del aludido decreto por su similar 722/96 -que prevé la
aplicación supletoria a tales fuerzas sin distinciones- el Procurador argumenta que
"aún cuando pudiera admitirse una inteligencia diversa a la expresada en los
precedentes de V.E., tal supletoriedad no podría extenderse a la normas que
sujetan a un plazo en extremo breve la extinción del derecho que pretende
ejercerse".

Este argumento merece alguna reflexión. Por un lado, parece admitir que la
modificación normativa introducida por el Decreto 722/96 puede dar lugar a "una
inteligencia diversa" a la hasta entonces sostenida por la CS, pero inmediatamente
la invalida por entender que la aplicación supletoria de la norma no puede
efectuarse respecto de un plazo "en extremo breve".

En lo atinente a la brevedad del plazo (90 días hábiles judiciales) su

constitucionalidad ha sido asegurada por la propia Corte[19] y en cuanto a la
imposibilidad de aplicarlo "supletoriamente", cabe señalar que, a diferencia de la
analogía, la aplicación supletoria se sucede en el caso por haber sido el propio
legislador el que ha asumido que frente una cuestión no prevista debe acudirse a
otra norma del mismo sistema que, en tanto tal, se aplica sin modificaciones ni
adaptaciones. Por tanto, no rige para la aplicación supletoria -reiteramos, asumida
expresamente por el propio legislador como lo es en el Decreto 722/96- el óbice
de la restricción de derechos, pues su inconsecuencia no se presume y si previó la
aplicación subsidiaria de la LNPA a los regímenes especiales lo hizo consciente
de lo que dicha aplicación conllevaba.

No debe olvidarse, además, que la LNPA facultó al PEN para "Dictar el

procedimiento administrativo que regirá respecto de los organismos militares y de
defensa y seguridad, a propuesta de éstos, adoptando los principios básicos de la
presente ley y su reglamentación" (art. 2º inc. b). El agotamiento de la vía
administrativa y el inicio de la acción dentro de plazos breves de caducidad
constituyen prerrogativas procesales típicas de la Administración, por lo cual no
escapan a la calidad de principio básico de la ley, consecuentemente aplicable a
los procedimientos militares por vía subsidiaria, tal como lo prevé el Decreto
722/96.

Más allá de lo señalado, cabe puntualizar que las apreciaciones del Procurador en
"Resch" fueron objeto de reciente consideración en un fallo de la Sala I del Fuero,
cuando en un voto separado que adhiere al efectuado por los otros dos jueces de
la Sala, el Dr. Coviello sostuvo que en atención a la fecha de la cesantía del
policía que diera lugar al caso "Resch", el Decreto 722/96 no resultaba de
aplicación, por resultar el cese anterior a la vigencia del decreto aludido.

Señala el camarista que en "Resch" el actor no había recurrido la sanción

conforme la reglamentación de la ley para el personal policial, iniciando
directamente la acción casi diez años después de aplicada la pena disciplinaria,
agregando luego que si el Poder Judicial hiciera caso omiso a lo dispuesto por el
Poder Ejecutivo respecto del procedimiento administrativo que regiría a los
organismos castrenses y de seguridad (art. 2 LNPA) se quebraría el principio de
división de poderes[20].

6.- El agotamiento de la vía en el procedimiento especial.

Vimos ya que en el dictamen del Procurador General al que remiten los votos de la
mayoría se desechó la aplicación de la LNPA y, consecuentemente, la exigencia
de agotar la vía administrativa conforme sus previsiones.

Ahora bien, ¿qué se sostuvo respecto de la necesidad de interponer los recursos o

reclamos previstos en el procedimiento especial aplicable?

Recordemos que uno de los fundamentos del fallo de primera instancia confirmado
en Cámara consistió en que el actor no había agotado la vía administrativa.

El procedimiento especial aplicable al actor era el previsto en la Ley 21965 del

Personal de la Policía Federal y su reglamentación por Decreto 1866/83, en
particular su título V, Régimen Disciplinario, Cap. X, Recursos.

En el fallo no es objeto de mención detallada el régimen recursivo previsto, ello no

obstante, consideramos importante puntualizar que el citado Decreto 1866/83
preceptúa:
ARTICULO 681 - Todo policía a quien le fuera impuesta una sanción que
considere excesiva en relación a la falta cometida o estime que es el resultado de
un error, podrá interponer recurso a fin de que se disminuya la misma o que se
dicte sobreseimiento.

El recurso sólo podrá ser presentado una vez que se ha dado comienzo al
cumplimiento de la sanción.

ARTICULO 682 - Para su admisión, todo recurso deberá llenar los siguientes
requisitos: a) Ser presentado dentro del plazo establecido y dirigido a la instancia
correspondiente....

ARTICULO 684 - El plazo para interponer el recurso a que se alude en el artículo

681 de esta Reglamentación, será de DOS (2) días.

ARTICULO 691 - Podrá interponerse recurso de nulidad en los sumarios en que:

a) La actuación contenga actos procesales que se hubieran cumplido sin
observarse las formas establecidas en esta Reglamentación o en disposiciones
legales aplicables; b) La resolución fuere pronunciada en violación a las normas
legales, o c) Se vulnere el derecho de defensa, al negarse la prueba ofrecida
sin fundamento.

ARTICULO 692 - El recurso de nulidad deberá ser interpuesto dentro del término
de CINCO (5) días de notificarse el sumariado de los actos que pretende
impugnar, acompañando toda la prueba que considere pertinente.

La transcripción de los recursos ordinarios susceptibles de ser presentados contra

sanciones disciplinarias en el procedimiento especial policial tiene por objeto
puntualizar que la normativa prevé que la interposición debe efectuarse dentro de
los plazos que se establecen.

Ello no obstante, en el dictamen del Procurador se sostiene que la norma en

cuestión "contempla un procedimiento especial que posibilita impugnar las
sanciones..." y que "nada prevé sobre la obligatoriedad de agotar la vía recursiva".

Es cierto que la norma establece que los recursos "podrán" ser interpuestos, pero
no puede soslayarse que desde antiguo la propia CSJN ha interpretado que
cuando las normas utilizan tal locución lo hacen en el sentido de que el
administrado puede o no cuestionar el acto (pues nadie lo obliga a atacarlo) pero
si decide hacerlo debe hacerlo mediante la vía y en las condiciones que la
normativa impone[21].

En consonancia con esta interpretación, las disposiciones en cuestión establecen

que -si se decide cuestionar el acto- el recurso debe ser interpuesto en los plazos
que se fijan.

Por ello, encontramos disvaliosa la interpretación efectuada en el dictamen del

Procurador (compartido por la mayoría de la CS), de cuya hermenéutica se
desprende que contra un acto de autoridad inferior de una fuerza armada o de
seguridad nace para el agraviado la posibilidad de procurar su revisión, o no, en
sede administrativa.

Adviértase, pues, las consecuencias a las que se arriba con una interpretación
semejante:

a) el incidido por un acto lesivo podría -a su criterio- procurar o no su revisión en

sede del organismo militar o de seguridad;

b) de no considerar necesaria la revisión del acto en sede administrativa, podría

ir directamente a sede judicial;

c) y como no se le aplica el plazo del art. 25 de la LNPA, podría hacerlo en

cualquier momento, dentro del plazo de prescripción;

d) como la relación entre la fuerza y el agente es de naturaleza contractual, ese

plazo sería, como regla, el largo de prescripción, esto es, diez años.

Se llegaría así a la paradoja de que sin seguir la vía jerárquica -que es de la

esencia de la organización militar y de seguridad- las fuerzas podrían ser
demandadas judicialmente de modo directo, sin agotamiento de vía y sin plazo de
caducidad alguno.

O, en otros términos, las prerrogativas procesales estatales de revisar su propia

conducta antes de ser llevado a juicio y ser accionado en plazos breves de
caducidad en aras de la seguridad jurídica y el interés público comprometido en el
obrar estatal, encontrarían su límite en las relaciones que, por sus especiales
particularidades, más claramente denotan una sujeción especial, como son las
nacidas en el marco de las Fuerzas Armadas y de Seguridad.

El personal militar y de las demás fuerzas alcanzadas resultaría, así, inmune a las
prerrogativas estatales que en cambio imperan en las relaciones conocidas como
"de supremacía general", es decir, las que vinculan de ordinario al Estado con los
particulares.
7.- Un obiter dictum para el debate: los jueces no pueden controlar de oficio la
habilitación de la instancia.

Otro de los aspectos de interés que ofrece el fallo, surge del voto de los Dres.
Petracchi y Zaffaroni.

Conforme se desprende del voto en cuestión, en primera instancia la habilitación

de la vía fue denegada por no haberse impugnado la sanción por vía de los
recursos administrativos previstos en el régimen policial.

Apelada la decisión, la Cámara la confirmó remitiéndose, a tal efecto, al dictamen

del Fiscal de Cámara, en el que se sostuvo que el recurso de apelación
presentado por el actor "se hallaba desierto" por no haber refutado el argumento
de la sentencia de primera instancia relativo a la necesidad de agotar la vía
administrativa mediante la interposición de recursos administrativos.

Los Dres. Petracchi y Zaffaroni no comparten la calificación de "desierto" que la

Cámara efectúa del recurso, por entender que, al así declararlo, el tribunal de
alzada "incurre en un injustificado rigor formal incompatible con la garantía de la
defensa en juicio", toda vez que, a su criterio, bastaba para declarar admisible el
recurso de apelación el relato de la materia del pleito, las leyes especiales y la
jurisprudencia de la CS que sostiene la inaplicabilidad de la LNPA a las Fuerzas
Armadas y de Seguridad en cuanto a la habilitación de la instancia. En tanto la
expresión de agravios satisfacía tales recaudos, la declaración de "recurso
desierto" debía ser dejada sin efecto. Así, en el voto bajo análisis se ordenó
"reenviar el asunto al tribunal de origen para que se pronuncie sobre los agravios
expuestos por el actor en el memorial de fs. 90/105" (consid. 6º).

En suma, los magistrados votantes no comparten que el recurso de apelación

presentado por Resch haya sido declarado desierto por la Cámara y ordenan un
nuevo análisis de la expresión de agravios, constituyendo éste el holding del voto.

Ello no obstante, previo a desarrollar dicho holding, los ministros afirman "Que al
margen de que los jueces no están facultados para denegar de oficio la
habilitación de la instancia judicial ni declarar por esa vía la caducidad de la acción
deducida ante ellos..." para comenzar luego con el estudio de la declaración de
"recurso desierto" que efectuara la Cámara (considerando 5, parte primera).

Esta primera parte del considerando 5º, si bien no constituye el holding de la

sentencia, ni expresa tampoco un parecer mayoritario del tribunal, siquiera en el
caso (recuérdese que la mayoría se integra con cinco votos, tres de los cuales
remiten directamente al dictamen del Procurador, en el que nada se dice sobre el
control de oficio de la habilitación de la instancia), exige, aun en su condición de
obiter dictum, un estudio por separado, por las razones que se dan seguidamente.
En primer lugar, para sostener la afirmación de que los jueces no pueden controlar
de oficio la habilitación de la instancia el voto cita el precedente de Fallos 313:228,
es decir, el caso "Cohen" del año 1990[22].

No efectuaremos aquí el estudio de la evolución jurisprudencial sobre el punto,

pues tal estudio ha sido realizado ya y sus conclusiones gozan de lozanía[23].

Bastará decir que con posterioridad a "Cohen" la CSJN cambió su criterio,

sustentando exactamente lo contrario a lo resuelto en aquel precedente, al
determinar que corresponde a los jueces verificar de oficio si la instancia judicial
se encuentra debidamente habilitada y a rechazar in limine la pretensión cuando
aquélla no concurra, por tratarse de un "presupuesto procesal" para la acción.

Dicho cambio se produjo en el precedente "Gorordo"[24] del año 1999, criterio

desde entonces seguido por el Tribunal, inclusive en sentencias muy cercanas en
el tiempo, tal como la dada en el caso "Franco" del 27/5/04[25]. En este fallo, el
tribunal remitió al dictamen del Procurador General, en el que se sostuvo que era
doctrina de la CS el control de oficio sobre el cumplimiento del plazo de caducidad,
por tratarse de un presupuesto procesal (con cita de "Gorordo"), pero una vez
declarada la habilitación sin ser impugnada tal declaración por la contraparte
estatal "no podía tratarse nuevamente el tema en la sentencia de fondo, sin
violentar los principios procesales de preclusión y congruencia, así como su fuente
constitucional, el debido proceso" (acápite IV del dictamen del Procurador, al que
remiten la totalidad de los ministros del tribunal, entre ellos, quienes votan del
modo visto en "Resch").

En suma, el criterio que dimana de la jurisprudencia vigente de la CS es el que

postula que el control y la declaración de oficio de la falta de habilitación de la
instancia proceden, por tratarse éste de un requisito o presupuesto procesal para
la actuación de los tribunales.

De modo que, en este aspecto, la posición del voto bajo estudio -bien que con
carácter obiter dictum- es distinta a la sostenida desde el año 1999 por el máximo
tribunal, aun en sentencias recientes, y deja abierto el interrogante acerca de
cómo se resolverá la cuestión en casos futuros, cuando determinar la procedencia
del control judicial oficioso resulte imperativo para resolver con carácter de holding
la cuestión traída ante la Corte.

De nuestra parte, adherimos al criterio que la Corte acuñara en "Gorordo", en el

entendimiento que si el agotamiento de la vía y la presentación de la acción dentro
de plazos breves de caducidad constituyen prerrogativas de la Administración,
ésta no puede ser llevada a juicio -es decir, no es sujeto enjuiciable- cuando no
estén dados tales extremos. De modo tal que la intervención de la justicia en tales
condiciones de inadmisibilidad, resultaría prematura y contraria a la división de
poderes.
Por lo demás, no puede obviarse que la posición asumida por la Corte en
"Gorordo" cuenta en la actualidad con sustento legal formal.

En efecto, el art. 31 párrafo final de la LNPA, texto cfrme. Ley 25344, determina
que los jueces no podrán dar curso a las demandas mencionadas en los arts. 23,
24 y 30 "sin comprobar de oficio en forma previa el cumplimiento de los recaudos
establecidos en esos artículos y los plazos previstos en el art. 25 y en el presente".

Consecuentemente, sostener hoy que la habilitación de la instancia no puede ser

controlada de oficio por los jueces, contraría lo expresamente dispuesto por la Ley
de Procedimientos, por lo que un eventual cambio de criterio sobre el punto
exigiría la declaración previa de inconstitucionalidad del art. 31 último párrafo de la
LNPA.

Para finalizar el tratamiento de esta cuestión, tampoco pueden soslayarse las

implicancias que tendría tal cambio de posición, en relación con la postura
asumida por la CSJN en punto a la declaración de oficio de inconstitucionalidad de
las normas.

En efecto, desde el precedente "Mill de Pereyra"[26] del año 2001, pasando por el
caso "Banco Comercial de Finanzas"[27] del año 2004[28] y, aun más
recientemente, el caso "Lapadu"[29], la Corte -modificando su antigua posición,
que era la vigente al momento de dictarse sentencia en "Cohen"- admite el control
de constitucionalidad de oficio de las normas.

Una eventual vuelta a "Cohen" implicaría que para el tribunal los jueces están
facultados para controlar de oficio la constitucionalidad de las normas destinadas a
resolver la cuestión de fondo ante ellos planteada mas, por el contrario, no
estarían facultados para verificar de oficio si se dan las condiciones indispensables
para que el Poder Judicial pueda ejercer su función específica.

Habría, pues, un control oficioso acerca de la constitucionalidad de la norma de

fondo, pero no se admitiría, en cambio, un control oficioso acerca del cumplimiento
de los "presupuestos procesales" de actuación del propio Poder Judicial.

Esta contradicción insalvable -inexistente al momento de dictarse el fallo "Cohen",

pues por entonces la CS no admitía el control oficioso de constitucionalidad de las
normas- constituye una razón más para abonar la tesis del control oficioso de la
habilitación de la instancia.

8.- La necesidad imperiosa de un Código Contencioso Administrativo Federal.

El último aspecto que nos interesa destacar de este interesante fallo se vincula
con el voto de la Dra. Highton de Nolasco.

La magistrada, luego de adherir al dictamen del Procurador General, señala que la

controversia respecto de la aplicación del Título IV de la LNPA a las Fuerzas
Armadas y de Seguridad "hallaría solución a través del dictado de normas
procesales en lo contencioso administrativo que regulen, a nivel nacional, los
recaudos necesarios para la habilitación de la instancia judicial...". Puntualiza
enseguida que las diferentes interpretaciones sobre esta cuestión, así como las
decisiones no unánimes del tribunal, demuestran las dificultades que el tema
ofrece y concluye que "La aclaración legislativa de esta cuestión contribuirá a
fortalecer la seguridad jurídica y, de este modo, se evitarán situaciones
potencialmente frustratorias de los derechos de los administrados", por lo que
resuelve que se dé cuenta al Ministerio de Justicia de las aludidas circunstancias
para que, de considerarlo conveniente, las presente al Congreso.

En suma, el voto en cuestión propicia la sanción de un código contencioso

administrativo federal y en una prueba de funcionamiento articulado de los
poderes, alienta al Ejecutivo para que por conducto del Ministerio de Justicia
plantee la cuestión en el Congreso.

Ciertamente, la carencia de este Código constituye una asignatura pendiente no

menor del legislador, sobre todo si se atiende a que prácticamente la totalidad de
la provincias del país, algunas desde hace mucho tiempo, cuentan con una ley
sobre la materia[30] y que la necesidad de su sanción ha sido reiteradamente
puesta de relieve por la doctrina y plasmada en múltiples proyectos legislativos
que, sin embargo, no llegaron a ser sancionados[31].

9.- Conclusiones

A modo de conclusión de todo lo expuesto, podemos señalar que:

1. Para la CS, en criterio que compartimos, la declaración de falta de

habilitación de instancia se asimila a una sentencia definitiva susceptible de ser
revisada por la vía extraordinaria.

2. Asimismo, sostiene la naturaleza federal de la LNPA y de la Ley 21965 de

la Policía Federal y su decreto reglamentario. En esta inteligencia, destacamos
que si se tiene en cuenta que la ley de procedimientos regula cuestiones básicas,
es decir esenciales y comunes a todo trámite por ante el Estado y comprensivas
tanto de aspectos sustantivos, como de forma (el procedimiento en sentido
estricto) e inclusive procesales (el acceso a la jurisdicción), cabría concluir que
una aplicación literal de la doctrina de la LNPA como ley federal, llevaría a que
buena parte de las acciones contencioso administrativas contra la Nación y sus
entes podrían dar lugar, en caso de así requerirlo las partes, al recurso
extraordinario.

3. El máximo tribunal reitera su jurisprudencia en el sentido de la

inaplicabilidad de la LNPA al ámbito de los organismos militares, de defensa y de
seguridad y que, por lo tanto, no es dable exigir el agotamiento de la vía previsto
en aquella norma ni resulta procedente aplicar el plazo de caducidad contemplado
en su art. 25. Sobre el particular, observamos que, a nuestro juicio, la exclusión
que de la Fuerzas Armadas y de Seguridad efectúa en su art. 1 la LNPA, debe ser
entendida respecto de los procedimientos específicamente militares que no
admiten una regulación como la comprendida en la mentada Ley, diseñada, claro
está, para las relaciones Administración-particulares. Por otro lado, la citada
exclusión lo es, desde nuestra perspectiva, respecto de “las normas de
procedimiento”, mas no de otras cuestiones reguladas en la LNPA (v.gr.: el acto
administrativo y el acceso a la jurisdicción).

4. Contrariamente a lo sostenido por el Procurador General, somos de la

opinión que la supletoriedad de la LNPA extendida por el Decreto 722/96 (texto
según Decreto 1155/97) a los procedimientos administrativos especiales que se
apliquen en las Fuerzas Armadas y de Seguridad, incluye, como lo ha entendido la
Cámara del fuero contencioso administrativo, su Título IV.

5. Encontramos disvaliosa la interpretación del procedimiento especial

aplicable al caso -Ley 21965 y su decreto reglamentario- efectuada en el dictamen
del Procurador y compartido por la mayoría de la CS. En efecto, de su
hermenéutica se desprende que contra un acto de autoridad inferior de una fuerza
armada o de seguridad nace para el agraviado la posibilidad de procurar su
revisión, o no, en sede administrativa, quedando habilitado, aun en caso de
considerar innecesaria a aquella, a acudir directamente a sede judicial sin estar
sometido al plazo de caducidad del art. 25 de la LNPA sino al de prescripción.
Esta inteligencia llevaría a la paradoja de que obviando la vía jerárquica -que es
de la esencia de la organización militar y de seguridad- las fuerzas podrían ser
demandadas judicialmente de modo directo, sin agotamiento de la vía y sin plazo
de caducidad alguno, cuando estas prerrogativas estatales imperan en las
relaciones se “supremacía general” que vinculan de ordinario al Estado con los
particulares.

6. La afirmación contenida a modo de obiter dictum en el considerando 5° del

voto de los Dres. Petracchi y Zaffaroni señalando que “…los jueces no están
facultados para denegar de oficio la habilitación de la instancia judicial ni declarar
por esa vía la caducidad de la acción deducida ante ellos…”, con cita del
precedente “Cohen” de 1990, soslaya que la Corte abandonó tal criterio en el caso
“Gorordo”, de 1999, -que luego reiteró en “Franco”, de 2004-, postura que
encuentra hoy fundamento legal en el art. 31 de la LNPA. Consecuentemente,
sostener ahora que la habilitación de la instancia no puede ser controlada de oficio
por los jueces, contraría lo expresamente resuelto en fallos anteriores de la CS y
lo dispuesto por la LNPA, por lo que un eventual cambio de criterio sobre el punto
exigiría la declaración previa de inconstitucionalidad del art. 31 último párrafo de la
Ley. Por lo demás, tal tesitura no sería coherente, desde nuestra perspectiva, con
la posibilidad del control judicial oficioso de la constitucionalidad de normas y actos
administrativos reconocida por el máximo tribunal.

7. La carencia de un Código Contencioso-admininistrativo constituye una

asignatura pendiente no menor del legislador, sobre todo si se atiende a que
prácticamente la totalidad de la provincias del país, algunas desde hace mucho
tiempo, cuentan con una ley sobre la materia y que la necesidad de su sanción ha
sido reiteradamente puesta de relieve por la doctrina y plasmada en múltiples
proyectos legislativos que, sin embargo, no llegaron a ser sancionados.

8. En suma, a nuestro entender –y como puntualizáramos al comienzo de este

comentario al recordar el pensamiento de nuestro siempre presente Julio Rodolfo
Comadira- el derecho administrativo es por esencia un derecho de equilibrio, de
coordinación entre las prerrogativas servicialmente concebidas y las garantías
interpretadas desde una perspectiva solidaria. Así como no es razonable suponer
que el contenido garantístico de esta rama del derecho público pueda desaparecer
en desmedro de los sujetos que conforman esa especial relación, tampoco lo es
cualquier proposición que, en definitiva, conduzca a sostener que las prerrogativas
estatales no habrán de regir en esas particulares relaciones; conclusión a la que
necesariamente lleva la aplicación de la doctrina de la genérica inaplicabilidad de
la LNPA a los organismos de defensa y seguridad (con sus consecuencias de
inexigibilidad del agotamiento de la vía e inaplicación de los plazos breves de
caducidad) y la posición que sustenta que cuando los procedimientos especiales
de cada fuerza prevean recursos y reclamos éstos resultarán de aplicación
meramente facultativa.

De allí, pues, nuestra respetuosa discrepancia con el holding del precedente en

comentario.

[1] Las ideas de este artículo corresponden al publicado por los autores en el
Suplemento de Derecho Administrativo de El Derecho, del 30 diciembre de 2005.

[2] ARIAS, Verónica Lorena, Caso "Resch": continúan las controversias en torno a
la habilitación de la instancia judicial y la aplicación de las disposiciones de la ley
19-549 a los organismos militares, de defensa y seguridad, ED, Serie Especial de
Derecho Administrativo del 30-9-05. Ver, también, DIANA, Nicolás, ¿Otra vez el
enigma de la habilitación de instancia? (sobre las cenizas de Cohen), LL,
Suplemento de Derecho Administrativo del 16-12-05.

[3] Sobre el agotamiento de la vía administrativa y el plazo breve de caducidad

como prerrogativas públicas, ver COMADIRA, Julio Rodolfo, Derecho
Administrativo. Acto administrativo. Procedimiento administrativo. Otros estudios,
Lexis Nexis Abeledo Perrot, Buenos Aires, segunda edición actualizada y
ampliada, ps. 475 y ss. Compartimos, así, la concepción del derecho
administrativo caracterizado como un régimen jurídico exorbitante, no en el sentido
de constituir un ámbito regulatorio residual del derecho privado, sino por su
contenido equilibrado de prerrogativas y garantías, que, como enseñaba
Comadira, exige de quien cultiva esa rama del derecho “una versión servicial y no
opresiva de la prerrogativa pública y una concepción solidaria de la garantía
individual” (COMADIRA, Julio Rodolfo, Nota introductoria a la obra FERNÁNDEZ,
Tomás Ramón, “Panorama del Derecho Administrativo al comienzo de su tercera
centuria”, La Ley, Buenos Aires, 2002, pág. X).

[4] CSJN, 21/09/1989, “Donaruma, Héctor Andrés c/ Ministerio de Defensa s/

daños y perjuicios”, Fallos 312:1724.

[5] CSJN, 2/08/2000, “Acosta, José Leonardo c/ Estado Nacional y/o Min. de
Trabajo y Seg. Social Nación”, Fallos 323:1919.

[6] CSJN, 31/03/1999, “Tajes, Raúl Eduardo c/ Estado Nacional (EMGE) s/ retiro
militar y fuerzas de seguridad”, Fallos 322:551.

[7] CSJN, 17/12/1996, “BRE. c/ Policía Federal Argentina s/ amparo”, Fallos

319:3040.

[8] Ha dicho la CS que la ley 19549 "establece las normas básicas a que deben
sujetarse los procedimientos administrativos", al punto tal que entendió aplicable
sus disposiciones en materia de publicidad de las actuaciones (vista del
expediente con las consecuencias fijadas en los arts. 38 y 76 RLNPA) a un
procedimiento de selección de contratista llevado adelante por una sociedad
anónima con participación parcial estatal (CSJN, 12/05/1988, "La Buenos Aires,
Cía de Seguros S.A.", Fallos 311:750).

[9] CSJN, 10/03/1988, “Bagnat, Juan Carlos c/ Estado Naciona(Est. Mayor Gral.
Naval) s/retiro militar”, Fallos 311:255.

[10] CSJN, 8/08/1989, “Sire, Guillermo Eduardo c/ Estado Nacional (Fuerzas

Armadas de la República Argentina Comando en Jefe de la Armada Argentina) s/
daños y perjuicios”, Fallos 312:1250.

[11] CSJN, 31/03/99, “Tajes, Raúl Eduardo c/ Estado Nacional (EMGE) s/ retiro
militar y fuerzas de seguridad”, Fallos 322:551.
[12] En ese sentido, COMADIRA ha señalado que “…la vigencia subsistente
atribuida a las normas aplicadas en las Fuerzas Armadas antes de la ley 19.549
debe entenderse referida, exclusivamente, a las que reconozcan su origen en las
características particulares del órgano castrense, con exclusión, por ende, de las
que hubieran podido aplicarse o se hubieran aplicado en ese órgano sólo por
ausencia de un régimen especial a las relaciones con los particulares…”
(COMADIRA, Julio Rodolfo [Laura MONTI-colaboradora], Procedimientos
administrativos. Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, anotada y
comentada, La Ley, Buenos Aires, Tomo I, pág. 13)

[13] CSJN, 5/04/1995, "Gypobras S.A. c/ Estado Nacional (Ministerio de Educación

y Justicia) s/ contrato de obra pública", Fallos, 318:441.

[14] Estas inconsecuencias resultantes del criterio mayoritario que se deriva de los
precedentes "Bagnat", "Sire" y "Tajes" fue puesta claramente de relieve por la
disidencia de los jueces Nazareno, Boggiano y Bossert en el último de los
precedentes mencionados.

[15] CNCAF, Sala I, "Famularo", sent. del 16-4-02, en EDA t. 2004, p. 129. Igual
criterio sostuvo la Sala en "Saucedo" (sent. del 28-5-02) y "Arias" (sent. del 7-9-
04).

[16] CNCAF, Sala IV, "Pérez, Rodolfo", sent. del 7-6-05, publicado en ED, Serie
Especial de Derecho Administrativo, 31 de octubre de 2005.

[17] Luego de sostener que la exclusión que el art. 1º de la LNPA efectúa respecto
de las fuerzas armadas y de seguridad lo es sólo respecto de los procedimientos
internos y se funda exclusivamente en la vigencia de los principios de jerarquía y
estricta disciplina que los gobiernan, Maqueda sostiene que tal exclusión de modo
alguno alcanza las previsiones del título IV, dedicado a la impugnación judicial de
los actos administrativos. En lo que aquí concierne, agrega que aun aceptándose
una interpretación diversa, se arribaría a igual solución, pues el Decreto 722/96
prevé actualmente la aplicación supletoria de la LNPA y su reglamento a las
fuerzas armadas y de seguridad.

[18] COMADIRA, comentando la jurisprudencia de la Corte en esa línea, apuntaba

que así “…el Alto Tribunal consagra un criterio interpretativo apegado a la letra de
la ley y desvinculado, por tanto, del sentido jurídico de ésta el cual radica…en
asegurar la vigencia de los procedimientos en los cuales esté en juego la
especificidad del órgano castrense. Por ello, cuando esa especificidad no gravita
para sustentar la exclusión de la ley, se genera una ultractividad del régimen
general y común previo a ésta, cuya aplicación en el órgano castrense no derivaba
de la especialidad de éste –único sustento posible de tal ultraactividad- sino,
precisamente, de la ausencia en aquél órgano, de un sistema normativo propio”
(COMADIRA, Julio Rodolfo, Procedimientos…, op. cit., p. 28)
[19] Ver, por todos," Gypobras" (CSJN, 5/04/1995, “Gypobras S.A. c/ Estado
Nacional (Ministerio de Educación y Justicia) s/ contrato de obra pública”, Fallos
318: 441).

[20] CNACF, Sala I, "Verón", sent. del 25-8-05, voto del juez Coviello.

[21] Así, la Corte ha sostenido que es de la esencia de los recursos contencioso

administrativos el previo agotamiento de las instancias administrativas (CSJN,
1976, “Jaramillo S.C.A.”, Fallos 295:276) y que la locución "podrá" prevista en el
RJBFP (Ley 22140) no importa consagrar la facultad del afectado de elegir vía u
órgano judicial en busca de la protección de sus derechos, sino autorizarlo a dejar
la esfera administrativa para pasar a la judicial, reservándose la ley el
señalamiento del tribunal competente y el plazo dentro del cual debe plantearse la
acción o recurso (CSJN, 21/09/1989, “Donaruma, Héctor Andrés c/ Ministerio de
Defensa s/ daños y perjuicios”, Fallos 312:1724; CSJN, 12/04/1994, “Mocoroa,
Alfredo Daniel c/ Honorable Senado de la Nación”, Fallos 317:387; y CSJN,
2/08/2000, "Acosta, José Leonardo c/ Estado Nacional y/o Min. de Trabajo y Seg.
Social Nación", Fallos 323: 1919; entre otros). En suma, cuando la norma estipula
que "podrá" interponerse un recurso no significa que se abre, indistintamente, la
posibilidad de interponerlo o de no hacer nada (o de hacer otra cosa) sin
consecuencias jurídicas, pues el "podrá" significa que si se pretende atacar el
acto, esa y sólo esa es la vía.

[22] CSJN, 13/03/1990, “Cohen, Rafael c/ Instituto Nacional de Cinematografía s/

nulidad de resolución”, Fallos 313:228.

[23] Ver COMADIRA, Julio Rodolfo, Derecho Administrativo…, op. cit., Cap. XVIII,
“El caso ´Gorordo´: nueva jurisprudencia de la Corte Suprema en materia de
habilitación de instancia y revisión judicial de la denuncia de ilegitimidad”; y
ARIAS, Verónica Lorena, Caso "Resch"…, op. cit.

[24] CSJN, 4/02/1999, “Gorordo Allaria de Kralj, Haydée María c/ Estado Nacional
(Ministerio de Cultura y Educación)”, Fallos 322:73.

[25] CSJN, 27/04/2004, “Franco, Carlos Gustavo s/ recurso de apelación ley

24.521 art. 32.”, Fallos 327:1607.

[26] CSJN, 27/09/2001, “Mill de Pereyra, Rita Aurora; Otero, Raúl Ramón y
Pisarello, Angel Celso c/ Estado de la Provincia de Corrientes s/ demanda
contencioso administrativa”, Fallos 324:3219.

[27] CSJN, 19/08/2004, “Banco Comercial de Finanzas S.A. (en liquidación Banco
Central de la República Argentina) s/ quiebra”. Fallos 327, en prensa. Ver nota
siguiente.

[28] Ver COMADIRA, Julio Rodolfo y CANDA, Fabián O.; ¿Control de

constitucionalidad de oficio de las normas? (Un análisis del caso "Mill de Pereyra",
resuelto por la Corte Suprema de Justicia de la Nación), ED, Serie Especial de
Derecho Administrativo del 28-12-01 y EDA, t. 2001-2002, p. 159/194 y La CS
reafirma el control judicial de oficio de las normas. "Banco Comercial de Finanzas",
un fallo en línea con "Mill de Pereyra", ED, Serie Especial de Derecho
Administrativo del 1-11-04 y EDA, t. 2004, p. 629.

[29] CSJN, 23/12/2004, “Lapadu, Oscar Eduardo c/ Estado Nacional (Dirección

Nac. De Gendarmería) s/ daños y perjuicios(acc. de trán. c/ les. o muerte)”, Fallos
327, en prensa.

[30]El primer Código Contencioso fue el de la Provincia de Buenos Aires (hoy

derogado) conocido como "Código Varela" y aprobado por Ley 2961 del 22-12-
1905.

[31] HUTCHINSON, Tomás, Ley Nacional de procedimientos administrativos. Ley

19549. Comentada, anotada y concordada con las normas provinciales, 2ª
reimpresión, Astrea, Bs. As., 1993, T. I, p. 440 y CASSAGNE, Juan Carlos,
Cuestiones de Derecho Administrativo, Depalma, Bs. As., 1987, ps. 278/279. Entre
los diversos proyectos que recibieron tratamiento por el Congreso sin llegar,
empero, a la sanción, cabe destacar -por su regulación equilibrada de
prerrogativas y garantías y método- el proyecto de Código Contencioso
Administrativo Federal elaborado por la Jefatura de Gabinete de Ministros del
Ministerio de Justicia de la Nación y elevado al Senado de la Nación el 21-12-98.