Experiencia Curricular

MODERNIZACIÓN DEL ESTADO

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA

Perú – 2017
 PROGRAMAS DE
MAESTRÍA Y DOCTORADO
 LINEAMIENTOS ACADÉMICOS
PROGRAMAS DE MAESTRÍA Y DOCTORADO

1. Matrícula

a) El registro de matrícula se formaliza por cada ciclo, previo el pago del derecho
correspondiente con la primera pensión y su posterior registro.

b) Al registrar matrícula implica tácitamente la aceptación, por parte de los estudiantes,

de las normas de la Escuela de Posgrado y de la Universidad César Vallejo. El
registro de matrícula oficializa la condición de estudiante en el programa.

c) Los estudiantes que no hayan completado la documentación de su carpeta de ingreso

no podrán matricularse en el ciclo académico siguiente.

d) El estudiante que no registre matricula regular tendrá como último plazo realizarla
dentro del cronograma de matrícula extemporánea, asumiendo el pago estipulado por
el área correspondiente, de lo contrario tendrá realizar el registro en otra promoción.

2. Material para clase

a) La Escuela de Posgrado de la Universidad César Vallejo proporciona al estudiante,

través de medios digitales o físicamente, el material de clase. Para recibir el material
de clase es requisito haber registrado matrícula.

b) En caso de pérdida del material de clase, el costo de la entrega adicional y/o de la

reproducción que resulte necesaria será asumido por el estudiante.

3. Comportamiento e imagen personal

a) El cursar un Programa implica una convivencia armoniosa por lo que el estudiante debe
mostrar respeto por el orden, las personas con las que se relaciona, la ética
institucional, el honor personal, la propiedad y los derechos de otros; caso contrario
podrá ser separado del programa . El no cumplimiento de esta regla es falta grave y
puede ser sancionada con la separación del programa.

b) Es prohibido fumar en cualquier ambiente del campus o en ambientes donde se

desarrollen las clases, en aplicación de La Ley 28705 General para la Prevención y
Control de Riesgos del Consumo del Tabaco que en su artículo 3, establece la
prohibición de fumar en cualquier establecimiento dedicado a la educación.

c) Es prohibido el uso de celulares, dispositivos electrónicos u otros elementos que

perturben el normal desarrollo de clases; salvo aquellos que el docente autorice
en clase. D e n o c u m p l i r s e e s t a p r o h i b i c i ó n e l docente puede sancionar
amonestando verbalmente o disponiendo el retiro del estudiante del salón de clases.

d) La asistencia a la clase es personal, el docente tiene la potestad de autorizar el ingreso

de una persona ajena al programa.

e) La vestimenta durante las clases es formal.

4. Horario de Clases

a) La Secretaría Académica de la Escuela de Posgrado elabora la programación de las

sesiones de clases, la cual se efectúa antes del inicio de cada ciclo académico.

b) Los horarios son establecidos por la Secretaría Académica para cada programa.

c) De ser necesario, se podrá programar actividades fuera de la frecuencia y horarios

indicados.

d) La Dirección Académica de la Escuela de Posgrado podrá eventualmente reprogramar

las sesiones de clases. La reprogramación de horarios será comunicada a los
estudiantes vía correo electrónico.

5. Asistencia a clases

a) Se considera inasistencia cuando el estudiante no se presenta a clases en el tiempo y

lugar establecidos, de acuerdo con la programación o reprogramación del horario de
clases.

b) El docente es el responsable del control de la asistencia y puntualidad de sus

estudiantes. El docente de la experiencia curricular puede permitir el ingreso del
estudiante al salón de clases después de haber controlado la asistencia. La tardanza
puede ser considerada como inasistencia según los criterios establecidos por el
docente de la experiencia curricular.

c) La inasistencia a más del treinta (30) por ciento del total de sesiones programadas de
clase es causal de inhabilitación, sin considerar las calificaciones que haya alcanzado
el estudiante durante la experiencia curricular. Es responsabilidad del docente de la
experiencia curricular velar por su cumplimiento.

6. Trabajos

a) La corrección idiomática es un criterio a evaluar en todos los trabajos. Así mismo es

obligatorio consignar las fuentes de información considerando una norma internacional
para referenciar las fuentes de información. El docente puede sugerir o establecer la
norma a utilizar. La no presentación de fuentes de información deben incidir en la
calificación final del trabajo.

b) Las normas de ética profesional deben ser estrictamente respetadas. Se considera

como plagio cualquier trascripción o copia en cualquier forma, total o parcialmente, de
obras de terceros y presentarlas como propias, en cuyo caso la Universidad César
Vallejo reportará estos hechos a las autoridades correspondientes para que se inicien
las acciones administrativas, civiles o penales respectivas. Asimismo, también se
considera plagio presentar trabajos previamente elaborados por otros estudiantes de la
Universidad César Vallejo o de otras entidades educativas. En todos los trabajos
escritos deben realizarse las citas correspondientes. El plagio constituye una falta grave
contra la ética y es sancionada con la separación del programa.

c) El grupo deberá informar al docente de la experiencia curricular si algún estudiante no

contribuye en la elaboración de un trabajo grupal.

d) Los trabajos no presentados en la fecha establecida son calificados con la nota cero
(0).
7. Reconsideración de notas

a) Un estudiante puede manifestar su desacuerdo con la nota obtenida al término de la

experiencia curricular y presentar una solicitud de reconsideración de nota.

b) La solicitud, previo pago de derecho de trámite, debe hacerse hasta en un máximo de

diez (10) días una vez culminada la experiencia curricular; caso contrario no procede
su solicitud de reconsideración.

c) Toda solicitud debe estar fundamentada y acompañada por el original del examen,
control, trabajo u otra forma de evaluación sobre cuya calificación se presenta el
reclamo. La solicitud se considerará “no procedente” si carece de los documentos
sustentatorios necesarios. En el caso de evaluaciones no escritas sólo se fundamentará
la solicitud.

d) El docente evalúa la solicitud y puede modificar la nota en un sentido o en el otro. Su

decisión es definitiva e inapelable.

e) El estudiante que acumule tres (3) solicitudes consideradas “no procedentes”, no podrá
presentar, a partir de ese momento, nuevas solicitudes de reconsideración de notas
durante el programa.

f) Las rectificaciones a que hubiera lugar en las actas de notas serán efectuadas por la
Secretaría de la Escuela de posgrado, previa información de los procedimientos
correspondientes y pago por rectificación estipulado.

8. Publicación de notas
Las calificaciones finales de experiencia curriculares son publicadas por la secretaría
académica de la Escuela de Posgrado en el campus virtual de la Universidad César Vallejo.
El estudiante accederá al campus virtual de manera individual con su usuario y contraseña
respectiva.

9. Retiro, reserva, abandono y reinicios

9.1. Retiro

a) Se define como retiro al acto voluntario, formal y por escrito (de manera virtual), por
el cual un estudiante comunica a la Secretaría Académica de la Escuela de Posgrado
su decisión de no continuar en el Programa.

b) El retiro es posible durante cualquier periodo académico.

c) Para que su solicitud de retiro sea procedente el estudiante no debe presentar deudas
de lo contrario deberá abonar el monto adeudado.

d) La liquidación económica está sujeta a la normatividad del área de finanzas de la

Universidad César Vallejo.

9.2. Reserva

a) Hace referencia a la suspensión temporal de la formación académica del estudiante.

Este retiro posibilita la posterior reincorporación del estudiante de acuerdo a lo
normado en el punto referente a reinicios.

b) Esta reserva se podrá realizar en una sola oportunidad a lo largo del desarrollo del
programa y es posible en cualquier periodo académico, previamente debe solicitarlo
y realizar los pagos correspondientes.
 c) Se formaliza esta reserva mediante la emisión, por parte de Secretaría Académica de
una Resolución de Reserva con un plazo máximo de un año.

9.3. Abandono

a) Se considera abandono c u a n d o un estudiante no cumple con formalizar su

decisión de retiro de acuerdo a lo señalado en el punto 9.1.

b) El abandono anula el derecho del estudiante al reinicio o traslado.

c) Secretaría Académica declara abandono del estudiante cuando éste aparece en la

condición de inhabilitado de manera consecutiva en dos experiencias curriculares
dentro de un ciclo.

d) El estudiante que abandona el programa debe cancelar las deudas que, por
costos de estudios u otros rubros, se hayan generado a la fecha de haber sido
declarado en abandono. La liquidación económica del estudiante se efectuará
de acuerdo a las políticas vigentes por la oficina de finanzas de la Universidad
César Vallejo.

9.4. Reinicios

a) Se considera reinicio al acto formal por el cual la Secretaría Académica de la

Escuela de Posgrado aprueba el reinicio de las actividades académicas del
estudiante que se haya retirado o que haya sido separado temporalmente del
programa.

b) El estudiante debe solicitar a Secretaría Académica de la Escuela de Posgrado el

reinicio treinta (30) días calendario antes del inicio de la experiencia curricular a partir
del cual se reincorpora. La solicitud de reinicio sólo es posible dentro del año
inmediato siguiente al retiro.

c) Al reiniciar el estudiante debe someterse al plan de estudios, costos, reglamentos y

disposiciones vigentes.

d) El estudiante deberá cumplir con las condiciones establecidas para el dictado de

la experiencia curricular (ciudad y horario) al cual se reincorpora.

e) Si en el momento de la solicitud de la reincorporación, el o as experiencia

curriculares en los cuales el estudiante debe matricularse no se encuentran
programados, el plazo para la reincorporación quedará automáticamente extendido
a la fecha del inicio más próximo del primero de dichos experiencia curriculares.

DIRECCIÓN ACADÉMICA
ESCUELA DE POSGRADO
UNIVERSIDAD CÉSAR VALLEJO
 PROGRAMA DE MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA

Perfil del Graduado

El Maestro en Gestión Pública graduado del Programa de Posgrado de la Universidad César
Vallejo, tiene las actitudes, habilidades, destrezas y conocimientos para aplicar las siguientes
competencias:

 Analiza sistemas administrativos y funcionales para mejorar la administración

pública con ética y responsabilidad social.

 Aplica conocimientos de cultura general para reforzar las habilidades de gestión

con sentido crítico y analítico.

 Desarrolla trabajos de investigación científica para solucionar problemas de la

administración pública, siguiendo criterios técnicos, lógicos y analíticos.

Líneas de investigación del programa.

El Programa de Maestría en Gestión Pública desarrollará las líneas de investigación siguientes
en algunos de sus componentes:

ÁREA DE
LÍNEAS DE INVESTIGACIÓN COMPONENTES REFERENCIALES
ESPECIALIZACIÓN
 Cultura organizacional
 Gestión del cambio
 Motivación y liderazgo
 Desarrollo de habilidades
Administración del talento gerenciales
humano  Evaluación de puestos
 Gestión de remuneración y
Gestión estratégico del compensaciones
talento humano  Responsabilidad social
 Otros
 Planificación estratégica
 Organización
 Gestión de remuneraciones y
Dirección
compensaciones
 Dirección Estratégica
 Modernización del Estado / Otros
 Control Interno / Peritaje /
Auditoría gubernamental Control administrativo Contrataciones / Bienes estatales
 Otros
  Presupuesto gubernamental
 Costos
Planificación y control  Sistema nacional de inversión
financiero pública
 Gestión de proyectos de inversión
 Otros

Plan de estudios

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA

CICLO CÓDIGO EXPERIENCIA CURRICULAR ÁREA CRÉD.

Organización, estructura y funcionamiento

AM5EO11 Especialidad 4.5
del Estado
AM5EO12 Modernización del Estado Especialidad 4.5
Planificación Estratégica para el desarrollo
I AM5EO13 Especialidad 4.5
nacional
Cultura
Experiencia Curricular Electiva 4.5
General
AM5EO14 Metodología de la Investigación 1 Investigación 2
TOTAL POR CICLO 20
AM5EO21 Contrataciones con el Estado. Especialidad 4.5
Gestión de Participación y Control
AM5EO22 Especialidad 4.5
ciudadano
II Sistema integrado de administración
AM5EO23 Especialidad 4.5
financiera.
AM5EO24 Proyectos de inversión publica Especialidad 4.5
AM5EO25 Metodología de la investigación 2 Investigación 2
TOTAL POR CICLO 20
Diseño y Desarrollo del Trabajo de
III AM5EO31 Investigación 8
Investigación
TOTAL POR CICLO 8
TOTAL HORAS DEL PROGRAMA 48

Experiencias curriculares electivas

EXPERIENCIAS CURRICULARES ELECTIVAS

I CICLO
AM5EEX1 Coaching Profesional
AM5EEX2 Habilidades Blandas
ESPECIALIDAD INVESTIGACIÓN CULTURA GENERAL
66% 25% 9%
 SÍLABO
MODERNIZACIÓN DEL ESTADO
I. DATOS GENERALES
1.1. Programa académico : Maestría en Gestión Pública
1.2. Semestre académico : 2017 - I
1.3. Ciclo de estudios : I ciclo
1.4. Requisitos : Ninguno
1.5. Carácter : Obligatorio
1.6. Número de Créditos : 4.5
1.7. Duración : Del …
1.8. Nº de horas : 80 (64 Teoría y 16 Práctica)
1.9. Docente :

II. SUMILLA:
La experiencia curricular de Modernización del Estado, es de naturaleza teórico práctico y pertenece
al área de especialidad, cuyo propósito es orientar a los estudiantes sobre la importancia y desafíos
de la Modernización de la gestión pública.
Comprende: Modernización del Estado: Plan de Implementación de la Política Nacional de
Modernización de la Gestión Pública. Pilares y Ejes transversales. Gestión del Cambio.

III. COMPETENCIA
Analiza la implementación de la política nacional de modernización para la eficiencia y eficacia de la
gestión pública, orientado a la satisfacción del ciudadano en base a una gestión por resultados; con
sentido ético y asumiendo una actitud reflexiva y crítica.

IV. PROGRAMACIÓN ACADÉMICA

TEMAS TRANSVERSALES:
 Derechos Humanos.
 Gestión de riesgos y seguridad.
 Investigación.

4.1. PRIMERA UNIDAD : La Modernización del Estado

4.1.1. Duración : 60 horas
4.1.2. Programación :

SESIÓN CAPACIDADES TEMÁTICA PRODUCTOS ACADÉMICOS

 El Proceso de Modernización de la
gestión del Estado. Finalidad.  Trabajo Grupal:
Explica el proceso de
 Ley Marco de modernización de la Establecen las Principales
Modernización de la gestión del
1ª Gestión del Estado - Ley N° 27658. deficiencias de la gestión
Estado.
Objeto. pública en el Perú.
 Rol del ente rector del sistema de (PA01)
Modernización de la gestión pública.
 Política Nacional de Modernización
de la Gestión Pública al 2021.
 Fundamentos de la política: Visión,
alcance, objetivos y principios.
 Gestión Pública orientada a
resultados al servicio del ciudadano.
2ª Componentes.
 Pilares centrales de la Política de
Modernización de la gestión pública:  Informe Académico
Políticas públicas, presupuesto para grupal y Foro:
Explica la Implementación de la resultados. Desarrollan una propuesta
Política Nacional de  Ejes transversales de la política de que contribuya a la
Modernización de la Gestión modernización: Gobierno abierto, modernización del Estado,
Pública. electrónico y articulación a partir de un problema
interinstitucional. observado.
3ª
 Desarrollo y sostenibilidad del (PA02)
proceso: Gestión del cambio. (PA03)
 Lineamientos para la modernización
de la gestión pública.

4.2. SEGUNDA UNIDAD : La Reforma del Servicio Civil

4.2.1. Duración : 20 horas
4.2.2. Programación :

SESIÓN CAPACIDADES TEMÁTICA PRODUCTOS ACADÉMICOS

 Informe Académico
individual:
Aprecia la implementación de las Análisis de caso:
 Reforma del Servicio Civil. Ley Nº
políticas de la reforma del Servicio Implementación de las
4ª 30057. Objeto y finalidad.
Civil peruano. políticas de la reforma del
Servicio Civil peruano.
(PA04)

4.3. ACTITUDES
El estudiante en el desarrollo de la experiencia curricular:
 Muestra interés por los temas que son materia de análisis.
 Es puntual en su asistencia y presentación de trabajos.
 Participa activamente y en equipo.
 Plantea soluciones acertadas.
 Organiza adecuadamente su tiempo.
 Manifiesta actitudes en el cuidado del medio ambiente.

V. ESTRATEGIAS METODOLÓGICAS
El desarrollo de la experiencia curricular considerará:
 Conferencias presenciales.
 Análisis, discusión y exposición de temas, videos y casos propuestos.
 Trabajo individual y colaborativo.
 Investigación bibliográfica de carácter obligatorio.
 Presentación y sustentación de trabajos individuales o grupales.
 Los productos académicos deben redactarse de acuerdo a los esquemas establecidos por la
Universidad César Vallejo, de autoría propia y respetando las normas internacionales.
 Evaluación permanente y progresiva.
 Se destinarán horas para asesorías y trabajos autodirigidos.
VI. MEDIOS Y MATERIALES
 Sílabo y material de lectura en soporte digital.
 Pizarra, plumones y mota.
 Herramientas multimedia.

VII. EVALUACIÓN
7.1. DISEÑO DE EVALUACIÓN.

UNIDADES PRODUCTOS ACADÉMICOS CÓDIGO PESO INSTRUMENTO DE EVALUACIÓN

Trabajo Grupal PA01 20% Lista de cotejo
I Informe Académico grupal PA02 40% Rúbrica de evaluación
Foro PA03 40% Ficha de participación
II Informe Académico individual PA04 100% Rúbrica de evaluación

7.2. PROMEDIOS
PRIMERA UNIDAD (X1) SEGUNDA UNIDAD (X2)
X1 = PA01*0.2 + PA02*0.4 + PA03*0.4 X2 = PA04*1

FINAL (XF)
(X1+X2)/2

7.3. REQUISITOS DE APROBACIÓN

 Participación de un 70% en el desarrollo de la experiencia curricular.
 Obtener un promedio final de 14 puntos o más, considerando la escala vigesimal.

VIII. BIBLIOGRAFÍA

8.1 Bibliografía básica

Presidencia del Consejo de Ministros. Secretaría de Gestión Pública (2013). Política Nacional de
Modernización de la Gestión Pública al 2021.
Ley Marco de modernización de la Gestión del Estado - Ley N° 27658.
Ley del Servicio Civil Nº 30057.

8.2 Bibliografía complementaria

ALVARADO MAIRENA, JOSÉ (2004). “Administración Gubernamental”. GRIJLEY. Centro
Interamericano de Asesoría Técnica CIAT.
BETANCOR RODRÍGUEZ, A. (1994). “Las Administraciones Independientes”. Madrid. TECNOS.
BOBBIO, NORBERTO (2003) “Teoría General de la Política”. Ed. Trotta. Madrid.
CABANELLAS, GUILLERMO (1996). “Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual”. Editorial
Heliasta.
JESÚS CÓRDOVA (2012). “Compendio Legal de la administración pública”. Lima ECB – THOMSON.
JESUS ALVARADO (2010). “Administración Gubernamental”. Escuela de Gerencia
Gubernamental. Lima.
ANDÍA VALENCIA, WALTER (2009). “Manual de Gestión Pública”: Pautas para la aplicación de los
Sistemas Administrativos. 1ra. Edición. Perú.
RUBIO CORREA, MARCIAL (2006). “El Estado Peruano según la Jurisprudencia del Tribunal
Constitucional” Fondo Editorial Pontificia Universidad Católica del Perú. Lima.
MATOS MAR, JOSÉ (2004). “Desborde Popular y Crisis del Estado. Veinte años Después”. Fondo
Editorial del Congreso del Perú. Lima.
 MORÓN URBINA, JUAN CARLOS (2008). “Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo
General”. Gaceta Jurídica.
SALAZAR CHÀVEZ, RICARDO (2007). “Nuevas Perspectivas de la Función Administrativa y la
Administración Pública en el Perú” en Revista de Derecho Administrativo Nº 3.
LILIAN BOBEA, OSCAR BONILLA (2008). “Reforma de las Fuerzas Armadas en América Latina y el
impacto de las amenazas irregulares”.
ANA MARÍA TAMAYO FLORES (2005). “Avances y retrocesos en la conducción democrática de la
Defensa en el Perú, en Los nudos de la defensa. Enredos y desenredos para una política pública
en democracia” (Serie Democracia y Fuerza Armada Nº 4, Lima: Instituto de Defensa Legal
(IDL)).

8.3 Linkografía
http://www.pcm.gob.pe/wp-content/uploads/2013/05/PNMGP.pdf
http://www.pcm.gob.pe/wp-content/uploads/2013/05/PNMGP.pdf
http://www.servir.gob.pe/servicio-civil/ley-del-servicio-civil/
http://files.servir.gob.pe/WWW/files/biblioteca/SERVIR%20%20El%20servicio%20civil%20perua
no%20-%20Cap3.PDF
http://www.banrepcultural.org/sites/default/files/lablaa/revistas/analisispolitico/ap19.pdf
https://www.mindef.gob.pe/menu/libroblanco/pdf/Capitulo_VIII.pdf
http://es.slideshare.net/wilpicos/la-reforma-de-las-fuerzas-armadas-peru
http://www.minedu.gob.pe/files/4966_201212101158.pdf
MODERNIZACIÓN DEL ESTADO
 PRESENTACIÓN

El presente compendio de lecturas para la experiencia curricular de “Modernización del

Estado”, del Programa de Maestría en Gestión Pública, de la Escuela de Posgrado de la
Universidad César Vallejo, contiene información seleccionada que responde a los
contenidos del sílabo.
La competencia de la experiencia curricular se orienta a que nuestro estudiante analice
la implementación de la política nacional de modernización para la eficiencia y eficacia
de la gestión pública, orientado a la satisfacción del ciudadano en base a una gestión por
resultados; con sentido ético y asumiendo una actitud reflexiva y crítica.
En este sentido, para alcanzar las capacidades propuestas en las unidades programadas,
los estudiantes deberán trabajar los productos académicos y, para tal efecto, les
entregamos las herramientas de consulta básicas para el análisis y comprensión de los
contenidos y logro de la competencia de la experiencia curricular.
Por lo tanto, el compendio de lecturas es un punto de partida o apoyo para el estudiante
del programa de Maestría en Gestión Pública, tenga o no participación directa como
funcionario o servidor público; sin embargo, estos conocimientos servirán para centrar
su análisis, evaluación y opinión de la Política Nacional de Modernización de la Gestión
Pública al 2021.
Finalmente, el estudiante tiene la responsabilidad de profundizar cada temática
abordada por el docente con las referencias bibliográficas del sílabo, linkografía y otros
materiales de lecturas asignados por el Docente de la experiencia curricular; con la
finalidad de ampliar sus conocimientos y ser un gestor público de calidad.

2
 ÍNDICE

Presentación …………………………………………………………………………………………………………. 02

Textos seleccionados …………………………………………………………………………………………….. 04

- Texto N° 01: Ley Marco de Modernización de La Gestión del Estado Ley N° 27658.
- Texto N° 02: Política Nacional de Modernización de La Gestión Pública al 2021.
- Texto N° 03: Modernización del Estado: Agenda Pendiente de Reformas en el Perú.
- Texto N° 04: Reforma del Estado Peruano.
- Texto N° 05: Decreto Legislativo Nº 1026 que establece un régimen especial facultativo para
los gobiernos regionales y locales que deseen implementar procesos de
Modernización Institucional Integral - MII.
- Texto N° 06: Ley del Servicio Civil Ley N° 30057.
- Texto N° 07: La Actual Reforma del Servicio Civil.
- Texto N° 08: Historia de las Reformas Judiciales.
- Texto N° 09: Ley y Reglamento de la Ley de Reforma Magisterial.
- Texto N° 10: La Reforma de la Policía: Realidades Inmediatas y Objetivos Estratégicos.
- Texto N° 11: Reforma de las Fuerzas Armadas en América Latina.
- Texto N° 12: Reforma del Sector Defensa.
- Texto N° 13: La Economía del Perú.
- Texto N° 14: Causas y consecuencias de la informalidad en el Perú.

3
TEXTOS SELECCIONADOS

4
 TEXTO Nº 01
Lima, miércoles 30 de enero de 2002 NORMAS LEGALES
OSINERG
Res. Nº 0179-2002-OS/CD.- Fijan compensaciones mensua-
les que EDEGEL S.A.A. deberá pagar por uso de instalaciones
de celdas de líneas de transmisión en la subestación Santa Rosa
216574
Res. Nº 0180-2002-OS/CD.- Fijan compensación mensual que
percibirá ETESUR S.A. por el Sistema Secundario de Transmi-
sión conformado por líneas de transmisión Azángaro-Juliaca y
Juliaca-Puno 216576
Res. Nº 0181-2002-OS/CD.- Fijan Valor Nuevo de Reemplazo
inicial de las líneas de transmisión Oroya-Carhuamayo-
Paragsha-Derivación Antamina, Aguaytía-Pucallpa y
Pachachaca-Oroya Nueva 216580
Res. Nº 0182-2002-OS/CD.- Aprueban Formularios A1 y A2
para la autoliquidación de aportes por regulación al OSINERG
que deberán pagar empresas de los subsectores electricidad e
hidrocarburos 216581
SUNASS
Res. Nº 005-2002-SUNASS-GG.- Aprueban Plan Anual de
Adquisiciones y Contrataciones de la SUNASS para el ejerci-
cio fiscal 2002 216586
SUNAT
Res. Nº 010-2002/SUNAT.- Declaran nulidad de la adjudica-
ción de menor cuantía Nº 002-ID0000-2001-SUNAT
216586
Fe de Erratas de la Res. Nº 006-2002/SUNAT 216586
PODER LEGISLATIVO
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
LEY Nº 27658
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
POR CUANTO
El Congreso de la República
ha dado la Ley siguiente:
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA;
Ha dado la Ley siguiente:
LEY MARCO DE MODERNIZACIÓN DE
LA GESTIÓN DEL ESTADO
CAPÍTULO I
GENERALIDADES
Artículo 1º.- Declárase al Estado en proceso de mo-
dernización
1.1. Declárase al Estado peruano en proceso de mo-
dernización en sus diferentes instancias, depen-
dencias, entidades, organizaciones y procedimien-
tos, con la finalidad de mejorar la gestión pública y
construir un Estado democrático, descentralizado
y al servicio del ciudadano.
1.2. El proceso de modernización de la gestión del
Estado será desarrollado de manera coordinada
entre el Poder Ejecutivo a través de la Dirección
General de Gestión Pública de la Presidencia del
Consejo de Ministros y el Poder Legislativo a tra-
vés de la Comisión de Modernización de la Ges-
tión del Estado, con la participación de otras enti-
dades cuando por la materia a desarrollar sea ello
necesario.
Pág. 216537
GOBIERNOS LOCALES
MUNICIPALIDAD METROPOLITANA DE LIMA
R.A. Nº 4672.- Autorizan viaje de Jefe del SAT a Chile para
participar en evento sobre política fiscal y gobierno electrónico
216586
MUNICIPALIDAD DE LA MOLINA
D.A. Nº 002-2002.- Disponen el embanderamiento general del
distrito 216587
MUNICIPALIDAD DE VILLA EL SALVADOR
Ordenanza Nº 031-2001-ALC/MVES.- Aprueban Reglamen-
to de la Ordenanza Nº 030-2001-MVES, sobre participación,
discusión, fiscalización y ejecución del presupuesto participativo
216587
MUNICIPALIDAD DE VILLA MARÍA DEL TRIUNFO
R.D. Nº 013-2002-DM/MVMT.- Aprueban Plan Anual de Ad-
quisiciones y Contrataciones de la Municipalidad para el año
2002 216590
PROVINCIA
MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DEL CUSCO
R.A. Nº 0047-02-MC.- Aprueban Plan Anual de Adquisiciones
y Contrataciones de la Municipalidad para el año 2002
216590
Artículo 2º.- Objeto de la ley
La presente Ley tiene por objeto establecer los princi-
pios y la base legal para iniciar el proceso de moderniza-
ción de la gestión del Estado, en todas sus instituciones e
instancias.
Artículo 3º.- Alcance de la ley
La presente Ley es de aplicación en todas las depen-
dencias de la Administración Pública a nivel nacional.
CAPÍTULO II
PROCESO DE MODERNIZACIÓN DE
LA GESTIÓN DEL ESTADO
Artículo 4º.- Finalidad del proceso de modernización
de la gestión del Estado
El proceso de modernización de la gestión del Estado
tiene como finalidad fundamental la obtención de mayores
niveles de eficiencia del aparato estatal, de manera que se
logre una mejor atención a la ciudadanía, priorizando y
optimizando el uso de los recursos públicos. El objetivo es
alcanzar un Estado:
a) Al servicio de la ciudadanía.
b) Con canales efectivos de participación ciudada-
na.
c) Descentralizado y desconcentrado.
d) Transparente en su gestión.
e) Con servidores públicos calificados y adecuada-
mente remunerados.
f) Fiscalmente equilibrado.
Artículo 5º.- Principales acciones
El proceso de modernización de la gestión del Estado
se sustenta fundamentalmente en las siguientes acciones:
a. Priorización de la labor de desarrollo social en be-
neficio de los sectores menos favorecidos, mejo-
rando, entre otras acciones, la prestación de los
servicios públicos.
b. Concertación, con la participación de la sociedad
civil y las fuerzas políticas, diseñando una visión
compartida y planes multianuales, estratégicos y
sustentables.
Pág. 216538 NORMAS LEGALES
c. Descentralización, a través del fortalecimiento de
los Gobiernos Locales y Regionales y la gradual
transferencia de funciones.
d. Mayor eficiencia en la utilización de los recursos
del Estado, por lo tanto, se elimina la duplicidad o
superposición de competencias, funciones y atri-
buciones entre sectores y entidades o entre fun-
cionarios y servidores.
e. Revalorización de la Carrera Pública, se pone es-
pecial énfasis en el principio de la ética pública y
la especialización así como el respeto al Estado
de Derecho.
f. Institucionalización de la evaluación de la gestión
por resultados, a través del uso de modernos re-
cursos tecnológicos, la planificación estratégica y
concertada, la rendición pública y periódica de
cuentas y la transparencia a fin de garantizar ca-
nales que permitan el control de las acciones del
Estado.
g. Regulación de las relaciones intersectoriales.
Artículo 6º.- Criterios de diseño y estructura de la
Administración Pública
El diseño y estructura de la Administración Pública, sus
dependencias, entidades y organismos, se rigen por los
siguientes criterios:
a. Las funciones y actividades que realice la Admi-
nistración Pública, a través de sus dependencias,
entidades y organismos, debe estar plenamente
justificada y amparada en sus normas.
b. Las dependencias, entidades, organismos e ins-
tancias de la Administración Pública no deben du-
plicar funciones o proveer servicios brindados por
otras entidades ya existentes.
c. En el diseño de la estructura orgánica pública pre-
valece el principio de especialidad, debiéndose in-
tegrar las funciones y competencias afines.
Toda dependencia, entidad u organismo de la
Administración Pública debe tener claramente
asignadas sus competencias de modo tal que
pueda determinarse la calidad de su desem-
peño y el grado de cumplimiento de sus fun-
ciones, en base a una pluralidad de criterios
de medición.
Artículo 7º.- Cumplimiento de funciones y evalua-
ción de resultados
La gestión y el uso de los recursos públicos en la Admi-
nistración Pública, sus dependencias, entidades y orga-
nismos deberá estar sometida a la medición del cumpli-
miento de las funciones asignadas y la obtención de resul-
tados, los cuales serán evaluados periódicamente.
CAPÍTULO III
DE LAS RELACIONES DEL ESTADO
CON EL CIUDADANO
Artículo 8º.- Democracia participativa
El Estado debe promover y establecer los mecanismos
para lograr una adecuada democracia participativa de los
ciudadanos, a través de mecanismos directos e indirectos
de participación.
Artículo 9º.- Control ciudadano
El ciudadano tiene el derecho de participar en los pro-
cesos de formulación presupuestal, fiscalización, ejecución
y control de la gestión del Estado, mediante los mecanis-
mos que la normatividad establezca.
Artículo 10º.- Derechos y obligaciones de los ciu-
dadanos
El ciudadano en su relación con las instituciones del
Estado tiene los derechos y deberes establecidos en los
Artículos 55º y 56º de la Ley Nº 27444, nueva Ley del Pro-
cedimiento Administrativo General, sin perjuicio de los de-
más derechos contenidos en la citada Ley .
Artículo 11º.- Obligaciones de los servidores y fun-
cionarios del Estado
Son obligaciones de los trabajadores y funcionarios del
Estado, sin perjuicio de las establecidas en otras normas,
las siguientes:
Lima, miércoles 30 de enero de 2002
- Privilegiar, en el cumplimiento de sus funciones,
la satisfacción de las necesidades del ciudadano.
- Brindar al ciudadano un servicio imparcial, opor-
tuno, confiable, predecible y de bajo costo.
- Otorgar la información requerida en forma oportu-
na a los ciudadanos.
- Someterse a la fiscalización permanente de los
ciudadanos tanto en lo referido a su gestión públi-
ca como con respecto de sus bienes o activida-
des privadas.
CAPÍTULO IV
DE LA MODERNIZACIÓN EN LA
ADMINISTRACION PÚBLICA CENTRAL
Artículo 12º.- Estrategia del proceso de moderniza-
ción
El proceso de modernización de la gestión del Estado
se apoya en la suscripción de Convenios de Gestión y en
la implementación de Programas Pilotos de Modernización
en los distintos sectores de la Administración Pública Cen-
tral, en todas sus instancias, de acuerdo a lo dispuesto en
la presente Ley. Estos últimos implican una reorganización
integral del sector, incluyendo aspectos funcionales, es-
tructurales, de recursos humanos, entre otros.
Artículo 13º.- Organización de entidades y depen-
dencias de la Administración Pública Central
13.1 La fusión de direcciones, programas, dependen-
cias, entidades, organismos públicos descentrali-
zados, comisiones y en general toda instancia de
la Administración Pública Central, se realizará por
decreto supremo, con el voto aprobatorio del Con-
sejo de Ministros, de acuerdo a las finalidades,
preceptos y criterios establecidos en los Artícu-
los 4º, 5º y 6º de la presente Ley. Las demás ac-
ciones que sobre reforma de la estructura del Es-
tado requiera realizar el Poder Ejecutivo serán
aprobadas por ley.
13.2 Las normas de organización y funciones de los
Organismos Públicos Descentralizados serán
aprobadas por decreto supremo, con el voto apro-
batorio del Consejo de Ministros.
Artículo 14º.- Celebración de Convenios de Gestión
entre entidades de la Administración Pública Central
14.1 La Presidencia del Consejo de Ministros, en coor-
dinación con el Ministerio de Economía y Finan-
zas, podrá suscribir Convenios de Gestión con el
objeto de lograr y realizar los fines y acciones es-
tablecidos en la presente Ley.
14.2 Mediante resolución suprema refrendada por el
Presidente del Consejo de Ministros y el Ministro
de Economía y Finanzas, se dictarán las normas
de gestión, de contrataciones y adquisiciones y
del manejo presupuestario de las entidades que
suscriban Convenios de Gestión.
14.3 Los Convenios de Gestión tendrán una duración
máxima de un año. En ningún caso regirán más
de un ejercicio fiscal.
Artículo 15º.- Elaboración de los Convenios de Ges-
tión
Los Convenios de Gestión se elaboran teniendo en
cuenta lo siguiente:
a) El establecimiento de metas vinculadas al proce-
so de modernización y de descentralización.
b) El Marco Macroeconómico Multianual (MMM).
c) Las metas y objetivos establecidos en los Planes
Estratégicos Sectoriales Multianuales (PESEM).
d) El establecimiento de mecanismos de transparen-
cia que permitan a la ciudadanía medir el desem-
peño institucional y la obtención de metas y obje-
tivos establecidos.
DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS
Y FINALES
PRIMERA.- Implementación de programas piloto
Apruébase los “Programas Piloto de Modernización” en
los Sectores de la Presidencia del Consejo de Ministros y
del Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y
Construcción. Estos “Programas Piloto de Modernización”
Lima, miércoles 30 de enero de 2002 NORMAS LEGALES
incluyen a los organismos públicos descentralizados ads-
critos a los sectores mencionados. Mediante decreto su-
premo, con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros,
se dictarán las disposiciones que permitan la flexibilidad
en la ejecución de los mencionados programas pilotos.
La implementación de los “Programas Piloto de Moder-
nización” se realiza bajo la conducción de la Dirección
General de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo
de Ministros, a través de Convenios de Gestión, los cuales
se sujetan a las disposiciones establecidas en la presente
Ley.
A más tardar el 15 de octubre de 2002, la Presidencia
del Consejo de Ministros entregará a la Comisión de Mo-
dernización de la Gestión del Estado un informe acerca
del desarrollo de los programas piloto y del cumplimiento
de los objetivos hasta el 30 de setiembre de 2002.
SEGUNDA.- Opinión técnica previa
Para la creación de ministerios así como de entidades,
instituciones, de organismos públicos descentralizados,
autoridades autónomas, corporaciones, fondos o de cual-
Pág. 216539
quier otra entidad del Estado, se requiere de la opinión téc-
nica previa de la Presidencia del Consejo de Ministros.
TERCERA.- Nueva Ley del Poder Ejecutivo
El Poder Ejecutivo, dentro de un plazo máximo de no-
venta (90) días de entrada en vigencia de la presente Ley,
deberá remitir al Poder Legislativo el proyecto de la nueva
Ley del Poder Ejecutivo.
CUARTA.- Leyes complementarias
El Poder Ejecutivo, dentro de un plazo máximo de ciento
ochenta (180) días de entrada en vigencia de la presente Ley,
deberá remitir al Congreso de la República los proyectos de la
Nueva Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de
Contraloría General, Nueva Ley de Carrera Pública, leyes or-
gánicas sectoriales y de sistemas administrativos en general.
QUINTA.- Modificatoria a la Ley Nº 27573, Ley de Pre-
supuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2002
Añádese, al Artículo 25º de la Ley Nº 27573, el siguien-
te acápite:
Pág. 216540 NORMAS LEGALES
“25.5 Los convenios de gestión referidos al proceso de
modernización de la gestión del Estado deberán
coordinarse y ser suscritos por la Presidencia del
Consejo de Ministros y por el Ministerio de Eco-
nomía y Finanzas de conformidad con lo dispues-
to por la Ley Marco de la Modernización de la
Gestión del Estado.”
SEXTA.- Reglamento
La presente Ley deberá ser reglamentada por el Poder
Ejecutivo con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros,
en un plazo máximo de treinta (30) días calendario a partir
de su vigencia.
SÉTIMA.- Derogatoria del Decreto Legislativo Nº 834
Derógase el Decreto Legislativo Nº 834 y las demás
disposiciones que se opongan a la presenta Ley.
Comuníquese al señor Presidente de la República para
su promulgación.
En Lima, a los diecisiete días del mes de enero de dos
mil dos.
CARLOS FERRERO
Presidente del Congreso de la República
HENRY PEASE GARCÍA
Primer Vicepresidente del Congreso de la República
AL SEÑOR PRESIDENTE CONSTITUCIONAL
DE LA REPÚBLICA
POR TANTO:
Mando se publique y cumpla.
Dado en la Casa de Gobierno, en Lima, a los veintinue-
ve días del mes de enero del año dos mil dos.
ALEJANDRO TOLEDO
Presidente Constitucional de la República
ROBERTO DAÑINO ZAPATA
Presidente del Consejo de Ministros
2069
PODER EJECUTIVO
PCM
Autorizan viaje del Ministro de Ener-
gía y Minas a Bolivia y EE.UU. para
participar en reuniones del Consejo
P r e s i d e n c i a l A n d i n o y d e l Foro
Económico Mundial
RESOLUCIÓN SUPREMA
Nº 060-2002-PCM
Lima, 28 de enero de 2002
CONSIDERANDO:
Que, de conformidad con la Resolución Suprema Nº
040-2002-RE, el ingeniero Jaime Quijandría Salmón, Mi-
nistro de Energía y Minas, formará parte de la Delegación
Oficial que acompañará al Presidente Constitucional de la
República, doctor Alejandro Toledo Manrique, en su viaje a
la ciudad de Santa Cruz, República de Bolivia, los días 29
y 30 de enero de 2002, para participar en la Reunión Ex-
traordinaria del Consejo Presidencial Andino;
Que, asimismo, el Ministro de Energía y Minas confor-
mará la Delegación Oficial que acompañará al Presidente
Constitucional de la República, doctor Alejandro Toledo
Manrique, a la ciudad de Nueva York, Estados Unidos de
América, del 31 de enero al 5 de febrero de 2002, confor-
me a lo dispuesto por la Resolución Suprema Nº 041-2002-
RE; para participar en la Reunión del Foro Económico
Mundial del año 2002;
Lima, miércoles 30 de enero de 2002
Que, es política del Estado propiciar la integración su-
bregional, en especial con los países de la Comunidad
Andina de Naciones, razón por la cual es necesaria la par-
ticipación del Ministro de Energía y Minas en la Reunión
Extraordinaria del Consejo Presidencial Andino;
Que, es igualmente importante la participación del Perú
en el Foro Económico Mundial, en vista de que constituye
el evento económico internacional más importante y que
convoca anualmente a destacados Jefes de Estado y de
Gobierno, Ministros de Estado, empresarios, académicos
y a los principales órganos de prensa internacional;
Que, en consecuencia, es necesario autorizar el viaje
del Ing. Jaime Quijandría Salmón, Ministro de Energía y
Minas, a la ciudad de Santa Cruz, República de Bolivia, los
días 29 y 30 de enero de 2002; así como a la ciudad de
Nueva York, Estados Unidos de América, del 31 de enero
al 5 de febrero de 2002, para que participe en las reunio-
nes mencionadas;
De conformidad con lo establecido en el Decreto Su-
premo Nº 048-2001-PCM modificado por el Decreto Su-
premo Nº 053-2001-PCM y por la Ley Nº 27619; y,
Estando a lo acordado;
SE RESUELVE:
Artículo 1º.- Autorizar el viaje del Ing. Jaime Quijan-
dría Salmón, Ministro de Energía y Minas, a la ciudad de
Santa Cruz, República de Bolivia, los días 29 y 30 de ene-
ro de 2002 y a la ciudad de Nueva York, Estados Unidos de
América, del 31 de enero al 5 de febrero de 2002, para los
fines a que se refiere la parte considerativa de la presente
Resolución.
Artículo 2º.- Los gastos por concepto de viáticos que
irrogue el cumplimiento de la presente Resolución que as-
cienden a US$ 2 140,00 (Dos Mil Ciento Cuarenta y 00/
100 Dólares Americanos) serán cubiertos por el Ministerio
de Energía y Minas, de acuerdo al siguiente detalle:
Viáticos (US$ 600,00 + US$ 1 540,00) US$ 2 140,00
-------------------
TOTAL US$ 2 140,00
Artículo 3º.- La presente Resolución Suprema no dará
derecho a exoneración o liberación de impuestos aduane-
ros de ninguna clase o denominación.
Regístrese, comuníquese y publíquese.
Rúbrica del Dr. ALEJANDRO TOLEDO
Presidente Constitucional de la República
ROBERTO DAÑINO ZAPATA
Presidente del Consejo de Ministros
2075
Encargan el Despacho del Ministro de
Energía y Minas al Ministro de
Transportes, Comunicaciones, Vivienda
y Construcción
RESOLUCIÓN SUPREMA
Nº 061-2002-PCM
Lima, 28 de enero de 2002
CONSIDERANDO:
Que, mediante Resolución Suprema Nº 040-2002-RE,
se designó a la Delegación Oficial que acompañará al Pre-
sidente Constitucional de la República, doctor Alejandro
Toledo Manrique, en su viaje a la ciudad de Santa Cruz,
República de Bolivia, los días 29 y 30 de enero de 2002, la
que está conformada, entre otros, por el ingeniero Jaime
Quijandría Salmón, Ministro de Energía y Minas;
Que, asimismo, por Resolución Suprema Nº 041-2002-
RE, se designó a la Delegación Oficial que acompañará al
Presidente Constitucional de la República, doctor Alejan-
dro Toledo Manrique, en su viaje a la ciudad de Nueva York,
Estados Unidos de América, del 31 de enero al 5 de febre-
ro de 2002, la que está conformada, entre otros, por el in-
geniero Jaime Quijandría Salmón, Ministro de Energía y
Minas;
 TEXTO Nº 02

POLÍTICA NACIONAL DE
MODERNIZACIÓN
DE LA GESTIÓN PÚBLICA
AL 2021

SGP
SECRETARÍA DE GES TIÓN PÚBLIC A
PRESIDENCIA DEL CONSEJO DE MINISTROS
POLÍTICA NACIONAL DE
MODERNIZACIÓN
DE LA GESTIÓN PÚBLICA
AL 2021
Contenido

Introducción 3. Gestión por procesos, simplificación administrativa y

organización institucional
1. Justificación de la Política Nacional de Modernización de la 4. Servicio civil meritocrático
Gestión Pública 8 5. Sistema de información, seguimiento, evaluación y gestión del
1.1. Situación general conocimiento
1.2. Principales deficiencias de la gestión pública en el Perú 3.3. Ejes transversales de la Política de Modernización
1. Gobierno abierto
2. Fundamentos de la política: visión, alcance, objetivo y principios 18 2. Gobierno Electrónico
2.1. La visión: un Estado moderno al servicio de las personas 3.Articulación interinstitucional
2.2. Alcance de la política 3.3. Desarrollo y sostenibilidad del proceso: Gestión del cambio
2.3. Objetivos de la política (cultural)
2.4. Principios orientadores de la política de modernización
4. Lineamientos para la modernización de la gestión pública 58
3. La apuesta central: una gestión pública orientada a resultados al 4.1. Lineamientos para las entidades públicas en general
servicio del ciudadano 26 4.2. Lineamientos para los ministerios y entes rectores de sistemas
3.1. Componentes de la Gestión Pública orientada a Resultados funcionales
a) Planeamiento de Estado: Políticas de Estado y de gobierno 4.3. Lineamientos para los entes rectores de sistemas administrativos
b) Planeamiento estratégico
3.2. Pilares centrales de la Política de Modernización de la gestión 5. El rol del ente rector del sistema de modernización de la gestión
pública pública 66
1. Políticas Públicas, Planes Estratégicos y Operativos
2. Presupuesto para resultados

4 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 5
Introducción Los esfuerzos por mejorar la gestión pública en el Perú son numerosos y de
todo tipo, pero no necesariamente responden a una orientación estratégica
y se desarrollan de manera aislada y desarticulada. Por tanto, no habrían
cambiado sustantivamente el desempeño global del Estado.
La Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros
(SGP), como ente rector del Sistema Administrativo de Modernización de
la Gestión Pública, está impulsando un proceso de Modernización de la
Gestión Pública a fin de promover en el Perú una Administración Pública
eficiente, enfocada en resultados y que rinda cuentas a los ciudadanos.
Con ese propósito, la SGP inició la formulación concertada de la Política
Nacional de Modernización de la Gestión Pública (PNMGP), proceso que
involucró a una serie de actores y un conjunto de esfuerzos. El proceso
comenzó con la elaboración del “Marco Conceptual sobre Reforma y
Modernización del Estado”, así como con la realización de un “Diagnóstico
sobre la Situación de la Reforma y Modernización del Estado en el Perú”.
Para ello, se realizaron tres talleres en los que se recogieron opiniones y
aportes de expertos, autoridades y funcionarios públicos acerca de las
principales necesidades y prioridades de modernización de la gestión
pública.
A partir de esos insumos se inició el diseño de la PNMGP. En esta etapa
se llevaron a cabo dos talleres descentralizados que tuvieron por objetivo
recoger información respecto a la problemática en materia de gestión
pública que enfrentan los gobiernos regionales y locales y discutir con
ellos las distintas alternativas de solución a esa problemática para ser
incorporadas en la Política. El primer taller se centró en el análisis de
los problemas, causas, efectos y alternativas de solución aplicables a los
gobiernos regionales, mientras que el segundo, se enfocó en los mismos
aspectos referidos a las municipalidades provinciales y distritales. En ambos
talleres las autoridades y funcionarios de los gobiernos descentralizados
tuvieron la oportunidad de interactuar con representantes de los sistemas
administrativos nacionales. La información recabada en dichos talleres
sirvió como insumo para la elaboración de la propuesta de lineamientos
de la PNMGP.
Esta propuesta fue luego debatida con los miembros del Grupo de Trabajo
Interinstitucional para la Modernización de la Gestión Pública (GTI)
conformado por iniciativa de la SGP, en el que participaron algunos de
6 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021
los principales actores del proceso de modernización, especialmente los
representantes de los sistemas administrativos tales como MEF (Dirección
de Inversión Pública y de Presupuesto, entre otras instancia del Vice
ministerio de Hacienda), OSCE, Contraloría General de la República, así
como instituciones involucradas en el proceso de modernización tales como
la Secretaría de Descentralización, SERVIR, AMPE, ANGR y ONGEI.
Finalmente, los lineamientos de la PNMGP fueron presentados en el
Seminario Internacional “Modernización de la Gestión Pública en el Perú”
organizado por la SGP. En tal oportunidad, más de 300 expertos nacionales
e internacionales, autoridades y funcionarios públicos discutieron la
propuesta, así como sobre las experiencias y lecciones de procesos de
modernización emprendidos en América Latina y otras regiones.
Producto de ese proceso se ha aprobado la presente PNMGP, como
principal instrumento orientador de la modernización de la gestión
pública en el Perú, que establece la visión, los principios y lineamientos
para una actuación coherente y eficaz del sector público, al servicio de los
ciudadanos y el desarrollo del país. La PNMGP está dirigida a todas las
entidades públicas del Poder Ejecutivo nacional, Organismos Autónomos,
así como a los Gobiernos Regionales y Locales, sin afectar las autonomías
que les confiere la ley, entidades todas que están llamadas a formular planes
y emprender acciones de modernización de su gestión a fin de mejorar su
desempeño al servicio de los ciudadanos.
La PNMGP está organizada en cinco secciones. En la primera se presenta la
justificación de la política, basada en el diagnóstico realizado. En la segunda
presenta la visión de la PNMGP y se establece el alcance, el objetivo y los
principios orientadores. En la tercera se presenta el marco conceptual de
una “gestión pública orientada a resultados”, enfoque principal hacia el que
la PNMGP busca conducir la gestión en el Estado y se desarrollando cinco
elementos fundamentales o pilares de la Gestión para Resultados y tres
ejes transversales que deben acompañar su desarrollo. La cuarta sección
contiene los lineamientos estratégicos dirigidos a las entidades del sector
público para el proceso de modernización de la gestión pública, que han
sido agrupados en tres categorías: los dirigidos a las entidades públicas en
general, los lineamientos para los ministerios y entes rectores de sistemas
funcionales y finalmente, los lineamientos para los entes rectores de los
sistemas administrativos. En la sección final, se presenta el rol que en este
proceso debe tener el ente rector de la PNMGP. 
Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 7
 1.1. Situación general

En los últimos diez años, el Perú logró una de las tasas más altas de crecimiento
económico de la región. El Ingreso Nacional Bruto por persona casi se triplicó1,
y las tasas de pobreza se redujeron a la mitad. Desde 2010, el Perú se ubica en
el grupo de países de ingresos medio alto. Este crecimiento económico fue
acompañado por un crecimiento parecido de los ingresos del Estado. Desde 2005,
la recaudación fiscal se incrementó en 13% por año2, y el presupuesto público del

1
año fiscal 2013 se proyecta en más del doble del presupuesto de apertura del año
2006, incrementándose de S/.53,929 millones a S/.108,419 millones3.

Sin embargo, este fuerte crecimiento económico y presupuestal no fue acompañado

Justificación
por un crecimiento similar de la capacidad del Estado de gastar bien lo que recauda
y de generar las condiciones para un crecimiento sostenible que conlleve a un
desarrollo económico y social. Si bien en años recientes el Perú ha escalado seis

de la Política
posiciones en el Índice Global de Competitividad 2012-2013 elaborado por el
Foro Económico Mundial, avanzando 31 posiciones en la variable de estabilidad

Nacional de
macroeconómica, aún mantiene un desempeño deficiente en pilares claves como
innovación (puesto 117 sobre 144), instituciones (puesto 105), educación primaria
y salud (puesto 91). En lo que respecta a las instituciones, resalta el bajo desempeño

Modernización
mostrado en aspectos como confianza en los políticos (127) y carga de la regulación
gubernamental (128), por mencionar sólo algunos de los más relevantes.

de la Gestión El bajo desempeño del Estado se refleja en la poca confianza de la población en

el Estado y bajos niveles de satisfacción ciudadana. Según el Latinobarómetro

Pública
1995-20114, los niveles de satisfacción con la democracia en el Perú se encuentran
por debajo del promedio de la región (31% en el Perú versus 39% en promedio
en América Latina). Además, aún persisten marcadas desigualdades sociales y
territoriales5; según el mismo Latinobarómetro, apenas el 14% de los peruanos
considera que la distribución de la riqueza en el país es justa, lo que se refleja en un
grado alto de insatisfacción con el sistema político y económico, y altos niveles de
conflictividad social que afectan la gobernabilidad democrática. Así, a septiembre

1 El INB per cápita (anteriormente PIB per cápita) es el ingreso nacional bruto convertido a dólares de
los Estados Unidos mediante el método Atlas del Banco Mundial, dividido por la población a mitad de
año. Creció de 2050 USD en 2002 a 5500 USD en 2011. Banco Mundial, http://datos.bancomundial.org/
indicador/NY.GNP.PCAP.CD .
2 Según cifras de la Superintendencia Nacional de Aduanas y Administración Pública (SUNAT).
3 Según cifras del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).
4 Corporación Latinobarómetro: Informe de Prensa Latinobarómetro 1995-2011. Lima, 2012.
5 Según cifras del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), el Perú muestra un índice
de Gini de 48.1, donde 0 representa una equidad perfecta, mientras que 100 significa una inequidad
perfecta.

Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 9

 del 2012, la Defensoría del Pueblo reporta 167 conflictos sociales activos y 71
conflictos latentes6.
Desde hace mucho tiempo en el Perú, la ciudadanía exige un mejor Estado,
presente, activo y efectivo en todo el territorio nacional.
A pesar de que en los últimos años la recaudación fiscal y el presupuesto público
se han incrementado sustancialmente, las entidades públicas siguen teniendo una
limitada capacidad de gestión, lo cual les impide proveer con eficacia, eficiencia y
transparencia servicios públicos de calidad a los ciudadanos.
Así por ejemplo, a pesar que desde el año 2005, el presupuesto para el sector
educación se incrementó aproximadamente en S/.6000 millones hacia el 20117,
menos del 30% de los alumnos del segundo grado alcanza el rendimiento esperado
en comprensión lectora y únicamente el 13% lo hace en matemáticas8. Por otro
lado, pese a que la brecha global de inversión en redes viales asciende a US$ 7,375
millones9 y que sólo el 64% de las viviendas tiene acceso a red pública de agua
y 54% dispone de desagüe10, los tres niveles de gobierno ejecutaron el 2011, en
conjunto, menos del 70% de los recursos disponibles para inversión pública11.
Buscando acercar el Estado a los ciudadanos más homogéneamente en todo el país,
hace una década se inició un profundo proceso de transformación, que significó
la transferencia de funciones y recursos desde el nivel central a los gobiernos
regionales y locales para que, en ejercicio de su autonomía política, económica
y administrativa sirvieran de manera más cercana y efectiva a la ciudadanía. El
proceso de descentralización satisfizo aspiraciones y necesidades largamente
postergadas, y también ha generado nuevas expectativas por mayor inclusión y
oportunidades para el desarrollo.
6 Defensoría del Pueblo: Reporte Mensual de Conflictos Sociales N° 103. Septiembre 2012.
7 Vargas Mas, Carlos (2012), Dirección General de Presupuesto Público-MEF: Presentación en el
Primer Taller Descentralizado de Políticas de Modernización sobre el Sistema Nacional de Inversión
Pública. Chiclayo, 17 y 18 de mayo de 2012..
8 Ministerio de Educación: Evaluación Censal de Estudiantes, 2011.
9 Instituto Peruano de Economía (2009): El Reto de la Infraestructura al 2018 “La Brecha de Inversión
en Infraestructura en el Perú 2008”.
10 INEI, Censos Nacionales 2007: XI de Población y VI de Vivienda.
11 Según el Balance General del Sector Público, el Estado dejó de gastar el 22% del total del
Presupuesto Público 2011. En el rubro de inversión pública, en sus tres niveles, dejó de invertir el 32.7%
(Cuenta General de la República del 2011).
10 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021
Sin embargo, esta transferencia de funciones y el incremento de recursos12 no
han sido acompañados por mejores capacidades descentralizadas de gestión.
Iniciar el proceso de descentralización en un contexto como el antes descrito
ha significado que las limitaciones mostradas por las entidades del Gobierno
Central se vean reproducidas a nivel descentralizado. Como consecuencia de ello,
las entidades públicas nacionales, regionales y locales no muestran en general,
tener las capacidades de gobierno y de gerencia suficientes para proveer más y
mejores bienes y servicios públicos a todos los ciudadanos en todo el país, según
su necesidad.
“Perú tiene uno de los Estados más disfuncionales de América Latina. Muchas
instituciones estatales no funcionan, y en algunas zonas, ni siquiera existen. En
muchas partes del interior, los servicios públicos (educación, salud, agua potable,
infraestructura) no llegan, y si llegan, son plagados por la corrupción y la ineficiencia.
Los gobiernos locales y regionales carecen de un mínimo de capacidad administrativa.
Y la seguridad y la justicia —funciones básicas del Estado— no son ni mínimamente
garantizadas”13.
Las deficiencias del Estado tienen impacto en la vida de los ciudadanos y en
las actividades empresariales, lo que tiene consecuencias en el bienestar de las
personas, en la competitividad empresarial, en la legitimidad de los gobiernos y,
por lo tanto, en el sistema democrático y sus instituciones. Tomando en cuenta las
consecuencias que tienen las deficiencias de desempeño del Estado en la vida de
las personas y en la competitividad y gobernabilidad democrática del país, es que
se requiere una política integradora de modernización de la gestión pública, para
asegurar que todas las entidades de los tres niveles de gobierno actúen de manera
articulada y consistente en dirección de mejorar el desempeño general del Estado
en el servicio a sus ciudadanos.
12 Al respecto, cabe señalar que si bien el proceso de descentralización ha implicado un incremento
significativo de los recursos de los gobiernos descentralizados, estos recursos aún son insuficientes.
De acuerdo al Informe Anual del Proceso de Descentralización 2011 de la PCM, hasta fines de 2011
se habían transferido el 92.4% de las funciones previstas en la LOGR a los gobiernos regionales y a la
Municipalidad de Lima; Sin embargo, esta transferencia acelerada de funciones en muchos de los casos
no había sido acompañada de la necesaria transferencia de recursos para la prestación de servicios
asociados a tales funciones.
13 Levitsky, Steven: “Una paradoja peruana”. En: http://www.larepublica.pe/columnistas/aproximaciones/
una-paradoja-peruana-12-05-2012. 13 de mayo 2012.
Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 11
1.2. Principales deficiencias de la gestión pública en el
Perú
Como se ha mostrado, existen deficiencias en la prestación de los servicios públicos,
las cuales terminan incidiendo negativamente en la percepción ciudadana sobre la
gestión pública y el desempeño del Estado en el Perú. Frente a ello, ¿cuáles son
los principales problemas de gestión que deben ser resueltos? Del “Documento
de identificación de la problemática y mapeo de actores” se pueden identificar los
siguientes14:
• Ausencia de un sistema eficiente de planeamiento y problemas de articulación
con el sistema de presupuesto público:
No queda claro el rol efectivo del CEPLAN ni las políticas u objetivos prioritarios
del Gobierno. Asimismo, se ha identificado problemas en la definición de
objetivos –no necesariamente recogen demandas de la población y las brechas
que se pretenden cubrir no se estiman adecuadamente-. Por otra parte, no se
asegura el alineamiento entre las políticas públicas nacionales y sectoriales
con las territoriales de responsabilidad de los gobiernos descentralizados, así
como de los Planes de Desarrollo Concertado (PDC), los Planes Estratégicos
Institucionales (PEI) y los Planes Operativos Institucionales (POI), ni
la vinculación de éstos con los documentos de gestión y los programas
presupuestales. Ello, en la práctica, no logra utilizar el planeamiento como
herramienta efectiva de gestión y no articula el plan y el presupuesto
público. Otro aspecto a resaltar es que existen limitaciones en cuanto a las
capacidades de las entidades para identificar y priorizar programas y proyectos
de envergadura y alto impacto en la calidad de vida de los ciudadanos.
A nivel del presupuesto público, aunque se ha logrado avances a través de la
implementación progresiva del presupuesto para resultados, aún existen
problemas pendientes en tanto en ciertos sectores persiste una asignación
inercial de recursos (monto asignado el año anterior y negociación con
el MEF por incrementos). Asimismo, debe mencionarse que el gobierno
nacional tiene el 70% del gasto corriente total, las regiones el 19% y los
gobiernos locales, el 11%. Adicionalmente, existe poca predictibilidad
de los recursos transferidos como consecuencia del canon y las regalías.
14 Ideas extraídas del “Documento de identificación de la problemática y mapeo de actores” elaborado
por la consultora AC Pública para la Secretaría de Gestión Pública. Lima, Julio de 2012.
12 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021
Además, no siempre la asignación de los recursos responde a una definición
clara de las prioridades del país y a una objetiva determinación de metas de
productos o servicios que cada entidad debe ofrecer, así como de sus respectivos
costos. Ello hace que en el nivel operativo no necesariamente exista coherencia
entre los insumos que van a ser adquiridos y los servicios que serán provistos
con ellos, con lo cual los presupuestos no siempre se dirigen a cerrar las brechas
o déficits existentes de infraestructura y servicios públicos, ni responden a las
prioridades ciudadanas.
• Deficiente diseño de la estructura de organización y funciones:
En muchas instituciones públicas su estructura de organización y funciones
(agrupamiento de actividades y asignación de responsabilidades dentro de la
entidad) no necesariamente viene siendo congruente con las funciones que deben
cumplir ni tampoco con los objetivos que puedan haberse fijado como resultado
de sus procesos de planeamiento estratégico-operativo y de su presupuestación.
Ello puede deberse a que las organizaciones fueron diseñadas bajo un modelo de
gestión funcional, con estructuras jerárquicas, estamentales y sin claridad en los
procesos que deben realizar para entregar los bienes y servicios públicos de su
responsabilidad con la calidad y pertinencia requeridos. Además los lineamientos
y los modelos vigentes para la formulación de documentos de gestión –ROF,
CAP, etc.- imponen normas uniformes de organización para la gran diversidad
de entidades existentes, en especial en el caso de los Gobiernos Regionales, para
los que su Ley Orgánica establece un modelo único y demasiado detallado de
organización que no considera la heterogeneidad15 de las realidades regionales.
• Inadecuados procesos de producción de bienes y servicios públicos:
Los procesos dentro de las organizaciones se deben definir como una secuencia
de actividades que transforman una entrada en una salida, añadiéndole un valor
en cada etapa de la cadena. Sin embargo, la mayor parte de entidades no cuenta
con las capacidades o los recursos para trabajar en la optimización de sus procesos
de producción de bienes y servicios públicos. En ese sentido, no se estudia de
manera rigurosa y estructural cómo optimizar, formalizar y automatizar cada
uno de los procesos internos a lo largo de la cadena de valor. Por otra parte,
uno de los problemas neurálgicos en esta materia, es la desarticulación de los
principales sistemas administrativos, además de ser complejos, engorrosos y en
muchos casos, de difícil cumplimiento, sobre todo para los Gobiernos Locales
más pequeños con menores capacidades institucionales –no están diseñados
15 Según cifras del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).
Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 13
 considerando la gran heterogeneidad de instituciones públicas existente en el
país-. De allí que en las actividades de los funcionarios, prime el criterio de
cumplimiento de sus funciones –vinculado estrictamente con la normatividad
establecida en los documentos de gestión-, en detrimento de la búsqueda de la
satisfacción del ciudadano destinatario de los servicios públicos.
• Infraestructura, equipamiento y gestión logística insuficiente:
Las capacidades de gestión de las entidades públicas también se ven limitadas
por una deficiente infraestructura y equipamiento. Es así que en muchos casos
la infraestructura es precaria, y el equipamiento y mobiliario son obsoletos.
Además muchas entidades tienen varias sedes de trabajo y a su personal
disperso y fraccionado entre ellas, lo cual trae una serie de costos de gestión y
coordinación como resultado de pérdidas de tiempo en traslados para sostener
reuniones o tramitar documentos. Adicionalmente a esto, están las carencias de
planificación y gestión de tecnologías de información en tanto actualmente, las
áreas a cargo de éstas son percibidas como únicamente responsables del soporte
técnico y no como un área que puede aportar al planeamiento y gestión de la
institución, en cuanto a la identificación y gestión de las necesidades tecnológicas
para apoyar las funciones sustantivas de la institución y con ello, coadyuvar a la
consecución de sus metas y resultados de gestión.
• Inadecuada política y gestión de recursos humanos:
Explicada por la coexistencia de distintos regímenes laborales y por la falta
de un marco legal e institucional que, en lugar de otorgar la flexibilidad que
se necesita para atender las diferentes necesidades de recursos humanos de
entidades heterogéneas, trata de estandarizar todos los aspectos críticos de una
adecuada gestión de recursos humanos -por ejemplo, estandariza los sueldos
e incentivos, o es muy inflexible para contratar y desvincular personal a plazo
fijo o en las condiciones en las que se puede contratar personal de naturaleza
temporal-. Ello se expresa en una inadecuada determinación de los perfiles de
puestos y el número óptimo de profesionales requeridos por cada perfil –bajo
un enfoque de carga de trabajo y pertinencia para el logro de resultados-, lo
que se ve exacerbado por inadecuados procesos de planificación, selección,
contratación, evaluación del desempeño, incentivos, desarrollo de capacidades y
desincorporación de las personas. Estos problemas se potencian por la ausencia
de políticas de capacitación y de desarrollo de capacidades y competencias, ya
sea porque las autoridades no valoran la gestión del personal o porque la entidad
no cuenta con recursos para ello.
14 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021
A ello habría que agregarle la ausencia de políticas claras de desarrollo de
capacidades, ya que se le trata como un conjunto de cursos dictados de manera
improvisada y la entrega de información y herramientas a los funcionarios
públicos, sin ningún tipo de seguimiento ni evaluación de desempeño. Estos
esfuerzos además, son generalmente decididos de manera unilateral por cada
sector y organizados por sus necesidades de corto plazo.
• Limitada evaluación de resultados e impactos, así como seguimiento y
monitoreo de los insumos, procesos, productos y resultados de proyectos y
actividades:
Como consecuencia de la falta de un sistema de planificación que defina
objetivos claros y mesurables tomando en cuenta las brechas de necesidades de
la población por cerrar, las entidades no cuentan con tableros de indicadores
cuantitativos y cualitativos para monitorear su gestión en los diferentes niveles
de objetivos y responsabilidad sobre los mismos. Además, se identifica que la
información para la toma de decisiones no necesariamente pasa por procesos
rigurosos de control de calidad; los datos no están centralizados en bases
consolidadas, ordenadas y confiables, sino que se encuentran dispersos entre
diferentes áreas, personas y en bases de datos desvinculadas; además, hay
información que se procesa a mano –lo cual puede llevar a error humano-.
Esta situación lleva a que existan altos costos de transacción y coordinación
para obtener información o que la calidad de la información no sea adecuada,
lo que, a su vez, dificulta el acceso a información para evaluar la gestión y sus
resultados, y tomar con oportunidad las decisiones que de ello se deriven.
• Carencia de sistemas y métodos de gestión de la información y el conocimiento:
La gestión del conocimiento implica la transferencia del conocimiento y el
desarrollo de competencias necesarias al interior de las instituciones para
compartirlo y utilizarlo entre sus miembros, así como para valorarlo y asimilarlo
si se encuentra en el exterior de estas16. Relacionado con el problema anterior,
actualmente, en el Estado no existe de manera institucionalizada un sistema
de gestión de la información y el conocimiento, ni existe un sistema de recojo
y transferencia de buenas prácticas; las lecciones aprendidas de la propia
experiencia no se registran, por lo que se repiten los mismos errores y se buscan
16 Bulmaro, Adrián (2010):La gestión de conocimiento en las relaciones académico-empresariales. Un
nuevo enfoque para analizar el impacto del conocimiento académico. Tesis Phd. Universidad Politécnica
de Valencia, España.
Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 15
 soluciones a problemas que ya habían sido resueltos, generando pérdidas de
tiempo, ineficiencias, además de que las mejores prácticas no se aplican, ni se
comparten.

• Débil articulación intergubernamental e intersectorial:

La coordinación como proceso apunta a vincular entre sí a diversas entidades y
agentes públicos con el fin de complementar sus recursos y capacidades, y articular
objetivos y acciones en espacios intersectoriales e intergubernamentales17. Esta
es una necesidad inevitable en el contexto del proceso de descentralización en
curso, en el que tres niveles de gobierno deben coordinar y complementarse
a través de múltiples materias de competencia compartida. Sin embargo, la
coordinación intergubernamental e intersectorial dentro del Estado peruano es
escasa, difícil, costosa y muy poco efectiva.

Nuestro marco legal incluye diversos mecanismos de coordinación, tanto a

nivel intergubernamental como intersectorial18. Sin embargo, varios de ellos
muestran limitaciones de diseño legal, no han logrado consenso para su
implementación o en la práctica, han resultado poco eficaces para conseguir una
efectiva coordinación y articulación interinstitucional e intergubernamental en
los asuntos que les han sido encargados por sus normas de creación.

17 Molina, Carlos e Isabel Licha (2005): Coordinación de la política social: Criterios para avanzar. Banco
Interamericano de Desarrollo. Washington DC.
18 Se pueden mencionar el Consejo de Coordinación Intergubernamental (CCI), Comisiones
Interministeriales (CIAEF, CIAS), consejos directivos con representación intergubernamental en
organismos nacionales, Comisiones Intergubernamentales sectoriales, Consejos de Coordinación
Regional y Local (CCR y CCL), Juntas de Coordinación Interregional, mancomunidades regionales y de
municipalidades.

16 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021

 2.1 La visión: un Estado moderno al servicio de las
personas

Los ciudadanos demandan un Estado Moderno, al servicio de las personas, lo cual

implica una transformación de sus enfoques y prácticas de gestión, concibiendo
sus servicios o intervenciones como expresiones de derechos de los ciudadanos.
Con ese sentido, la presente política caracteriza ese Estado Moderno como aquél
orientado al ciudadano, eficiente, unitario y descentralizado, inclusivo y abierto

2
(transparente y que rinde cuentas).

• Orientado al ciudadano: El Estado asigna sus recursos, diseña sus procesos

y define sus productos y resultados en función de las necesidades de los

IFundamentos
ciudadanos. En tal sentido, sin perder sus objetivos esenciales, es flexible
para adecuarse a las distintas necesidades de la población y a los cambios
sociales, políticos y económicos del entorno. Por lo tanto, se expresa en una

de la política:III
gestión pública en la que funcionarios públicos calificados y motivados se
preocupan por entender y responder a las necesidades de los ciudadanos.

visión, alcance, • Eficiente: El Estado genera mayor valor público a través de un uso racional
de los recursos con los que cuenta, buscando proveer a los ciudadanos

objetivo y principios
lo que necesitan, al menor costo posible, con un estándar de calidad
adecuado y en las cantidades óptimas que maximicen el bienestar social.

• Unitario y Descentralizado: El Estado busca satisfacer las necesidades de la

ciudadanía adaptando sus políticas a las diferentes necesidades y condicionantes
existentes en cada espacio territorial, a través de gobiernos descentralizados
autónomos en su ámbito de competencias y sujetos a políticas, rectorías y normas
nacionales que garanticen los derechos que corresponden a todos por igual.

• Inclusivo: El Estado busca asegurar en todas sus acciones que todos

los ciudadanos tengan igualdad de oportunidades en el acceso a sus
servicios y en la elección de sus opciones de vida, buscando cerrar las
brechas existentes. Procura brindar a todos los ciudadanos, servicios
de calidad y en la cantidad necesaria para satisfacer sus necesidades.

• Abierto: El Estado es transparente y accesible a los ciudadanos, fomenta la

participación ciudadana, la integridad pública y rinde cuentas de su desempeño.

Un Estado Moderno con tales atributos será capaz de garantizar a todos los
ciudadanos un creciente acceso a bienes y servicios públicos de calidad, de manera

18 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 19
equitativa, oportuna y pertinente; permitiendo así reducir las brechas sociales
y económicas existentes como resultado de un crecimiento desigual del país, y
ejerciendo con responsabilidad su rol promotor de desarrollo del país.
Con esa visión de Estado Moderno, planteamos emprender un proceso de cambio
y reforma integral de la gestión pública, a nivel gerencial y operacional, que pueda
afrontar la debilidad estructural del aparato estatal para cumplir sus objetivos y
así, pasar de una administración pública que se mira a sí misma, a una enfocada
en la obtención de resultados para los ciudadanos. En tal sentido es que se plantea
el impulso del proceso de modernización de la gestión pública, sostenido y con
perspectiva de largo plazo, implicando para todas las entidades la realización de
acciones orientadas a incrementar los niveles de eficiencia y eficacia en la gestión
pública, de modo que ésta pueda cumplir con sus funciones institucionalmente
asignadas destinadas a servir más y mejor a los ciudadanos.
2.2. Alcance de la política
Modernizar la gestión pública es una responsabilidad de todas las autoridades,
funcionarios y servidores del Estado en cada uno de sus organismos y niveles de
gobierno. En ese sentido, cualquier esfuerzo que apunte a elevar los niveles de
desempeño de las entidades del Estado a favor de los ciudadanos, debe involucrar
a los diversos sectores y niveles de gobierno.
Por lo tanto, la modernización de la gestión pública es una política de Estado que
alcanza a todas las entidades públicas que lo conforman, sin afectar los niveles
de autonomía que les confiere la ley. Compromete al Poder Ejecutivo, organismos
autónomos, gobiernos descentralizados, instituciones políticas y la sociedad civil,
a través de sus distintas organizaciones.
20 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021
2.3. Objetivos de la política
La Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública tiene el siguiente objetivo general:
Orientar, articular e impulsar en todas las entidades positivamente en el bienestar del ciudadano y el
públicas, el proceso de modernización hacia desarrollo del país.
una gestión pública para resultados que impacte
Para lograrlo se plantea los siguientes objetivos específicos:
Promover que las entidades públicas en los tres niveles de gobierno cuenten con objetivos claros,
1. medibles, alcanzables y acordes con las Políticas Nacionales y Sectoriales.
Conseguir que el Estado disponga, asigne y ejecute los recursos presupuestales para financiar los
2. resultados que los ciudadanos esperan y valoran.
Redefinir a nivel nacional, regional y local, las competencias y funciones de las entidades en
3. concordancia con el proceso de descentralización.
Implementar la gestión por procesos y promover la simplificación administrativa en todas las
4. entidades públicas a fin de generar resultados positivos en la mejora de los procedimientos y
servicios orientados a los ciudadanos y empresas.
Promover que el sistema de recursos humanos asegure la profesionalización de la función pública a
5. fin de contar con funcionarios y servidores idóneos para el puesto y las funciones que desempeñan.
Monitorear y evaluar la eficiencia y eficacia en la transformación de los insumos, en los productos y
6. resultados que los ciudadanos demandan.
Desarrollar un sistema de gestión del conocimiento integrado al sistema de seguimiento, monitoreo
7. y evaluación de la gestión pública, que permita obtener lecciones aprendidas de los éxitos y fracasos
y establezcan mejores prácticas para un nuevo ciclo de gestión.
Promover el gobierno electrónico a través del uso intensivo de las tecnologías de información y
8. comunicación (TIC) como soporte a los procesos de planificación, producción y gestión de las
entidades públicas permitiendo a su vez consolidar propuestas de gobierno abierto.
Asegurar la transparencia, la participación, la vigilancia y la colaboración ciudadana en el debate
9. de las políticas públicas y en la expresión de opinión sobre la calidad de los servicios públicos y el
desempeño de las entidades.
Promover, apoyar y participar en espacios de coordinación interinstitucional con entidades del
mismo nivel como de otros niveles de gobierno, para multiplicar la capacidad de servicio del
10. Estado en beneficio de los ciudadanos mediante la articulación de políticas, recursos y capacidades
institucionales.
Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 21
 b. Articulación intergubernamental e intersectorial
Articular las Políticas Públicas Nacionales y Sectoriales, las cuales se analizan, diseñan, aprueban,
11. implementan, evalúan y mejoran promoviendo el debate y la participación ciudadana.
Fomentar la creación de mecanismos de articulación necesarios para lograr una coordinación
12. eficiente entre las entidades públicas de los tres niveles de gobierno.
Promover la descentralización de las funciones, responsabilidades, capacidades y recursos de las
13. entidades públicas en los tres niveles de gobierno a fin de prestar de manera eficaz, eficiente y
transparente los bienes y servicios públicos que los ciudadanos demandan.
Las entidades públicas deben planificar y ejecutar sus acciones de manera
articulada, tanto a nivel de los sectores, de los sistemas administrativos como
entre los niveles de gobierno, fomentando la comunicación y la coordinación
continuas, asociando sus recursos y capacidades o cooperando entre sí de otras
formas posibles, para poder responder a las demandas ciudadanas con eficiencia
y de manera oportuna. En ese sentido:

Articular, simplificar y actualizar los sistemas y promover un funcionamiento que considere la • Se debe evitar la ambigüedad, duplicidad y superposición de funciones
14. heterogeneidad de las entidades públicas en lo referente a sus funciones, tamaño y capacidades. entre entidades y niveles de gobierno. Para ello, en el marco del proceso
de descentralización, es necesario delimitar y respetar cuidadosamente las
competencias de cada nivel de gobierno.
• El Gobierno Nacional y sus instituciones deben enfocarse en fortalecer
2.4. Principios orientadores de la política de modernización sus capacidades de planeamiento, formulación de políticas nacionales,
y seguimiento y evaluación de resultados de manera que contribuyan
Los principios orientadores de la gestión pública son los siguientes: efectivamente a la provisión descentralizada de bienes y servicios, a través
del establecimiento de políticas, reglas, lineamientos, capacidades y recursos,
a. Orientación al ciudadano para que los Gobiernos Regionales y Locales puedan cumplir con sus
respectivas competencias de servicio a la población. El Gobierno Nacional
La razón de ser de la gestión pública es servir y preferencias ciudadanas y busca agregar valor podrá organizar la provisión de bienes y servicios a través de organismos
a los ciudadanos. Ello significa que el Estado y público en todas las intervenciones estatales. desconcentrados, cuando ello resulte ser lo más conveniente para aprovechar
sus entidades deben definir sus prioridades e economías de escala o para asegurar el logro de objetivos de equidad.
intervenciones a partir de las necesidades ciudadanas Esta apuesta requiere inevitablemente de flexibilidad • Los Gobiernos Regionales y Locales deben fortalecer sus capacidades para
y en función de ello, establecer las funciones y por parte del Estado para adaptarse a la diversidad el diseño, ejecución y evaluación de las políticas, programas, proyectos y
los procesos de gestión que permitan responder de las preferencias y demandas de los ciudadanos, actividades de su competencia, en el marco de las políticas nacionales y de
más y mejor a esas necesidades con los recursos y asociadas a sus múltiples realidades sociales, las prioridades específicas de sus ciudadanos.
capacidades disponibles en cada momento presente. económicas, culturales y territoriales. Necesita por
Ello implica invertir el orden de razonamiento lo tanto, un Estado dialogante, abierto a escuchar c. Balance entre flexibilidad y control de la gestión
habitual en la gestión pública en el Perú: de un y entender las necesidades de los ciudadanos, y a
enfoque de oferta, supeditado a la racionalidad consensuar con ellos las respuestas que a través Las entidades deben desarrollar una gestión ágil, eficaz, eficiente y oportuna,
del Estado, sus organizaciones y servidores, a un de sus políticas públicas, puede ofrecer a esas para lo cual deben tener la posibilidad de responder oportunamente a la
enfoque de demanda, que parte de las necesidades necesidades en cada situación. heterogeneidad y coyunturas propias del medio donde intervienen. Ello
será posible en tanto tengan la posibilidad de adaptar oportunamente sus
estructuras organizacionales, así como sus procesos y procedimientos -sobre
todo los vinculados a los sistemas administrativos- de manera que se asegure la
prestación de servicios públicos según las necesidades de los ciudadanos.

Todo ello, se debe lograr sin descuidar el control sobre el uso correcto de los
recursos y bienes públicos, pero con un enfoque más centrado en los resultados
que en el solo control de los procesos e insumos, que en muchos casos termina

22 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 23
 promoviendo el simple cumplimiento de la legalidad y la realización de procesos
de gestión que no aportan valor público. Se requiere por lo tanto, un equilibrio
entre la flexibilidad necesaria para gestionar y la necesaria regulación y control
que garanticen el uso correcto de los recursos públicos.
d. Transparencia, rendición de cuentas y ética pública
f. Principio de sostenibilidad
La gestión pública se sustenta en la integración equilibrada de las políticas
sociales, ambientales y económicas del desarrollo nacional, así como en
la satisfacción de las necesidades de las actuales y futuras generaciones de
ciudadanos.

Los funcionarios públicos deben servir a los intereses de la Nación, procurar El diseño y la implementación de las políticas públicas y de los planes estratégicos
aumentar la eficiencia del Estado para brindar una mejor atención a los y operativos deben asegurar la gobernanza ambiental19.
ciudadanos y actuar con probidad, idoneidad, veracidad, justicia, equidad,
lealtad y respeto al Estado de Derecho y a la dignidad de las personas. El
Estado, sus autoridades y servidores deben rendir oportunamente cuentas a la
ciudadanía, garantizar la transparencia en la actuación de las entidades públicas
y generar canales adecuados para permitir el acceso ciudadano permanente a la
información pública. Asimismo, deben promover la participación ciudadana en
la toma de decisiones sobre los asuntos de interés público.

e. Innovación y aprovechamiento de las tecnologías

Para alcanzar los resultados que la ciudadanía espera, se requiere que las
entidades públicas avancen en un proceso constante de revisión y renovación de
los procesos y procedimientos mediante los cuales implementan sus acciones.
Ello las llevará seguramente, a implementar nuevas propuestas de servicios o
procedimientos que innoven su gestión para responder mejor a las expectativas
de los ciudadanos y empresas. Ese proceso constante de innovación debe
incorporar el aprovechamiento intensivo de tecnologías apropiadas –no sólo
a nivel de dependencias prestadoras de servicios, sino también de aquéllas
responsables de sistemas administrativos-, de manera que dichas tecnologías
contribuyan al cambio y mejora de la gestión pública.

19 De conformidad con el artículo XI del Título Preliminar de la Ley N° 28611, el diseño y aplicación
de las políticas públicas ambientales se rigen por el principio de gobernanza ambiental, que conduce
a la armonización de las políticas, instituciones, normas, procedimientos, herramientas e información
de manera tal que sea posible la participación efectiva e integrada de los actores públicos y privados,
en la toma de decisiones, manejo de conflictos y construcción de consensos, sobre la base de
responsabilidades claramente definidas, seguridad jurídica y transparencia.

24 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 25
 La gestión pública moderna es una gestión orientada a resultados al servicio
del ciudadano. Esto es una gestión en la que funcionarios públicos calificados y
motivados se preocupan-en el marco de políticas públicas de Estado, nacionales,
regionales y locales, según las competencias que corresponden a cada nivel de
gobierno- por entender las necesidades de los ciudadanos y organizan tanto los
procesos de producción o actividades (como conjunto de acciones que transforman
los insumos en productos en la “cadena de valor”20) como los de soporte (los
sistemas administrativos), con el fin de trasformar los insumos en productos

3
(seguridad jurídica, normas, regulaciones, bienes o servicios públicos) que arrojen
como resultado la mayor satisfacción de los ciudadanos, garantizando sus derechos
y al menor costo posible.

Una gestión pública orientada a resultados efectiva se alcanzará cuando las

ILa apuesta entidades estén en capacidad de:

central:aa
I. Establecer objetivos claros y articulados, a nivel sectorial así como territorial
(nacional, regional y local), expresados en metas de producción (cantidades de
servicios de una determinada calidad) que brindarán como resultado un mayor

una gestión nivel de satisfacción al ciudadano.

II. Reasignar los recursos presupuestales para maximizar los niveles de producto

pública orientada
y resultados esperados. Es decir, formular el presupuesto en función de los
objetivos establecidos en los planes.
III. Desarrollar y optimizar los procesos de producción o trabajo (la “cadena de

a resultados
valor”) y los de soporte (que alimentan a los anteriores), con el fin de alcanzar
los niveles de producción de bienes y servicios públicos de calidad esperados

al servicio del
por la población, con la mayor eficacia y eficiencia posibles en el uso de los
recursos.
IV. Reordenar o reorganizar a nivel nacional, regional y local, las competencias

ciudadano
y funciones contenidas en la estructura funcional actual adecuándolos a una
organización basada en procesos de la cadena de valor.
V. Establecer un sistema de indicadores de desempeño y resultados que le
permitan monitorear y evaluar si los insumos se están transformando en los
productos cuyos resultados son los que los ciudadanos demandan, y si están
aplicando los procesos más eficaces y eficientes. La información que provea
el monitoreo y desempeño deberá capitalizarse en un sistema de Gestión
20 Este concepto es usados desde algunas décadas a nivel internacional, con adaptaciones, tanto por
el sector privado como por el sector público siendo Michael Porter en su obra “Competitive Advantage:
Creating and Sustaining Superior Performance” (1985) quien lo popularizara en el sector privado y luego,
a partir de estudios como “Creando Valor Público” (1998) de Mark Moore así como de propuestas de
organismos multilaterales como el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial ente otros
este concepto se fue adaptando al ámbito público. Como se explicará más adelante, en el Perú este
enfoque logra un alcance nacional a partir del 2007 con las propuestas de presupuesto por resultados,
impulsadas por el Ministerio de Economía y Finanzas.

26 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 27
 del Conocimiento que permita establecer procesos de Cambio Cultural o
de Mejora Continua de la Calidad, sobre la base de las mejores prácticas
internacionales (“benchmark”) y nacionales, y a través de la sistematización
y el almacenamiento de la información relativa a los estándares de trabajo que
mejor funcionaron o los procesos más eficaces y eficientes, de los formatos
más amigables, los términos de referencia o el alcance de los proyectos, los
contratos más seguros, los precios y costos pactados, los perfiles profesionales
que mejor se desempeñaron, las empresas consultoras con las que se trabajó y
una evaluación de su desempeño y otros aspectos recogidos durante la gestión.
Asimismo, para lograr una gestión pública moderna orientada a resultados, las
entidades deben:
I. Desarrollar canales para lograr mayor transparencia, accesibilidad y
participación de todos los ciudadanos y rendición de cuentas por el Estado;
II. Desarrollar y emplear intensivamente tecnologías de información y
comunicación (TIC) que permitan acercar los servicios del Estado a los
ciudadanos y empresas, y optimizar los procesos de todos y cada uno de los
organismos que conforman la Administración Pública;
III. Coordinar y cooperar entre sí, a fin de articular y complementar objetivos,
acciones, recursos y capacidades institucionales en función de maximizar el
rendimiento de dichos recursos y capacidades y a través de estos, el desempeño
y los servicios del Estado a favor de los ciudadanos; y finalmente;
IV. Fomentar un cambio cultural en las instituciones públicas que permita sostener
el esfuerzo de modernización, el cual deberá partir por entender la necesidad
de cambiar la gestión pública hacia una gestión por resultados. En ese sentido,
la gestión del cambio constituye el motor que hará posible sostener este salto
de una gestión centrada en sí misma a una que enfoque su accionar en el
ciudadano.
Ahora bien, el modelo de gestión orientada a resultados es un proceso sustentado
en cinco componentes, los cuales posteriormente, servirán de pilares para la
propuesta central de la política de modernización de la gestión pública.
28 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021
3.1. Componentes de la Gestión Pública orientada a
Resultados
a. Planeamiento de Estado: Políticas de Estado y de gobierno
Las Políticas Públicas son diseños que sustentan la acción pública. Basadas en
políticas nacionales del Estado, los gobiernos de turno, establecen prioridades
de gobierno claras y pertinentes, tomando en cuenta también las demandas y
necesidades de la población, que luego las entidades públicas expresarán en
objetivos, metas y los respectivos procesos que los convertirán en productos
institucionales: regulaciones, procedimientos administrativos, bienes y servicios
públicos, todos los cuales tendrán un impacto positivo en el ciudadano, dados
determinados recursos disponibles.
En un Estado unitario y descentralizado, las Políticas Públicas son las que
permiten integrar y dar coherencia a la intervención del Estado al servicio del
ciudadano, a través de los objetivos establecidos en los Planes Gubernamentales21,
los Sectoriales, así como en los Planes Regionales y Locales de Desarrollo
Concertado, y en los Planes Estratégicos y Operativos de todas y cada una las
entidades del sector público en los tres niveles de gobierno. De ese modo, el
Estado busca actuar como un todo coherente y articulado con el propósito de
servir mejor al ciudadano, brindándole un nivel de satisfacción mayor al que
este obtendría si cada entidad lo atendiera de manera individual y en forma
desarticulada.
b. Planeamiento estratégico
El Planeamiento Estratégico parte de considerar las prioridades del país y de
sus ámbitos de gobierno (central, regional, local). Es además, un proceso en
el que cada institución, además de considerar los compromisos políticos y los
mandatos de los planes gubernamentales, reflexionan rigurosamente sobre
los temas del entorno: i. sobre las oportunidades o sobre la justificación de una
necesaria intervención del Estado, así como sobre los riesgos de un inadecuado
accionar del sector público; ii. sobre el entorno macro económico, legal, político
e institucional; iii) sobre las demandas que establecen los ciudadanos a los que
tienen que atender; iv. sobre las formas en que la sociedad se organiza para
resolver esas demandas ciudadanas; y, v. sobre la forma como el Estado ha
venido satisfaciendo esas necesidades, mediante qué políticas, qué estrategias, a
través de qué agencias involucradas, qué resultados e impactos ha logrado y qué
21 Que se encuentran contenidos en el Plan Bicentenario “El Perú hacia el 2021” y en los compromisos
del Acuerdo Nacional.
Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 29
 lecciones ha sacado del pasado. La aplicación de esta estrategia requiere avanzar en el cumplimiento de lo siguiente23:
Producto de ese proceso, el Plan Estratégico debe contener tanto los objetivos
gubernamentales como los objetivos generales de la entidad, que se expresan 1. Entidades verdaderamente comprometidas 3. Producción de información de resultados,
como los resultados que ésta espera alcanzar en relación a la demanda ciudadana. con alcanzar sus resultados propuestos; el productos y costos de insumos;
Para llevar esto a la práctica, los objetivos generales del Plan Estratégico deben logro de lo que llamamos la apropiación; 4. Hacer uso de la información generada en el
reflejarse en los Planes Operativos, que contienen objetivos más específicos 2. Declaración explícita sobre la responsabilidad proceso de toma de decisiones de asignación
y metas claras de cantidad y calidad de producción de bienes o servicios que en el logro de resultados y productos que presupuestaria, y hacerlo con transparencia
permitirán articular el presupuesto o programas presupuestales y así satisfacer posibilite la rendición de cuentas; hacia las entidades y los ciudadanos.
las demandas ciudadanas de la manera más eficaz y eficiente.
Como se aprecia, la propuesta de los Programas Presupuestales se enmarca claramente con la gestión por
c. Presupuesto para resultados resultados y usa también el enfoque de cadena de valor. De acuerdo con esta propuesta, la cadena de valor
debe ser interpretada la siguiente manera:
Un Estado moderno al servicio del ciudadano, además de objetivos claros,
requiere que sus presupuestos sean asignados también con orientación a
resultados, es decir, en función a los productos que los ciudadanos esperan recibir Concepto Orientación23
para satisfacer sus demandas. Sobre todo considerando que los recursos son
escasos, lo cual obliga a priorizar. En ese proceso la transparencia y rendición de Resultado Es un cambio en las condiciones, cualidades o características inherentes a una
cuentas son sumamente importantes en los procesos de asignación y evaluación población identificada, en el entorno en el que se desenvuelve o en las organizaciones
Final que la sirven, tanto del sector público como privado. Corresponde a un objetivo de
del destino de los recursos. (Impacto) política nacional.

De ese modo, se contribuirá con una gestión orientada a resultados y se podrá

Resultado
aspirar a dar un gran cambio en la gestión pública, de una gestión que se mira Específico
a sí misma, supeditada al proceso presupuestario, inercial, a una gestión para la (Resultado)
obtención de resultados para el ciudadano. Ello facilitará el cierre de brechas de
calidad y cobertura de infraestructura y servicios públicos, con mayor eficiencia
económica, manteniendo el equilibrio fiscal y fortaleciendo la articulación de
Producto
todas las entidades públicas en el territorio nacional.
Es el cambio que se busca alcanzar para solucionar un problema identificado sobre una
población objetivo, y que a su vez, contribuye al logro de un resultado final. El resultado
específico no constituye un fin en sí mismo.
Es el conjunto articulado (entregable) de bienes y/o servicios que recibe la población
beneficiaria con el objetivo de generar un cambio. Los productos son la consecuencia de
haber realizado, según las especificaciones técnicas, las actividades correspondientes
en la magnitud y el tiempo previstos.

En el país el proceso ha sido impulsado por el Ministerio de Economía y Finanzas

Es una acción sobre una lista específica y completa de insumos, que en conjunto con
desde el 2007 a través de los Programas Presupuestales, con los cuales se busca 23 Actividad
24
otras actividades garantizan la provisión del producto.
contribuir “a una mayor eficiencia y eficacia del gasto público a través de una
completa vinculación entre los recursos públicos asignados y los productos y Insumo Bienes y servicios necesarios y suficientes para llevar adelante la Actividad.
resultados propuestos para favorecer a la población”22

23 Ibid.
22 “En camino de un presupuesto por resultados (PPR): una nota sobre los avances recientes en la 24 Anexo 1 “Definiciones básicas para la identificación y diseño de programas presupuestales” de la Directiva N° 002-2012-EF/50.01 “Direc-
programación presupuestaria” MEF 2012. tiva para los Programas Presupuestales en el marco de la Programación y Formulación del Presupuesto del Sector Público para el año fiscal
2013”

30 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 31
d. Gestión por procesos e. Servicio civil meritocrático

Una gestión al servicio del ciudadano necesariamente recursos disponibles. Los procesos son definidos
deberá cambiar el tradicional modelo de organización como una secuencia de actividades que trasforman
funcional y migrar hacia una organización por una entrada o insumo (una solicitud de un bien o
procesos contenidos en las “cadenas de valor” de un servicio) en una salida (la entrega del bien o el
cada entidad, que aseguren que los bienes y servicios servicio), añadiéndole un valor en cada etapa de
públicos de su responsabilidad generen resultados la cadena (mejores condiciones de calidad/precio,
e impactos positivos para el ciudadano, dados los rapidez, facilidad, comodidad, entre otros).
POLÍTICAS DE ESTADO Y DE
GOBIERNO
Procesos de producción de bienes y servicios
Resultado Resultado
Insumo Actividad Producto
Específico Final
LOS CIUDADANOS
DEMANDAS DE
La gestión de recursos humanos es un área crítica en todo tipo de organización,
puesto que son personas las que definen los objetivos, formulan los planes y
políticas, asignan recursos y los gestionan a través de procesos. En el sector
privado, la gestión de recursos humanos consiste en un sistema de empleo, en
el que se trata de proveer y administrar el personal idóneo para cumplir los
fines de la organización. En el sector público, la gestión de personal implica
dos dimensiones adicionales muy importantes: en primer lugar, una diferente
relación entre agente (la entidad y su personal) y principal (los ciudadanos),
intermediada por autoridades políticas elegidas o designadas (mandatarios)
que constantemente deben re-legitimarse ante los ciudadanos (mandantes)25;en
segundo lugar, los servidores del Estado están sometidos al escrutinio público
y deben ejercer sus responsabilidades con integridad y neutralidad, asegurando
además como resultado el mayor valor público posible en beneficio de
las personas, lo que agrega complejidad a la definición de sus perfiles y a la
evaluación de su desempeño.

SATISFECHOS
CIUDADANOS
• Medicamentos • Atención • Prestación de • Población • Mejores
• Médicos Médica salud sana estándares
• Enfermeras • Distribución de de vida Por ello, son tres los atributos fundamentales del servidor público: (i) la
• Equipamiento medicamentis responsabilidad ante las autoridades democráticamente elegidas, como
• Infraestructura • Procesos
• Personal Administrativos
representantes de los ciudadanos; (ii) la independencia política que deben tener
administrativo respecto de los intereses específicos de políticos y grupos de poder, dado que
deben defender los intereses de los ciudadanos y garantizar la neutralidad de
Procesos de soporte
la acción pública; y (iii) la capacidad técnica para desarrollar políticas públicas
eficaces.
SISTEMAS
ADMINISTRATIVOS
Cada uno de estos atributos es exigible en mayor o menor medida, dependiendo
del tipo de función y según los servidores tengan una posición más o menos
cercana a la autoridad política de su entidad.
Los procesos son de dos tipos. Por un lado, los que procesos deben ser optimizados.
resultan directamente de la producción de un bien o En muchos países se han venido ejecutando durante las últimas décadas reformas
servicio, denominados “procesos clave” de la cadena Las organizaciones modernas estudian del servicio civil, con el objetivo de compatibilizar esas tres dimensiones. La
de valor y por otro lado, los denominados “de rigurosamente cómo optimizar, formalizar y tendencia actual se dirige a buscar un mayor mérito y flexibilidad26. Un mayor
soporte”, que sirven de manera transversal a todas las automatizar cada uno de sus procesos internos, como mérito significa profesionalización y capacidad técnica del servicio público, y la
actividades, tales como la administración central, la parte de la “cadena de valor”. Los recursos (insumos) mayor flexibilidad se relaciona con un servicio más adaptable al entorno, y por lo
gestión financiera, del personal, la infraestructura, el esenciales para optimizar la cadena de valor son tanto, con mayor capacidad de responder a los cambios estratégicos de gobierno
equipamiento y la logística, que en el sector público el personal (conocimiento), la infraestructura así como a las demandas y expectativas de los ciudadanos. Los regímenes
están regulados por los Sistemas Administrativos (instalaciones), los equipos, las técnicas y métodos, tradicionales de recursos humanos se orientaron hacia la uniformidad y control
nacionales aplicables a todas las entidades. En un y las finanzas.
25 En el sector privado la relación entre agente (la organización) y principal (los propietarios) es más
modelo de gestión por resultados, los dos tipos de clara.
26 Longo, Francisco: Mérito y Flexibilidad. 2004

32 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 33
 central como protección frente a la arbitrariedad, politización y búsqueda de
rentas en la administración pública. Sin embargo, se ha comprobado que estos
sistemas usualmente no logran introducir mayor meritocracia y hacen más
rígida la gestión de las personas. Una mayor rigidez no eleva el cumplimiento
ni reduce la corrupción, pero sí puede llevar a la ineficiencia y parálisis. Se
ha evidenciado la necesidad de la flexibilidad para dar espacio a los gestores
para dirigir las organizaciones, adaptarse a los cambios y emprender prácticas
innovadoras en beneficio de los ciudadanos.
En ese sentido, la gestión de las personas en el sector público debe ser integral,
de manera que considere los tres atributos fundamentales del servidor público
de manera alineada y articulada con la estrategia institucional.
La gestión del conocimiento es una disciplina
emergente que tiene como objetivo generar,
compartir y utilizar el conocimiento tácito
(know-how) y explícito (formal) existente en un
determinado colectivo u organización, para dar
respuestas a las necesidades de los individuos y
de las comunidades en su desarrollo. El objetivo
es administrar conocimiento y los aprendizajes
organizacionales para mejorar el funcionamiento de
las entidades, tomando en cuenta buenas prácticas
3.2. Pilares centrales de la Política de Modernización de la gestión pública
propias o de terceros para retroalimentar el diseño
e implementación de sus estrategias de acción
y asegurar así resultados positivos y relevantes.
Cuando la gestión del conocimiento se implementa
formalmente en el sector público, los sistemas se
vuelven cada vez más interconectados, los procesos
se hacen más visibles y dinámicos, se pueden
optimizar los recursos y mejora la transparencia en
el manejo de los asuntos públicos.

f. Seguimiento, evaluación y gestión del conocimiento
Un elemento imprescindible de la gestión por resultados es el proceso continuo
de recolección y análisis de datos que tienen como objetivo el seguimiento
y monitoreo de los indicadores de insumo, proceso y producto, así como la
evaluación de los resultados e impactos de las actividades, programas y proyectos
desarrollados por una entidad, con el propósito de mejorar o garantizar la
provisión de productos o servicios a los ciudadanos.
Estos 5 pilares han sido elaborados sobre la base
de los componentes del modelo antes descrito
y complementados por 3 ejes transversales que
serán explicados más adelante. Estos son: i) las
políticas públicas nacionales y el planeamiento, ii)
el presupuesto para resultados, iii) la gestión por
procesos y la organización institucional, iv) el servicio
civil meritocrático y v) el seguimiento, monitoreo,
evaluación y la gestión del conocimiento. Como se
menciona, estos pilares deben ser apoyados por tres
ejes transversales: el gobierno abierto, el gobierno
electrónico y la articulación interinstitucional
(gobierno colaborativo multinivel); siendo animados
por un proceso explícito de gestión del cambio.

De esta forma se busca medir el desempeño de la institución a través del grado

de cumplimiento de sus metas de asignación de los recursos, en función de las Gobierno Abierto
prioridades establecidas a nivel funcional y territorial en sus planes estratégico,
operativo y presupuesto. En tal sentido, se busca medir, con transparencia, la
Gestión por Sistema de
eficacia en el cumplimiento de los objetivos, la eficiencia en el uso de recursos Gobierno Políticas procesos, información,
y la calidad o el grado de satisfacción percibida por los ciudadanos atendidos. Electrónico Públicas, simplificación Servicio seguimiento,
Presupuesto
Esta información finalmente debe generar el conocimiento adecuado para la Planes
para
administrativa Civil monitoreo,
mejora continua de la calidad de la acción del Estado en el servicio al ciudadano. Estratégicos y Meritocrático evaluación y
resultados
y Operativos Organización gestión del
Gobierno Institucional conocimiento
Institucional

GESTIÓN DEL CAMBIO

34 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 35
1. Políticas Públicas, Planes Estratégicos y Operativos
El Estado cuenta con políticas públicas con objetivos estratégicos claros27,
que reflejan las prioridades de país. Así, los distintos niveles de gobierno,
comenzando por el Nacional, dictan políticas y las instituciones públicas deben
reflejar las mismas en objetivos claros y con una ruta clara de cómo lograrlos. El
planeamiento es un sistema articulado desde el nivel nacional y, es el CEPLAN,
quien está encargado de articular los objetivos estratégicos en los distintos
niveles de gobierno.
La Modernización de la Gestión Pública se enmarca en el objetivo nacional del
eje 3 del Plan Bicentenario “El Perú hacia el 2021”; Lo que implica lograr que
el Estado se oriente al servicio de los ciudadanos y la promoción del desarrollo,
y que el ejercicio de la función pública sea eficiente, democrático, transparente,
descentralizado y participativo, en el marco de una ciudadanía ejercida a
plenitud por las personas. Estado democrático y descentralizado que funciona
con eficacia, eficiencia y articuladamente entre sus diferentes sectores y los tres
niveles de gobierno al servicio de la ciudadanía y el desarrollo, garantizando la
seguridad nacional.
a. Políticas Públicas Nacionales
El proceso de determinación de objetivos claros empieza con el establecimiento
de las Políticas Públicas Nacionales, bajo la coordinación de CEPLAN. Luego
éstas se ven reflejadas en los planes sectoriales de responsabilidad de los
Ministerios, bajo la coordinación de la PCM, y de manera articulada con
los Gobiernos Regionales y Locales. Las Políticas Públicas Nacionales se
enmarcan en políticas de Estado, y responden a un Programa de Gobierno y a
la identificación de los problemas de la agenda pública, que deben priorizarse
tomando en cuenta las necesidades o demandas ciudadanas.
Estas Políticas Públicas Nacionales son las que permiten integrar y dar
coherencia a toda la acción del Estado al servicio del ciudadano, debiéndose
reflejar en los objetivos establecidos en los Planes Sectoriales, en los Planes
de Desarrollo Concertado Regionales y Locales, y en los Planes Estratégicos
y Operativos de todas y cada una las entidades del sector público en los tres
niveles de gobierno. De ese modo el Estado buscará actuar como un todo
coherente y articulado con el propósito de servir mejor a los ciudadanos y al
desarrollo nacional.
27 Aunque debe establecerse esto con claridad en el marco del Plan Bicentenario “El Perú hacia el
2021” aprobado por CEPLAN y el Acuerdo Nacional.
36 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021
En ese proceso, el Estado se encuentra en la obligación de atender las demandas
ciudadanas recogiendo información respecto a sus necesidades, escuchando
a la población a través de los canales adecuados, así como informándola
acerca de las opciones posibles de política, promoviendo el debate técnico y
político entre los distintos actores involucrados en el proceso de elaboración
de la política (grupos representativos de la sociedad que tenga un legítimo
interés, las universidades, los colegios profesionales, las organizaciones no
gubernamentales, empresas privadas, etc.) Este debate permitirá evaluar si las
políticas responden genuinamente al interés público y por ende, aumentan el
bienestar de la sociedad; o si sólo responden a los intereses particulares de un
grupo o segmento de la sociedad28.
Este proceso deberá ser aplicado también por los Gobiernos Regionales y
Locales que conforme a lo que establecen la Constitución y sus respectivas
Leyes Orgánicas, tienen competencia para formular políticas en los asuntos de
su competencia y para el ámbito territorial de su jurisdicción, siempre dentro
del marco de las políticas nacionales.
Para ello, los sectores del nivel nacional deben desarrollar sus capacidades
de rectoría enmarcada en los alcances de las políticas sectoriales de su
responsabilidad. Dicha rectoría se refiere entre otros, a aspectos tales como
establecer estándares mínimos de cobertura y calidad de servicios públicos en
materias de competencia compartida entre el nivel nacional y los gobiernos
descentralizados; fijar metas nacionales de resultados y proveer asistencia
técnica y según sea necesario, financiamiento para el logro de dichos
resultados; consolidar información sobre la ejecución, evaluar los resultados
y retroalimentar el diseño de las políticas; gestionar el conocimiento sobre
buenas prácticas en la gestión y provisión de los bienes y servicios públicos
enmarcados en las políticas nacionales de su responsabilidad,
Asimismo, el CEPLAN debe brindar a todos los niveles de gobierno, las
políticas priorizadas del Gobierno y los lineamientos requeridos para la
articulación entre las políticas públicas, el planeamiento estratégico y el
planeamiento operativo tanto a nivel sectorial como territorial, para lo cual
deberán ser fortalecidas sus capacidades y recursos como rector del sistema
de planeamiento estratégico en el Estado.
28 Es importante dar a conocer cuáles han sido los criterios aplicados para evaluar los pro y los contras
de las diferentes alternativas de política consideradas, y justificar las prioridades o la opción elegida
sobre la base de análisis que evalúen: a) el costo/beneficio; b) el costo/efectividad; y c) la viabilidad
política, considerando el grado de consenso necesario para llevar adelante la decisión. En este análisis
debe proyectarse los resultados esperados.
Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 37
 b. Planeamiento de Desarrollo Concertado
El Plan de Desarrollo Concertado representa la propuesta de desarrollo
acordada por los actores claves de la región para orientar el proceso de
desarrollo regional o local. Está direccionado por una visión compartida de
futuro y permite una lógica de conjunto del accionar de los actores regionales
y locales respecto al desarrollo territorial, pensando en el largo y mediano
plazo.
Los gobiernos regionales y locales conducen el proceso participativo de
planificación de desarrollo en su ámbito territorial. Los planes de desarrollo
concertado deben retomar las prioridades de la población - son un instrumento
principal de participación de la ciudadanía en la planificación del desarrollo
- e identificar las potencialidades de desarrollo, articulando verticalmente
los objetivos de desarrollo territorial entre los distintos niveles de Estado
(nacional, regional y local) y horizontalmente los distintos planes estratégicos
institucionales
c. Planeamiento Estratégico Institucional
El proceso de Planeamiento Estratégico se inicia identificando al público
objetivo al cual la institución debe servir y determinando los bienes y
servicios que le corresponde producir o entregar. La base de este análisis es el
mandato legal que la entidad ha recibido, la información recogida acerca de
las necesidades de la población, así como los compromisos asumidos por el
gobierno para su periodo de gestión, todos los cuales servirán para determinar
la misión de la entidad con respecto al plan.
El siguiente paso del proceso será identificar el tamaño de las “brechas” de
satisfacción, cobertura y calidad existente entre la “demanda ciudadana” y la
“oferta pública o privada” de los bienes y servicios públicos que le corresponde
atender a la entidad.
Luego de ese proceso, se determina la visión, los objetivos estratégicos y los
valores de la entidad. La construcción colectiva y la consecuente internalización
de la “visión” por los funcionarios y servidores de la entidad la convertirán en
la idea unificadora de todos los esfuerzos.
Para estar en condiciones de definir los Objetivos Estratégicos, las entidades
deben estudiar sus fortalezas y debilidades internas, así como analizar las
oportunidades y amenazas existentes en su entorno. Asimismo, en el caso
38 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021
de los Gobiernos Regionales y Locales, deben asegurarse que sus objetivos
institucionales estén alineados con las orientaciones de las políticas nacionales
y sectoriales.
Sobre esta base, la entidad podrá diseñar las estrategias para alcanzar los
resultados e impactos a lograr para cada objetivo en el periodo de gestión,
para lo cual se podrán seguir los siguientes pasos:
• Identificar las alternativas de proyectos y actividades posibles para el cierre
de las brechas identificadas;
• Seleccionar las mejores alternativas;
• Estimar el costo estratégico del cierre de las brechas identificadas
(incluyendo costos de inversión y gastos corrientes) que se requeriría para
alcanzar las metas de satisfacción, cobertura y calidad que le brindarían
mayor satisfacción al ciudadano con eficacia, eficiencia y trasparencia.
Así, el Planeamiento Estratégico debe dar la dirección que debe tomar la
entidad en el marco de sus mandatos legales y ser la base para diseñar la
estructura organizacional y los procesos de gestión que permitan alcanzar los
objetivos planteados de la manera más oportuna y eficiente.
d. Planeamiento Operativo Institucional
Anualmente, las entidades deben elaborar un “Plan Operativo”, que es la
herramienta que permite poner en marcha las estrategias institucionales.
En él se detallan las metas anuales de todos los objetivos y entregables y se
precisan todas las actividades o tareas necesarias para alcanzar los productos
a entregar. Asimismo, se establecen los recursos, plazos, costos por actividad,
estándares de calidad, la logística necesaria, los planes de contingencia frente
a los riesgos. Por último, se determinarán los indicadores cuantitativos y
cualitativos de insumo-proceso-producto que servirán para evaluar la gestión
y determinar si se han alcanzado o no los indicadores de resultado e impacto
establecidos (estos indicadores deben guardar relación con los indicadores
incluidos para los programas presupuestales u otros indicadores de gestión,
para evitar duplicidades). Estos “tableros” de indicadores deberían permitir
posteriormente evaluar el desempeño institucional y generar el conocimiento
adecuado para la mejora continua de la calidad de la acción del Estado al
servicio del ciudadano.
Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 39
 Los procesos de Planeamiento Estratégico y Planeamiento Operativo
articulados entre sí y con los planes de otras entidades a través de las Políticas
Públicas nacionales, aplican por igual a todas las entidades del Estado, sean
éstas gobiernos regionales, locales, ministerios u organismos públicos.
Ahora bien, las políticas, planes y sus respectivos objetivos también deberán
estar articulados con el presupuesto multianual con el que estima contar la
entidad en el periodo de gestión abarcado por el Plan Estratégico Institucional
(un periodo de gobierno), así como con los presupuestos de inversión y gasto
corriente anual. Ello con el fin de alinear la gestión institucional de los recursos
con el logro de los resultados que mayor satisfacción brinden al ciudadano.
2. Presupuesto para resultados
La Política de Modernización de la Gestión Pública apoyará las reformas
del sistema presupuestal que viene implementando la Dirección General
de Presupuesto Público del MEF, sobre todo en lo referido a la mejora de la
eficiencia y eficacia de la gestión. Las reformas que está impulsando el MEF
están orientadas a conciliar tres objetivos:
a. Mantener la disciplina fiscal;
b. Mejorar la eficiencia en la distribución de los recursos; y
c. Mejorar la calidad del gasto asegurando eficiencia y eficacia en las operaciones
de todas las entidades y agencias en los tres niveles de gobierno.
La reforma del Sistema de Presupuesto Público impulsada por el MEF plantea
lo siguiente:
• Lograr, a través de los Programas Presupuestales, una mayor articulación del
presupuesto con las políticas públicas y prioridades nacionales y entre éstas y
los objetivos estratégicos y operativos de todas las entidades en los tres niveles
de gobierno.
• Promover intervenciones orientadas a resultados, migrando del enfoque
inercial de asignación de recursos hacia uno enfocado en productos y
resultados. Para ello, las entidades deberán buscar evidencia acerca de la
manera como las intervenciones y los productos que se financian lograrán
los resultados que brinden la mayor satisfacción a la población. Ello exige
expresar con claridad los procesos a través de los cuales transformarán los
insumos disponibles en aquellos productos que tendrán como resultado la
mayor satisfacción del ciudadano y con base en esos procesos, identificar los
insumos requeridos y sus costos.
40 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021
• Emplear indicadores de desempeño complementados con evaluaciones
independientes en la gestión del presupuesto. Esto con el fin de monitorear y
evaluar si la asignación de los recursos se realiza en función de las prioridades
establecidas a nivel sectorial y territorial; y, además, medir, con transparencia,
la eficacia y la eficiencia con que las entidades públicas proveen los servicios y
logran los resultados esperados por los ciudadanos.
• Programar el logro de resultados con visión de mediano plazo, realizando
los previsiones de todos los recursos necesarios para hacerlos posibles, los
que a su vez deberán ser consistentes con las disponibilidades generales de
gasto preestablecido (dentro del marco presupuestal multianual). Para ello las
entidades establecerán metas de productos y de resultados para varios años y
estimarán los recursos de inversión, operación y mantenimiento necesarios
para alcanzarlas dentro de los topes establecidos.
El Programa Presupuestal con Enfoque de Resultados (PP) es la herramienta
de priorización y de transparencia en la información que permitirá identificar
a la población objetivo o beneficiaria de cada programa específico y vincularla
con los productos y resultados que las entidades proveerán para satisfacer tales
demandas.
Aunque no será posible aplicar esta metodología de presupuesto a la totalidad
del gasto de una entidad, dado que existe un gasto que, por su naturaleza,
contribuye de manera indivisible al logro de resultados o no resulta en la entrega
de un producto o servicio (tales como los procesos de soporte o las funciones de
gobierno), sí es posible adoptar progresivamente esta metodología para todo el
gasto programable (asociado a la cadena de valor).
Para la correcta implementación del presupuesto para resultados, se debe lograr
el equilibrio entre el rol rector del Ministerio de Economía y Finanzas que brinda
los lineamientos y la asistencia técnica, y el rol de los sectores responsables de
formular los programas presupuestales y los demás sistemas administrativos.
Esta relación debe ser de retroalimentación continua. Además, el sector nacional
responsable de cada programa presupuestal debe coordinar desde el diseño del
mismo, con los Gobiernos Regionales y Locales en los asuntos de su competencia,
más aún en aquellos casos en los que las responsabilidades de ejecución recaen
en el ámbito de competencia de unos u otros gobiernos descentralizados.
Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 41
3. Gestión por procesos, simplificación administrativa y organización
institucional
En el marco de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública, que
plantea la implantación de la gestión por resultados en la administración pública
debe también adoptarse, de manera paulatina, la gestión por procesos en todas las
entidades, para que brinden a los ciudadanos servicios de manera más eficiente y
eficaz y logren resultados que los beneficien. Para ello deberán priorizar aquellos
de sus procesos que sean más relevantes de acuerdo a la demanda ciudadana, a
su Plan Estratégico, a sus competencias y los componentes de los programas
presupuestales que tuvieran a su cargo, para luego poder organizarse en función
a dichos procesos.
a. Gestión por procesos
La optimización de los procesos de la cadena productiva y el alineamiento
correspondiente de los procesos de soporte debe comenzar tomando las
definiciones de la estrategia en relación con cuál es el bien o servicio que se
tiene que producir y cuáles son las características o atributos de ese producto
que más valora el ciudadano al cual está dirigido; luego se deben identificar
todas y cada una de las operaciones necesarias para producir ese bien o
servicio. Esto permitirá identificar y priorizar los procesos que agregan valor,
de manera que no se trabaje sobre procesos innecesarios o irrelevantes.
Se deberán considerar además criterios como el grado de contacto con el
ciudadano (si es presencial o virtual), la jerarquía de los procesos (macro-
procesos, sub procesos y procedimientos), los niveles de madurez de los
procesos (proceso estable, flexible y adaptable).
Finalmente, y luego de haber analizado las operaciones individualmente, su
secuencia y sus interrelaciones, se adopta el proceso tecnológico de producción
que en conjunto y como un todo coherente, resulte el más adecuado por su
eficacia, eficiencia y transparencia en la creación de valor para el ciudadano.
En el caso de los procesos de soporte, la normativa de los Sistemas
Administrativos debe ser tomada en cuenta en el proceso de optimización,
buscando una gestión lo más ágil posible dentro de las restricciones
normadas y promoviendo de manera proactiva su mejora. Sin embargo, se
pueden identificar ventanas de oportunidad de mejora que no impliquen
modificaciones normativas, sino un mejor uso de las herramientas disponibles.
42 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021
Después de este proceso, las entidades podrán documentar con claridad la
relación entre los insumos-procesos-productos-resultados e impactos de toda
su “cadena de valor”. En los Manuales de Procedimientos (MAPROs) quedará
establecida la manera como la entidad transforma los insumos disponibles
en aquellos productos que tendrán como resultado la mayor satisfacción
del ciudadano. Este trabajo de optimización de procesos facilitará que las
entidades estimen los costos unitarios (fijos, variables y marginales) de los
productos y resultados ofrecidos al ciudadano.
b. Simplificación administrativa
En el desarrollo de la gestión por procesos es importante continuar con
los esfuerzos relacionados a la simplificación administrativa, ya que ésta
contribuye a mejorar la calidad, la eficiencia y la oportunidad de los
procedimientos y servicios administrativos que la ciudadanía realiza ante la
administración pública.
La simplificación administrativa tiene por objetivo la eliminación de
obstáculos o costos innecesarios para la sociedad, que genera el inadecuado
funcionamiento de la Administración Pública.
c. Organización institucional
La determinación de objetivos claros y la asignación y uso eficiente de los
recursos presupuestales orientados a resultados, están relacionados y tienen
que estar alineados con la manera como las entidades públicas se organizan. En
otras palabras, una vez definidos los objetivos prioritarios de la entidad, deben
identificarse los procesos relevantes y en función de ellos, la entidad debe
organizarse de manera adecuada para lograr llevar adelante eficientemente
esos procesos y alcanzar los resultados esperados en la entrega (delivery) de
los bienes y servicios públicos de su responsabilidad.
El diseño organizacional de las entidades debe tomar en cuenta los siguientes
elementos:
• La existencia de estamentos básicos como la alta dirección, gerencias
intermedias, personal de análisis, personal operativo y personal del soporte
administrativo.
• Los mecanismos de coordinación como la comunicación, los niveles
jerárquicos, la estandarización de procesos, productos, resultados,
conocimiento, valores y normas de conducta.
Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 43
 • Los criterios de diseño como la especialización del trabajo, identificación
de procesos de producción y procesos de soporte, las capacidades y
competencias del personal, la agrupación de unidades, el tamaño de las
unidades, los enlaces entre las unidades, decisiones centralizadas y las
descentralizadas.
• Temas contingentes como la capacidad de responder a los cambios en el
entorno político, social y económico, los grupos de interés, las relaciones de
coordinación y de dependencia institucional, la antigüedad de la institución,
la tecnología, y las relaciones de Poder.
La estructura organizacional formal deberá tomar en cuenta entonces, lo
señalado anteriormente, así como los lineamientos normativos que para ello
imparta la SGP.
4. Servicio civil meritocrático
El servicio civil es el conjunto de medidas institucionales por las cuales se articula
y gestiona a los servidores públicos, que armoniza los intereses de la sociedad
y los derechos de los servidores públicos, y tiene como propósito principal el
servicio al ciudadano. En este sentido, la reforma del servicio civil iniciada
por la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR) se orienta a mejorar el
desempeño y el impacto positivo que el ejercicio de la función pública debe
tener sobre la ciudadanía sobre la base de los principios de mérito e igualdad de
oportunidades como principales características del servicio civil.
Para ello, el modelo se orienta a la profesionalización de la función pública en
todos los niveles, buscando atraer a personas calificadas a los puestos clave de la
administración pública, y priorizando la meritocracia en el acceso, promoción,
evaluación y permanencia a través de un sistema de gestión del capital humano
del sector público, acorde con las nuevas tendencias del empleo a nivel mundial.
La Política de Modernización de la Gestión Pública incorpora y se articula con
la reforma del servicio civil que se viene impulsando desde la creación de la
Autoridad Nacional del Servicio Civil, SERVIR, la que ha definido el sistema
administrativo de gestión de recursos humanos como un “sistema integrado de
gestión cuyo desarrollo permitirá atraer personas calificadas al sector público,
retener y promover su desarrollo; con la finalidad de cumplir los objetivos
institucionales y generar compromiso hacia una cultura de servicio al ciudadano,
en relación con estos siete subsistemas de manera integral y consistente”.29
29 SERVIR: La Reforma del Servicio Civil como parte de la reforma y modernización del Estado. 2012
44 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021
Los objetivos centrales de la reforma son los siguientes:
• Establecer un sistema de derechos y deberes para el adecuado funcionamiento
del empleo público.
• Contar con un personal idóneo para el cumplimiento de los objetivos
institucionales.
• Fortalecer la institucionalización del Sistema de Gestión de personas del
Estado.
En ese marco, corresponde a SERVIR formular la política del sistema, ejercer la
rectoría y resolver las controversias. Las oficinas de recursos humanos de cada
entidad son las responsables de implementar las normas, principios, métodos,
procedimientos y técnicas del sistema. Así, una responsabilidad importante del
esfuerzo por la modernización recaerá en las entidades públicas, que deberán
hacer una gestión de personal integral, consistente y concordante con la política
formulada por el ente rector para cada uno de los subsistemas.
5. Sistema de información, seguimiento, evaluación y gestión del conocimiento
a. Sistema de información
El sistema de información es un proceso para recoger, organizar y analizar
datos, con el objetivo de convertirlos en información útil para la toma de
decisiones. El sistema de información para el seguimiento, monitoreo y
evaluación debe diseñar los procesos de recojo, sistematización y análisis de
la información, desde la etapa inicial de diseño de los indicadores, hasta las
evaluaciones de resultados e impacto.
El sistema de información para el seguimiento y la evaluación parte de los
indicadores cuantitativos y cualitativos, de resultado y de impacto, diseñados en
los Planes Estratégicos Institucionales. Estos deben ser simples, mensurables,
alcanzables, estar orientados a resultados y referirse a un plazo determinado.
Establecidos los indicadores, éstos deben ser validados empleando criterios
técnicos que aseguren su calidad, confiabilidad y transparencia en los
procesos de toma de decisiones. Entre los criterios a considerar se encuentran
la relevancia (miden lo que buscamos), la pertinencia (seleccionamos
un pequeño número de indicadores claves), la economía (son fáciles de
conseguir), la oportunidad (si los vamos a tener en el momento en que los
necesitamos), si estamos en capacidad de obtenerlos, y si son verificables. No
se requiere de indicadores muy sofisticados que luego no sean analizados. La
Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 45
 información debe ser generada con la finalidad de producir un insumo para la
toma de decisiones y el proceso de evaluación.
b. Seguimiento, monitoreo y evaluación
El seguimiento o monitoreo es un proceso organizado para verificar que una
actividad o una secuencia de actividades transcurre como se había previsto
dentro de un determinado periodo de tiempo. Reporta las fallas en el diseño
y la implementación de los programas y proyectos, permite comprobar si se
está manteniendo la ruta hacia el objetivo establecido. Estima la probabilidad
de alcanzar los objetivos planeados, identifica las debilidades que deben ser
atendidas y oportunamente recomienda cambios y propone soluciones.
La evaluación es un proceso por el cual se determinan cambios generados
por una actividad o secuencia de actividades, a partir de la comparación
entre el estado inicial y el estado actual utilizando herramientas cualitativas y
cuantitativas. La evaluación se divide en dos tipos: (i) la evaluación de gestión,
que debe explicar el proceso de gestión y ejecución del plan, programa o
proyecto y medir la pertinencia de las acciones y la eficacia de los resultados;
(ii) la evaluación de impacto que debe analizar los efectos esperados y
no esperados, a la luz de los objetivos de la institución en relación con las
expectativas de los ciudadanos. La evaluación es una herramienta que va a
permitir el aprendizaje y lograr procesos orientados a la mejora continua,
tanto de las actividades en marcha, como de la programación, planificación
y desarrollo de políticas. Sirve de base para gestionar el conocimiento y
capitalizar las buenas prácticas de gestión.
Así se mejorarán: i) el estudio de las necesidades del ciudadano; ii) la definición
de los objetivos; iii) la gestión de los procesos; iv) el costeo y la optimización
de las actividades de la cadena de valor; v) la estructura orgánica; vi) la
coordinación del trabajo; vii) la comunicación entre las personas y el clima
organizacional; viii) el conocimiento, las capacidades y las competencias de
los servidores públicos; ix) los manuales, los procedimientos, los formatos; x)
los contratos; xi) los propios sistemas de seguimiento, monitoreo, supervisión,
control y evaluación; xi) la transferencia del conocimiento, entre otros.
Por último, la generación de información debe contribuir a la difusión y
rendición de cuentas de los resultados parciales y finales de la gestión de las
entidades, así como de los proyectos, programas y políticas que impulsa la
entidad.
46 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021
c. Gestión del conocimiento
Las dimensiones del concepto de gestión del conocimiento son:
• El proceso de producción del conocimiento por medio de los aprendizajes
organizacionales,
• El espacio de conocimiento (región, ciudad, organización),
• Las herramientas y tecnologías de gestión del conocimiento que guardan y
documentan el conocimiento organizacional,
• La sinergia como dinámica del proceso de desarrollo de un sistema que
aporta a la capacidad de respuesta de las comunidades y los individuos
frente a nuevos problemas o desafíos en un medio inestable y cambiante, y
• Los trabajadores del conocimiento.
A través de la gestión del conocimiento se busca:
• Administrar el flujo de información para brindar la información correcta a
la gente que la necesita, de tal manera que pueda usarla rápidamente.
• Formular e implementar una estrategia de alcance organizacional para el
desarrollo, adquisición y aplicación del conocimiento.
• Promover el mejoramiento continuo de los procesos de cadena de valor,
enfatizando la generación y utilización del conocimiento.
• Monitorear y evaluar los logros obtenidos mediante la aplicación del
conocimiento.
• Divulgación del conocimiento (por ejemplo: lecciones aprendidas, mejores
prácticas, etc.) para que todos los miembros de la organización y del sistema
puedan utilizar el conocimiento en el contexto de sus actividades diarias.
• Asegurar que el conocimiento esté disponible en el sitio donde es más útil
para la toma de decisiones.
• Facilitar la efectiva y eficiente generación de nuevo conocimiento (por
ejemplo: actividades de investigación y desarrollo, aprendizaje a partir de
casos históricos, etc.);
• Apoyar la adquisición de conocimiento de fuentes externas y desarrollar la
capacidad de asimilarlo y utilizarlo.
• Asegurar que toda persona en la organización sepa donde se encuentra
disponible el conocimiento en la entidad.
Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 47
 La gestión del conocimiento es un aspecto clave de la Política de Modernización
de la Gestión Pública ya que permite identificar, analizar y compartir el
conocimiento disponible y requerido sobre la gestión y su relación con
los resultados. Más aún, la gestión del conocimiento es un proceso cuyo
alcance no debe circunscribirse a cada organización pública, sino que debe
ser capitalizado por el conjunto del Estado a través de la sistematización e
intercambio de experiencias en redes interinstitucionales de aprendizaje.
3.3. Ejes transversales de la Política de Modernización
Tres ejes transversales atraviesan y apoyan el desarrollo de una gestión pública
orientada a resultados: el Gobierno Abierto, el Gobierno Electrónico y la
articulación interinstitucional (gobierno colaborativo multinivel).
1. Gobierno abierto
Un gobierno abierto es aquel que se abre al escrutinio público, es accesible a los
ciudadanos que lo eligieron, es capaz de responder a sus demandas y necesidades,
y rinde cuentas de sus acciones y resultados. Asimismo, es un gobierno en el
cual las organizaciones de la sociedad civil y los ciudadanos pueden: (i) obtener
fácilmente información relevante y comprensible; (ii) interactuar con las
instituciones públicas y fiscalizar la actuación de los servidores públicos; y (iii)
participar en los procesos de toma de decisiones30.
Un gobierno abierto es aquel que garantiza y promueve la transparencia, la
participación ciudadana, la integridad pública y que aprovecha el poder de la
tecnología para elevar sus niveles de eficacia y garantizar la rendición de cuentas.
El reto está en asegurar que la información sea accesible, relevante, completa,
confiable y objetiva a lo largo del tiempo. La accesibilidad implica abrir canales
de comunicación con la ciudadanía para debatir las políticas públicas, y recibir
opiniones sobre la calidad de los servicios públicos y el desempeño de las
agencias públicas31. Finalmente, la colaboración, consiste en la co-creación de
“valor público” entre gobierno, sociedad y personas.
Un gobierno abierto se expresa, en la incorporación de criterios de
interculturalidad e inclusión en el diseño de sus políticas públicas o en las
prácticas democráticas y de transparencia de sus autoridades y administraciones.
30 OECD (2005): Effective Open Government: Improving public access to government information. Paris:
OECD Publishing.
31 OECD (2005): Modernising Government: The way forward. Paris: OECD Publishing.
48 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021
La innovación tecnológica es un medio que permite generar mayor accesibilidad
y potenciar la capacidad de la sociedad para diseñar herramientas de
transparencia, participación y colaboración, por medio del uso de tecnologías
de información y comunicación para mejorar la información y los servicios
ofrecidos a los ciudadanos.
En Septiembre de 2011 el gobierno peruano manifestó su voluntad para
incorporarse a la Alianza para el Gobierno Abierto y suscribió la Declaración
Sobre Gobierno Abierto comprometiéndose a aumentar la disponibilidad
de información sobre las actividades gubernamentales, promover y apoyar
la participación ciudadana, aplicar los más altos estándares de integridad
profesional en el gobierno, y a aumentar el acceso y el uso de nuevas tecnologías
para la apertura y la rendición de cuentas.
Dentro del marco de la participación peruana en la Alianza para el Gobierno
Abierto, se aprobó el Plan de Acción de Gobierno Abierto, el cual se centra
en cuatro grandes retos: i) la revisión y mejora del marco normativo y de los
mecanismos de implementación en materia de transparencia y acceso a la
información, rendición de cuentas y lucha contra la corrupción; ii) promover
la participación y la vigilancia ciudadana informada y alerta; iii) aumentar la
integridad pública garantizando un servicio civil moderno e íntegro, sistemas
de adquisiciones y contrataciones blindadas contra la corrupción y un control
efectivo y disuasivo; y iv) mejorar la calidad de los servicios públicos, en especial
de aquellos dirigidos a los sectores de la población que viven en condiciones de
pobreza, y garantizar mecanismos de información y denuncias para monitorear
su desempeño.
La consolidación de un Gobierno Abierto en el país es un proceso en
construcción, que requiere liderazgo y voluntad política, así como del esfuerzo
de autoridades, políticos, líderes de la sociedad civil y de toda la ciudadanía.
Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 49
2. Gobierno Electrónico
El gobierno electrónico se refiere al uso de las Tecnologías de la Información y la
Comunicación (TIC) en los órganos de la administración pública para mejorar
la información y los servicios ofrecidos a los ciudadanos, orientar la eficacia y
eficiencia de la gestión pública e incrementar sustantivamente la transparencia
del sector público y la participación de los ciudadanos32. Es una herramienta
fundamental para la modernización de la gestión pública, en tanto complementa
y acompaña la gestión por procesos, apoya el seguimiento y la evaluación, y
permite impulsar el gobierno abierto.
De hecho, el gobierno electrónico “ha pasado de ser el concepto que inició
la revolución tecnológica en las administraciones públicas a convertirse en
la herramienta necesaria que está permitiendo la readecuación y cambio
en las instituciones, centrándose en el ciudadano, no sólo impulsando una
modernización institucional a través del uso intensivo de TIC en sus procesos
internos, sino utilizándolo en el mejoramiento de la entrega de los servicios y
trámites a los ciudadanos y empresas”33.
En un contexto como el peruano, donde el déficit de infraestructura sumado a
otros factores inciden en un insuficiente uso de TIC, el reto para impulsar el
gobierno electrónico implica asegurar el desarrollo de propuestas para atender
tanto a ciudadanos y empresas que tienen acceso a las TIC como a aquellos que
tienen un nivel de acceso limitado a las mismas34.
Los enfoques del gobierno electrónico pueden ser analizados tanto desde una
mirada del ciudadano / usuario, como desde la mirada interna e institucional.
Desde la mirada del ciudadano / usuario –generalmente el más avanzado-, les
toca a las instituciones abordar aspectos de trabajo en las ventanillas únicas de
atención al ciudadano o empresas, las definiciones alrededor de los servicios
públicos en línea y el aprovechamiento de los diferentes canales –presencial,
telefónico, virtual, otros- de acuerdo con las necesidades y posibilidades de
los ciudadanos y empresas, permitiendo un mayor acceso a información y a
servicios públicos organizados. Otro aspecto que debe seguir siendo abordado
es el trabajo sobre las plataformas web institucionales y las vinculadas a la
transparencia de información, entre otros temas que son parte del cambio que
se puede impulsar en las instituciones públicas.
32 CLAD, Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico.
33 D.S. 066-2010-PCM que aprueba el “Plan de Desarrollo de la Sociedad de la Información en el Perú,
La Agenda Digital Peruana 2.0”.
34 Para afrontar este reto, se pueden aprovechar las tendencias de la telefonía móvil como medio de
acceso a información y servicios del Estado.
50 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021
En cuanto al enfoque interno, las instituciones públicas pueden aplicar las TIC
en distintos ámbitos vinculados a su gestión institucional como son las diversas
herramientas de información y de gestión de bases de datos que optimizan las
labores; las herramientas para optimizar los procesos internos; y la interacción
e interoperabilidad35 entre las entidades del sector público. En la misma línea,
como se plantea en la Agenda Digital Peruana 2.0, contar con una plataforma
de interoperabilidad “(…) permite interactuar y gestionar la diversidad de
componentes con la utilización de diversos productos de múltiples proveedores
en diferentes organizaciones, de forma que cada institución pueda obtener la
información previamente definida y estandarizada que le sirva de base para
implementar en forma masiva servicios públicos en línea a través de portales
en Internet y telefonía móvil”. Implicará también diseñar e implementar
bases y almacenes de datos integrados a nivel nacional y a través de todas las
entidades públicas para también facilitar el intercambio de información para
tomar decisiones entorno a la gestión institucional –aspectos de planificación,
seguimiento y evaluación, etc.
En el marco de todo lo expuesto, se vuelve indispensable asegurar la articulación
de las propuestas de la Política Nacional de Modernización con las estrategias y
políticas de Gobierno Electrónico36 en el ámbito de la Presidencia del Consejo
de Ministros, de manera que se asegure la consecución coordinada y efectiva de
los objetivos de mejora de la gestión pública y del desempeño del sector público
establecidos en la presente Política Nacional de Modernización de la Gestión
Pública.
35 Entendida como “la habilidad de organizaciones y sistemas dispares y diversos para interactuar con
objetivos consensuados y comunes y con la finalidad de obtener beneficios mutuos” Definición tomada
del documento “Bases para una Estrategia Iberoamericana de Interoperabilidad”
36 En el año 2006 se aprobó la Estrategia Nacional de Gobierno Electrónico a través del resolución
ministerial N° 274- 2006-PCM, documento marco del gobierno electrónico en el país –que viene
siendo actualizado por la ONGEI- y que planteaba como Objetivo General “Desarrollar capacidades y
servicios de alta disponibilidad asociados a procesos, en los que participen una o más instituciones, y
sean accedidos desde una ventanilla única de forma que permita reducir los tiempos de procesamiento
de solicitudes, propicien el desarrollo de los ciudadanos, mejoren la competitividad institucional y la
transparencia del Estado, mediante el uso de TICs.”
Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 51
3. Articulación interinstitucional
Un Estado unitario y descentralizado requiere articular y alinear la acción de sus
niveles de gobierno -y el gran número de entidades que los componen-, cada uno
en el ejercicio de sus respectivas competencias, de manera de asegurar el logro de
objetivos y metas de conjunto que contribuyan a equiparar las oportunidades de
desarrollo a las que pueden acceder sus ciudadanos en cualquier lugar del país.
Un Estado unitario y descentralizado es entonces un Estado complejo y más
interdependiente entre sus partes. En un escenario como éste, para que las
políticas públicas se mantengan coordinadas hasta llegar a los ciudadanos, se
requiere poner en juego mecanismos efectivos de coordinación y cooperación
entre los niveles de gobierno y las entidades que componen la organización del
Estado.
Esos mecanismos de coordinación y cooperación se expresan en dos ejes de
relación interinstitucional:
• Vertical: entre entidades de distintos niveles de gobierno, nacional, regional
y local;
• Horizontal: entre entidades de un mismo nivel de gobierno, en el nivel nacional
entre sectores, y a nivel descentralizado, entre gobiernos regionales y locales.
En nuestra legislación vigente están previstos una serie de mecanismos de
coordinación interinstitucional, tanto a nivel vertical como horizontal.
Los mecanismos de Coordinación vertical son:
• El Consejo de Coordinación Intergubernamental, previsto en la LOPE como
espacio de diálogo y concertación de políticas nacionales que conciernen a los
tres niveles de gobierno;
• Los Consejos nacionales o instancias directivas de organismos nacionales
especializados, para los cuales está normada la participación de representantes
de diversos sectores del nivel nacional y de los gobiernos regionales y locales;
• Las Comisiones Intergubernamentales sectoriales, previstas en el DS 047-
2009-PCM que aprueba el Plan Anual de Transferencias Sectoriales 2009,
para el desarrollo de la gestión descentralizada de las materias sectoriales de
competencia compartida entre dos o más niveles de gobierno;
• Los Consejos de Coordinación Regional (CCR) y Local (CCL), previstos en
la LOGR y LOM respectivamente, como principales espacios de participación
52 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021
ciudadana a nivel regional y local, de los cuales también son miembros los
alcaldes provinciales en el caso de los CCR, y los alcaldes distritales en el caso
de los CCL provinciales.
Los mecanismos de Coordinación horizontal son:
• Las Comisiones Interministeriales, tales como el CIAEF, CIAS y otras;
• Las Juntas de Coordinación Interregional, previstas en la LOGR y la Ley de
Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones, como espacios
de coordinación de proyectos, planes y acciones conjuntas entre dos o más
gobiernos regionales;
• Las Asociaciones de gobiernos descentralizados, tales como ANGR, AMPE,
REMURPE, MUNIRED y decenas de otras asociaciones de municipalidades,
como organizaciones de representación, a través de sus autoridades, de
intereses compartidos por agrupaciones de gobiernos descentralizados;
• Las Mancomunidades de gobiernos regionales y de municipalidades, creadas
por leyes específicas como nuevas formas de institucionalidad compartida
entre dos o más gobiernos regionales o en su caso, municipalidades, para la
prestación conjunta de servicios públicos, inversión compartida en proyectos
de interés común e incluso, implementación colaborativa de políticas públicas,
aportando a la generación de confianza entre las entidades involucradas que
contribuya a la integración territorial.
Por diversas limitaciones de diseño legal o de consensos insuficientes para su
funcionamiento efectivo, varios de estos mecanismos no han logrado ser eficaces
para aportar a una efectiva coordinación y articulación interinstitucional e
intergubernamental en los asuntos que les han sido encargados por sus normas
de creación. Más allá de ello, una limitación principal común a la mayoría de
esos mecanismos es que en su diseño y funcionamiento no diferencian dos
planos o dimensiones de coordinación y cooperación interinstitucional cuyos
objetivos y actores son distintos:
• Plano político: entre autoridades de uno o más niveles de gobierno, para la
concertación y alineamiento de prioridades de política;
• Plano de gestión: entre administraciones (representadas por funcionarios)
de uno o más niveles de gobierno, para la articulación y cooperación en la
implementación y gestión de políticas públicas.
Por su naturaleza especializada, es muy difícil que los sectores del Gobierno
Nacional puedan articularse en políticas multisectoriales para converger sobre
Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 53
 grupos de población con múltiples necesidades que conviven en territorios
específicos; para ello es que se crean los gobiernos descentralizados más
cercanos a las necesidades diversas de la población. El funcionamiento
eficaz de mecanismos institucionalizados de encuentro, diálogo y
coordinación entre gobiernos y administraciones de uno o más niveles
de gobierno deberá posibilitar una articulación intersectorial efectiva
a nivel del gobierno nacional que debería correlacionarse con una
articulación territorial también efectiva entre las entidades de distintos
niveles de gobierno que convergen en la implementación de políticas,
programas o proyectos en cada ámbito territorial.
Ello permitirá que el Estado peruano transite progresivamente hacia un
modelo de gobierno multinivel en el que los tres niveles de gobierno
se reconocen unos a otros, en su respectivo rol y como conformantes
de un mismo Estado; y producto de ello desarrollen relaciones de
coordinación y complementación en un esquema flexible de interrelación
y colaboración en distintas formas y sentidos, que en la práctica admite
múltiples traslapes de competencias tanto horizontales como verticales.
Con esta perspectiva, en el marco de la Política Nacional de
Modernización de la Gestión Pública las entidades de los tres niveles de
gobierno deberán impulsar, apoyar y constituir espacios y mecanismos
de coordinación interinstitucional, así como diversas iniciativas y formas
posibles de cooperación interinstitucional que contribuyen a expandir
la capacidad de desempeño de conjunto del Estado en el servicio a sus
ciudadanos.
54 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021
3.3. Desarrollo y sostenibilidad del proceso:
Gestión del cambio (cultural)
Implementar la gestión por resultados implicará en el Estado peruano una
nueva cultura de gestión pública, reemplazando la ahora dominante que
concentra su atención en la formalidad de sus procesos de gestión interna
y en el control de los insumos y procedimientos utilizados para ello, por
una gestión pública que priorice la entrega de bienes y servicios públicos
a los ciudadanos y los resultados en la calidad de vida y oportunidades de
desarrollo para éstos que se derivan de esos bienes y servicios públicos.
Para tener éxito en el proceso de transformación que les va a exigir
constituirse en una entidad moderna, las instituciones deberán seguir los
principios del enfoque de gestión del cambio. Éste es un proceso planificado
que permite alcanzar y consolidar, a través de distintas etapas, la visión de
lo que se quiere que la entidad llegue a ser a situación futuro a partir de su
situación actual.
El cambio debe ser un proceso liderado por directivos, con una filosofía
participativa; el plan de cambio debe ser diseñado por equipos de
funcionarios, con las técnicas propias del trabajo en equipo y los grupos
de calidad. Las ocho etapas que deben seguir las Instituciones para
transformarse son:
• Analizar la situación de la entidad tanto externa como internamente, y
crear un sentido de importancia o urgencia del cambio.
• Formar un potente grupo de agentes del cambio: crear un equipo de
trabajo para liderar el cambio, compuesto por personas influyentes en
la organización, cuyo poder puede ser dado por el cargo que ocupan, su
liderazgo o su experiencia. Es fundamental que cuente con personas de
diferentes áreas y diferentes niveles de la institución.
• Crear una visión para el cambio: proponer una visión general compartida
por el grupo líder del cambio y luego apropiada por el conjunto de la
organización. Todos deben comprender, interiorizar y compartir la visión.
Es importante determinar los valores fundamentales para el cambio;
elaborar un breve resumen que capture “lo que se ve” como futuro de
la gestión pública orientada a resultados y generar una estrategia para
ejecutar esa visión.
Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 55
• Comunicar la visión: tanto la visión como la estrategia de cambio se
deben comunicar frecuentemente y con fuerza, e incluirlas dentro de
todo lo que se haga y no solo en reuniones puntuales.
• Eliminar los obstáculos: durante el proceso es necesario evaluar
constantemente las barreras que existen. Siempre es pertinente identificar
a quienes tienen una mayor resistencia al cambio y ayudarles a ver lo que
necesitan.
• Asegurase de tener logros a corto plazo: se deben contemplar metas a
corto plazo que permitan presentar victorias que motiven y generen
confianza en que el proceso de cambio se ha iniciado y continuará. Incluir
etapas de éxito asegurado, que no impliquen un gran gasto y donde sea
posible reconocer el esfuerzo de las personas que han ayudado a alcanzar
los objetivos.
• Construir sobre el cambio: tener en mente el objetivo a largo plazo;
después de cada logro se debe analizar los aciertos y los puntos por
mejorar. De allí se deben crear nuevas metas para aprovechar el impulso
obtenido involucrando a más líderes del cambio.
• Anclar el cambio en la cultura organizacional: se debe garantizar que los
esfuerzos se vean en todos los aspectos de la gestión, hablar acerca de
los avances cada vez que se dé la oportunidad y resaltar el éxito en los
procesos de cambio, tanto interna como externamente.

56 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 57
 Los lineamientos de la Política se han organizado en tres grupos:

• El primero está dirigido a todas las entidades públicas en todos los

niveles de gobierno. Contiene orientaciones y recomendaciones de
aplicación general respecto a lo que debería hacer cada una de ellas para
servir mejor al ciudadano, desarrollar una gestión pública para resultados
y contribuir al desarrollo nacional, regional y/o local.
• El segundo grupo está dirigido específicamente a los ministerios y

4
organismos nacionales rectores de sistemas funcionales, que de manera
articulada deben formular políticas nacionales, así como apoyar y
supervisar su aplicación coherente.
• El tercer grupo está dirigido específicamente a los entes rectores de los
sistemas administrativos nacionales, adoptando una visión equilibrada

Lineamientos sobre el control que deben ejercer en relación con la autonomía que
necesitan las entidades sujetas a los sistemas, de manera que su normativa

para laqq
contribuya a una gestión pública al servicio del ciudadano.

Un aspecto que será fundamental para lograr avanzar en estos lineamientos

modernización
es el compromiso y la responsabilidad que cada entidad en los tres niveles
de gobierno frente a la implementación de las propuestas de modernización

de la gestión
en su gestión.

pública

58 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 59
4.1. Lineamientos para las entidades públicas en general
Pilares Centrales /
Ejes transversales Lineamientos
Establecer objetivos institucionales claros, medibles, alcanzables y
acordes con las Políticas Nacionales y Sectoriales.
• Identificar al/los público/s objetivo al/los cual/es cada institución debe servir;
• Establecer la “Misión”(razón de ser) de la entidad y conocer la demanda ciudadana
a la que debe responder en correspondencia con esa misión;
• Determinar los bienes y servicios que le corresponde producir para satisfacer la
1. Planeamiento demanda;
Nacional, de De- • Determinar el tamaño de las “brechas” de satisfacción, cobertura y calidad entre
sarrollo Concer- la “demanda ciudadana” y la “oferta pública o privada”;
tado (si lo hubi- • Identificar y estudiar las fortalezas y debilidades internas de la entidad;
• Formular la “Visión”, los “Objetivos Estratégicos” y las principales líneas de acción
ere), Estratégico
de la Entidad Pública;
Institucional y • Analizar y elegir las alternativas de acción más adecuadas para el cierre de la
Operativo
brechas identificadas;
• Diseñar las “Estrategias” para alcanzar los resultados e impactos que se establecen
para los próximos años;
• Detallar y programar las actividades o tareas necesarias para alcanzar los
resultados e impactos;
• Diseñar los indicadores cuantitativos y cualitativos de producto que servirán para
analizar el desempeño en el logro de los resultados e impactos.
Disponer, asignar y ejecutar los recursos presupuestales para financiar
los resultados que los ciudadanos esperan y valoran.
• Implementar Programas Presupuestales en el marco de sus competencias, para
2. Presupuesto una mayor articulación del presupuesto con las políticas públicas y prioridades
para Resultados nacionales, y con los objetivos estratégicos y operativos de la entidad.
• Programar el logro de resultados con visión de mediano plazo consistente con las
previsiones de recursos disponibles en el marco presupuestal multianual.
• Diseñar y emplear indicadores de desempeño (producto y resultado) y
evaluaciones independientes (resultado e impacto) en la gestión del presupuesto.
Redefinir a nivel nacional, regional y local, las competencias y funciones
de las entidades en concordancia con el proceso de descentralización.
3. Gestión
por procesos, • Estudiar rigurosa y estructuradamente cómo optimizar, formalizar y automatizar
simplificación cada uno de sus procesos internos, a lo largo de toda la “cadena de valor”, sobre
administrativa la base de los resultados esperados.
• Estudiar rigurosa y estructuradamente como optimizar los procesos internos de
y organización
soporte, tomando en cuenta la normativa de los Sistemas Administrativos.
institucional • Documentar con claridad la “cadena de valor” en los Manuales de Procedimientos
(MAPROs).
60 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021
• Diseñar los indicadores cuantitativos y cualitativos de eficiencia de gestión
(insumo-proceso-producto).
• Adecuar la infraestructura y tecnologías para dar soporte eficiente a los procesos
de planificación, producción de bienes y servicios públicos y gestión a cargo de
la entidad.
Adecuar la organización institucional en función de los procesos de la
cadena de valor y a la normativa de los sistemas administrativos del
Estado.
• Evaluar la existencia de estamentos básicos como la alta dirección, la gerencia
intermedia, analistas, personal operativo y apoyo administrativo; las necesidades
de coordinación y de niveles jerárquicos; la especialización del trabajo, los
procesos de producción y soporte; las capacidades y competencias; el tamaño
y agrupamiento de unidades; las decisiones que se manejan centralmente y
aquellas que se descentralizan.
• Revisar y adecuar la estructura organizacional.
• Revisar y evaluar las unidades de trabajo, el grado de especialización del trabajo
y dividir el trabajo según: los procesos de producción y soporte, las decisiones
que se manejan centralmente y aquellas que se descentralizan.
• Establecer mecanismos de coordinación.
El sistema de recursos humanos asegura la profesionalización de la
función pública a fin de contar con funcionarios y servidores idóneos
para el puesto y las funciones que desempeñan.
• Impulsar las reformas que viene implementando la Autoridad Nacional del
Servicio Civil en el marco de la nueva Ley del Servicio Civil.
• Planificar las necesidades de personal de acuerdo con los resultados del
planeamiento estratégico y operativo.
4. Servicio civil • Establecer el tamaño de planta óptimo, es decir la cantidad adecuada de personal
meritocrático para las diferentes áreas que conformarán la organización.
• Contar con perfiles de puesto tipo y un clasificador de puestos a nivel de la
administración pública.
• Desarrollar cada uno de los 8 sub sistemas de gestión de personas en la
administración pública (Planificación de políticas de recursos humanos,
organización del trabajo y su distribución, gestión del empleo, gestión del
rendimiento, gestión de la compensación, gestión del desarrollo y la capacitación,
gestión de las relaciones humanas y resolución de controversias).
Monitorear y evaluar la eficiencia y eficacia en la transformación de los
insumos, en los productos y resultados que los ciudadanos demandan
5. Gobierno • Implementar, de acuerdo con los lineamientos del ente rector, un sistema de
abierto información para el seguimiento, monitoreo y evaluación, en el que se establezcan
los procesos de recojo, sistematización y análisis de la información, desde la
etapa inicial de determinación de la línea de base de los indicadores, hasta las
evaluaciones de procesos, de resultados y de impacto.
Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 61
 • Definir indicadores cuantitativos y cualitativos de resultado y de impacto. Estos Promover el gobierno electrónico a través del uso intensivo de las
deber ser simples, mensurables, alcanzables, estar orientados a resultados y tecnologías de información y comunicación (TIC) como soporte a
referirse a plazos determinados. los procesos de planificación, producción y gestión de las entidades
• Validar los indicadores empleando criterios técnicos que aseguren su calidad,
públicas permitiendo a su vez consolidar propuestas de gobierno
aplicabilidad, confiabilidad y transparencia.
• Hacer seguimiento a las actividades y evaluar los resultados de los Planes abierto
Operativos y Presupuestos Institucionales.
• Monitorear las políticas, planes, programas y proyectos, y realizar evaluaciones
7. Gobierno • Facilitar el acceso de los ciudadanos a servicios públicos en línea, organizados en
de sus resultados e impactos. Electrónico forma sencilla, cercana y consistente.
• Dar a los ciudadanos acceso a información permanentemente actualizada sobre
la entidad.
Desarrollar un Sistema de Gestión del Conocimiento integrado al • Integrar, en lo posible, los sistemas de comunicación de la entidad a las
Sistema de Seguimiento, Monitoreo y Evaluación que permita obtener plataformas nacionales de gobierno electrónico, en concordancia con el Plan
las lecciones aprendidas de los éxitos y fracasos y establezca las mejores Nacional de Gobierno Electrónico.
prácticas para un nuevo ciclo de gestión.
• Promover, apoyar y participar en espacios de coordinación interinstitucional con
• Sistematizar los aprendizajes institucionales a partir de las lecciones que aporten
los sistemas de seguimiento y evaluación.
8. Servicio civil entidades del mismo nivel como de otros niveles de gobierno, para multiplicar
meritocrático la capacidad de servicio del Estado en beneficio de los ciudadanos mediante la
• Desarrollar y facilitar la efectiva y eficiente generación de nuevo conocimiento articulación de políticas, recursos y capacidades institucionales.
(por ejemplo: actividades de investigación y desarrollo, aprendizaje a partir de
casos históricos, etc.);
• Adquirir conocimiento de fuentes externas y desarrollar la capacidad de
asimilarlo, utilizarlo y adaptarlo a la institución.
• Divulgar el conocimiento (lecciones aprendidas, mejores prácticas, estrategias
4.2. Lineamientos para los ministerios y entes rectores de sistemas
efectivas, etc.) por medio de reportes, informes, publicaciones, portal web, entre funcionales
otros, para que todos los miembros de la organización así como otras entidades
públicas puedan capitalizarlo para mejorar su desempeño en el ejercicio de sus
responsabilidades. Lineamientos
• Asegurar que toda persona en la organización sepa donde se encuentra
disponible el conocimiento en la entidad.
Equilibrar el control y la flexibilidad, ejercer el control necesario para asegurar el correcto uso de los
• Impulsar la creación de espacios específicos de rendición de cuentas a la
ciudadanía. 1. bienes y recursos públicos, pero en el marco de la flexibilidad necesaria que requieren las entidades
públicas para operar eficientemente
• Apoyar iniciativas de intercambio de experiencias e inter aprendizaje con otras
entidades públicas. Implementar herramientas de gestión acordes a la heterogeneidad de las entidades públicas y de
2. sus requerimientos, en correspondencia con sus funciones, tamaño y capacidades
Asegurar la transparencia, la integridad y la ética pública, la participación
y la colaboración ciudadanas en el debate de las políticas públicas y en En correspondencia, concordar, simplificar y difundir la normativa existente del Sistema, tomando
la expresión de opinión sobre la calidad de los servicios públicos y el 3. en consideración la diversidad de las entidades públicas en lo referente a sus funciones, tamaño y
capacidades institucionales
desempeño de las entidades.
• Institucionalizar y promover las prácticas de buen gobierno, transparencia y
Brindar asistencia técnica a las entidades y desarrollar las capacidades de sus servidores a fin de
6. Servicio civil
acceso a la información pública, integridad y ética pública, rendición de cuentas,
participación y colaboración ciudadana.
4. garantizar una correcta implementación de la normativa de los sistemas administrativos.
meritocrático • Asegurar que la información brindada al ciudadano sea relevante, completa,
confiable y objetiva a lo largo del tiempo. Abrir canales de comunicación con la Articular el sistema de modernización de la gestión pública con los demás sistemas administrativos,
ciudadanía para debatir las políticas públicas y recibir opiniones sobre la calidad
5. aprovechar las sinergias existentes y reducir los procedimientos a cargo de cada entidad pública.
de los servicios públicos y el desempeño de la entidad.
• Impulsar la aplicación de las tecnologías de la información como instrumento
para facilitar el acceso a la información.
• Diseñar portales de Datos Abiertos y crear demanda para que sean utilizados.

62 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 63
 Desarrollar un plan de modernización del respectivo Sistema Administrativo acorde con los
presentes lineamientos (incluyendo su articulación con los demás), en coordinación con el ente
a 6. rector del Sistema Administrativo de Modernización de la Gestión Pública, fijando un plazo para su
implementación dentro de los próximos dos años.

Transferir capacidades y recursos a los gobiernos regionales y locales para una implementación
7. eficiente y eficaz de las políticas nacionales y sectoriales de su responsabilidad.

Fomentar el intercambio de experiencias y la difusión del conocimiento sobre la implementación y

8. evaluación de las políticas públicas de su responsabilidad.

Simplificar, actualizar y difundir la normativa de su competencia, para lograr la aplicación adecuada

9. de las políticas nacionales.

4.3. Lineamientos para los entes rectores de sistemas administrativos

Lineamientos

Equilibrar el control y la flexibilidad, ejercer el control necesario para asegurar el correcto uso de los
1. bienes y recursos públicos, pero en el marco de la flexibilidad necesaria que requieren las entidades
públicas para operar eficientemente

Implementar herramientas de gestión acordes a la heterogeneidad de las entidades públicas y de

2. sus requerimientos, en correspondencia con sus funciones, tamaño y capacidades.

En correspondencia, concordar, simplificar y difundir la normativa existente del Sistema, tomando

3. en consideración la diversidad de las entidades públicas en lo referente a sus funciones, tamaño y
capacidades institucionales.

Brindar asistencia técnica a las entidades y desarrollar las capacidades de sus servidores a fin de
4. garantizar una correcta implementación de la normativa de los sistemas administrativos.

Articular el sistema de modernización de la gestión pública con los demás sistemas administrativos,
5. aprovechar las sinergias existentes y reducir los procedimientos a cargo de cada entidad pública.

Desarrollar un plan de modernización del respectivo Sistema Administrativo acorde con los
presentes lineamientos (incluyendo su articulación con los demás), en coordinación con el ente
6. rector del Sistema Administrativo de Modernización de la Gestión Pública, fijando un plazo para su
implementación dentro de los próximos dos años.

64 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 65
 El ente rector de un sistema administrativo es la autoridad técnico-
normativa a nivel nacional que, según la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo,
tiene atribuciones para dictar normas y establecer los procedimientos
relacionados a su ámbito. El Sistema de Modernización de la Gestión Pública,
sin embargo, se diferencia de los demás sistemas administrativos en que no
regula un proceso específico de soporte de la gestión. Se trata de un sistema
que impulsa reformas en todos los ámbitos de la gestión pública, aplicables
a todas las entidades y niveles de gobierno. La adopción de las reformas

5
depende de una serie de factores ajenos al ámbito legal y administrativo,
como por ejemplo que cada entidad en los tres niveles de gobierno asuman
su responsabilidad –en el marco de sus competencias y funciones- frente a
la implementación de las propuestas de modernización en su gestión. Otros
factores son la voluntad política de las autoridades de cada entidad y de

IEl rol del

los demás sistemas administrativos, los recursos disponibles y la capacidad
institucional para generar y sostener el proceso de cambio hacia el nuevo
modelo de gestión.

ente rector El ente rector de la modernización debe ser una institución promotora de la

del sistema
cultura de servicio al ciudadano y de procesos de innovación de gestión en
las entidades; líder en la generación de conocimiento y normatividad en la
materia; articuladora de capacidades e información para la modernización

de modernización de la gestión; así como gestora y facilitadora de las reformas legislativas e

institucionales necesarias para implementar la Gestión por Resultados en

de la gestión
todos los niveles de gobierno.

En ese marco, el ente rector también debería promover la articulación de

pública
los sistemas administrativos. Asimismo, deberá coordinar con la Oficina
Nacional de Gobierno Electrónico e Informática –ONGEI aquellos asuntos
vinculados con el uso intensivo de las Tecnologías de la Información y
Comunicación para asegurar la implementación de plataformas nacionales
para integrar los sistemas de información y comunicación de las entidades
de los tres niveles de gobierno, entre otros aspectos vinculados al gobierno
electrónico, por ser aspectos claves para el funcionamiento articulado y
eficiente del Estado en su conjunto.

Por todo ello, los instrumentos a ser aplicados por este sistema administrativo
no se limitan a la emisión de normas y reglamentos, sino que deben
buscar apoyar a las entidades en la modernización de su gestión. En este
sentido, el ente rector debe desarrollar principalmente instrumentos que
incentiven y apoyen los esfuerzos de modernización de la gestión en todos
los organismos públicos y niveles de gobierno, tales como la formulación

66 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 67
de lineamientos y orientaciones; la realización de acciones de coordinación y articulación entre los actores del
proceso de modernización de la gestión; la ejecución de programas y acciones de desarrollo de capacidades; e 5. Sistema de • Definir los indicadores de seguimiento y evaluación del proceso de modernización
de la gestión pública.
incluso, la administración de incentivos para alentar e impulsar la formulación e implementación de propuestas información,
• Monitorear y evaluar periódicamente el avance del proceso (de los indicadores).
de modernización. Cabe destacar este último punto, que se refiere a la administración de fondos concursables seguimiento, • Producir y difundir un Ranking de Modernización de las entidades públicas.
o transferencias condicionadas, de tal manera que el ente rector pueda financiar iniciativas y esfuerzos de evaluación y • Compilar, sistematizar y compartir las buenas prácticas de gestión pública.
las entidades públicas, y acompañarlas con apoyo técnico. La administración de tales fondos concursables o gestión del • Dar a conocer los avances, resultados y desafíos del proceso de modernización de
conocimiento la gestión pública: Observatorio de Modernización de la Gestión Pública.
transferencias condicionadas se efectuarán en el marco de la normatividad vigente.
• Promover la institucionalización de las prácticas de buen gobierno: ética,
Las acciones a ser desarrolladas por el ente rector en el ámbito de cada uno de los pilares de la modernización transparencia y acceso a la información pública, rendición de cuentas y participación
de la gestión pública son las siguientes: ciudadana en todo el Estado.
• Seguimiento a la implementación del fortalecimiento de capacidades y
sensibilización en materia de ética de la gestión pública.
Pilares Centrales / • Fortalecimiento y mayor difusión del ranking de entidades cumplidoras en materia
Ejes transversales Lineamientos 6. Gobierno de Portales de Transparencia Estándar, como incentivo al mejor cumplimiento de la
abierto ley de transparencia y acceso a la información pública.
• Implementación del Portal de Datos Abiertos.
1. Planeamiento • Promover y apoyar mecanismos efectivos de consulta y participación ciudadana
Nacional, de • Promover y apoyar la institucionalización de espacios de coordinación en la implementación y evaluación de políticas públicas priorizadas.
Desarrollo interinstitucional, tanto en el nivel nacional como entre niveles de gobierno, para • Monitoreo y evaluación participativa del cumplimiento de los compromisos del Plan
el alineamiento de planes y la articulación de políticas públicas. de Acción de Gobierno Abierto en los tres niveles de gobierno.
Concertado
(si lo hubiere), • Promover el desarrollo de la gestión para resultados en el conjunto de la
Estratégico administración pública del país. • Apoyar el proceso de adopción de prácticas de gobierno electrónico que permitan
Institucional y brindar una mejor atención al ciudadano.
• Establecer estándares para apoyar la optimización de procesos de la Administración
Operativo
Pública a partir de lineamientos para facilitar su informatización a través del uso de
7. Gobierno TICs
electrónico • Coadyuvar al establecimiento del marco de interoperabilidad del Estado peruano
• Promover la identificación de espacios de mejora en la gestión institucional de los
2. Presupuesto 3 niveles de gobierno con énfasis en los espacios de implementación / operación así como los estándares de interoperabilidad entre instituciones públicas.
para Resultados vinculados a los Programas Presupuestales con enfoque a resultados. • Coadyuvar los procesos que buscan la implementación de servicios públicos en
línea.

• Brindar lineamientos y asistencia técnica metodológica para la optimización,

automatización y formalización de los procesos internos y de soporte en las • Promover la reforma de la normativa de los Sistemas Administrativos, a fin de que
3. Gestión entidades.
• Promover, orientar y supervisar la implementación de los procesos de 8.Articulación
conceda un mayor margen de autonomía a las entidades públicas, considerando su
diversidad y en equilibrio con la regulación necesaria para asegurar el buen uso de
por procesos, simplificación administrativa. los recursos públicos.
interinstitucional
simplificación • Ampliar la estrategia de Mejor Atención al Ciudadano (MAC) • Trabajar con los entes rectores para su articulación y desarrollar sinergias entre
administrativa • Regulación y supervisión de los instrumentos de gestión de las entidades ellos.
y organización públicas.
institucional • Mejorar el acceso a la información pública y la transparencia de las entidades.
• Aprobar lineamientos y manuales que faciliten los procesos de modernización de
gestión de las entidades públicas.

• Apoyar el proceso reforma estructural del servicio civil, impulsado por SERVIR.
4. Servicio civil • Apoyar a SERVIR en la promoción e implementación de políticas institucionales
meritocrático de mejora del desempeño de los servidores públicos.

68 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 69
70 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 71
72 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 73
 SGP
SECRETARÍA DE GES TIÓN PÚBLIC A
PRESIDENCIA DEL CONSEJO DE MINISTROS

T:(511) 319-7000
gestionpublica@pcm.gob.pe
http://sgp.pcm.gob.pe
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Encuéntrenos también en:

Secretaría de Gestión
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Pública
 TEXTO Nº 03

MODERNIZACIÓN DEL ESTADO

Agenda pendiente de reformas en el Perú
foto carátula: Mylene D’Auriol

“Agenda Pendiente
de Reformas en el Perú”
Proyecto
“AdvocatinG for Economic Reform in Peru”

CONFIEP
www.confiep.org.pe

instituto APOYO
www.apoyo.com

Cipe
www.cipe.org

Elaboración del documento base:

pierina pollarolo giglio, Abogada,
Consultora especializada en reforma
y modernización del Estado

Modernización del estado
ana cecilia gonzales-vigil
A medida que la economía crece y se incrementan
los recursos fiscales, se hace más evidente la ne-
cesidad de mejorar la gestión del Estado. Los pro-
blemas de mala asignación de recursos, falta de
capacidad para ejecutar inversiones, prestación de
servicios deficientes, etc., se manifiestan de mane-
ra cotidiana y han sido ampliamente documenta-
dos. Un aparato estatal que no acompaña y facilita
el crecimiento y que no sirve adecuadamente a los
ciudadanos constituye un impedimento para la so-
lución de la pobreza y las desigualdades económi-
cas y sociales, lo que pone en cuestionamiento y
hace vulnerable el sistema democrático.
A continuación, se presentan algunos de los pro-
blemas y los lineamientos para su solución.
Principales obstáculos para un
Estado moderno
Poca transparencia e insuficiente
rendición de cuentas
Los mecanismos de control sobre la administración
pública con que se cuenta actualmente se basan
Modernización del Estado | 
Un aparato estatal que
no acompaña y facilita
el crecimiento y no sirve
adecuadamente a los
ciudadanos constituye
un impedimento para la
solución de la pobreza y las
desigualdades económicas.
en procedimientos y formalidades que limitan la ca-
pacidad gerencial sin que impidan la corrupción. La
complejidad normativa que enfrentan las entidades
públicas en cuanto a funciones y procesos (des-
orden, desactualización, vacíos y contradicciones)
crea una mayor inseguridad para los funcionarios
honestos y facilita la corrupción.
Mientras se enfatiza el control de formalida-
des, se ha descuidado por completo el control
sobre los resultados de la gestión. No existen
todavía mecanismos generalizados que permi-
tan evaluar los resultados de los programas y
proyectos que realizan las distintas entidades
públicas. La iniciativa de presupuesto por resul-
tados que impulsa el Ministerio de Economía y
Finanzas es positiva, pero está todavía en una
etapa bastante inicial y requiere fortalecerse y
tener el soporte suficiente para generar un cam-
bio de cultura en los funcionarios públicos. Por
otro lado, la ciudadanía no conoce la definición
de objetivos, metas, indicadores de desempeño
y mucho menos el costo de producción de servi-
cios públicos. Si bien se ha avanzado hacia una
mayor transparencia del Estado por medio de la
obligatoriedad de los portales de internet, estos
 agenda pendiente de reformas en el perú
muchas veces presentan información incomple-
ta y desactualizada.
Tampoco se ha logrado reducir el nivel de co-
rrupción dentro del Estado. Según la Encues-
ta Nacional de Hogares, del total de personas
que realizaron trámites con el Poder Judicial, el
15% fue víctima de corrupción y ese porcentaje
asciende a 30% en el caso de trámites con la
Policía Nacional. Sin embargo, solo 7% de las
víctimas de actos de corrupción hizo su denun-
cia debido, principalmente, a la inexistencia o
el desconocimiento de espacios efectivos para
realizar las denuncias.
La Oficina Nacional Anticorrupción no tiene un
mandato claro, ni una estructura funcional ni
recursos para ser realmente efectiva, y la Con-
traloría no ha logrado todavía convertirse en un
ente que favorezca la buena gestión estatal y
controle efectivamente la corrupción. Por el con-
trario, muchos funcionarios públicos plantean
que el temor a ser objeto de una investigación
por la Contraloría produce demoras e indecisio-
nes, haciendo al Estado más lento en reaccionar
a las necesidades de la población.
Relación burocrática
con el ciudadano
Los ciudadanos y las empresas requieren rea-
lizar un conjunto de trámites frente al Estado:
procedimientos que buscan autorizaciones, re-
gistros y otros pronunciamientos de distintas en-
tidades públicas. Muchas veces, sin embargo,
los trámites se hacen complejos y onerosos, lo
que ocasiona costos injustificados a la produc-
ción de bienes y servicios y, en algunos casos,
pueden convertirse hasta en obstáculos insalva-
bles. Ello ocurre por diversas deficiencias de la
burocracia y autoridades en los distintos niveles
de gobierno:
La falta de recursos o la mala formulación de
los presupuestos motiva a las autoridades a
buscar recursos propios a través de nuevos
trámites.
La insuficiente capacidad técnica de los fun-
cionarios los hace temerosos y excesivamen-
te formalistas, lo que está vinculado también
al temor a acciones de la Contraloría.
La falta de motivación y vocación de servicio
insensibiliza a los funcionarios frente a las ne-
cesidades de los ciudadanos, a quienes no
ven como clientes que deben servir y ayudar.
La desconfianza de las autoridades y funciona-
rios frente al sector privado los hace recelosos
y exigentes.
En muchos casos, los requerimientos y obs-
táculos burocráticos sirven de pretexto a la
corrupción.
El Programa de Modernización y Descentraliza-
ción del Estado, a cargo de la Presidencia del
Consejo de Ministros, ha realizado una serie de
acciones que buscan revertir este problema. Por
ejemplo, en el campo del gobierno electrónico, se
ha desarrollado las etapas iniciales del Proyecto
Piloto de Gobierno Electrónico, que permitiría rea-
lizar en línea los seis trámites más demandados,
incluyendo la constitución de empresas.
Asimismo, a nivel local, algunas municipalidades
vienen desarrollando esquemas que permiten reali-
zar los trámites de licencia de construcción y de fun-
cionamiento por esta misma vía. Estos avances, si
bien muchos de ellos están todavía en fase de im-
plementación y no operan como tales, son alenta-
dores en tanto sirven de ejemplo a otras entidades,
y se acompañen de otras medidas (capacitación,
campañas de promoción, etc.), para resolver los
problemas de fondo que están en la raíz de la gene-
ración de trámites innecesarios. Si bien los objetivos
de este programa incluyen integrar la información
de las instituciones públicas para realizar operacio-
nes en línea, permitiendo la interconexión de sus
sistemas de información y logrando una ventanilla
única de trámites y servicios al ciudadano y empre-
sas, es importante tener en cuenta que la implanta-
ción de un sistema relativamente menos ambicioso
–como el Sistema Integrado de Administración Fi-
nanciera (SIAF)– tomó muchos años en estar ope-
rativo (incluso ahora no cubre todos los gobiernos
locales y durante mucho tiempo no fue utilizado por
los ministerios del Interior y de Defensa). Si supe-
ró las resistencias dentro de las propias entidades
del Poder Ejecutivo fue, en parte, gracias a que era
una condición establecida en un préstamo con una
entidad multilateral para recibir un desembolso que
en ese momento era muy necesario. Por ello, la ex-
periencia indica que no se debe subestimar el nivel
de resistencia que puede haber en la implantación
de estos programas, que no son solo tecnológicos,
sino principalmente culturales y de recursos huma-
nos de las entidades públicas.
Otra iniciativa considerada en el Programa de Mo-
dernización y Descentralización del Estado es que
cada sector haga una reingeniería de los diez trá-
mites más comunes en su institución. No existe,
por el momento, información fácilmente accesible
 Modernización del Estado | 

ana cecilia gonzales-vigil

respecto de qué sectores ya han cumplido con este

proceso y cuáles no. Los mismos comentarios que
se han realizado respecto de la política de gobierno
electrónico son pertinentes en este caso, más aún
cuando en estos casos se puede superponer tam-
bién la tensión que existe entre el gobierno central
y los gobiernos regionales1.

Organización poco racional y

funcionamiento burocrático
Todavía falta mucho por hacer respecto de racio-
nalizar la estructura del aparato estatal. La mayor
parte de entidades públicas no tienen claro su mi-
sión, objetivos y prioridades, y muchas aspiran a
desempeñar funciones que desbordan sus capa-
cidades o que se superponen al ámbito de otras
instituciones. Esta es una característica usual en
el sector público, pues las autoridades y los funcio-
narios de un determinado sector prefieren ampliar
su mandato y ámbito de acción que recortarlo, aun
cuando ello pudiera servir mejor a los intereses del
ciudadano. Lo usual es ver que las autoridades se
disputan un ámbito de acción, aun cuando sus re-
cursos no les permitan cumplir cabalmente con las
demás tareas que la ley les atribuye. El proceso de La falta de motivación y vocación de servicio
fusión de organismos que involucró a 41 entidades insensibiliza a los funcionarios frente a las
encontró oposición en sectores burocráticos y polí- necesidades de los ciudadanos, a quienes no ven
ticos, sin tomar en cuenta que la dispersión de los como clientes a quienes deben servir y ayudar.
recursos del Estado en distintas entidades, dupli-
cando costos administrativos y evitando sinergias,
limita la efectividad en las acciones que dichas elaborados no permite concluir que todos ellos se-
instituciones supuestamente deben cumplir. En la rán suficientemente claros y accesibles para fun-
gerencia privada, es clarísimo que es preferible cionarios públicos que pueden tener deficiencias
hacer menos cosas bien que pretender hacer mu- de formación, como no es poco frecuente en el
chas cosas a medias o mal, pero ello no ocurre con aparato estatal peruano. Resultaría imprescindible
el Estado, que muchas veces prefiere (y defiende) fiscalizar cuántas entidades públicas de los nive-
una situación donde se tiene un amplio ámbito de les central, regional y local han utilizado estos ma-
funciones que se hacen mal, lo cual desacredita al nuales y qué esfuerzos de capacitación, asistencia
Estado frente al ciudadano. técnica y seguimiento se tiene presente. Adicio-
nalmente, parte de los problemas de ambigüedad
En este campo también, el Programa de Moderni- respecto de qué funciones corresponden a cada
zación y Descentralización del Estado ha buscado entidad, proviene de sus leyes de creación u otras
desarrollar instrumentos para generar un mayor leyes que han incorporado funciones relacionadas
ordenamiento. Por ejemplo, se han desarrollado para estas u otras entidades, por lo que tienen que
manuales para que cada entidad pública pueda ser resueltas o respaldadas a nivel legal, no solo
generar sus respectivos manuales y reglamentos reglamentario.
de organización y funciones –Manual de Organiza-
ción y Funciones (MOF), Reglamento de Organiza-
ción y Funciones (ROF)–, cuadros de asignación No hay una real política de
de personal (CAP), texto único de procedimientos recursos humanos en el Estado
administrativos (TUPA), etc. A pesar de las bonda- El Estado es el principal empleador del país. Ge-
des de esta iniciativa, la revisión de los manuales nera trabajo para aproximadamente el 5% del total

1 Un caso que ilustra la operatividad del Estado como un conjunto para tener un trámite simple y efectivo es, por ejemplo, el de las revisiones

técnicas de los vehículos.

 agenda pendiente de reformas en el perú
de trabajadores en el Perú. Sin embargo, tiene pro-
blemas de:
Distribución inadecuada de los recursos huma-
nos para la ejecución de las principales funcio-
nes del Estado: muchos en labores administra-
tivas y zonas urbanas; muy pocos en labores
funcionales y zonas apartadas.
No se promueve la formación de cuadros espe-
cializados.
No se reclutan directivos superiores idóneos
para el nivel gerencial.
No existe una línea de carrera.
No existen vías efectivas para sancionar justa y
ejemplarmente la indisciplina.
No se evalúa la productividad y eficiencia.
No existen incentivos para el buen desempeño.
Se permite el aprovechamiento político.
Incluso los procedimientos son malos y los recur-
sos escasos, buenos funcionarios públicos podrán
de todos modos lograr resultados decentes. Si los
procedimientos son perfectos y los recursos inaca-
bables, malos funcionarios públicos podrán encon-
trar la manera de mantener vigentes los defectos
usuales de la acción estatal. La aprobación de
una nueva ley sobre la carrera administrativa, de
Empleo Público o de Servicio Civil, cualquiera que
sea la terminología que se adopte, sea postergado
por mucho tiempo debido a la magnitud y comple-
jidad de los problemas que se intenta solucionar,
así como a la fuerte resistencia de las instituciones
ana cecilia gonzales-vigil
representativas de los Servidores Públicos a la in-
troducción de cambios dirigidos a establecer una
carrera basada en la meritocracia.
Por otro lado, en adición a la Ley de Carrera Ad-
ministrativa, existen otras leyes que regulan de
manera específica las de los magistrados, diplo-
máticos, profesores, docentes universitarios, pro-
fesionales de la salud y efectivos militares y poli-
ciales. En su mayor parte, estas leyes tienen las
mismas deficiencias que las enunciadas respecto
de la ley general.
En el sector magisterial se está avanzando hacia
la meritocracia al haberse iniciado un proceso de
toma de conciencia acerca de la importancia de
las evaluaciones. Sin embargo, es necesario de-
sarrollar con mayor detalle y rigurosidad los meca-
nismos de capacitación, evaluación y sistema de
incentivos y penalidades en la carrera docente.
Proceso de descentralización
poco enfocado en la mejora del
desempeño del aparato estatal
En un país con muchas necesidades y pocos recur-
sos como el Perú, la descentralización debe ser un
instrumento para conseguir que el Estado mejore
su gestión. Al estar más cerca de la población, los
gobiernos regionales y locales tienen el potencial
de prestar de manera más eficiente y transparente
algunos servicios públicos y cumplir con desarrollar
las funciones que más reclama la población.
La teoría sobre descentralización señala que la
transferencia de responsabilidades y recursos a
instancias más cercanas a la población debiera dar
lugar a mejores decisiones acerca de la priorización
del gasto y permitir mayor transparencia, respon-
Problemas de financiamiento,
trabas administrativas y
denuncias de irregularidades
atrasan o paralizan
importantes obras de
desarrollo.

sabilidad y control en la ejecución. Sin embargo, la
teoría y la experiencia internacional respecto de la
descentralización plantea también riesgos que de-
ben ser manejados, como la pérdida de eficiencia
del gasto público si existen economías de escala
en su manejo centralizado; el deterioro de la cali-
dad y cantidad de los servicios públicos en aquellos
lugares del país donde las autoridades no cumplan
adecuadamente sus funciones; mayores presiones
de gasto por duplicación de instancias que buscan
proveer el mismo servicio; casos de gasto irrespon-
sable –como ha documentado la ONG Ciudadanos
al Día en varias oportunidades– y, en algunos ca-
sos, concentración del poder en grupos que repro-
ducen los mismos vicios de autoritarismo y falta de
transparencia a nivel local o regional, como podría
ser el caso de algunos de las zonas del país donde
se vienen desarrollando iniciativas de revocación
de autoridades.
El proceso iniciado en el año 2002 generó altísi-
mas expectativas en la población, por lo que el reto
es mayor. Durante estos años, se ha transferido a
los gobiernos regionales una serie de funciones y
recursos de manera apresurada, sin contar desde
un inicio con un marco claro de responsabilidades
para cada nivel de gobierno (la Ley Orgánica de
Regiones se aprobó prácticamente junto con la
elección de los presidentes regionales), y sin una
política de descentralización fiscal clara.
Las instancias receptoras, por su parte, no han
sido fortalecidas institucionalmente lo suficiente,
pues requieren de personal capacitado y asisten-
cia técnica, que en la mayor parte de casos el nivel
nacional tampoco está en condiciones de brindar.
Si bien la Presidencia del Consejo de Ministros, a
través del Decreto Supremo 027-2007-PCM, esta-
bleció las políticas nacionales de obligatorio cum-
plimiento en entidades del gobierno nacional, y
mediante la Resolución de Secretaría de Descen-
tralización 004-2007-PCM aprobó los requisitos,
indicadores y procedimientos para la certificación
de funciones en los gobiernos regionales, estos
procedimientos requieren de un proceso de acom-
pañamiento en el detalle e implementación que
sobrepasa las capacidades reales del Programa
de Modernización y Descentralización del Estado,
y que además se enfrenta a restricciones y resis-
tencias de orden político de parte de los gobiernos
regionales y locales. En los últimos dos años, al-
gunos gobiernos regionales han emitido normas y
tomado acciones abiertamente contrarias a políti-
cas nacionales en temas tan importantes como la
política antidrogas, primero, y también en política
educativa.
Modernización del Estado | 
En el caso de política antidrogas y cualquier otro as-
pecto similar, resulta inaceptable que un gobierno
regional desconozca las políticas nacionales, por
lo que deberían tomarse todas las acciones nece-
sarias para garantizar que ello no vuelva a ocurrir.
Si se permite que los gobiernos regionales tengan
alguna incidencia sobre este tipo de problemas na-
cionales, llegará el momento en que el narcotráfi-
co, que es una fuerza económica importante en las
zonas del país donde opera ilegalmente, financiará
campañas electorales regionales y, eventualmen-
te, obtendrá autoridades regionales y locales que
le sean afines. La lucha contra el narcotráfico tiene
que ser total, unificada y dirigida a nivel nacional.
Lo mismo ocurre con otras actividades económicas
ilegales que se han desarrollado en determinadas
zona del país, como la tala ilegal de madera, el
contrabando de combustibles, etc.
También se ha generado un conflicto similar res-
pecto a la evaluación docente, donde si bien inicial-
mente se logró un acuerdo, en algunos casos se
tomaron acciones que los contradecían. No se tra-
ta aquí de evaluar qué validez o argumentos tenía
cada instancia respecto de esta problemática, sino
de hacer evidente que el marco legal está siendo
desbordado por la realidad respecto de qué com-
petencias corresponden a cada nivel, lo que no es
aceptable. Cada instancia de gobierno, así como
los propios ciudadanos, tienen que tener muy cla-
ro qué responsabilidades tiene su gobierno local,
regional y nacional, respecto de cada servicio o
función que cumple el Estado. Si hay cambios que
hacer producto de la experiencia, estos deben ser
canalizados por la vía legal o reglamentaria res-
pectiva, pero no se debe aceptar que se invadan
prerrogativas de otro nivel de gobierno, aun si se
tienen argumentos para ello, porque se validaría un
caos legal, donde cualquier autoridad que conside-
re que una política nacional es inadecuada en su
región la incumple. Si hay un cambio legal o regla-
mentario que promover (y puede haber muchos,
dado lo apresurado que fue el proceso de descen-
tralización en sus inicios), se debe respetar las vías
previstas en la ley y la Constitución.
Lineamientos y propuestas
para la modernización del
Estado
Mayor transparencia y
rendición de cuentas
Considerando que los funcionarios del Estado y los
políticos son únicamente gestores o administrado-
res de los intereses de los electores, la rendición
 agenda pendiente de reformas en el perú
de cuentas por su actuación es una parte impres-
cindible en la relación gobierno-ciudadanía. La
rendición de cuentas es importante siempre, pero
fundamental en dos situaciones: las decisiones de
política que son controversiales y aquellas que im-
plican el uso de recursos del Estado.
Se requiere que el Estado garantice mecanismos
de transparencia y de fiscalización, tanto de deci-
siones de políticas como de asignaciones de gas-
to, pero que dichos mecanismos no impliquen un
exceso de procedimientos complejos, porque es-
tos procedimientos también funcionan como tram-
pas para los funcionarios honestos que quieren
brindar servicios eficientemente. En ese sentido,
las garantías al ciudadano deben estar basadas
en información objetiva sobre la gestión, puesta fá-
cilmente al alcance de la ciudadanía, más que en
procesos formales. En tal sentido, se debe:
Mejorar los sistemas de priorización de necesi-
dades y de asignación de recursos públicos. Es
necesario afianzar el manejo responsable del
gasto y mejorar la eficiencia y la calidad del gas-
to en inversión pública. Son positivos los esfuer-
zos del Ministerio de Economía y Finanzas por
desarrollar un sistema de presupuesto por resul-
tados, lo que permitirá dar seguimiento y evalua-
ción al gasto público. Sin embargo, su aplicación
efectiva no será posible si es que no se poten-
cian las oficinas responsables de Planeamiento
y Presupuesto en cada sector, liberándolas de
las restricciones salariales, para atraer a profe-
sionales competentes y con experiencia en el
sector público. Mecanismos similares deben es-
tar previstos para los gobiernos regionales.
Establecer la “prueba de mercado”, consistente
en determinar cuánto cobraría un prestador pri-
vado del servicio, como mecanismo para medir
la eficiencia del sector público (benchmark y he-
rramienta de gestión). Tercerizar algunos servi-
cios como referencia.
Modernizar integralmente la Contraloría General
de la República, como se hizo con la Dirección
General de Contribuciones cuando fue transfor-
mada en la Superintendencia Nacional de Admi-
nistración Tributaria (Sunat).
Revisar la decisión de exonerar a empresas
estatales de los controles del Sistema Nacional
de Inversión Pública, por los riesgos que implica
para el uso de dinero de los contribuyentes.
Revisar las funciones, estructura y actividades
de la Oficina Nacional Anticorrupción, para eva-
luar cómo aumentar su efectividad y su relación
con otras entidades del Estado en temas afines.
Desarrollar mecanismos de rendición de cuen-
tas más sencillos y participativos para gobiernos
locales de poblaciones pequeñas, y liberarlos de
las obligaciones formales de los sistemas nacio-
nales que no son aplicables a estas poblaciones.
Por ejemplo, podría normarse que los gobiernos
locales más pequeños tengan necesidad de
desarrollar cabildos abiertos con determinada
periodicidad y que el íntegro de sus ingresos y
gastos, incluidas las contrataciones de personal
y el detalle de gastos en obras esté publicada en
el local de la municipalidad, y eximirlos del resto
de formalidades.
Desarrollar mecanismos periódicos de rendición
de cuentas sobre decisiones de política contro-
versiales, bajo responsabilidad de los funciona-
rios y autoridades respectivas, para todas las
entidades públicas (audiencias públicas obligato-
rias, publicidad en internet, informes disponibles
al público), así como las campañas de difusión
sobre la disponibilidad de estos mecanismos.
Simplificación de trámites
administrativos
Son positivos muchos esfuerzos del Ejecutivo
y del Congreso por la simplificación administra-
tiva. Entre ellas, la Ley de Licencia de Funcio-
namiento y la Ley de Silencio Administrativo,
y el programa Tramifácil, de la Mesa Nacio-
nal de Simplificación de Trámites Municipales
para Empresas (Intermesa), que ya ha dado
resultados. Lo mismo ocurre con el programa
piloto de gobierno electrónico para permitir que
se gestionen por internet los seis trámites más
demandados (que, según su plan inicial, debe-
ría estar operativo antes de terminar el 2008) y
las iniciativas de simplificación de trámites sec-
toriales (se debería informar qué sectores las
han desarrollado y en cuáles están pendien-
tes). Es también destacable la iniciativa de la
ventanilla única de comercio exterior (VUCE),
más aún en el marco de la integración comer-
cial del Perú al mundo, único camino para ge-
nerar montos de inversión suficiente para la
generación de empleo.
Además de las muy positivas iniciativas citadas,
se debería poner más atención a las causas
que están en la raíz de la generación de tra-
bas burocráticas. Se necesita más trabajo en el
campo de la capacitación de funcionarios, lucha

contra funcionarios corruptos o incompetentes,
y vigilancia ciudadana sobre los excesos buro-
cráticos. En la medida en que no se avance en
generar, por un lado, una actitud en el ciuda-
dano de no aceptar trámites engorrosos y, por
otro, una visión de servicio entre autoridades y
funcionarios respecto de que no tienen derecho
a complicarle la vida a los ciudadanos que los
eligieron y/o les pagan su sueldo, el riesgo y el
problema seguirá vigente. Es necesario generar
un cambio cultural como el que se ha logrado,
al menos en parte, en el caso de los derechos
de los consumidores respecto de las empre-
sas privadas que, si bien no impide que haya
infracciones, sí las ha reducido drásticamente.
Si bien el Instituto Nacional de Defensa de la
Competencia y de la Protección de la Propiedad
Intelectual (Indecopi) ha impuesto sanciones, su
contribución mayor es que ha permitido generar
ese cambio cultural, que ya permite que no sea
necesario denunciar ante el Indecopi para que
los derechos del consumidor sean respetados
en una gran cantidad de oportunidades.
En este esfuerzo, se requiere de la colaboración
y coordinación de varias instituciones públicas.
La Defensoría del Pueblo tiene, constitucional-
mente, la función de velar por los derechos de
los ciudadanos frente al Estado. Sin embargo,
al cubrir su actividad una diversidad de otros
temas, este punto en particular no cobra la
importancia relativa necesaria. Como política
nacional, el Ejecutivo ha señalado que le co-
rresponde a la Secretaría de Gestión Pública
de la Presidencia del Consejo de Ministros el
seguimiento de estos temas. Y, adicionalmen-
te, la Comisión de Acceso al Mercado del Inde-
copi es la instancia a la que se puede recurrir
cuando se crean, a través de los trámites, ba-
Cada instancia de gobierno, así
como los propios ciudadanos,
tienen que tener muy claro
qué responsabilidades tiene
su gobierno local, regional y
nacional, respecto de cada
servicio o función que cumple
el Estado.
Modernización del Estado | 
rreras al mercado. Resulta indispensable que
dichas entidades actúen conjuntamente y con
una visión común respecto de los desafíos y
actividades prioritarias, para generar no solo
medidas, que sin duda son muy beneficiosas,
sino también un cambio cultural, que es lo que
se requiere para una solución perdurable.
Mejoramiento de la organización
y funcionamiento del Estado
Fomentar el planeamiento estratégico en la
gestión de las entidades públicas, incluyendo
el fortalecimiento de sus unidades de Planea-
miento, Inversión y Presupuesto.
Reformar los sistemas administrativos transver-
sales del Estado (las normas sobre contratación,
control, presupuesto, etc.), para evitar que estos
promuevan la realización de procesos sin valor
o constituyan mecanismos de burocratización
dentro del Estado.
Identificar para cada entidad los cuellos de bote-
lla en el ciclo del gasto público –aprobación por
el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP),
presupuesto, tesorería, adquisiciones, control,
etc.– y adoptar las medidas de capacitación y
simplificación que se requieran.
Incorporar la aplicación de estándares interna-
cionales en ciertos procesos (PMI para gestión
de proyectos, COSO para sistemas de control).
En la reforma de los sistemas administrativos,
se debe tomar en cuenta la heterogeneidad del
sector público, conformado por entidades muy
diversas en cuanto a la variedad y complejidad
de procesos y su acceso a mercados.
Mylene D’Auriol
10 agenda pendiente de reformas en el perú
ana cecilia gonzales-vigil
Profesionalización de la
administración pública
Establecer un nuevo régimen de empleo en el
sector público, distinto al Proyecto de Ley del
Empleo Público, actualmente en discusión. El
nuevo regimen debería estar orientado primor-
dialmente al mérito y a incentivar el desempeño
por resultados:
Debe diseñarse un sistema de evaluación ob-
jetivo e imparcial, de aplicación gradual.
Las remuneraciones deben estar relaciona-
das a la complejidad del cargo, el mérito, la
capacidad profesional y desempeño. Debe
ser eliminado todo sistema basado única-
mente en la antigüedad. Las remuneraciones
del personal de la administración pública no
deben estar atadas ni tener ningún índice de
relación con las remuneraciones de los políti-
cos. Debe eliminarse todo tipo de homologa-
ción o indexación de remuneraciones.
Debe considerarse dentro de las causales
de cese no solo las de carácter disciplinario,
sino también la falta de aptitud mínima para
el desempeño de la función según evaluacio-
nes de desempeño.
Los recursos humanos deben adecuarse a
las necesidades del servicio. Dado que las
El Estado debe garantizar
mecanismos de fiscalización
del gasto, sin que ello
implique procedimientos
complejos que paralicen
inversiones necesarias para
el desarrollo del país.
estructuras y funciones son cambiantes, las
normas deben dar solución a la excedencia
de personal.
Debe aplicarse a todas las instancias de go-
bierno, pero desarrollar reglas especiales
para los municipios pequeños (especialmente
las referidas a selección, capacitación y eva-
luación), que estén basadas en los mismos
principios, pero sean factibles de aplicar con
facilidad a la realidad concreta que enfrentan
estas localidades.
Se debe debatir responsablemente sobre la
negociación colectiva en el sector público, si se
incorpora debe incluirse también como aspecto
obligatorio que se adopten acuerdos sobre la
mejora de la calidad y eficiencia del servicio pú-
blico. De lo contrario, la norma sería inconsis-
tente con el enfoque de gestión por resultados.
Debe señalarse expresamente que cualquier
proceso de selección irregular es nulo y pue-
de ser materia de impugnación durante un
tiempo prudencial. Asimismo, la ley debe ex-
plícitamente establecer la responsabilidad y
penalidades que asume una autoridad elegi-
da o un funcionario por vulnerar la ley en este
aspecto. Otorgar o aceptar recomendaciones
de cualquier funcionario o autoridad debe
estar expresamente prohibido, así como aca-
rrear responsabilidades.

En relación con los procesos de evaluación
y capacitación, debe señalarse que no le co-
rresponde al Estado asumir la obligación de
capacitar a los trabajadores que resulten con
una calificación deficiente (ello podría darse
extraordinariamente como parte del proceso
de cambio inicial, pero no debe ser la regla
establecer si se quiere desarrollar una carrera
meritocrática que premia la responsabilidad y
el esfuerzo). En este mismo campo, se debe
tener en cuenta que el Organismo Rector no
debería tener la facultad de ratificar o revocar
las evaluaciones, por la cantidad de puestos
y sectores en el aparato público y la especi-
ficidad de los criterios de evaluación en cada
caso. Incluir una medida de este tipo haría in-
viable el sistema y la experiencia comparada
así lo señala.
La ley tiene que prever los casos de cese co-
lectivo por causas objetivas fundado en los
supuestos de desactivación, reestructura-
ción, fusión o de reorganización declaradas
por razones técnicas o financieras, o al am-
paro de alguna norma expresa, previa auto-
rización del Organismo Rector, que deberá
evaluar técnicamente si se cumplen los re-
quisitos y procedimientos de ley, y buscar la
reubicación del personal afectado en la me-
dida de lo posible, otorgando una indemniza-
ción a quienes no logren ser recolocados.
La norma debe permitir expresamente la fa-
cultad de las entidades estatales de contratar
tanto directamente como a través de empre-
sas de intermediación laboral personal de
carácter temporal o accidental, en casos que
lo ameriten, e incluir también esta posibilidad
para servicios complementarios brindados
por las empresas autorizadas.
Respecto de los cargos de confianza, es
preferible adoptar una visión realista que
una excesivamente restrictiva. Cuando la
ley no permite vías para este tipo de con-
trataciones, se corren riesgos también im-
portantes, como que se busque trastocar las
reglas generales para introducir personal de
confianza como si fueran funcionarios públi-
cos generales, con el agravante de que su
contratación devendría en permanente, o
que su remuneración no provenga del Esta-
do, generando el riesgo de conflicto de inte-
reses o la no asunción de responsabilidades
por su influencia en decisiones públicas. Lo
más importante es consignar expresamen-
te la naturaleza temporal de los servicios
Modernización del Estado | 11
brindados, fijar un límite razonable por enti-
dad, con la posibilidad de que el Organismo
Rector pueda ampliar este número si hay
fundamento apropiado, permitir que puedan
cumplir cualquier función, e impedir que se
le puedan asignar derechos adicionales.
La ley debe abordar necesariamente el tema
de remuneraciones y beneficios laborales
y hacerlo compatible con el resto de la re-
forma. El impacto fiscal de una reforma del
empleo público puede ser muy importante,
por la cantidad de trabajadores involucrados
y debe ser cuidadosamente analizado, para
establecer incentivos apropiados. En parti-
cular, se debe tener especial cuidado en no
reconocer derechos retroactivos si se intro-
ducen a la carrera pública beneficios como
la compensación por tiempo de servicios,
por ejemplo.
Poner en funcionamiento la autoridad nacional
del empleo público y el tribunal del empleo pú-
blico. Esta entidad debe tener una concepción
moderna respecto de la gestión de recursos hu-
manos y estar integrada por profesionales inde-
pendientes de primer nivel.
Establecer garantías para funcionarios frente a
procesos judiciales maliciosos dirigidos a parali-
zarlos en el ejercicio de sus funciones.
descentralización
adecuada del Estado
El modelo adoptado por la legislación consiste
en una división de roles entre los niveles de go-
bierno. El gobierno central debe concentrarse en
la definición de políticas nacionales, mientras que
las instancias subnacionales deben enfocarse en
la ejecución y prestación de servicios, respetando
las políticas nacionales. El gobierno nacional debe
progresivamente abandonar las tareas de ejecu-
ción y, en cambio, fortalecer sus capacidades de
planificación y formulación de políticas, evaluación
y dirección. Su estructura debe responder a ese
nuevo rol. Los gobiernos locales y regionales de-
ben fortalecer sus capacidades de ejecución y des-
empeñar sus funciones con autonomía y eficiencia,
adecuando las políticas nacionales a su realidad
específica, pero sin desnaturalizarlas.
Delimitar claramente la distribución actual de
funciones y competencias entre los tres niveles
de gobierno, así como las responsabilidades
de cada uno. Como se señaló en la sección de
diagnóstico, mediante la Resolución de Secre-
12 agenda pendiente de reformas en el perú
taría de Descentralización 004-2007-PCM se
aprobaron los requisitos, indicadores y procedi-
mientos para la certificación de funciones en los
gobiernos regionales, lo cual se complementa
con los planes sectoriales de transferencia de
funciones. Sin embargo, el proceso requiere de
un soporte técnico permanente, para cuidar el
detalle de la aplicación de dicha transferencia,
para ayudar a resolver entrampamientos que se
generan en distintas instancias en la aplicación
práctica de estas medidas, y para sugerir los
cambios legislativos y reglamentarios que sean
necesarios. Un proceso de descentralización
no se planifica una vez y se aplica de manera
sencilla; es un proceso gradual, complejo de
prueba y error, que requiere ser acompañado
con los recursos técnicos necesarios para de-
sarrollar las capacidades que permitan lograr el
objetivo central, que es brindar mejores servi-
cios y representar los intereses del ciudadano.
Desarrollar las acciones legales necesarias para
garantizar que en el futuro no se incumplan por
ningún motivo las políticas nacionales; y fortale-
cer la instancia de coordinación del Poder Ejecu-
tivo con los gobiernos regionales para la discu-
sión de algunas políticas fundamentales.
Fortalecer la capacidad del gobierno nacional
para el planeamiento y formulación de políticas
nacionales y articular la gestión de los distintos
niveles de gobierno a través de políticas nacio-
nales claras. La aprobación de la nueva Ley Or-
gánica del Poder Ejecutivo (LOPE) constituye
un avance en este aspecto. Sin embargo, las
leyes de cada uno de los ministerios que deben
ser aprobadas a partir de esta LOPE, deben re-
flejar los nuevos roles para los distintos niveles
de gobierno, y es probable que se tenga que re-
visar otras leyes también que fueron otorgando
funciones a distintas entidades públicas.
Establecer un sistema de seguimiento y monito-
reo de los servicios descentralizados que defina
una línea de base y determine indicadores de
satisfacción del ciudadano.
TEXTO Nº 04
Reforma del Estado peruano
 REFORMA DEL ESTADO PERUANO
Seminario en los 90 años de la Pontificia Universidad Católica del Perú

noviembre del 2006 / noviembre del 2007

Henry Pease García y Giofianni Peirano Torriani

(editores)
La publicación de este libro ha sido posible gracias al apoyo y participación de la
Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) a través de la Secretaría de Gestión Pública
y el Programa de Modernización y Descentralización del Estado de la PCM.
Agradecemos especialmente el respaldo brindado por Jorge del Castillo Gálvez,
Presidente del Consejo de Ministros; Nilda Rojas Bolívar, Secretaria de Gestión Pública
de la PCM; y Grover Pango Vildoso, Secretario de Descentralización de la PCM.
ICA DEL P
ÚBL ER
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R

Reforma del Estado peruano

Primera edición, octubre de 2008

© Henry Pease García y Giofianni Peirano Torriani, 2008

© Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, 2008

Av. Universitaria 1801, Lima 32 - Perú
Teléfono: (511) 626-2650
Fax: (511) 626-2913
feditor@pucp.edu.pe
www.pucp.edu.pe/publicaciones

Prohibida la reproducción de este libro por cualquier medio,

total o parcialmente, sin permiso expreso de los editores.

ISBN: 978-9972-42-867-8
Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2008-13225

Impreso en el Perú – Printed in Peru

Ponencias: René Cornejo
Ciro Alegría Julio Cotler
Rolando Ames Nelson Chui
Flavio Ausejo Jorge del Castillo
Gorki Gonzáles Francisco Eguiguren
Javier Iguíñiz Max Hernández
Juan Jiménez Mayor Sinesio López
Daniel Levine y José Molina Francisco Miró Quesada Rada
Enrique Obando Carlos Monge
Henry Pease García Iván Montoya
Guilles Pellissier Aldo Panfichi
Francisco Távara Grover Pango
Allan Wagner Patricia Ruiz-Bravo
Aurelio Pastor
Debates: Alfredo Prado
Alberto Adrianzén José Robles
Walter Albán Catalina Romero
Roxana Barrantes Marcial Rubio
Mariana Ballén Fernando Tuesta
Javier de Belaunde Mayen Ugarte
Cecilia Blume
 Índice

Introducción
Henry Pease García 11
Capítulo 1. Un Estado para todos 19
Reforma y construcción democrática del Estado
Rolando Ames 19
Papel del Estado en una economía contra la pobreza
Javier Iguíñiz 36
Panel: Rolando Ames, Javier Iguíñiz, Cecilia Blume, Julio Cotler,
René Cornejo y Max Hernández 62
Capítulo 2. Reforma administrativa
Flavio Ausejo 81
La reforma administrativa del Estado: hacia una eficiente gestión pública 83
Políticas públicas en descentralización 101
Vocación de servicio al ciudadano 109
Estado regulador en un contexto de expansión 127
La descentralizacion en Francia
Guilles Pellissier 169

Capítulo 3. Reforma política 185

Reforma política para consolidar el régimen democrático
Henry Pease García 185
Panel: Jorge del Castillo, Francisco Miró Quesada Rada, Aurelio Pastor,
Nelson Chui, Alberto Adrianzén, Francisco Eguiguren 256
 Reforma del Estado peruano

Calidad de la democracia en América Latina:

Índice específico y evaluación comparada de los países
Daniel Levine (Universidad de Michigan)
José Molina (Universidad del Zulia) 284
Panel: Catalina Romero, Sinesio López, Fernando Tuesta,
Daniel Levine 308
Capítulo 4. Defensa nacional 321
Exposición del Ministro de Defensa
Allan Wagner Tizón 321
Las misiones de las FFAA en el Perú: un asunto crucial
Ciro Alegría V. 333
La reforma del Estado en el sector Defensa: un balance de la gestión
del Ministro Allan Wagner
Enrique Obando 353
Panel: Ciro Alegría, Enrique Obando, Alfredo Prado, José Robles 368
Capítulo 5. Reforma judicial 381
Exposición del Presidente de la Corte Suprema
de Justicia y Presidente del Poder Judicial
Francisco Távara 381
La enseñanza del Derecho, cultura legal y reforma Judicial
Gorki Gonzáles Mantilla 400
Reforma en la organización y gestión judicial: un reto pendiente
Juan Jiménez Mayor 425
Panel: Juan Jiménez Mayor, Javier de Belaúnde, Yván Montoya,
Walter Albán 459
Capítulo 6. Sesión de clausura 479

10
 Introducción

La reforma del Estado es un tema largamente presente en la sociedad peruana,

con significados contradictorios según cada etapa de nuestra historia republicana.
En los años sesenta del siglo XX se reclamaba «más Estado», además de reclamar
que la vieja oligarquía retirara sus manos de este.
Recién en 1963, en los famosos cien primeros días de su primer gobierno,
el presidente Belaunde creó el Banco de la Nación. Con ello reemplazó la vieja
Caja de Depósitos y Consignaciones, que cobraba los impuestos y era mane-
jada por el núcleo de los banqueros de la vieja oligarquía. Recuerdo una inves-
tigación que mostró que en los seis años del gobierno del presidente Prado
(1956-62), con un Fondo de Educación Nacional de 80 millones de soles por
año, apenas se construyeron 400 aulas en el Perú; no se encontró robo, pero
sí se probó cómo lucraba, en ese tiempo, con el dinero público el viejo Banco
Popular de los Prado: en la práctica se depositaba, pero este no se gastaba.
Hasta el Banco Central de Reserva era manejado directamente por los
banqueros de la vieja oligarquía, en evidente confusión de lo público y lo
privado, pues tenían mayoría en el directorio. El gobierno designaba al
Presidente del bcr, pero este quedaba en minoría. No era absurda, pues,
como tantos pensaron, la actitud del Presidente Belaunde cuando la víspera
de la devaluación de 1967 declaró que «devaluar sería una traición a la Patria».
Lo que ocurría es que ni él ni la gente de su gobierno lo decidían y antes
de la devaluación los estaba presionando. Ese era el Estado de los sesenta,


Testimonio de mi padre, Ministro de Educación Pública en 1962-1963, a quien ayudé sin ser em-
pleado público durante mi primer año de Universidad. De esa investigación, que pretendió un catastro
de construcciones escolares, habló ya en el gobierno de Belaunde el ministro que lo sucedió, el doctor
Francisco Miró Quesada Cantuarias, cuando lo interpelaron en el Congreso. Dio las cifras e hizo la
crítica que correspondía. Con los 80 millones de soles del año en que fue ministro mi padre se hicieron
1.500 aulas, más del triple que en seis años de Prado. Ver Pease Olivera, Franklin. Informe de Educa-
ción Nacional. Lima, 1963.
 Reforma del Estado peruano

que tantos empresarios y tecnócratas planteaban reformar para impulsar la

industrialización de moda.
Los militares del 68 hicieron efectivas las reformas que reclamaban el
partido aprista desde los años 20, Acción Popular, la Democracia Cristiana
y el social progresismo, desde fines de los 50. Pero, obviamente, lo hicieron a
su manera, «sin dudas ni murmuraciones» en un Estado vertical y burocrático.
Los militares dejaron de ser, a decir de Velasco, los «perros guardianes de la
oligarquía» y establecieron lo que denominé el Estado Intervencionista. Con
mucha sangre en el ojo por esta y otras reformas, aplicadas en un régimen
autoritario muy largo, se preparó el terreno de los cambios de la década de los 90.
Los gobiernos de la década de los 80, la «década perdida», no desmontaron el
Estado intervencionista: lo usaron hasta llegar a extremos de ingobernabilidad
en medio de una sociedad en profunda crisis.
La reforma del Estado se planteó en los 90 como un apéndice de las refor-
mas económicas impulsadas por el Consenso de Washington. En el Perú se
aplica el modelo neoliberal extremo que analizó Efraín Gonzales de Olarte.
Probablemente por los antecedentes mencionados y por el régimen autoritario
que la hizo posible, las medidas se tomaron sin debate alguno, rápidamente,
como quien apura el paso, para que la gente no se dé cuenta. Recuerdo toda-
vía a algunos economistas que parecían competir en dogmatismo con Sendero
Luminoso: no mataban, pero el que pensaba distinto era, en el acto, excluido
y cubierto de calificativos.
Fujimori se negó a aprobar una reforma integral que le propusieron, pero
había impulsado reformas puntuales que crearon algunas «Islas de eficiencia».
Ambos procesos los estudia Juan Carlos Cortázar; era un tiempo en que
no solo se privatizó y liberalizó todo lo posible, sino que se llegó a la actual
incapacidad operativa y se produjo la más grande corrupción vista en la historia
del Perú, que minimiza lo ocurrido en la era del guano y los tiempos de Leguía.
Hablar de reforma del Estado implica, pues, tener en cuenta un proceso largo
y contradictorio que hay que estudiar.


Pease García, Henry. El Ocaso del Poder Oligárquico. Lucha política en la escena oficial 1968-1975.
Lima: desco, 1977. Hay tres ediciones más en desco y una en el cid editores de Buenos Aires.

Gonzales De Olarte, Efraín. Neoliberalismo a la peruana. Economía política del ajuste estructural
1990-1997. Lima: iep, Consorcio de investigación económica, 1998.

Cortázar Velarde, Juan Carlos. La reforma de la administración pública peruana 1990-1997. Con-
flicto y estrategias desiguales en la elaboración de políticas. Instituto de Políticas Sociales, 2002.

En la Maestría en Ciencia Política, de la Escuela de Graduados de la pucp, hicimos recientemente una
publicación al respecto. Ver Pease García, Henry y Carlos Adrianzén García-Bedoya, «Reforma del

12
 Introducción

Con estos antecedentes, el 2006 empezamos a abordar el tema. No le

veíamos sentido a seguir en la lógica del «Estado mínimo», tan repetida en los
90 acríticamente, no nos preocupaba toparnos con los dogmáticos de ayer,
pero necesitábamos abrir otro nivel de debate, más integral y reflexivo, capaz
de ver todas las aristas del tema. Tras la transición hacia un régimen demo-
crático, el cambio más importante fue la reforma constitucional del capítulo
xiv del Título iv de la Constitución, que impulsó la descentralización con la
reinstalación de gobiernos regionales previas elecciones ad hoc. La legislación
derivada de esta reforma, Ley de bases de la descentralización, Ley orgánica
de gobiernos regionales, Ley orgánica de Municipalidades y Ley de elecciones
regionales, constituye en sí misma un paso consistente de reforma del Estado,
en uno de sus aspectos, y la transferencia de funciones y recursos que desde el
2001 ha ido incrementándose también lo es.

27 al 30 de noviembre del 2006: un seminario para

actualizar la agenda

El debate sobre la reforma del Estado se ha estancado hace por lo menos

una década; reabrirlo requiere de un análisis más de fondo, obviado en los
noventa, donde más bien el acento fue marcadamente ideológico. El tema en
el Perú requiere —además— un permanente trabajo de investigación multi-
disciplinaria, el cual debe ser incentivado. No es poco lo que está en juego:
desde la fundación del orden social hasta la estabilidad política del régimen
democrático. El tema del Estado en el Perú abarca mucho más que el de su
tamaño.

Estado en el Perú. Un proceso hecho a bandazos». En: Cuadernos de investigación política, Maestría en
Ciencia Política, pucp, 2007.

Muchos critican esta reforma, lo más consistente del Parlamento 2001-2006 tras las leyes que resta-
blecieron las reglas del juego democrático en la mayor parte de las instituciones deformadas por el
fujimorato. Vale la pena discutirlo, pero no tengo duda de que la descentralización no podía esperar y
que lo hecho recoge muchos años de estudio, de avances y retrocesos en el tema. Cuando se dice que
la descentralización es un proceso, se olvida —por ejemplo— que no es un proceso lineal, hay avances
y retrocesos que complican una visión de conjunto. Hoy vivimos, por ejemplo, un retroceso en el
debate sobre el tercio superior en la selección de maestros que impone un Decreto Supremo del Poder
Ejecutivo. Se pretende que un decreto imponga políticas a los gobiernos regionales que, de acuerdo a
la Constitución reformada, tienen autonomía política. Solo la ley es vinculante y nadie es autónomo
frente a ella y ciertamente este decreto no reglamenta ley alguna, porque la desnaturalizaría al agregar
un requisito no previsto en la ley. Este debate se da porque la Ley ha retrocedido frente a lo que fue la
reforma constitucional y la legislación inicial.

13
 Reforma del Estado peruano

El Perú, país de múltiples desarraigos, requiere un orden político capaz

de garantizar a todos la inclusión social sin la cual toda democracia es inestable
y perece. O bien el Estado se define como el garante de la inclusión social o bien
difícilmente el orden será legítimo para una legión de excluidos. La democracia
y la ciudadanía son parte consustancial de ese orden, como lo son la libertad, la
competencia y las garantías para una igualdad de oportunidades (por lo menos
en el punto de partida). Construir compatibilidades entre estas distintas
demandas es responsabilidad de todos los actores públicos y demanda nuevos
enfoques y consensos en torno a la reforma del Estado en el Perú.
Nuestra convocatoria trazaba así el derrotero a seguir y la respuesta que
obtuvimos fue contundente. Con generosidad, casi todos los invitados a
exponer en paneles y mesas de debate vinieron y participaron. Pero muchos
más —1.300 inscritos vía Internet— nos dejaron boquiabiertos pues varios
interlocutores nos decían que el tema era árido y no atraía a muchos ciudadanos.
Tanto fue así que cometí el error de aceptar lo que me dijo un funcionario:
que la gente se inscribía pero no venía. Por ello, el primer día tuvimos un
desorden «majestuoso» que desbordó la capacidad del auditorio de Derecho
en los paneles y de las aulas —habíamos escogido las medianas— para las
mesas de debate.
El seminario cumplió sus objetivos. Los seis paneles fueron perfilando las
dimensiones básicas de la reforma del Estado en el Perú, y mostraron su diná-
mica y complejidad en cada una. El primer panel —presidido por Rolando
Ames— fue redefiniendo el enfoque. Quedaron como trazos iniciales algunas
ideas como: «Un Estado al servicio del ciudadano», «Un Estado garante de la
inclusión social», «Un Estado que construye socialmente la igualdad» la afian-
za y generaliza comenzando por buscar la igualdad de oportunidades en el
punto de partida, (referencias a Educación, salud y seguridad social). También
se plantearon preguntas como ¿para qué Economía?; con ello se constató la
polarización extrema en niveles de productividad, por ejemplo, y se propuso
un estado negociador, capaz de atraer grandes inversiones que proporcionen
divisas para importar conocimientos, un Estado regulador y un Estado pro-
motor de la pequeña y mediana empresa.
El segundo panel sobre la reforma política que presidí trazó el rumbo en
los cambios necesarios respecto al sistema electoral, al sistema de partidos y al
sistema de gobierno. Hubo consensos iniciales sobre atenuar el presidencialismo
sin salir de este sistema, crear el Senado y afianzar la descentralización, así

Documento de convocatoria al seminario del 2006.

14
 Introducción

como reforzar la representación y su representatividad en este régimen. Fueron

particularmente importantes las mesas de debate sobre partidos políticos, con
Sinesio López y Juan Paredes Castro, sobre el sistema electoral, con Fernando
Tuesta y la presencia de la Jefa de la onpe, Magdalena Chu; sobre la evaluación
de la Ley de transparencia y acceso a la información del Estado, presidida por
el Vicerrector Académico, Marcial Rubio, y con la presencia del director del
Diario La República, Gustavo Mohme S. y otros miembros del Consejo de la
prensa peruana; sobre organismos reguladores, que presidió Jorge Avendaño y
sobre descentralización, presidida por el Vicerrector Gonzales de Olarte y con
una asistencia muy grande de ciudadanos.
El tercer panel sobre la defensa nacional, presidido por Farid Kahhat,
debatió sobre Defensa con el ministro Allan Wagner y sobre Orden interno
con la ministra Pilar Mazzetti. Las reformas para asegurar una conducción
civil en las políticas de defensa y los temas de educación en las FFAA y en
la Policía Nacional también fueron puestos en la agenda como algo esencial
al rumbo democrático. Hay años de historia que muestran aquí y en todas
partes que la subordinación militar al régimen democrático no es solo una
declaración constitucional, se construye en las reglas de juego que se cumplen
en estos ámbitos y es un proceso esencial para consolidar la democracia.
El cuarto panel, sobre reforma de la administración pública, presidido por
Flavio Ausejo, con la presencia de la ministra de Transportes y Comunicacio-
nes, Verónica Zavala, debatió sobre la reasignación de recursos en el territorio
respetando la descentralización, sobre la Ley del Empleo Público y la Ley
Orgánica del Poder Ejecutivo (lope) N° 29158. Publicada el 20 de diciembre
de 2007 y sobre la reforma de las políticas públicas de carácter universal. En
este tema, dos mesas de debate fueron muy importantes para armar la agenda:
la que trató sobre indecopi y la que trató sobre organismos reguladores
El quinto panel, presidido por Carlos Montoya Anguerri, debatió sobre
la reforma judicial. Retomó la agenda propuesta por la Comisión de Reforma
Integral de la Administración de Justicia (ceriajus) y amplió los temas allí
presentados e incluyó la enseñanza del derecho en relación con las necesidades
de la reforma.
El sexto panel, presidido por Catalina Romero, decana de la Facultad de
Ciencias Sociales, profundizó sobre la transparencia de la fiscalización y la
participación ciudadana y contó con el apoyo de dos mesas de debate: una
sobre la evaluación de la Ley de transparencia y acceso a la información del
Estado y otra sobre los programas sociales y la mesa de concertación de lucha
contra la pobreza.

15
 Reforma del Estado peruano

Queremos recordar el aporte de esta primera parte del seminario en la

que fue armándose la agenda. Obviamente, la segunda, del 2007, dependió
no solo de este primer trazo, sino de los recursos que se obtuvieron para
investigaciones específicas, en nuestro caso y en otras instituciones. Queremos
agradecer el aporte de todos los participantes, pero los nombres de aquellos que
estuvieron el 2006 en los paneles —por no estarlo el 2007— no aparecen en
este libro. Entre ellos, se encuentran Enrique Bernales, Lourdes Flores Nano
—a quien una fuerte gripe impidió llegar al panel del 2007 en el que había
confirmado su presencia con el entusiasmo de siempre—, Pilar Mazzetti, Fabian
Novak, Verónica Zavala, Ricardo Martín Tirado, Carlos Montoya Anguerri,
Ernesto de la Jara, Raúl Castro, Greta Minaya, Beatriz Boza y Carlos Ferrero
quienes hicieron aportes sustantivos en los paneles que integraron. A Carlos
tenemos que pedir disculpas, pues por un error involuntario, de nuestra
responsabilidad, no pudo participar en el panel sobre reforma política. Es
imposible mencionar aquí a todos los que participaron en las mesas de debate,
pero su aporte se da en el conjunto del seminario.

12 al 16 de noviembre del 2007: seminario reforma

del Estado en el Perú

Al replantear la agenda, la especialidad de Ciencia Política y Gobierno enfatizó

el carácter integral de su enfoque sobre la reforma del Estado y, por tanto,
se convocó y participaron especialistas desde la Economía, el Derecho, la
Filosofía, además de la Sociología y la Ciencia Política. Desde la gestión pública,
privada y no gubernamental vinieron aportes insustituibles. Se configuraron
así los cuatro ámbitos que, luego del primer panel sobre el enfoque, Un estado
para todos, forman parte de este libro: La reforma administrativa, La reforma
política, La reforma en el sector defensa y La reforma judicial.
Para noviembre del 2007 la inscripción arrojó una cifra de ciudadanos aún
mayor: 1.547. Pero con la experiencia anterior advertimos a tiempo las acti-
vidades que «llenaban» su espacio máximo y habilitamos salones contiguos al
auditorio en algunos momentos punta. La comunicación por Internet seguirá
con las personas interesadas, para mejor difusión de los avances.
Este libro reproduce las ponencias, corregidas por sus autores, y los debates
de cada panel, en los que esta corrección no ha sido posible siempre y, por ello,
la hemos asumido bajo responsabilidad los editores. Se han incluido los textos
de dos clases magistrales: una sobre la experiencia de descentralización en

16
 Introducción

Francia y otra sobre la calidad de la democracia en América Latina. No hemos

podido incluir las dos Mesas Redondas. La primera sobre «democracia en la
región andina» fue muy importante para ubicarnos con relación a nuestras
sociedades vecinas con las que tenemos mucho en común. Será publicada
por idea Internacional que organizó dicha Mesa. Queremos agradecer
la estimulante presencia de Rafael Roncagliolo (Perú), Antonio Araníbar
(Bolivia), Armando Novoa (Colombia), Augusto Becerra (Ecuador), Rolando
Ames (Perú) y Margarita López (Venezuela).
La segunda Mesa Redonda, para evaluar la acción del Estado ante el
terremoto, no la pudimos publicar porque no solicitamos ponencia escrita,
aunque están grabados los debates. Queremos agradecer el aporte de Julio
Vargas (Representante de Escuela de Graduados), Revendo Padre Gastón
Garatea (SS.CC.), Martín Soto (Care–Perú), Lucy Harman (Care-Perú) y al
Gral. Luis Palomino (Jefe Indeci).
Nuestro Vicerrector Académico, el doctor Marcial Rubio, no quiso
declarar «clausurado» este seminario y lo declaró «en hibernación» hasta el
2008. Supongo que lo hizo así por la actualidad del tema y la necesidad de
seguir avanzando. Pero es evidente que la Universidad podrá hacerlo si logra
avanzar más en investigaciones y concertar con entidades que lo estén haciendo
y/o puedan apoyarnos. Eso permitirá novedades, además del intercambio de
especialistas.
En mis 37 años como profesor de esta Universidad siempre he admirado
algo de su organización, algo que me hace recordar una famosa regla Scout:
«quien lo propone, lo hace». A veces renegamos de ella, en las horas difíciles
para construir, pero es una combinación de libertad y respeto a la iniciativa
de cada uno lo que esta frase encierra. Al regresar a tiempo completo el 2006,
venía con la idea de armar un Instituto que investigara sobre Estado, reforma
del Estado, Políticas públicas. Pareció que no era el momento adecuado por-
que acababan de formarse otros dos Institutos. Propuse este Seminario y se
hizo realidad porque todos aportaron, los profesores de mi especialidad y los
de otros campos, las autoridades del Departamento académico y la Facultad
de Ciencias Sociales y hasta el propio rectorado, con sus tres integrantes. En
la pucp, las iniciativas se concretan «desde abajo» y eso es muy importante; es
parte de su ambiente, como las flores y los jardines que nos acogen.
Pero debo agradecer un esfuerzo particular, intenso y continuo, de Rolando
Ames, ex decano de nuestra Facultad que hoy Coordina la especialidad de
Ciencia Política y Gobierno. Constatada la necesidad, recurrió a todas las

17
 Reforma del Estado peruano

instancias y a todas las puertas para financiar el Seminario y los trabajos de

investigación que reunimos en este libro. Por eso, podemos agradecer al pnud
y al bid, a idea Internacional y a los gobiernos de Francia y Estados Unidos
de Norteamérica.
Quiero dar un agradecimiento especial a la Fundación Ford. Les propu-
se, antes de regresar a tiempo completo, el proyecto de investigación que se
concretó a fines del 2006 y ha hecho posible todo lo avanzado en el tema de
reforma política. Es una columna vertebral para la reforma del Estado.
En el 2006 tuve el apoyo de Carlos Alberto Adrianzén, que en estos días
se inaugura como profesor en el curso de Realidad Social Peruana de EEGG-
Letras, y en el 2007 me apoyó Giofianni Peirano, alumno de Ciencia Política
quien, además, compartió conmigo el trabajo de edición. A ambos mi grati-
tud junto con Milagros Barletti, secretaria, y Lucrecia López, asistente admi-
nistrativa durante los meses previos al evento.

Henry Pease García

18
 Capítulo 1
Un Estado para todos

Reforma y construcción democrática

del Estado peruano
Rolando Ames

La primera parte de esta ponencia se aboca a mostrar cómo las ciencias sociales
y la ciencia política recomiendan entender siempre al Estado moderno,
como un fenómeno social complejo, dependiente de itinerarios históricos
propios a cada país, no reductible a su administración burocrática y hoy día
sometido a cambios intensos por el carácter global de la economía y de las
comunicaciones. Por tanto, la «reforma del Estado» involucra cambios en el
comportamiento de muchos más actores y aparatos que los de su burocracia.
La reforma administrativa es solo parte, en todo caso, de una verdadera
reforma del Estado, que implica siempre cambios en las relaciones entre el
Estado y la sociedad. Por otra parte, el concepto de «lo público» rescata a veces
mejor que lo que se vive actualmente como «política», los retos centrales que
esa política debiera afrontar. Se señala, finalmente, que hoy día es interés vital
de la seguridad mundial que los Estados sean eficientes y legítimos y que esa
legitimidad esté asociada a elecciones y consensos democráticos. Sin embargo,
en países como el Perú, el Estado no solo tiene que ser reformado, sino que
está pendiente de culminación su construcción democrática básica, ya que
ella supone asegurar a todos sus miembros los mínimos básicos de libertad
personal y de calidad de vida social.
En la segunda parte se discute cómo el Estado peruano evoluciona en esta
década hacia formas de esa condición más democrática, por iniciativas diver-
sas, pero de modo desordenado y parcial, sin alcanzar aún niveles consistentes
ni de eficiencia ni de legitimidad, sin ser por tanto todavía «un Estado para
 Reforma del Estado peruano

todos». Como primera ponencia del Seminario, el texto abre un conjunto

vasto de cuestiones a fin de dejarlas planteadas para el diálogo y las reflexiones
posteriores.

El Estado moderno: un fenómeno social complejo

Lo más visible cotidianamente del Estado es su administración, sus centenares

de miles de funcionarios públicos, sobre todo dependientes del Poder
Ejecutivo, sus oficinas, sus procedimientos, el cúmulo de funciones distintas
que cumplen en medio de la sociedad. El Poder Legislativo y el Judicial son
más pequeños, pero las mayorías creen que también realizan mal sus funciones.
«Reformar el Estado» fue un término que adquirió su actual contenido en el
contexto particular de la década de los noventas y se centró en la reforma
de la administración, comprendida entonces como disminuir o «achicar» el
peso del Estado. Es claro que reformar la burocracia estatal en general para
hacerla más eficiente es un tema crucial. Esa burocracia es, desde Max Weber,
también analíticamente, el rasgo propio del Estado moderno. Reformar el
Estado es, sin embargo, más que una tarea administrativa y técnica; por eso,
cuando se aborda solo desde esa óptica, los resultados son contradictorios e
insuficientes. Trataremos de fundamentar esta perspectiva.
Luego sostendremos que si se nos pide hablar del Estado peruano, de sus
características generales, deberemos decir que estamos ante un todo contra-
dictorio, que suma la marca de autoritarismos recientes y antiguos, que tiene
zonas importantes de democracia y de eficiencia, pero también de rutinas sin
sentido y clientelismos teñidos de corrupción. Se trata de un Estado ausente
en buena parte del territorio; de un aparato administrativo cuyas bases cultu-
rales y legales permanecen todavía ajenas y poco comprendidas por parte de
la población. No es posible entonces, a nuestro juicio, hablar de reforma del
Estado sin tener en cuenta estos grandes contextos. Y sin decir, finalmente,
que el Gobierno actual, que se acerca ya a sus dos años de existencia, no parece
decidido todavía a abordar el conjunto del problema que nos ocupa en este
Seminario.
El Estado no es un aparato administrativo sobre el cual puede actuarse
como si fuera separable de la sociedad. El Estado tiene otras actividades y
significaciones. Él es la materialización de un orden legal que se impone en
todo el territorio y este orden expresa además, relaciones de poder, algunas
muy importantes y definitorias, entre la pluralidad de actores sociales,

20
 Un Estado para todos

especialmente diversos en nuestro caso. Además, el Estado es la expresión

de una realidad simbólica colectiva, que es lo que llamamos nación, un
Perú del cual nos sentimos, subjetivamente, más o menos parte. Como se
sabe, el análisis histórico muestra que en muchos casos es el mismo Estado
moderno el que ha sido el promotor en buena parte de aquellos sentimientos
nacionales colectivos (ver el ya clásico «Comunidades imaginadas» de Benedict
Anderson). Finalmente, la administración misma es una realidad social cuyos
miembros, hombres y mujeres de carne y hueso, actúan combinando las
normas legales formales con las costumbres o pautas culturales reales de la
localidad, la región, la sociedad de la que forman parte. La administración
es también ese conjunto social vivo de sus funcionarios, cuyas reales formas
de comportamiento y múltiples intereses no conocemos bien y sin cuya
participación nada podrá mejorarse.
Por eso en este Seminario, al analizar la reforma del Estado desde las
Ciencias Sociales, consideramos a la reforma estrictamente administrativa
como una parte fundamental, pero parcial del «todo» que es el Estado
peruano hoy. El Estado reúne administración, instituciones políticas y
sentimientos desiguales de pertenencia (O’Donnell 2004). Y el Estado es la
cúspide y el conjunto del armazón que nos hace, para bien o para mal, una
sociedad política única que se llama Perú. La Administración y el Gobierno
representativo forman ambos parte del Estado. Las normas constitucionales y
legales tratan de diferenciar internamente sus campos, precisamente porque
tienen que trabajar en común, desde el mismo gran aparato. Por eso, en este
Seminario, la reforma política es parte central de la agenda de trabajo. En
este sentido, el Estado no es una empresa, aunque muchas de sus funciones y
servicios aisladamente puedan ser comparados útilmente con esa organización
que es intrínsecamente diferente.

a. Enfoques sobre el Estado desde la Ciencia Política

1. El enfoque de Ciencia Política pone pues el énfasis en la realidad social

del Estado como institución marcada por la trama de relaciones
sociales en medio de las cuales existe, y en la organización política
y de poder que el mismo constituye con su existencia, con todas sus
consecuencias objetivas y subjetivas.
2. Es particularmente importante detenerse un instante en los conceptos
de instituciones y de «actor estratégico» para hablar de reforma del
Estado. Las instituciones en Ciencia Política no están definidas solo

21
 Reforma del Estado peruano

por las leyes, sino por las pautas que se observan de hecho en la práctica
social dentro y alrededor de ellas. Eso concuerda con el conocido
análisis de Douglas North que distingue instituciones como reglas
de juego y organizaciones como jugadores. Dentro de ese enfoque
empírico ha cobrado así mismo relevancia distinguir que en política
no todos los actores sociales tienen igual poder público y distinguir
que entre los que influyen debe diferenciarse a los que lo hacen dentro
o aun en contra de las reglas de juego, de los que tienen capacidad para
establecer esas reglas y sostenerlas. A estos últimos se les llama por eso
«actores estratégicos» (Prats 2000).
Como la reforma del Estado implica necesariamente cambios sociales en un
sentido u otro, la disposición y el comportamiento de los actores estratégicos
resultarán decisivos para impulsar, bloquear o debatir sobre qué clase de reforma
se quiere impulsar. Sin embargo, en las discusiones sobre reforma del Estado,
olvidamos con frecuencia esta comprensión más amplia de instituciones y esta
noción específica de actores estratégicos. Entonces, trazar orientaciones de
cambio del Estado implica conocer bien cuáles son las pautas reales y no solo
las legales con que se opera en los distintos ámbitos de la administración por
jefes y subordinados. Y, por otro lado, exige tomar en cuenta qué quieren del
Estado, actores estratégicos diversos como los organismos internacionales de
crédito, las grandes empresas, las fuerzas armadas, además de los partidos o las
corrientes sociales más vigorosas, si las hay.

b. De lo político a lo público

Otra cuestión analítica necesaria como cuestión previa para entender qué
clase de Estado tenemos y por qué y cómo reformarlo es la distinción reciente
que se opera entre la noción de lo político y lo público. Hasta la década de
los setenta estábamos acostumbrados a asociar lo político con lo estatal y con
lo público. Los actores públicos eran los actores políticos, principalmente los
partidos y el gran definidor de qué se hacía en lo público era el Estado. Hoy
se percibe mejor que lo que afecta a todos no es solo lo que hacen los actores
políticos y especialmente los partidos. En los noventas nos acostumbramos
en muchas partes del mundo y particularmente en el Perú a que los partidos
y la política se debilitaron, se hicieron objeto de crítica y hasta de burla. El
antiestatismo creció entonces y la idea de muchos fue que, cuando menos
Estado, pues mejor. Y, sin embargo, los problemas públicos seguían siendo

22
 Un Estado para todos

críticos. Ellos requieren de instituciones públicas para el manejo racional de

los conflictos, es decir, de buen gobierno, de buena política, de buen Estado.
Ya a mediados de los noventas, existían análisis finos de los nuevos rasgos
de la globalización y sus consecuencias para los Estados. La trilogía de Manuel
Castells de 1997 es, sin duda, el estudio más abarcante y ambicioso. Mucho
de lo más relevante viene hoy definido en buena parte por fuera del Estado y
de las instituciones de la política representativa. Es en el campo de las grandes
empresas, en los centros avanzados de innovación tecnológica, en los equipos
de asesores de los actores estratégicos, en los medios de comunicación de mayor
alcance, donde se define mucho de lo que antes dependía de la política. Y, sin
embargo, como se redescubre también la importancia que mantienen el buen
gobierno, el Estado eficiente y la política democrática, se tiene que convenir que
vivimos una sociedad mucho más compleja donde los actores e instituciones
políticas clásicas tienen que convivir e interactuar con instituciones privadas
de gran relevancia pública. Por eso, simplificando, puede decirse que hemos
pasado de «lo político estatal» a «lo público político». Por razones de este tipo
es que uno de los sanos énfasis de la reforma del Estado es atender ahora la
calidad de las políticas públicas. Y, además, darles seguimiento en el conjunto
de sus procesos de decisión e implementación en que interactúan actores del
Estado, de la empresa y de las llamadas «sociedades civiles».
El concepto de «lo público» puede referirse tanto al escenario mundial, al
nacional, como a los espacios regionales y locales. Parte de las políticas públicas
que se definen según estudios y recursos que vienen de los ámbitos de mayor
poder mundial se aplican a poblaciones que viven apiñadas en las periferias
pobres de las ciudades o en escenarios distantes, algunos semirurales, donde
sus culturas y hábitos no occidentales mantienen mucha vigencia. Y es según
los criterios de esas poblaciones que las políticas públicas serán aprobadas o
no, tanto como eficientes, como si son sentidas como democráticas o no. Los
términos de la democracia han variado, pues, profundamente y han cambiado
sus actores y protagonistas.
En consecuencia, el proceder del gobierno y de sus conductores debiera
cambiar también. Escuché a Fernando Henrique Cardoso, científico social y
Presidente dos veces del Brasil, decir en una reunión del bid en Lima hace dos
años que gobernar estas sociedades complejas, en esta época de «lo público»,
no es pretender guiarlo todo desde un solo centro, o con las ideas personales
de los presidentes o de sus equipos de asesores. Según Cardoso, el buen gober-
nante más que vigía y conductor debe ser hoy el director de orquesta que hace

23
 Reforma del Estado peruano

surgir la armonía desde instrumentos y sonidos muy diferentes, que manejan

centenas de actores inteligentes y distintos. Los objetivos de una vasta y genui-
na reforma del Estado tienen que alcanzar así, en esta perspectiva, la mejora de
la vida pública, y tienen que comprometer, de un lado, a los actores con más
poder y, de otro, a los distintos grupos sociales en la base de la sociedad. Todos
ellos están involucrados en un proceso real de reforma del Estado.

c. De la reforma a «la construcción del Estado»

En esta década del 2000, los análisis más serios han avanzado aún un paso
más. Vimos el rápido distanciamiento de la idea de que el buen Estado es el
más pequeño y que el crecimiento económico y la gestión técnica eficiente
se bastaban para asegurar el buen gobierno. Por eso, ya hace 10 años el
Banco Mundial tituló un informe anual como «el regreso» del Estado. Más
recientemente, en el 2004, Francis Fukuyama, el autor de aquel texto tan
emblemático como forzado sobre el «fin de la historia» (1991), que tenía que
ver con el supuesto fin de un tipo de política, lanzó el término de «construcción
del Estado» como consigna práctica. Se trata según él de un proceso que debe
emprenderse en aquellos países donde la precariedad del Estado-Nación crea
serios problemas de gobernabilidad y seguridad no solo a ellos mismos, sino
a todo el orden mundial. Nos guste o no el autor, lo que destaco es que se
ha pasado a un nivel mayor de conciencia de la vastedad de los problemas
que se derivan de estados ineficientes y poco legítimos. Y que ese es hoy el
horizonte en que se plantea la cuestión de la reforma democrática del Estado,
muy lejos de la comprensión restrictiva y parcial que el gobierno autoritario
y tecnocrático de Fujimori contribuyó a introducir en la mentalidad de los
peruanos a lo largo de los noventas.
Sobre este último aspecto quiero solo recomendar a los expertos en estos
temas tomar nota de la útil distinción analítica que hace Fukuyama, entre lo
que llama las dos dimensiones de la estatalidad. La que tiene que ver con el
alcance o tamaño del Estado y la que se refiere a la fuerza o consistencia con
que cumple sus funciones, sean pocas o muchas. Sobre esa base, el autor pone
el acento en que lo más importante es que el Estado haga bien lo que decida
hacer. Y eso recalca la importancia de que sus políticas públicas, que apuntan
a atender necesidades básicas, alcancen efectivamente a todos.
Parece como si en un mundo más interdependiente estuviera resultando
más fácil la percepción de que muchos países no produjeron por ellos mismos
este artefacto moderno cultural, administrativo y militar que es el Estado

24
 Un Estado para todos

democrático moderno. Y ha crecido la preocupación porque tales «Estados»

—muchas veces importados en sus orígenes de las metrópolis (ver, por
ejemplo, Badie 1992)—, en tanto sean ineficientes y antidemocráticos, se
conviertan en un problema para la seguridad mundial, vista al menos desde
Washington. Los Estados Unidos lo reconocen así explícitamente. Por eso ha
tomado fuerza la noción de «Estados fallidos» y Fukuyama, por ejemplo, en
una posición que por cierto no comparto, razona sobre si sería necesario que,
antes de que un Estado fallido se vuelva «enemigo», no habría que invadirlo
para ayudarlo «desde afuera» a construir el Estado democrático. La mención a
Irak es explícita, por supuesto.
Lo que tiene que ver con nuestro argumento es que, desde horizontes
ideológicos e intelectuales muy distintos, se asume ahora como responsabilidad
pública y de los Estados en particular, lograr que toda su población acceda a
la cobertura de sus necesidades básicas y al progreso en educación y capacidad
técnica, indispensables para el crecimiento económico. El objetivo es que se
alcance la legitimidad democrática y la estabilidad política, idealmente en
cuantos más países mejor. El Estado que existe divorciado de su sociedad
es precario y no da seguridades, ni al inversionista externo, ni a su propia
población.
Para concluir esta parte, acercando ya este análisis más conceptual al caso
del Perú, quiero aludir al Informe Final de la Comisión de la Verdad, de la cual
formé parte. Nuestra misión nos obligó a mirar el Estado desde los territorios
donde viven los peruanos y peruanas más discriminados, más pobres y menos
incluidos. Dos grandes fenómenos que constatamos me parecen pertinentes
a evocar. La literal ausencia de las organizaciones más elementales del Estado
en esas zonas rurales andinas y «las brechas» que nos separan a los peruanos
entre nosotros y, particularmente, con los que viven en esos lugares. Se trata
no solo de dos mundos, sino de un amplio arco social donde varios segmentos
de población vivimos sin vernos ni reconocernos entre nosotros, sea física o,
peor, culturalmente. Es sobre el piso de esta sociedad peruana que sin duda
se comunica y se integra hoy mucho más que antes desde donde nos toca
construir un Estado democrático multicultural a partir de un conjunto ojalá
concertado de reformas urgentes. Las posibilidades a favor son hoy, quizás,
mejores que nunca, pero la magnitud de la tarea no la recordamos para
provocar desaliento, sino precisamente para aprovechar mejor este tiempo.
Lo hacemos para no olvidar las graves deudas pendientes que tenemos con
aquellas mayorías.

25
 Reforma del Estado peruano

Otro hecho nacional, más vasto aún que el Informe de la cvr, ha venido a
confirmar el peso del desencuentro entre grandes sectores sociales del país. Me
refiero al resultado de las elecciones. Como acaba de mostrarlo muy bien en
un libro reciente Ricardo Vergara, hay una correspondencia entre las opciones
por los tres principales candidatos con tres grandes regiones del país, la sie-
rra centro sur, la costa norte y Lima que distan mucho entre sí, en grado de
modernización económica, de integración socio-cultural y precisamente de
necesidad de Estado. No puede haber otro objetivo mayor para la reforma del
Estado democrático que promover el diálogo y la complementariedad entre
sectores tan distanciados.

¿Desde dónde construimos el Estado democrático en el Perú?

a. Antecedentes remotos y recientes para la debilidad de nuestro Estado

democrático

Empezaré esta segunda parte apuntando a otra clase de desencuentro, quizás

muy circunscrito, pero a mi juicio muy significativo, esta vez en el estudio y la
acción sobre el Estado. Me refiero al escaso diálogo entre los expertos que vie-
nen de la Historia o los estudios culturales por una parte y a los que, por otra,
se aplican al diseño y aplicación de las políticas públicas. Quiero decir que los
que están interesados en objetivar cómo se formó el Estado en el Perú, las rela-
ciones en la sociedad colonial, el olvidado siglo xix y los distintos imaginarios
que existen sobre el Estado actual, conversan poco con los que están trabajan-
do en formular e implementar políticas públicas en el presente. Sin embargo,
como lo vimos antes, las políticas públicas comprometen a sectores diversos
cuyas sensibilidades son poco tomadas en cuenta. Este hecho me parece un
ejemplo de la debilidad de los procesos que debieran ayudarnos a reconocer
y repensar mejor el Perú actual y su Estado, incluso entre expertos distintos.
Y ello tiene que ver en la práctica con las debilidades de nuestra imaginación
colectiva para innovar en las maneras de gestionarlo y refomarlo.
La marca de un tecnocratismo excesivo en el enfoque administrativo de la
reforma del Estado, generalmente asociado a un legalismo formal que olvida
las desigualdades y diversidades de nuestra realidad social, es una herencia que
vino asociada al autoritarismo del régimen de Fujimori. Quizás hemos reac-
cionado más al autoritarismo que a este supuesto ingenuo de que los técnicos
calificados pueden, desde Lima, dirigir la enorme y maltratada burocracia que
opera en zonas tan distintas y distantes de nuestro territorio. De allí nuestra

26
 Un Estado para todos

insistencia de la primera parte en incluir la reforma administrativa con la

reforma política y ahora con la construcción social, plural, multicultural del
Estado, como parte de la misma agenda de una reforma de conjunto.
Para objetivar mejor dónde estamos realmente en la construcción
democrática del Estado peruano hace falta partir por asumir la gravedad de la
pobreza y de las desigualdades socioeconómicas, asociada a las distancias entre
los distintos mundos culturales de nuestra sociedad que acabamos de evocar.
En esta parte debemos referirnos, sin embargo, a los factores más recientes que
han dado lugar a las actuales características del Estado.
Empezaremos con la gravedad de lo ocurrido a fines de los ochentas. La
debacle socio-económica, la crisis fiscal y el derrumbe de todos los partidos
importantes que erosionó profundamente al Estado. Luego no podemos
negarnos a la memoria de más de década y media de violencia en la política,
de guerra interna generada por una ideología sectaria hasta el máximo, que
surgió desde nuestra misma sociedad y que fue combatida con frecuencia
con crímenes y complicidad desde el propio Estado. Ese pasado ha generado
felizmente un extendido hartazgo con la violencia en la política —la protesta
social es un terreno distinto— y es menester afirmarnos en esta voluntad de
negociación en medio de los conflictos. Hay, desgraciadamente, quienes pare-
cen desear que el terrorismo reviva, quizás para así restringir una democracia
en la que no quieren confiar.
Otra exigencia en la valoración de la historia reciente del Estado tiene que ver
con la continuación del debate sobre el fujimorismo y el conjunto de la década
de los noventas. Algunos señalan que se logró la observancia indispensable
de la racionalidad en el manejo de las finanzas públicas, pero se privilegió
en cambio una apertura económica total, con amplia desregulación estatal.
Se alcanzó un crecimiento macro-económico importante, pero se negó el
valor del diálogo democrático y la legitimidad de las oposiciones. El irrespeto
a las instituciones fue la norma del Gobierno. Las violaciones a los Derechos
Humanos y la corrupción están felizmente sometidas a un juicio ejemplar hoy
ante los tribunales del propio Estado. Diferenciar logros de errores graves y
precisar los consensos y disensos actuales frente a ese pasado que está demasiado
cerca es parte de un proceso de maduración como país que ojalá seamos capaces
de abordar desde la defensa firme de nuestras respectivas convicciones.
Si pasamos al periodo de transición, luego del corto gobierno del presidente
Paniagua no se mantuvo vivo el conjunto de los virajes que era necesario para
pasar de los hábitos del autoritarismo a los de la democracia. Diré, personalmente,
que hemos heredado un Estado autoritario, marcado por una opción económica

27
 Reforma del Estado peruano

extrema pro-mercado. Si recordamos que la calidad de la democracia, como

es reconocido hoy, tiene que ver con el arte de articular crecimiento y
equidad social, podríamos convenir que el Estado peruano llegó a esta década
marcado por el unilateralismo. No se trata de negar la importancia crucial del
crecimiento económico, sino de recordar que la política democrática existe en
buena medida, como lo probó dolorosamente la historia europea del siglo xx,
para lograr que ese crecimiento adquiera un carácter socialmente inclusivo.
A la caída del fujimorismo se produjo un importante momento de
repolitización, que vino no solo de los partidos, sino aún más desde diferentes
sectores sociales y regiones. Hasta hoy vivimos de ese impulso. Sin embargo, este
no cobró consistencia en organismos y actores a la escala de los retos que había que
afrontar y que he tratado de recordar en este acápite. Los políticos aprovecharon
ese impulso parcialmente. El corto y ejemplar Gobierno del presidente Paniagua
no podía bastar para afirmar esa transición y darle la continuidad requerida. Por
eso no se ha producido hasta ahora una reconexión consistente entre sociedad y
política, por eso hay capas sociales empobrecidas que en su imaginario interno
mantienen simpatía por el clientelismo autoritario e incluso con el violentismo.
Y es parte del mismo proceso que la construcción democrática del Estado
afronte retos extra estatales si queremos, como son, además de la miseria, la
pobreza y la desigualdad, el descreimiento en la política.
El Estado peruano de hoy no es el mismo que el de los noventas. Y, sin
embargo, el Estado peruano del 2000 avanza sin norte claro, pero, de hecho, en
un proceso de democratización quizás más social que político. Aquí estamos ya
en el terreno del presente, en el cual nada reemplazará a los estudios específicos
y rigurosos ni a los debates plurales que el presente Seminario busca impulsar.
Me permito solo un punteo incompleto de asuntos importantes a tener muy
en cuenta.
Empiezo con dos observaciones de conjunto: en primer lugar, tenemos el
valor del pluralismo político en que vivimos. Este es más amplio en tiempos
electorales que fuera de ellos. No es socialmente representativo ni organizado
y estable, pero marca el clima real del país en términos ya difíciles de eliminar
por la fuerza. Este sano signo de salud social es más bien poco valorado, pro-
bablemente por la poca consistencia de la mayoría de los partidos. Limitando
este pluralismo político, quiero señalar como segunda observación que aún no
se tiene el cuidado debido con la institucionalidad del Estado como tal. Vale
más la reivindicación de «que nosotros somos los que hemos sido elegidos»
que el sentido de acumular los aportes de cada gobierno a la continuidad que

28
 Un Estado para todos

debieran tener las políticas de Estado. Las instituciones pueden modificarse

aún de manera imprevista desde el poder central, se puede gobernar el país
sin observar reglas de juego claras para la distribución de funciones entre el
nivel nacional, regional y local, se cae con frecuencia en la fiebre de las revo-
catorias de gobiernos regionales y locales, etcétera. Es claro que todo ocurre,
sin embargo, dentro de las reglas básicas de la democracia política. Lo que
pasa es que, dados los problemas del Perú, no podemos satisfacernos con estos
mínimos por valiosos que sean.
Quiero destacar ahora algunos procesos más recientes en la construcción
democrática del Estado peruano hoy que deben destacarse y apoyarse.
En cuanto a la descentralización, se ha dado un avance decisivo en la dación
de leyes que han permitido poner en marcha el proceso de descentralización
en una perspectiva democrática y con referencias explícitas a un desarrollo
integral, que debemos valorar, me parece, aún en su carácter declarativo. En
el ámbito legal, tenemos en este rubro la Ley de Bases, la Ley Orgánica de
Gobiernos Regionales y la de Municipalidades. A ellas pueden ser sumadas la
Ley General de transparencia, Acceso a Información Pública y Rendición de
Cuentas, la Ley Marco del Presupuesto Participativo, la de Promoción de la
inversión descentralizada y, finalmente, hace poco y por fin, la Ley Orgánica
del Poder Ejecutivo que estaba pendiente.
Lo más importante es, sin embargo, a mi juicio el carácter de redistribución
del poder político que tiene la descentralización, el reconocimiento de la
igualdad de territorios dentro del país que ella implica y la apertura que
otorga a la creación indispensable de grandes regiones económico-sociales
viables, fuera de la capital, que es el sentido a largo plazo más trascendente
del proceso. Sin duda, fue y seguirá siendo polémico haber empezado con
dar carácter de regiones con relativa autonomía a los viejos departamentos
y la satanización del proceso regresa, por eso, con frecuencia en los medios.
La apuesta hecha tiene que sostenerse, en consecuencia, en la práctica que
exige calidad y responsabilidad a las autoridades regionales, pero que implica
aún más: que el Gobierno Nacional entienda que ya no es la única autoridad
política en el Perú. En uno de los países más centralistas de Sudamérica estas
resistencias son comprensibles, pero no deben hacernos dudar.
En cuanto a la concertación democrática, la apertura de espacios de diálogo
y concertación entre el Estado y la sociedad es un importante logro de los
últimos años. El Acuerdo Nacional como foro que reúne al gobierno, partidos
políticos, empresarios y sociedad civil es uno de ellos, aunque vemos con

29
 Reforma del Estado peruano

preocupación que no se le está dando ahora la importancia que merece. Desde

su creación en el 2002 han llegado a acuerdos importantes expresados en 31
políticas de Estado y en diversos pactos que abarcan desde la construcción
del Estado de Derecho, la promoción de la justicia y la equidad social, la
generación de las condiciones para la competitividad del país, hasta una
gestión estatal eficiente, transparente y descentralizada. Allí hay una agenda
ya consensuada para construir un Estado democrático.
En la perspectiva que estoy tratando de dibujar en este texto breve, debo
señalar aquí que avanzar en el Perú hacia un Estado y una sociedad democráticos
e inclusivos requeriría, precisamente, no debilitar, sino al contrario, ser más
ambiciosos y creativos en cuanto a las funciones del Acuerdo Nacional, o al
menos de sus instituciones miembros. Hoy, el Acuerdo solo se aboca a establecer
políticas de largo aliento y, sin duda, no puede reemplazar a las instituciones
de gobierno de la democracia representativa, pero lo que sería muy útil
explorar es si las organizaciones que concurren al Acuerdo, ya como tales, e
independientemente de él, no podrían lograr acuerdos puntuales para impulsar
y colaborar con el Estado para que no queden en el papel las 31 políticas que
ya se formularon. En el tiempo en que los poderes en la vida pública no son
ya solo los políticos, como vimos al comienzo, la novedad es ir más adelante,
concordando entre actores públicos y privados con poder y no encerrarnos solo
en instituciones estatales que se hallan más bien urgidas de renovación.
Por otra parte debe valorarse que instancias de concertación hayan sido
sanamente reconocidas o introducidas como aparatos de consulta de distintos
ministerios. Han sido aprobados, después de procesos importantes de
consulta, el Consejo Nacional de Educación, que produce y promueve desde
el gobierno anterior el debate participativo del Proyecto Educativo Nacional,
ahora adoptado también por el presente gobierno. El Consejo Nacional del
Trabajo es otra instancia de encuentro estatal-empresarial-sindical, que en
colaboración en este caso con el Ministerio de Trabajo ha conseguido también
buenos resultados.
En cuanto al planeamiento estatal aún pendiente y la lucha contra la
pobreza y la exclusión, en este contexto resulta más bien un ejemplo negativo la
renuencia que hasta ahora observa el gobierno a implementar la ley del Centro
de Planificación Estratégico (ceplan) como eje de un sistema nacional de
planeamiento del Estado, que ofrecería además una referencia importante a la
acción pública de los poderes no políticos. Si países como el Perú requieren de
políticas estables de largo aliento, si especialmente la superación de la pobreza y

30
 Un Estado para todos

el proceso de inclusión social solo podrán tener éxito como empresas colectivas
constantes en varias décadas, resulta preocupante que no se ponga en marcha
esta institución. El futuro del país no puede hacerse solo como hasta ahora por
la suma de iniciativas dispares y superpuestas, ni siguiendo las dinámicas que
vienen de la economía mundial y de progresos tecnológicos, en cuya gestación
aún no participamos. El ceplan podría contribuir a desarrollar las políticas del
Acuerdo Nacional e impulsar una visión prospectiva de país que solo se esboza
vía valiosas iniciativas académicas o de gremios de empresarios y profesionales.
Una instancia particular de concertación estatal-empresarial y de la
sociedad civil, además de lucha contra la pobreza, es la Mesa de Concertación
para la Lucha contra ella, que, creada por el Gobierno de Transición de
Valentín Paniagua, funciona desde el 2001. Su importancia radica en que
es una instancia de coordinación que tiene un nivel nacional, pero que se
reproduce también en el plano regional y hasta en el municipal, donde existen
más de 600 mesas locales. En ellas ocurre un inédito proceso de diálogo entre
funcionarios, empresarios y líderes sociales. Es una escuela de democracia.
Además, la Mesa de Lucha contra la Pobreza recogió una experiencia social
de concertación que se había ya ensayado desde Municipios democráticos,
incluso bajo el gobierno de Fujimori.
El Plan Nacional de Superación de la Pobreza dio lugar durante el gobierno
del presidente Alejandro Toledo al programa «Juntos», para el apoyo financiero
directo a familias pobres, y ahora a la estrategia crecer, iniciada por el gobierno
del presidente García, en coordinación además con la Mesa de Lucha antes
mencionada.
Finalmente, en este rubro vale hacer mención a la inclusión positiva de
objetivos sociales para la política económica a través de los llamados «marcos
macro-económicos multianuales» con los que desde el Ministerio de Economía
se busca orientar los presupuestos anuales. A través de ellos se han establecido
acciones prioritarias en favor de la infancia y se está promoviendo una gestión
por resultados de determinados gastos del presupuesto, con participación
local en la definición de los objetivos de las políticas concernidas. El proceso
es aún incipiente, pero el sentido de esta preocupación verifica la posibilidad
de enlazar, a la larga, incluso políticas macro-económicas, con participación
de base. Los entrampes se presentan por el lado de una ineficiencia que se
perpetúa, una burocracia lenta y una mentalidad que cree que las personan
que viven en pobreza son ciudadanos solo potenciales, con percepciones
propias y valiosas y con derechos que se deben respetar.

31
 Reforma del Estado peruano

Se debe buscar impulsar un Estado inclusivo, como réplica a la situación

de preguerra interna. Se señaló ya antes que Informe Final de la Comisión
de la Verdad y Reconciliación puso sobre la mesa las graves fisuras o brechas,
objetivas y subjetivas, que favorecieron la aparición de Sendero Luminoso y
el mrta y el conflicto armado interno. Solo quiero agregar a lo ya dicho, lo
sintomático del grado de indiferencia de una gran parte del país moderno
respecto del sufrimiento y muerte que vivió otro sector de nuestra población.
El informe ha permitido que se desarrollen propuestas de políticas públicas
en una perspectiva de derechos y de desarrollo humano, corrigiendo una
mirada exclusivamente compensatoria. Y hay que reconocer que, con avances
y detenciones, la política de reparaciones empieza a llegar por lo menos
colectivamente a muchos de los lugares afectados.
Al concluir este panorama, de rubros principalmente positivos, reiteramos
que, a nuestro juicio, el desafío principal para un Estado peruano que se reclame
democrático es el de establecer vínculos materiales de equidad y culturales
de reconocimiento con ese enorme sector de peruanos que gruesamente
identificaríamos con ese más del 40% que hoy sigue viviendo en la pobreza y
la precariedad. Hemos mostrado los avances logrados a partir de la transición
democrática, pero hemos señalado cómo ellos no logran aún revertir la dinámica
de un tipo de crecimiento económico que lleva ya década y media de mostrar
su insuficiencia en el Perú y en Latinoamérica. El reto no es regresar a la
dinámica de la época anterior y oponer inversión privada a equidad social,
mercado a Estado, técnicos a políticos. Nuestro desafío es inventar respuestas
nuevas y plurales, para conquistar mínimos de equidad, en medio de brechas
sociales que nunca tuvieron los países desarrollados. Por eso es que lo principal
de las políticas públicas que requerimos no puede venir importado de países
donde las condiciones sociales son muy diferentes. Esta gruesa realidad es
reveladoramente muy poco expresada en el debate público nacional.

b. Reforma del Estado, gestión pública, política y ética

Sostuvimos en la primer parte que el análisis riguroso del Estado nos obliga
a ver a este siempre complejamente como administración, como orden
legal y de poder, y como referencia de una supuesta comunidad nacional.
Avanzamos además a mostrar cómo el Estado democrático se presenta aún
más indispensable en un mundo global y cómo esta legitimidad supone una
relación consensual efectiva entre Estado y política con relación a la sociedad
que sostiene a ambas. Y concluíamos recordando las pruebas recientes que

32
 Un Estado para todos

tenemos de que el Estado peruano tiene un viejo déficit que se manifiesta en

las brechas profundas que nos separan internamente. Apuntamos a que no se
trata solo, y quizás no centralmente, de una diferencia económica entre ricos y
pobres, sino también a mundos regionales y culturales hoy más comunicados,
pero aún desencontrados.
En la segunda parte, nos hemos detenido en el itinerario reciente de este
Estado para describir los avances importantes ocurridos en él en la presente
década y la necesidad de impulsar esa democratización para corregir, no solo el
autoritarismo, sino el unilateralismo pro-mercado del Estado de los noventas.
El equilibrio democrático tiene que estar sustentado en el núcleo mismo de las
decisiones centrales. Es decir, en el cruce entre objetivos y legítimos intereses
económicos privados de inversión con políticas públicas de redistribución y
de inclusión o reconocimiento ciudadano. De una manera gruesa, pero oja-
lá clara, hemos querido mostrar que en un país como el Perú, hace mucho
tiempo que este reto debió de ser mejor enfrentado. Las actuales condiciones
de crecimiento de la economía y de democracia política abren, sin duda, un
tiempo de oportunidad que los peruanos debemos aprovechar.
Si la intervención de la política y del Estado es indispensable para procurar este
resultado —pues el equilibrio democrático no puede derivar espontáneamente
del mercado— queda planteada la trascendencia de la política y de la gestión
pública, en el presente peruano. Toca a la política alcanzar mejor calidad
representativa. Contra lo que algunos piensan, nuestro problema no estriba en
que surjan agitadores para azuzar el descontento de los que no se benefician
con el crecimiento social. Lo grave está en que no tengamos políticos que,
al representar constructivamente a esos sectores, logren poder democrático y
hagan posible la redistribución de recursos que las políticas sociales requieren.
Y es obvia la necesidad de políticas públicas y funcionarios eficientes trabajando
para atender las necesidades básicas insatisfechas. Esos peruanos y peruanas son
recursos humanos de enorme valor potencial si los atendemos bien y no la
carga pesada que algunos prefieren abandonar a su suerte.
El mundo se organiza hoy a partir de sistemas funcionales muy racionalizados
y tecnificados y al otro extremo a través de vidas personales fuertemente
individualizadas. Nuestros propios sectores pobres, y sobre todo los jóvenes,
están influidos ya por estos términos de organización de la sociedad. La
política no volverá a ser la de antes. No toca aquí trabajar esa dimensión.
Corresponde, sí, decir para terminar que, en una sociedad como la actual, la
trascendencia de las políticas públicas es mucho más importante que antes.

33
 Reforma del Estado peruano

El voto de los sectores pobres, como el de todos, tiene que ver ahora, sobre
todo, con sus experiencias directas de la vida pública y, en su caso, son aún
muy dependientes de los servicios que el Estado brinda. Por eso es que hay
que contribuir a devolver la dignidad al servicio y al funcionario público y
darles los recursos para que puedan cumplir bien su labor. Es muy probable
que la propia paz social se viera fortalecida rápidamente si políticas públicas
de esta naturaleza se multiplicaran en el Perú.
En todo lo anterior hay una opción ética básica presente. La de tratar
a nuestros compatriotas como nuestros asociados en el pacto ciudadano de
personas libres, que debería sustentar algún día el Estado democrático. Lo que
ocurre es que debemos recordar que esto no ha ocurrido como regla, sino solo
como excepción en el Perú. De allí la desconfianza, el retraimiento, la agresividad
latente. Los que podemos entenderlo podemos adherir a ese acuerdo ciudadano,
como ya ocurre hoy, desde identidades profesionales muy distintas y desde casi
todas las opciones ideológico-políticas existentes en el país. Lo que hace falta
es intentarlo de manera deliberada y constante con los que tienen razones
materiales muy concretas, para creer que los derechos ciudadanos en el Perú
no son para ellos y, por tanto, tampoco sus obligaciones.
En la mirada que ha estructurado estos apuntes, la reforma del Estado
nos parece factible como resultado de un proceso colectivo con los actores
múltiples que tenemos y podemos tener en la vida pública. Esa alternativa
nos parece más consistente, en todo caso, que la confianza en la victoria de un
solo movimiento político o de una sola corriente o ideología. Por eso, hemos
insistido en la importancia de gestar el planeamiento consensual de políticas
de Estado de largo aliento y fortalecer las instituciones, y no los actores indi-
viduales. Así, apuntamos al fortalecimiento de partidos políticos que puedan
representar a todos los sectores sociales.
Concluyo reiterando que el «nosotros», para ser democrático, en el Perú
y en los países andinos, tiene que ser multicultural, tiene que estar abierto a
escuchar a quienes los hábitos no conscientes nos hacen ver y tratar como
inferiores e insignificantes. Por eso, no hemos coincidido tampoco con la
satanización genérica del funcionario público. Miles de ellos están justamente
en el lugar debido, proporcionando servicios públicos a quienes más los
requieren. Si lo hacen mal o en medio de corruptelas, hay que medir con
mucha finura si es posible corregir y mejorar su comportamiento con alicientes
adecuados o reemplazarlos por los procedimientos legítimos, sin caer en las
condenas simplificadoras.

34
 Un Estado para todos

Referencias bibliográficas

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35
 Reforma del Estado peruano

Papel del Estado para una economía

contra la pobreza

Javier M. Iguíñiz Echevarría

Este trabajo se sitúa en el terreno de las orientaciones generales para el

desarrollo económico del país y del correspondiente papel del Estado. No
es, pues, un trabajo de diseño institucional, como lo son los que en este
volumen tratan temas más específicos de reforma del Estado. Para resumir lo
que sigue adelantaremos que, explícita o implícitamente, nos concentramos
en los objetivos de la reducción de la pobreza y la desigualdad económicas,
así como en la descentralización geográfica de la actividad empresarial.
Con la mira en dichos objetivos destacamos lo que consideramos que son
dos de los principales, aunque no asumidos a cabalidad, papeles del Estado:
regulación de la competencia y promoción de la pequeña empresa. Damos
por supuestos otros roles muy destacados, como los relativos a la estabilización
macroeconómica, a la estabilidad jurídica, etcétera, donde no está en duda su
importancia, aunque sí las maneras concretas de ejercerlos. De ese modo, nos
aproximamos al problema del Estado a partir de algunas preguntas, entre ellas
los «para qué» y los «cómo».

Introducción y presentación

Para establecer el papel del Estado con relación a los problemas que concitan
nuestra atención, debemos tener un diagnóstico sobre las causas de la pobreza
y la vulnerabilidad, así como del centralismo que lleva a la concentración de
los beneficios del crecimiento en la capital de la República. Para ello, vamos a
desagregar las causas de la pobreza económica para hacerla más comprensible,
pero, sobre todo, para especificar algunos de los diversos frentes de ataque a
dichos problemas y algunos componentes de la acción estatal.
En la primera parte trataremos sobre la regulación de la competencia en el
mundo de las micro, pequeñas y medianas empresas en los mercados internos
de productos. Ahí se reproduce cotidianamente la pobreza, la desigualdad
y, en consecuencia, el centralismo económico. Para entender el destino
económico de la inmensa mayoría de los asalariados y empresarios, el de


Lo que sigue extiende en no poca medida lo presentado verbalmente en el Seminario de reforma del
Estado y añade algunos temas.

36
 Un Estado para todos

los dependientes e independientes de todo tipo en el país, resulta necesario

analizar el comportamiento de los mercados. Los mercados interno y externo
se entrecruzan, pero consideramos que vale la pena distinguirlos todavía para
poner el acento en el papel del Estado con relación al mercado interno. En ese
mercado o, en realidad, conjunto de mercados, las altas y bajas productividades
se reproducen cotidianamente y no son mero resultado de diferencias en la
dotación inicial de recursos (naturales, conocimiento, salud, climas, derechos,
etcétera). Ponemos el énfasis, pues, en procesos más que en activos.
Recordando lo anterior, vienen al caso algunas distinciones para ubicar el
orden y contenido de lo que sigue y establecer lo que queda fuera, en parte
porque es más común encontrarlo en el debate nacional. En primer lugar,
en el grueso de este trabajo, nos concentramos en las antípodas estructura-
les tanto de quienes han puesto sus expectativas en la inversión nacional o
extranjera que explota en gran escala los recursos naturales,10 pero también
nos distinguimos de algunos de los opositores que ponen su esperanza en la
nacionalización para la repartición de los enormes beneficios que surgen de la
explotación de esos recursos minerales, gasíferos, petroleros u otros.
En parte por lo anterior, pretendemos escapar no solo a la propuesta que se
centraba en una planificación centralizada de más o menos toda la economía,
cosa en la nunca creímos, sino también en la que aplica el mismo sistema, pero
solo a un aspecto de la economía: la redistribución de las rentas provenientes
de la explotación de recursos en gran escala dejando al más o menos libre
mercado el resto de la economía. Algunos matices del nacionalismo actual
apuntan, nos parece, en esa dirección. Al otro extremo encontramos la idea
de un «libremercadismo» que, en realidad, oculta poderes fácticos y alienta
monopolios sin crear suficientes contrapesos de poder en la economía. Ante
esas perspectivas, en este trabajo nos situamos en el corazón de la economía
más poblada de agentes y proponemos una ampliación y renovación de la
regulación de los mercados.


No nos contraponemos a acentuar procesos, pero nos distinguimos de quienes proponen una visión y
un curso del país muy determinado por su origen histórico, por las condiciones iniciales en cuanto a la
distribución de recursos y derechos, y a la dotación que cada individuo logró en ese momento original.
En la medida en que reconocemos que alguna condicionalidad de tal tipo existe, junto a otras de distin-
to tipo, pretendemos un diagnóstico y una serie de propuestas que explote lo más posible los márgenes
de maniobra existentes para cambiar la economía.
10
Nos referimos, por ejemplo, al artículo publicado por el presidente García, «El síndrome del perro
del hortelano» en El Comercio, Lima, 28 de octubre de 2007. Hemos comentado sobre el estilo del
debate propuesto en ese artículo en «El presidente García y sus comentaristas». Páginas, N° 208,
diciembre de 2007.

37
 Reforma del Estado peruano

Finalmente, nos distinguimos también de quienes insisten en el tema de la

competitividad sin entrar en serio al proceso competitivo, no solo a las reglas
de la competencia sino al hecho de competir. Para usar un símil deportivo,
no es lo mismo ser un buen equipo de fútbol (ser competitivo) que tener las
reglas adecuadas para jugar (tener reglamentos), y ninguno de los dos equivale
a jugar bien (competir). Aunque hay una relación entre los tres del acento,
casi exclusivo en lo primero —esto es, en los activos—, debe pasarse a una
visión que incorpore más el segundo y el tercero. A ese intento, siempre de
manera incompleta, y a las consecuencias para establecer el papel del Estado,
nos incorporamos en las páginas que siguen.
En la siguiente parte nos concentramos en la competencia entre las
empresas porque, como hemos indicado arriba, queremos poner de relieve
los mecanismos de reproducción de una pobreza y una desigualdad que se
resisten a disminuir. Incluimos en ella una orientación general sobre el papel
de la regulación de los servicios públicos, porque afectan a los consumidores
y pequeñas empresas. En la tercera, retomamos nuestras propuestas sobre la
manera de hacer más viable que en el pasado la emergencia y expansión de
empresas en las regiones menos cercanas a los grandes mercados. En la cuarta
parte añadimos como causa económica de la pobreza la desigual distribución
del Valor Agregado de las empresas más productivas, generalmente medianas
o grandes (salarios, seguros de desempleo, etcétera). Estamos, así, ante un
aspecto importante del problema laboral y, para ello, nos basamos en lo apro-
bado en el Foro del Acuerdo Nacional. En la quinta parte, y recién una vez
establecido el tipo de objetivos que proponemos, resumiremos una serie de
orientaciones sobre la utilización de los recursos resultantes de la explotación
en gran escala de los recursos naturales. La idea es, justamente, mostrar el
carácter instrumental de esa parte de las políticas del Estado. Esa instrumen-
talidad a veces se escapa porque la aspiración nacionalista que acompaña estas
políticas convierte a la mera nacionalización en un fin en sí mismo. Insistimos
en que lo primero es el debate sobre el «para qué» y luego viene el «cómo»,
aunque, por supuesto, no pueden desconectarse del todo. En la sexta parte,
tratamos sobre la subsidiariedad del Estado y el problema de la reducida mag-
nitud de las transferencias de los beneficios de la actividad económica general
del país a los pobres a través del Estado (educación, salud, seguridad social) y
de la exclusión social de las mayorías en esos campos. En la sétima y ultima,
hacemos un apunte sobre el poder y la participación ciudadana, condiciones
para la viabilidad política de las propuestas de reorientación anteriores.

38
 Un Estado para todos

La regulación de los mercados y el mundo de la pequeña empresa

En esta parte del trabajo vamos a analizar algunos de los mecanismos de

esa reproducción con el fin de proponer al Estado un papel y una reforma
institucional que le permita cumplir con la función de elevar y emparejar las
productividades en todo lo posible sabiendo que no se trata, ni de lejos, de ponerlas
en la punta mundial o igualarlas del todo. Trataremos de caracterizar las causas
de la pobreza y de la desigualdad que corresponden a una economía de mercado,
esto es, en la que sus empresas compiten, sobre todo, entre sí, aunque también
con las del exterior. Sostenemos, pues, que la reproducción de la pobreza y las
desigualdades, incluida la interregional, dependen de la manera como opera
la competencia en los mercados. En resumen, el papel del Estado será regular
esa competencia para colaborar en el objetivo de la reducción de la pobreza,
la desigualdad y el centralismo. A pesar de no concentrarse en los activos,
el objetivo es ambicioso porque se sitúa en el corazón del funcionamiento
cotidiano de las empresas y en sus más inmediatos círculos concéntricos, sus
mercados particulares, y no, como es costumbre en propuestas propias del
radicalismo actual, en el proceso de distribución de ingreso nacional a través
de la retención de rentas (mineras, petroleras, etcétera), o de la redistribución
a través de la recaudación tributaria y del gasto público. Sobre esto último,
también muy importante, avanzaremos más adelante.

a. La competencia en cada mercado

La realidad de la vida experimentada por las personas ocurre en mercados

específicos, principalmente de mercancías y laboral. Por eso, hay que recordar
que la heterogeneidad entre empresas ocurre en una economía «de mercado»,
de competencia en diversos mercados.11 En una economía con presencia de
mercados de bienes y laboral en todo el territorio nacional y, además, con
gran apertura a las importaciones, la heterogeneidad en las características
tecnológicas de las empresas, incluyendo entre ellas a la calidad de la educación

11
En la medida en que la producción para el propio consumo es una pequeña parte de la producción
del país, entenderemos por empresas a todas las que producen algún bien o servicio para ofrecerlo en el
mercado. Ello incluye a las labores comerciales o productivas de los independientes, así como al trabajo
familiar. Aún así, es bueno recordar que la producción para el directo consumo familiar cumple un pa-
pel muy importante en la lucha por la supervivencia familiar de los más pobres del campo. Si incluimos
el trabajo en la casa, sobre todo de mujeres, en este rubro la importancia se extiende al mundo de los
pobres urbanos. Un artículo que recuerda algunos de esos puntos y otros más es el de Eguren, Fernan-
do, «El minifundio según el presidente García». La República, 22 de abril de 2007.

39
 Reforma del Estado peruano

de sus operadores, hace que las condiciones de las empresas para competir
en las actividades en las que están más involucrados los pobres sean muy
desiguales. Debido a la competencia, acentuada por la apertura de mercados
al exterior, los precios tienden a la baja y eso afecta más seriamente a las
empresas menos productivas y con menor capacidad de reacción tecnológica,
generalmente las microempresas. La consecuencia es que para mantenerse en
el mercado es necesario que las familias que mantienen un negocio, o los
independientes, opten por rebajar sus costos laborales para sobrevivir como
unidades económicas y acepten muchas veces situaciones extremas de pobreza,
de vulnerabilidad y de evasión de toda ley que implique costos adicionales y
pérdida de competitividad.12 Así como en el Perú tener trabajo asalariado
no es garantía de supervivencia familiar, tener un negocio tampoco lo es.
Se puede ser empresario y pobre. Dada la extensión de la microempresa, en
términos numéricos, la principal explicación de la reproducción de la pobreza
económica es un efecto de la persistencia de esta desigualdad de productividades
entre competidores en un proceso de competencia en cada rama de actividad
(confecciones, calzado, comercio, servicios personales, etcétera). Un primer
papel del Estado es crear formas innovadoras de regulación de la competencia
en tales mercados. Sea por medio de políticas de compras estatales que
estabilizan la demanda, sea de apoyo tecnológico y crediticio, sea de legislación
laboral y protección social aplicada a los trabajadores familiares, o por otros
medios, es necesario que el mundo de las pequeñas y microempresas no sea un
cajón de sastre al que finalmente no se mira desde el Estado.
Normalmente, la regulación de los mercados se restringe a ramas de actividad
que ofrecen servicios públicos de consumo masivo desde empresas monopólicas
u oligopólicas de gran tamaño y poder político y de mercado. La razón es
que en esas condiciones tales empresas pueden imponer, y dado su objetivo
de maximizar las ganancias, precios a los consumidores que son superiores
a los que podrían poner en condiciones de competencia más abierta entre
empresas. Obviamente, esa regulación es fundamental y debe perfeccionarse
técnicamente, así como independizarse cada vez más de las empresas reguladas.
Sin embargo, tal regulación, diríamos clásica, no nos parece suficiente.
A ella deseamos añadir una regulación poco común y que requiere de gran
creatividad cual es la regulación de los mercados en los que el problema es otro:

12
Se puede entender así por qué la apertura de mercados en los rubros en los que hay mayor presencia
de pobres empresarios y asalariados o trabajadores familiares, confecciones, por ejemplo, empuja a la
informalidad.

40
 Un Estado para todos

la existencia de gran desigualdad entre los competidores, de amplios

contingentes de empresas muy pequeñas y de baja productividad y, como
consecuencia de ambos rasgos, de gran y generalizada pobreza. También debe
regularse la competencia en actividades y lugares del país en los que dominan
los intermediarios a tal punto que exprimen de manera inmisericorde al
campesino o al proveedor de piezas para confecciones. Los monopolios que
dominan en esos mercados de intermediación, sobre todo en los lugares más
alejados del mundo rural, deben dar lugar a una demanda mas diversificada
por los productos de los pobres. Bajo ciertas condiciones, las compras del
Estado son una manera de regular esos mercados.
En los mercados existentes, agrícolas, pecuarios, artesanales, comerciales,
turísticos, u otros, nuestro supuesto implícito al privilegiar en esta oportunidad
la regulación de los mercados —en el sentido de intervenir en la estructura
del mercado y en la actividad comercial— es que hay muchísimos micro y
pequeños productores de bienes y servicios. No importa tanto qué proporción,
para quienes el primer problema no es de recursos, sino de incentivos para
ahorrar y utilizar racionalmente sus activos y que la regulación en esos
mercados apunte a mejorar los incentivos para aventurarse de manera más
decidida en proyectos de inversión. Mejorar los activos sin cambios en los
incentivos es muy poco eficiente en el uso de los recursos destinados a ayudar
a los pobres.
Un ejemplo interesante de regulación original es la que, de hecho,
empareja en algo la capacidad competitiva de las microempresas y la de
las de mayor tamaño y productividad por medio de una doble legislación.
Es el caso de la legislación ad hoc en el campo tributario y laboral para las
microempresas.13 A pesar de no referirse a ninguna rama en especial, las
propuestas del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, así como la del
Ministerio de Economía y Finanzas, inciden directamente en aquellas ramas
en que predominan las micro y pequeñas empresas, y por eso las usamos como
ilustración de regulaciones de mercados específicos. Nuestra razón de fondo
para interesarnos en la legislación actual y en las propuestas de reforma no
es que las microempresas se formalicen, sino que sigan constituyéndose en
experiencias de descubrimiento vocacional y aprendizaje empresarial, técnico
y administrativo, para muchos peruanos empobrecidos. El llamado mundo
de la informalidad es, de lejos, el proceso de educación no escolarizada más

13
Al momento de escribir la última versión de este texto, el debate dentro del Ejecutivo respecto de esta
problemática, aunque no desde este enfoque, es intenso.

41
 Reforma del Estado peruano

extensivo y dinámico existente en países como el nuestro. Otros ejemplos de

regulación pública tienen que ver con el sistema de instituciones de crédito
y su puesta al servicio de la micro y pequeña empresa, o con las tareas de
ampliación de cobertura que las empresas proveedoras de servicios públicos
—como electricidad y otros— deben acometer como parte del papel que la
sociedad y el Estado les asignan.
A lo ya señalado sobre la desigualdad entre competidores en una rama
determinada, hay que añadir una característica adicional: el reducido capital
necesario para entrar a competir en ella. Añadimos, así, a la competencia
dentro de una rama; la competencia entre capitales que pueden irse a distintas
ramas, según las oportunidades de ganancia que prevean. El que esos capitales
sean muchas veces minúsculos no les quita ni un ápice de su carácter de
competidores. La consecuencia de ello para la pobreza es paradójica pues,
por un lado, son ramas que son accesibles a quienes tienen poco capital pero,
por otro, son ramas congestionadas de competidores y, por ello, donde la
lucha por la supervivencia como empresa se realiza muchas veces a costa
de condiciones mínimas de trabajo y de vida familiar. Paradójicamente, el
mayor acceso al crédito en pequeña escala contribuye a la sobrepoblación
en los mercados en los que los pobres se encuentran más presentes. El papel
del Estado debe ser apoyar, especialmente, quizá directamente, con crédito a
nuevas actividades y nuevos mercados en pequeña escala para no sobrepoblar
los mercados existentes.
La sobrepoblación de micro y pequeñas empresas urbanas y rurales compiten
entre sí bajando precios. Es esta situación la que lleva a algunos empresarios
formales o semiformales a acusar a los más informales de competencia desleal.
La «deslealtad» proviene tanto del reducido costo de producción, debido al
bajo nivel de vida que soportan los operarios de las mypes y los independientes,
como de la evasión de la carga tributaria y de diversos gastos no directamente
salariales. Aunque parezca paradójico, dado el bajo nivel tecnológico en esas
actividades y en el país, la pobreza económica, la carencia de muchos bienes,
es condición de inclusión en los mercados de productos y laborales.14
Un papel importante del Estado es contribuir a la creación de otras fuentes
de empleo de mayor calidad en cuanto a condiciones de trabajo y remuneración.
En ese sentido, un crecimiento «de ancha base» y no concentrado en pocos
sectores que, además, utilizan poca mano de obra, es fundamental para

14
Hemos tratado sumariamente al respecto en: «Pobreza como solución». La República. Lima, 30 de
septiembre de 2007.

42
 Un Estado para todos

contrarrestar la excesiva proliferación de microempresas que ha resultado en

que el Perú se sitúe en los primeros lugares del mundo en «emprendedurismo»,
junto a niveles de pobreza superiores a los que corresponden con el nivel
promedio de riqueza en el país. La revitalizada discusión sobre el «modelo de
desarrollo» en el país gira en torno a la capacidad de absorber mano de obra y
el crecimiento que tienen los distintos sectores de la economía nacional. Otra
política que contribuye a descongestionar los mercados de las mypes es la que
eleva los salarios y sueldos en las empresas formales.

b. Los servicios públicos

La problemática de la regulación de los servicios públicos ha devenido en

una especialidad profesional en sí misma. Ello revela lo acotado del campo
y la importancia que ha adquirido en la administración de la economía.
No podemos recoger en este trabajo la complejidad de temas que supone
la propuesta de una reforma institucional en este campo a pesar de que los
servicios públicos, agua, desagüe, electricidad, etcétera, son muy importantes
para el bienestar de la población, para el progreso de la economía en general y
para la producción en pequeña escala. La inquietud por esta última nos lleva
de todos modos a recordar ciertas orientaciones que nos parecen básicas.
Lo primero que hay que señalar es que la misión de la actividad reguladora
debe quedar claramente establecida, como la protección al consumidor. Esta
orientación básica y fundacional de la regulación en el mundo moderno puede
chocar con la reciente insistencia en que la tarea prioritaria de la regulación
es defender a las empresas respecto del propio Estado. El papel de este sería,
entonces, promover la inversión a cualquier precio, lo que equivale a desproteger
al consumidor. La razón del acento pro-grandes empresas está en la renuencia
a invertir en países en los que los gobiernos pueden recurrir a la estatización
de instalaciones en las que ya se ha invertido o, más comúnmente, a cambiar
las reglas en contra de las empresas una vez que estas ya han invertido en
instalaciones que no pueden tener un uso alternativo. Es el caso, por ejemplo,
de tuberías, postes, cableados eléctricos. Ciertamente ese es un peligro, pero
el intento de evitarlo puede llevar a que las empresas exijan condiciones para
realizar la inversión que atentan contra la calidad del servicio, su precio o la
cobertura. El equilibrio es pues delicado, pero su solución debe tener en cuenta
que la última fuente de legitimidad de las empresas proveedoras del servicio y
de los Estados que establecen las reglas es que sirvan al mismo público al que
el Estado se debe. A nuestro juicio, la orientación gubernamental dominante

43
 Reforma del Estado peruano

en el momento actual se sesga hacia el criterio en favor de la defensa de

las empresas respecto del propio Estado. Tenemos un Estado y no solo un
gobierno atemorizado de sí mismo. Por ejemplo, al momento de escribir
este trabajo, una alianza entre el Estado y las empresas mineras ha llevado
a que la sociedad civil ponga en cuestión la institucionalidad reguladora del
medio ambiente exigiéndose mayor autonomía respecto de las empresas y
del mismo Estado. La sociedad exige así un lugar distinguible de ambos
para defender intereses de la ciudadanía más afectada por la destrucción del
medio ambiente. De ese modo, y en parte por presión internacional, un
nuevo servicio público, el cuidado del medio ambiente, correspondiente a los
derechos de nueva generación, puja por adquirir el mismo status que tienen
los de educación o salud.
Un segundo criterio para la actividad reguladora se deriva del primero
cuando se aplica a un país subdesarrollado y con amplias poblaciones caren-
tes de servicios públicos elementales. Nos referimos a la cobertura de los
servicios.15 Por eso hemos incluido este tema en el análisis de los procesos
de las pequeñas y microempresas. Si el papel del Estado en el que estamos
insistiendo es el de promover y apoyar todas las iniciativas que apuntan a
ensanchar la base sectorial, regional y social de la actividad económica, la
importancia de la cobertura de los servicios es evidente. Al respecto, resul-
ta necesario destacar que dicha importancia le da un status elevado frente
a otros objetivos, como pueden ser la eficiencia del servicio o el aporte al
equilibrio fiscal u otros que pudieran surgir. Sin cobertura universal de los
servicios, la protección al consumidor aun siendo buena resulta parcial. En
una economía con tanta difusión de iniciativas empresariales en pequeñísima
escala, la cobertura universal deviene en una condición de supervivencia no
solo familiar, sino también empresarial y de aumento de calidad en la pro-
ducción y productividad en ellas.
Aunque en el terreno de la cobertura se está avanzando en el Perú, los
retrasos al respecto son muy grandes y se requiere mayor claridad respecto
de la prioridad de este criterio. La razón de esta exigencia es que puede haber
diversos conflictos entre la ampliación de la cobertura y otros criterios. Uno de
ellos es el de la calidad del servicio. El dilema cobertura-calidad es importante
y debe ser enfrentado abiertamente. Por encima de ciertas calidades míni-

15
Véanse consideraciones más específicas que las que siguen en Távara, José I. y Giannina Vaccaro.
«Límites estructurales a la expansión de telecomunicaciones en el Perú». Coyuntura, Año 2, N° 8, Pon-
tificia Universidad Católica del Perú. http://www.pucp.edu.pe/cisepa/coyuntura/08.pdf

44
 Un Estado para todos

mas irrenunciables en los servicios ofrecidos existen aspectos legítimamente

debatibles debido a que ciertas exigencias de calidad adicional pueden impli-
car costos que atentan contra las posibilidades de ampliación de cobertura.
El tema es especialmente delicado en un momento en el que los Gobiernos
regionales deben asumir cada vez más plenamente responsabilidades en este
campo. Por ejemplo, la prioridad indicada obliga a una expansión geográfica
de muchos servicios y el aprendizaje en su administración y utilización con las
inevitables ineficiencias del caso. Será común encontrar diferencias de calidad
de ciertos servicios conforme se expandan. En otros, donde los servicios son
indivisibles porque se proveen por redes unificadas, como en el caso de la
electricidad, no habrá opción a la de expandir con una calidad homogénea
determinada por los clientes más exigentes. La ciudad capital y cada vez más
ciudades del «interior» y algunas empresas exportadoras exigen calidades de
nivel internacional. Este tipo de dilemas se debe enfrentar recurriendo a la
deliberación pública. Una importante tarea de reforma del Estado consiste en
la institucionalización de la coordinación y división de atribuciones entre sus
propios niveles.
Otro dilema es el relativo a las tarifas y la política de reducción de pre-
cios del servicio siguiendo criterios de productividad. Pasar los beneficios del
aumento de productividad a los consumidores que ya utilizan un servicio es
bueno; incorporar a los que están a punto de acceder y que no lo hacen por
razones de carestía también, pero menores tarifas tienen el defecto de que
desincentivan la inversión en zonas del país con bajas densidades demográ-
ficas y geográficamente distantes. Se requieren, pues, métodos para revertir
desincentivos a la inversión en zonas poco pobladas, por ejemplo, trasladando
parte de la recaudación de las tarifas al apoyo a la inversión o al subsidio de
las tarifas en esas zonas.
Como en estos asuntos los estándares de países económicamente más
desarrollados son más exigentes y sientan la pauta para los países que buscan
alcanzarlos, la tarea de la regulación adquiere un status internacional, aunque
no sea más que por emulación y exigencia de calidad y productividad de los
usuarios, que tienen que competir con importaciones o exportar. Estos están-
dares son materia de debate en países subdesarrollados y no faltan gobiernos
que por presión de las empresas restringen la incorporación de los más avan-
zados por ser normalmente más costosos.
Un tercer criterio en importancia nos parece que es el de la transparencia
y la fiscalización social. Este criterio tiene una connotación política antes que

45
 Reforma del Estado peruano

técnica porque no se trata de instrumentos que faciliten dicha transparencia,

como pueden ser páginas web con decisiones y cifras, informes al Congreso
de la República u otros sino, sobre todo, de una institucionalidad que asegure
en toda la medida de lo posible la presencia de los ciudadanos en la gestión y
en la evaluación de los resultados de la regulación. A fin de cuentas, la misión
de la regulación, el establecimiento de prioridades, la calidad del servicio y la
autonomía de las entidades reguladoras dependen en gran medida de lo que
la conciencia y la fuerza de la ciudadanía exigen o dejan de exigir. El papel de
un Estado con vocación democrática debe consistir en ser proactivo para abrir
diversos cauces de participación ciudadana, cosa en la que estamos atrasados
respecto de otras realidades y respecto a la cual hay un recelo oficial que se
expresa en la escasa audiencia a ongs interesadas en defender a los consumi-
dores o, incluso, a la Defensoría del Pueblo.
Nos parece que debe quedar claro también que los ciudadanos no son meros
consumidores de servicio, meros clientes. Por la naturaleza de los productos, y
por la conciencia del derecho de las personas a ellos, su status de ciudadano debe
ejercitarse, por ejemplo, al exigir el diseño adecuado y prácticas concretas de
las instituciones reguladoras. No es la situación en el caso de muchos bienes
y servicios, aunque sí en algunos que por la importancia que tienen en la
canasta familiar se consideran bienes «políticos», como el pan, sin ser materia
de regulación al nivel de institucionalización que corresponde a la electricidad
y otros.
Consideramos que de la importancia de la ciudadanía se deriva un
cuarto criterio, el de la suficiente autonomía de las entidades reguladoras
respecto de las empresas y del propio Estado y, obviamente, de los gobiernos
de turno. Al respecto, hay ciertos mínimos de discusión en el país a pesar de
lo nueva que es esta problemática. El progreso y el retroceso en el diseño de
las instituciones y de la regulación de la actividad reguladora dependen de
la voluntad del gobierno de turno y del papel correspondiente que le asigna
al Estado.16

16
Un balance detallado de muchos de estos puntos hasta el fin del gobierno de Alejandro Toledo se
encuentra en: Távara Martín, José (2006). «La regulación del poder de mercado y la transición a la de-
mocracia». En: Crabtree, John. Construir instituciones: democracia, desarrollo y desigualdades en el Perú
desde 1980. Lima: Fondo Editorial de la pucp, Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico
e Instituto de Estudios Peruanos. Una actualización por el mismo autor en: «Regulación y democracia:
balance de las reformas y agenda pendiente». Derecho y Sociedad. Año xvii N° 26 (2006: 84-95).

46
 Un Estado para todos

Orientaciones para elevar la productividad

en todo el territorio nacional17

En esta parte incorporamos la orientación para las políticas destinadas a

cambiar los procesos productivos dentro de las empresas. Ya no como en
la anterior, en los intercambios en los mercados que están determinados en
buena parte por sus estructuras. En primer lugar, partimos del amplio consenso
respecto de que una tarea de los gobiernos es promover la elevación de la
productividad y competitividad económica así como diversificar en la mayor
medida posible sus actividades económicas. Muchas de ellas, particularmente
las agropecuarias y de transformación primaria en pequeña escala, ocurren en
lugares alejados de los principales mercados. Con el fin de contribuir a ese
objetivo, sugerimos partir de dos miradas a la peculiar geografía de muchas
de nuestras regiones: la relativa a las dificultades geográficas para llegar a los
principales mercados y la que destaca la megadiversidad del país
La descentralización económica supone revertir la desventaja de la distancia
desde muchos pueblos a los principales mercados. Para ello, hay que construir
carreteras y mantenerlas. Una tarea ineludible para los gobiernos de todos los
niveles es esa. Cuáles deben ser esas carreteras supone cálculos específicos y
detallados que ya se han hecho para algunas regiones como, por ejemplo,
Cajamarca.18 Pero eso no es sino un paso, incluso uno menor de todo el
proceso para constituirse como regiones competitivas en una gama amplia
de productos y desde diversos valles; esto es, no solamente en algún producto
y lugar minero, energético o pesquero. Lo más importante en el largo plazo
no es mejorar las vías: es cambiar aquello que se transporta. Hay que pasar
de productos con mucho peso y poco valor a otros que valgan mucho por
unidad de peso. Ello supone innovar en la elección de los bienes que se
producen y/o transformarlos para que pierdan peso y aumenten de valor. De
ese modo, el componente de transporte en el costo unitario del producto será
pequeño y cada vez menor, y estar a muchos kilómetros del mercado no será
un desincentivo importante por la desventaja que supone la competencia con

17
En esta sección reproducimos, con pequeñas variaciones, el artículo: «Naturaleza e innovación en las
regiones». La República, Lima, 4 de marzo de 2007.
18
Véase: Guerra García Picasso, Gustavo, Verónica Minaya Lazarte y Roberto Mosqueira Ramí-
rez. «Cajamarca Lineamientos de política de infraestructura económica». En: Guerra García, Fran-
cisco, editor (2006). Contribuciones para una visión del desarrollo de Cajamarca. Cajamarca: Asociación
Los Andes de Cajamarca.

47
 Reforma del Estado peruano

los que produciendo el mismo producto se encuentran económicamente más

cerca. «Transformar antes de transportar» puede ser una consigna adecuada.
Esto es importante, además, porque las carreteras son siempre de doble vía.
El sentido económico de recordarlo no es por lo ancho de la carretera, sino que
es porque las vías no solo permiten «sacar» los productos. También facilitan
la llegada de productos competitivos de otros valles y regiones, e incluso del
extranjero, lo que acelerará la quiebra de algunos productores locales y promoverá
la concentración geográfica de la producción rentable en menos lugares y, con
ello, una mayor migración y más rápido despoblamiento. La carretera trae y
lleva todo lo bueno y malo de los puntos que conecta; trae oportunidades,
pero también las quita. Finalmente, la agregación de valor in situ es importante
porque desde muchos lugares de la Sierra y de la Amazonía hay que transportar
los bienes producidos por carretera, cosa que resulta desventajoso cuando
se tiene que competir con productos de bajo valor por unidad de peso (por
ejemplo, arroz) que vienen de mucho más lejos en términos de distancia, pero
que se transportan mucho más económicamente por vía marítima.
Es necesario introducir una segunda característica de muchas de las
regiones más pobres del Perú. La descentralización en el Perú supone elevar
la competitividad de actividades que se realizan no solo en zonas alejadas sino
también agrestes, en medio de grandes accidentes geográficos, muchas veces en
valles pequeños, unos muy distintos de otros en altura, clima y cultura. De ahí
la gran biodiversidad que nos caracteriza como país. En un mundo económico
en el que la competencia se realiza a menudo en base a «economías de escala»,
esto es, al abaratamiento por aumentos en el volumen de la producción de las
empresas, desde muchas regiones del Perú es necesario pensar las tecnologías
adecuadas de otra manera que la usual en el extranjero o en las grandes
ciudades. Como la distancia, también la megadiversidad que caracteriza al
Perú tiene su precio en términos económicos, a no ser que se la convierta
en una aliada. Buena parte de la tecnología pensada para operar al nivel del
mar y para grandes volúmenes de producción sirve de poco en muchas de las
regiones del país. Por eso, resulta necesaria una tecnología correspondiente
a la biodiversidad existente, no la que correspondería a las explotaciones de
la pampa argentina. «Producir poco de muchas cosas y no poco de muchas»
puede ser una segunda consigna en muchas de las regiones del país. Pero a lo
señalado hace falta añadir un punto. Producir en poca cantidad y vivir bien
supone que lo poco que se produce sea de alta calidad para que su precio
permita vivir adecuadamente a la familia productora. Producir poco y malo
es pobreza. Los gobiernos de todos los niveles y la cooperación internacional

48
 Un Estado para todos

deben aumentar su aporte a la adaptación de la tecnología a las condiciones

de las regiones del país. Una relación mayor entre concytec y los gobiernos
regionales y locales facilitaría una rápida selección y adopción de tecnologías
apropiadas, propias y ajenas, a esas condiciones geográficas y a las exigencias de
calidad. Un papel del Estado es favorecer la relación entre las comunidades de
innovación tecnológica y los productores, pero no solo con aquellos medianos
y grandes, sino también con los micro y pequeños de todo el país.

El entorno del mercado laboral y la calidad del empleo salarial

El segundo gran mercado o serie de mercados que influyen más directamente

en la pobreza y la desigualdad es el laboral. Su regulación es una tarea tan
clásica como ineludible para el Estado. El conflicto de clase obliga a una in-
tervención pública que atenúe los costos humanos del progreso. Una manera
de abordar el asunto es la propuesta por el Acuerdo Nacional y consiste en
establecer un objetivo claro y exigente y en ampliar la acción al conjunto de
espacios que inciden de maneras directas e indirectas en la cantidad y calidad
del empleo asalariado. El papel del Estado es especialmente importante en
lo que a la calidad se refiere porque el mero hecho de promover la inversión
privada no lo asegura. Por eso, el Foro del Acuerdo Nacional incluye como
objetivo de sus propuestas al trabajo digno que define como: «el trabajo de
calidad en condiciones de libertad y equidad, en el que los derechos son pro-
tegidos, cuenta con remuneración adecuada y protección social».19
La amplitud de los campos de acción conducentes a la generación y amplia-
ción del trabajo digno incluyen, por supuesto, el crecimiento económico y
la estabilidad de los indicadores macroeconómicos, así como un mínimo de
estabilidad social e institucional que permita procesar y resolver conflictos por
cauces concertados suficientemente anchos como para que la interrupción de
la actividad económica en la empresa o en el país, o el ejercicio de la violen-
cia no sean la herramienta privilegiada de lucha por los derechos laborales.
Una más elevada recaudación tributaria y la existencia de programas sociales
de amplio alcance social y regional son aspectos que atienden dimensiones
importantes del desarrollo humano y reducen la centralidad de las relaciones
laborales para que las familias alcancen cada vez mayores niveles de educa-
ción, salud y seguridad social. Todas estas condiciones de entorno, y otras
que enumeramos a continuación, no son necesariamente previas en el tiempo
19
Pacto de Mediano Plazo por la Inversión y el Empleo Digno.

49
 Reforma del Estado peruano

a las reformas propiamente laborales. Las tensiones y conflictos en el campo

laboral han mostrado a lo largo de la historia ser un factor también causal,
acicate para muchas reformas que luego constituyen contextos favorables para
nuevos avances en productividad y competitividad.
En todos los países, pero sobre todo en aquellos que como el Perú
tienen limitaciones para insertarse en la economía mundial sobre la base de
su conocimiento acumulado y, a la vez, dependen mucho de la importación
de materia prima, maquinaria y conocimientos aplicados a la producción,
el entorno o contexto internacional es muy importante. Un aspecto de la
promoción de empleo de calidad consiste en políticas que reduzcan el peligro
de las crisis y procesos inflacionarios por restricción externa. Finalmente, una
política educativa y de capacitación, así como de innovación tecnológica son
también condiciones contextuales importantes para encauzar la creación de
trabajo asalariado digno.
Estos últimos aspectos son ya una parte de una política laboral en el
sentido amplio que le damos al término y que el Estado debe acometer. Frente
a la contraposición entre cantidad y calidad del empleo, que es tan utilizada
por ciertos medios empresariales con el argumento de que el aumento en
la cantidad conlleva un deterioro de todos los aspectos de la calidad que
supongan costo económico, es necesario dar con propuestas que faciliten la
mejora de cantidad y calidad. En ese campo, la promoción de la innovación
tecnológica, la inversión en maquinaria y equipo en las empresas de todos los
tamaños, la construcción de infraestructura vial y de comunicaciones en todo
el territorio nacional, el estímulo a la organización de cadenas productivas y
de formas empresariales asociativas que fortalezcan la productividad y, por ese
medio, la competitividad, son el prerrequisito para un pacto social capaz de
incorporar condiciones dignas de trabajo y una repartición consensuada en lo
fundamental del valor agregado por la producción.
En un proceso que incluya buena parte de tales elementos, una política de
remuneraciones y de protección social tiene más viabilidad y estabilidad. La
relación más estrecha entre productividad en las empresas y remuneraciones
es un medio importantísimo para convertir el empleo en digno. En una
economía dinámica y con esas condiciones de entorno es más sencillo conciliar
aspectos que un estrechamiento del enfoque laboral impide. Por ejemplo, la
combinación más adecuada posible entre flexibilidad laboral con dignidad
del empleo asalariado. Las fórmulas posibles son diversas, pero no pueden
hallarse en el conflicto que encontramos típicamente a nivel de cada empresa.
De ahí el papel crucial del Estado y de las dirigencias político-partidarias

50
 Un Estado para todos

en regímenes democráticos. También resulta importante el Estado en la

creación de instancias gremiales de diálogo y concertación que facilitan el
encauzamiento de muchos de los conflictos laborales en una ruta con bajos
costos sociales y económicos.

El papel de las rentas de los recursos naturales y la cohesión interna

Una vez que hemos analizado los procesos económicos, tanto en el intercambio
como en la producción que ocurre en las partes de la economía donde se
ubica la mayor parte de la Población Económicamente Activa, debemos
incorporar un aspecto que está mucho más presente que ellos en la discusión
nacional. A manera de introducción general debemos empezar recordando
que una característica de la economía peruana, y seguramente de los países
subdesarrollados, es la gran heterogeneidad de las unidades económicas en
cuanto al valor agregado por trabajador a que dan lugar. Los datos para ilustrar
dicha heterogeneidad son diversos y se encuentran diferentes estimaciones de
la distribución de ese valor agregado por trabajador, pero todas ponen de
relieve la enorme proporción de la PEA (entre 70 y 80%) de trabajadores
asalariados e independientes que laboran muchas horas, pero ganan muy poco,
sobre todo en unidades económicas de tamaño menor y poco tecnificadas. Un
gráfico estilizado que representa la estructura del valor agregado por trabajador
en el país puede ayudar a grabar en la mente la mirada que proponemos.

Gráfico 1

Salario/T

Línea de pobreza

T
Valor agregado por trabajo (VA/T) N° de trabajadores

Remuneración de trabajo (Salario/T)

Fuente: Javier Iguíñiz

51
 Reforma del Estado peruano

La desigualdad de productividades en el país, visto en su conjunto, es

resultado de muchísimos procesos a nivel de rama de producción, a nivel de
cada uno de los mercados de bienes y servicios, y laborales. De ellos hemos
tratado en las partes anteriores. En esta debemos traer a colación un rasgo
clásico de nuestra economía: la existencia de rentas diferenciales20 como gene-
ralmente en la minería, el gas o el petróleo de los países con recursos menos
explotados. Ello abre una posibilidad excepcional de llevar a cabo un proceso
de redistribución que, como insistió Stiglitz en su reciente visita a Lima,21
puede realizarse sin afectar los incentivos de los empresarios en el conjunto
de la economía en la medida en que no se le quita a nadie el resultado que su
competencia en el mercado establece normalmente para su inversión.
Tomando en cuenta la heterogeneidad estructural del país, el objetivo del
desarrollo económico es tanto elevar como homogeneizar la condición com-
petitiva de los productores en el mercado con el fin de que más gente pueda
vivir con decoro sobre la base de su trabajo como asalariado o como empre-
sario de cualquier tamaño. Esa homogeneización debe ocurrir en las ramas
en las cuales compiten los distintos tipos de productores, pero también, y
principalmente, por medio de cambios en el mercado en el que compiten,
esto es, por el movimiento de capitales de una rama o producto de otro y, de
ese modo, por medio de la diversificación de los mercados en el país, de la
ampliación y renovación de la gama de productos que se elaboran y ofrecen.
La transformación más necesaria del perfil del valor agregado por
trabajador, y de la productividad que ella expresa,22 supone en grueso elevar la
altura de la larga parte derecha del Gráfico 1. Para ello, consideramos que se
requieren dos grupos de acciones: las de los propios agentes económicos en el
mundo, compuesto por micro y pequeñas empresas en el campo y la ciudad,
y las que conectan constructivamente la parte más productiva y competitiva,
que hemos ubicado en la parte izquierda del Gráfico 1, y la parte derecha,

20
Se entiende por renta diferencial aquella que se añade a la rentabilidad media del capital en la econo-
mía y que resulta de la explotación de recursos naturales de una calidad alta, no fácilmente accesible a
otros competidores y que permiten de manera bastante estable costos unitarios de producción excepcio-
nalmente bajos en ese mercado.
21
Se realizó en diciembre del 2007.
22
El valor agregado y la productividad tienen una relación más compleja de lo que parece, pues dicho
valor depende de las características de la actividad empresarial, pero también de los resultados del pro-
ceso competitivo. Desde Adam Smith se sabe que el valor recibido en el largo plazo por los capitalistas
de una economía se reparte principalmente en función del capital invertido y no de su mayor o menor
entusiasmo y habilidad. En ese sentido, las pymes se caracterizan por tener poco capital y retener para sí
una parte pequeña del valor agregado generado en el país.

52
 Un Estado para todos

con más necesidad de apoyo. Desde distintos ángulos, ya hemos analizado en

la parte ii y iii el primer tipo de orientación. Veamos las características que
nos parece que debe tener el segundo tipo.
Como hemos señalado ya, en demasiados casos, el progreso empresarial de
grandes, pero sobre todo de pequeñas empresas, se asienta en el mantenimiento
de la pobreza de sus trabajadores o proveedores y no en la innovación tecnológica
y el aumento civilizado de la competitividad, que es más fácil que surja
cuando ocurre dicha innovación.23 En otras palabras, el principal papel del
Estado, para ser adecuadamente inclusivo, debe ser apoyar el aumento de la
productividad de mypes urbanas y del campo. Hasta ahora están básicamente
abandonadas a su suerte. Se trata de emparejar el acceso a las oportunidades
de competir y progresar económicamente, de reducir la heterogeneidad
tecnológica y competitiva en el país. Vamos a entender que ese es un aporte
de la economía a la cohesión social del país y vamos a resumir el rol del Estado
en dos aspectos: revertir la restricción externa y la división social y regional
internas.
Las tres «conexiones» que presentamos a continuación buscan vincular
el extranjero con el país, el Estado con la sociedad, la capital con el resto del
territorio, las grandes empresas con las pequeñas y constituyen objetivos de
mediano y largo plazo.24

a. Conectar la generación de divisas con el aumento de la productividad y

ampliación de mercados de las Pymes de todas las regiones del país

Ello supone entre otras cosas:

1) Aumentar de manera rápida y continua las exportaciones, lo que
equivale a una exportación cada vez más diversificada y con mayor
elaboración25
2) Retener una parte creciente de las divisas generadas en el país por
medio de negociaciones con las empresas exportadoras

23
A esto último, más que a la mera explotación de recursos naturales, debe aportar el Estado como han
sugerido o señalado bastantes comentaristas del reciente artículo del presidente García. («El síndrome
del perro del hortelano». El Comercio, 28 de octubre de 2007.)
24
Esta parte, con pequeñas modificaciones, está tomada de Iguíñiz Echeverría, Javier M. (2003).
«Nuevo papel económico del Estado y la sociedad en el Perú: cuatro conexiones». En: Mesa de Concerta-
ción para la Lucha contra la Pobreza (2003) Aportes para una estrategia de desarrollo humano y superación
de la pobreza. Lima: mclcp, pp. 23-28.
25
Es la orientación de la décimo octava política de Estado en el Acuerdo Nacional.

53
 Reforma del Estado peruano

3) Usar una creciente proporción de esas divisas para la importación

de conocimiento (equipos, maquinaria, etcétera) reduciendo la
importancia relativa de las importaciones agropecuarias
4) Crear facilidades crediticias y de capacitación a las pymes de todo el país
para la mejor organización empresarial, la mayor inversión en maquinaria
y equipo y para comercializar en mercados cada vez más amplios

b. Conectar la recaudación tributaria con la universalización de la enseñanza

y otros servicios públicos necesarios para la creación de «capital humano»

Ello requiere, por ejemplo:

1) Elevar la recaudación tributaria reduciendo la evasión, elusión y
estrechez de la base26
2) Reducir la proporción de gastos improductivos (burocráticos, defensa)
en el presupuesto público del país
3) Elevar la proporción del gasto público en educación, salud y seguridad
ciudadana27
4) Homogeneizar la calidad de la enseñanza priorizando especialmente la
elevación de la calidad de la educación en las escuelas del campo

c. Conectar la demanda nacional e internacional con la oferta de las pymes

en todo el país

Para ello, consideramos que se requiere, al menos:

1) Reformar la legislación laboral con el fin de que los aumentos de
productividad sean mejor distribuidos y contribuyan más a la expansión
del mercado interno. Véase parte iv
2) Priorizar el mantenimiento de las vías de transporte existentes y
mejorar el servicio de puertos y aeropuertos
3) Ampliar la infraestructura de comunicación electrónica
4) Estimular la creación de cadenas productivas entre empresas industriales
y comercializadoras y pequeñas empresas productoras del campo y la
ciudad

26
El Acuerdo Nacional estableció la necesidad de una presión tributaria «no menor al 18% del pib».
27
Una de las pocas cifras acordadas en el texto principal de la décimo segunda política de Estado
del Acuerdo Nacional es la que pone como objetivo llegar gradualmente al 6% del Presupuesto de la
República.

54
 Un Estado para todos

En muchas de las orientaciones anteriores hay gran consenso en el país,

pero, gracias a los varios años de crecimiento económico en democracia, pare-
ce que es el tiempo para el debate sobre varios de los puntos más difíciles. En
el debate nacional, poco a poco se ha vuelto a los temas económicos. Hasta
no hace mucho, el asunto económico no era materia de discusión política.
Las diferencias entre candidatos se centraban en aspectos de política social.
Luego, en las elecciones del 2001, se introdujeron alternativas de reactivación
económica junto a la política social. Hoy es más común volver a introducir los
aspectos estructurales de la economía peruana y los objetivos de largo plazo se
ponen en la mesa. Tras la gran crisis del Estado y tras las propuestas de reducir
su tamaño y sus tareas a su mínima expresión, la sociedad pide un Estado que
asuma más responsabilidades.

Inclusión social: subsidiariedad y universalidad

La subsidiariedad está en el trasfondo de la discusión sobre quién es el

principal responsable de atender las demandas sociales de educación, salud
y seguridad social.28 Nos parece que la cohesión social depende de lo que
hemos tratado en las partes anteriores del trabajo, pero también de atender
esas demandas sociales y de la manera de hacerlo. A la cohesión conflictiva
propia de la competencia en la economía y de la lucha sindical se le añade una
cohesión más explícita y más directamente cooperativa que se expresa en el
acceso universal a ciertos servicios públicos. El debate sobre la naturaleza de
dicho acceso sigue en pie. Por ejemplo, en el debate sobre subsidiariedad en
el contexto del Foro del Acuerdo Nacional era evidente que, en actividades
«sociales», definir el papel del Estado como subsidiario no era adecuado a
propósito de la justicia o la defensa, o no era tan absoluto como se pretende
para el caso empresarial. Sin embargo, el criterio de la subsidiariedad de la
actividad estatal se pretende aplicar ya no solo al empleo,29 sino cada vez más
también a la educación y la salud, por lo menos en el sentido de que el Estado
debe atender las demandas por atención de salud y de educación de quienes
no pueden pagar la tarifas que estipula el sector privado para realizar dichas

28
Esta parte es tomada con ciertas modificaciones de: «Cohesión, responsabilidad social y economía:
reflexiones desde un país andino». En: Cotler, Julio (editor). La cohesión social en la agenda de América
Latina y de la Unión Europea. Lima: Instituto de Estudios Peruanos (iep). Observatorio Relaciones UE-
América Latina (obreal). Diciembre 2006, pp. 117-138.
29
Hemos tratado el problema de la subsidiariedad en: «Subsidiariedad del Estado y empleo adecuado
¿El perro del hortelano?». Páginas, 185, febrero de 2004.

55
 Reforma del Estado peruano

tareas curativas y pedagógicas. Una diferencia con el caso de las empresas

productivas es que, mientras en estas el Estado poseía y posee un número
ínfimo del total de las empresas del país, en los de la educación y salud debe
encargarse de proveer la mayor proporción de los servicios del país. Mientras
la pobreza sea tan extendida, el papel del Estado no será subsidiario en el
sentido de encargarse de una parte menor de esos sistemas, aunque sí lo sea en
el sentido de estar asumiendo un papel que el sector empresarial privado no
quiere asumir por su propia cuenta y riesgo por ser poco rentable.
La creación de derechos sociales ha sido el modo en que las sociedades
desarrolladas han cubierto en gran medida lo que el mundo de la economía no
había asumido como su compromiso político. En los países latinoamericanos
con menos pobreza y con mayor herencia europea se ha avanzado relativamente
más por ese camino que en el caso de los países con mayor proporción de
indígenas y mayor influencia norteamericana; sin embargo, en ningún caso se
ha llegado lejos y se han registrado significativos retrocesos.
A manera de ilustración, podemos reproducir uno cualquiera de los típicos
artículos constitucionales al respecto: «El Estado reconoce el derecho universal
y progresivo de toda persona a la seguridad social, para las contingencias
que precise la ley y para la elevación de su calidad de vida» (Artículo 10,
Constitución Peruana de 1993). El carácter progresivo es muy importante
para nuestro tema, pues en un contexto de pobreza generalizada la restricción
presupuestal adquiere importancia por un doble motivo: los recursos fiscales
son pocos y las necesidades de seguridad son muchas.
La competencia económica, hoy globalizada, con todo lo que tiene de
conveniente acicate, es un proceso muy difícil de sobrellevar cuando la mayor
parte de la población laboral de un país participa en ella en situación de
pobreza y desde las empresas mundialmente menos competitivas de cada rama
de producción o mercado.30 Resultan, por ello, muy comunes las derrotas
comerciales y la desmoralización. Las políticas del Estado de Bienestar y de las
focalizadas «lucha contra la pobreza» actuales cubren parcialmente ese vacío
de responsabilidad. Lo parcial de la cobertura se debe en parte a la enormidad
del problema a atender. Alc sigue masivamente inmersa en la problemática de
la subsistencia. De acuerdo a recientes cifras de la Comisión Económica Para
América Latina (cepal), alrededor de las tres cuartas partes de la población

30
Por eso, equiparar el papel de los microempresarios de hoy en el Tercer Mundo con el de los «infor-
males» que lideraron la revolución industrial desde los márgenes del establishment mercantilista de la
Europa del siglo xviii, como hace De Soto, es un grave error.

56
 Un Estado para todos

ocupada no estaría generando un ingreso que supera la línea de pobreza

familiar; una línea que representa cada vez peor los límites mínimos de una
vida adecuada. La relación entre el tamaño de las actividades con ciertos
mínimos de productividad y las necesidades de protección es totalmente
distinta que en Europa.
Frente a esa demanda tan amplia de protección social, los ingresos del
Estado constituyen una proporción del pib que resulta inferior y distante de la
de la ocde. Los ingresos de bastantes de los Gobiernos Centrales de América
Latina y el Caribe respecto de su producto llegan a ser menores de la mitad
de los de la ocde. Resulta claro que, desde la economía de los países latinoa-
mericanos, no se pueden acometer las grandes tareas de protección social que
tienen en el trabajo su base económica. Es en ese sentido que la experiencia
europea es de menos utilidad que lo que algunos consideran.
Consideramos que no es posible resolver por medios «sociales» el problema
de la pobreza en Latinoamérica mirando ni a Estados Unidos ni a Europa.
Por eso, hemos tratado en las partes ii a v de la dimensión más estrictamente
económica. Pero tampoco podemos creer que simplemente dándole la espalda
a esas experiencias se resuelve el problema. La crisis de los sistemas de seguridad
social donde tienen las mejores condiciones para tener éxito revela la necesidad
de buscar nuevas formas de enfrentar el desamparo y la incertidumbre que
acompañan y agregan profundidad a la pobreza de ingreso. Es necesario
mantener algunas políticas de alcance universal que constituyan la marca de
una voluntad política unificadora de las sociedades modernas, pero también
crear nuevas formas focalizadas de atenuar la pobreza.31
En las décadas recientes, el proceso dominante en bastantes países de
América Latina ha sido el atrincheramiento del aproximadamente décimo
superior en la distribución del ingreso tras una serie de cambios institucionales
destinados a proteger sus derechos sociales de las amenazas redistributivas y
de la voracidad del empirismo estatal. Las nuevas instituciones dedicadas a la
atención de seguridad o salud han proliferado en respuesta a la crisis fiscal y las
orientaciones ideológicas dominantes. En el caso del Perú, las Administradoras
de Fondos de Pensiones (afp), las Entidades Prestadoras de Salud (eps) y

31
No es casual que los temas específicos que resulta necesario incorporar cuando se estudia la estructura
social latinoamericana y su dinámica sean la emigración y la delincuencia. Véase Portes, Alejandro y
Nelly Hoffman (2003). «Latin American Class Structures. Their Composition and Change During
the Neoliberal Era». Latin American Research Review. Vol. 38, N°. 1, febrero, pp. 46 y ss. De seguir así,
en varios países la política del Estado en lo laboral va a terminar ubicándose institucionalmente en la
intersección de la política exterior y de seguridad interior.

57
 Reforma del Estado peruano

la privatización de la educación son medios para asegurar esa protección y

también la calidad de ciertos servicios para los reducidos sectores «pudientes»
del país. El peligro es que una diferenciada institucionalidad junto a una
creciente desigualdad del ingreso pueden configurar una especie de apartheid.
La insolidaridad y la falta de cohesión se cultivan de esa manera, pues, si ese
reducido grupo se financia la educación, la salud y la protección social por sus
propios medios, ¿por qué entonces pagar impuestos?
Estamos así ante un problema de costos de las políticas sociales, pero, más
profundamente, de concepciones sobre el valor de la vida, pero también de
un débil sentido de pertenencia a una colectividad que no es solo herencia de
la sociedad racista, sino de las nuevas instituciones. Es ese uno de los factores
que, desde el trasfondo, mantiene en círculos académicos todavía estrechas
propuestas como la del «ingreso mínimo garantizado» que implica asumir
socialmente el problema de la subsistencia de manera independiente de la
actividad laboral. Esa propuesta «se sustenta en la necesidad de aliviar el con-
flicto en la esfera de la producción ¿Cómo? Al igual que el tradicional Estado de
Bienestar: sacando parte de la distribución del ingreso fuera de dicho lugar,
pero, a diferencia de aquel, no solo trasladando el problema al campo fiscal,
sino también terminando con la relación de dependencia entre derechos al
beneficio y condición de trabajador».32
En resumen, en el campo de la expansión de las políticas sociales, hasta
cubrir al conjunto de la población y responder a la insuficiente responsabilidad
política asumida por la economía, los países pobres tienen ante sí el problema
de los recursos fiscales. Sin embargo, tras dicho problema, en muchos casos
también está presente una diferenciación social que cala muy hondo en el
espíritu de quienes tendrían que asumir una responsabilidad social y personal
para atender las necesidades más elementales. De ahí la urgencia, pero
también la resistencia, al reconocimiento de la ciudadanía y a la participación
ciudadana. Nuevas fórmulas son necesarias y sabemos que incluyen más
participación social y menos intensidad en el recurso al dinero.

Poder y participación ciudadana

En esta breve parte deseamos llamar la atención sobre algo todavía poco
analizado en el país. Caminar en el sentido propuesto en las partes anteriores

32
Lo Vuolo, Rubén y otros (1995). Contra la exclusión. La propuesta del ingreso ciudadano. Buenos
Aires: Miño y Dávila editores, p. 26. Véase también: Suplicy Matarazzo, Eduardo (2002). Renda de
cidadania. A Saída é Pela Porta. Sao Paulo: Cortez y Fundaçao Perseu Abramo.

58
 Un Estado para todos

del trabajo que estamos por concluir supone redistribuir el poder de influir
en la marcha de la economía para darle el curso más adecuado en estabilidad,
crecimiento y distribución del ingreso. Para ese llamado de atención,
añadiremos una cuarta conexión a las señaladas en la parte v, cosa que haremos
en el mismo estilo telegráfico, pero que merece mucha mas consideración que
la que podemos darle en estas páginas.33
Se trata de conectar la toma de decisiones del Estado con la voluntad
ciudadana. Esta voluntad puede cambiar mucho y de maneras hasta
contradictorias, pero en el mediano y largo plazo no puede ser sustituida
por algún iluminado. Las tres conexiones anteriores pueden lograr un
gran consenso y ser viables si es que van juntas y si se instituyen formas de
participación social en las decisiones públicas. A nuestro juicio, ello requiere
entre otras cosas:
1) Fomentar ámbitos de diálogo y concertación de nivel nacional entre
los principales actores de la economía, la política y el Estado. Una
experiencia, hoy debilitada, es el Acuerdo Nacional y su aprobación
de las 31 políticas de Estado.34
2) Fomentar la expansión de experiencias de concertación entre Estado
y sociedad civil local que permita una adecuación del gasto público
a las demandas de los vecinos. Hay varias experiencias interesantes
al respecto como los ccr y ccl. Las Mesas de Concertación para la
Lucha contra la Pobreza y muchas otras, más temáticas o sectoriales
constituyen escuelas de gestión pública participativa.
3) Establecer nuevos mecanismos para compulsar a la opinión pública
sobre decisiones de gran alcance.
Estas y otras formas de concertación entre agentes sociales, económicos
y políticos nos parecen cruciales para generar una cultura de confianza entre
los ciudadanos del país y hacia los gobernantes, para orientar la reforma

33
Hemos realizado un análisis preliminar del respaldo social y político a estos planteamientos en
Francke, Pedro y Javier Iguíñiz (2006). Crecimiento con inclusión en el Perú. Documento de trabajo.
Lima: cies-cosude-gtz-cida-Calandria-pucp.
34
La cuarta Política de Estado se propone la «Institucionalización del Diálogo y la Concertación». «...
el Estado (a) promoverá y consolidará una cultura de diálogo y concertación; (b) institucionalizará los
canales y mecanismos de participación ciudadana que contribuyan al mejor ejercicio de las funciones
ejecutivas y legislativas en los niveles nacional, regional y local; u (c) institucionalizará la concertación
en los procesos de prospectiva nacional, formulación presupuestal y planeamiento estratégico» (Acuerdo
Nacional).

59
 Reforma del Estado peruano

del Estado de una manera que no sea meramente dirigida al logro de la

eficiencia. Enseñar al funcionario a dialogar es una tarea tan urgente como
difícil. Consideramos que sin concertación público-privada en general y no
simplemente estatal-empresarial, se logrará tanto la estabilidad y continuidad
de las decisiones públicas, como la convergencia de esfuerzos y la distribución
amplia de los beneficios. Pero esa relación entre Estado y sociedad civil
requiere tener una concepción clara y, a la vez flexible, del papel de cada uno.
¿Cómo se define dicho papel? Estamos convencidos de que solo en la práctica
dirigida a enfrentar ciertos problemas consensualmente determinados como
importantes para la población se irán descubriendo las responsabilidades
exclusivas y compartidas de la sociedad y del Estado. El principal riesgo
de las aproximaciones ideológicas es que se veten a algunos de los actores
democráticos y que no se hagan las cosas que se deben hacer. El argumento
de la subsidiariedad no debe ser la excusa para que ocurra como con el perro
del hortelano: que ni comía (ni hacía el sector privado) ni dejaba comer (ni
dejaba hacer al Estado).
No podemos extraer todas las orientaciones o sugerencias que lo
anteriormente señalado trae para una reforma del Estado. Dicha reforma debe
promover el desarrollo de la ciudadanía, y para los efectos del presente tema,
hacer más fuertes en la sociedad peruana, «empoderar» a los ciudadanos que
laboran en los cientos de miles de pequeñas unidades económicas. Hay, pues,
que incluir más a la ciudadanía en el Estado para que la economía sea más
inclusiva. Aunque ayuden en ese sentido, ni el ahorro de tiempo y dinero
en los trámites, ni la tenencia de títulos de propiedad, ni las mejoras en la
calidad y cobertura de la educación, de la salud y de la seguridad ciudadana,
ni la disponibilidad de energía hacen o contribuyen a hacer ciudadanos
suficientemente respaldados por sus derechos como para hacerse respetar
como ciudadanos o como pequeños empresarios en el Perú de hoy. No
dudamos, ni por un instante, de que en todos estos campos resulta urgente
lograr progresos, y a corto plazo. Los progresos en esos campos son claves
para que las mayorías vivan menos precariamente, angustiosamente al día,
y piensen en la economía como uno de los campos en los que se piensan y
actúan como sujetos de su destino. Esto supone no solamente que sea fuente
de sustento, sino que la economía sea materia de planificación, de proyectos
familiares a futuro. Por eso, insistimos en destacar un aspecto de la ciudadanía
necesaria: la participación en las decisiones públicas. La incorporación en
las decisiones públicas a nivel local, regional y nacional de quienes deben

60
 Un Estado para todos

ser incluidos en mejor forma en la economía del país nos parece que es el
papel más original que puede cumplir el Estado. La capacidad para intervenir
en la economía, como pequeños empresarios o como asalariados, pero en
mejores términos, incluye la de contribuir a la orientación que esa economía
debe tener en el plano local y regional. Cualquier gran empresario hace eso
todo el tiempo a nivel nacional; influye todo lo que puede en el contexto y
las tendencias en las que opera. Los lobbies son una manera de hacerlo. El
financiamiento de candidatos o de congresistas es otra. El poder sobre los
medios de comunicación otra más.
La resistencia de los poderosos en la política, la economía, etcétera, a
esa redistribución del poder hacia los ciudadanos, y hacia las instancias
intermedias de gobierno, y hacia las organizaciones sociales es, conciente e
inconcientemente, muy grande. A pesar de experiencias como el Foro del
Acuerdo Nacional, la inercia y la miopía hacen que se prefieran demasiadas
veces el autoritarismo, el chivo expiatorio, el maltrato, el ocultamiento de
información, etcétera, como vías de acción. En contra de lo anterior, las
diversas experiencias de participación en los presupuestos, en la elaboración
de planes de desarrollo regional o local, constituyen pequeñas escuelas de una
ciudadanía que interioriza el valor de la gestión y de las labores administrativas,
añade así a la calidad de la ciudadanía, facilita la conquista del respeto
merecido y también introduce una perspectiva temporal, menos angustiada
por los logros inmediatos, que es la base de toda iniciativa de tipo económico
y muy importante para la gobernabilidad. Está claro que esa participación
no puede sustituir a la inexistencia de los partidos políticos, que organizan
las demandas en forma tal que adquieren la escala nacional —que ordena
muchas de las pequeñas demandas—, pero tampoco es tiempo de frenar esa
participación en escalas menores o mayores de gobierno porque tales partidos
no existen. La urgencia de líderes del calibre necesario para la tarea no debe
llevar a atajos en los que la confianza se pone en personas sin experiencia
ni respeto por esos procesos iniciales y frágiles de diálogo y concertación,
en líderes que cultivan el ocultamiento de los procesos de decisión pública.
Terminamos destacando, por ello, el gran aprecio del presidente Paniagua por
la publicidad como criterio en el manejo de las cosas públicas.

61
 Reforma del Estado peruano

Panel: Rolando Ames, Javier Iguíñiz, Cecilia Blume,

Julio Cotler, René Cornejo y Max Hernández

Henry Pease García:

El seminario es un esfuerzo por poner en debate temas que en algunos casos

estamos investigando y en otros están siendo trabajados fuera de la Univer-
sidad. Pensamos que es un manera de aportar a un mejor conocimiento y a
crear conciencia y consensos en el Perú sobre cambios que son importantes.

Rolando Ames:

Buenas noches, gracias por su presencia. Lo numeroso de la concurrencia nos

confirma el interés profundo que despierta hoy la pregunta sobre qué hacer
con el Estado peruano, cómo reformarlo, tema que literalmente a todos nos
compromete. Por eso la nueva Especialidad de Ciencia Política y Gobierno
de la Facultad de Ciencias Sociales de nuestra Universidad ha organizado este
evento de cinco días de duración, que empieza hoy y cuyos trabajos queremos
ofrecer para enriquecer el debate público.
Este primer día se centra en el tema general sobre cómo enfocar la reforma
de un fenómeno tan vasto y complejo como es el Estado peruano, de modo
que pueda llegar a ser un día, ojalá no lejano, un Estado inclusivo del conjun-
to de nuestra sociedad, es decir que sea un Estado para todos. Luego cada uno
de los 4 días se dedicará a un campo estatal específico de acuerdo al programa
que ustedes tienen. Este esquema se repetirá en los paneles de todos los días:
combinando las ponencias escritas y los comentarios orales de distinguidos
expertos.
Quizás el primer logro práctico del Seminario que debemos celebrar ya es
que tengamos hoy un panel como este. En efecto, las personas que lo conforman
tienen tras de sí vidas dedicadas a trabajar sobre el Estado y la política, pero
actuando desde muy distintos ámbitos y con orientaciones distintas. Cecilia
Blume y René Cornejo han tenido o tienen puestos relevantes en la dirección
de la gestión pública. Max Hernández juega un papel central en el rol
concertador del Acuerdo Nacional, al que aporta su reflexión enraizada en la
cultura y el psicoanálisis. Julio Cotler es uno de los más calificados analistas
políticos del país. Ellos cuatro comentarán dos ponencias una más desde el
análisis económico a cargo de Javier Iguiñiz, quien es Jefe del Departamento
de Economía de nuestra Universidad y otra mía, formulada desde una

62
 Un Estado para todos

reflexión más de ciencia política. Creo que no tendremos un Estado moderno

y democrático sino cuando este tipo de experiencia de pluralidad y relación
entre el análisis y la práctica sea más difundida y frecuente. Quiero agradecer
a nuestros cuatro panelistas su presencia y participación que nos honra y a
Javier Iguiñiz el aporte de su ponencia.
Al iniciar este primer panel, me tocará exponer en primer lugar, el tema
«Reforma y Reconstrucción democrática del Estado». Aquí se quiere destacar
las dimensiones que deben encuadrar el debate sobre la Reforma del Estado
para darle integralidad. Javier Iguíñiz, con el tema «Papel del Estado en una
economía contra la pobreza», señalará los problemas económicos que obsta-
culizan la inclusión social, centrados en la reproducción de la pobreza y las
matrices de cambio de políticas públicas que de ello se derivan.

Rolando Ames:

Una vez escuchadas las dos ponencias, toca a Cecilia Blume el primer
comentario.

Cecilia Blume:

¿Qué es la reforma del Estado? A mí me sorprende escuchar hablar del rol

subsidiario. Tenemos que definir qué es y qué no es y hasta dónde debemos
entenderlo. Esto se ha tratado de legislar en muchas oportunidades y si no se
ha llegado a hacer es porque es muy conveniente no legislarlo, porque así cada
uno entiende lo que quiere.
Mi concepto del Estado es distinto del que plantean Rolando Ames y Javier
Iguiñiz. Para mí, cuando se habla de reforma del Estado estamos hablando de
un Estado más práctico y con muchos mayores problemas. ¿Para que está el
Estado? Para mí está para servir al ciudadano. En el gobierno de Toledo se
hicieron unos pines que decían «Yo sirvo al ciudadano, soy un funcionario
público». Al funcionario público que hace bien su trabajo la gente le da las
gracias, y entiende que esa es precisamente su función: un Estado que sirva al
ciudadano tiene que estar más cerca de él. Por eso se pensó en descentralizar,
proyecto en el que participó el doctor Pease, pues la lógica era tratar de ser
un Estado más unitario, que sirviera mejor al ciudadano y que nos permitiera
reconocernos entre nosotros.
El Estado del que nos han hablado Rolando Ames y Javier Iguiñiz no tiene
nada que ver con el poblador de Uchiza o el de Cajamarca o Puno. Lo primero

63
 Reforma del Estado peruano

que me viene a la mente al escucharlos es que somos absolutamente distintos.

Para ser un poco más parecidos necesitamos bases parecidas, y lo único que
nos lleva a ello: es la educación.
La Universidad tiene en esto un rol fundamental: la Universidad Católica
debe promover que se cumplan las políticas de Estado del Acuerdo Nacional.
Con respecto a estas, además, se tratan de acuerdos que funcionan de maravilla
en el papel, pero a los políticos no les interesa cumplir las 31 políticas de Esta-
do. Durante el gobierno del presidente Toledo el más acuerdista era el doctor
Del Castillo y ahora al Premier de este gobierno no le interesa, lo mismo que
al del anterior y posiblemente tampoco al Premier del gobierno que siga. El
Acuerdo Nacional es una especie de terapia donde todos se sientan y se ponen
de acuerdo pero a la hora de ponerlo en práctica es difícil ser un país distinto.
El tema de la educación es un tema que no debemos olvidar, debemos
ponerle todo nuestro esfuerzo. En una reunión en Arequipa vino un señor de
Brunei y dijo algo muy importante: «los países que han salido adelante han
sido aquellos que no tienen recursos naturales». Entonces la idea de que el
Perú es un mendigo sentado en un banco de oro se destruyó en 30 segundos.
Siguió diciendo algo muy interesante: «porque esto es igual que ser un rico
heredero», ya que cuando uno es un rico heredero no trabaja y no se esfuerza.
Los países que basan sus economías en recursos naturales, salvo excepciones,
lo han hecho peor que los que no tienen nada y tienen que salir al mercado y
a la competencia, así que basan su economía en la educación. Los pocos paí-
ses con recursos naturales que lo han hecho bien han utilizado el dinero del
recurso natural para educación.
En cualquier caso ¿qué tipo de Estado queremos tener? Respondo: uno más
cercano al ciudadano, eficiente, que cumpla sus tareas descentralizadamente.
Nos falta, según Javier Iguíñiz, estructura de producción. Yo diría que falta
distribuir, dar más al que lo necesita, un Estado equitativo, un Estado que
reconozca la diferencia entre los peruanos a través de una descentralización. El
presidente García nos dice todos los días que las regiones tienen más dinero que
el gobierno nacional, y posiblemente sea cierto, pero nos hemos encontrado
con incapacidad en el gasto. Las cosas hay que construirlas gradualmente y
todo pasa por la educación. El municipio de Charape maneja 300 millones de
soles, gracias al canon de Camisea, antes manejaba dos millones; el distrito más
pobre del Perú es Balsapuerto, en Alto Amazonas, donde el país pasa por todo
concepto alrededor de 260 o 290 soles por habitante. En cambio el canon le
da a Wari 19.000 soles por habitante. Somos un país muy desigual y ahora,

64
 Un Estado para todos

gracias a la descentralización, tenemos regiones ricas —que además sabemos

que no son regiones porque no se han formado todavía—, y tenemos lugares
más ricos y —permítanme los legisladores— nunca vamos a tener regiones
porque el rico no le dará al pobre.
Por ello, debemos usar lo que tenemos ahora, tenemos dinero para edu-
car. ¡Hay que utilizar el dinero del canon! ¡hay que utilizarlo! Discrepo con
Javier Iguíñiz cuando dice que la carretera tiene una parte buena y una mala,
en todo caso la carretera trae competencia y la competencia nunca puede ser
mala. Pero la competencia entre iguales, y para lograr esa hay que tener un
piso plano. Por tanto es necesario leer, escribir, sumar y restar. Tenemos el
puesto 131 de 131 en educación primaria y eso es una vergüenza. Y cuando
dicen que vamos a cerrar con un superávit de 2 a 3% yo digo esto es como una
familia rica que no manda a sus hijos al colegio.
Lo único que quiero proponerles hoy es que la Universidad Católica lidere
este esfuerzo de hacer que todos nos sintamos parte de un mismo Perú. Es
necesario ser profundamente peruano para poder reformar este Estado y hacer
que nos brinde los servicios básicos, pero que nos brinde a todos también las
mismas capacidades y oportunidades de vida.

Julio Cotler:

Quiero de alguna manera contradecir a esta mesa optimista y plantear algunos

desconciertos. Tengo la sospecha de que desde hace 15 años el debate de la
reforma del Estado está en agenda, y yo extendería esto para otros países.
Esta es una cuestión que se repite en todas partes. Los informes del Banco
Mundial, del BID y muchas instituciones hablan de exclusión e inclusión y de
cómo, supuestamente, acabar con la exclusión. En este momento el recetario
es más conocido, pero lo interesante es de qué manera las distancias políticas e
ideológicas se han acortado. Aquí, hace diez años, me imagino que las posicio-
nes de Javier Iguiñiz y Cecilia Blume hubieran sido un poco más encontradas.
¿Qué es lo que se está debatiendo por todos lados? Se debate el hecho de que
estamos descontentos con el aparato político central que llamamos Estado,
porque no cumple con los objetivos que le hemos otorgado o que creemos que
debe cumplir. En los últimos años, con motivo de la democratización política
y con la entrada del reconocimiento de los derechos ciudadanos, la gente pide
y exige cada vez más el cumplimiento de la Constitución. El cumplimiento
de las normas éticas que debe cumplir el Estado. Para algunos estamos en la
revolución capitalista y para otros falta la redistribución o distribución. En

65
 Reforma del Estado peruano

todas partes del mundo se sigue hablando lo mismo, de la eficiencia con dis-
tintos nombres. En el año 2000, por ejemplo, entró en la agenda la palabra
«acountability» en el problema de la corrupción. Hay muchas cosas que han
entrado súbitamente a la discusión y en las que todos estamos de acuerdo. El
problema es la integración o la cohesión social.
Si las ciencias sociales nacieron fue por el problema de la cohesión social. El
maestro Durkheim fue el primero, luego otros lo han seguido. Y hoy por hoy el
problema es que queremos que el Estado sea de todos y para todos. Esto no es
fácil aquí ni en otro lugar. Vemos un problema interesante, un planteamiento
económico social: el problema de diagnóstico de todos los países subdesarrollados
es un problema de productividades. En los diagnósticos de la década de 1960
se dijo algo a ese respecto, incluso yo me atreví a decir algo. De lo que se trata
es de cambiar las estructuras de productividad y redistribuir educación, salud,
agua, carreteras, porque eso dará cabida para que la gente se incorpore. Hay,
sin embargo, otro aspecto que hemos olvidado y que hay que incorporar a la
ciencia política: existe un problema de carácter simbólico, no solamente de
incorporación de carácter económico-social sino de incorporación simbólica
en la vida del Estado. Precisamente se trata de lo que se ha mencionado con
respecto a que todos nos sintamos miembros de la comunidad y que todos
participemos en el mismo símbolo. Nuestra tradición católica totalitaria de
juntar a todos y de ser algo muy uniforme siempre está presente.
Hasta hace tres años Bolivia estaba considerada como uno de los países
que tenía un Estado fallido, hasta hace tres años Ecuador y Bolivia constituían
los problemas más graves de América Latina. Sin embargo, hoy parece que
no es así. No obstante, el señor Evo Morales no ha cambiado para nada la
estructura productiva, ni la estructura de pobreza ni nada, excepto una cosa:
ha dado la sensación de que hay una autoridad que se fija en los pobres, en los
humillados, en los oprimidos. Yo diría que es el mismo caso de Correa y Hugo
Chávez, y es posible que de esto se despeñe hacia un régimen totalitario.
Para lograr la incorporación e integración económica social se requiere una
autoridad legítima, Martha Lagos se refería, en una entrevista publicada hace
poco en El Comercio, que la legitimidad en toda América Latina estaba en
discusión. Yo diría que en todas partes está en discusión, probablemente con
excepción de Cuba. A pesar de estar totalmente en desacuerdo con el régimen
dictatorial de Cuba no puedo dejar de reconocer que tiene un alto grado de
legitimidad, como no podría dejar de reconocerse que Hitler tenía un alto

66
 Un Estado para todos

grado de legitimidad en Alemania en 1939 o Stalin la tenía en Rusia en 1940.

La autoridad requiere legitimidad para llevar a cabo transformaciones.
Es aquí donde quiero plantear mi desconcierto, (ya que) el problema no es
tecnocrático. Para comenzar, en el Perú no tenemos la clase tecnocrática que
se requeriría. Si existe tanto rechazo al Estado es porque hemos tenido una
experiencia de desastre estatal y el discurso neoliberal tiene tanto apego porque
todos los días tenemos muestras completas de un país que no puede comprar
ambulancias, no puede comprar patrulleros, ni comprar clavos, ni comprar
nada. Entonces, se trata de un estado con una ineficiencia impresionante, un
país que no puede controlar nada, que tiene más muertos en las carreteras que
con Sendero Luminoso. El grado de ilegitimidad que puede tener una autori-
dad que no es capaz de impedir que pasen camiones asesinos por las carreteras
es altísimo. Es indispensable cambiar todo esto y para ello se requiere de una
representación política que quiera hacer las cosas (a lo que se refería Cecilia
Blume con respecto a si los políticos quieren realmente aplicar las políticas del
Acuerdo Nacional) y una representación política legítima con capacidad de
formular legislación y de tener al lado una administración capaz de ejercer, de
aplicar el enforcement de la ley, ponerle fuerza a la ley y cumplirla. En el Perú
no necesitamos más leyes, lo que hace falta es que alguien las aplique. Eso
es algo que hemos escuchado toda la vida. Tenemos una herencia burocráti-
ca, administrativa, barroca, una administración pública del siglo XVIII que
nadie quiere tocar, pues mientras más confusa, es más fácil que puede robar
y aprovecharse de ella. Los congresistas se pasan un mes discutiendo si van a
dar cuenta del 30% o 90% de sus gastos, y mientras tanto vemos que tienen
1784 proyectos de ley. Cada quien hace lo que mejor le parece, pues ya no
existen los partidos políticos ni los políticos de antes. Es posible que tengamos
organizaciones de representación política, pero se acabaron los partidos de
cuadros, de masa y de grandes planteamientos ideológicos.
¿Cómo hacer una reforma del Estado? Tenemos proyectos para todo, el
proyecto de cambio educacional, de reforma del poder judicial, de la administración
pública, pero ¿quién cambia a los que deben cambiar la administración pública?
La cuestión se complica más porque no se ha hablado suficientemente de
la dimensión del Estado. La capacidad de penetración del Estado, la idea de
Estado-nación territorial se ha reducido muchísimo. Cuando uno se encuentra
con actores políticos globales, actores estatales extranjeros y actores no estatales
de gran influencia, ¿cuál es la legitimidad de las autoridades en esta situación

67
 Reforma del Estado peruano

de precariedad del Estado?, ¿cómo es que nos enfrentamos a todos estos actores
fabulosos que circulan fuera de la legalidad internacional?
Con los nuevos medios tecnológicos, la participación ciudadana cambia
totalmente de sentido porque hoy por hoy hay mucha gente que participa más
en el terreno de la virtualidad que físicamente en el país. Uno se pregunta qué
es lo que se viene, uno se dice que estamos entrando en un mundo de riesgos,
como diría Beck, que son realmente difíciles de tejer.
Para intentar dar una nota optimista, regreso al principio, a la demanda
universal por reforma del Estado, esta que se da por lo menos en toda Amé-
rica Latina, pero que en el Perú es tan insistente, tan ácida, tan brutalmente
agresiva, que puede llevar a que algunos de nuestros representantes al fin y al
cabo digan —para subsistir en términos políticos personales— «Habría que
comenzar algunos cambios».
Como nota final, hay que decir que las instituciones cambian lentamente.
Se requiere mucho tiempo para que realmente puedan cumplir con sus
propósitos. Sin embargo, estamos en una circunstancia en la que hay una
población que tiene premura y no tiene ganas de darle chance de madurar sus
proyectos a unas autoridades que desprecian. Siempre insisto en que si Toledo
—por acto de magia— se hubiera dedicado a armar dos o tres instituciones
y darles una suerte de continuidad, tal vez hoy podríamos continuarlas y
mejorarlas. Pensar que podemos cambiar la educación o el poder judicial
mediante un decreto ley es muy simplista. Tenemos que pensar que cualquiera
de estos proyectos de reforma tendrán que hacerse poco a poco para no caer
en los errores en que se cayó con la regionalización. Habrá que hacer muchos
experimentos, habrá fracasos y éxitos para poder aprender a reformar nuestro
marco institucional.

Rolando Ames:

Muchas gracias a Julio Cotler y es el turno del ingeniero René Cornejo, y

aquí quiero permitirme un instante para agradecerle públicamente. Porque
teníamos previsto en el programa a David Lemor, que como sabemos él negocia
el TLC en Washington. Hasta mediados de la semana pasada tuvimos un
dato ambiguo, pero con la ayuda de Cecilia Blume se pudo ubicar al ingeniero
Cornejo el viernes, y pese a que partía un fin de semana al interior, aceptó. El
ingeniero René Cornejo es profesor principal de ESAN, dirigió FONAFE, que
es la empresa holding del Estado, así que sabe de lo que estamos conversando.
Fue también Jefe de Mi Vivienda y últimamente Jefe de Pro-inversión.

68
 Un Estado para todos

René Cornejo:

El tema del Estado es un tema complejo. La visión que tengo de él es una

visión personal, que la ha ido formando desde mi profesión; soy profesor de
una Escuela de Negocios y Finanzas donde enseño a gerenciar empresas y
organizaciones. Por eso, puedo decir que no es lo mismo una empresa que el
Estado y, ciertamente, un presidente no es lo mismo que un gerente. El Esta-
do no es solo una entidad administrativa sino que es un fenómeno que va más
allá porque tiene peso político y social.
El Estado es fundamentalmente un fenómeno político y social. Y en el
plano social es subsidiario del plano político. Es decir, subsidiario al tema del
poder. Por la experiencia que tengo puedo decir que el Estado no existe, y lo
que existe es una especie de ente esquizofrénico, que tiene diversas opiniones
y actuaciones y que se mueve alrededor de sí mismo y ha perdido la razón
de ser. Cecilia Blume se preguntaba: ¿cómo es posible que no se entienda
la razón de ser del funcionario?, ¿cómo es que se traiciona el castellano y se
pretende que el primer mandatario es el que mande a todos cuando debe ser
al revés? ¿cómo es que ese tipo de cosas horrendas ocurren? Lo que sucede es
que el Estado es un ente fracturado. Un ejemplo concreto, no hay error más
grande que querer dirigir un proyecto por dos sectores distintos, ya que una
organización existe bajo un único mando porque es más eficiente de coordinar.
De otro modo no funcionará. Si uno no quiere que haya acuerdo entonces
que se plantee la unanimidad. Igual sucede en el caso del Estado. Tenemos un
Estado que no existe y donde existe, existe mal. Esto es el correlato de un país
fragmentado, que en realidad son varios países. Hay una reflexión que yo he
hecho sobre la relación entre Estado y Nación, acerca de cuál origina a cuál y
cómo se condiciona uno al otro. Es un tema que voy a leer con ahínco porque
me parece sumamente interesante. Y la visión que yo tengo, probablemente
equivocada, es que debe existir una preeminencia del tema de la cultura que es
en mi opinión el fin último de cualquier propósito de emprendimiento social,
porque la variedad cultural —que refleja las varias naciones que somos— está
en que tenemos comida variada, música extraordinariamente diversa. No
voy a entrar en detalles, pero he leído que la riqueza y variedad y valor que
tiene nuestro acervo musical es de primer orden. Es decir, extraordinario,
tanto en danzas como en otras expresiones culturales. Este mosaico no se
ha integrado y se refleja en el Estado desarticulado que tenemos. Por eso, el
tema de integración tiene que enfrentarse para que cuando se integren los
mercados, estos puedan interactuar porque cuando esta quimera del precio

69
 Reforma del Estado peruano

único se imponga, vamos a tener ganadores y perdedores, (que es lo que hace

que estos mecanismos de mercado sean eficientes), y se debe asegurar que haya
ciertas condiciones básicas para promover un intercambio justo. Allí tomo
una frase que comentaba Javier Iguíñiz acerca del tema de la integración, él
decía que no queda más remedio que integrarse al mundo, en el sentido que
la integración no es más que un mal necesario. Igual pienso yo del Estado,
es decir que no es más que un mal necesario, y hago énfasis en necesario. Sí
se necesita un Estado pero hay que concebirlo bien y aquí traigo un tema de
gerencia que dice que «la organización sigue a la estrategia» lo que está detrás
de esta frase es que ninguna estrategia tiene sentido sin una organización que
la pueda implantar. Por lo tanto, es irrelevante siquiera que exista si no tiene
un sentido estratégico y sucede mucho de eso con nuestro Estado. Tenemos
muchos planes y diagnósticos, pero no hay capacidad para ejecutarlos porque
esa organización que debería ejecutar esos planes y diagnósticos no existe.
Con esto traigo otro tema a colación. En una organización, el cómo se
toma las decisiones cambia a lo largo del tiempo. En los niveles operativos,
se necesitan reglas simples, objetivos claros y discrecionalidad para cumplir
las cosas de forma efectiva. Es decir, ahí se tiene que confiar en el agente. En
una empresa que vende camisas el vendedor sabe que lo que tiene que hacer
es vender camisas, y para venderlas seducirá, perseguirá, etc., él tiene muy
claro lo que debe hacer. Igual debe ocurrir en el Estado. Quienes atienden
al ciudadano deben saber lo que tienen que hacer y deberían estar dedicados
exclusivamente a eso. La toma de decisiones cuando uno avanza, cuando se
llega a niveles superiores (y es el tema en la empresa privada, la multinacional,
de la empresa más grande que se les ocurra), las decisiones tienen que ser
colectivizadas y tienen que ser legitimadas.
Seguir siendo autoritarios ya no funciona en los niveles altos de la
organización. Cuando uno toma decisiones en un nivel alto de la organización
se afecta a mucho más gente que cuando toma en niveles inferiores. Eso
supondría que en lo más alto de la organización como es el caso del Estado, se
deban tomar las decisiones más complejas y trascendentes y allí hay otra vez
la demostración de la esquizofrenia del Estado, porque tenemos, por ejemplo,
en lo más alto al Congreso, que debería estar debatiendo estos temas y el
día de hoy —qué sé yo y digo cualquier cosa porque he dejado de leer el
periódico— debaten para ver de qué marca serán sus carros del próximo año.
El punto que quiero levantar acá es que es cierto que la reforma del Estado
no es un tema administrativo, sin embargo, tener burocracia es una condición

70
 Un Estado para todos

necesaria de ninguna manera suficiente, y si uno no hace las cosas necesarias lo

demás termina sobrando. Quiero dejar una visión sobre el tema de la inversión
porque el Estado es tan necio respecto de la inversión en esta esquizofrenia,
que por un lado sale y promueve la inversión y además es muy exitoso con la
mano derecha, pero con la mano izquierda se dirige al microempresario, y lo
obligan a que forme colas infames para permisos innecesarios, a que paguen
en licencia que les consumen su capital y no le brinda lo elemental del Estado
que es seguridad y administración de justicia eficiente.
¿Cuál es el problema con la pequeña empresa y buena parte de la informalidad?
De la experiencia directa que tengo, el Estado es un opositor a la inversión, al
querer rastrear este tipo de temas e interpretar cuestiones episódicas, creo que
es un reflejo y lo recordé a propósito de que Julio Cotler hablaba del Estado
del siglo XVIII. Siempre hago referencia al papel sello sexto que era una forma
de controlar derechos de la gente, por ejemplo si no quería que en un lugar se
ejercieran los derechos pues retiraba el papel sello sexto y el Estado desaparecía
entonces la ciudadanía no era la libreta electoral era el papel sello sexto. Y allí
yo puedo rastrear porque el Estado al empresario le pone tantos problemas y es
el tema de la metrópoli respecto de su colonia, a quienes quieren dependientes,
sin una dinámica económica propia, sin empresariado local. Del mismo modo
los hacendados no querían que sus trabajadores aprendan a leer y escribir para
no tener una mínima organización y mínima capacidad para discernir de sus
mandados, no querían base industrial, un capitalismo propio, capacidad de
desarrollo. Hasta el día de hoy seguimos arrastrando ese tic que el Estado tiene,
hay muchos procedimientos del Estado respecto de las inversiones que deberían
desaparecer, no es que hay que reformarlos, hay que desaparecerlos siendo
coherentes.
La inversión es indispensable socialmente, queremos crecer, distribuir y
necesitamos al menos el 25% del PBI como inversión. Ahora nos da para el
20%, no hay otra manera, cuando miramos detrás una fragilidad es que no
tenemos un Estado que controle, pero ese Estado lamentablemente no exis-
te, la solución no es inhibir la inversión; la solución es fortalecer al Estado
y que haga su trabajo. Y dentro de las inexistencias del Estado, voy a contar
algo. Estudié en una universidad nacional y cuando hice mi maestría pagué
$ 3.500; esa maestría hoy cuesta $ 20.000. Y me pregunté por qué ha aumen-
tado el precio tanto, y la razón por la que ha crecido es porque el Estado no
existe, ni siquiera en lo básico y elemental que es la educación, que condenan
a nuestros hijos a 11 años para que luego no se les pueda garantizar leer y

71
 Reforma del Estado peruano

escribir. Obviamente el mercado lo que hace es dirigir toda esa demanda a

la oferta de educación de calidad que tenemos en el país, el mercado fija y
equilibra a través del precio y el exceso de demanda incrementa el precio.
Lamentablemente, el precio termina siendo regresivo, a pesar de los esfuerzos
privados que permiten estudiar en una buena universidad, como es el caso de
los presentes, por ejemplo en esta aula y que también es una expresión de este
Estado que para mí no existe.

Rolando Ames:

Ahora es el turno, para cerrar esta primera vuelta, de Max Hernández, coor-
dina una maestría en Psicoanálisis en la Universidad, y todos sabemos que es
un psicoanalista, el Secretario Ejecutivo del Acuerdo Nacional, ya bastante
mencionado en la mesa sobre esto.

Max Hernández:

Hace poco un estudiante graduado de la Universidad Católica, Alberto Vergara,

presentó un texto titulado: El choque de los ideales. Intentaré resumir brevemente
sus ideas principales. Vergara empieza señalando que cuando se produjo la
caída del fujimorismo, la imaginación política de la oposición (política y de
la sociedad civil) no logró captar la dimensión de los cambios que se habían
impulsado durante el gobierno de Fujimori. Focalizó su mirada en tres puntos
y a partir de ellos buscó producir una situación simétricamente inversa. Esto
es, si Fujimori había gobernado con un modelo centralista, autoritario y no
participativo, propiciando el desprestigio de la clase política, se trataba de
impulsar la descentralización, la participación ciudadana y el fortalecimiento de
los partidos políticos.
Según Alberto Vergara, estas tres propuestas correctivas habrían generado
una turbulencia contradictoria que produjo efectos no contemplados. La
descentralización tuvo, entre otras, una consecuencia impensada en los partidos
políticos: produjo una seria erosión en sus cuadros. La participación ciudadana,
ciertamente deseable, durante el tiempo que tomó aprender sus buenas prácticas
contribuyó a la ineficacia en la gestión pública. Por último, los proyectos
de concertación —y Vergara toma como ejemplo el Acuerdo Nacional—
terminaron produciendo consensos que no fueron efectivamente realizables.
Este es el diagnóstico feroz, pero desapasionado del joven intelectual.

72
 Un Estado para todos

Al escuchar las cosas que han planteado quienes me han antecedido en el

uso de la palabra, pensaba que podría empezar mi intervención resumiendo
estas ideas, que no comparto plenamente, pero que sin duda constituyen un
insumo importante y provocador. Además me va a permitir hilvanar algunos
asuntos aparentemente dispares.
Tengo la impresión de que el Estado centralista y poco eficiente, con sus
persistencias barrocas, coloniales y cortesanas, entró en crisis al mismo tiem-
po que la democracia entró en crisis. Simultáneamente, un contingente de
personas con altas capacidades gerenciales ingresó a trabajar en el Estado. Las
circunstancias hicieron que pudieran ver que se abría una opción para aplicar
fórmulas de eficiencia de estirpe gerencial. No creo que se trataba de una
confusión entre lo que es el Estado y lo que es una empresa. Se buscaba algún
tipo de eficacia y eficiencia en un Estado que daba la impresión de ser una
entelequia en situación de disolución.
Al decir esto me vienen a la mente dos fenómenos interesantes que
antedatan a todo esto. Uno es que llamemos a nuestro más largo periodo de
democracia política en el siglo XX «la República Aristocrática» sin siquiera
sonrojarnos. Tal oxímoron resulta difícil de digerir. Un segundo asunto, que
he conversado algunas veces con amigos historiadores, es que en la historia
de la república muchos avances importantes en la democratización social no
ocurrieron durante periodos de democracia política. Quiero precisar a qué
me refiero con esta afirmación: el oncenio de Leguía significó la inclusión
de la mesocracia en el manejo de los destinos del país; en el ochenio de
Odría se inició el proceso de inclusión de las masas rurales migrantes a la
vida política; en el gobierno de Velasco, la reforma agraria buscó devolver u
otorgar dignidad a los campesinos, abriendo el camino a la adquisición de
sus derechos ciudadanos; el gobierno de Fujimori auspició la creación de un
imaginario que incluyese a los pequeños empresarios y a los ambulantes en
una «épica del mercado».
Julio Cotler ha hecho una referencia a lo que está ocurriendo en Bolivia,
Ecuador y Venezuela. Una manera de entenderlo es ubicarlo como un intento
de legitimar el poder político presidencial ya que se impulsa un proyecto de
transformación radical como respuesta a las exigencias de igualdad a toda
costa de un sector importante de la población. Debido a este anhelo de
democratización social, para vastos sectores de la población, el gran reclamo
no es la libertad. Más aún, el proyecto o el sueño de absoluta igualdad no suele
dejar mayor espacio para consideraciones sobre la libertad. El punto es que

73
 Reforma del Estado peruano

esta vocación por la absoluta igualdad no está circunscrita a esos tres países.
Está por todas partes. La democracia política y la ciudadanía se basan en
consideraciones de igualdad ante la ley. El problema surge cuando la demanda
de igualdad se da en condiciones precarias o inexistentes de ciudadanía y de
debilitamiento del imperio de la ley. En tales casos la demanda por la igualdad
puede violentar los cauces que hacen posible la construcción de ciudadanía.
Todo Estado es hobbesiano en sus orígenes en el sentido de que se forma
con la fuerza y busca su monopolio. Ahora bien, a nadie le gusta que alguien
lo someta a la fuerza. Ceder el monopolio de la fuerza al Estado nos obliga a
renunciar al ejercicio indiscriminado y caótico de la violencia para tener una
vida civilizada y no la de una manada de lobos. La renuncia al ejercicio de la
violencia hace que el remanente de agresividad siga actuando por dentro, en
la intimidad de cada quien. Ese es el precio que pagamos. Para mitigar estos
perjuicios, apelamos a los lazos afectivos que nos unen con los miembros
de la comunidad nacional. Nos sentimos identificados, parecidos, similares,
hermanos, prójimos, entre nosotros y reservamos nuestra agresión para quienes
no son como nosotros. En el caso de nuestra patria, hemos logrado hilvanar
así una unidad nacional cuya afirmación práctica va a demandar profundas
transformaciones simbólicas. Algo que va más allá de un tema de educación,
una transformación mental muy profunda que haga posible el reconocimiento
de los otros y tratarlos como iguales, renunciando a fantasías de superioridad,
marginación y exclusión.
Creo que hay mil tareas que llevar adelante, aquí se han mencionado
algunas: llevar a cabo la reforma del Estado, ubicar la perspectiva del Estado
peruano en el contexto de la región, aprender a establecer continuidades, etc.
También preguntarnos qué podemos hacer para procesar nuestra historia,
para aprender de ella.

Javier Iguíñiz:

Hay muchos temas que merecerían conversarse. Sin embargo, quería hacer
hincapié, primero, en lo que señaló Cecilia Blume respecto del tema educación.
Ella insiste en el tema y creo que es importante. No obstante, desde hace un
tiempo estoy un poco inquieto al respecto porque creo que la educación no es
la panacea. Creo que la educación en un contexto en el que las oportunidades
económicas no se encuentran genera violencia, no necesariamente progreso.
Por eso una de las claves para entender a Sendero Luminoso es que una
educación en un contexto provinciano sin oportunidades es un material

74
 Un Estado para todos

explosivo, por eso hay que ir incluyendo junto con la educación nuevos
cauces para que esa nueva persona que ha sido educada encuentre un trabajo
idóneo donde aplicar sus conocimientos. Segundo, sobre la no aplicación de
las leyes, la pregunta es por qué no se aplican, porque que no se aplican eso
ya lo sabemos. Pero yo diría que se aplican según los intereses particulares.
Es decir, hay aplicaciones que se dan pero que son arbitrarias. Es decir se
dan pero en función de qué es lo más conveniente. Hay algunos que dicen
por ejemplo que las leyes no se aplican porque son demasiado avanzadas.
Además existen tantos derechos que es imposible poder aplicarlos y claro se
adaptan para estar a la altura de realidad. Creo que hay mucho individualismo
en el Perú, mucho desinterés por el colectivo y muy poca responsabilidad y
simultáneamente la gente es sumamente responsable con su familia y trabaja
arduamente para sacarla adelante, no es que sea fácil una aproximación a este
asunto. Yo creo que hay mucha gente que evade las leyes porque está peleando
a través de la evasión para que estas cambien, o sea la no aplicación de la ley
producto de la resistencia frente a leyes que consideran que no les conviene,
laborales, empresariales y otras. Creo que el debate está en el país, pero no
recuerdo si lo están trabajando o si alguien lo está trabajando. Por ejemplo,
hay algunos que plantean que hay que acercar la formalidad a la informalidad,
que hay que rebajar la formalidad porque las leyes son hostiles y contrarias al
desarrollo; y que lo que hay que hacer es adaptar las leyes formales a algunas
que están en la informalidad. Hay otros que dicen: no, las leyes están bien,
que la incorporación a estas tiene que ser progresiva (esa es la Constitución de
la República); al igual que tienen que serlo todos los derechos sociales. Hay un
debate de por qué no se aplica la ley en la práctica pero merecían mencionarlo
porque la pregunta es esa: por qué no se aplica, o si se aplica o no

René Cornejo:

Tomaré los temas que mencionó Javier Iguiñiz, primero el tema de la

educación. Efectivamente no es una panacea, pero creo con seguridad que las
ventajas son superiores a las desventajas. Javier mencionaba que la educación
puede ser peligrosa, puede ser. No obstante, la filosofía puede ser más peligrosa
y ese es un tema que lo único que indica es que las cosas hay que hacerlas bien,
nada es completamente bueno o malo, lo que se requiere es tener un orden,
un planeamiento —una capacidad para ejecutar las cosas y allí viene el tema
de las leyes. La diferencia entre un país ordenado y no ordenado, algunos
lo llaman desarrollado y subdesarrollado, es que en un país no ordenado

75
 Reforma del Estado peruano

las leyes son inflexibles y su aplicación es flexible, mientras que en un país

ordenado las leyes son flexibles y su aplicación es inflexible. La diferencia
entre uno y otro es la capacidad que se tiene para hacer que se cumpla. Que
la calidad sea buena, mala o regular otra vez es un tema de la organización
y qué tenemos para definir reglas que todos hemos acordado respetar, pues
las leyes, reglamentos y demás; finalmente pueden ser discutidas hasta por
la última persona, estamos nuevamente frente al fracaso del Estado. De una
inexistencia que finalmente nosotros constatamos, cuando mencioné el caso
de la educación y lo constatamos en el tema de la informalidad, que lleva al
punto de que efectivamente se proponga, finalmente las leyes uno las crea son
flexibles las puede asimilar. Y allí probablemente volvamos a la época, como
mencionaba el psicoanalista refiriéndose a Hobbes, de que lo que estamos
viviendo el día de hoy es que al no existir este Estado, estemos sacando ese
lobo que tenemos dentro y estemos viviendo eso que se puede convertir en
una carnicería si no tomamos medidas pronto.

Julio Cotler:

Como Max Hernández habló de Hobbes tenemos que recordar que el Estado
se funda en un principio de dominación —cosa que a los psicoanalistas los saca
de quicio—, que tiene un costo, pero que también tiene muchos beneficios.
Tenemos este principio de dominación básico y ese principio que organiza, al
fin y al cabo, quién gana y quién pierde. Entonces cuando se dice que el Perú
tiene un Estado débil yo digo sí, en términos generales, pero para determinadas
cosas será débil, pero para otras es muy fuerte y para otras funciona muy
eficientemente. En el ranking del foro estamos en el número 17 en el término
de negociaciones financieras y en educación estamos en el número 131. Uno
se pregunta ¿eso es casualidad? Yo creo que no porque la estructura política
organiza un sistema de preferencias. Los científicos políticos pueden estudiar la
manera en que se distribuyen los recursos. Si nos preguntamos por qué la sierra
no tiene carreteras y la costa sí. Creo que es porque en la sierra nunca hubo
poder político suficiente para hacer presión y hacer servicios. Sin embargo,
hoy por hoy, tenemos la rebelión de la sierra. En el año 1945 un señor escribió
un folleto que se llamaba la rebelión de los provincianos, en este documento el
autor proponía un partido de provincianos de tal manera que los recursos se
distribuyeran de manera más o menos equitativa. Habría que ver en qué cosa es
en la que el Estado se dedica a administrar bien y en qué otras cosas lo hace mal,
y ver quién gana y quién pierde. Esto es una cuestión fundamental, el 80% de

76
 Un Estado para todos

la población siempre ha perdido, y siempre han sido los mismos durante 500
años, con lo cual no hay coincidencia. El problema es que actualmente la gente
ha dicho basta, y entonces todos estamos discutiendo que hay que cambiar
estos principios de dominación y los principios de distribución. No hay que ser
ningún futurólogo para decir en qué cosa puede acabar una situación como la
actual y esto lo digo porque estoy sorprendido a causa del grado de estabilidad
social y política que tenemos en este momento en el Perú.

Rolando Ames:

Tengo la impresión de que este es un país que necesita recuperar el enorme

atraso que tiene en la dedicación de recursos, investigación y educación
de calidad. Quiero compartir la impresión —que me pareció sumamente
sintomático, sin meterme con Max Hernández— de que estemos hablando
de «desconciertos», de situaciones límite, pero que al mismo tiempo no son
límites porque todo continúa igual. Es decir, hemos dicho cosas muy de fondo
y hemos dicho que no sabemos exactamente qué pasará en el corto plazo. Todo
esto parecería decepcionante en un exposición para iniciar un seminario de
Reforma del Estado donde se supone se ha invitado a gente que conoce del
tema y que más tendría que decir qué pasa y qué hay que hacer; sin embargo
tengo la impresión de que el público está interesado. Creo que esto es un buen
indicador de que hay más necesidad de debatir, de investigación, de análisis, y de
estudios. Además hay una capacidad de propuesta más precisa que está detrás
de todo esto ya que todo lo que se nos esta diciendo es que la situaciones son
mucho más complejas; y en el otro extremo a mí me parece por lo que Julio
Cotler acaba de decir, que hay una situación en la América Andina por lo
menos de tensión muy fuerte, y de descontento y de brechas. Justamente por
eso creo el Perú parece relativamente un poco mejor, un poco más estable.
Al mirar quienes componen el panel tengo la impresión de que puede ser
interesante que ensayemos esto de hacer redes y no solo de organizaciones, que
ensayemos además el poder de hacer presión desde distintas especialidades,
posiciones, estilos para que en este tiempo avancemos un poco en cosas básicas
implementables.

Cecilia Blume:

Quiero ser más optimista que Julio Cotler y contradecir a Javier Iguíñiz y
decirle que la educación no es una panacea y he anotado de Javier que «esta no

77
 Reforma del Estado peruano

es un progreso y que nos puede llevar a la violencia», y efectivamente puede

ser así, pero por qué es así. ¿Por qué Abimael Guzmán pudo hacer lo que hizo?
porque no había educación en el otro lado. Lo que quiero decir con esto es
que nosotros estamos comenzando así, pero en cualquier caso acá tenemos
que comenzar por algo si no estamos muertos, y desafortunadamente el
CEPLAN y el Acuerdo Nacional —tenemos que ser realistas—, no le interesa
a nadie porque el CEPLAN va interferir con aquello que es inexistente, que
nadie quiere que se organice para tener un Estado recudido que permita
el clientelismo político de aquellos que no tienen, el CEPLAN nunca va a
funcionar. Y el Acuerdo Nacional lo dejo para Max Hernández. En todo caso
insisto en la educación cuando yo veo a la empleada de mi casa que guarda su
plata todos los meses para educar a su hijo, cuando camino por la sierra y veo
a los niños con uniforme que caminan por las montañas para ir al colegio, la
educación es lo único que la gente más pobre tiene en la cabeza, pues educan
a sus hijos para que tengan una oportunidad de vida mejor que la de ellos, el
camino es la educación no la carretera. Lo que tenemos claro es que queremos
que nuestros hijos tengan mejores oportunidades que nosotros

Max Hernández:

Quisiera tomar este tiempo para hablar del Acuerdo Nacional. Pienso que ha
logrado establecer algunos consensos que se están llevando adelante y algunas
propuestas que valen la pena.
Un ejemplo es la propuesta del Presidente Paniagua de impulsar un foro
de partidos políticos, que busca dar una solución a un hecho inocultable: el
debilitamiento de la gravitación de los partidos en la vida política nacional.
Una expresión de ello es que algunos congresistas tienen una presencia
mediática muy grande, lo que les permite actuar «por la libre», al margen de las
decisiones de sus partidos. Esta y otras razones subrayan que el fortalecimiento
de un sistema de partidos es una tarea ineludible.
Un consenso importante del Acuerdo Nacional se expresó en la quinta
política de Estado, «Gobierno en función de objetivos con planeamiento
estratégico, prospectiva nacional y procedimientos transparentes». Además se
logró la dación de la ley del sistema nacional de planeamiento estratégico. Pese
a ello, el CEPLAN aún no está siendo implementado. Debe haber algunas
razones para ello, pero al mismo tiempo es claro que tarde o temprano se
hará.

78
 Un Estado para todos

También el Acuerdo Nacional fue un foro capital para llegar a consensos

y poner como punto prioritario en la agenda nacional el compromiso de la
lucha contra la desnutrición infantil. Javier Iguíñiz, representante de la Mesa
de Concertación para la Lucha contra la Pobreza ante el Foro del Acuerdo
Nacional, desempeñó un importante papel en este proceso. La iniciativa
contra la desnutrición infantil ha sido asumida por el gobierno. Otro de los
consensos alcanzados en el Foro en relación con la mejora de la calidad de vida
de los niños y niñas fue el compromiso por la mejora de la calidad del gasto,
que prioriza 11 acciones a favor de la infancia que han sido incorporadas a
la Ley de Equilibrio Financiero 2007 y a la Ley General del Presupuesto del
mismo año.
El Proyecto Educativo Nacional (PEN), presentado en el Foro del Acuerdo
Nacional con la participación del Ministro de Educación, fue considerado
por este como el desarrollo de la decimosegunda política de Estado «Acceso
universal a una educación pública gratuita y de calidad». Cierto es que su
presentación en el Foro y su recepción por el Ministro de Educación coincidió
con el anuncio de la evaluación de los maestros, lo que, al ocupar el primer
plano de la noticia, en cierta medida opacó la trascendencia de una propuesta
cuyo horizonte es el 2021. El PEN ha sido asumido por el gobierno.
El Pacto de Mediano Plazo por la Inversión y el Empleo Digno suscrito
en 2006 plantea una visión de la competitividad basada en el incremento de
la productividad con condiciones dignas de empleo, en la incorporación de
innovaciones al proceso productivo y en el desarrollo económico territorial.
El Acuerdo Nacional es una institución de instituciones. Esa es su fortaleza,
pero también su debilidad, pues es inevitable que refleje la precariedad de
nuestras instituciones. Es cierto también que todavía no hemos logrado
entender que la búsqueda de consensos, tan valiosa en lo político, puede ser
un freno en el momento de la ejecución. Hay circunstancias en las que debe
haber una decisión inmediata, clara y precisa.

79
 Capítulo 2
Reforma administrativa

Flavio Ausejo

Dentro de un esfuerzo de reflexión integral y transversal, la reforma administrativa

del Estado ocupó un espacio importante en el Seminario, dada la trascendencia
que tiene para responder a las expectativas y necesidades concretas de los
ciudadanos. Para desarrollar la reflexión y análisis, la pucp contó con el apoyo
de la Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros
(pcm), quien colaboró en el diseño y definición de los aspectos de la reforma
administrativa del Estado, que serían puestos a debate, y apoyó financieramente,
a través del Programa de Modernización y Descentralización del Estado (pmde),
la realización de las actividades del martes 13 de noviembre, que estuvo dedicado
íntegramente a explorar diferentes aspectos de la reforma administrativa.
Las diferentes sesiones programadas para el 13 de noviembre tuvieron por
objetivo discutir los aspectos de la reforma administrativa del Estado desde un
enfoque de gobernabilidad. Los aspectos discutidos fueron la capacidad del
Estado como regulador de los servicios financieros, de los recursos naturales y
de los servicios públicos en un contexto de expansión económica e incremento
de las inversiones, la vocación de servicio al ciudadano de hoy y la elaboración
de políticas públicas en un contexto de descentralización.
El enfoque de gobernabilidad está sustentado en la relevancia que tiene
para explicar los resultados del desarrollo y la economía, en el sentido que una
mejora en la gobernabilidad mejora los otros dos aspectos. Si bien es cierto
existen diferentes definiciones para la gobernabilidad, en este caso utilizamos

Acuña-Alfaro, Jairo y María González de Asís. «Governance and Social Accountability in Latin
America: Challenges of Implementation and Replicability». En Voice, Eyes and Ears: Social Accountabil-
ity in Latin America. Washington, D.C.: World Bank, 2003.

Kaufmann, Daniel y Aart Kraay. Governance Indicators: Where Are We, Where Should We Be Going?
Policy Research Working Paper 4370. The World Bank. World Bank Institute, 2007.
 Reforma del Estado peruano

una definición que se sintetiza como las tradiciones e instituciones por medio de
las cuales, para el bien común, se ejerce la autoridad en un país.
De esta manera, la forma como se ejerce el poder para manejar los
recursos económicos y sociales de un país, según Kaufmann, Kraay y Zoido
(1999), considera tres elementos: i) el proceso por medio del cual se selecciona,
monitorea y reemplaza la autoridad, ii) la capacidad del gobierno para manejar
efectivamente sus recursos y para implementar políticas acertadas, y iii) el
respeto de los ciudadanos y del Estado para las instituciones que gobiernan las
interacciones económicas y sociales entre ellos. Cada uno de estos componentes
se subdivide en otros sub componentes, de los cuales, en este seminario, son
analizados los relacionados a la efectividad del Estado en las políticas públicas,
la voz y rendición de cuentas de parte del Estado hacia los ciudadanos y la
calidad regulatoria del Estado.
El análisis planteado tiene relevancia en la medida en que el Perú atraviesa
por un contexto positivo de consolidación democrática sin crisis fiscal, lo
cual provoca que las probabilidades de lograr fortalecer los elementos de la
gobernabilidad se vean incrementadas de manera substancial. Ello representa
un reto y una oportunidad para el actual gobierno, debido al impacto positivo
que puede tener en el desarrollo del país, y con así en la solución de problemas
centrales como los altos niveles de pobreza en los que viven casi la mitad de
los ciudadanos.
El presente informe está basado en las ponencias de los expositores invitados,
en sus materiales de apoyo y en investigaciones adicionales que complementan
los conceptos mencionados en las sesiones. Dada las características del Seminario
desarrollado, algunos de los conceptos mencionados por los diferentes ponentes
participantes tiene un carácter personal, y no necesariamente reflejan el punto
de vista de la organización a la que pertenecen.
Para fines metodológicos y de organización del presente informe, no se
siguió exactamente el orden cronológico de las sesiones desarrolladas durante
el 13 de noviembre, con el fin de darle una secuencia lógica a los diferentes
aspectos analizados.

82
 Reforma administrativa

La reforma administrativa del estado:

hacia una eficiente gestion pública

La discusión principal sobre la reforma administrativa del Estado se realizó sobre la base
de información presentada por diferentes especialistas acerca de la capacidad del gobierno
para manejar efectivamente sus recursos y para implementar políticas públicas acertadas,
que es un aspecto de la gobernabilidad democrática de un país. Los temas específicos trata-
dos fueron la efectividad del Estado en las políticas públicas, la voz y rendición de cuentas
de parte del Estado hacia los ciudadanos y la calidad regulatoria del Estado. Esta infor-
mación alimentó la discusión sobre la situación de la reforma administrativa del Estado,
lo que fue complementado con una presentación de los responsables de la Presidencia del
Consejo de Ministros sobre la situación del proceso de reforma de la gestión pública y del
proceso de descentralización.

La reforma de la gestión pública

Texto elaborado a partir de la exposición de Mariana Ballén, funcionaria de

la Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros

La principal razón por la cual un proceso de descentralización como el que

estamos viviendo se está llevando a cabo hoy en día es porque el Estado peruano,
como lo conocemos, tiene muy poca legitimidad ante sus ciudadanos y está
plagado de problemas. Su desarticulación e ineficacia le impiden funcionar
como un todo y llevar a cabo sus funciones de manera que pueda solucionar
los problemas nacionales.
Este Estado, históricamente centralista por razones que aquí no cabe
enumerar, pero que merecen atención, tiene una estructura institucional que
no está diseñada para —y no le permite tampoco— responder a las demandas
de las zonas más alejadas de la capital, por lo general pobres y rurales, como
evidencian los estallidos de violencia de comunidades enfrentadas, por ejemplo,
a mineras, y que cíclicamente ocupan los titulares de los medios locales. En
todos los casos, los reclamos de las comunidades han sido expuestos, aunque
no correctamente canalizados.
En el Perú, como se le conoce actualmente, el Estado no está orientado al
servicio de la ciudadanía, a cuyas demandas no sabe adaptarse. En esta línea,
también, es factor importante la mala atención que brinda el aparato estatal a
los ciudadanos: la falta de adecuados incentivos laborales para los trabajadores
públicos les generan una baja moral que posteriormente es transmitida a los

83
 Reforma del Estado peruano

ciudadanos. Pero quizás lo que más desconfianza genera en el Estado es la falta

de mecanismos adecuados de rendición de cuentas: son escasas las ocasiones
en que los ciudadanos pueden exigir la rendición de cuentas vertical —que es
la que ocurre en etapas electorales— y, en mucha menor medida, horizontal
—sistemas de fiscalización—.
Este boceto simplificado da cuenta de los principales problemas del aparato
estatal que deben ser cambiados. El proceso del cambio profundo en dicha
estructura, para transformar los aspectos negativos en positivos, es la reforma
del Estado, que no es otra cosa que un conjunto de reformas orientado a
mejorar la administración estatal y reorientar al Estado hacia su servicio al
ciudadano. Para el caso peruano, son tres los campos de acción donde deben
llevarse a cabo estas reformas: simplificación de trámites, funcionamiento del
Estado y estructura del Estado.

a. Simplificación de trámites

La importancia de este punto radica en que los trámites son el más común de
los contactos del ciudadano con el Estado. Son la cara del Estado hacia el ciu-
dadano: si una persona se topa con un sinfín de problemas y contratiempos
cuando va a trámites de cumplimiento obligatorio, por ejemplo, será lógico
que se lleve una imagen negativa del Estado a casa. Por la importancia que
esto reviste en cuanto a la imagen colectiva de la eficiencia del Estado perua-
no, la simplificación de trámites es asunto crítico.
Cuatro son los factores que afectan la calidad de la atención estatal. El
primero es el abrumador número de trámites infundados que existen y que
parecen servir únicamente para hacer las diligencias más engorrosas. En este
ámbito, un ejemplo es clave: el ciudadano que desee abrir un negocio pue-
de esperar meses, e incluso años, antes de que tenga toda la documentación
reglamentaria para hacerlo. De esta manera, entre los emprendedores que se
ven enfrentados con este proceso, muchos optan por regir sus negocios desde
la informalidad. El Estado peruano pierde, así, grandes cantidades de dinero
que podría recibir por impuestos.
Un segundo factor es la falta de infraestructura adecuada para la atención
al público. Largas colas y pocos locales ciertamente no ayudan a que las
personas puedan llevar a cabo sus tramites eficientemente. El tercero es la
falta de tecnología que contribuya con la simplificación y aceleración de los
trámites: nuevamente, el ciudadano depende de la velocidad a la que trabaje el
funcionario de ventanilla, o se ve obligado a llenar interminables formularios,

84
 Reforma administrativa

o a sacar fotocopias, cuando todos los trámites serían más breves si se utilizaran
procesos electrónicos. Por último, pero no por ello menos importante, está el
tema de la mala calidad de la atención que brindan los servidores públicos: para
los ciudadanos que hacen varios trámites, llenan decenas de formularios y se
agotan en las interminables colas, que le pongan mala cara ya es inaceptable.
Solo el costo económico que tiene esta burocracia es suficiente para notar
que en este sistema hay un problema serio. Los ciudadanos deben pagar S/.227
para validar sus títulos universitarios; S/.225 para obtener el pasaporte; S/.170
para conseguir una licencia de funcionamiento y S/.144 por la obtención de
una licencia de conducir, solo por mencionar algunos de los trámites que
tienen los costos más altos. Se estima que solo en los pagos registrados por la
obtención de certificados de antecedentes policiales, que solicitan alrededor
de 500.000 personas al año, implican un costo de 10,6 millones de soles
anuales para los ciudadanos. Por esta y muchas otras razones, la simplificación
de trámites es aspecto vital de la reforma del Estado.
Para subsanar estos males es necesaria una estrategia de simplificación de
trámites, que sea beneficiosa tanto para las empresas como para los ciudadanos.
El primer paso es mejorar el servicio, cuya primera meta es mejorar la atención
en ventanilla y reducir las colas. Pero esto no es suficiente. Debe haber un
incremento de los canales virtuales de realización de trámites: debe permitírsele
al ciudadano elegir de qué manera gestionar los documentos que necesite.
Una extensión de horarios también es necesaria para que los ciudadanos no
pierdan horas de trabajo en trámites.
Una medida importante, dentro de este intento, sería la creación de
ventanillas únicas, que ayudaran a superar, de una vez por todas, la necesidad
de enviar a los ciudadanos de uno a otro lado de las dependencias estatales
llenando formularios y dejándolos otra vez. En esta línea, sería necesario,
también, la creación de Módulos de Atención al Ciudadano (mac).
Algunas de las medidas que beneficiarían a los ciudadanos del Perú cuando
debieran realizar diversos trámites serían la reingeniería de los veinte trámites
que más se utilizan: la simplificación de procedimientos al interior de los
sectores y propuestas normativas del tipo del silencio administrativo positivo,
que plantea que el reclamo ciudadano que no sea respondido en un plazo
establecido, será automáticamente asumido como positivo. Para las empresas,
la simplificación de los Textos Únicos de Procedimientos Administrativos
(tupas) y el trabajo conjunto de sectores y gremios para eliminar los trámites
infundados serían algunas de las primeras acciones a tomar.

85
 Reforma del Estado peruano

Esta estrategia debe tener como único objetivo reducir los tiempos, pasos
y requisitos que necesitan los ciudadanos para realizar trámites en muchos
casos obligatorios. Solo cuando esto ocurra el ciudadano común comenzará a
pensar que el Estado del que forma parte se halla realmente a su servicio.

b. Funcionamiento del Estado

El segundo punto básico para que la reforma del Estado pueda llevarse a cabo
es un cambio profundo en el funcionamiento del mismo. ¿Qué significa esto?
Que debe haber un cambio orientado a mejorar las reglas de juego del Estado,
de manera que sean comunes y claras y que permitan un mayor orden y mejor
funcionamiento estatal. En otras palabras, el Estado requiere sistemas admi-
nistrativos que ordenen y organicen su funcionamiento, que sean comunes a
todas las entidades públicas, para evitar arbitrariedades, y que sean altamente
ágiles y modernos. Precisamente, lo que se busca es un Estado moderno, y a
continuación veremos algunos ejemplos de cómo esto se está logrando.
El Sistema Nacional de Inversión Pública (snip) es un buen ejemplo por
el cual empezar. Como bien dice su nombre, este sistema está diseñado para
aprobar las obras de inversión pública y monitorear su ejecución. Si bien esto
es positivo puesto que permite que las mayores inversiones sean llevadas a
cabo de una manera técnica y racional, también presenta problemas, si la
aprobación de las mismas toma demasiado tiempo. Para evitar conflictos por
este punto ha habido avances y mejoras en el proceso: por ejemplo, actualmente
cada gobierno regional o municipal puede aprobar sus proyectos, sin límite de
monto y según su competencia, salvo en aquellos casos en que sea necesario el
endeudamiento o que requieran el aval del Estado peruano.
También pareció ser una traba innecesaria el requerimiento de que el snip
controlara la reposición de activos menores y, nuevamente, el problema fue
subsanado. Por último, un importante avance es que el snip solo realizará un
informe de observaciones, acortando plazos e impidiendo nuevas observaciones.
Estos avances son importantes, y deben ser profundizados (por ejemplo,
simplificar los parámetros sobre la base de las diferencias geográficas, económicas
y sociales), pero a la vez es primordial asegurarse de que el snip no sea diluido al
punto de que su función principal —llevar a cabo inversiones de una manera
técnica y racional— se vea afectada.
La modernización del servicio civil, es decir, de la carrera pública, es igual
de importante en este largo proceso. Varios problemas plagan este sector, pero
algunos son los principales. Primero, la falta de estímulos que brinda el Estado al

86
 Reforma administrativa

buen desempeño de sus trabajadores: por ejemplo, se privilegia la antigüedad

sobre el mérito; el éxito en las evaluaciones no es un factor considerado a la
hora de decidir los ascensos. Este es un problema que debe ser solucionado,
pues mientras siga como se está llevando hasta ahora, no será sorprendente
que los empleados públicos sientan que no necesitan esforzarse demasiado.
Otro de los problemas es el desorden y la alta discrecionalidad para la
entrada y salida de trabajadores y para la asignación de remuneraciones, que
son caracterizadas por tres regímenes de contrataciones. Por último, el servicio
civil es altamente inflexible al proceso de descentralización, puesto que transferir
personal a lugares que no sean la capital es de suma dificultad. En resumen, la
estrategia en general debe ser gradual y fiscalmente viable, adaptada al proceso
de descentralización y que permita evaluar por desempeño.
Para finalizar esta sección que concierne al funcionamiento del Estado se
debe tocar el importante tema del presupuesto por resultados. El objetivo del
presupuesto por resultados es asegurarse de que el Estado provea eficazmente
y con criterios de equidad los bienes y servicios públicos. Esto se logra al
dar presupuesto a aquellas instituciones que logran cumplir sus objetivos. El
presupuesto por resultados debe ser una parte integral de cualquier proceso
de reforma del Estado.

c. Estructura del Estado

El último campo de acción de la reforma del Estado concierne a su estructura.

Está claro que la estructura del Estado es inflexible y lenta, lo cual le impide
reaccionar de manera ágil y eficaz frente a las demandas ciudadanas. Debe
haber una definición de responsabilidades y una regulación adecuada y clara
que promueva un mejor funcionamiento del aparato público y, a la vez, una
mayor rendición de cuentas. Para lograr esto hay que, por ejemplo, evitar la
superposición de funciones. El objetivo de todo lo que se ha mencionado
arriba es mejorar la calidad de la provisión de servicios.
Todo el cambio en la estructura del Estado, así, apunta a la necesidad de una
adecuada descentralización, que reconfigure la estructura estatal para orientarla
al servicio del ciudadano. La razón por la cual se debe descentralizar es porque
las autoridades más cercanas al ciudadano conocen mejor sus necesidades y
demandas, mientras que un Estado alejado no tiene la capacidad para estar
informado y reaccionar ante lo que necesitan sus ciudadanos. Por esta razón,
la descentralización permite una mejor adecuación de los servicios a las
preferencias locales, una mayor participación política y control social y una

87
 Reforma del Estado peruano

mayor innovación en la provisión de servicios. En general, se busca lograr el

desarrollo descentralizado del país sobre la base de una adecuada organización
del territorio y la articulación entre los niveles de gobierno nacional, regional y
local, en un marco de autonomía, ejercicio eficaz de funciones, competencias
y administración de recursos y participación de la sociedad civil.
Pero la descentralización se extiende más allá de la transferencia de recursos
económicos: si sigue existiendo, como hasta ahora, falta tanto de planificación
como de programación para los proyectos, causada por su alta rotación según
prioridades políticas o presiones sociales, pues las transferencias económicas no
serán útiles. Asimismo, la inexistencia de una carrera pública no es beneficiosa
para este proceso: la alta rotación de los equipos de formulación y ejecución de
proyectos generan que no exista una memoria institucional. El hecho de que
haya sistemas administrativos complejos también crea una problemática, ya
que esta crea problemas de gestión en los procesos de ejecución.
El proceso de descentralización conduce también a otro punto: la Ley
Orgánica del Poder Ejecutivo o lope. Hay varios factores que exigen al gobierno
nacional repensar y readecuar su organización. Entre ellos están el ya mencionado
proceso de descentralización, pero también se encuentran los constantes
cambios en las demandas ciudadanas y el constante desarrollo tecnológico.
La ya mencionada lope busca ordenar la estructura y el funcionamiento del
Ejecutivo para poder así mejorar su eficacia. Esta mejora consiste en aclarar y
delimitar las competencias en un contexto de descentralización y establecer
reglas de organización y de gestión del poder Ejecutivo.
La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo permitiría varias mejoras más específicas.
Por ejemplo, completaría el marco normativo del proceso de descentralización.
Asimismo, definiría las reglas de juego para la creación de entidades públicas en el
Poder Ejecutivo, dependiendo del nivel de autonomía necesario para asegurar
un funcionamiento adecuado. Delimitaría responsabilidades entre ministerios
y Organismos Públicos Descentralizados (opds), y con ello permitiría así una
adecuada coordinación y supervisón entre ambos. Establece la reorganización
de entidades públicas y en ese marco también la dación de nuevas leyes para
los ministerios. Por otro lado, define las reglas de juego comunes para todas
las instancias públicas ordenando la administración pública.
Para finalizar esta sección, sería útil analizar el tema de las fusiones, que es
de suma importancia, pues una de las metas de la reestructuración del Estado
es evitar las superposiciones y crear, en general, más eficiencia. Las razones
por las cuales se deberían fusionar entidades varían. Por ejemplo, en el área de

88
 Reforma administrativa

competencias, el Estado se tiene que preguntar si algo es función de un minis-

terio o un opd. En otras palabras, se debe decidir si la autonomía otorgada
a una entidad está justificada. Si no lo está, entonces ese organismo debe ser
fusionado con el aparato administrativo tradicional para que no represente un
gasto adicional.
El tema de duplicidades es quizás el más importante de todos, ya que
duplicar las funciones de otro ministerio o entidad significa un escandaloso
derroche de dinero, por el exceso de personal, el gasto en alquiler de locales y,
claro está, por la alta discrecionalidad de los sueldos. El ahorro de estos gastos
innecesarios puede, entonces, ser invertido en temas de alta prioridad. Fusionar,
sin embargo, es la cura y no la prevención. Hay que tratar los síntomas antes que
la enfermedad. Para esto, el Estado peruano tiene que dejar de crear nuevas
entidades cada vez que aparece un problema. Es cierto que dicha creación
es una demanda del público, ya que este deposita poca confianza en los
mecanismos regulares del Estado, pero la continua creación de entidades al
largo plazo terminará en una mayor falta de confianza.

d. Etapas: qué hacer y cuándo hacerlo

La Comisión Presidencial de Reforma del Poder Ejecutivo propone tres etapas

para llevar a cabo este largo y complejo proceso de reforma del Estado. La
primera etapa, que consiste en lineamientos e instrumentos normativos se ha
llevado a cabo durante el año 2007. Dentro de esta primera etapa se encuentra
el diseño de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, la flexibilización de los
derechos laborales, la evaluación y resignación de empleados, las fusiones y
absorciones y la simplificación administrativa.
La segunda etapa, planeada para 2008, consiste en implementar los
instrumentos ya mencionados. Se implementaría el reglamento de la Ley
Orgánica del Poder Ejecutivo, directivas de reordenamiento de entidades
públicas y las fusiones y absorciones. La última etapa, destinada para el año
2009, que culminaría con este proceso, tendría como función implementar el
sistema de carrera pública y el sistema de renumeraciones. La implementación
de la Ley del Empleo Público y de la Ley de Remuneraciones y también la
implementación del Consejo de Empleo Público son críticos para que esta
última etapa sea exitosa.
La planificación de este proceso es, claro, algo positivo. Sin embargo, se
debe tener una verdadera convicción para convertir lo que está en un papel en
un hecho real. Si el Estado realmente tiene el deseo de reformar su estructura

89
 Reforma del Estado peruano

y procedimientos, y de reorientarse hacia el servicio a los ciudadanos, que es

el objeto primero de su existencia, haría bien en llevar este proceso hasta las
últimas consecuencias y no dudar de su futuro.

La descentralización

Texto elaborado a partir de la exposición de Grover Pango, Secretario de

Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros

La visión de la Secretaría de Descentralización de la Presidencia del Consejo

de Ministros (sd-pcm), que guía el proceso descentralista, está dividida en tres
lineamientos: los principales avances logrados en el periodo marzo-octubre
2007, los objetivos estratégicos y las estrategias para descentralizar.

a. El Perú avanza

Para entender el proceso de descentralización según la perspectiva guberna-

mental, es necesario explicar las leyes que le otorgaron el poder para guiar
dicho proceso. A partir del d.s. n° 007-2007-pcm, fue creada la Secretaría
de Descentralización (sd) de la pcm, con el objeto de reemplazar al desgastado
y débil Consejo Nacional de Descentralización (cnd). La ley fue duramente
debatida, ya que se dudaba de la funcionalidad y viabilidad de esta nueva se-
cretaría. Sin embargo, la visión del gobierno fue que, al colocarse el tema de
descentralización en la Presidencia del Consejo de Ministros, su conductor
sería el propio Premier, lo que daría al proceso un nuevo impulso político. El
cnd, previamente, no había tenido la capacidad de crear efectos inmediatos y
obligatorios: su campo de acción era más declarativo que efectivo.
Otras normas fueron también de suma importancia para la creación y el fun-
cionamiento de la Secretaría de Descentralización. El d.s. n° 010-2007-pcm
convirtió a los diferentes sectores del gobierno central en responsables directos
de ejecutar las transferencias de las funciones, fondos, programas, proyectos,
empresas o activos; finalmente, el D.S. N° 027-2007-PCM le asignó a la Secre-
taría de Descentralización la responsabilidad de supervisar el cumplimiento de
las políticas en materia de descentralización. Esta última norma fue de suma
importancia, pues dio a la organización que es motivo de este texto el papel
de facilitadora, término que tiene una función primordial —aunque según el
gobierno algunos consideran débil—.

90
 Reforma administrativa

Ya enumeradas estas leyes, que mejoran la comprensión acerca del papel

que tiene el gobierno en este proceso de descentralización, se puede prestar
atención a los avances del mismo. Un buen punto de partida son los avances
que se han dado en el proceso de transferencias a los gobiernos regionales, pues
se han transferido 185 funciones sectoriales a estos nuevos niveles de gobierno.
Estos avances, resultado de la relación entres sectores del Ejecutivo y gobiernos
regionales, supervisados por la pcm, están divididos en cuatro fases.
La primera fue el compromiso de transferir funciones, en el que puede
decirse que se ha avanzado completamente, a un 100%. Esta fase, que fue
planificada, terminó en el papel en junio del 2007. La segunda etapa, corres-
pondiente a la certificación de dichas transferencias, se ha avanzado en los
sectores del gobierno y en los gobiernos regionales un 92% y un 99%, respec-
tivamente, según versión de la misma pcm. El único proceso ejecutado por la
sd-pcm es el de acreditación de estas transferencias, la cual ya cuenta, desde
octubre del 2007, con 1.365 funciones de todos los sectores. El último paso
es la efectivización, proceso que aún anda en marcha.
Otro avance ha sido entender la regionalización como integración terri-
torial, por medio de las Juntas de Coordinación Interregional, que buscan
integrar a diecinueve gobiernos regionales. Estas no deben ser confundidas
con macroregiones aunque, según el gobierno, deben ser vistas como si fueran
«borradores» de estas. Estos consejos son tres: la Junta Interregional del Norte
y Oriente, internor; el Consejo Interregional de la Amazonía, ciam; y la
Junta de Coordinación Centro-Sur-Oriental del Perú. Aún queda pendiente
un último consejo, el Macro-Sur, aunque conseguirlo será difícil debido a
delimitaciones territoriales pendientes, que consisten en un freno para lograr
una agenda común en esta zona.
Estas Juntas de Coordinación Interregional son un nuevo experimento, ya
que no se buscan repetir las mismas estrategias que llevaron a los fracasos de
los intentos regionalistas de 1985 y de 2005, cuando la creación de macrore-
giones en el Perú falló. Otra experiencia es la que representa la Región Piloto
Modelo, en la cual las regiones de San Martín y Amazonas han decidido, por
iniciativa propia, que les es más conveniente unirse. Esta unión esta basada
en tres ejes: el vial, el turístico y el energético, y tiene una particularidad: en
vez de comenzar por los puntos más álgidos que supondría la conformación
de una sola región (autonomía administrativa, capital de región) han decidido
empezar por los puntos en común. Si este proceso es exitoso podría replicarse,
razón por la cual la pcm está ofreciendo en él su apoyo.

91
 Reforma del Estado peruano

El último avance de la pcm tiene que ver con la distribución de recursos a

los gobiernos locales y regionales. Aunque no mucha gente lo sepa, no es cierto
que los gobiernos regionales reciban más dinero que los gobiernos locales
sino que, simplemente, hay un mayor número de estos. En todo caso, los
mayores problemas no se encuentran en la transferencia de recursos sino en la
ejecución de los mismos: de los veinticinco gobiernos regionales, solo tres han
logrado gastar más del 50% de su presupuesto del año anterior: Lambayeque,
Ayacucho y Huánuco. En cambio, gobiernos regionales como el de Madre
de Dios, el de Junín y el de Pasco ni siquiera alcanzan a gastar el 20%. En
total, diez gobiernos regionales están por debajo del 25% cuando se habla de
ejecutar las transferencias.
¿A qué se debe esto? Hay tres razones principales. La falta de planeamiento
y programación es ciertamente una de ellas, y esto se traduce en un constante
cambio de prioridades. Esto tiene, entre otras, motivaciones políticas, cuando
no presiones sociales. Tampoco ayuda la sempiterna costumbre de los que
llegan al poder de descalificar todo lo que hizo el anterior gobierno, pues el
resultado es la pérdida de continuidad. Otro serio problema es la inexistencia
de una carrera pública, y esto se ve claramente en la alta rotación de los
equipos de formulación y ejecución, lo que causa que se pierda la memoria
institucional. Cabe mencionar que son gobiernos como el de Lambayeque,
que tuvo la política de mantener al personal que laboraba con la anterior
gestión, los que tiene un mayor índice de uso presupuestal. Pero, en general,
el 79% de los funcionarios responsables de las inversiones en los gobiernos
regionales y locales tiene menos de tres años en su cargo actual.
Por último, la existencia de sistemas administrativos complejos crea problemas
de gestión en los procesos de ejecución (Sistema Nacional de Inversión Pública:
snip; Sistema Integrado de Administración Financiera: siaf; Sistema Electrónico
de Adquisiciones y Contrataciones del Estado: seace). Todos estos procesos
son indispensables, pero pasar proyectos se hace más difícil, especialmente con
personal poco capacitado. El problema es aún más serio en gobiernos locales,
porque tienen menos profesionales que los regionales.

b. Los objetivos de la descentralización

Como todas las entidades estatales, la ds-pcm tiene una misión y una serie de
objetivos, todos orientados a conseguir la descentralización del Perú: lograr el
desarrollo descentralizado del país sobre la base de una adecuada organización
del territorio y la articulación entre los niveles de gobierno nacional, regional

92
 Reforma administrativa

y local, en un marco de autonomía, así como un ejercicio eficaz de funciones,

competencias y administración de recursos y participación de la sociedad
civil.
Como parte de su proceso de reforma del Estado, el Perú vive actualmente
uno de descentralización, cuyo fundamento es la necesidad de redimensionar
la administración pública del nivel central. Para esto, sin embargo, se requiere
que existan transferencias y que los recursos humanos de las regiones desarrollen
capacidades de gobierno, lo que a su vez generará un redimensionamiento de
los gobiernos regionales y locales. Si este proceso es llevado adecuadamente a
cabo, el Estado central terminará reducido a su mínima expresión, con nuevos
roles y menores recursos, para dedicarse exclusivamente a sus funciones
normativas, reguladoras y evaluadoras. Por su parte, los gobiernos regionales y
locales tendrán un tamaño adecuado para sus nuevos roles, así como mayores
recursos y un rol predominantemente ejecutor.
Pero para que esto ocurra efectivamente se necesita una estrategia de
articulación en los tres niveles de gobierno. Según esta estrategia, el Estado
central será el encargado de las políticas públicas nacionales (planes, programas y
proyectos), mientras que los veinticinco gobiernos regionales tendrán injerencia
solamente en las políticas regionales, como los planes de competitividad, al
tiempo que los gobiernos locales únicamente tendrán tareas correspondientes
a sus jurisdicciones, como los planes de desarrollo económico. Sin embargo,
para ser efectiva esta articulación necesita de un instrumento para llevarse
a cabo, el Plan Nacional de Capacidades y Competencias para la Gestión
Pública, que es un instrumento de gestión de corto, mediano y largo plazo.
Todo esto debe ser llevado a cabo en los tres niveles de gobierno para que sea
un proceso unificado.
Se pueden apreciar tendencias positivas dentro del proceso. Una de ellas
es la consolidación de la descentralización como política fundamental para
la reforma y modernización del Estado. Junto con esto se comienza notar
que la descentralización está progresivamente incidiendo en el rediseño de la
organización política del Perú. Asimismo, la ruptura del enfoque sectorial y
el surgimiento del enfoque territorial en los procesos de decisión también es
una tendencia positiva.
Adicionalmente, el proceso ha desembocado en una creciente articulación
e integración territorial, como también en una creciente participación de
la sociedad civil en la gestión pública, democratizando la gobernabilidad.
También ha habido una mayor autonomía de los gobiernos subnacionales y

93
 Reforma del Estado peruano

una mejor articulación entre los tres niveles de gobierno. Por último, ha habido
una reingeniería institucional en el aparato del Estado que, sin embargo, debe
ser profundizada.

c. Estrategias descentralistas

Esta última sección trata de los cuatro ejes estratégicos que tiene la Secretaría
de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros para llevar a
cabo el proceso de descentralización de la manera más adecuada.
El primer eje estratégico consiste en fortalecer la descentralización política,
administrativa y económica. Para esto, es necesario un seguimiento y monito-
reo de las funciones, programas y proyectos transferidos. También es necesario
continuar con las transferencias, cosa que se desea lograr con la formulación
del Plan Anual de Transferencias del 2008, y con la formulación del Plan
Nacional de Descentralización. Asimismo, se busca propiciar la adecuación
administrativa y organizacional en los tres niveles de gobierno. Finalmente, el
diseño de políticas redistributivas de recursos públicos en el territorio también
es importante en este contexto.
El segundo eje estratégico lidia con el fortalecimiento de la articulación
intergubernamental en cuanto a las políticas públicas. Para lograr esto, se busca
el diseño e implementación de un sistema establecido e institucionalizado
que funcione sobre la base de la formulación de agendas programáticas
consensuadas entre los tres niveles del gobierno descentralizado. Asimismo,
el diseño e implementación de instrumentos de gestión, el seguimiento de
las políticas públicas nacionales en regiones y la implementación de sistemas
de participación ciudadana con mecanismos de cogestión y vigilancia son
aspectos claves para lograr este punto.
El tercer eje lidia con el fortalecimiento de las capacidades de gestión publica
en los tres niveles de gobierno, en el marco del proceso de modernización
del Estado. Este fortalecimiento requiere de un diagnóstico, monitoreo y
evaluación del desempeño de gestores y decisores políticos. El ya mencionado
Plan Nacional de Capacidades y Competencias para la Gestión Pública, con
un enfoque en las competencias y sistemas de acreditación para el empleo
público, es también parte de este eje. Finalmente, se busca la asistencia técnica
y la municipalización de la educación. El último eje estratégico, la integración
territorial, es uno complejo y necesita de mucho esfuerzo y voluntad política.
La Conformación de regiones piloto que integren a dos o más de las actuales,
el fortalecimiento de las Juntas de Coordinación Interregional y de las

94
 Reforma administrativa

Mancomunidades Municipales son centrales a este eje. Finalmente, la

formulación del Plan Nacional de Regionalización, la actualización e
implementación del Plan Nacional de Inversión Descentralizada y la
implementación de plataformas para promover la competitividad regional
también se tendrán que llevar a cabo.
Todo lo mencionado debe ser aplicado teniendo en cuenta las nuevas
percepciones de la descentralización. Por una parte, la descentralización simbólica
se refiere a la percepción libre de los avances del proceso; la descentralización
política, de otro lado, se trata de las nuevas expresiones de ejercicio de poder que
se han configurado a partir de las elecciones regionales; mientras que, desde otra
óptica, la descentralización económica se demuestra en los recursos económicos
transferidos a gobiernos subnacionales; para finalizar, la descentralización
administrativa es el acompañamiento y control del proceso. Se puede, por lo
tanto, apreciar la complejidad de un proceso de este tipo.

Comentarios del panel

La profesora Mayen Ugarte (Facultad de Gestión y Alta dirección) y el profesor

Flavio Ausejo (Especialidad de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias
Sociales) comentaron las intervenciones de Mariana Ballén y Grover Pango
antes presentadas.

Mayen Ugarte:

En el primer bloque se han reunido especialistas en los temas, probablemente

más sensibles para hablar en un espacio más cerrado. El primer panel fue de
muchas críticas, de muchas demandas y de necesidades políticas, mientras
que el segundo—naturalmente desde una posición oficial—muestra dónde
estamos, qué estamos haciendo y cómo estamos resolviendo en términos
genéricos los retos. Es difícil enfrentar estas dos posiciones.
Sin embargo, me llamó la atención que en ninguno de los paneles se
haya traído a un presidente regional o a un especialista regional, eso es un
símbolo de algo que nos está pasando todavía. Por un lado estamos nosotros
con nuestra mirada de Lima, pero los temas se ven muy diferentes cuando
uno va a zonas más rurales y cuando se va a los gobiernos regionales. Esto
tiene que ver con el cambio de estructura de poder. No obstante, estos actores
tampoco quieren venir acá, pero en cambio sí van a la Dirección General de
Presupuesto Público del MEF. Cuando uno pregunta por un alcalde, no está,

95
 Reforma del Estado peruano

y cuando pregunta por un gerente general de municipio no está, todos están

en Lima. Lo mismo con el jefe de presupuesto, porque todas las decisiones
importantes siguen siendo tomadas en Lima.
Ahora quiero ver el tema del SNIP, y lo que se ha conseguido con este
supuesto avance en su descentralización. Tengo serias dudas de que esto sea un
avance, aun cuando sea promovido en un afán descentralizador, porque esto
fue una demanda. La demanda fue casi impuesta a fin de evitar conflictos.
¿Qué tenemos hoy día? —y lo digo con el conocimiento de causa de quien se
ha revisado la base de datos de los proyectos de inversión pública municipal—
: tenemos losas deportivas de 500.000 nuevos soles, y al costado, en el mismo
municipio, tenemos limpieza del río contaminado por 150.000 nuevos soles.
Si uno mira las fichas de los proyectos, no hay ninguna justificación. Esto
indica que no hemos descentralizado decisiones para mantener estándares
sino que hemos descentralizado debido a que no sabíamos qué hacer.
Y aquí vine un segundo elemento a favor de los gobiernos locales y regionales.
Se habla de incapacidad de gasto, y que creo es un argumento político desde
el gobierno nacional para decir «yo no soy el único que tiene problemas, ellos
también pero les estoy dando plata». Cuando uno mira con cuidado, encuentra
que hay municipios que en el «boom» del 2005 al 2006 por ingresos mineros,
paso de gastar el 60%-90% de sus recursos, a gastar el 7%-8%. Pero si uno
observa en números absolutos, ese municipio ejecuto 34 ó 50 veces más de
lo que ejecutó el año anterior. Entonces estamos hablando de un proceso de
adaptación enorme, pero ¿a qué costo? El costo tiene que ver con varias cosas,
desde unos funcionarios municipales muy agotados, pero muy comprometidos,
porque hay plata para ladrillos pero no hay plata para lapiceros, computadoras
o papel, por lo que trabajan con la computadora de su propiedad y con el papel
que se compran ellos y se compran sus lapiceros. Y eso es un potencial de los
gobiernos locales que no estamos aprovechando bien.
Al gobierno local, a diferencia del gobierno nacional y del gobierno
regional, si no desarrolla una buena labor el ciudadano le patea la puerta
y se la trae abajo. Los gobiernos locales estuvieron muy abandonados en
el sentido de no ser un tema de interés del nivel nacional, y por lo tanto,
no hubo preocupación por las reglas de juego que se les impuso, nadie se
preocupó de sus capacidades hasta el 2005, que comenzaron a transferirse
nuevas responsabilidades y entre ellas mucho dinero. Hoy día son importantes
porque tienen recursos y afectan la macroeconomía del Estado si es que los usan
muy mal. Los gobiernos locales sin tener los controles administrativos que tiene

96
 Reforma administrativa

la administración central, sí tienen el control de su población, porque la relación

con ella es más cercana. Sin duda no han sido perfectos pues se han dado
problemas de corrupción, pero tuvieron una población que exigía resultados.
Tenemos ahí un potencial que no estamos entendiendo ni explotando en el
diseño de políticas públicas, no lo digo solamente desde el punto de vista de
la descentralización, sino desde las políticas públicas sectoriales.
Ahora voy a vincular lo dicho a algo que señalaron los especialistas en el
panel anterior. Desde el punto de vista nacional, las competencias en materia
ambiental están muy bien definidas. Sin embargo, si uno lo mira desde el
punto de vista regional, cruzándolo por el elemento descentralización no es tan
así puesto que el plan y el ordenamiento territorial de la región lo define ella
misma, no lo define el gobierno nacional, y en el nivel urbano el municipio.
¿Qué quiere decir esto? Quiere decir que el ordenamiento territorial debería
decirnos en poco tiempo, en unos años más, por ejemplo, dónde se puede
hacer actividad minera, dónde se puede hacer actividad agrícola, dónde y que
vamos a hacer algo con el agua, que va a ser un bien tan buscado dentro de
pocos años.
Sin embargo, los gobiernos regionales no tienen la facultad para decirle
nada al gobierno nacional, cuando otorga una concesión a una minera. Yo no
digo que se le pase a los gobiernos regionales la capacidad de dar las grandes
concesiones, lo que digo es que cuando diseñemos lo que se les va a transferir,
lo hagamos pensando cómo se cruzan los sectores; que tengamos un enfoque
sectorial y que lo que entreguemos tenga lógica territorial para el desarrollo.
El paquete ya combinado de funciones y competencias que reciben ¿Les va
permitir desarrollar? ¿Ser realmente gobierno? ¿Ejercer funciones de gobierno?
Eso supone que habríamos pensando desde el nivel nacional los elementos que
se entrecruzan, pero cuando uno mira la realidad se encuentra que la lógica de la
transferencia tiene mucho más que ver con, «yo grande veo a lo grande, tu chiquito
ves lo chiquito», entonces te doy minería chica, te doy agricultura pequeña,
etcétera. La transferencia ha implicado trasladar lo que el gobierno nacional
no hace o ya no puede hacer. Eso significa no solo que debemos pensar cómo
nos pensamos como Ejecutivo, sino cómo repensamos lo que hemos decidido
transferir, para que efectivamente sea posible ejercer el rol de gobierno.
Y lo asocio con las reglas del gasto, que son una tortura y que han sido
hechas para las épocas de escasez. Pero además las reglas no solo del gasto
sino de la gestión del Estado, que es más que el gasto público puesto que es
la capacidad de decidir, reglas que limitan la proactividad, esa capacidad del

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 Reforma del Estado peruano

funcionario de ejecutar las cosas que se le ocurre hacer para mejorar la calidad
de vida de su población, a la cual se debe. Y uno lo que encuentra es que se
dieron todas esas reglas en y para un contexto de escasez, buscando siempre
controlar.
Tenemos en el país una mala percepción del gasto corriente, como si todo
lo que se hace con él fuera malo; pero si uno piensa en gobiernos regionales y
locales, todo el gasto corriente no es malo, corresponde más bien a un servicio
público intensivo en mano de obra. Si observamos un gobierno regional y
vemos la cantidad de recursos ordinarios que tiene, debemos concluir que son
necesarios, pues con ellos se financia las remuneraciones de todos los maestros
y los mismo pasa con el sector salud y el personal de postas y hospitales. De esta
manera el Estado tiene áreas, que por su naturaleza, deben usar mucho gasto
corriente para brindar un eficiente servicio. Entonces una mirada prejuiciada
sobre el gasto corriente no diferencia lo que es el gasto sano, vinculado a la
prestación de un servicio público a donde está apuntando, además, el tema
del presupuesto por resultados.
Tenemos que comenzar a trabajar y a entendernos un poco más así como
Estado, porque cuando uno escucha los esfuerzos de reforma desde ese lado
es el Estado que se piensa desde el Estado. ¿Cómo me reinvento? Hay que
generar un espacio para esa discusión, que no es dentro del Estado o en el
Congreso, que no se está dedicando a analizar estos temas, porque está en la
discusión más coyuntural del día a día. Entonces cómo pensar en reformarnos,
si ni siquiera discutimos, hacía dónde estamos yendo. ¿El espacio académico
es el lugar? Probablemente es uno de ellos, pero entonces necesitamos espacios
políticos. Porque la reforma del Estado es una reforma política, no una reforma
técnica.
Es una reforma que requiere de sustentos técnicos, pero es esencialmente
una reforma de redistribución de poder, por lo tanto es una reforma que
requiere de espacios políticos de negociación y de acuerdo. Entonces cuando
uno mira nuestro Estado. ¿Cómo es hoy día? En contexto de escasez creamos
las reglas de juego, en un contexto político muy diferente también, en la
década de 1990 que fue muy distinta a la actual y en ese contexto repensamos
parte de nuestro Estado. Algunas cosas las convertimos en Organismos
Públicos Descentralizados (OPD), otras cosas las convertimos o las pasamos
a la actividad privada. Pero desde esos cambios, no se han realizados otros, no
se han hecho esfuerzos por redefinir claramente cuáles son los roles al interior
del Estado y de la sociedad. ¿Qué va a ser público y qué va a ser privado? ¿Qué

98
 Reforma administrativa

va a ser sin fines de lucro? ¿Qué va a ser combinación de ambos y cómo van
a juntarse a trabajar y colaborar esos espacios? Se han liberalizado mercados,
pero continuamos con un Estado «todista», pues debe darse servicios a sí
mismo, pero cada vez que sale hacia fuera, dudamos de lo que está haciendo
«si negocia con un actor privado, debe haber corrupción» por ello todas las
reglas de juego son para evitar que contrate.
El Estado sigue siendo un hueco negro para el ciudadano. Al Estado no lo
entendemos, no le entienden ni los proveedores que le venden. No estamos
en el proceso de mirar al Estado como un servicio, pero nosotros tampoco
estamos cuestionando que el Estado tenga que realizar esas actividades, pero
si pedimos que realice más obras públicas pues el ciudadano quiere obras
concretas. Y la reforma del Estado son los sistemas con los que opera el Estado,
son los procesos, es el software de la computadora, y esa actividad tiene poco
que ver con el plan de competencias.
Si la Ley del Empleo Público no va a ser debatida hasta el 2009 y solo van
a realizar algunos cambios menores, cómo se piensa mejorar las competencias
de los empleados públicos, ¿a quién se le van a mejorar las competencias? ¿A
los empleados que van a dejar el Estado el 2009 producto de la Ley? Hay un
problema de tiempos políticos frente a necesidades técnicas del Estado.
Un último tema es preguntarnos ¿cuál es el rol de un gobierno, no del
Estado, sino del gobierno? El rol debe ser traducir los síntomas de la sociedad,
las necesidades, pues es allí donde se vincula el aparato público con el político
que lo conduce, y traduce las necesidades de la gente. Lo que yo percibo en los
esfuerzos de reforma es que está dándose prioridad a temas de simplificación,
y la historia reciente registra cinco procesos de simplificación y ninguno ha
culminado. Es necesario realizar algo más. ¿Qué esta pasando? Parece que
no está respondiéndose con claridad o no hay claridad sobre el problema de
fondo, de modo que parece que está atendiéndose síntomas, porque eso es lo
que podemos hacer.
La reforma es progresiva y hay que avanzar lentamente de manera que hay
que construir los cimientos para que cada vez sea menos costoso el avance.
Sin embargo, hay que ver la forma de avanzar de una manera más radical.
El camino puede ser lento y seguro, pero la mirada de donde estamos yendo
debe tenerse desde fuera de la caja del «Estado pensándose a sí mismo».
Debemos atrevernos a ser un poquito más radicales. ¿Qué queremos? Estamos
rediscutiendo. Tenemos que discutir que le va a tocar a cada uno, y los roles
de lo privado, de lo público, de lo sin fines de lucro.

99
 Reforma del Estado peruano

Flavio Ausejo:

Quiero hacer dos comentarios finales, el primero está relacionado por lo

mencionado por Mayen Ugarte. El ciudadano quiere «ver» cosas que pueda
tocar, y cuando estamos hablando de reforma del Estado, el reto es darle
legitimidad al proceso. Cómo hacemos que el ciudadano pueda apropiarse
y que le dé importancia de los aspectos que hacen posible que las obras se
ejecuten, que son medios pero que no son visibles. El SIAF y el SNIP son
muy buenos pero al ciudadano no le significa nada. Y en realidad debería
significarle algo, porque eso es lo que hace posible todo lo demás, y eso
es justamente el reto. Cómo hacer que esos procesos que no venden, ter-
minen o puedan ser apropiados por el ciudadano. Lanzo un par de ideas,
que implican un trabajo arduo. Lo primero es que estos temas deben ser
difundidos en foros como este y también hay que salir a provincias, hay que
tener reuniones con representantes de la sociedad civil y mostrarlo. Esto no
se produce de manera casual, hay que prepararse para venderlo. El segundo
tema es liderazgo, y el Presidente de la República, cada cierto tiempo debe
hacer una conferencia de prensa y decir: «hemos hecho esto y esto y lo otro».
El power point que nos ha enseñado Mariana Ballén debemos colocarlo en
el Canal 7 y decir hemos hecho esto una vez cada dos o tres meses, para que
el ciudadano sienta que el tema está avanzado. Porque es evidente que está
avanzando.
Y eso me lleva a un segundo comentario que ya lo dijeron los responsables
de la reforma del Estado en febrero: «este es un proceso pragmático vamos hacer
lo que se puede hacer, y lo que no se puede hacer lo haremos más adelante».
Esto implica un proceso desordenado, un proceso donde no necesariamente
todo está articulado. No estamos hablando de un modelo ideal y que lo
vamos a aplicar a la realidad. Estamos haciéndolo al revés, estamos haciendo
lo que se puede hacer, y lo que no se puede hacer estamos programando para
cuando se pueda hacer. Eso implica que definitivamente es desordenado, pero
yo creo que la buena noticia es que se está avanzado. No se está avanzando
coordinadamente, a lo mejor no lo estructurado que quisiéramos ver, pero el
hecho es que hay cosas que evidentemente están avanzando.
Finalmente debo decir que como Universidad y como ciencia política nos
interesa entrar en esta discusión. Nos interesa generar los espacios que permi-
tan hacer estas grandes preguntas fuera de la «caja y dentro de la «caja», gene-
rar ideas desde la sociedad civil, de los que investigan estos temas, para que los

100
 Reforma administrativa

que están a cargo de estos procesos las puedan conocer, discutir, contrastar y
puedan ampliar el panorama desde el cual están desarrollando y llevando ade-
lante estas visiones y esta aproximación pragmática de las cosas. Hoy es más
urgente que nunca poder avanzar en este proceso de reforma.

Políticas públicas en descentralización

El desarrollo de los temas específicos examinados en el seminario se presenta a continua-

ción. El análisis de la situación del proceso de descentralización contiene una visión crí-
tica preliminar de cómo viene ejecutándose, luego se desarrollan los esfuerzos destinados a
mejorar la atención a los ciudadanos y finalmente la capacidad reguladora del Estado en
los aspectos financieros, ambientales y de servicios públicos.

La descentralización en el perú

Durante el gobierno del ex presidente Alejandro Toledo se intentó, una vez

más en la historia del Perú, un proceso de descentralización que comprendía
uno de formación de regiones. Sin embargo, las grandes macrorregiones que
fueron concebidas como entidades económica y políticamente viables que
pudieran contrapesar el enorme poder centralista de Lima Metropolitana, no
llegaron a concretarse. Diversas razones de índole política, aunque también
social y en no pocos casos económicas, llevaron a una atomización mayor
incluso, de la que existía antes. Así, ninguna de las macroregiones pensadas
llegó al referéndum de octubre de 2005, y el resultado del mismo fue que el
Perú terminó teniendo más regiones que departamentos.
A pesar de ello, y de los problemas suscitados por la inexperiencia de las
clases políticas regionales, los vientos favorables en el ámbito económico han
favorecido la continuidad del proceso descentralista, el mismo que se enmarca
en uno más complejo, como es la reforma del Estado.
La descentralización tiene implicancias políticas, ciertamente, en tanto
la transferencia de competencias ejecutivas, en tanto la cesión de poderes; es
económica, ciertamente, en la medida en que existen recursos económicos
profundamente ligados con su marcha; pero tiene también un componente
social como proceso democratizador, puesto que se orienta a equilibrar las
oportunidades entre los peruanos de Lima y otras capitales importantes y los
peruanos de los distritos más alejados del poder político y económico del Perú.

101
 Reforma del Estado peruano

Esta simple mirada sobre el proceso descentralista evidencia su complejidad

y la profundidad de los cambios que implica. Por ello, no es un proceso cuyos
frutos puedan verse en el corto plazo, puesto que tiene como objeto cambiar la
relación entre el Estado y la ciudadanía, para lo cual es necesario interiorizar el
concepto desde los distintos sectores y en los distintos estamentos del Estado
Peruano. Para Foncodes, institución que durante los años más duros de
conflicto armado interno fue el brazo operativo del Estado peruano donde su
institucionalidad se hallaba destruida, es un cambio que necesita de al menos
treinta años para que sea efectivo.
Hemos dicho ya que el Perú es un país profundamente centralista, pero
que está comenzando un proceso largo de reforma de su aparato estatal. Para
que este cambio llegue a ser una realidad algún día, hay diversos obstáculos
que superar, y actualmente, el principal de ellos, para la opinión pública, es el
económico. Se dice que los gobiernos regionales actualmente constituidos no
pueden gastar las ingentes cantidades de dinero que están entrando a sus arcas;
sin embargo, una mirada a la historia de las administraciones departamentales
demuestra que la carrera pública de su clase política se inició y desarrolló,
en la mayor parte de los casos, en un contexto de escasez; se dice también
que existen pocos cuadros capaces, en las regiones, de guiar los destinos del
país, aunque esto también es fácilmente atribuible a la falta de oportunidades
locales de desarrollo profesional, lo cual puede ser revertido; y que no tienen
capacidad de gestionar el dinero que ingresa a sus arcas, lo cual puede ser visto
como un derivado del segundo punto.
¿Qué puntos son clave si se busca una descentralización exitosa en el
mediano y largo plazo? Los más importantes, como ya se ha visto, son el tema
de la transferencia administrativa, el desarrollo de capacidades y la gestión de
la inversión, aunque más adelante incluiremos algunos puntos sin los cuales
ninguna de las tres tendrá sentido.

a. Transferencia administrativa

Si el gobierno regional de Ucayali quisiera poner fin al tráfico de madera en su

circunscripción, estaría atado de manos. La normativa actual no se lo permite,
pues todas las políticas se manejan desde el gobierno central. Si se pudieran
transferir competencias desde los diferentes sectores, quizás la situación
sería diferente. Pero antes de llevar a cabo cualquier cambio político de esta
magnitud, es necesario plantear varias interrogantes. ¿Qué transferir? Para
muchos, todo el proceso de descentralización se reduce a las transferencias

102
 Reforma administrativa

económicas —«¿Qué más pueden necesitar las regiones aparte de dinero?»,

piensan algunos—, pero desafortunadamente la respuesta no es tan simple.
La transferencia de recursos por sí sola no significa mucho, si no está
acompañada de otras dos importantes transferencias: la de capacidades y la
de gestión. Las regiones podrán recibir grandes cantidades de dinero, pero
sin personal capacitado que tenga experiencia en su manejo, esos recursos
no serán utilizados adecuadamente. Por otro lado, si las regiones no tienen
poderes para llevar a cabo cambios significativos en sectores estratégicos
como, por ejemplo, salud y educación, de poco le servirá tener dinero. Estos
dos puntos y su estrecha interconexión, desarrollo de capacidades y gestión de
la inversión, serán desarrollados más adelante.
Otras preguntas también son relevantes: ¿Cómo, cuándo y cuánto transferir?
En el tema económico, con respecto al canon minero, ¿se debería transferir el
mismo monto a todas las regiones? De no ser este el caso, ¿cuál sería el criterio
más adecuado para establecer prioridades? ¿No son, acaso, los recursos naturales
propiedad de una Nación? Por último, y este también es un tema intrínsecamente
político: ¿A quien transferir? ¿A las municipalidades o a las regiones? ¿No
podría haber incentivos orientados a la articulación de regiones económicas?
Estos son temas complejos y pueden crear problemas entre distintas regiones
e incluso entre distintos estamentos del aparato estatal.
El caso de la educación es muy ilustrativo, en un momento en que el
Ministerio de Educación ha relanzado su proceso de descentralización
educativa. Este consta de cuatro componentes: la transferencia de funciones
a gobiernos regionales; el plan piloto de municipalización de la gestión
educativa, que ya está en marcha; y cuestiones menores: la transferencia de
infraestructura deportiva y la transferencia de la gestión educativa, en la
capital, a la Municipalidad Metropolitana de Lima.
En el plan de descentralización llevado a cabo por el Ministerio de Educación,
se transfiere a los gobiernos regionales en su mayor parte la formulación de
políticas educativas regionales, así como su ejecución y su evaluación. Esta
transferencia permite a las regiones incorporar en la currícula educativa temas que
conciernen a sus características geográficas, históricas, culturales y económicas.
Se trata de diversificar la currícula para que pueda mostrar la diversidad del
país, aunque esto debe ser llevado a cabo en concordancia con una política
educativa nacional.
Se transfiere también, aunque a las municipalidades, todo lo referente a la
provisión de servicios educativos, desde el inicial hasta la educación superior

103
 Reforma del Estado peruano

no universitaria. La educación provista por los gobiernos regionales debe

orientarse a la productividad y la competitividad en la región, a la igualdad
de oportunidades, a la participación ciudadana y a la rendición de cuentas,
así como a conservar el patrimonio cultural regional. Los asuntos referidos a
la infraestructura y equipamiento se llevarían a cabo en coordinación con los
gobiernos locales. Lógicamente, todas estas medidas estarían acompañadas de
un sistema de capacitación del personal docente y de evaluación de los logros
regionales en materia educativa.
Este caso ilustra de manera sencilla las complejidades del proceso de trans-
ferencias administrativas, pero es necesario insistir en que antes de llevar a
cabo un proceso de esta naturaleza es indispensable debatir y arribar a una
conclusión sobre lo que se quiere lograr. Para los detractores del plan piloto
de municipalización de la enseñanza, resulta una incoherencia transferir com-
petencias tanto a gobiernos regionales como a municipios. Para ellos, llevar a
cabo ambos procesos generaría una competencia poco saludable entre ambos
estamentos, que pelearían por recursos y poderes.

b. Desarrollo de capacidades

Este punto también es clave para llevar a cabo una descentralización eficiente
y de largo plazo. Como el título lo indica, se trata de promover el desarrollo
y fortalecimientos de las capacidades de gestión en los gobiernos regionales y
locales. Sin este desarrollo de competencias de los servidores públicos en los
nuevos niveles de administración regional, otros aspectos clave del proceso,
como las transferencias administrativas mencionadas en el punto anterior,
no pueden ser aprovechados correctamente; es más, el proceso de descentra-
lización como un todo termina teniendo poca o nula viabilidad. Para llevar a
cabo este punto existe el Plan Nacional de Capacidades y Competencias para
la Gestión Pública.
Hay que insistir en la importancia de este punto. Actualmente, la opinión
pública tiene la idea de que tanto los gobiernos regionales como los locales no
tienen recursos humanos con capacidades suficientes para efectuar un adecuado
gasto público, e inclusive que no gastan sus recursos porque no saben cómo
hacerlo. También hay, claro está, detractores de esta posición quienes, por una
parte, argumentan que un proceso complejo como la descentralización solo
puede llegar a rendir frutos en el largo plazo: dentro del marco de un proceso
que tiene cuatro años de iniciado, hoy existen administraciones regionales que

104
 Reforma administrativa

comenzaron su mandato en enero de 2007, cuando reemplazaron a la gestión

anterior. Esperar resultados en plazo tan corto es irreal.
No hay que olvidar que la clase política regional adquirió sus conocimientos de
gestión en un marco de escasez de recursos (o, como es conocido coloquialmente,
una época de «vacas flacas») y que sus estructuras institucionales están diseñadas
para trabajar con pocos recursos. Por esta razón mejorar las capacidades de
los funcionarios de la administración regional resulta urgente en esta época
en que, afortunadamente, hay más recursos con los cuales trabajar. El ya
mencionado Plan Nacional de Capacidades y Competencias para la Gestión
Pública es crítico para llevar a cabo este proceso.
Mejorar las capacidades de los funcionarios en el ámbito regional hará
posible la gestión por resultados, es decir, asignar los recursos económicos
a quienes han demostrado mejor gestión de los mismos. Asimismo, esta
capacitación permitirá tomar decisiones con un mayor criterio técnico y
político y asegurar que los procesos sean sostenibles y estén siempre siendo
perfeccionados. Por último se necesita capacitación para que los ciudadanos
tengan una mayor participación y para que las regiones, cuando lleven a cabo
proyectos, incluyan a la sociedad civil en su desarrollo. En resumen, todo esto
lleva a proveer servicios de calidad.
El Plan de Desarrollo de Capacidades está dirigido hacia cinco grupos
principales, actores vitales no solo en el proceso de descentralización sino
también en el de reforma del Estado. El primero, y quizás más obvio, es el grupo
de los gobernantes: presidentes y consejeros regionales, alcaldes y regidores. Es,
por tanto, erróneo suponer que el mejoramiento de capacidades está únicamente
dirigido a funcionarios de rangos medios y bajos; es un proceso que tiene que
incluir a todos y especialmente a los ya mencionados, pues como líderes políticos,
en sus respectivas esferas, deben tener un rol descentralista activo.
En el segundo grupo se hallan los equipos gerenciales, y en el tercer grupo,
los equipos técnicos de los gobiernos regionales y municipales. Los grupos
cuarto y quinto son representantes de la sociedad civil —Miembros de los
Consejos de Coordinación Regional, de los Consejos de Coordinación Local
y representantes reconocidos de los sistemas institucionales de los espacios
territoriales a nivel regional y local— y de los proveedores de servicios públicos,
aliados estratégicos como las universidades.
El Plan Nacional de Capacidades y Competencias para la Gestión Pública
es fundamental para el mejoramiento de la administración del Estado. Sin
embargo, no es un plan que puede, o debe, dejarse a la buena voluntad de Dios.

105
 Reforma del Estado peruano

Para que sea un éxito, debe haber un sistema de monitoreo y evaluación del
desempeño de los funcionarios regionales, provinciales y locales, así como sis-
temas que, además de capacitar, permitan a los empleados públicos aumentar
constantemente sus capacidades.
Si estas medidas no son tomadas en cuenta o no con la seriedad necesaria,
algunos programas tendrán serios problemas a la hora de insertarse en el mar-
co descentralista, pues son programas que requieren de una elevada eficiencia.
Tomemos, como ejemplo, el caso del programa Provías.
El programa Provías presenta una nueva estrategia de descentralización
de los caminos rurales en cuyo funcionamiento las capacidades y la especia-
lización tienen suma importancia. Este programa consiste en cuatro puntos:
el primero es la creación de una oficina en el seno del gobierno municipal, el
Instituto Vial Provincial Municipal (ivp), una institución que necesita fun-
cionarios calificados para tener alguna oportunidad de éxito; el segundo es
potenciar y desarrollar las capacidades de planificación y gestión vial local
de las municipalidades, tarea que sería imposible sin el desarrollo de capa-
cidades; la gradualidad de la descentralización de la gestión vial rural y un
desarrollo del mecanismo de co-financiamiento del mantenimiento rutinario
de los caminos vecinales. Precisamente, los dos últimos puntos nos llevan a la
siguiente sección, ya que tienen requerimientos adicionales.

c. Gestión de la inversión

La gestión de la inversión consiste en fortalecer las capacidades políticas en

cuanto a la gobernanza y gestión territorial; en otras palabras, se trata de dar a
los gobiernos regionales las herramientas para que decidan cómo llevar a cabo
las inversiones en sus regiones. Construir una agenda regional de desarrollo
económico y competitividad es también un aspecto de este proceso, siempre
y cuando esta sea llevada a cabo con el compromiso de sus actores. También
consiste en fortalecer equipos con capacidad de gestión y en la demarcación
territorial para la regionalización.
Estos puntos previamente mencionados, aunque importantes, son
insuficientes para contribuir con la descentralización si el proceso no se ocupa
de un punto crítico como es el de la institucionalidad. Para que la adecuada
gestión de la inversión sea una realidad, es necesario crear y desarrollar, en el
seno de los gobiernos regionales y locales, una institución especializada que
se encargue de la gestión de proyectos, programas, competencias y funciones.
Claro está, no es necesario que esta lleve a cabo personalmente todos los

106
 Reforma administrativa

proyectos o programas; de hecho, lo más aconsejable es que los gobiernos

subnacionales incorporen a terceros en la gestión de la inversión para aliviar
de carga administrativa al gobierno regional. La tercerización de servicios es
algo que debe ir de la mano de este proceso.
Estos tres puntos clave que han sido someramente desarrollados en las
páginas anteriores son, por separado, inútiles, pero además deben estar
acompañados por una estrategia de articulación intergubernamental entre los
tres niveles de gobierno, vínculo que será establecido por medio de herramientas
como indicadores de gestión y el presupuesto por resultados. Los indicadores
de gestión demostrarán qué regiones lograron eficientemente llevar a cabo el
proceso, y de acuerdo a esto se le dará más presupuesto. Para finalizar, hay
que recordar que el resultado más importante de la descentralización, y de la
reforma del Estado, es crear un buen gobierno al servicio de los ciudadanos,
que es la principal función de un Estado moderno.

d. El otro lado de la descentralización: descentralización productiva

La descentralización comprende la igualdad de oportunidades y capacidades.

Esto fundamentalmente en las zonas rurales, se traduce en el acceso a
determinados servicios básicos. Por lo tanto si en el papel la descentralización
es ideal, con presidentes regionales electos por voto universal secreto y directo,
pero solamente la capital tiene agua y otros servicios públicos, todo es una
farsa. La necesidad de la provisión de servicios básicos como la otra cara de la
moneda descentralista es la llamada descentralización productiva.
En este contexto, el primer servicio que debe ser asegurado por el aparato
estatal es el agua. Tener acceso a este recurso, en el mundo rural, implica el
acceso a canales de riego y a agua potable domiciliaria, pero también a servicios
de saneamiento en las zonas rurales y a técnicas de riego. La energía es otro
recurso al cual todos los ciudadanos del Perú deberían tener acceso asegurado:
acceso a la energía consiste en la identificación de proyectos de abastecimiento
de energía sustentable. Por otra parte se hallan la infraestructura vial y de
telecomunicaciones, que posibilite la articulación rural con mercados más
grandes, lo cual posibilitaría en mayor medida su desarrollo. Por último, una
educación con innovación tecnológica, de acuerdo a las necesidades de los
educandos y de los diversos pueblos rurales, es un servicio básico que no
puede ser negado a los peruanos. El soporte básico para dar cimiento a estas
propuestas requiere, además, el aporte de un sistema de seguridad pública
descentralizado.

107
 Reforma del Estado peruano

El proceso de descentralización va más allá de lo político, y es de suma

importancia entregar a la población beneficios tangibles que mejoren su
calidad de vida. Por ello, la descentralización política debe ser acompañada
por una descentralización productiva.

e. Retos de la descentralización

Procesos de la magnitud del descentralista que se vive en el Perú desde hace

unos años pueden tener diversos aciertos, pero nunca están, ni deberían
estar, exentos de críticas. Aunque el primer reto del proceso descentralista
debió llevarse a cabo antes de iniciar la descentralización, nunca es tarde
para reflexionar, debatir y llegar a acuerdos nacionales (lo cual necesitará de
un gran esfuerzo debido a la dispersión política en las regiones) acerca del
tipo de descentralización que el país requiere. Esta es una reflexión que debe
estar en todos los nuevos niveles del gobierno. En el ámbito económico, por
ejemplo, es necesario un análisis de tendencias de oferta, demanda y precios
de los principales productos que incidan en la oferta y demanda agregadas
del país, para establecer estrategias de articulación del territorio con dichos
mercados.
En el ámbito político, por otro lado, es necesario comprender que aunque
el mero proceso de elegir gobernantes locales y regionales es democratizador, si
el proceso no está bien llevado puede generar grandes inequidades entre unas
regiones y otras, en el caso, por ejemplo, de que se establecieran macroregiones
que obtuvieran mucho dinero del canon en desmedro de otras. El Estado, por
ende, no debe dejar de lado su rol compensador, para que estas inequidades
interprovinciales no sean incontrolables, y para asegurarse de que todo el país
tenga un crecimiento igualitario.
Otro reto que hay que vencer es asegurarse de que la descentralización
se lleve a cabo de manera gradual. El proceso de la descentralización no es
temporal. Por lo tanto, los programas, proyectos, competencias y funciones
deben ser pensados en este contexto. Esta visión se ve reforzada por la gran
heterogeneidad de las actuales capacidades institucionales y técnicas de los
gobiernos regionales y locales. Se trata de desarrollar pilotos y luego realizar la
réplica y expansión de manera gradual.
También hay retos más específicos que lidian con sectores especializados.
Por ejemplo, el tema de las comunicaciones es uno fundamental para la des-
centralización. Las vías también tienen sus retos. Hay que asegurarse de que un
camino no sea solo un camino, que ese camino también sea una oportunidad

108
 Reforma administrativa

económica, que cree redes. Para esto es necesaria una gran planificación, palabra
que debería ser guía para el proceso de descentralización en su totalidad. Este
pensamiento también podría ser extendido a otros sectores.
Cambiar en la población la imagen del poder político y su distribución
también es un reto. La mayor parte de la población aún cree que el gobierno
central tiene la obligación de resolver ciertos problemas y, sin embargo, con el
proceso de transferencias administrativas a los gobiernos regionales y locales,
son y serán estos quienes tengan la mayor responsabilidad en el devenir de sus
territorios. Informar y asegurarse de que la ciudadanía interiorice este cambio
es de suma importancia para el éxito del proceso, pues la intervención del
gobierno central restará legitimidad a las gestiones regionales y/o locales.
Para terminar, podría ser útil ver un reto que presenta el Fondo Nacional
de Compensación y Desarrollo, Foncodes. Creado en agosto de 1991, su
principal misión durante el conflicto armado interno fue asegurar el suministro
de servicios básicos donde el Estado no llegaba por la delicada situación que
atravesaba el país. Hoy, con la situación nacional más estable y en medio
de un proceso de descentralización, aquellos servicios pueden ser provistos
por las instituciones a las cuales originalmente correspondían. ¿Qué hacer,
entonces, con una entidad como Foncodes? ¿Dónde quedan instituciones de
este tipo en el proceso descentralista? Debido a la eficiencia de esta institución,
sería bueno aprender de este ejemplo y encontrar maneras de incorporar a
esta dependencia al proceso de descentralización, para que otras instituciones
aprendieran de esta entidad.

Vocación de servicio al ciudadano

El tema de vocación de servicio al ciudadano fue desarrollado sobre la base de dos casos:
la sunat, a cargo de Ángel Sánchez, Intendente Nacional de Servicios al Ciudadano; y
reniec, a cargo de Francisco Medina, gerente de imagen institucional. Los comentarios
estuvieron a cargo de Mirko Peraltilla, funcionario de la Secretaría de Gestión Pública;
José Haya de la Torre, de Ciudadanos al Día (cad); y Flavio Ausejo, profesor de la pucp,
quien fue moderador de la mesa.

«El Estado al servicio del ciudadano o la vocación de servicio al ciudadano

por parte del funcionario público». Esta frase plantea uno de los grandes retos
en el contexto de reforma del Estado. La vocación de servicio del funcionario
público pasa desde una sonrisa de bienvenida hasta una eficiente gestión.

109
 Reforma del Estado peruano

El objetivo de esta sesión fue conocer experiencias exitosas que salen fuera de
la percepción tradicional de los servicios públicos del Estado, y lo que se busca,
de alguna manera, es la replica de estas experiencias en otras organizaciones
del sector público.
Del análisis se concluyó que para renovar la imagen de una institución pública
es precisa una reestructuración integral, estableciendo políticas claras, eliminando
la burocracia y convirtiéndose en servidores en el puesto y no sirviéndose de él.
Este cambio debe darse a todo nivel: dentro de la infraestructura, en el personal,
en la calidad del servicio, y a partir de ahí, en el ciudadano.
La sostenibilidad de la política institucional organizacional es clave, sin
una estrategia en el tiempo, no hay forma de consolidar o institucionalizar
este tipo de iniciativas.
Cuando el funcionario se acerca al ciudadano en el trabajo de campo,
provoca un cambio en el propio funcionario, proceso que no es automático y
que pasa por un cambio de percepción cuando este siente el problema como
suyo, ¿Cuál es la clave para que se produzca este cambio?
Lo central en la gestión pública es el cambio de actitud. Desde la
percepción negativa de la carrera pública pasa por un asunto de estancamiento
de desarrollo profesional, por una perspectiva de sacrificio cuando se trabaja
con malas remuneraciones, y en inadecuados espacios de trabajo, etcétera;
y una falta de liderazgo de la alta gerencia, que además carece de una visión
positiva y progresista.

Propuestas desde el Estado y la sociedad civil

Texto elaborado a partir de la exposición de Mirko Peraltilla, funcionario de

la Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros

Las siguientes reflexiones fueron elaboradas a partir de la evolución de los

procesos de cambios que se vienen impulsando en las actividades administrativas
del Estado, en particular trámites, desde la Secretaría de Gestión Pública de
la pcm.
1) La sunat y reniec son considerados paradigmas y organizaciones con
una cultura que debe ser imitada a nivel de la administración pública.
2) El proceso de modernización de la gestión del Estado empezó en el
año 2001 con la creación de la Secretaria de Gestión Pública, y así
se dio inicio al proceso de reforma. A nivel de la descentralización se

110
 Reforma administrativa

dieron a partir del 2002 la Ley de Bases de la Descentralización, la Ley

Orgánica de Gobiernos Regionales y Locales. La descentralización po-
lítica es la primera etapa de este proceso, que ha significado un proceso
de transferencia de funciones y competencias a niveles subnacionales.
Aún está pendiente la nueva Ley orgánica del Poder Ejecutivo, donde
se analizan las competencias exclusivas y compartidas de las entidades
del gobierno nacional.
3) Por otro lado, con la Ley N° 27658 —Ley de Modernización de la
Gestión del Estado—, se han dado procesos de fusión de entidades, que
vienen mostrando avances y retrocesos. Por ejemplo, en el Congreso se
viene discutiendo el proceso de fusión en el caso del Consejo de Disca-
pacidad (conadis) y del indepa que no se integrarían al Ministerio de
la Mujer y Desarrollo Social y retornarían a la pcm, respectivamente.
4) Dentro del eje de la modernización del Estado, se ha iniciado el proceso
de simplificación y racionalización administrativa en el marco de las po-
líticas nacionales priorizadas y donde inicialmente se viene impulsando
la simplificación de los trámites a nivel de los procedimientos y servicios
públicos del Estado. El punto inicial de la reforma debe contemplar
procesos al interior de las entidades públicas del Estado en cuanto a pro-
gramas de asistencia y capacitación de los recursos humanos existentes y
una sensibilización al funcionario público sobre esta necesidad de ver al
ciudadano como el eje sobre el cual desarrolla sus actividades.
5) Recientemente, los ministerios han aprobado una serie de mejoras ad-
ministrativas en reducción de requisitos, de tasas, reducción de plazos,
traspasos de calificación de negativo a automático o positivo. Algunos
han incidido en lo que son los llamados trámites frecuentes o de alta
demanda por el ciudadano. Por ejemplo, en el caso de transportes con
el tema de la obtención de licencias de conducir.
6) El Estado está en un proceso inicial de identificación de aquellos
trámites que son más frecuentes, en un proceso de mejoras sustanciales,
desde los trámites más demandados como las citas de atención médica
con cerca de 57 millones anualmente, hasta el tema de la renovación
de los contratos de trabajo con 720.000 atenciones en el Ministerio de
Trabajo. El proceso de reforma es considerado en términos de incentivo
a la inversión, mejoramiento de la competitividad frente a otros países
vecinos, frente a la disminución de los niveles de corrupción y, sobre
todo, al acercamiento de los servicios al ciudadano.

111
 Reforma del Estado peruano

7) Es importante señalar que existen experiencias exitosas gubernamentales

en materia de racionalización administrativa y se está tratando de
reproducirlas al interior de las entidades públicas. Este es uno de los
encargos de la Secretaria de Gestión Pública que busca articular y recopilar
toda la información sobre estas experiencias exitosas que se están dando y
que realmente la misma administración pública no las conoce.
8) Asimismo, la sgp-pcm busca implementar procesos de certificación de
calidad gubernamental, es decir, establecer estándares de calidad en
infraestructura, calidad de servicios, niveles de atención, capacitación
que ayuden a visualizar si se está yendo por el buen camino o no. Para
ello, es necesario convocar las experiencias de certificación, premiación
y de incentivos que viene desarrollando la upc y Ciudadanos al Día. A
nivel de las organizaciones gubernamentales, es necesario conocer de
alguna manera el ránking de entidades que hacen esfuerzos interesantes
en la mejora de atención al ciudadano.
9) Actualmente, se está en un proceso de mejora de los servicios y
procedimientos a partir de la acción de la Ley del Silencio Administrativo
Positivo y la acción del decreto supremo No. 0079 que establece los nuevos
lineamientos de formulación del tupa y que van a permitir conocer
los temas de legalidad y exigibilidad a partir de la sustentación técnico
legal de los procedimientos y de los servicios existentes que manejan las
entidades públicas, que inciden en más de 2.000 entidades. El objetivo
del proceso de racionalización y simplificación administrativa es plantear
progresivamente procesos de estandarización de estos mismos procesos
y servicios, y marcos sencillos para establecer mejoras sustantivas a nivel
de sus propios procedimientos y servicios. Se están haciendo esfuerzos
para que tengan una sostenibilidad en el tiempo, pero que demandan
redes permanentes en las entidades que se encarguen de innovar,
generar estos cambios permanentes en las entidades públicas.
10) En el caso de las municipalidades, en general, el gran problema se da
cuando se cambian de autoridad porque inmediatamente se cambia
a toda la plana de funcionarios. Se debe establecer la existencia de
«equipos irreductibles» de profesionales que son permanentes y que
logren sostenibilidad para los cambios.
11) Un tema que se ha perdido en la administración pública es el tema
de los incentivos a nivel de las entidades que administran servicios.
Al contrario, en los últimos años se han desarrollado oficinas de

112
 Reforma administrativa

personal que sancionan y controlan, mas no han desarrollado sistemas

de incentivos o premiaciones que permitan al empleado público seguir
procurando mayor creatividad e innovación en su trabajo cotidiano.
Este es un esfuerzo que también se pretende desarrollar desde la
Secretaría de Gestión Pública, no solo desde el desarrollo de programas
de asistencia técnica y capacitación, sino de programas de premiación
permanentes en reconocimiento a su labor.
12) Finalmente, consideran trabajar con la Universidad, generando
compromisos para lograr cambios en conjunto. Se habla de alianzas
público-privadas para enfrentar estos procesos, donde la Universidad
resulta siendo un aliado importante. Se acaba de firmar un convenio
de apoyo y asistencia técnica con la Universidad San Martín de Porres.
Además, se pretende involucrar a otras universidades como punto de
apoyo para que conozcan y puedan internalizarse en estos procesos
de cambio. Requerimos de estudiantes universitarios y profesionales
de calidad que trabajen en la administración pública, que tengan
vocación de servicio y un claro conocimiento de lo que es la gestión de
la administración pública.

Texto elaborado a partir de la exposición de José Haya de la Torre, represen-

tante de Ciudadanos al Día (cad)

1) La participación de Ciudadanos al Día (cad) tiene 2 ventajas: es

una organización que proviene de la sociedad civil y que, con cierta
libertad, puede hacer críticas constructivas sobre el rol del Estado; y es
el conocimiento de las experiencias exitosas de sunat y reniec, pues
han participado en el premio de «buenas prácticas gubernamentales»
que creo y organiza cad. Sunat y reniec tienen buenas prácticas y
son pioneras en los procesos de reforma administrativa, reformando
procesos desde el punto de vista del ciudadano. Por un lado, haciendo
sentir mas cómodo al ciudadano, pero también que el funcionario
público sienta que está simplificando los trámites al ciudadano.
2) A partir del punto de vista del ciudadano y de cómo el ciudadano se
siente en relación al Estado, es posible analizar al conjunto del aparato
estatal. Así, es posible hacer competir y dialogar a entidades tan dis-
tintas como migraciones, Banco de la Nación, Banco de Materiales,
reniec, municipalidades distritales, comisarías, entre otras.

113
 Reforma del Estado peruano

3) ¿Cuáles son los factores claves para lograr una gestión administrativa
correcta que termine beneficiando el ciudadano? En Ciudadanos
al Día no se desarrollan grandes teorías, sino se trata de construir
conocimiento a partir de la relación con las entidades, a partir del
premio sobre buenas prácticas gubernamentales que hoy suman 296
experiencias reconocidas y que están a disposición de los usuarios.
4) Como parte del rol y de las actividades del premio, Ciudadanos al Día
organiza viajes y talleres en 13 regiones del país, aplicando dinámicas
a los funcionarios y preguntando sobre las características que se
requieren para mejorar la gestión pública. Es decir, identificando los
elementos centrales para mejorar los servicios del aparato público. En
su experiencia, se maneja un cierto sentido común que lleva a pensar
que la explicación de la mejora está en términos de mayor o menor
presupuesto, de infraestructura, de legalidad adecuada. La respuesta
en los talleres, sin embargo, ha sido diferentes. Los funcionarios de las
municipalidades, de los gobiernos regionales, sunat locales, reniec
locales, entre otras, señalan que la mejora pasa por: un cambio de
actitud, capacitación, voluntad política, organización interna, y no
por mayores recursos, presupuesto, obras. Las principales dificultades,
en suma, son la cultura burocrática y la deficiente gestión.
5) Los resultados de los talleres están agrupados en cuatro grandes temas
o factores claves que pueden generar grandes impactos con cambios
pequeños:
Voluntad política, donde los funcionarios se ven imposibilitados de
gestar iniciativas creativas si no cuentan con el respaldo de la alta dirección.
Asimismo, se ha identificando como una de las dificultades la falta de liderazgo
de la alta dirección para desarrollar una buena práctica o una mejora en la
gestión.
No existe o no se reconoce como parte de la cultura organizacional del
Estado los espacios de innovación, característica básica en el sector privado.
No hay espacios de estimulación donde se considere el reconocimiento, pre-
mios, incentivos que motiven el trabajo de los funcionarios públicos. La idea
es romper las barreras burocráticas y la falta de apoyo de la alta dirección,
creando espacios de diálogo, mesas, conversatorios, lluvia de ideas, dinámicas
internas. Espacios donde se pueda gestar la innovación y se pueda replicar las
esencias de los casos exitosos adaptándolos a su propia realidad.

114
 Reforma administrativa

En el tema de manejo de personal y en el manejo de la capacitación se

busca implementar una capacitación programada del capital humano acorde
con la reingeniería o la reforma.
La evaluación por resultados, no solo es importante para medir los logros
y el impacto de la mejora, sino también para involucrar al funcionario dentro
del proceso y dentro del impacto de la mejora, e incluso dentro de la cultura
organizacional; sobre todo en un contexto donde la relación Estado-ciuda-
danía es muy delicada. De aquí la importancia de entender lo que siente el
ciudadano, entendiendo que la mejora, a pesar de no ser el gran cambio,
acerque al ciudadano con la institución pública, desde algo tan simple como
una sonrisa del funcionario en la ventanilla. A largo plazo, esto puede generar
grandes cambios en la reforma del Estado como: institucionalidad, gober-
nabilidad, etcétera. Además, la importancia de la evaluación por resultados
considera que se debe tener canales de retroalimentación y de verificación del
impacto, como encuestas, consultas en línea, opiniones, donde el ciudadano
sea escuchado.
6) Para romper con las principales dificultades se debe dar un cambio en
el paradigma, en la visión donde se busque entender más al Estado en
función de lo que siente el ciudadano.
7) Respecto al tema de la vocación de servicio al ciudadano, es el mismo
funcionario quien tiene la percepción errónea del héroe sacrificado, del
trabajo en las peores condiciones, de sueldos malos, sin reconocimiento
alguno, percepción que se acrecienta cuando se expande en todo el
aparato estatal. Lo ideal sería que además de la vocación de servicio se
sume la posibilidad de una carrera profesional y de desarrollo individual
de cada funcionario. Brindar a los ciudadanos el trato que a mí me
gustaría que me brinde como ciudadano. El concepto de vocación de
servicio difiere en su valor per se y en como lo entienden los funcionarios
públicos. Ante esta situación es necesario hacer incidencia pública y
campañas de difusión para valorar y reconocer la vocación de servicio,
sobre todo en el sentido de un aparato estatal que funcione, en relación
a una visión de gerencia eficiente y de facilitación.
8) En conclusión, se busca la posibilidad de generar grandes impactos
a partir de pequeños cambios, para acercar cada vez más el Estado al
ciudadano y mejorar esta relación ciudadanía-Estado, que es al fin, lo
que todos buscamos. Es a partir de esto que se puede pensar en hacer
una reforma más grande.

115
 Reforma del Estado peruano

Experiencias exitosas: sunat y reniec

Texto elaborado a partir de la presentación de Ángel Sánchez, Intendente

Nacional de Servicios al Contribuyente de la sunat

a. Antecedentes

La sunat se crea por ley en el año 1988 y empieza sus labores a finales del año
1991. En 1992, la sunat tiene un rápido posicionamiento y gana rápidamen-
te un prestigio como organización de control con el único objetivo de levantar
los niveles de recaudación que estaban por debajo del 7 por ciento de pbi o
presión tributaria. En este proceso de reforma se enfatizó la formación de una
nueva administración tributaria captando jóvenes universitarios a quienes solo
se les adoctrinaba en los temas de control, recaudación, fiscalización jurídica,
temas significativos que provenía de la asistencia técnica internacional (bid
y fmi) despreocupando el aspecto de la prestación del servicio al ciudadano.
Situación similar se vivió en la década de los 90s en otros países de América
Latina como Argentina y Chile.

b. Proceso evolutivo: cambio cultural

Sunat atendía en la Plaza sunat en Lima, donde un contribuyente para

sacar su ruc podría tomar entre 4 a 6 horas y a la intemperie. Durante este
periodo se hicieron varios esfuerzos, desde los cambios de estructura, creación
de oficinas nacionales, etcétera., pero manteniendo la estructura al tema del
control sobre la prestación del servicio al contribuyente. Es más bien desde el
año 2000 que se da el cambio más importante en el tema de la prestación del
servicio en la sunat, cambiando la estructura organizacional y creando dos
líneas de negocio igualmente importantes para el control y los servicios:
- Inct - insc. Esta última referida a todo el tema de servicios y con la función
de equilibrar el accionar de la administración. Es aquí donde surge una
«cultura ortogonal», cultura que comparte los valores de la organización
con valores adicionales que enriquecen la cultura de la institución. El
objetivo específico fue hacer tangible la mejora en el servicio, pasando por
la desconcentración y la creación de una serie de locales con estándares
similares de infraestructura, bien equipados, para brindar los servicios al
contribuyente.
- Gerencia de Defensoría del Contribuyente.

116
 Reforma administrativa

Se pueden identificar tres momentos dentro del proceso de cambio cultural

que hasta hoy se aplican:
- Hacia el año 2002, la administración se enfrenta a otra reforma tributaria
por cambios normativos, y se generaron demandas por servicios de
orientación por parte de los contribuyentes y se da la implementación:
atención presencial y telefónica.
- A partir del año 2004 se fortalece el tema de la gestión del servicio, balance
de carga con el tema de la gestión de canales presenciales, el virtual y el
telefónico, con los objetivos de predecir la demanda y estar listos para la
orientación a los usuarios.
- En el área de servicios al contribuyente se generó una empatía con el
contribuyente desde el efecto emocional del contribuyente para solucionar
sus problemas, hasta representar a este dentro de la misma organización.
Esta línea de sensibilización empezó desde la atención al usuario y luego
hacia adentro.
En conclusión, se generó un cambio cultural dentro de la organización
para brindar un mejor servicio, que se legitima no únicamente por el aspecto
del control, sino desde una lógica de brindar información oportuna y necesaria
para que el contribuyente pueda cumplir con sus obligaciones. Hoy, cuando
se diseña algún sistema, procedimiento o mecanismo de control, se tiene en
cuenta el componente de servicios, de manera tal que si no cumple con este
componente, la propuesta se deshecha por su inviabilidad respecto al usuario.
La filosofía de la sunat se da en términos de una administración orientada al
usuario, de pensar al contribuyente de una forma global —es decir no solo comparar
el servicio con organizaciones públicas del país, sino con otras administraciones
tributarias de cualquier parte del mundo— comparación que ayuda a mejorar
el servicio. Uno de los dilemas importante en todas las administraciones
tributarias del mundo es la predominancia del control o el servicio.
La filosofía de la sunat busca una sinergia en estos procesos y así legitimar
los mismos. En el tema de la cultura del servicio se debe pensar primero en
el contribuyente antes de implementar algo. Asimismo, la eficiencia es que
se debe compensar las asimetrías del poder económico y de conocimiento, es
decir, los grandes contribuyentes tienen acceso a los mejores estudios y con-
sultores, pero en el caso de los pequeños contribuyentes, es la sunat quien
debe proporcionar la información necesaria y oportuna para evitar sanciones,
multas, etcétera.

117
 Reforma del Estado peruano

La sunat quiere y procura ser líder en gobierno electrónico. Esto implica

brindar mejores servicios, reducir costos tanto en la administración como en
los administrados. Medir para cambiar («No se puede cambiar lo que no se
mide»). Por ello, se procura medir casi todo.
Esta nueva estructura y sensibilización de servicios al contribuyente lleva
a identificar claramente el sentido de la oportunidad y urgencia, evitando los
«incendios». Este es un proceso que aún origina malos entendidos al interior
de la organización porque la cultura organizacional aún esta evolucionando
lentamente.

c. Sistema de prestación de servicios al ciudadano

- Lineamientos:
• Uso eficiente de recursos,
• Calidad del servicio público y
• Promover el cumplimiento tributario
- El sistema de prestación de servicios de la sunat está contemplado en
el plan estratégico que contempla los objetivos estratégicos para brindar
servicios al contribuyente:
• Mejorar competitividad del país
• Aumentar la recaudación (voluntaria)
• Generar la conciencia tributaria
- Los objetivos específicos:
• Incrementar la productividad de recursos, pero a pesar de las restric-
ciones por distintas normas, que obliga a la institución ser más creativa
para poder dar soluciones.
• Poder ampliar la cobertura para llegar a más lugares.
• Mejorar la calidad de los servicios que se brindan.
- La sunat maneja tres canales de atención al ciudadano
• Presencial:
* 55 Centros de Servicios al Contribuyente en el ámbito nacional.
* CSC Móviles se despliega la atención (itinerantes).
* Atención en alianza con gremios u otras entidades públicas como
Perú-Cámara para atender en el interior del país.
* Atención in house, personalizada a empresas que concentran un
grupo de contribuyentes para campañas especificas, y se evita de

118
 Reforma administrativa

esta manera el desplazamiento de los contribuyentes a las oficinas

de la sunat.
• Virtual e-servicios: bastante conocido que permite reducir costos al
contribuyente y también a la organización. Se pueden realizar tran-
sacciones y sirve como un sistema de información sobre el día a día
del contribuyente. La organización de la información en la Web es un
trabajo compartido con el sector privado, con técnicos de los gremios
con los que hay un trabajo permanente con el objetivo de mejorar
el Portal sunat: www.sunat.gob.pe y Sunat Operaciones en Línea:
(sol)
• Telefónico: Central de Consultas y Centro de Contactos 0801-12-
100 y 315-3730
- Diseño del servicio y ciclo de participación del usuario. Sunat desarrolla sus
productos procurando el cumplimiento voluntario, estrategia que se consi-
dera como la más eficiente, para ello, se realizan una serie de actividades:
• Obligación e interpretación de la norma legal
• Diseño preliminar del servicio o producto
• Investigación y validación: uso de focus group con la participación de
gremios y Sistema de Quejas y Sugerencias (sqs).
• Adecuación del producto o servicio a la necesidad del contribuyente
donde se consideran los resultados del sistema de quejas y sugerencias,
los cuales permiten corregir oportunamente algunos defectos del pro-
ducto.
• Prestación del servicio.
Al producirse el servicio se da una relación complementaria entre el núcleo
técnico (back office) y los procesos o sistemas, la infraestructura/ equipamiento
y el personal de servicio (front office). Y estos se diferencian en la medida que
los primeros no son visibles al usuario, y lo segundo son más o menos visibles
para el usuario según el canal. Esta relación se da cuando el usuario que es
impulsado por necesidad, por iniciativa propia o por la difusión a recibir el
servicio a través de: publicidad, propaganda, comunicación directa, comuni-
cación en el punto de atención y comunicación en el «producto».
- Núcleo técnico o back office
• Operaciones del Núcleo técnico
– Infraestructura: locales actuales, nuevos, estándares, layout

119
 Reforma del Estado peruano

– Logística: aseguramiento de Bs. y Ss. corrientes y programa de

mantenimiento preventivo.
– Equipamiento
– Personal, capital humano: definición de perfiles, capacitación, eva-
luación e Integradores.
– Procesos: definiciones –> aprobación automática / silencio positi-
vo / fiscalización posterior, estándares de calidad, procedimientos
y sistemas.
– Soporte comunicaciones y opinión pública.
• Control de Gestión de los Canales de servicio
– Presencial
* Indicadores y metas: tiempo de espera, tiempo de atención,
etcétera, seguimiento diario.
* Charlas de orientación
* Tickets con mayor y menor tiempo de atención por punto de
atención.
– Telefónico
* Indicadores y metas: tasa de llamadas atendidas, tasa de llama-
das abandonadas, etcétera, seguimiento diario.
* Medición y seguimiento mensual de la calidad del servicio.
– Virtual: uso de las opciones virtuales y seguimiento a caídas del
servicio
- Front office
• Procesos o sistemas sunat aplica políticas institucionales como:
* Costo cero, priorizar, urgentes e importantes.
* Primero antes de implementar un mecanismo de control o pro-
ducto debe ser razonable y pasar la prueba del sentido común.
* Simplificación (razón de ser, requisitos, pasos, frecuencia, vigen-
cia, etcétera)
* Calificación del trámite (previa o automático, silencio positivo,
etcétera)
* Soporte informático: importante para todos los procesos de la sunat.
* Virtualización como otro canal de servicios: factores que inciden
en el índice de penetración de los servicios virtuales en tramites
virtuales con pago y sin pago son: la infraestructura, bancarización,
la cultura, entre otros.

120
 Reforma administrativa

* Hoy se está evaluando un nuevo modelo para los próximos 20

años teniendo en cuenta la flexibilidad y la funcionalidad del ser-
vicio, por ejemplo, ampliando el horario de atención de las cabinas
de internet en periodos de campañas relevantes y en los centros de
servicios de la sunat.
• Infraestructura y equipamiento

Módulos de trámites
Área de
cabinas Internet

Área de espera
Ingreso

Mesa de Filtro
(entrega de
Módulos de orientación partes tickets)

Backoffice
(incluye: comedor, SSHH, mini centro de computo y comunicaciones, área
de loteo y revisión de tramites.

Layout de un centro de servicios al ciudadano

• Capital Humano: personal de servicio

* Momentos de verdad.
* Vocación de servicio del candidato
* Capacitación y asistencia para colaboradores actuales
° Mejores personas
° Motivación, reconocimiento y competencia
° Imagen personal y corporativa
° Sentido del servicio
° Sentido de oportunidad y urgencia
° Conocimiento técnico
° Evaluaciones permanentes
* Capacitación para incorporaciones
° Proceso de selección
° Proceso de capacitación
° Generadores de nueva cultura organizacional
° Formamos personas para el servicio al ciudadano

121
 Reforma del Estado peruano

Como toda institución pública, la sunat presenta restricciones. Por ejem-

plo: se ha generado como política interna brindarle al personal un periodo
de descanso de diez minutos tanto en las mañanas como en las tardes, que es
monitoreada por el supervisor del centro de servicios para aminorar el estrés y
motivar a los colaboradores.
d. Algunos resultados
Para ser un contribuyente cumplido la sunat ofrece una serie de servicios
(ciclo de vida virtualizado) en términos de simplificación, optimización de
procesos y virtualización de los trámites para lograr un mejor servicio:
- Identificar la actividad.
- Sacar el ruc, ahora también gracias a la clave sol para Personas Naturales
y pronto Personas jurídicas.
- La impresión de los comprobantes de pago, obviando los pasos de los
sistemas anteriores, accediendo directamente a la imprenta registrada en
sol.
- Iniciar sus actividades, ahora hasta 12 meses antes y comunicación de
inicio por sol.
- Declarar y pagar, más del 90 por ciento de las declaraciones pago son
electrónicas vía pdt o Pago Fácil (declarando los datos sin formulario en
el banco). El 66 por ciento de los pdt se presentan por Internet.
- La clave sol permite actualizar los datos de su ruc y comunicar la suspen-
sión o el cese de sus actividades.
- Cerca de 2 millones de usuarios con Clave sol para realizar transacciones
a través del portal.
- Más de 750 mil transacciones mensuales a través del Portal.
- Más de 119 mil autorizaciones de comprobantes de pago mensuales.
- Más de 95 mil transacciones de pago electrónico mensuales.
- Más de 64 mil avisos electrónicos al correo electrónico y celular a los ope-
radores de Aduanas por mes.
- Más de 45 mil declaraciones únicas de aduana (duas) por mes y otras 45
mil a través de correo electrónico.
- Más de 250 mil suspensiones de renta de cuarta categoría (trabajadores
independientes) al año a través del portal.
- Los tiempos de espera, se han reducido en promedio: en orientación un
poco mas de 12 minutos y en tramites cerca de 10 minutos el promedio
nacional.

122
 Reforma administrativa

e. Conclusiones y recomendaciones

A manera de conclusiones y recomendaciones, la sunat sugiere tomar en

cuenta en el proceso de reforma el tema de la inclusión, por ejemplo, en los
casos de discapacidad, en los casos de las zonas alejadas, y dentro del marco
de las políticas de Estado la inclusión de los pueblos andinos, amazónicos,
afroperuanos, entre otros. Se viene trabajando en este aspecto con una serie
de acciones, charlas para llegar a estas comunidades para brindar información
sobre cultura tributaria y responsabilidad fiscal.
La sunat considera importante la integración de procesos del Estado. Por
ejemplo, el sistema de servicios a empresas, impulsado por la pcm, porque
homologa sistemas de varios sectores y compartir información para brindar
un servicio más eficiente al ciudadano. A manera de crítica, hay otras insti-
tuciones que niegan el acceso a la información o que pretenden cobrar por el
acceso a ella, información que es pública, lo que implica que el contribuyente
se convierte en una especie de «mensajero del Estado», es decir, que necesita
demostrar evidencias de un trámite en una institución del Estado para pasar a
otra institución del Estado. Esto se solucionaría en el back office permitiendo
simplificar el proceso.
El tema de sinergias con los notarios es muy importante debido a que el
marco legal permite poderes fuera de registro, lo que lleva a una demanda
por un registro único para facilitar el acceso a esta información y validar los
poderes evitando problemas de fraude y falsificaciones y violación del sistema.
Y, finalmente la alianza público-privada está dando buenos resultados y se
espera seguir profundizando en este sentido.

Texto elaborado a partir de la presentación de Francisco Medina,

Gerente de Imagen Institucional de reniec

a. Antecedentes

Reniec comienza sus actividades en el año 1995, pero es en el año 2002

que se inicia una nueva gestión, con la elección del jefe nacional por concur-
so público a través del Consejo Nacional de la Magistratura y es cuando se
comienzan con cambios radicales en la institución a nivel de estructura y de
organización, sobre todo a nivel de la comunicación con los ciudadanos.

123
 Reforma del Estado peruano

b. Problemas

A nivel de percepción de los usuarios del servicio de la reniec:

- Inadecuada infraestructura tanto para los trabajadores como para los ciu-
dadanos.
- Largas colas.
- Mala atención.
- Olvido a sectores vulnerables que son claves, sobre todo cuando se entre-
gan documentos de identidad en zonas alejadas.
- Demora en los trámites relacionado al uso de la tecnología.
Dentro de la misma organización:
- Poca identificación de los trabajadores al interior de reniec, que implicaba
la falta de un buen trato interno que permite la satisfacción en el trabajo
y con que suele proyectarse al ciudadano. Ejemplo: el hacinamiento del
personal en la zona de atención telefónica.
- Ausencia del Estado en zonas alejadas por cuestiones de presupuesto y por
la falta de una cultura real de la documentación.
- Costo del documento. En el año 2002 el dni costaba alrededor de 32 nuevos
soles, costo único, pero hoy cuesta en promedio menos de 23 nuevos soles y
el de niños está subvencionado. Detrás del documento hay todo un proceso
complejo, y el costo de hoy, según la Ley de Simplificación Administrativa,
es el costo que genera el propio documento.
- Machismo especialmente en la sierra como un factor trascendental de pro-
piedad sobre todo en las mujeres y otros factores.
La percepción negativa y falta de motivación del usuario
• La percepción general de las instituciones públicas es negativa y se considera
como un hecho general dado e inevitable. Por ejemplo, las inmensas colas
que se formaban en la plaza Castañeta en el centro de Lima que alcanzaban
cuadras y cuadras.
• Hay un estereotipo marcado del servidor público, en este caso del
terminalista que se encontró en el año 2002 antes de la reforma, quien
también goza de una percepción negativa: ausentismo, reclamos, dejadez,
incomprensión y malestar.
• En el marco del servicio de atención al ciudadano, se logró diferenciar el
trato que se le da al cliente del trato que se le da al usuario o ciudadano,

124
 Reforma administrativa

por una diferencia de motivación. El primero es un ser motivado, mientras

que el segundo, no lo es, por lo que se le debe motivar. Aquí surge la
interrogante como ¿para qué me sirve el dni? Los ciudadanos solo lo
tramitaban antes de las elecciones para votar, sin considerar que es un
documento de identificación, es decir había una falta de la cultura de la
documentación o identificación.

c. Cambio de filosofía: del trámite obligatorio a la necesidad por satisfacer

Cambiar el «tengo que sacar mi documento» por un «quiero sacar mi

documento». Es decir crearle al ciudadano los incentivos a nivel de motivaciones
necesario para que desee obtener el documento, la partida de nacimiento, sobre
todo dentro de un contexto complejo y de consumo de tiempo y recursos.
Convertir el objeto neutro, sin atracción, en una verdadera necesidad, en un
objeto motivador que por cuenta propia crea su necesidad y su importancia.
El ciudadano común no veía en el dni un documento de identificación o
identidad, de seguridad que sirve para firmar contratos, acceder a prestamos,
solo un instrumento que servía para votar. Percepción que muchas veces no
justificaba el costo de hacer largas colas y engorrosos trámites; y que junto a
una serie de elementos como el machismo y otras taras culturales, impedía ver
la necesidad y la importancia de obtener el documento. Entonces, la percepción
negativa por un lado, y por el otro la falta de motivación justificaban no tenerlo.
Se trabajó en la necesidad de crear una cultura de identificación junto a
promover los motivos para obtener el dni.
Conjuntamente con esta política se desarrolló una cultura organizacional,
dentro de la misma institución, que motivara al servidor público a que mejore
su trato con los usuarios.

d. Acciones

1) Reestructura organizacional. Desde mejorar la propia infraestructura

del personal, pasando por la mejora de la distribución de gerencias
según los procesos y operaciones.
2) Simplificación de trámites usando interconexión, mejorando los
formatos de llenado de los trámites y la atención directa al ciudadano.
Por ejemplo, el tramite vía web está dando excelentes resultados en el
caso de pérdida de documento. Este se gestiona vía web y el ciudadano
solo tiene que ir una vez a la agencia a recogerlo porque el documento

125
 Reforma del Estado peruano

es intransferible, no se le puede dar a otra persona. Pero, para lograr

esto se trabajo mucho con el uso de nuevas tecnologías y se modernizó
la capacidad informática interna. Hoy reniec cuenta con la base de
datos más grande del país con más de 17 millones de datos de todos
los peruanos, no solo los nombres, las fotos, las huellas dactilares, talla,
la edad, etcétera. Para asegurar esta información los backup se han
distribuido uno en jirón Cuzco y otro en la sede administrativa.
3) Infraestructura moderna y funcional que busca ofrecerles comodidad
y seguridad a los ciudadanos.
4) Proyección social. Llegando a los sectores más alejados con grupos
especializados en la Sierra y en la Selva. reniec cuenta hoy con más de
200 agencias, con grupos itinerantes que hacen desplazamientos a las
zonas alejadas. Para el año 2002 se calculaba que había un estimado de
4 millones de indocumentados, actualmente deben quedar unos 700
mil, de los cuales alrededor de 600 mil están en el extranjero y son
indocumentados porque nunca actualizaron su libreta electoral por su
dni. Se estima que deben quedar unos 100 mil, y es a donde se está
apuntando.
5) Generación de una cultura organizacional para lograr que el personal
interno esté contento y satisfecho: se logra que se atienda bien al
ciudadano. Aquí se están dando iniciativas creativas para motivar al
personal como la realización anual de las Olimpiadas internas y veladas
que convocan a todas las agencias del Perú promoviendo viajes al
interior del país a cero costos para la organización y facilitando
formas de financiamiento. Estas iniciativas han generado una mejor
identificación del personal con la organización.
6) Contacto permanente con los ciudadanos. Hoy, se explica el motivo
por el que se le da el documento, las necesidades y sumado a la efi-
ciencia de la tramitación, están dando buenos resultados. Se contesta
consultas vía e-mail en un aproximado de 400 diarios. Se cuenta con
una línea telefónica gratuita a nivel nacional que actualmente recibe
1.400 llamadas diarias. Y para asegurar la recepción de la consulta, se
monitorea y se responde en el lapso de 3 días.
7) Campañas educativas en comunidades. Se creó la Escuela Nacional
de registro que da formación a los nuevos trabajadores, a ciudadanos
llegando a zonas alejadas y a los registradores civiles homogenizando
no solo los procesos sino también la información.

126
 Reforma administrativa

8) Charlas en colegios y se elaboró un CD Multimedia para los niños que

aprenden jugando la importancia del documento.
9) Módulo Interactivo en centros comerciales y clubes.
10) Permanentes campañas de prensa.
11) Campaña publicitaria (Spot niños).
12) Museo de la Identificación. Iniciativa que muestra los procesos de
identificación de los seres humanos, los pueblos, tipos de identificación,
etcétera.
13) Museo Itinerante.
14) Para renovar la imagen de una institución pública que precise una
reestructuración integral se hace estableciendo políticas claras,
eliminando la burocracia y convirtiéndose en servidores del puesto
y no sirviéndose de él. Este cambio debe darse a todo nivel: en la
infraestructura, en el personal, en la calidad del servicio, y a partir de
ahí como meta ya logradas, y como metas más importante en el mismo
ciudadano. Primero se tiene que cambiar para darle al ciudadano un
mejor servicio. Reniec ha evolucionado desde el año 2002 al 2006 de
una manera impresionante en lo que es confianza de la población. En
el año 2002, 43%, en el 2003, 49%, 2004, 54%, y en el año 2006,
75%. Este logro es una respuesta a un cambio institucional y cuyo
funcionamiento es casi reconocido como el de una empresa privada o
un banco.

El estado regulador en un contexto de expansión

El Estado regulador fue desarrollado sobre la base de tres casos: la regulación

de los servicios financieros, la regulación de los servicios ambientales y la
regulación de los servicios públicos.
En la década de los 90s, la reforma del Estado tuvo como estrategia la
creación de organismos autónomos que fueran altamente capaces y eficientes
en la prestación de los servicios. La creación de este tipo de organizaciones hizo
factible que el Estado pudiera desempeñar el papel de regulador en diferentes
aspectos de la economía.
La capacidad reguladora del Estado es uno de los elementos de la
gobernabilidad, y se fundamenta en una nueva concepción del rol del Estado,
que asume un rol de «articulador» en la economía, y en la sociedad en general,
y no dejando que las señales del desarrollo sean generadas únicamente por el

127
 Reforma del Estado peruano

mercado. De esta manera el Estado reduce su papel como productor de bienes

públicos o semi públicos, y aumenta su acción como regulador de mercados
privados o como organizador en el funcionamiento de redes descentralizadas.
Con esto se busca que el Estado sea inclusivo con todos los actores involucrados,
y genere redes que aporten eficacia y legitimidad a las políticas publicas.
El rol regulador del Estado peruano en el Seminario ha sido analizado en
tres aspectos: medio ambiente, finanzas y servicios públicos.

Regulación financiera

Texto elaborado sobre la base de las presentaciones realizadas por Mila Guillén,
Jefa del departamento de regulación de la sbs; Carlos Rivero, Gerente General
(e) de la conasev; y Hugo Perea, profesor de la pucp

La capacidad reguladora del Estado de los aspectos financieros está directa

y positivamente relacionada con el crecimiento y desarrollo económico. Por
este motivo tres son los aspectos claves que deben ser analizados: la solidez del
crecimiento económico en relación con el fortalecimiento de la moneda na-
cional, la integración y apertura del mercado financiero local al internacional,
y el incremento de la bancarización.
Una primera idea es que la regulación financiera es un reto que deben
enfrentar todos los países en general, sin importar su tamaño y nivel de desarrollo.
Este es un reto que debe ser enfrentado por países como el Perú como por los
países pertenecientes al G-10. Por ello, la principal función de los sistemas de
regulación nacionales es estar siempre preparados para los momentos de crisis,
de tal forma que pueda garantizarse la estabilidad en el tiempo.
Por este motivo, los responsables de la regulación, en este caso la
Superintendencia de Banca y Seguros (sbs) observa a todos los actores con
igual interés, ya sean desde el punto de vista crediticio o del consumidor. Esto
es un aspecto a tomar en cuenta pues aunque la sbs no tiene contacto directo
con el ciudadano, sí es responsable de cautelar por sus intereses a través de sus
funciones.
En este sentido, la sbs tiene como organismo regulador y autónomo
principalmente dos funciones: proteger los intereses del público y tomar las
medidas necesarias para mantener la solidez económica. También realiza el


Marshall, Jorge y Mario Waissbluth. Reforma del Estado en Chile: Una oportunidad. Seminario
cep-Expansiva. Enero 2007.

128
 Reforma administrativa

control legal de los actores en el mercado, tanto a nivel de estatutos como

supervisor del cumplimiento de la Ley de Bancos, ejerciendo control de todas
las operaciones y negocios de las empresas.
De otro lado, como organismo supervisor es responsable de la regulación
e inspección del mercado. Dentro de la primera función es responsable de
dictar las normas para el manejo de los riesgos. A la vez, trata de mantener
una regulación preventiva-reparadora y promotora, buscando incrementar la
cantidad de ciudadanos que utilizan el sistema bancario, lo que se denomina,
incrementar la bancarización.
En el caso de la inspección, la sbs busca verificar el cumplimiento del
marco normativo, para lo cual tiene la capacidad de imponer sanciones. Las
labores están a cargo de los inspectores de la sbs, que se trasladan a los lugares
donde puedan existir riesgos. Esta labor implica también velar por la trans-
parencia en el mercado de manera que los derechos del consumidor estén
protegidos.
El principal reto que enfrente la sbs es aumentar la cantidad de ciudada-
nos que utilizan el sistema bancario, pues con ello es posible incorporar más
actores a los mercados y así incrementar la formalización y lograr el desarrollo
económico. Con este objetivo, la sbs viene trabajando en la incorporación del
país a los tratados de Basilea II y Solvencia II. Ambos tratados buscan mejorar
el manejo de riesgos de las empresas privadas, llevando a los estándares que
siguen las empresas privadas que operan en las economías desarrolladas. El
primer tratado está relacionado al capital requerido de las empresas, de modo
que en períodos de crisis, las empresas cuenten con suficientes reservas para
sobrellevar la situación, y el segundo está referido al manejo de riesgos, y está
orientado a compañías de seguros.
El proceso de bancarización se ha venido impulsando a través de diferentes
medidas como la autorización del ingreso de cajas municipales de ahorro y
crédito a otros mercados. Asimismo, se ha fortalecido el área de supervisión
para micro-financieras, se han descentralizado las oficinas de la sbs y se ha
promovido el uso de cajeros corresponsales.
Por su parte, con respecto al rol de la Comisión Nacional Supervisora de
Empresas y Valores (conasev), los tres temas desarrollados fueron el ámbito de
supervisión de la conasev, el crecimiento del mercado de valores y las acciones
que se están tomando para enfrentar el crecimiento. Debe tenerse presente que
la conasev es una organización que supervisa la conducta que existe entre los


Por esto entendemos los riesgos legales, de crédito, liquidez, operación y tecnológico.

129
 Reforma del Estado peruano

inversionistas y los agentes que financian (también llamados emisores). Y la

razón de ello es que se busca que los mercados operen de manera eficiente, lo que
significa que deben estar satisfechas las necesidades de información completa y
oportuna de los inversionistas. En su rol de regulador, la conasev divide su
ámbito de acción en actividades preventivas, cautelares y sancionadoras. En la
actualidad, la conasev prefiere enfocarse en el área preventiva más que en el
área sancionadora, aunque si es necesario ejerce está función.
El mercado de valores peruano viene mostrando un desarrollo importante
producto de la confianza por parte de los participantes, el crecimiento que
experimenta la actividad económica local, el incremento de la oferta pública
disponibles, y el incremento en la extensión de los periodos de las emisiones.
Los principales problemas detectados son el exceso de demanda por valores
mobiliarios, el crecimiento exponencial del patrimonio, la limitada oferta de
instrumentos de deuda, la escasa emisión de acciones, y dentro de este punto
vale mencionar que si bien la Bolsa de Valores de Lima ha mostrado una
mejoría, como en el caso del ingreso de emisores de medianas empresas en
el mercado de valores, aún es posible un crecimiento mucho mayor. Otro
problema presente es la falta de ordenamiento al interior de las empresas,
tema que la conasev está tratando de ordenar mediante la educación de sus
clientes.

Regulación Ambiental

Texto elaborado sobre la base de las presentaciones realizadas por Cesar Cer-
vantes, de conam; Ricardo Rodríguez, gerente de planificación de inrena y
Ana Sabogal, profesora de la pucp

Febrero de 2001. Pobladores de Tambogrande, Piura, destruyen el

campamento minero de la compañía Manhattan como protesta ante la
intención del gobierno de reubicar parte del pueblo para explotar el oro
encontrado debajo de este. Noviembre de 2006. Tras el quinto derrame en
el gasoducto de Camisea, se conoce un informe que revela que habría defectos
serios en la construcción del gasoducto que pasa por la Amazonía peruana.
Abril de 2007. Diversos medios revelan que cientos de hectáreas de bosques
amazónicos estarían siendo concesionados para «reforestación» de manera
fraudulenta, gracias a un vacío en la legislación.

Con los inversionistas interesados en extraer los recursos naturales existentes

en el país debido a los altos precios de las materias primas en los mercados

130
 Reforma administrativa

internacionales, el Estado se ve obligado a otorgarles facilidades para que

puedan desarrollar sus actividades de la mejor manera posible. Sin embargo,
a veces el Estado parece olvidar que atraer la inversión privada no es su única
obligación. Igual o más importante es el rol que debe desempeñar como
regulador para que esta extracción de recursos naturales se traduzca en un
desarrollo sostenible, tanto económico como social y político, al tiempo que
protege el equilibrio ambiental.
Este último punto es crítico en un contexto de cambio climático como
el actual, ya que el Perú es un país muy vulnerable a los cambios que están
ocurriendo y que van a ocurrir en nuestro planeta. El calentamiento global no
solo generará más y de mayor magnitud desastres naturales, sino que tiene un
componente más peligroso aun: el cambio de los ecosistemas. En esa medida,
países con equilibrios tan frágiles como el Perú se verán más afectados, y es deber
del Estado proteger y prevenir, en la medida de sus posibilidades, las consecuencias
que tendrán estos procesos para el Perú. Por eso, fundamentalmente, lograr
una regulación ambiental efectiva para las actividades que exploten recursos
naturales —minería, industria petrolera, actividades forestales, pesquería,
entre otras— es crucial.

a. Primeros pasos

Cambiar el cuerpo normativo en lo referente a regulación ambiental no es,

sin embargo, tarea fácil. Para hacerlo es necesario un paso previo, cambiar la
visión fragmentada que tiene el Estado peruano de sus riquezas: los recursos
naturales son tomados como elementos independientes uno del otro y, en
esa medida, son vistos de manera sectorial. El Ministerio de Energía y Minas
agrupa a las actividades extractivas de recursos no renovables, mientras que
el de la Producción supervisa la pesquería y el de Agricultura, la actividad del
mismo nombre.
No hay que evaluar demasiado para concluir que los recursos naturales no
son, ni remotamente, espacios aislados: si la actividad minera, por ejemplo,
no es correctamente regulada, sus relaves irán a desembocar en un río, que
a su vez transportará los desechos de metales pesados como el plomo hacia
áreas agrícolas, contaminando los cultivos y el ganado y, finalmente, a los
seres humanos. Si este río, además, desemboca en el mar, afectará la actividad
pesquera también. Incluso si el tema de contaminación no estuviera presente,
existen casos donde dos actividades buscan compartir el mismo recurso, como
el agua en el caso de zonas agrícolas y mineras.

131
 Reforma del Estado peruano

Otro ejemplo se encuentra en las áreas protegidas: muchas veces, el Estado

otorga concesiones en zonas de amortiguamiento (áreas designadas a proteger
un ecosistema) de reservas naturales, lo cual afecta al ecosistema que teórica-
mente es protegido: el Estado puede seleccionar un área que considere digna
de ser convertida en un parque o reserva natural, pero es poco realista esperar
que esta se mantenga inafectada si tras la designación se procede a destruir
todo lo que se encuentra a su alrededor.
De la misma manera, una segunda visión privilegia la división política del
territorio peruano (distritos, provincias, regiones) a la ecológica: no existe una
visión del territorio peruano basada en ecosistemas. Dos gobiernos regionales
pueden compartir un recurso natural e, incluso, decidir explotarlo de dife-
rente manera. Ello genera conflictos también, y eso es evidente en el caso de
zonas altoandinas con actividad minera intensiva, pues la disminución de la
calidad del agua de los ríos debido a esa actividad afecta a otras regiones que
se hallan en las partes bajas.
No menos importante en cuanto a esto es el tema demográfico: la norma-
tiva ambiental actual regula la utilización de los recursos naturales sin tomar
en cuenta la realidad demográfica de la zona donde ellos se encuentran. Entre
estos, el más sonado fue el caso Tambogrande. En el año 1999, el gobierno
firmó un contrato con la empresa minera Manhattan Sechura S.A., donde
se le otorgaban en concesión territorios del distrito piurano de Tambogran-
de, incluido el pueblo del mismo nombre. Debajo de dicho asentamiento
humano había sido encontrado oro de alta calidad, pero para explotarlo en la
modalidad de tajo abierto, parte del pueblo y de sus 25.000 habitantes debían
ser reubicados. Finalmente, por presión de la opinión pública, esto nunca
ocurrió.

b. Línea de base

Una vez que el Estado genere un debate y defina la visión que regirá sobre
sus recursos naturales, lo que sigue es generar información sobre estos. La
importancia de esta estrategia es crítica según organizaciones como el Institu-
to Nacional de Recursos Naturales (inrena). La generación de información
confiable y actualizada de los recursos naturales permitiría regularlos, ya que
solo se puede generar normas adecuadamente si algo se conoce. Esa línea de
base serviría como cimiento de una nueva y eficiente regulación ambiental, al
tiempo que permitiría establecer un punto de comparación para la fiscaliza-
ción posterior.

132
 Reforma administrativa

Lógicamente, no se trataría de tener una línea de base inamovible, pues la

disponibilidad de recursos cambia con el tiempo, sino un sistema de generación
de información de recursos naturales que incluyera estudios de suelos, de
aguas subterráneas, de agua, de viento, inventarios de flora y fauna silvestre,
de humedales, de glaciares, etcétera. Ello permitiría dar a cada recurso de la
nación su valor real.
Un caso es especialmente ilustrativo con respecto a la importancia de
generar esta información confiable sobre los recursos con que cuenta el Estado
peruano. En el año 2003, el Estado vendió a la Peru Copper el proyecto minero
Toromocho, ubicado en Junín, por 1 millón de dólares, más un compromiso
de inversión similar. Cuatro años después, y tras explorar el yacimiento, Perú
Copper estableció que Toromocho superaba en reservas cupríferas a minas
como Cuajone y Toquepala, y el proyecto fue vendido a la minera china
Chinalco por 790 millones de dólares. Cabe preguntarse si el valor de la
transacción podría haber sido percibido en parte por el Estado peruano y que
rol puede jugar el contar con un sistema de generación de información sobre
sus recursos naturales.

c. Reforma institucional

Como parte de una reforma normativa en lo referente a la cuestión ambiental,

también se tiene que tomar en cuenta el rol de las organizaciones que trabajan
este tema. Aunque en este ámbito hay mucho por hacer, lo principal sería
efectuar un estudio de las funciones de diferentes agencias involucradas con
la gestión ambiental (inrena, conam, imarpe, digesa) y evaluar si ocurre
superposición de funciones y cómo afecta esta al correcto manejo de los
recursos. Este es un problema que afecta negativamente a todas las áreas del
Estado peruano y que genera gran ineficiencia. Debe estudiarse la posibilidad
de fusionar las entidades ya mencionadas y, de no ser esto posible, es necesario
establecer canales y mecanismos de comunicación entre ellas, para que así sea
posible llevar a cabo una planificación conjunta con respecto a los problemas
ambientales que afectan al país y al desarrollo económico sostenible.
En este mismo ámbito, se tiene que debatir y enfrentar un asunto sin
el cual todo lo mencionado seria irrelevante: los conflictos de intereses.
Hoy en día, el organismo a cargo de la regulación ambiental es el mismo
que tiene como misión explotar los recursos naturales no renovables. Y en
una lucha entre el medio ambiente y las industrias extractivas, el primero
suele salir perdiendo. El Ministerio de Energía y Minas es juez y parte en

133
 Reforma del Estado peruano

el tema de la explotación de recursos no renovables y, por lo tanto, puede

ocurrir que la explotación del medio ambiente es a veces más rentable que su
conservación. Este rol dual es problemático y pone trabas para alcanzar una
eficiente regulación ambiental. Este punto no puede ser olvidado, ya que la
regulación ambiental nunca será un hecho si el que explota los recursos es el
mismo que los monitorea.
Por las razones antes expuestas, es de alta urgencia la necesidad de crear
una organización autónoma que se haga cargo de velar por el bienestar del
medio ambiente. Una institución de este carácter debe tener todos los recursos
necesarios para llevar a cabo una eficiente labor fiscalizadora y poder político
para imponer sanciones, pues estos dos aspectos son la contraparte de una
regulación efectiva: si los infractores a las reglas son sancionados, esto serviría
como advertencia para aquellos que tuvieran en mente flexibilizar sus políticas
ambientales; por el contrario, si la sanción no ocurre o no es efectiva, el efecto
negativo se vería multiplicado.
Pero incluso una organización de esta categoría no sería suficiente por
sí misma, pues el asunto va más allá de una decisión política. Es necesaria
una adecuada provisión de recursos que serían invertidos en la capacitación
del personal, para contar con los recursos humanos idóneos, así como en
tecnología que permita la fiscalización.

d. El marco descentralista de la regulación

A pesar de que todo lo mencionado anteriormente es fundamental cuando

se habla de una nueva regulación, es menester recordar que este proceso
de reforma normativa ambiental se enmarca en un proceso mayor, del que
también forma parte: la descentralización. En este marco, la nueva legislación
debe tomar en cuenta casos en los que pueda haber conflictos, así como
los mecanismos para solucionarlos, para los casos, por ejemplo, en que los
gobiernos regionales se vean obligados a participar de la gestión sostenible de
sus recursos hídricos, en el marco de las entidades de cuencas y las políticas de
la autoridad nacional de aguas.
También estas organizaciones políticas están llamadas a tomar un rol activo
en las acciones de monitoreo para poder garantizar el uso sostenible de los
recursos naturales bajo su jurisdicción. Para el caso forestal, serán las regiones
mismas las encargadas de otorgar permisos, autorizaciones y concesiones
forestales en áreas al interior de la región, así como ejercer labores de promoción
y fiscalización en estricto cumplimiento de la política forestal nacional.

134
 Reforma administrativa

e. Regular y sancionar: dos caras de la misma moneda

Un pilar de la regulación ambiental es la normativa con respecto a las sanciones

por incumplir las normas. El Perú tiene una larga tradición de impunidad,
y esto es en mayor medida mientras más poderosos son los infractores. Una
nueva regulación ambiental, para funcionar, debería orientarse a evitar esto:
no solo es necesario regular y obligar a que cada explotación de recursos, sea
minera, pesquera, forestal respete el entorno, sino que es necesario fiscalizar que
así sea, y si no lo hace, sancionar oportuna y adecuadamente al infractor.
Este es uno de los puntos más débiles de la actual legislación, y es de suma
importancia para la conservación de los recursos. No importa qué tan excelente
sea una regulación, pues sin una fiscalización y una sanción efectiva pierde
todo su propósito: si no existen sanciones —y sanciones duras, con penas más
largas, que diferencien entre sanciones civiles y penales, que lleguen, incluso,
a retirar las concesiones— es cuestión de tiempo para que otras empresas
decidan incumplir la legislación también y ahorrar, de ese modo, los costos
que genera el cuidado del entorno. Pero más allá de los perjuicios que tiene
esto con respecto al medio ambiente, genera en la población una sensación de
desgobierno y la impresión de que hay empresas que se hallan por encima de
la ley, lo cual genera un rechazo absoluto a las actividades extractivas.
Las herramientas fundamentales para la fiscalización y posterior sanción a
quienes incumplen las reglas, son, nuevamente, la línea de base y el sistema de
generación de información sobre recursos naturales, para poder compararlos.
Solo entonces, sobre la base de la comparación, es posible una sanción. Pero
en todos los casos son necesarios mayores recursos, para incrementar el núme-
ro y la efectividad del personal dedicado a hacer cumplir las leyes, normas y
otras medidas.

f. Conclusiones

El camino hacia una eficiente y eficaz regulación ambiental es una carretera

repleta de retos y dificultades. Sin embargo, estos tienen que ser superados si
se desea que el Perú aguante los azotes del cambio climático y que genere un
desarrollo económico sostenible que le permita insertarse adecuadamente en
la economía global. La clave aquí es pensar en el largo plazo: el Perú no va
a vivir de la minería para siempre, pues los yacimientos se agotan, y en ese
momento tendrá que apoyarse en sus recursos renovables.

135
 Reforma del Estado peruano

Los tres pasos necesarios para una buena regulación ambiental delineados
en esta discusión son claros. El primero es construir pilares sólidos sobre los
cuales la regulación ambiental pueda sostenerse: el principal es tener una
visión adecuada de cómo manejar los recursos naturales de forma integral y
con miras al largo plazo, teniendo en cuenta que no hay explotación que no
afecte las vidas de quienes viven en esas áreas. Otro de los pilares de esta nueva
regulación es que el Estado sepa exactamente qué recursos tiene, para darles
su valor real. Esto se consigue por medio de una línea de base y un sistema de
generación de información sobre los recursos naturales.
La reforma institucional es el segundo punto: es vital contar con organizaciones
autónomas y eficientes, en las cuales no se halle superposición de funciones, con
canales de comunicación entre ellas y con misiones y roles específicos y bien
definidos. Estas deben estar desvinculadas de otros organismos cuyo principal
propósito es la explotación de recursos naturales, y deben estar dotadas con
recursos suficientes, y tener poder político para imponer sanciones, así como
contar con personal capacitado y tecnología moderna.
Por último, no hay que olvidar que este proceso de regulación ambiental
toma lugar dentro de otro proceso también muy importante para el Perú: la
descentralización. Las regiones deberán tener un papel más preponderante
en cuanto a la regulación y fiscalización de sus recursos naturales, así como
en cuanto a la decisión conjunta sobre su explotación. Asimismo, no hay
que perder de vista que la regulación por sí misma es irrelevante; debe estar
seguida por estrictos mecanismos de fiscalización y sanción, para que no sea
ignorada una y otra vez.
Conservar la mega diversidad ecológica del país será una tarea difícil, pero es
necesaria. Explotar sin depredar debe ser más que un lema, y esa necesidad debe
ser enarbolada por todos los funcionarios de todos los niveles del Estado, si el
Perú desea seguir siendo un país viable en términos ecológicos y económicos.

Regulación de servicios públicos

Texto elaborado sobre la base de la presentación de José Gallardo, de Estudios

Económicos de osiptel; Raúl Perez-Reyes, de Estudios Económicos de
osinergmin; Lincon Flor, de Estudios Económicos de ositran; Juan de la Cruz,
de Políticas y Normas de sunass; y Roxana Barrantes, profesora de la pucp

Otro de los retos de la reforma administrativa del Estado es el de la provisión

de los servicios públicos, donde la confluencia de los aspectos tarifarios y la

136
 Reforma administrativa

calidad de servicio siempre generan discusiones y controversias, que podrían

verse agudizadas con el ingreso de nuevos operadores en los diferentes servicios,
más aún si el ingreso se concreta en sectores donde la inversión privada aún no
es mayoritaria, como es el caso del saneamiento. Retos dentro del marco de un
crecimiento económico, pero que presenta grandes desafíos para los sectores no
transables de la economía.
El tema en discusión de la reforma del Estado en cuanto a la provisión
de los servicios públicos pasa por analizar la manera cómo el Estado peruano
se ha organizado para proveer los servicios públicos. Los servicios públicos
dependen en general de la empresa privada para la provisión directa y el Estado
asume un rol regulador para que dichos servicios se provean con la mejor
calidad posible, con precios asequibles y con la mayor cobertura posible. Este
cambio de enfoque no se ha plasmado en todos los sectores de una manera
homogénea, pues mientras que en el caso de telecomunicaciones se tiene una
provisión privada completa, al otro extremo está el caso de saneamiento donde
la gran mayoría son empresas públicas de propiedad municipal que brindan
los servicios. La mayoría de los reguladores combinan provisión privada y
pública, lo que hace más compleja la situación.
¿Cómo lograr un cambio en el enfoque de la provisión de los servicios
públicos cuando se tienen diferentes sectores y diferentes niveles? ¿Existe un
sistema regulatorio planificado a mediano o largo plazo? ¿Son los reguladores
solo islas de modernidad o se encuentran dentro de un sistema de regulación
estatal? ¿Conocen los ciudadanos sus derechos a los servicios públicos de cali-
dad? ¿Conocen los ciudadanos las competencias de los reguladores? Estas son
algunas interrogantes que se discutieron y debatieron. En este sentido, las
intervenciones presentaron una suerte de diagnóstico institucional y los retos
que involucran la problemática de cada ente regulador frente a los esfuerzos
por una reforma del Estado.

a. Retos

Un reto para que las oportunidades de crecimiento económico puedan

plasmarse es el fortalecimiento de los organismos reguladores en la formación
de capital humano, en su capacidad de sanción y en el respeto a las decisiones
técnicas:
1) La contratación de personal y su capacitación son tareas titánicas en
medio de las restricciones de austeridad. La autonomía que surge de

137
 Reforma del Estado peruano

la capacidad técnica no podrá ser mantenida si no se atrae al mejor

personal.
2) Particularmente para los organismos que atienden mercados donde
participan empresas públicas o mixtas, el tema de la capacidad de san-
ción es crítico. El regulador difícilmente tiene la fuerza suficiente para
que la sanción contribuya a un cambio de conducta de la empresa.
3) Hay casos de decisiones regulatorias que han sido cuestionadas a nivel
judicial, pero no por un tema de debido proceso, sino en cuanto a su
contenido: el juez ordenando al regulador que revise si la tarifa estaba
bien calculada. ¿Cuál es el rol del Poder Judicial en las decisiones re-
gulatorias y en el sistema regulatorio?
La construcción de un sistema regulatorio es una tarea pendiente. En el
Perú, se han instalado reguladores, pero no un sistema regulatorio. De otro
modo, no se comprende cómo un regulador no puede gastar el dinero que
tiene, mientras que otro no tiene suficiente dinero para cumplir con sus fun-
ciones. Esta atomización de organizaciones, cada una «bailando con su pañue-
lo», debilita al sistema regulatorio y a la opción misma del Estado por este
esquema de participación en la provisión de servicios públicos.
El tema del control externo a los reguladores está en el debate. De un lado,
se opera en un entorno de falta de confianza, por lo que los controles externos
es el mecanismo que contribuye a dar confianza a los ciudadanos. De otro
lado, sin embargo, la multiplicidad de controles externos premian a los que
no hacen nada, dando así incentivos a no hacer nada. Un regulador débil es
funcional a grupos de interés ineficientes (o mercantilistas).
Uno de los temas más interesantes es la percepción de una ausencia de
planeamiento, o planificación, por parte del Estado. Y esto afecta la labor
regulatoria en la medida que afecta la continuidad de los servicios y el logro
de una garantía de oferta en el largo plazo. ¿Quién debe hacer planificación, es
decir, quién debe coordinar las políticas sectoriales? ¿Es el Ministerio, en tanto
ente político y responsable ante la sociedad y los partidos? ¿Son los regulado-
res, quienes cuentan con capital humano de primera calidad y con una ventaja
comparativa para «pensar»?
Cómo asegurar la provisión de servicios para los más pobres. ¿Quién debe
ser responsable de la identificación de los pobres? Hay economías de escala en
que lo haga una entidad que pueda nutrir de información a diferentes secto-
res. ¿Es por la vía de focalización que se llegará a los más pobres o por la vía de

138
 Reforma administrativa

subsidios cruzados? ¿Cómo se implementan subsidios cruzados en entornos

que buscan desarrollarse en competencia?
La reforma del Estado no ocurre en la fase de «creación del mundo».
Ocurre cuando ya se tienen maneras de organizarse, son reformas de «segundo
mejor», parten de un mundo con restricciones. En este contexto, ¿cuál es la
secuencia óptima de políticas? ¿Quién las debe implementar? ¿Cuál es el rol
de las autoridades políticas?
Como sabemos, los servicios públicos son bienes eminentemente no
transables, donde la empresa privada participa trayendo más y mejor inversión
y mejorando así la oferta de los servicios públicos. Los reguladores supervisan el
cumplimiento de los contratos de concesión, asegurar las tarifas más eficientes
y limitar el ejercicio de poder monopólico de alguna empresa.

b. Conclusiones

Los sistemas de regulación se han visto afectados por la transición de gobiernos

de una manera directa, por ejemplo, los representantes en los Consejos
Directivos de los organismos reguladores no están completos, se ha cambiado
la forma de selección de los gerentes generales de algunos reguladores y se
presentan cuadros profesionales incompletos. Es decir, se presentan debilidades
internas para completar la plana de profesionales necesaria en varios de las
supervisoras para que sigan trabajando. Entonces, surge la interrogante: ¿la
agenda de los reguladores serían las próximas elecciones del 2011? o ¿se puede
plantear una agenda a largo plazo?
Los servicios públicos son, además, fundamentales para la competitividad:
sin vías de comunicación, sin energía, sin agua y sin telecomunicaciones,
ninguna apertura a los mercados globales podrá sostenerse.
El cambio del rol del Estado en la provisión de servicios públicos, de
proveedor directo a regulador, ocurrió en un contexto de un sorprendente
déficit de cobertura y de calidad. Se crearon así los organismos reguladores
autónomos, con el objetivo de aislar las decisiones de la Administración
Pública que afectan los retornos de la inversión de dos problemas serios: la
captura y el oportunismo político.
Para fomentar la inversión, y así asegurar la provisión universal de los
servicios públicos en el largo plazo, las señales al mercado deben ser adecuadas.
La credibilidad de la inversión en infraestructura y mejora de calidad de los


Barrantes, Roxana, ponencia en el Seminario de reforma del Estado, PUCP 2007.

139
 Reforma del Estado peruano

servicios públicos es fundamental, es la credibilidad en el Estado frente a la

inversión privada.
Interacción entre los reguladores y otras organizaciones del Ejecutivo:
1) El rol del Ministerio sectorial: qué respaldo sectorial de las decisiones
del regulador existe si en los contratos de concesión dice: «…el regula-
dor o quien cumpla sus funciones…».
2) El mef, en cuanto a las restricciones de gasto: ¿cómo se puede tener
autonomía financiera y estar sometido a normas de control del mef?
¿Es razonable someter a un procedimiento tipo snip la compra de un
local? ¿Qué pasa con la inversión en capital humano?
3) Proinversión, en tanto, se encarga de llevar adelante los concursos
para atraer la inversión privada: puede recibir opiniones de los organis-
mos reguladores, pero esta opinión no es vinculante. Quien se queda
para siempre con el contrato es el regulador, mientras proinversión
sale del escenario una vez que realiza la venta, de la fecha de cierre.
4) La Contraloría General de la República, que cada vez está tomando mayor
protagonismo: ejerce un papel de control de las decisiones regulatorias.
Desde el punto de la necesidad de mantener pesos y contrapesos en
las entidades del Poder Ejecutivo y en el contexto mencionado de
desconfianza y falta de credibilidad general de las instituciones públicas,
la intervención de la Contraloría es positiva. No lo es, sin embargo,
cuando se interviene en decisiones técnicas (¿es la tarifa muy alta o muy
baja?). ¿Son los funcionarios de la Contraloría los más capaces para tomar
estas determinaciones? ¿No necesitamos mejor una sociedad civil que
sirva de mejor interlocutor o un sistema de partidos que pueda serlo?

Osinergmin: Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería

Texto elaborado sobre la base de la presentación de Raúl Perez-Reyes, de

Estudios Económicos de osinergmin

a. Agenda regulatoria y reforma del Estado

Los pilares de la reforma del Estado deben estar orientados a lograr eficacia en
los objetivos, eficiencia logrando el menor costo posible, mayor transparencia
y rendición de cuentas para evitar los problemas de corrupción y mal gasto de
los fondos públicos.

140
 Reforma administrativa

La desconfianza ciudadana está afectando adversamente el entorno

institucional, convirtiéndose la vigilancia social ciudadana en un generador de
restricciones y trabas para el organismo regulador, pues afecta la posibilidad
de acceder a capacitación en el exterior, ya que actualmente prácticamente
está prohibido viajar al exterior con recursos públicos debido a la mala
percepción que existe en la opinión pública sobre este tipo de gastos; perjudica
la contratación de personal calificado, pues es percibido como un incremento
de la burocracia. Se concibe el Cuadro de Asignación de Personal (cap) como
un instrumento de control presupuestal y no como un instrumento para
incrementar las competencias de la organización; lleva a la banalización y
formalización de mecanismos de información como es el caso de las audiencias
públicas que se han convertido en espacios para el enfrentamiento político,
perdiendo su razón de ser; y de permanente cuestionamiento a la ejecución
presupuestal, a través de los medios de comunicación en particular, a pesar
que los recursos financieros son utilizados de la manera más eficaz y eficiente
posible.
Los aspectos antes mencionados demandan el fortalecimiento de la opinión
de los actores sociales, como, por ejemplo, las asociaciones de consumidores,
para que puedan contratar servicios técnicos en las universidades o instituciones
especializadas para que les ayuden a formarse una opinión técnica sobre
los temas regulatorios. Por ejemplo, cuando se fija una tarifa, que implica
un diálogo entre el regulador y la empresa privada, los usuarios no tienen
intervención porque son procesos complejos y especializados donde no se
puede pretender opinar sin conocimiento.

b. Retos de la reforma del Estado en los servicios públicos

Los retos identificados para la reforma del Estado desde la perspectiva del
regulador están en el desconocimiento que existe en la población, en particular
del interior del país, sobre los temas regulatorios y que su solución no está
únicamente en la capacitación, sino que debe considerar campañas mediáticas
que permitan dar a conocer las funciones de los organismos reguladores en
general, y con ello ayudar a mejorar la percepción en la ciudadanía.
La descentralización de las funciones y de la agenda de los reguladores
también es un reto pendiente, pues esto va a permitir acercarse a la problemática
regional, trasladando, por ejemplo, la potestad de resolver los reclamos a nivel
regional y local.

141
 Reforma del Estado peruano

El impulso a la Ley de la Carrera Pública puede ayudar a reclutar a

profesionales sin los problemas que hoy se presentan. Ello permite que puedan
ser revisados los regímenes de contratación de personal y los niveles salariales
a fin de generar los incentivos para atraer a profesionales capacitados hacia el
regulador.
En general, es necesario fortalecer la autonomía financiera del regulador
de manera que pueda tomar sus decisiones de manera autónoma. Debido a las
características del marco regulatorio es necesario transferir conocimiento a las
instancias judiciales de manera que los jueces tengan elementos regulatorios y de
competencia que les permita tomar decisiones con la suficiente información.
Estos retos, aunque parecen problemas puntuales, con el paso del tiempo
se han convertido en problemas estructurales, y que poco a poco han ido
limitando la capacidad de acción del organismo regulador afectando su
capacidad para tomar decisiones y, por último, su capacidad técnica.

Ositran: Organismo supervisor de la Inversión en Infraestructura de

Transporte de uso Público

Texto elaborado sobre la base de la presentación de Lincon Flor, de Estudios

Económicos de ositran.

Para los próximos años ositran enfrenta los siguientes retos, en términos de
la reforma del Estado:
1) Lograr el posicionamiento y autonomía técnica. Si bien es cierto que
el regulador emite opinión sobre los contratos de concesión, esta no es
vinculante. Sin embargo, esta responsabilidad está permitiendo incre-
mentar la credibilidad del regulador entre los actores involucrados. La
señal es que se le hace caso al regulador y se está tomando el liderazgo
con respecto a proinversion y tratando de mejorar los contratos.
2) Mejorar la transparencia. Actividades como las audiencias públicas,
la publicación de las actas de directorio, la elaboración de informes
periódicos y la actualización de la página web buscando generar mayor
transparencia en las acciones del regulador.
2) Implementación de los Consejos de Usuarios para aeropuertos, puer-
tos, red vial y regional de Arequipa. Los Consejos de Usuarios existen
desde el año 2001.

142
 Reforma administrativa

3) Revisión de la normativa, de manera que pueda complementarse el

marco legal con reglamentos generales, de marco de acceso, tarifas,
infracciones y sanciones, solución de controversias.
4) Lograr la certificación iso 9001. Hay 4 procedimientos en esa etapa en
la Gerencia de Regulación.
5) Ositran cuenta con una base de datos con información relevante
respecto a los contratos y addendas que sirve para medir los índices de
credibilidad del regulador.
6) En buena parte se va cumpliendo con los compromisos contractuales de
concesión, ello ha permitido ampliar y mejorar la calidad del servicio,
integrar zonas de difícil acceso a los principales centros económicos, y
modernizar los servicios que reciben los usuarios, pero aún hay muchos
retos:
7) Mejorar la política sectorial (racional y socialmente deseable), de
manera que puedan administrarse aspectos como cobertura vs. calidad,
es decir, carreteras con ciertas características particulares o carreteras
con un tratamiento que permita conectar un punto con el otro.
8) Utilizar con mayor intensidad el transporte ferroviario para no seguir
castigando las carreteras ni contaminar el medio ambiente.
9) Diseñar mecanismos de planificación sectorial, orientadora y flexible.
Orientadora porque en la actualidad, solo en el caso de los puertos
la planificación, es obligatoria, pero aún solo se puede hacer lo que
esta en el plan. Flexible, porque cuando se producen las iniciativas
privadas fuera del plan, se pueden ejecutar y no demanden de
una modificación mediante decreto supremo, para poderlas llevar
acabo.
10) Diseñar mayor dinamismo en las inversiones en infraestructura de
transportes para cerrar la brecha de US 8.000 millones, para evitar y
reducir los sobre costos.
11) Hay que perfeccionar los contratos de concesión con base en la
experiencia aprendida, mejorando la coordinación interinstitucional
y superando las debilidades que generan ineficiencias y distorsiones.
12) Fortalecer la autonomía del regulador. Por ejemplo, impulsando el
proyecto de Ley para crear la superintendencia de los reguladores en el
Congreso de la República.

143
 Reforma del Estado peruano

Sunass: Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento

Texto elaborado sobre la base de la presentación de Juan de la Cruz, de

Políticas y Normas de sunass

La sunass es un organismo autónomo del Estado que tiene como misión

regular la prestación de los servicios de saneamiento (agua y desagüe) en el
ámbito nacional, para que se brinden en adecuadas condiciones de calidad y
precio, haciendo uso de las facultades que la ley le confiere, y contribuyendo
a preservar la salud de la población y el medio ambiente. Tiene por funciones
normar, regular, supervisar y fiscalizar la prestación de servicios de saneamiento,
así como resolver los conflictos derivados de estos, dentro del ámbito de su
competencia, actuando con imparcialidad y autonomía.
Las acciones que tiene como agenda pendiente la sunass están enfocadas en
incorporar la regulación de la calidad del agua como parte de las competencias
del organismo regulador, fortalecer su capacidad para realizar acciones
de supervisión, fiscalización y sanción que mejoren los incentivos para
realizar una gestión eficiente en las eps, reordenar el ámbito de regulación,
redefiniendo competencias en base a un solo criterio (población urbana en
lugar de conexiones), mejorar las estructuras tarifarias que consideren una
mejor focalización de subsidios y consumo racional del agua y promover una
estructura de mercado que incentive la participación del sector privado.
Recursos necesarios: para atender los retos del sector la sunass debe contar
con mayores recursos financieros, de ser posible del Tesoro Público, de manera
que pueda sostener los esfuerzos. Es interesante destacar que la única empresa
más importante, sedapal, que representa el 60 por ciento de los ingresos de
sunass, tiene una facturación cinco veces menor a lo que tendría Telefónica
del Perú o de Luz del Sur. Por lo tanto, los ingresos que se tienen por el aporte
de regulación deberían aumentar pues no permiten financiar los costos de la
regulación.
La sunass cuenta recién desde el año 2005 con una herramienta regulatoria,
el Plan Maestro Optimizado, que plantea objetivos claros y establece la labor
del regulador, a diferencia de las antiguas normas que imposibilitan desempeño
del regulador.
La sunass debe construir un sistema de información que le permita
mantener actualizados los datos del sector, y que alimente la elaboración de
los diagnósticos para comprender la problemática del sector, monitorear la
calidad de los servicios, y ayudar al proceso de toma de decisiones.

144
 Reforma administrativa

La sunass viene desarrollando un esquema de subsidios para el servicio,

cuyo acceso sea más equitativo y focalizado y que permita ampliar la cobertura
y cobrar tarifas más altas a los que más tienen, al igual que un mecanismo
de contabilidad regulatoria para hacer más transparente la información en el
sector.
La sunass está trabajando en desarrollar sus capacidades, mediante la
inversión en capital humano y estudios especializados tomando la experiencia
de entes reguladores en otros países (Colombia, Chile, Reino Unido,
etcétera).
Uno de los retos principales es mejorar el conocimiento que existe en los
ciudadanos sobre la labor del regulador del sector saneamiento. Esto va asociado
con mejorar la cultura del agua en la sociedad de tal forma que todos reconozcan
el valor del agua como bien económico, cambiando la percepción de que el agua
es un bien público y que esta disponible en condiciones abundantes. El agua es
un recurso finito y escaso, por lo tanto, todos debemos de valorarlo. Si se brinda
el servicio se debe exigir una contraprestación en términos monetarios por el
servicio de llevar agua de calidad de manera oportuna a la población.
Finalmente, la actual política sectorial tiene como objetivo mejorar el
sector, mejorando su estructura a través de un nuevo marco legal impulsado a
través del Ministerio de Vivienda o del Congreso de la República.

Osiptel: Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones

Texto elaborado sobre la base de la presentación de José Gallardo, de Estudios

Económicos de osiptel

Osiptel es una entidad pública creada para regular y supervisar el desarrollo

del mercado de las telecomunicaciones. Tiene la misión de promover el
desarrollo de más y mejores servicios públicos de telecomunicaciones en
beneficio de la sociedad en un marco de libre y leal competencia y para el
cumplimiento de sus objetivos, osiptel cuenta con las funciones: normativa,
reguladora, supervisora, fiscalizadora, sancionadora, y de solución de
controversias, y es el único regulador completamente privatizado de los
servicios públicos.

145
 Reforma del Estado peruano

Retos y problemas de la regulación

Desde el punto de vista de la economía política:

La regulación tiene una justificación normativa. Cuando se habla de
regulación se habla de la provisión de servicios a mínimo costo, de tal manera
que los proveedores, es decir, las empresas, rentabilicen sus inversiones.
Considerar el mínimo costo y, dada una calidad, sugiere un criterio de
bienestar. Sin embargo, en la realidad esta visión del interés público de la
regulación esta marcada, influenciada, afectada por la dimensión política de
la regulación. Existen principalmente dos problemas políticos en los temas
regulatorios:
La captura del regulador, donde existen diferentes visiones de por qué hay
captura del regulador; desde las empresas, con una visión más benevolente,
se quiere tener seguridad de las inversiones y quieren tener un mecanismo
que controlen las sorpresas. La otra visión, es el uso de la regulación como un
instrumento de uso de los grupos de interés.
El tema de la politización, donde se da el oportunismo en países institu-
cionalmente frágiles, donde una manera de ser populares es con la intervención
en decisiones regulatorias de servicios públicos por su gran impacto en la
población.
El diagnóstico de la regulación esta muy estudiado por los investigadores de
la academia, donde se ha tratado el tema del diseño institucional. Es decir, mirar
las características que tiene que tener el sistema regulatorio para que estos dos
problemas políticos estén controlados. Evidentemente, con mecanismos de
transparencia, de rendición de cuentas, con construcción de cuadros altamente
técnicos.
Sin embargo, existe el reto de entender completamente el tema del diseño
institucional en un país como el Perú. Por ejemplo: la poca claridad del rol
de los medios de comunicación y la altísima concentración de estos en pocos
grupos de interés. Entonces, ¿cómo juegan los medios de comunicación en
este contexto de economía-política? ¿Cómo se debería reforzar el diseño insti-
tucional respecto a los medios?
Respecto a la autonomía del regulador. Por ejemplo, si se analiza el caso
del Banco Central de Reserva, asumiendo que no hay mucha diferencia
entre las funciones de este con los reguladores y su relación con los grupos
de interés. El banco tiene los mismos riesgos de la captura y el oportunismo,
de los grupos de interés muy fuertes, quienes pueden utilizar al banco para

146
 Reforma administrativa

beneficiarse, o los gobiernos pueden beneficiarse y utilizar al banco para ser

más populares. Entonces, se identificó que lo mejor era tener organismos
reguladores, instituciones absolutamente blindadas con los recursos necesarios
para resolver estos dos problemas: los reguladores. Sin embargo, a pesar de
las diferencias y distancias, el banco es la institución que mejor funciona.
Aquí surge la interrogante, de ¿por qué no se le imita? ¿Por qué siempre se
está discutiendo el diseño institucional cuando se sabe que es lo que hay
que hacer? Por supuesto, los sectores políticos van a tener que conceder eso,
porque es tener menos poder y menos injerencia. Y, por eso, la especulación
de la creación de una superintendencia no refleja más que la debilidad del
regulador, que es funcional a los grupos de interés.
En la práctica regulatoria:
Respecto al reto en el contexto de crecimiento y desarrollo económico:
hoy se sabe que se necesitan instituciones fuertes para enfrentar el desarrollo
y el crecimiento sostenible. En el caso del Perú, la heterogeneidad entre las
instituciones de Lima y del interior del país, entre los gobiernos regionales, es
totalmente desfavorable.
El tema de la geografía es un elemento absolutamente exógeno. Es
particularmente adversa en el Perú, no solo por la lejanía de los mercados
mundiales, sino al interior del propio país.
El tema del capital humano es un elemento más endógeno. Entonces,
cuando se piensa en desarrollo, solo se quiere ir a lo más endógeno, como en el
caso de la educación, que es una variable más de Estado que de control. Pero,
preguntémonos: ¿cómo estará el capital humano al interior del país?
El Perú es débil en estos tres aspectos y que se agudizan con la heterogeneidad
del país. Entonces, debemos preguntarnos cómo la provisión de servicios
públicos puede ayudar a resolver el problema de la adversidad geográfica, de
la fragilidad institucional y de la formación del capital humano. Se cree que en
el tema de las telecomunicaciones hay un rol fundamental y eso debe llevar
a dar prioridad a las políticas que ayuden a lograr el acceso a los medios de
comunicación. Acceso que no amplíe las diferencias, sino más bien que las
reduzca.
En un contexto de crecimiento y desarrollo económico, el tema de la
globalización se presenta con muchos mitos e intereses muy claros que tienden
a ocultar lo que la ciencia económica dice. Entonces, ¿qué se espera de una
mayor integración económica? En general, las posibilidades de intercambio
ayudan a mejorar los países, y al mayor bienestar en el agregado. Sin embargo,

147
 Reforma del Estado peruano

los procesos de integración llevan a un movimiento de precios relativos lo cual

define que haya ganadores y perdedores, hecho que es absolutamente claro.
Entonces, la globalización tiene impactos muy diferenciados en las regiones.
Las regiones mejor articuladas les va mucho mejor, y las que no pueden, tienen
efectos muy severos. ¿Cómo hacer para que el acceso a los servicios públicos,
en esta perspectiva de desarrollo, ayude? Y, en este contexto de crecimiento
económico, el tema de la sociedad de la información pasa por tener mejores
ciudadanos y mejores personas como resultados que deben estar al margen de
tener globalización.
Respecto al reto técnico, se debe buscar articular la secuencia óptima de
políticas. La regulación es una actividad caracterizada por objetivos mutua-
mente deseables, pero que, cuando se toma uno, a veces se tiene que sacrificar
al otro.
¿Cómo se debería ordenar u organizar si se quiere expansión económica,
si se quiere convergencia de servicios (ejemplo del sector telecomunicaciones),
si se quiere una competencia fuerte? ¿Cómo articular esto? No hay manera
de hacerlo estáticamente, se debe buscar hacerlo dinámicamente hasta tener
una secuencia óptima de políticas, donde de manera inteligente y coordinada,
estas vayan entrando para lograr los resultados.
Aquí surge la pregunta de si se puede hacer esto. Es otro reto, sobre todo
porque las agencias de regulación, a veces parecen que son ejemplos de lo
que en economía se llaman problemas de: agencia común, varios princi-
pales, varias gentes que piensan distinto, pero solo un cuerpo técnico que
resuelve.
Respecto al enforcement, ¿se le puede dar realmente a los reguladores los
mecanismos para que sean organizaciones fuertes y que cumplan sus funcio-
nes? La debilidad del regulador no es casual, es funcional. Entonces, ¿se podrá
revertir este hecho?
Respecto al costo social, sí existe costo social de hacer políticas inadecuadas.
Es obvio que cuando se comenten equivocaciones se genera una pérdida y un
perjuicio para la sociedad, para el usuario, para el que tiene y para el que no
tiene.
Pero, también existe un costo social por no hacer las cosas. Lo que Matthew
Rabin denomina procrastination, es decir, que siempre se quiere dejar todo
para hacerlo el final. En la función pública existe la responsabilidad de hacer
las cosas, de hacerlas rápido, no perder el tiempo porque hay un costo social.

148
 Reforma administrativa

Entonces, los reguladores ¿se pueden convertir en instituciones proactivas que

trabajan para el desarrollo del país?
Respecto a la mejor práctica. ¿Qué se entiende como mejor practica? Pri-
mero, identificar los objetivos de la política, su importancia y también sus
problemas de implementación. Se cree que hay muchos debates estériles en la
regulación, desde discusiones sobre la competencia, etcétera.
Lo que se tiene que hacer es proveer de incentivos para que haya expan-
sión, precios que reflejen costos, incentivos para que haya calidad adecuada.
¿Cómo se dan los incentivos? Eso lo dejamos a los técnicos. En la regulación
hay la impresión de confundir a los medios como los objetivos, por ejemplo
en el caso de la competencia que es un medio y no un objetivo.
O cuando el funcionario opta por esta política para asegurarse el puesto.
Hay que identificar claramente qué es lo que necesita el país; para ello, es
necesario proveer de flexibilidad sin necesidad de acaparar todo, y dejar a cada
actor que cumpla su rol. Segundo, hay que generar organizaciones proactivas,
hay que generar credibilidad en el esquema regulatorio para que haya inver-
siones usando la discreción del regulador, para generar políticas que mejoren
el bienestar de los individuos. Es decir, el regulador no puede ser paralizado
con el argumento «esto es expropiatorio», y renunciar.
Las inversiones tienen que estar rentabilizadas, pero evitando el abuso
de este argumento que tiene como contrapartida reguladores inactivos.
Finalmente, una buena práctica es evitar los extremos, donde una manera
de concebir la regulación es como mecanismo de adaptación a un entorno
económico caracterizado por perturbaciones de oferta y demanda (el enfoque
Williams).
Este enfoque es interesante porque considera que la regulación es solo una
manera de hacer las cosas, pero hay que entender cuales son sus fortalezas;
considerarlo como un mecanismo de adaptación, donde se deben evitar
grandes discusiones de cambios dramáticos que están latentes, y que van desde
temas absurdos como regular todo (el esquema de no flexibilizar), o al otro
extremo de la regulación (el enfoque antitrusth) de la no regulación.
La regulación es un tema serio porque el bienestar de mucha gente esta
detrás. La regulación debe ser un mecanismo de adaptación y debe tener una
adaptación óptima, gradual y adecuada.

149
 Reforma del Estado peruano

Conclusiones generales

Flavio Ausejo

La reforma del Estado avanza con una visión pragmática («lo que se puede
hacer»), buscando que el ciudadano perciba que no es una carga lidiar con el
Estado, en términos de tiempo y costos, y que este funciona mejor. Por esta ra-
zón el énfasis está en incorporar tecnología y simplificar los principales trámites
que realiza el ciudadano, de manera que ahora sea rápido y efectivo realizarlos;
y en fusionar organismos y cambiar la estructura del poder ejecutivo de manera
que el Estado le cueste menos al ciudadano; así como cambiar los principales
procesos al interior, como las autorizaciones de inversión y las compras guber-
namentales, para que el ciudadano vea que opera de mejor manera.
Estas medidas deben ser vistas como un primer paso hacia una reforma
más profunda en donde otros aspectos deben ser tomados en consideración
para lograr cambios más estructurales al interior del Estado. A continuación,
se detallan algunos de los elementos identificados en las diferentes sesiones y
panel final del día.
Hay que crear espacios y medios que permitan a los funcionarios públicos
mejorar sus capacidades y competencias («saber hacer»). Actualmente, esto no
es posible por las normas de austeridad, lo cual, por ejemplo, está afectando
seriamente la principal fortaleza de los organismos reguladores: su capacidad
técnica. Los reguladores de servicios públicos, financieros y de recursos natu-
rales ven seriamente afectada su capacidad reguladora, pues no pueden acce-
der al conocimiento global por las normas de austeridad y restricciones en las
contrataciones y servicios de capacitación y estudios, y es en esas condiciones
que deben regular a empresas transnacionales que operan localmente, y que
reciben todo el conocimiento de sus matrices en el exterior. Esto provoca que
su capacidad para simular la competencia se vea seriamente afectada, y con
ello su credibilidad y legitimidad.
Los espacios de coordinación y definición de prioridades de la política
pública entre los diferentes organismos del Estado son prácticamente inexis-
tentes. Los aspectos que requieren atención del Estado son compartidos por
diferentes organismos públicos con diferentes intereses no siempre coinci-
dentes. La reforma actual tiene una visión con énfasis en lo sectorial, cuando
los retos son mas bien de carácter integral, por esta razón en la propuesta no
están considerados espacios para la coordinación y la definición de prioridades
entre las diferentes organizaciones del Estado involucradas en responder a las

150
 Reforma administrativa

expectativas de los ciudadanos, creando una sensación de desorden, pérdida de

tiempo y frustración.
La visión pragmática de la reforma provoca que no se tengan en cuenta la
necesidad de realizar una planificación y un planeamiento de los pasos a seguir,
actuando de manera más intuitiva y sin necesariamente tener una visión de
hacia dónde se está dirigiendo el proceso en su conjunto. Esto se hace evidente
en aquellos campos en donde el Estado debe ejercer su rol regulador, pues la
política sectorial no necesariamente establece la visión que permita guiar las
acciones regulatorias.
El proceso de descentralización, que es un aspecto central de la reforma del
Estado, y en donde se ha considerado la transferencia de funciones de carácter
administrativo, no está tomando en cuenta la estructura de las organizaciones
que están asumiendo las mismas, ni el hecho que no estén diseñadas para
esa función. Este aspecto está generando serios problemas al momento de la
ejecución de la función.
La dimensión territorial debe ser incorporada al proceso de reforma, de
manera que la planificación sectorial tengan en cuenta la diversidad geográ-
fica del país, permitiendo atender las particularidades propias y establecer las
prioridades, dando con ello señales para un crecimiento ordenado. La planifi-
cación de la inversión pública no puede verse desde una perspectiva sectorial
únicamente, sino que tiene que tomar en cuenta el territorio, que va más allá
de las divisiones políticas.
La reforma debe estar sensibilizada para reconocer la diversidad cultura de
los ciudadanos, en donde los niveles de educación son diversos y bajos, lo cual
provoca que deban desarrollarse formas que permitan llegar a todos con los
mensajes adecuados. Debe ser una reforma inclusiva, no lo contrario.
Los espacios para la innovación son escasos en la administración pública.
El conocimiento sobre cómo lograr un mejor servicio al ciudadano está en los
propios funcionarios públicos, por lo que la reforma debe generar los espacios
para la innovación, lo cual solo es posible a través de la voluntad política en
los líderes por promover esta actitud.
La reforma no solo es de carácter técnico, es principalmente de carácter
político. Por ello la reforma debe generar los espacios políticos para su discusión.
De no hacerse se corre nuevamente el peligro que se detenga debido a que la
ciudadanía no se identifica con el proceso y lo ve lejano y ajeno. La creación
de estos espacios pasa por el esfuerzo de promover los avances y sensibilizar
en los diferentes niveles de la sociedad sobre lo que está haciéndose, y abrir

151
 Reforma del Estado peruano

los espacios de discusión para ver hacia dónde nos estamos dirigiendo como
sociedad; en otras palabras, discutir sobre el tipo de Estado que queremos, y no
dejar que sea decidido por los propios burócratas.

Anexos

Documento conceptual preparatorio de las sesiones del martes 13 de no-

viembre, elaborado por el Profesor Flavio Ausejo, responsable de la organi-
zación de la discusión sobre la reforma administrativa del Estado

a. La reforma administrativa del Estado: más urgente que nunca

En la década de los 90s, la reforma del Estado tuvo como estrategia la crea-
ción de organismos autónomos que fueran altamente capaces y eficientes en
la prestación de los servicios. La creación de este tipo de organizaciones hizo
factible que el Estado pudiera desempeñar el papel de regulador de diferentes
aspectos de la economía, pero la estrategia no consideraba a los ministerios
sectoriales. A partir del año 2000, este enfoque es ampliado al incorporar al
Ministerio de Economía y Finanzas (mef), y creó un foco de eficiencia con
escasa institucionalización, que ha sido efectivo y ha permitido al gobierno
lograr progresos significativos. Ello permitió crear un marco normativo para
regular la responsabilidad fiscal y la coordinación de la descentralización.
La estrategia para la reforma del Estado del actual gobierno está estruc-
turada sobre la base de tres grandes campos: reforma y simplificación de los
trámites, reforma del funcionamiento del Estado y reforma de la estructura
del Estado. El objetivo es:

…cambiar el actual Estado ineficiente que gasta mucho en sí mismo,

centralista y excluyente que no rinde cuentas, es lento y atiende mal
a los ciudadanos […] por un Estado eficiente, austero, descentralizado
e incluyente, responsable, ágil y consagrado al servicio de las personas
como primer objetivo. Un Estado al servicio del ciudadano, porque el
Estado ineficaz de hoy genera un alto costo para la sociedad bloqueando
la libre iniciativa de los peruanos.


Giugale, Marcelo, Vicente Fretes-Cibils y John Newman. Perú: La oportunidad de un país diferen-
te. Próspero, equitativo y gobernable. Banco Mundial, 2006.

Exposición del Presidente de la República ante 200 funcionarios del Estado. Viernes 2 de marzo de
2007 (http://www.pmde.gob.pe/t03012007.htm).

152
 Reforma administrativa

El nuevo esfuerzo para lograr una reforma del Estado parte de modificar
aquellos aspectos que representan una carga para el ciudadano, en términos
de tiempo (trámites lentos e innecesarios) y costos (gastos duplicados e inefi-
ciencias), para luego ir hacia los aspectos más críticos.
Los campos de acción de la reforma en marcha están en mejorar la calidad
de la atención al ciudadano a través de la simplificación de los trámites, que
son la «cara» del Estado al ciudadano, por lo que se viene trabajando en la
creación de un Módulo de Atención al Ciudadano (mac), de una ventanilla
única para el comercio exterior, en la simplificación de trámites y en meca-
nismos para mejorar la atención a los ciudadanos. La otra línea de acción
es mejorar las «reglas de juego» dentro del funcionamiento del Estado, de
manera que sean claras y comunes, y que permitan un mayor orden y mejor
funcionamiento del Estado a través de mejores sistemas administrativos, para
lo cual se han realizado modificaciones para flexibilizar el Sistema Nacional
de Inversión Pública (snip), mejorar el sistema de compras públicas, estable-
cer la carrera pública y modernizar el Estado a través del gobierno electróni-
co. La tercera línea de acción busca mejorar la estructura y funcionamiento
del Estado, de manera que las responsabilidades y las reglas sean claras, y que
promueva la existencia de organizaciones y de modelos de gestión ágiles y
modernos.
Para ello hay presentada una iniciativa del Ejecutivo en el Congreso que
propone una nueva Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (lope), existe un proce-
so de descentralización en marcha, y está desarrollándose una reorganización
de los programas sociales.
Estos esfuerzos coinciden con una demanda del ciudadano por un Esta-
do más ágil y efectivo, en donde la gran mayoría de los encuestados está de
acuerdo con reducir la cantidad de trámites para realizar servicios (66%), pro-
mocionar el uso de Internet para consultas y trámites (65%), desarrollar la
carrera pública para «profesionalizar a los empleados públicos» (66%), reducir
el número de ministerios (57%), reducir el personal excedente para ahorrar
costos (58%) y fusionar organismos que hacen funciones complementarias
(56%). El ciudadano, además, está demandando por un Estado con funcio-
narios y autoridades libres de corrupción, pues la considera como el principal


Mensaje de inauguración de Verónica Zavala, Ministra de Transportes y Comunicaciones. «Taller
sobre Modernización del Estado». 12 y 13 de febrero de 2007.

Opinión Data, año 7, número 85. Apoyo Opinión y Mercado (febrero 2007).

153
 Reforma del Estado peruano

problema que debe enfrentarse para lograr el desarrollo,10 lo cual también

está asociado a un deseo por que el gasto sea eficiente, pero al mismo tiempo
rápido y enfocado en mejorar la calidad de vida de los ciudadanos.
Lo anterior provoca que exista mucha atención y sensibilidad sobre las
acciones del Estado relacionadas al gasto público, de manera que actividades
como la compra y adquisición de bienes y servicios están sujetas a un fuerte
escrutinio por parte de los medios de comunicación, y son sujetos de mucha
controversia cuando aparecen indicios de que no se ha seguido el debido pro-
ceso, como es el caso de las recientes compras por parte del Ministerio del
Interior, y que llevan al Ejecutivo a cambiar sus decisiones.
Más aún, las encuestas que el primer y segundo objetivo más importante
del país para los próximos 10 años es «dar a la gente mayor participación y
que esta sea en decisiones importantes del gobierno», con 27 y 22 por ciento,
respectivamente,11 lo que puede estar reflejando varios intereses, como, por
ejemplo, que la política pública incorpore de manera efectiva los problemas
de los ciudadanos y no solo la percepción del funcionario público responsa-
ble del tema, o para reducir la tentación de caer en corrupción debido a la
participación de los directamente involucrados. Esta aspiración coincide con
iniciativas de política como el presupuesto participativo y el plan de desarro-
llo concertado,12 que adecuadamente aplicado genera un espacio efectivo de
participación de los ciudadanos en las decisiones de política pública, convir-
tiéndose en reales instrumentos para la construcción de la gobernabilidad en
el país. Lograr esto plantea retos importantes pues las organizaciones públicas
tienen la tendencia a «mirar hacia adentro», y no son muy sensibles a la expec-
tativa del ciudadano con respecto a los servicios que brindan.

b. Factores de contexto a la reforma administrativa

En el contexto actual de la reforma del Estado, no solo está presente la deman-

da de los ciudadanos por más transparencia y más participación, sino también
hay otros factores presentes que hacen la reflexión sobre el actual proceso de
reforma del Estado más trascendente.
Uno de los aspectos centrales que viene consolidándose es la positiva
expectativa que existe sobre la evolución de la economía peruana, que viene

10
Opinión Data, año 7, número 86. Apoyo Opinión y Mercado (marzo 2007).
11
Instituto de Opinión Pública. Año II, Julio de 2007.
12
Ver: http://presupuesto-participativo.mef.gob.pe/portal_pp/html/index.php.

154
 Reforma administrativa

atravesando la fase expansiva más larga de la historia. De acuerdo al Banco

Central de Reserva del Perú, el dinamismo en la demanda interna ha provocado
el incremento en la previsión de crecimiento del pbi para este año de 7,2 a
7,6%. Este incremento en la previsión es debido al alto ritmo de crecimiento
del consumo privado y de la inversión privada, y refleja el optimismo de
consumidores y empresarios en un contexto de altos precios de las principales
materias primas de exportación y bajo costo del crédito.13 Esta evolución es
percibida parcialmente por los ciudadanos, donde el 34% considera que su
situación económica y la de su familia mejorarán mucho en los próximos 12
meses, en tanto que el 27% considera que permanecerá igual y el 20% que
empeorará.14
Este contexto provoca que el país sea un foco de atención para la
inversión extranjera en los diferentes sectores. Más aún cuando los países
cercanos como Venezuela, Bolivia y Ecuador vienen experimentando fuertes
cambios estructurales en la forma como está organizada su economía, y
otros muestran un nivel de desarrollo más adelantado, como es el caso de
Chile y Colombia. Aunado a ello está el hecho de que las posibilidades de
cambios en la política económica local son escasas, con señales bastante
claras de continuar manteniendo la actual orientación y profundizarla,15
lo que se traduce en confianza por parte de los agentes económicos, que
promueve la inversión privada, que viene registrando tasas de crecimiento
de alrededor de 20 por ciento desde el año 2006. De acuerdo al bcrp, en
los primeros seis meses del año ha crecido en 21,9% y solo en el segundo
trimestre aumentó en 24,3%.16
Lo anterior motiva el interés de los inversionistas por extraer valor de los
recursos naturales existentes en el país, situación que se ve impulsada aún más
por los altos precios de las materias primas en los mercados internacionales,
lo que vuelve rentables proyectos que en otras circunstancias no habría sido
atractivos. De esta manera, hoy en día tenemos una fuerte presencia de
inversionistas en sectores primarios explorando las posibilidades de desarrollar
proyectos en el país, lo que pone una presión mayor sobre el Estado para que
pueda responder a esta demanda por facilidades para desarrollar sus actividades

13
Síntesis del Reporte de Inflación: Panorama actual y proyecciones macroeconómicas. Banco Central de
Reserva del Perú (bcrp). Septiembre 2007.
14
Instituto de Opinión Pública. Año II. Octubre de 2007.
15
Ver «El síndrome del perro del hortelano», Alan García Pérez, Presidente de la República. El Comercio,
28 de octubre de 2007.
16
Op. cit.

155
 Reforma del Estado peruano

extractivas, y de los ciudadanos por que promueva una explotación con un

modelo de desarrollo sostenible económica, política y socialmente, y que
proteja el medio ambiente.
También hay interés por participar en otros sectores de la economía, como
lo muestra el ingreso de nuevos operadores en el mercado financiero, lo que
termina de configurar un mercado con actores de diferentes tamaños y grado
de sofisticación, que compiten por un mercado de clientes con diferentes
grados de nivel económico y cultural. Esto plantea nuevos retos para el Estado
en su rol como regulador de estos intercambios, en donde aspectos como los
deberes y derechos ciudadanos cobran una nueva dimensión cuando, cada vez,
ciudadanos tradicionalmente alejados de este tipo de economía, ingresan al
sistema financiero. Otro sector sujeto al mismo reto es el de servicios públicos,
en donde los aspectos tarifarios y la calidad del servicio siempre han estado
envueltos en discusiones y controversias, que podrían verse agudizadas con el
ingreso de nuevos operadores en los diferentes servicios, más aún si el ingreso
se concreta en sectores donde la inversión privada aún no es mayoritaria como
es el caso del saneamiento.
La buena situación económica provoca adicionalmente un buen desem-
peño de los ingresos tributarios, lo que permite contar con recursos para la
inversión pública. Esta situación coyuntural pone presión adicional sobre el
proceso de reforma del Estado pues debido a la disponibilidad de recursos,
que se refleja en un superávit fiscal que para el periodo julio 2006-julio 2007
fue de 3,1% del pbi (2,1% en 2006), lleva a iniciativas que no necesariamente
incorporan elementos de eficiencia y eficacia. De hecho, aunque en cifras
totales hay un menor ritmo de ejecución del gasto público,17 en el caso de
los gobiernos regionales por ejemplo, las cifras del gasto de inversión mues-
tran que para el periodo 2003-2006 varios de ellos han logrado importantes
avances en mejorar su capacidad de gasto, pero la abundancia de recursos
disponibles es tal que sobrepasa su capacidad de ejecución, en particular en
aquellas regiones que reciben los recursos del canon. De hecho, la explicación
se encuentra, de acuerdo al Grupo Propuesta Ciudadana,18 en la existencia
de proyectos priorizados sin viabilidad del snip, en el carácter rígido de los
parámetros y criterios del snip, en la insuficiente capacidad técnica para la
formulación y evaluación de proyectos, en procesos de licitación engorrosos

17
Op. cit.
18
«Vigilancia del proceso de descentralización. Reporte nacional Nº 11. Balance 2003-2006». Grupo
Propuesta Ciudadana. Área de Vigilancia Ciudadana. Abril 2007. P. 37.

156
 Reforma administrativa

y prolongados, en el incumplimiento de contratistas y en las normas legales

que impiden la contratación de profesionales con remuneraciones competiti-
vas, todos elementos que forman parte de la institucionalidad reclamada por
los ciudadanos y que parcialmente están en la agenda de los reformadores
actuales.
Esta bonanza fiscal, como vemos, se produce en un contexto de
descentralización. Este es un fenómeno nuevo que significa la transferencia
de funciones y responsabilidades a los niveles regionales y locales, y de los
recursos financieros también, lo que lleva a ejercer presión sobre la necesidad
de contar con las competencias para una adecuada gestión del gasto y eficiencia
en la formulación y ejecución de los proyectos, lo que no necesariamente está
presente, como adelanta el reporte de Propuesta Ciudadana, y que representa
un reto enorme para las organizaciones del Estado, tanto para las nacionales
que transfieren las funciones y recursos como para las que los reciben. De
hecho, las autoridades regionales y locales atraviesan por serias dificultadas,
pues sus organizaciones han estado preparadas para operar en un contexto de
escasos recursos por lo que la dinámica ha sido del no-gasto y de mantener
la situación, y no de desarrollo y crecimiento. Esta situación se replica al
nivel central, en donde organizaciones como el mef están preparadas para un
contexto de escasez de recursos, no de abundancia.
El proceso de descentralización no solo tiene implicancias de carácter
económico, sino también significa que los ciudadanos y las organizaciones
que las representan ahora tienen la posibilidad de discutir y establecer sus
propias prioridades, lo que representa un fenómeno nuevo y un reto mayor
para el Estado. Esto debido a que no existe una tradición de coordinación entre
los diferentes actores involucrados en el diseño y ejecución de las políticas
públicas, por lo tanto, este aspecto debe estar explícito entre los diferentes
niveles de gobierno a fin de evitar las descoordinaciones. Esta es una tarea
aún pendiente que debe formar parte de la agenda. El otro resultado de la
descentralización se da a nivel político, en donde producto del sistema electoral
existe una alta fragmentación política, la cual, de alguna manera, se explica
por la existencia de los nuevos mecanismos de participación ciudadana, que
genera plataformas para los liderazgos locales. Las consecuencias de esta alta
fragmentación fueron evidentes en el último proceso electoral y el análisis de
sus implicancias aún está pendiente.19

19
Este aspecto es discutido extensamente en este Seminario.

157
 Reforma del Estado peruano

c. Examinando la estrategia

La actual estrategia para llevar adelante la reforma del Estado busca aten-
der los problemas concretos que enfrenta el ciudadano, y desarrollar acciones
«básicas, sencillas y concretas»,20 para luego ir hacia lo general. La coyuntura
parece exigir más bien una reforma que empiece ya a dar respuesta a aspec-
tos de carácter más sustantivo. En ese sentido, la experiencia en la región
latinoamericana muestra que las reformas estructurales de carácter horizontal
que pudieran tener mayores impactos en la modernización pública21 son las
siguientes:
1) Los sistemas de selección y contratación de gerentes públicos
2) La instauración de órganos controladores, independientes del poder
ejecutivo, con capacidad y autonomía para evaluar y difundir el im-
pacto real de políticas, programas e instituciones públicas
3) La modificación de los aspectos más irracionales de la inamovilidad e
inevaluabilidad funcionaria, y el fin de las escalas salariales únicas para
el sector
4) La modificación de los sistemas de contabilidad y presupuesto para
eliminar algunos de los incentivos perversos que ellos contienen
5) La implantación de potentes iniciativas informáticas transversales a
todo el sector público, como los sistemas de compras estatales, las ven-
tanillas únicas, los sistemas contables y la unificación de bases de datos
Algunos de estos aspectos están en la agenda de los reformadores22 y
existen algunas iniciativas en marcha, como el sistema de compras estatales
recientemente lanzado bajo el nombre de Perú Compra y la Ventanilla Única
de Comercio Exterior (vuce), cuyo reglamento fue aprobado hace unos días
y permite la simplificación y uniformización de los procedimientos, formu-
larios y plazos de los trámites que efectúen los operadores de comercio exte-
rior ante la administración pública. Sin embargo, es necesario acelerar el paso
hacia los otros aspectos.

20
Mensaje de inauguración de Verónica Zavala, Ministra de Transportes y Comunicaciones. «Taller
sobre Modernización del Estado». 12 y 13 de febrero de 2007.
21
Waissbluth, Mario (2002). La reforma del Estado en América Latina: Guía abreviada para explorado-
res en la jungla. Programa Latinoamericano de Gerencia Pública - polis., pp. 25-28.
22
En la página web del Programa de Modernización del Estado (www.pmde.gob.pe) puede encon-
trarse una serie de presentaciones con una breve explicación de las diferentes iniciativas que forman
parte del proceso de reforma del Estado.

158
 Reforma administrativa

Responder al reto a través de una estrategia de carácter más incremental,23

de forma que de manera gradual vayan atendiéndose los problemas, parece ser
el camino natural. Esto debe ir acompañado de una estrategia de comunica-
ción que haga sentir a la ciudadanía que se está avanzando, de manera que se
genera legitimidad y apropiación de la iniciativa,24 lo cual parece requerir de
cierto reenfoque a fin de que las iniciativas que van apareciendo y concretán-
dose sean percibidas como parte del plan.
Llevar adelante una reforma del Estado no es una tarea sencilla, y el tema
ha estado en la agenda nacional desde hace diez años. Hoy existen elementos
que permiten vislumbrar que existen reales posibilidades de cambio, pero este es
un proceso que recién se inicia y que no termina nunca, por lo que requiere de
una permanente reflexión por parte de los actores de la sociedad, en particular
de la academia.

d. Aspectos puntuales presentados en la sesión sobre la regulación de los

servicios públicos que detallan funciones y describen contextos en los cuales
funcionan los organismos reguladores de servicios públicos

Osinergmin
Funciones
Regular, supervisar, fiscalizar, aplicar sanción normativa, solución de controversias
entre empresas y solución de reclamos en el ámbito nacional, el cumplimiento
de las disposiciones legales y técnicas relacionadas con las actividades de los
subsectores de electricidad, hidrocarburos y minería. También vela por el
cumplimiento de las normas legales y técnicas referidas a la conservación y
protección del medio ambiente en el desarrollo de dichas actividades.
Contexto actual del sector energía
El sector energía, conformado por los subsectores electricidad, hidrocarburos
líquidos y gas natural, es esencial para la sostenibilidad del crecimiento econó-
mico sobre todo en los procesos productivos primarios y no primarios, y eso
hace necesario que el sector se desarrolle de manera sostenida. Debe tenerse en
cuenta que una de las características principales del sector es la alta proporción

23
Ver Informe sobre el Desarrollo Mundial (1997).
24
Mensaje de clausura de Jorge del Castillo, Presidente del Consejo de Ministros. «Taller sobre Moder-
nización del Estado». 12 y 13 de febrero de 2007.

159
 Reforma del Estado peruano

de irreversibilidad de la inversión, lo que provoca que los flujos de caja sean

muy sensibles a riesgos futuros.
La oferta requiere ser planificada con una anticipación de cuando
menos dos años. Esto significa que la ausencia de inversión en generación
y transmisión, en la actualidad, va a hacer sentir en el mediano plazo, y
puede provocar problemas de abastecimiento de energía eléctrica para el año
2009. Esta particularidad provoca que la función de planificación sectorial
no pueda ser dejada a las fuerzas del mercado, sino que debe ser asumida de
manera explicita y debe formar parte de las funciones del Estado, de manera
concertada con el sector privado.
Las tasas de crecimiento pueden generar problemas de abastecimiento
eléctrico que pone a prueba el rol planificador del Estado, es decir un shock
favorable en el pbi puede provocar algunos «cuellos de botella» si el Estado
no asume su rol planificador. Prestar atención a este aspecto tiene mayor rele-
vancia en la coyuntura actual debido a la alta probabilidad de crecimiento
acelerado del pbi promovido por las negociaciones de los Tratados de Libre
Comercio con los Estados Unidos (recientemente aprobado), Unión Europea,
China, México y otros países. El favorable entorno internacional es probable
que provoque un gran incremento de las exportaciones, aunque no necesaria-
mente en el sector minero, que va a provocar una gran demanda de energía, y
es allí donde el papel del Estado como planificador a través de los ministerios
cobra mayor relevancia.
En la actualidad, el Ministerio de Energía está tomando decisiones que conducen
a la promoción de la inversión en líneas de transmisión e inversión en generación
eléctrica. La demanda de potencia no está creciendo necesariamente al mismo
ritmo que la oferta, dado que la inversión privada no está mostrando iniciativa
en este sector y la inversión pública no es tan importante. En consecuencia, la
planificación del Estado debe considerar con una anticipación de 4 a 5 años
la construcción de esta infraestructura para evitar una crisis importante de
provisión, más aún cuando hay ausencia de inversión hidroeléctrica en los
últimos años.

Ositran
Marco general
Regula y norma los mercados de servicios de infraestructura en donde operan
empresas como corpac y enapu, del sector público, y Lima Airport Partners

160
 Reforma administrativa

(lap), que opera las instalaciones del Aeropuerto Internacional Jorge Chávez,
en Lima, del sector privado, entre otros. A diferencia de lo que ocurre en
otros países, en donde la regulación está dividida por modos de transporte,
en el Perú la regulación está toda integrada, lo que representa un enorme reto
pues exige la creación de una tecnología para controlar todo el sistema, bajo
el concepto de intermodalidad, a fin de que todos los modos de transporte
respondan hacia una lógica de cadena logística, vista en un contexto origen-
destino, buscando que el transporte de mercancías y personas de un punto a
otro sea eficiente.
Estas características —la visión intermodal— no están presentes en otros
organismos públicos del Estado, y así se mantiene una visión unimodal,
en particular en el responsable sectorial: El Ministerio de Transportes y
Comunicaciones. Esto provoca que la política pública no tenga una visión de
articulación de todos los sistemas de transportes.
El rol de ositran se centra básicamente en 3 aspectos que equilibran
las relaciones entre el Estado, las empresas y los usuarios: entre el Estado
y las empresas, que lleva a supervisar el cumplimiento de los contratos de
concesión; entre el Estado y los usuarios, lo que lleva a buscar asegurar las
tarifas más eficientes; y entre los usuarios y las empresas, lo que lleva a buscar
limitar el ejercicio de poder monopólico.
Ositran es un «árbitro» que se encuentra entre los inversionistas y el
Estado, tratando de mantener un equilibrio en los componentes tarifarios, en
los incentivos a la inversión, y un titular de infraestructura. Este rol provoca
que la plena satisfacción de las expectativas de las partes no se alcance. Por un
lado, cuando las tarifas se incrementan o reducen, las empresas reguladas se
sienten afectadas, lo que genera una reacción muchas veces perversa. Por otro
lado, el Estado, representado por el Ministerio del sector también reacciona y
en ocasiones pretende controlar o influir en las actividades del regulador. La
pregunta es ¿cómo lograr objetividad en las decisiones del regulador? ¿Cómo
mantener el equilibrio entre todas las partes involucradas en un entorno en
donde los intereses muchas veces son contradictorios? Esto representa un
enorme reto para ositran.
Los objetivos específicos en el área de infraestructura establecen que el
organismo regulador debe garantizar el acceso a la misma, esto significa que
debe tenerse acceso a los puertos, aeropuertos y ferrocarriles, de manera que
sea posible que exista competencia. Esto es equivalente a lo que en el sector
telecomunicaciones se conoce como «interconexión de redes», lo que provoca

161
 Reforma del Estado peruano

que el regulador deba garantizar la competencia entre los distintos operadores

en el mercado. La competencia es el medio para mejorar la eficiencia, ya sea
para las actividades exportadoras e importadoras, o para el transporte de pasa-
jeros, quienes provocan que las fuerzas del mercado reciban un mejor servicio
y un mejor acceso.
El organismo regulador de infraestructura, además, debe garantizar la
continuidad y la calidad de la misma. Un aspecto central de sus labores es
establecer una tarifa que haga sostenible el servicio en el tiempo, y que la
misma refleje la calidad del servicio que se recibe, de manera tal que exista un
correlato entre lo que se paga y el servicio que se brinda. Otro aspecto dentro
de las funciones del regulador es asegurar el cumplimiento de lo establecido
en los contratos de concesión por todas las partes. En la actualidad, ositran
administra 18 contratos de concesión, los cuales tienen distintos enfoques y con
criterios establecidos sobre la base de diferentes lineamientos. Esta situación
provoca muchas veces ineficiencias en la administración de los contratos. A
través de sus medidas regulatorias, ositran también busca facilitar y promover
la modernización de la explotación de la infraestructura, y promover así la
competencia en los mercados de transporte de uso público.
Los principales actores involucrados en la infraestructura son los siguientes:
1) El Ministerio de Transporte, que es el órgano concedente. Representa
al Estado en la suscripción del contrato de concesión y es el encargado
de la regulación sectorial: licencias, autorizaciones, normatividad sobre
seguridad y medio ambiente.
2) Proinversión, que es el órgano licitante. Diseña los contratos de
concesión, en coordinación con el concedente, y lleva a cabo el proceso
licitatorio para otorgar en concesión la infraestructura de transporte.
3) Ositran, que es el órgano regulador. Cautela el cumplimiento de los
contratos. Encargado de la regulación económica: regulación de las
tarifas y acceso a la infraestructura de transporte.
En otros países, el diseño institucional es distinto. En ellos, es el propio
ministerio el ente concedente, licitante, promotor e inclusive regulador y don-
de se mezclan las funciones de juez y parte. En el Perú, existe una separación
de roles, lo cual no significa que estos estén claramente definidos. Esta estruc-
tura institucional provoca que exista la tendencia del ente rector a influir sobre
las reglas de juego que establece el regulador.

162
 Reforma administrativa

Respecto a las competencias de ositran, es necesario precisar que esta no

tiene responsabilidad sobre el transporte de camiones y buses de pasajeros.
Asimismo, tampoco es responsable de los accidentes de tránsito, temas que
están siempre en el debate por parte de la Comisión de Transportes del Con-
greso de la República y por los medios de comunicación. Ositran tampoco
regula la infraestructura de los proyectos municipales ni es competente para
regular la infraestructura de uso privado, como son los aeropuertos, las minas
y algunas industrias; están fuera de su competencia por tratarse de infraestruc-
tura que no es de uso público.
Responsabilidades
Redes viales: las carreteras se han incrementado de manera sustancial. De
tener 500 kilómetros concesionados a 4.500 kilómetros. La manera óptima
para administrar una carretera concesionada no debe superar los 200 kilóme-
tros, pero ha sucedido que se ha dado la concesión a una carretera que tiene
900 kilómetros que, obviamente, crea una serie de retos para el Estado y para
el privado que tiene administrar esa concesión. Hay 3 proyectos concentrados
que vincularán al Perú con Brasil con inversión peruana, pero también una
fuerte inversión brasilera.
Aeropuertos: El Aeropuerto Internacional Jorge Chávez está concesionado
desde el año 2001. Asimismo, en el año 2006 fueron entregados en concesión
12 aeropuertos ubicados en diferentes regiones del país, cofinanciados por el
Estado, quien cubrió tanto las obras y el mantenimiento de la operación de
estos aeropuertos. La gran tendencia es que las estructuras de las concesiones
se están sesgando a sistemas cofinanciados y esto genera incentivos perversos
porque cuando las concesiones son a titulo oneroso o cuando son autofinan-
ciadas o se pueden financiar con sus propios tarifas o ingresos, todos los riesgos
de comprar activos, de construir, de la operación, y del diseño recaen sobre el
mismo concesionario. Sin embargo, en el caso de concesiones cofinanciadas
lo que sucede es que el Estado asume el riesgo de la demanda, el riesgo de la
construcción, los riesgos ambientales, prácticamente todos los riesgos. Aquí
se producen ineficiencias y se generan excesos de obra que generan pagos
inmensos al Estado. Actualmente, se tiene un exceso del 40% de las obras que
están vinculadas a las carreteras del sur. Esto implica que se pone en riesgo la
terminación de las obras. Entonces, hay una serie de riesgos que no han sido
bien asignados aparentemente.

163
 Reforma del Estado peruano

Puertos: Hay una experiencia muy interesante que es la del Terminal

Muelle Sur que operaría el año 2009. Con esto se incrementará la capacidad
operativa para poder tener menos costos logísticos portuarios y aprovechar
los beneficios de los tlc que el Perú espera firmar. Esto resuelve un problema
regulatorio con enapu quien sistemáticamente no acepta las tarifas de ositran.
La mejor solución encontrada fue la solución del mercado. Para resolver esta
situación se ha concesionado a un nuevo competidor que ofrece una tarifa de
50% menos que la tarifa que actualmente se cobra, situación que favorecerá
las exportaciones en el año 2009.
Vías férreas: Los procesos de concesión de estos servicios fueron dados de
manera acelerada con el objetivo de deshacerse de los ferrocarriles del Perú.
Hoy surge un dilema entre la congestión y la contaminación en las carreteras
versus el transporte eficiente de carga a través de los ferrocarriles. Esta situa-
ción concreta está presente en la Carretera Central. En este sentido, la falta de
una política pública sectorial hace que no se impulse una forma más racional,
segura y eficiente para el transporte de carga, en donde los ferrocarriles tengan
un papel relevante.
Déficit de infraestructura
El déficit en la infraestructura en el Perú asciende a US 22.879 millones
(Instituto Peruano de Economía, 2005) y para poner la infraestructura de
transportes al día se necesita aproximadamente de US 8.000 millones para cerrar
esta brecha. El 34% corresponde al déficit de infraestructura de transporte.
En los últimos años, las concesiones no han superado los US 1.000
millones y esto está generando casi US 400 millones de sobrecostos agregados
(Universidad del Pacífico, 2005) que se pierden cada año. Suma que
equivale al costo de construir un terminal de contenedores cada año.
Hay diferentes formas como se han venido aplicando las concesiones
tanto en los factores de competencia que han generado mayores y menos
eficiencias. No obstante, existe un compromiso de inversión de US 3.700
millones en infraestructura para los próximos años, lo que va a permitir
mejores condiciones de infraestructura local.

Sunass
Regulación de monopolios naturales
La presencia de economías de escala hace imposible la entrada de más de
un operador, y se produce así un monopolio natural. En el caso de sunass,

164
 Reforma administrativa

específicamente, tiene como función regular las empresas del sector público,
que en teoría deberían velar por el bienestar de los usuarios, pero que en
la práctica obedecen a diferentes intereses y objetivos. Los problemas de
los monopolios naturales se basan en los incentivos para generar ganancias
monopolísticas si los servicios son atendidos por empresas privadas, y en el
caso de las empresas públicas, la función objetivo no necesariamente obedece a
generar mayores ganancias, sino que existen diversos objetivos e intereses desde
el clientelismo político, hasta servir de caja chica de algunas municipalidades.
En ambos casos, el regulador tiene que velar por que se brinden los servicios
en condiciones eficientes y de calidad adecuados en contextos complejos y
diversos; además, los extremos de brindar servicios inadecuados son muy
altos, por ejemplo generando problemas de salud.
Regulación del sector saneamiento en el Perú
El ámbito de regulación de sunass incluye 50 Entidades Prestadoras de Ser-
vicios de Saneamiento (eps) en 331 distritos a nivel nacional e involucran a
casi 17 millones de habitantes bajo el ámbito regulatorio de sunass, es decir,
un 82,2% de la población urbana y un 61% de la población total. De las 50
entidades, 48 empresas son municipales, una empresa bajo responsabilidad
del gobierno central que es sedapal s.a. (Lima-Callao), y la única concesión
de tratamiento privado: Aguas de Tumbes - atusa s.a., en el norte del país.
Situación de las empresas de saneamiento - eps
Las eps son de accionariado municipal (48 eps), susceptibles a una fuerte
interferencia de las autoridades municipales que les resta autonomía e impide
su desarrollo. Lo que se está tratando de hacer para contrarrestar esta situación
es impulsar mecanismos y normas, por el lado del Ministerio de Vivienda o
directamente en el Congreso, para mejorar la gestión y desligarla un poco de
la autoridad política municipal, ya que por mandato legal es el alcalde el en-
cargado de brindar los servicios de saneamiento en su ámbito.
Los ingresos de las eps provienen fundamentalmente de las tarifas. Estas
empresas tienen déficit financieros y que en muchos casos presentan retrasos
debido a la negativa de las municipalidades para incrementarlas (situación
modificada recientemente). Actualmente, las eps no cuentan con capacidad
de endeudamiento y no son sujetos de crédito, razón por la que el incremento
de la cobertura de los servicios que brindan se ve limitado e imposibilitado,
aun que algunas cuentan con financiamiento de la cooperación internacional.

165
 Reforma del Estado peruano

Ahora se tiene el programa «Agua para Todos» que canaliza recursos financie-
ros para mejorar e incrementar la infraestructura, sin embargo, los fondos que
el gobierno esta destinando para ampliar cobertura no son suficientes debido
al déficit existente.
Más del 50 por ciento de las eps presentan indicadores financieros y de
gestión deficitarios. Por ejemplo: el margen operativo, que es lo mínimo de
lo que se le exige a una empresa para la sostenibilidad en el tiempo (ganancia
o pérdida operativa total anual como proporción de los ingresos operativos),
fue en 32 de las 50 eps negativo durante el año 2006, es decir, sus ingresos no
alcanzaron a cubrir sus costos operativos, y en la mayor parte de las empresas
esta situación viene arrastrando continuas pérdidas durante los últimos tres
años. La situación es muy preocupante, pues impide pensar en la ampliación
de cobertura, en la mejora de la calidad de los servicios, lo que lleva a buscar
nuevos sistemas de incentivos para que la gestión de las empresas mejore sus-
tancialmente.
Algunos de los indicadores de desempeño para el año 2006 que las empre-
sas muestran reflejan la débil situación del sector saneamiento:
Continuidad: 18 horas.
Cobertura de Agua Potable: 83,8%. En este tipo de servicio lo deseable
como sociedad es que la cobertura de agua llegue al 100 por ciento, donde
toda la población tiene acceso a los servicios de saneamiento, para evitar las
externalidades.
Cobertura de alcantarillado: fue de 75,5%.
Tratamiento de aguas servidas: 28,1%, lo que significa que hay empresas
que no tratan en absoluto sus desagües, con las consecuencias que significa
para el medio ambiente el retornar las aguas utilizadas sin ningún tipo de
tratamiento. En la actualidad, se viene impulsando la inversión en plantas
de tratamiento, pero existen una serie de retos institucionales, que van desde
incrementar la competencia de la sunass en este campo, impulsar mejoras
normativas a través del Ministerio de Vivienda, del Ministerio de Salud
y emitir leyes que otorguen facultades a las organizaciones para actuar en
esta área, responsabilidad del Congreso de la República. No solo se trata de
buscar que las tarifas reflejen el costo del servicio, sino también mejorar el
esquema de incentivos que existen en el sector. Por ejemplo, respecto a los
límites de contaminación que deben tener las industrias para el uso de las
alcantarillas, está tratándose de definir los límites porque eso genera costos
para las empresas, costos medio ambientales, y costos para el tratamiento de

166
 Reforma administrativa

aguas residuales. sunass también esta velando por la poca infraestructura que
tienen las eps en el país, poniendo límites para que no se siga deteriorando, y
el factor contaminante que puedan tener los desagües.
Micromedición: 49,4%, lo que significa que solo es medido la mitad del
consumo, lo que representa pérdidas importantes por agua no facturada que
no justifican las inversiones, ni el tratamiento de aguas, además por el tema
de la informalidad.
Para alcanzar las metas del milenio se requieren más de US 5.000 millones
(incluyendo iniciativas privadas) para alcanzar las metas de cobertura que se
desea. Definitivamente, los fondos públicos no son suficientes. Entonces aquí
se requiere la participación activa del sector privado en la operación de los
servicios de saneamiento y en el financiamiento. Pero garantizarle el retorno
adecuado al inversionista mediante una institucionalidad es sumamente
complejo, al igual que generar la credibilidad.
Rol de la sunass
En este contexto, sunass tiene que ejercer el rol regulador, rol que no solo
pasa por determinar las tarifas, sino por resolver los reclamos de los usuarios
y supervisar la gestión de las empresas. También, se encarga de resolver los
conflictos de intereses en los directorios de las empresas, entre la junta de ac-
cionistas, las luchas internas que hacen difícil la gestión y la obtención de me-
jores resultados en la prestación de los servicios. Sunass no tiene competencia
en la regulación de la calidad del agua. Esta tarea le corresponde al Ministerio
de Salud a través de la Dirección General de Salud Ambiental - digesa.
Con respecto a su rol en velar por la calidad del servicio y los reclamos: para
garantizar la calidad de la prestación de los servicios, el regulador implementa
procesos de supervisión y fiscalización de la gestión financiera y operativa que
cumple cada eps.
A partir de la capacidad sancionadora del regulador se ha logrado establecer
responsabilidades y sanciones frente a los incumplimientos de los miembros
de los directorios de las empresas cuando usan su potestad de optar o no por
las recomendaciones del ente regulador. Pero estos mecanismos de sanción
resultan tan engorrosos, que prácticamente es nula la sanción. Aún existen
empresas que no toman en serio el rol sancionador, porque no resulta un
costo incumplir con alguna norma de sunass. En este sentido, lo que se está
buscando es mejorar los sistemas de sanciones para dar señales positivas al
mercado y mejorar las coberturas y atraer las inversiones.

167
 Reforma del Estado peruano

sunass aplica sanciones por no cumplir con las normas. Hoy los
mandatos están mejorando en cuanto a su aplicabilidad y a su capacidad de
cumplimiento.
Fija y supervisa una serie de metas y compromisos de gestión a cumplir
por cada empresa para una efectiva mejora de los indicadores de prestación,
los cuales se encuentran ligados a futuros incrementos tarifarios.
También, define el mecanismo de atención de los reclamos de los usua-
rios, garantizando los derechos de los mismos y protegiéndolos de abusos por
parte de las empresas. Se está saliendo del ámbito de Lima para analizar otros
casos, pero el tema presupuestal es un límite.
Con relación a la determinación de las tarifas:
La función tarifaría permite asegurar la sostenibilidad de la prestación de
los servicios en condiciones de calidad. Pero, el impacto de la fijación de las
tarifas no es visible directamente por los usuarios y ni por los que toman las
decisiones políticas, por ello, el rol del regulador solo se ve cuando un reclamo
ha sido aceptado o si ha mejorado la calidad de servicio. Estos impactos son
muy sutiles, pero importantes. Por ejemplo, dar una buena señal de precios es
indispensable para mejorar la cobertura y lograr mayores inversiones, pero no
logra ser percibida por todos los agentes económicos involucrados.
El régimen tarifario tiene como objetivo garantizar el mantenimiento y
continuidad del sistema y su expansión. Dentro del enfoque económico, la
tarifa debe cubrir los costos económicos que se incurre al prestar el servicio, y
en el enfoque financiero, la empresa debe generar flujos de fondos necesarios
para cubrir las operaciones e inversiones que realice.
Los objetivos del modelo tarifario son atender las necesidades de la población
(cobertura y calidad), revirtiendo progresivamente el déficit de infraestructura
en agua potable; alinear las tarifas con los costos de brindar el servicio,
asegurando la sostenibilidad del servicio y garantizando el mantenimiento y
continuidad del sistema y su expansión; y mejorar la gestión de la eps a nivel
nacional, orientándola a una senda progresiva de eficiencia.
El cálculo de las tarifas se establecen para un periodo de cinco años y
cubren los costos económicos del servicio que son los siguientes: (i) costos de
operación, cobertura de costos eficientes con una senda gradual de mejora,
(ii) activos inicio, solo se consideran los activos eficientes desembolsados
por la eps, (iii) inversiones, la recuperación de la inversión es durante la
vida útil del proyecto, (iv) impuestos, y (v) rentabilidad, la que se ajusta
para cada eps.

168
 Reforma administrativa

La descentralización en Francia

Guilles Pellissier25

Aldo Panfichi

La siguiente ponencia estará a cargo del doctor Guilles Pellissier, quien es

doctor en Derecho e imparte la cátedra de Derecho público en la universidad
de La Sorbona. Dentro de estos temas, hay marcada relevancia en el de
«descentralización». El doctor Pellissier es juez de la Corte Admnistrativa
de Apelación de Versalles y un profesional calificado en estos ámbitos. La
presentación a su cargo tocará el tema de la descentralización en Francia.

Guilles Pellissier:

Datos generales sobre la población y el territorio francés: la población

francesa es hoy en día de un poco más de 63 millones de personas, repartidas
en un territorio dos veces más pequeño que el Perú. Desde el punto de vista
administrativo, este territorio es dividido en municipios, departamentos
y regiones. Existen más de 36.600 municipios. Son el nivel territorial más
antiguo, ya que son los herederos de las villas o parroquias medievales, y más
numerosos. La gran mayoría de ellos cuenta con menos de 2.000 habitantes.
50% de la población vive en los 850 municipios, que cuentan con más de
10.000 habitantes y solo una decena cuentan con más de 200.000. París y su
aglomeración concentran más de 11 millones de habitantes (un sexto de la
población total del país). Estos datos son importantes para entender uno de
los problemas que encuentra toda repartición territorial de las competencias
en Francia: el municipio estructura el territorio francés desde siempre, la
gente queda muy vinculada con él, es un factor importante de democracia,
pero es muy difícil de aplicar reglas idénticas a tan variadas y tan pequeñas
colectividades.
Los departamentos fueron creados durante la Revolución francesa, en 1790,
en una voluntad de racionalización de la división del territorio: sus límites fue-
ron delimitados teniendo en cuanta las particularidades locales, pero también
buscando una cierta homogeneidad: debía ser posible ir y volver a cualquier

25
Doctor en Derecho, enseña cursos de Derecho público en la universidad La Sorbona, con especial
interés en temas de descentralización. Es juez de la Corte Administrativa de Apelación de Versalles.

169
 Reforma del Estado peruano

punto desde la ciudad capital en un día de caballo. Son 100, 4 de ellos están en
ultramar: Martinica, Guadalupe, Guyana, La Reunión. Estos departamentos
fueron creados principalmente para acoger los servicios del Estado, representa-
dos por el prefecto - desconcentración.
Las regiones son de creación mucho más reciente: creadas en 1972 como
establecimientos públicos, persona moral de derecho público pero desprovisto
de competencia general, llegan al estatuto de colectividad territorial en 1982.
Son 26. Contienen varios departamentos, excepto los cuatro departamentos
de ultramar que son también regiones.
Para acabar con este esbozo de la división administrativa del territorio, con-
viene mencionar las zonas ultramarinas con estatuto muy particular que son
Mayotte y Saint-Pierre-et-Miquelon, que tienen una organización parecida a las
de los departamentos, la Polinesia francesa, que tiene más particularidades y la
Nueva Caledonia que tiene una autonomía muy importante y parece en vía de
independización. Esos territorios, como los cuatro departamentos de ultramar,
vieron sus peculiaridades reconocidas en grados diversos, particularmente en la
última reforma de la descentralización que da a ciertos de ellos una competencia
cuasi legislativa (pero temo no tener el tiempo de desarrollar esos puntos).
Comparando Francia con sus vecinos europeos, constatamos que tiene
más niveles de organización que la mayoría de ellos: ninguno de ellos tienen
tantos municipios como nosotros y la mayoría tienen solo una o dos niveles
más importantes. También constatamos que las colectividades sub estatales de
muchos de ellos tienen más autonomía que las francesas, que han accedido
hace poco a un verdadero estatuto descentralizado. Así aparece una paradoja: a
pesar de tener muchas colectividades territoriales, Francia fue durante mucho
tiempo un estado muy centralizado. Y ahora una de las cuestiones centrales de
toda política de descentralización es la repartición de las competencias entre
esas numerosas y variadas colectividades.
Datos históricos. Para entender bien cuál es la situación actual de la des-
centralización, es preciso volver un poco atrás en el pasado para ver como se
ha construido el Estado descentralizado que existe hoy.
Como lo he mencionado, los municipios son los herederos de las villas y
parroquias medievales. Tuvieron al principio una cierta autonomía, tanto en
su gestión como en las competencias que ejercieron. Pero, con la instauración
de un poder real absoluto, se sustituyeron progresivamente a las autonomías
locales representaciones del poder real central. La gestión de los asuntos locales
perdió así mucho en autonomía a medida que se concentraba el poder en la
persona del rey.

170
 Reforma administrativa

Durante la Revolución, se quiso devolver a los municipios y a los departamentos

nuevamente creados una capacidad gestionaría de sus asuntos propios: por eso
fueron organizados de manera democrática, con un consejo electo por los
habitantes, que elije entre ellos un presidente para ejecutar las decisiones del
consejo. Este sistema funcionó algunos años, pero de manera un poco caótica,
tanto que durante el primero imperio, caracterizado por una política muy
centralizada, los órganos de los municipios y de los departamentos fueron
nombrados por el ejecutivo estatal. Este periodo, a principios del siglo xix,
ve también el desarrollo de los poderes del representado del Estado en los
territorios: el prefecto.
Luego, y en varias etapas durante el siglo xix, los municipios recuperaron
tanto la independencia de sus órganos —elegidos al sufragio universal directo
el Consejo municipal en 1831, el alcalde por el Consejo en 1872 y 1882— que
una definición general de sus competencias recurriendo a la noción tradicional
de asuntos locales, que se ha mantenido hasta hoy. Así, se puede decir que,
durante el siglo xix, los municipios recobran progresivamente una autonomía
orgánica, a través de una democratización del modo de designación de sus
dirigentes, pero que sus competencias no conocen evolución notable, y se
definen de manera general como la gestión de los asuntos locales, sin que el
contenido de esa noción sea definida de manera precisa. Abarca lo que siempre
fue organizado al nivel local y en el interés de los habitantes —conservación de
las carreteras, de las iglesias, distribución de los bienes de primera necesidad:
agua, alumbramiento, gestión de los mercados, de los cementerios, de los bienes
públicos, instrucción primaria, afeamiento, socorro a los más pobres—, a lo cual
se ha añadido, con el desarrollo de los servicios públicos al final del siglo xix
y durante la primera mitad del siguiente, la distribución de gas y electricidad,
los transportes públicos, los servicios de tiempo libre y cultura. Los municipios
aumentaban las prestaciones que ofrecían a sus habitantes y el Estado central26
también al nivel nacional, sin que existiera une ley para definir reglas de
repartición: la diferencia de escala bastaba para evitar las competencias.
También importa precisar que la autonomía gestionaría de los municipios
era limitada por el control que ejercía sobre sus actos el representante del
Estado central, control tan administrativo como presupuestario. En cuanto a
los actos administrativos, el prefecto ejercía una tutela sobre los municipios,

26
Entendemos por «Estado» la entidad nacional: el Estado francés, la República Francesa, etcétera.
Hablamos de «Estado central» para designar la administración del nivel territorial nacional, es decir, el
ejecutivo no descentralizado.

171
 Reforma del Estado peruano

pudiendo suspender y anular un acto o sustituirse al ejercicio normal de una

competencia del municipio o de su alcalde, no solo por motivos jurídicos sino
también de oportunidad. En materia financiera y presupuestaria, el prefecto
tenía también un control, así como los agentes del ministerio de finanzas y la
Corte de cuentas. La existencia de esos controles impedía que los municipios
se sientan realmente libres en las decisiones relativas a sus asuntos locales.
Existían las estructuras, que tenían el carácter democrático necesario, pero la
presión del Estado central era demasiado fuerte para que se pueda hablar de
descentralización. Este sistema, construido durante el siglo XIX, duró hasta
1982, a pesar de que la Constitución del 4 de octubre de 1958 afirmaba que
«las colectividades territoriales (que eran los municipios, los departamentos y
los territorios de ultramar) se administran libremente».
El departamento, durante este periodo, no tenía real autonomía gestionaría.
Si los miembros del consejo general fueron elegidos por sufragio universal
directo a partir de las leyes de 1833 y 1848, el represente del Estado permaneció
el ejecutivo del departamento hasta 1982, e hizo que esta colectividad era
sobre todo un lugar de aplicación de la política estatal.
Límites del sistema centralizado. A partir de los años sesenta, ese sistema
empezó a mostrar sus límites: la legitimidad del poder del Estado central, frente
a órganos electos, apareció poco a poco menos justificada. Los elegidos locales
pedían más autonomía, conforme al carácter democrático de su designación,
haciendo valer que el nivel local era el más adecuado para conocer los deseos
de la gente y saber como satisfacerlos.
Pero sobre todo, el sistema centralizado se reveló poco adaptado a la
complejidad creciente de la economía. Decidir casi todo desde el centro e
imponerlo de manera autoritaria e igualitaria a todos los territorios pareció a
la vez no adecuado y poco eficaz. Esta evolución coincidió con el cambio de
métodos de la administración, que empezaba a privilegiar los del diálogo y del
contrato sobre los del acto unilateral. En lugar de imponer, el Estado prefirió
proponer, impulsar, incitar. Era preferible conducir tal política a un nivel más
cercano a los destinatarios de esa política.
También, el nivel local apareció más adaptado al desarrollo de políticas
sociales y en favor del empleo, teniendo en cuanto las diferencias de situaciones
locales y la necesidad de pensar las políticas en función de las empresas
presentes en cada territorio.
Para desarrollar una política económica incitativa y con la participación de
las empresas, el Estado creó un nuevo nivel territorial, la región, que permitía

172
 Reforma administrativa

tener en cuenta las especifidades económicas locales. Fue también en esos

años que se desarrolló una política activa de fomento de los recursos del país,
destinado a incrementar la competitividad de las empresas francesas frente a un
mercado económico que se abría con gran velocidad y a desarrollar los territorios,
reduciendo las desigualdades que permanecían muy fuertes entre ellos.
Pero esas medidas se caracterizaban principalmente en un cambio de la
manera con la cual el Estado central ejercía sus competencias. Ahora bien, esas
competencias no habían parado en aumentar, de modo que el Estado se veía
a la cabeza de misiones numerosas, complejas y de una administración tan
importante que empezaba a perder en eficacia. La conciencia de la necesidad
de actuar a un nivel más cercano de los ciudadanos, de la impotencia a la que
conducía un sistema demasiado centralizado, del coste que representaba para
un Estado central que empezaba a entrar en un periodo de crisis y la venida
al gobierno de los socialistas por primera vez en la quinta República, que
quisieron romper con la rigidez de un Estado centralizado, conducieron a
la gran reforma de la organización territorial francesa de 1982, que instauró
un sistema descentralizado, que fue reforzado y mejorado veinte años más
tarde por un gobierno de diferente obediencia política, lo que demuestra el
consenso que existe entre los partidos políticos sobre la necesidad de promover
la descentralización.

El acto primero de la descentralización

La descentralización es la transferencia de competencias pertenecientes al Estado

central a colectividades territoriales que gozan de una autonomía administrativa,
la cual se ejerce mediante órganos democráticamente elegidos. En 1982, solo
esta última característica orgánica existía, la autonomía administrativa estaba
muy limitada y la transferencia de competencias nula.
La descentralización debía por consecuencia reforzar las estructuras
locales, dándoles la legitimidad democrática y los poderes para ejercer nuevas
competencias, pero manteniéndoles en el marco de un Estado indivisible e
unitario, pues no se quería crear un estado federal ni autónomo, como España.
Las leyes del 2 de marzo de 1982 y del 17 de enero de 1983, la primera
relativa a las libertades locales, la segunda a las competencias, traducen ese
difícil equilibrio entre dos tendencias opuestas.
El principio general de este equilibrio reside en dar efecto al principio de
libre administración inscrito en la Constitución, es decir, una autonomía en la

173
 Reforma del Estado peruano

gestión de las competencias administrativas, la ley siendo siempre una para todo
el territorio, votada por el parlamento nacional, manteniendo así la unidad de
la Republica. Así, la preeminencia de la unidad nacional se manifiesta por el
hecho de que los estatutos y las competencias de las colectividades dependen
de la ley. La descentralización francesa es una descentralización administrativa,
es decir infra-legislativa. Pero incluso así no es poco, puesto que las materias
reservadas a la ley son en la Constitución limitativamente definidas.

La reforma institucional

Es la parte más importante de la reforma, ya que transforma profundamente

las relaciones entre el Estado central y las colectividades territoriales.

a. La reforma orgánica

No hay descentralización sin democracia local. Aunque las competencias que

las colectividades van a ejercer son únicamente administrativas, la descentra-
lización se concibe como una manera de acercar la decisión al ciudadano y de
aumentar el control de este ultimo sobre los que toman las decisiones. La or-
ganización de las tres colectividades es dibujada sobre el mismo modelo: con-
sejo elegido al sufragio universal directo, presidente elegido por el consejo.
No había mucho que modificar en lo que concierne el municipio, ya que
sus órganos eran ya todos elegidos (6 años). La ley prevé una posibilidad de
consulta directa de la población.
Departamento: la ley dota el departamento de un ejecutivo propio, elegi-
do por el consejo general (6 años).
El departamento es así la principal circunscripción administrativa de des-
concentración del poder central, representado por el prefecto, y una colecti-
vidad descentralizada, representada por el presidente del consejo ejecutivo. La
nítida diferencia de los órganos pone fin a la confusión anterior y garantiza la
independencia del departamento colectividad territorial.
Región: adquiere el estatuto de colectividad territorial, lo que significa
que se le va a aplicar el príncipe de libre administración, en vez del principio
de especialidad de los establecimientos públicos. Sus órganos serán elegidos
sobre el mismo modelo que el departamento y el municipio: un consejo gene-
ral que elije su presidente (5 años).
La creación de esos nuevos órganos políticos debía acompañarse de una
reglamentación del cúmulo de mandatos electorales, que era una práctica

174
 Reforma administrativa

anterior habitual. Una ley de 1985 impide detener más de dos de los siguientes
mandatos: diputado, senador, diputado europeo, consejero regional, general,
alcalde de un municipio de más de 20.000 habitantes, consejero de París,
adjunto al alcalde de un municipio de más de 100.000 habitantes. Esas últimas
limitaciones no impiden el fenómeno frecuente de un alcalde presidente de
un consejo general o regional y diputado.

b. La reforma de los controles estatales

Necesidad de mantener el principio de legalidad de los actos de las colectividades

descentralizadas, como garantía de la unidad del Estado. Pero este control no
puede ser más una tutela de un representante del Estado central, que supone
un control de oportunidad, sino que debe ser únicamente un control de la
regularidad jurídica del acto.
Abandono de la tutela a priori del prefecto. Sustituida por un control
jurisdiccional a posteriori.
Control de la legalidad de los actos administrativos. Principios generales:
ciertos actos —los más importantes: deliberaciones del consejo; actos gene-
rales del alcalde; actos individuales del alcalde en materias de función publi-
ca, de policía, urbanismo, contratos— han de ser transmitidos al prefecto
después de haber sido dictados. Su ejecutabilidad o vigencia depende de esa
transmisión, pero lo es ya que esa formalidad está cumplida. El prefecto con-
trola la legalidad del acto —recurso administrativo—, apela a la justicia admi-
nistrativa si estima el acto ilegal: no tiene ningún poder sobre el acto y actúa
como cualquier recurrente (solo puede obtener más fácilmente la suspensión
del acto).
Mantenimiento del poder de sustitución en ciertos casos excepcionales
—orden público— y después de haber instado al alcalde de usar de sus poderes.
Control de los actos presupuestarios: creación de los tribunales regionales de
cuentas, jurisdicción dependiendo de la Corte de cuentas, cargados de verificar
que los presupuestos de las colectividades son equilibrados y que los gastos obli-
gatorios son previstos. El prefecto, cuando constata un problema en esta mate-
ria, solo puede apelar a esas jurisdicciones y después ejecutar sus decisiones.
Esas reformas garantizan la posibilidad para las colectividades sub-esta-
tales de administrarse libremente. Pero no constituyen una descentralización
mientras no transfieren competencias del nivel central al nivel local. Esto será
el objeto de las leyes de los 7 de enero de 1983 y 25 de enero de 1985.

175
 Reforma del Estado peruano

La transferencia de competencias

Esas leyes forman la secunda parte de la reforma. No solo van a dictar un

principio general de sus competencias, sino que va a transferir efectivamente
ciertas competencias del Estado central a las colectividades. El principio es
la afirmación para cada colectividad de una cláusula general de competencia
según la cual el consejo municipal / general / regional delibera sobre los
asuntos del municipio / departamento / región. Si los asuntos municipales
son una noción antigua y bien conocida, no es lo mismo para las dos otras
colectividades. Ciertos asuntos son claramente identificables —carreteras
departamentales, edificios públicos de sus servicios—, pero no es el caso de
todas las misiones que podrían querer emprender y, para no desbordar sobre
los asuntos de las colectividades inferiores, los asuntos de esas colectividades,
han de ser definidos más precisamente.

a. Competencias transferidas

La ley atribuye a cada una de esas colectividades una vocación a asumir cierto
tipo de competencias. El principio general del reparto es de transferir las com-
petencias al nivel más apropiado: el Estado central conserva la definición de
la política nacional, las misiones que deben ser cumplidas de manera idéntica
en todo el territorio —defensa, justicia, derechos de las personas. Las colecti-
vidades asumen las actividades de proximidad, las que corresponden a nece-
sidades locales o que recurren a actores locales. Mientras más precisa aparece
la definición correcta del deseo que satisfacer y de sus modos de satisfacción,
entonces más local debe ser la competencia.
A fin de evitar tutelas de una colectividad sobre otra, la definición de las
competencias se hace por bloques:
El municipio es competente para el urbanismo, los equipos de proximi-
dad, la enseñanza de primer grado, y todas las decisiones que requieren la
expresión directa de los habitantes.
El departamento es el nivel de descentralización de los servicios de redistri-
bución social —ayuda social, medical, ayuda a los ancianos, a las familias, a la
pequeña infancia; servicios públicos sociales— los colegios y en materia rural.
La región anima el desarrollo económico mediante programas de planifi-
cación, fomento de los recursos del territorio y de formación profesional. Es
también responsable del mantenimiento de los liceos.

176
 Reforma administrativa

Si las bases de las competencias son claras, la repartición lo es mucho

menos, ya que el Estado no ha transferido todas las materias propias de cada
competencia, pero ha conservado ciertas competencias, obligando así a un dia-
logo constante entre la colectividad competente y el Estado. Ciertas compe-
tencias retenidas al nivel central se justifican por la necesidad de mantener une
igualdad entre todos: por ejemplo, el Estado sigue definiendo los programas
escolares y los profesores dependen de la educación nacional. Solo fueron des-
centralizados los edificios. Igualmente, los programas de formación profesional
son establecidos por el ministerio, las regiones son competentes para la organi-
zación material. Otros menos: ¿por qué haber descentralizado las ayudas a las
familias y a los ancianos, y no las ayudas a los pobres o a los discapacitados?

b. Los medios

Creación de una función pública territorial sobre el modelo de la función

pública del Estado, es decir, mediante oposiciones.
Financiación: es una de las dificultades principales de toda política de
descentralización. Las colectividades locales benefician tradicionalmente del
producto de cuatro impuestos directos, cuyas tasas son votadas por ellas mis-
mas: impuesto sobre la propiedad construida (inmuebles), impuesto sobre la
propiedad no construida, de escaso rendimiento, impuesto sobre las viviendas
y el impuesto profesional, debida por las empresas y que constituye la mayor
parte de los recursos económicos de las colectividades territoriales. Existe, sin
embargo, una gran desigualdad de las colectividades frente a esos recursos que
dependen de su atractividad económica.
La ley del 2 de marzo de 1982 prevé que a toda transferencia de compe-
tencias debe ser acoplada una transferencia de financiación. La transferencia de
las competencias en 1983 se acompañó de transferencia de parte de algunos
productos de impuestos indirectos y de dotaciones del Estado central, lo cual
no garantiza efectivamente la independencia gestionaria de las colectividades.

La reforma paralela de la desconcentración

a. Desarrollo del prefecto de región

Con el acceso de la región al estatuto de colectividad territorial descentralizada,

se reforzó las competencias del órgano del poder central en la región, el
prefecto de región, que se vio atribuir las mismas funciones que el prefecto

177
 Reforma del Estado peruano

en el departamento. Poco a poco, con el desarrollo de la región como nivel

privilegiado de puesta en obra de las políticas publicas económicas y del
empleo, este prefecto adquirió un papel más importante.

b. Competencia de principio de los servicios desconcentrados del Estado

central

La ley del 6 de febrero de 1992 dicta un nuevo principio según el cual las ad-
ministraciones centrales solo deben ejercer las misiones que tienen un carácter
nacional o cuya ejecución no puede ser devuelta al nivel prefectoral.
En 1997, el prefecto se vuelve así la principal autoridad para dictar deci-
siones individuales de la competencia del Estado central.

Evaluación de esta primera reforma

a. Puntos positivos

El nivel municipal, el más tradicional, que tenía ya una larga experiencia de

libertad normativa y el con el cual los ciudadanos tienen el vinculo más fuerte,
asumió plenamente sus competencias que eran las más claramente definidas.
La descentralización reforzó este vínculo y la democracia local.
Desarrollo importante de la región, que se volvió un actor importante de
la aplicación de las políticas de modernización económica del país y un inter-
locutor de las regiones de países vecinos, en el marco europeo.

b. Principios mal aplicados

El respeto de esos principios de la descentralización suponía que el Estado

central renunciase a ciertas competencias, dejando a las colectividades asumir
plenamente sus misiones. No fue así en lo que concierne al departamento y la
región: en vez de transferir grandes bloques de competencias, la ley y sus decre-
tos de aplicación hicieron reparticiones muy sutiles y precisas, de tal forma que
se creó un sistema complejo de cogestión y de multiplicación algo caótica de
las asociaciones entre el Estado central, que conservaba parte de las competen-
cias, o la definición de los principios generales, o se había reservado un poder
de control, y la colectividad competente. En esas materias, las colectividades
permanecían dependientes del Estado central, los ciudadanos no entendían
quién asumía qué competencia, lo que impedía una atribución clara de respon-
sabilidades y, por consecuencia, el funcionamiento del sistema democrático.

178
 Reforma administrativa

La dificultad del Estado central para abandonar las competencias mal

transferidas y para reconocer una verdadera libertad a las colectividades se veía
también en la imperfección del sistema de financiación de la descentralización:
los recursos económicos propios de las colectividades, que son los únicos
que garantizan una verdadera autonomía, no son suficientes para permitirles
asumir nuevas competencias. Las dotaciones del Estado central previstas en
la ley mantenían una dependencia y se redujeron rápidamente, y los gastos
del Estado central fueron reducidos en proporción. El Estado central no
transfirió como tenía que hacerlo las partes del producto de los impuestos
nacionales correspondientes a las competencias transferidas. Por otra parte,
el Estado central tendió a dar a las colectividades los cargos más importantes
—entretenimiento de infraestructuras (edificios de colegios y liceos)—,
incluso las que no dependían de sus competencias (carreteras nacionales, por
ejemplo).
Por otro lado, el Estado central no reforzó suficientemente los medios
necesarios para ejercer las nuevas misiones que tenía y en las cuales hubiera
debido concentrarse. Por ejemplo, hubiera debido abandonar más el control
político de las colectividades y reforzar el control de legalidad. Ahora bien,
los medios afectados en las prefecturas son muy escasos, lo que no permite un
control eficaz de los muchos actos transmitidos. También, el control es a veces
difícil cuando, por el efecto de las reglas pocas estrictas de cúmulo de man-
datos, el presidente de la colectividad descentralizada es a la vez un diputado
importante de la mayoría gubernamental.

c. Un cierto despilfarro

El desarrollo de nuevos niveles de administración —regional y departamen-

tal— tuvo por efecto la creación de nuevos empleos públicos necesarios para
ejercer las competencias transferidas. Pero, como el Estado central no había
abandonado completamente esas competencias, lo que no podía hacer mien-
tras el personal territorial no hubiese adquirido la formación adecuada, man-
tuvo el personal existente. Así que se reemplazó el personal administrativo es-
tatal por un personal local, y con ello se generaron gastos importantes que se
podían justificar al principio, pero que habían de disminuir a medida que las
colectividades territoriales se volvían capaces de asumir sus competencias.
También la aparición de numerosos nuevos cargos políticos —consejero
regional, presidentes de región y departamento— ocasionaron importantes
gastos.

179
 Reforma del Estado peruano

Esos gastos se justifican si los gastos generados al nivel local son compensados
por las economías hechas al nivel nacional por el efecto de la transferencia
de competencia. Al principio, esta compensación no puede ser equilibrada,
ya que hay numerosas colectividades locales y solo una administración
central. Pero hay que tener en cuanta que, si funciona bien, se supone que las
políticas conducidas al nivel local son mejor adaptadas a sus objetivos y, por
consecuencia, que se hace un mejor uso del dinero público.

d. El desarrollo de nuevos niveles

Paralelamente a ese movimiento de transferencia de competencias del nivel

central a niveles locales, se desarrolló también movimientos horizontales entre
colectividades descentralizadas, para ejercer en común ciertas competencias.
Ese movimiento, fuertemente incitado por los gobiernos sucesivos, afecta so-
bre todo los municipios y específicamente los pequeños, que no tienen ni los
medios financieros y materiales, ni las competencias para cumplir solos las
misiones más numerosas y complejas que les están devueltas. Después de un
primer movimiento de suspención de los municipios, que temían perder sus
libertades, se crearon varios modelos de cooperación que conocieron éxitos
diversos. Pero, hoy en día, casi todo el territorio está cubierto por uno u otro
de esos organismos de cooperación, cuyas competencias son variadas: los tres
cuartos de los municipios participan a esas formas de cooperación. Pero no
son colectividades territoriales, sino organismos de derecho público, que no
tienen autonomía administrativa ni representación democrática. Son órganos
puramente funcionales, pero que a veces parecen hacer una competencia a la
colectividad de nivel superior.
Esos problemas y la presión fuerte de la necesidad de reducir los gastos
públicos provocaron una reflexión sobre una nueva reforma de la descentra-
lización, que condujo a la revisión constitucional del 28 de marzo de 2003
y las leyes orgánicas subsecuentes. El carácter relativamente reciente de esta
segunda reforma, que sigue siendo objeto de leyes de aplicación, impide hacer
evaluaciones concretas.

El acto segundo de la descentralización

Los objetivos de esta segunda reforma son los siguientes : restablecer la legi-
timidad de la acción pública acercándola de los ciudadanos y reforzando los
mecanismos de democracia local; aclarar la repartición de las competencias

180
 Reforma administrativa

y limitar la acción del Estado central a las funciones de regulación, respecto

de la legalidad, protección de las poblaciones en dificultad y de los espacios
frágiles; correlativamente, dar más responsabilidades a las colectividades, en
términos de competencias, pero también de medios económicos, y garantizar,
mediante sistemas de perecuación, un desarrollo de todos los territorios.
Este ambicioso programa se tradujo primero en una revisión constitucio-
nal para inscribir los principios fundamentales de la descentralización en lo
más elevado del orden jurídico, luego por leyes orgánicas.

Las reformas institucionales

El carácter descentralizado de la organización administrativa de la República es

inscrito en el articulo primero de la Constitución, al lado de los otros principios
constitutivos de la República francesa que son la indivisibilidad, la laicidad, la
democracia, el carácter social y el respeto de la igualdad delante de la ley.
Las evoluciones no conciernen a los órganos de las colectividades, excepto
que la región aparece mencionada por primera vez en la Constitución, sino
principalmente nuevos mecanismos de democracia local: derecho de petición,
que permite a los ciudadanos de una colectividad inscribir al orden del día del
consejo de la misma un asunto dependiente de sus competencias; referéndum
local decisorio, por el cual las colectividades pueden someter a la aprobación
de su población un proyecto de deliberación o acto relevante de sus compe-
tencias; consultación de los habitantes de una colectividad cuando se proyecta
la modificación de los límites territoriales de la colectividad o una modifica-
ción de su estatuto (concierne solo a las colectividades de ultramar).
El sistema de los controles administrativos de legalidad y presupuestarios
no es modificado.

Las competencias

a. Principios generales de repartición y de ejercicio

Poder normativo
Experimentación: el principio según el cual las competencias de las colectivi-
dades son definidas por la ley es mantenido, pero atenuado por la posibilidad
por una colectividad, si la ley lo ha previsto, de derogar de manera experi-
mental, por un asunto preciso y durante un periodo limitado, a la repartición
legislativa de las competencias. Al fin del periodo de experimentación, o una

181
 Reforma del Estado peruano

ley extiende la competencia a todas las colectividades, o la competencia es

suprimida.
Poder reglamentario: es inscrito en la Constitución.
Repartición y ejercicio de competencias
Principio de subsidiaridad: «Las colectividades tienen vocación a tomar las
decisiones en todas las competencias que mejor pueden ser ejercidas a su nivel»
Colectividad jefe de fila: si el principio de la prohibición de la tutela de
una colectividad sobre otra figura expresamente en la Constitución, se prevé
también que una colectividad puede ser autorizada por la ley a organizar,
cuando el ejercicio de la competencia necesita el concurso de varias colectivi-
dades, su acción común.
Atribución de recursos: aparece inscrito en la Constitución el principio
según el cual a toda transferencia de competencias debe existir una atribución
de recursos financieros equivalentes a los que eran dedicados a su ejercicio.
La ley debe organizar recursos económicos para compensar toda extensión de
competencias de las colectividades que provoquen nuevos gastos.
Autonomía fiscal: es afirmado el principio de la libre disposición de sus
recursos económicos y el principio según el cual las recetas fiscales y los otros
recursos económicos propios deben representar una parte determinante de la
totalidad de los recursos de las colectividades.

b. Aplicación legislativa de esos principios

Las competencias
La ley del 13 de agosto de 2004 realiza importantes transferencias de
competencias, según un esquema que sigue lo existente, pero radicalizándolo
para crear bloques de competencias más claros. La organización general se basa
sobre dos parejas: al Estado central y a la región, las estrategias y la coherencia
de la acción pública; el departamento y el municipio son responsables de los
servicios públicos de proximidad.
Región: Jefe de fila en materia de desarrollo económico y fomento de los
recursos del territorio: misión de coordinación de las acciones de desarrollo
económico de las colectividades territoriales. Concluye con el Estado un
convenio de planificación que define los grandes proyectos y organiza las
inversiones necesarias por los 6 años siguientes. Regula también las ayudas
económicas a las empresas, la formación profesional y los liceos. Tiene

182
 Reforma administrativa

competencias sobre las grandes infraestructuras de transporte, de turismo y

de protección del medio ambiente.
Departamento: Jefe de fila en materia de acción social, define las políticas
sociales y ejerce las competencias que ya tenía en esa materia, a las cuales la
ley ha añadido: las ayudas a los discapacitados, toda la ayuda y la política inci-
tativa a la reinserción de las poblaciones en paro (renta mínima de inserción
y actividad). Además de este bloque importante de competencias, la ley le ha
atribuido el mantenimiento de las carreteras nacionales, muy pesado cargo,
así como la gestión de los servicios de incendio y socorro.
Municipio: se confirman sus competencias habituales, pero también su
papel en el intervencionismo económico, en colaboración con la región.
Al contrario de lo que se había hecho antes, estas transferencias se han
acompañado de la transferencia de ciertos funcionarios, que de agentes del
Estado central se volvieron agentes de la correspondiente colectividad (agen-
tes de la dirección departamental del equipo, agentes de servicio de los cole-
gios y liceos). En el mismo momento en que se transfieren las competencias,
el Estado central, que se concentra sobre misiones más generales, reduce el
número de sus agentes.
Se ve en este movimiento de transferencia tanto la concretización de una
verdadera búsqueda del mejor nivel de administración de una competencia,
como el deseo del Estado central de abandonar misiones costosas que nor-
malmente dependen de él, como, por ejemplo, las carreteras nacionales. La
repartición de los bienes culturales es también un buen ejemplo.
La financiación
Sigue siendo el punto difícil de la descentralización. La ley de 2003 prevé la
transferencia del producto de algunos impuestos indirectos: el impuesto sobre
la matrícula de los vehículos y una parte del producto del impuesto sobre los
productos petróleros son devueltos a la región. El producto de los derechos sobre
las transacciones inmobiliarias y una parte del impuesto sobre los contratos de
seguros son atribuidos a los departamentos. Esos productos quedan insuficientes
para hacer frente a las cargas de las colectividades, las cuales no tienen ningún
poder sobre sus tasas. Vemos aquí la dificultad: el Estado central, endeudado,
quiere hacer economías, es decir, aliviar sus cargos sin perder los recursos
económicos que tiene. Las colectividades ven aumentar sus competencias
sin tener el presupuesto necesario y, políticamente, no quieren crear nuevas
imposiciones o aumentar las que existen.

183
 Reforma del Estado peruano

Por otra parte, las dotaciones han aumentado y son globales, a fin de
garantizar la mayor libertad de las colectividades en su uso. El riesgo de las
dotaciones es que el principio de equivalencia sea respetado el año de la trans-
ferencia, pero mucho menos los años siguientes y se sabe que la dotación ha
de ser votada anualmente en el presupuesto del Estado. La reforma de 2003
ha afirmado fuertes principios, de tal forma que la descentralización aparece
hoy en día como un movimiento irreversible, y aumentado las competencias
locales. Pero la autonomía normativa de las colectividades territoriales nunca
será eficiente si no gozan de una real autonomía financiera. Ahora bien, esa
autonomía no existe hoy en día y queda por hacer una reforma profunda de la
fiscalidad nacional y local, reequilibrando el beneficio de esos productos entre
los niveles territoriales conforme a la nueva repartición de las competencias.
No cabe duda en Francia que la organización del Estado no puede ser otra
que descentralizada. Las dificultades que pueden aparecer a la hora de pasar
de un estado tradicionalmente centralizado a un estado descentralizado no
han hecho dudar que teníamos que perseverar en esta dirección, corrigiendo
los defectos, acelerando los movimientos, pero sin nunca volver atrás. Los
beneficios en términos de democracia y de adaptación de la norma son cla-
ros, a condición de que se mantenga un nivel nacional para garantizar una
igualdad mínima entre los territorios y sus habitantes. También, en la escala
europea, muchos programas suponen una aplicación a un nivel sub-estatal de
importancia, y la región aparece como un actor importante en los programas
europeos de desarrollo.
Aparte de la cuestión de la financiación, los problemas que nos plantea-
mos ahora son relativos al nombre importante de niveles de administración
territorial. La última reforma no privilegió ningún nivel. Aunque el depar-
tamento ha visto sus competencias aumentadas de manera importante, es él
quien aparece como el más discutible: no goza de la proximidad con los ciuda-
danos ni de una larga tradición como el municipio; no es bastante importante
como para integrase en el concierto europeo de las regiones. Además es de vez
en cuando competido por los organismos de cooperación Inter-municipales.
El mantenimiento de muchos niveles territoriales tiene un coste importante,
pero representa igualmente lugares de poderes. Como la reforma de la finan-
ciación, la simplificación de los niveles de administración es una parte muy
política de la reforma y, por eso, de las más difíciles de conducir.*

*
Por error involuntario en el audio. no se incluyen los comentarios realizados por Carlos Monge y
Fernando Deustua.

184
 Capítulo 3
Reforma política

Reforma política para consolidar el régimen

democrático

Henry Pease García

Introducción

Tras el reinicio del régimen democrático, la desilusión ha aumentado con el

paso de los años. Estamos viviendo un tiempo de bonanza económica, pero
los efectos son casi imperceptibles para la mitad de los peruanos. Han mejo-
rado los índices de pobreza, pero crece la sensación de que existe una mayor
desigualdad. Esto, en América Latina, es ya un sentimiento compartido. Los
predicadores del neoliberalismo, tan fuertes en los 90, mantienen el tono in-
solente, pero ahora son menos escuchados.
La estabilidad indispensable para cualquier perspectiva seria de desarrollo
económico y social exige cambios que hagan que los frutos del crecimiento
se compartan y prioricen a los más pobres. Por ello, es comprensible que
muchos peruanos ya no soporten que les hablen de lucha contra la pobreza.
Solo quieren ver resultados y sentirlos en carne propia. En efecto, es urgente
avanzar; pero, a la vez, es preciso comprender que solo la política —democrá-
ticamente entendida— es capaz de integrar a los peruanos, armonizar expec-
tativas y posibilidades y construir paciencia con razones no solo objetivas sino
sentidas. Construir participación ciudadana capaz de entender que el coche
requiere pisar el acelerador, pero también el freno. Nada de esto es posible en
una cultura política que cosecha solo desconfianza, originada por la mentira y
la demagogia. No puedo dejar de recordar el uso y abuso de la palabra «popu-
lismo». Y tampoco olvido que, si algún personaje estará ligado en nuestra
 Reforma del Estado peruano

historia a la definición de mentiroso, es Alberto Fujimori, uno de los que más

abusó de la moda de llamar populista a todo aquel que criticaba su política
neoliberal.
El régimen democrático solo podrá consolidarse profundizando la demo-
cracia representativa incipiente que hemos logrado. Es importante reconocer
que no nos la regaló nadie, y comprender que no funciona bien por varias
razones: porque los representantes que elegimos no se dedican a representar-
nos, porque los que gobiernan no lo hacen de cara a la representación para
tratar de adecuar sus actos a ella, porque los resultados no llegan a las mayorías
como resultados «objetivos» (materiales) ni tampoco como comunicaciones
que vinculen, es decir, explicaciones, o rendición de cuentas, concertación de
alternativas futuras, algo elemental a la política democrática.
Algunos líderes creen que la política, en un régimen representativo, es
el arte de engatusar, entretener, impostar la voz para que el otro se calle.
Declaran o escriben para sacar del juego al otro o, simplemente, para
dejarlo momentáneamente sin respuestas. Pero se olvidan que la vida sigue,
acumulan ilegitimidad por más alto que sea su cargo y dejan sabor a cinismo
institucionalizado. Revalorar la política tras años de antipolítica era importante
y lo sigue siendo porque los estilos de ayer regresaron y quieren instalarse. Solo
han cambiado de dirección y ahora sirven sin ambages a los que ayer combatían,
pero lo hacen con el mismo método: ganarle la discusión al interlocutor en el
momento, no convencerlo, menos integrándolo. Sus argumentos se dirigen a
excluir al que piensa distinto, no a buscar un espacio para resolver el problema
juntos. Por eso, necesitan polarizar, imaginar grandes enemigos. Como Bush
en su fantasía cínica sobre Irak. Malos actores, como Reagan, sirvieron para
este papel, pero en el mundo que se viene ya no servirán tanto.
La política importa y es actividad central de una democracia represen-
tativa. Los representantes construyen, desde las instituciones que integran,
una red de lealtades, información y comunicación que sirve a la estabilidad
institucional en la medida en que funcionen y produzcan resultados. Ese es el
problema central de nuestro régimen: no funciona la representación y hay que
crear condiciones para que esto cambie. Esta es la direccionalidad principal
de esta propuesta de reforma política. Los cambios que se proponen respetan
la tradición constitucional presidencialista, pero la adecuan a las necesidades
de un estado descentralizado, con tres gobiernos que interactúan entre sí. Así,
enfatiza la función representativa y procura que se convierta en cimiento de
la legitimidad estatal.

186
 Reforma política

Este trabajo lo he realizado con el apoyo invalorable de Luis González

Norris, y con ello continuamos tantos años de trabajo y amistad. Recibí el apoyo
generoso de la Fundación Ford, a la que reitero mi gratitud y recibí el aliento de
mis colegas del Departamento Académico de Ciencias Sociales, en particular,
de los integrantes de la especialidad de Ciencia Política y Gobierno.
Lima, febrero del 2008

Debilidad de la apuesta democrática

En las elecciones del 2006, un Teniente Coronel del Ejército, poco antes dado
de baja, sin mayor trayectoria política, ganó las elecciones en la primera vuelta
electoral con una votación mayoritariamente provinciana. El presidente Gar-
cía se impuso en segunda vuelta. Recibió gran parte de la votación de Lourdes
Flores (Unidad Nacional) y Valentín Paniagua (Frente de Centro). Pero el
47% de los votos obtenidos por aquel Teniente Coronel, Ollanta Humala, en
la segunda vuelta, hacían previsible la perspectiva de un país escindido, donde
la mitad de los electores esperan poco de la difundida bonanza económica y
se ven a sí mismos excluidos del sistema político.
Más de un observador de aquellas elecciones podía contrastar la falta de
recursos políticos de Ollanta Humala a la vez que la rotundidad de la opción
que expresaba. Las razones se encuentran más en la economía y en las rela-
ciones sociales que en las instituciones políticas. Ello corresponde con un país
que tiene, aproximadamente, la mitad de su población en situación de pobre-
za, más o menos ese mismo nivel de subempleo e informalidad, y un medio-
cre y restringido acceso a la educación, a la salud y a la seguridad social. Esa
parte del electorado no tenía mucho que esperar de los demás candidatos: sus
votantes eligieron finalmente a García en la segunda vuelta y —por lo menos
hasta el 2008— la situación de ellos poco ha cambiado.
Sin duda, para explicar la situación política peruana, es insuficiente el
análisis institucional, pero esta dimensión debe examinarse porque sus limita-
ciones y deformaciones afectan la estabilidad del régimen político y su capa-
cidad de enfrentar los elementos desintegradores de los modelos económicos
que están en vigencia. Como la actual globalización a escala planetaria, las
políticas económicas hoy vigentes acentúan la desigualdad y se convierten en


Un excelente análisis de esa coyuntura hace Alberto Vergara Paniagua en su libro Ni amnésicos ni
irracionales. Editorial Solar. Lima, 2007. Su valor crece porque lo ubica en perspectiva histórica.

187
 Reforma del Estado peruano

panacea real o imaginaria para unos, y escepticismo sistemático para otros.

En política, el efecto es polarizador y es muy limitada la capacidad de tender
puentes con un Estado desarmado en la década de los 90, que ahora tiene
mucho dinero pero no es capaz de gastarlo adecuada y rápidamente.
Es necesario examinar esta realidad y tener claridad en la necesidad de
superarla para lograr la consolidación del régimen democrático. Sin cambios
estructurales de fondo que alteren la situación de pobreza y falta de empleo
adecuado para la mitad de los peruanos, es difícil que las instituciones demo-
cráticas se asienten. Pero sin estas —o manteniéndolas debilitadas— no hay
puentes ni interlocutores posibles. Nadie puede ofrecer con realismo cambiar
las condiciones económicas de la noche a la mañana; pero, sin instituciones
democráticas que funcionen e integren, no hay espacio para la espera ni incor-
poración activa al esfuerzo por desarrollar nuestras capacidades, sin el cual la
demanda termina siendo violencia.
Situamos, pues, este trabajo en el campo de las instituciones políticas
sin olvidar los cambios que tienen que darse en los otros planos; más aún,
conscientes de que estos tendrán que efectuarse a través de las instituciones
políticas. Eso es lo que les dará consistencia y continuidad. Sin embargo, es
precisamente eso es lo que no comprenden los autócratas de diverso pelaje,
porque insisten en que los cambios deben «imponerse». Pero la experiencia de
todas las autocracias es que, tras su impulso inicial, se rompe la continuidad
y se favorece el viraje en dirección contraria. Caído el autócrata, con él cae lo
bueno, lo malo y lo feo que hizo.

Profunda desconfianza en las instituciones democráticas

En el Perú, los ciudadanos tienen profunda desconfianza en las instituciones.

No se sienten representados en el Congreso de la República. Hay tres encues-
tas contundentes en el 2007: son fotografías, pero secuenciales. En mayo, cpi
constata que el 96,5% de la población confía poco o nada en el Congreso de
la República. En junio, apoyo constata que el 81% de los encuestados no se
siente representado en este Poder Legislativo, y en julio el Instituto de Opi-
nión Pública de la pucp recoge el contexto: el 63,4% de los entrevistados se
encuentra insatisfecho o muy insatisfecho con la democracia en el Perú.


Cpi. Encuesta realizada entre el 21 y el 29 de mayo del 2007.

Apoyo S.A. Encuesta realizada por encargo de El Comercio. Junio, 2007.

Instituto de Opinión Pública de la pucp. Julio, 2007. Ver Anexo 1.

188
 Reforma política

Solo el 32% sostiene que las elecciones son limpias. Esto ocurre en el año
2006, año en que las elecciones no han tenido problemas ni han sido cues-
tionados los organismos electorales. Puede ser una idea previamente forjada,
pues sí hubo fraude el año 2000 y anteriormente, pero en la respuesta vemos,
más bien, una de las formas de suspicacia y escepticismo que se ha ido for-
mando entre las personas, además del contraste al que se somete la democracia
representativa en cada uno de sus planos.
Al peruano le gusta votar: lo hizo el 88% el año 2006, pero no confía en
el valor de su voto. Solo el 47% respondió que votar por quienes sostienen
su posición sea efectivo. Curiosamente, el 22% sostuvo que era más efectivo
participar en movimientos de protesta. Esta no es una respuesta fuera de con-
texto. Desde hace mucho se asocia la democracia representativa al fraude o al
engaño. Se piensa que el político nunca cumple su palabra y se suele repetir
esa idea con fuerza en cada momento crítico. Esto responde a que siempre han
pesado mucho las posturas antidemocráticas ya que se han desarrollado en el
sistema educativo, en los medios de comunicación, en instituciones públicas
y privadas.
Atacar a los partidos políticos y al parlamento es una costumbre tan
arraigada que parece un «deporte nacional». El 52% sostuvo que sin partidos
no puede haber democracia y el 54% que, sin Congreso, no puede haber
democracia. Pero el 23% respondió que la democracia puede funcionar sin
partidos y sin Congreso. Estas muestras de debilidad se dan a pesar de que
en el año 2006 se ha elevado en 8% el número de ciudadanos que responden
que la democracia es el mejor o el menos malo de los sistemas políticos, y con
ello hacen un 69% del total.
En esta desconfianza —es obvio— pesan cuestiones de fondo, construidas
históricamente. Solo el 20% de los entrevistados considera que se gobierna a
favor de los intereses del pueblo, es decir, la mayoría parece pensar lo contra-
rio, que se gobierna para grupos poderosos. En el año 2007, ese porcentaje ha
bajado a 16%. Con ello, se muestra que en el gobierno del presidente García
ha crecido la mayoría que considera que el gobierno solo sirve a intereses de
grupos poderosos.


Latinobarómetro 2006, hecha sobre la base de 1.000 a 1.300 entrevistas de octubre de ese año. P. 19.

Ibídem, p. 22.

Ibídem, p. 23.

Ibídem, p. 63.

Ibídem, p. 67.

189
 Reforma del Estado peruano

La información que nos trae el Latinobarómetro 2007 nos dice que el

Perú es el penúltimo país en Latinoamérica satisfecho con la democracia
(17%), solo por encima de Paraguay (9%).10 La satisfacción con la democra-
cia, al parecer, se encuentra en relación directa con la calidad de los servicios
que el Estado es capaz de prestar a la población. El Latinobarómetro 2007
muestra que el Perú es el país en el que más insatisfacción hay con relación
a los servicios del Estado, pues 72% considera que sus servicios básicos son
deficientes.11
Un último aspecto que recogemos del Latinobarómetro es el que se refiere
al apoyo al gobierno. El promedio de esta variable en América Latina es de
52% y ha subido del 49% que se presentaba el año anterior, lo que puede
explicarse por el crecimiento sostenido de la economía regional. Sin embargo,
esto no parece suceder en el Perú, a cuyo gobierno lo apoya únicamente el 27%
de los ciudadanos, solo por encima de Paraguay, al que lo aprueba el 17%.12
Con relación a la confianza en las organizaciones políticas, los ciudadanos
del Perú también presentan un bajísimo indicador de 14% (Venezuela 36%,
Chile 20%). En la valoración del acceso a la justicia, el Perú presenta el más
bajo índice de América Latina, con 8%; también en cuanto a la Salud Pública
(26%) y a la Educación Pública (27%), muy lejos en estas variables a los pro-
medios observados para el año 2007.
Las variables observadas reflejan un cuadro en el que la democracia en el
Perú se cuestiona profundamente y puede estarse incubando el animus autori-
tario en la sociedad, cansada de sentirse postergada y sin esperanza. Y no debe
olvidarse que no vivimos un tiempo de crisis económica; todo lo contrario, es
uno de los años de mayor crecimiento económico que hayamos vivido.13
La encuesta La democracia en el Perú: el mensaje de las cifras, de marzo de
2006 del pnud,14 realizada sobre la base de entrevistas a 11.122 personas,
es otra de las fuentes que se deben usar para tratar de observar el cuadro de
la democracia en el Perú de hoy. Según estas cifras, el 34% de los peruanos
no sabe definir qué es la democracia; el 90% responsabiliza a los políticos por
10
Latinobarómetro 2007, encuesta realizada en octubre de ese año. P. 80.
11
Ibídem, p.88.
12
Ibídem, p. 89.
13
Ibídem, p. 90 y siguientes.
14
La Unidad del Informe Índice de desarrollo humano del pnud en el Perú hizo en noviembre y
diciembre del 2005 la encuesta nacional sobre democracia (endp), para la cual entrevistó a más de
11.000 personas individualmente en más de 5.000 viviendas, distribuidas de tal manera que inclu-
yeran centros poblados de todos los tamaños de cada departamento, en áreas urbanas y rurales. Fue
publicada en marzo del 2007.

190
 Reforma política

su mal funcionamiento; el 70% declaró que existe, pero que funciona mal;
y el 24% declaró que no existe. Solo un magro 5% declaró que existe y que
funciona bien.
El 34,9% de la población entrevistada declaró que no tiene la menor idea
de qué es la democracia, en tanto que el 24,9% declaró tener idea, pero que
no le importa. En cambio, el 38% declaró no saber lo que es la democracia,
pero sí interesarle mucho. El 52,8% declaró que la democracia es necesaria
para el progreso, pero un 12,9% declaró que es preferible un gobierno fuerte.
Un 29,4% de la población declaró que la violencia es necesaria para ejercer
la autoridad y un 29,2% la consideró necesaria para defender al pueblo. Un
32% declaró que la democracia solo se tendrá en el futuro y un 17,8% que ya
estamos en democracia.
Según el análisis del pnud, existe una correlación directa entre quienes
opinan que el Perú tendrá un buen futuro en democracia y quienes disponen
de los mayores niveles de ingreso. El 24,7% respondió que al Perú no lo com-
pone nadie, pero el 62% respondió que sí tiene futuro.
De la información mostrada se infiere que una gran parte de la población
percibe la democracia como un sistema incapaz de imponer orden. Asimismo,
de algún modo comprende la opción autoritaria para imponer el orden, que es
requerido para lograr el desarrollo, o al menos mantener el orden existente.
De la eficiencia con la que seamos capaces de culminar el proceso de
transición, con sus altibajos institucionales y la desconfianza en sus sistemas,
dependerá que el autoritarismo se aleje o se acerque como alternativa. La
poca valoración de la acción política parte del hecho de que, como señala el
estudio, el 52% de los entrevistados declaró desconocer a las organizaciones
políticas regionales y el 36% a las organizaciones políticas nacionales, y del
total de personas que declararon conocer a los partidos políticos solo el 30%
declaró conocer a los nacionales, y 20% de los regionales dijo simpatizar con
alguno de ellos.
Este informe encontró que la gran mayoría de los encuestados estuvo a
favor de un cambio del sistema político. Casi empatada (45,6% vs. 45,8%)
la preferencia o el rechazo del voto obligatorio, solo el 36% comprende la
necesidad de un sistema bicameral y un 41% está en contra. Así, esta pregun-
ta registra uno de los más altos No sabe No opina (29%). El 70,5% estuvo
de acuerdo en que el Parlamento se renueve cada 3 años. El resultado que se
puede apreciar de este capítulo es que la población requiere cambios en el
sistema político.

191
 Reforma del Estado peruano

Resulta interesante señalar que, cuando se pregunta qué se sacrificaría de

la democracia si tuviera que recurrirse a ello para salir de una grave crisis, se
dice que los jueces (51,1%) y al Congreso de la República (44,6%).

No funciona la representación

La democracia representativa asienta su legitimidad en la actividad política de

los representantes. En nuestra tradición constitucional, ellos son los regidores
municipales, los consejeros regionales y los parlamentarios. Esta es hoy una
función devaluada, venida a menos y se intenta encubrir la realidad agregán-
dole otras funciones, derivadas del hecho de ser representante: se busca desta-
car como legisladores o fiscalizadores.
La función representativa es una acción de comunicación política entre
representantes y representados, va y viene, lleva y trae de un lado a otro. Sirve
para explicar, establecer nexos y crear complicidades, en el mejor sentido de la
palabra. Es vital para construir imágenes y es vital que en estas —sin olvidar el
componente mediático— haya lugar para la acción directa de representación.
Ese es el espacio de la representación política y sostenemos que en el Perú se
ha debilitado enormemente en las últimas décadas. Ni en el parlamento ni en
los concejos municipales, o en los nuevos consejos regionales, los representan-
tes centran su atención en representar. Hacen muchas cosas: presentan pro-
yectos de ley en todos los temas, fiscalizan y/o critican todo, tratan de asumir
incluso la función ejecutiva (algo más evidente en los concejos municipales
y regionales donde el debate y la representación han perdido sentido por la
mayoría absoluta automática que tiene todo ejecutivo, así haya ganado por
poca votación entre varios candidatos).
El pueblo de Ilave (Puno) asesinó a golpes a su alcalde provincial. Este
había sido elegido por solo el 17% de los votos y tenía con eso mayoría abso-
luta en el Concejo Municipal para gobernar a su antojo. Pero era obvio que
los perdedores sumados eran la mayoría de la población. Así gobernó poco
tiempo. Las autoridades electas, en cada nivel de gobierno, hacen muchas
cosas, pero no tienen —individualmente— la cabeza puesta en esa parte del
electorado (sus electores) para averiguar y expresar en el Congreso o en los
Consejos lo que estos sienten y piensan y, viceversa, para transmitir con su
partido lo que están haciendo, lo que ven en el gobierno, los problemas que
existen, las alternativas. Esto tiene mucho que ver con un sistema electoral
exclusivamente proporcional sin que existan aquí partidos políticos fuertes y
activos, que actúan en circunscripciones a veces gigantes y siempre distantes.

192
 Reforma política

No es separable en este caso esta debilitada actividad representativa de la crisis

y la poca actividad cotidiana de los partidos políticos. Sigue predominando
entre nosotros el discurso antipartido construido desde antaño. Los políti-
cos apelan a los comunicadores en tiempo electoral más que a la relación
estabilizadora del representante. Los partidos son débiles —además— por su
característica caudillista que atraviesa sus estructuras.

Una cultura política antipartido que impide asentar la democracia representativa

Aquí se entrelazan problemas del sistema electoral y del sistema de partidos

con rasgos poco democráticos, de una cultura política poco amiga de la com-
petencia, tanto en el mercado como en la política y, por tanto, incapaz de
valorar la función representativa. La investigación fue vinculando estas dos
entradas, debatiendo primero el sistema electoral y pasó luego, sin cortes, al
sistema de partidos, siguiendo su evolución histórica.
El Perú de los tiempos oligárquicos (1895-1968) impuso un caudillismo
siempre funcional a la continuidad del poder tradicional de élites encerra-
das en sí mismas, argollas autocomplacientes que desdeñaban la competen-
cia, reforzaban la exclusión y no admitían ni siquiera la igualdad ante la ley.
El primer civil elegido Presidente Constitucional de la República —Manuel
Pardo— lo fue cincuenta años después de la independencia y los partidos
políticos fueron simple clientela organizada por los caudillos antes que cana-
les de participación de los ciudadanos en política. Aun así, el siglo xx vio el
nacimiento de nuevos liderazgos políticos con Haya de la Torre y Mariátegui
en el partido aprista y el movimiento obrero inspirado por las ideas socialistas
y comunistas, principalmente.
El discurso antipartido surgió entonces desde el poder tradicional que se
sentía amenazado por «las masas», esos intrusos, invitados no deseados que la
argolla de turno quería excluir. En un ambiente de discursos excluyentes se qui-
so imponer desde el poder la exclusión del partido aprista durante 30 años y en
nombre del antiaprismo se barrió cualquier alternativa de partido que surgiera
contra los oligarcas. Odría, el tirano del ochenio 1948-1956, tras el último gol-
pe militar de la oligarquía agroexportadora, en los comienzos de la guerra fría,
publicaba folletos para identificar aprismo y comunismo como la misma cosa y
de paso estigmatizar la idea misma de partido político visto como sinónimo de
secta, grupo cerrado, defensor de intereses particulares, ajeno a toda propuesta
de interés general. En los pocos momentos de apertura entre 1945 y 1948,
hasta los parlamentos muestran un discurso plagado de prejuicios antipartido,

193
 Reforma del Estado peruano

con personajes que saben que serán calificados de «filoapristas» como antesala
de la exclusión y quieren evitarlo.
Tiene, pues, larga data el discurso antipartido y mezcla con oportunismo
sucesivos contenidos. Con el tiempo se incorporaron al discurso antipartido
elementos que vienen de la propia historia de estos hecha en los tiempos de
apertura y en las ya decrecientes coyunturas de persecución política. Desde
fines de los cincuenta pesará en el discurso antipartido el viraje político del
partido aprista, durante su «convivencia» con Prado y la «superconvivencia»
con Odría. La lucha política enfrentó desde el Poder Ejecutivo y el Parla-
mento a la alianza de los partidos Acción Popular y Democracia Cristiana
con la Coalición del partido aprista y el partido del ex dictador del ochenio
(Unión Nacional Odriísta) en la década de 1960. Los excesos de ese combate
y el desprestigio de las instituciones se sumaron a la frustración de quienes
defendieron la reforma agraria contra los que la habían propuesto años antes,
para al final de cuentas hacerla entre ambos inviable. Sobre esa realidad, el
discurso del Velasquismo (1968-1975) incluyó todos estos elementos a la vez.
Es una de las razones por las cuales se muestra cómo los militares dejaron sin
discurso a los partidos al virar y dejar de ser el soporte de los oligarcas para
pasar a liquidarlos. Cabe recordar que en esta época se produce el discurso
antipartido más consistente, ya que recoge la experiencia de políticos que se
distanciaron del partido aprista y los partidos del segundo reformismo, que
ya incluye la crítica a la falta de democracia interna, por ejemplo. Por eso, no
es una casualidad que sea desde el gobierno militar que surgiera el voto prefe-
rencial en nuestras normas electorales, ya que recoge esa crítica entremezclada
con aquella que se sostiene en el incumplimiento de las promesas del discurso
político partidista.15
Entre los años sesenta y los ochenta, los partidos hibernaron doce años. Los
tiempos de dictadura no siempre son adecuados para el cambio institucional
y la renovación de dirigentes. Como los militares fracasaron en el intento de
constituir o constituirse en una salida política de mayor aliento, los partidos
regresaron tal cual, no más fuertes ni más modernos, las mismas caras con más
canas y mayores mañas. En 1980 no se restauran partidos poderosos, renacen
como antes, débiles en cuota de poder político, necesitados de aferrarse en
15
En la serie Cuadernos de investigación política de la Maestría en Ciencia Política de la Escuela de
Graduados de la pucp produjimos un trabajo que muestra la evolución del Estado en el siglo XX,
tributario de varias investigaciones allí mencionadas. Ver: Reforma del Estado en el Perú. Un proceso hecho
a bandazos. Henry Pease García, Carlos Adrianzén García-Bedoya. Documento de trabajo N° 6.
Lima, 2007.

194
 Reforma política

los poderes fácticos ya no oligárquicos y precapitalistas, pero siempre en las

pocas manos de los grupos de poder o de los uniformados. La habilidad
política de los militares de la segunda fase estuvo en graduar la «transferencia
del poder a la civilidad» para que fuera grande la cuota de poder tutelar
que retenían los uniformados. Parte de ese juego explica la incapacidad de
los partidos para marcar el rumbo de las FFAA en la lucha antisubversiva y
la mediocridad mostrada en la defensa de los derechos humanos, esencial
a toda alternativa democrática. Esa misma cuota de poder fue usada por
Fujimori luego para revertir el régimen democrático que lo hizo presidente
y en 1992 se inició la nueva autocracia y desarrolló el más reciente discurso
antipartido que se afianza en una coyuntura que, tanto desde la economía
como desde la política antisubversiva, volvía a mostrar descolocados a los
partidos políticos.
Es, pues, una historia de la debilidad. Los partidos políticos no han sido
fuertes en ninguno de los momentos de esta historia republicana. Han sido
tolerados y hasta utilizados, pero no han existido las condiciones para que
constituyan, como tales, una institucionalidad que sea el centro de articula-
ción de las partes, que construya continuidades de larga duración dentro de
las cuales se renueve dinámicamente la democracia política. Más aún, elemen-
tos fundamentales de la democracia representativa fueron tan débiles que no
preñaron nuestra cultura política. Partidos y actores individuales fueron radi-
cales en la confrontación y rápidos para excluir al otro. Tomó mucho tiempo
entender que los partidos y los dirigentes no son enemigos entre sí, sino solo
adversarios. Tomará aún tiempo hacer espacio para la concertación política y
la defensa común de las reglas de juego democráticas. Cuando Fujimori repe-
tía «Yo no me caso con nadie» y por principio polarizaba identificando con
la corrupción toda negociación, no hacía sino repetir lo que esa clase política
había practicado desde tiempos en que el propio orden legal era autoritario
y llevaba a políticas siempre excluyentes y a discursos de esa dirección. Esto
va de la mano con el desprestigio siempre presente en los parlamentos, con la
idea de que gobernar es mandar y deliberar es perder el tiempo.
La década de los ochenta empezó con buenos augurios por los espacios
ganados por importantes movimientos sociales populares. La apertura demo-
crática en que terminó el gobierno militar ha sido quizás una de las más
críticas de nuestra historia republicana, con muchas posibilidades abiertas y
rápidamente truncas. Nuevos actores y nueva fuerza social se expresaron en
los paros nacionales, en las movilizaciones y en las elecciones municipales,

195
 Reforma del Estado peruano

sin embargo, fracasaron al intentar convertirse en fuerza política a través de

la alianza Izquierda Unida, que estallaba al finalizar la década. Los partidos
políticos ocuparon el espacio institucional y canalizaron la acción de muchos
ciudadanos, pero volvieron a quedar descolocados en 1990 tras fracasar al
enfrentar la crisis económica y la violencia terrorista de Sendero Luminoso.
Acostumbrados a polarizar, los partidos políticos no fueron capaces de
mirar un nosotros común en medio de una crisis que despedazaba el mínimo
de seguridades que todo Estado debe brindar a la ciudadanía. No fortalecieron
su institucionalidad ni su acceso a los medios económicos que garantizaran su
autonomía, ni avanzaron en organización o en presencia en los ya decisivos
medios audiovisuales de comunicación. Recurrentemente, optaron por insta-
larse y conformarse con las «dádivas» que les ofrecieron los poderes fácticos
para acceder a la televisión o financiar sus campañas y combatieron al lado de
esos poderes fácticos iniciativas que hoy podían ser parte de la llamada franja
electoral en televisión. Al Senador Rolando Ames poco faltó que lo calificaran
de senderista por ese proyecto de ley. Ello, y probablemente la distancia entre
gestos y hechos, hizo a Marcial Rubio escribir un libro en el que llamaba a la
ley de partidos políticos «Las reglas que nadie quiso aprobar».16
En la perspectiva de una reforma hay que combinar cambios que acerquen
el parlamentario al elector y transparenten la función de representación con el
fortalecimiento de los partidos políticos. Un examen a fondo de la ley de par-
tidos debe llevar por lo menos a asegurar que estos accedan a fondos públicos
que, de manera transparente, financien sus principales actividades y el acceso
a los medios de comunicación. Eso deberá hacerse con el mismo énfasis con
el que se garantiza, también a través de órganos y reglas públicos, la demo-
cracia interna en la generación de candidaturas y en el liderazgo partidario.
La facilidad con que se reproduce el caudillismo en esta sociedad hace que
muchas veces nos encontremos con que se usa esta forma legal —a la vez que
se predica contra ella— para encubrir simplemente a un caudillo con entorno,
sin constituirse en canal de participación ciudadana. El examen ha incluido
normas legales que afectan la estabilidad y funcionamiento de los partidos
acentuando su debilidad institucional. Así se ha caracterizado la ausencia de
normas sobre los parlamentarios que cambian de partido o lo abandonan y,
facilitados por el reglamento, forman una bancada con los mismos derechos.
Así, se hace generalizada en los partidos la idea de que el voto preferencial

16
Rubio Correa, Marcial. Ley de Partidos Políticos: las reglas que nadie quiso aprobar. Fondo Editorial
de la pucp. Lima, 1997.

196
 Reforma política

ha actuado en la misma dirección. Se ha examinado, incluso, la definición

constitucional que equipara partidos políticos, movimientos y alianzas, y
con ello se ha abierto cauce a una ambigüedad bien usada por posturas
antipartido.
La investigación ha incluido el sistema de gobierno, pero solo en sus aspec-
tos más generales. Se examinó la relación entre Ejecutivo y Parlamento junto
con la de ambos en el proceso de descentralización en curso. Se proponen
reformas puntuales en dos direcciones que alcanzaron rápido consenso en los
eventos: fortalecer la función representativa del parlamento y las instancias
equivalentes en los niveles regional y local sin afectar la gobernabilidad, y for-
talecer la descentralización corrigiendo enfrentamientos inútiles entre niveles
de gobierno con mecanismos representativos en vez de burocráticos.
Es una falacia imaginar la democracia representativa como democracia
antipartido. Solo los autócratas han insistido en imaginar las instituciones del
estado democrático —como el parlamento— desligándolas de los partidos
políticos que tienen que estructurar la participación ciudadana. Por eso, con-
viene revisar la experiencia de las autocracias y ver los extremos de caricatura
a los que llegaron. Comenzaron denigrando a los partidos —los llamaban
partidos tradicionales— y reclamaron en nombre de la participación directa
limitar la democracia representativa. Terminaron imponiendo «a secas» la
dictadura de una mayoría que ya no tenían. Pero muchas de las ideas que
sembraron se repiten acríticamente y es necesario seguirlas enfrentando.17
No tengo duda de la importancia de crear modernos canales de partici-
pación ciudadana directa, pero es falsa la dicotomía que suelen plantearse
algunos. La democracia representativa tiene que plantearse como tal: que los
representantes representen, actúen de cara al electorado y le rindan cuenta,
que funcionen los cuatro principios del gobierno representativo: elección
de autoridades en forma periódica; deliberación previa a las decisiones más
importantes; libertad política, que incluye la libertad de prensa y la de actuar
(y encarar al representante); y el margen de autonomía de este, que no lo hace
un simple delegado, pero que en la renovación periódica vía elecciones tiene
su punto límite. Es con estos principios que el gobierno representativo, tras
años de confrontación con la democracia directa, ha constituido en la historia
política, con todos sus defectos, no solo la menos mala entre las formas de

17
Remito al lector a dos de mis trabajos sobre la última autocracia: a) Pease García, Henry. Así se destruyó
el Estado de Derecho. Lima: Congreso de la República, 2000 y b) Pease García, Henry. La autocracia
fujimorista. Del Estado intervencionista al Estado Mafioso. Fondo Editorial de la PUCP. Lima, 2003.

197
 Reforma del Estado peruano

gobierno, sino aquello que ha hecho avanzar la democracia en términos sus-

tantivos, derechos humanos incluidos.18
Nuestra cultura política ha despreciado la deliberación y la competencia,
ha cobijado caudillos y autócratas con disfraces que siempre evidencian su
esencia vertical y burocrática. Gobernar es mandar, repetían militarmente los
autócratas, al tiempo que los desfiles militares se convertían en centro de las
actividades cívicas y desplazaban tantas y tan valiosas expresiones de nuestra
diversidad cultural. Todo eso tiene que cambiar, como tiene que imponerse el
diálogo y la capacidad de concertar en vez de la diatriba y el discurso insolente
y a gritos. Ello toma años, porque esta dimensión es la más lenta en las socie-
dades, pero tiene que buscarse con prisa y sin pausa si queremos consolidar la
democracia.

Cambios indispensables para la consolidación democrática

La apertura democrática, que todos identificamos con la Asamblea Constitu-

yente de 1978 y las elecciones generales de 1980, fue parte de una transición a
la democracia que comenzó en 1977 y se truncó en 1992, sin alcanzar la fase
de consolidación. Esta no solo «es cuestión de tiempo o de número de comi-
cios», pues tiene que ver con el asentamiento de las instituciones democráticas
como reglas de juego aceptadas por todos o por la inmensa mayoría.19 Aquí se
necesitan varias aclaraciones.
Unas son parte de la historia y vienen al caso por los debates abiertos en
torno a la transición y al rol que le cupo al gobierno que presidía el general
Morales Bermúdez tras derrocar al general Velasco. Ningún militar nos regaló
la democracia. La transición la impuso la movilización popular, especialmente
con el paro nacional del 19 de julio de 1977, lo que vino antes y después. Sin
esta iniciativa, impuesta en el tiempo más duro de la dictadura, no se entien-
den los acontecimientos. Papeles y palabras sobran porque la articulación de
los acontecimientos muestra este curso político, lo que no niega que hubo
militares como el general Morales Bermúdez, que jugaron un rol progresivo
solo en la medida que actuaron en esa dirección de apertura democrática, a
contrapelo con la práctica autocrática del régimen que integraban. No escribo

18
Manín Bernard. Los principios del gobierno representativo. Madrid: Alianza Editorial, 2006.
19
Estas precisiones son parte de un debate ya zanjado. Las hice en el ya citado libro La autocracia fuji-
morista, en su capítulo final, al evaluar la nueva transición. Autores como Hungtinton, al simplificar el
debate y limitarse a examinar la continuidad de procesos electorales, terminan en conclusiones contra-
dictorias como las que allí examino.

198
 Reforma política

esto por primera vez. Así lo hice en otro libro hecho al compás de los aconte-
cimientos, donde también queda claro el tema que hoy incrimina al anciano
general, y se establece que hay responsabilidad grave en ese gobierno, aunque
quede por determinar la responsabilidad penal de cada persona dentro del
mismo y, por tanto, la de su presidente que, como explico en el libro, era
un presidente de «Junta», con menos poder que Velasco, aunque las formas
fueran parecidas.20
Otras tienen que ver con los costos de la transición. No fue casual que tras
la caída de Velasco pasaran cinco años antes de que los militares regresaran a los
cuarteles. Sostuve y sostengo que el fruto fue una democracia tutelada, pues los
militares lograron su objetivo de preservar una cuota de poder significativa en
manos uniformadas. Eso ha sido un factor decisivo para entender el autogolpe
del 5 de abril de 1992 y la autocracia que acabó con esa transición. Parte de
ese producto fue la debilidad de los partidos políticos y la polarización política
de la década de los ochenta. Incluso para todo analista acucioso de aquella
década, la «sorpresa» ante la subversión terrorista de Sendero Luminoso y la
tortuosa incapacidad de reacción de gobiernos y partidos tiene que ver con
este proceso. Es que la democracia —como se ha comprobado en todo el
planeta— es incompatible con el poder político de los militares. O se subor-
dinan a las instituciones democráticas o no son demócratas ni hay régimen
democrático posible. Eso han tenido que aprenderlo militares y civiles, pero
ha sido un proceso lento que ciertamente se interrumpió con el fujimorato.
Pero insisto en que este fue posible por los mecanismos institucionales que
impusieron los militares de la transición y que sinteticé como «democracia
tutelada».21
Ahora, tras un nuevo tiempo de transición, debemos recordar que la conso-
lidación democrática no es simple cuestión de tiempo, ni de repetición cíclica de
procesos electorales bien hechos. Ambos aspectos son necesarios, pero lo funda-
mental es el asentamiento de las instituciones políticas democráticas, de las ideas y
valores implícitos en este régimen político. A eso nos referimos al ver la debilidad
de nuestra democracia representativa y la persistencia de autoritarismos en
nuestra cultura política.

20
Pease García, Henry. Los caminos del poder. Tres años de crisis en la escena política. Lima: Desco, 1978.
21
Sobre el tema, escribí dos textos a principios de los ochenta: a) Pease García, Henry. «Perú: del
reformismo militar a la democracia tutelada». En: América Latina 80: democracia y movimiento popular.
Lima: Desco, 1981 y b) Pease García, Henry. «La constituyente de 1979 en el proceso político peruano».
En Rubio M. y Enrique Bernales. «Perú: Constitución y Sociedad Política». Lima: Desco, 1981. En el libro
La autocracia fujimorista —ya citado— dedico el primer capítulo a este tema.

199
 Reforma del Estado peruano

Sin duda, una mirada a las últimas décadas del siglo xx, incluyendo
los momentos que vimos como barbarie, nos debe hacer comprender que
la democracia no es el mejor régimen para imponer a secas nuestras ideas
y proyectos. Eso lo intuye bien esa mayoría popular que —como muestra
la encuesta del pnud— desconfía de la democracia como orden. Pero tan
o más rotunda es la realidad cuando nos muestra en Velasco y Fujimori el
fracaso de la autocracia como alternativa. Porque la imposición —con todos
los agravios propios del tiempo de su impulso inicial— no garantiza continui-
dad alguna, menos por sí misma. La apuesta democrática es una invitación a
consensuar al máximo y en forma recurrente los cambios necesarios y por eso
debiera ser alérgica a los dogmatismos y las simplezas de mucho del debate
ideologizado de los últimos tiempos o de los años anteriores.
Los cambios que hagan sitio en el Perú a la mayoría de los peruanos siguen
pendientes. No avanzaremos mucho en democracia si esos peruanos no encuen-
tran espacio y son incluidos. Tampoco nos vendrá de regalo de ninguna coyun-
tura de grandes ingresos, porque desarrollo es incremento de capacidades y eso
cuesta, requiere conducción, no es espontáneo ni proviene de ningún auto-
matismo mágico. La reforma política no reemplaza este cambio estructural. Si
priorizamos su propuesta es porque «el camino condiciona la resultante». La
importancia de profundizar en las instituciones democráticas es porque a través
de ellas se democratiza el proceso de cambio, lo que tiene que ser el contenido
esencial de la acción política: acabar con la pobreza, combatir la desigualdad tie-
ne que ir de la mano con hacer que funcionen las reglas de juego democráticas.
Es obvio que hay quienes actuarán en dirección contraria, por defensa de sus
intereses o por razones ideológicas. La tolerancia funciona en reciprocidad, cen-
trada en el respeto de las reglas de juego democráticas. Ese es el punto límite.

Objetivos de la reforma política

La reforma política se propone, a partir del diagnóstico anterior:

Para consolidar el régimen democrático

La consolidación de la democracia supone el funcionamiento de sus institu-

ciones, tanto estatales (división de poderes y ámbitos constitucionales, ejer-
cicio de autonomías regionales y locales), como de la sociedad civil (partidos
políticos, ejercicio de libertades y derechos constitucionales) y la afirmación
de los valores y principios que les son inherentes. Progresivamente, tiene

200
 Reforma política

que ir cambiando la cultura política y haciendo que muchos de sus rasgos

autoritarios sean desplazados. Consolidación no implica ausencia de crisis
políticas, pero sí supone la existencia de soluciones institucionales a estas.
Por eso, la alternativa de poder militar es incompatible con este proceso y lo
es también cualquier pretensión de violentar, desde parte de la sociedad, sus
reglas intrínsecas.
En el régimen político democrático, las fuerzas divergentes buscan alcan-
zar sus objetivos a través de una malla compleja de relaciones, donde hay
pesos y contrapesos. Las reglas del juego se respetan y en cada nivel hay límites
en el ejercicio del poder político y los derechos alcanzan progresivamente las
demás dimensiones de la sociedad. En la transición es normal que frecuente-
mente, ante los límites de una de las instituciones, se amenace con cambiar
las reglas del juego. Lo vemos en estos días ante una sentencia del Tribunal
Constitucional cuando congresistas, dirigentes políticos o personajes de la
prensa pretenden quitarle atribuciones al intérprete final de la Constitución
porque no les gusta la sentencia sobre el Fonavi y usan la resolución del
jne —tan contraria a la Constitución como la famosa ley de interpretación
auténtica— para reforzar su osadía. Un régimen consolidado puede atravesar
una crisis, pero no romper las reglas, sea por afinamiento institucional que
abre siempre espacios al diálogo, o porque es preferible perder algo puntual a
sacrificar el sistema, idea asumida por casi todos.
Lo que no puede ocurrir, porque no es consolidable, es que las reglas
operen siempre contra parte de la ciudadanía. Es lo que nos recuerda, en
reciente columna del diario La República, Mirko Lauer, a raíz del mismo caso
Fonavi. En el fujimorato, se asentó la idea de que no puede haber «perro
muerto» del Estado hacia los poderosos, sean acreedores de la deuda externa o
afectados por decisiones del Estado. Pero ese criterio no se aplica a los que no
tienen poder, como los tenedores de bonos de reforma agraria, los que apor-
tamos décadas a la seguridad social, ahora a los fonavistas y a tantos peruanos
para los cuales los derechos no son exigibles. Recuerda incluso cómo, desde
el poder globalizado, se nos irán cobrando las acreencias que aquí no quisi-
mos pagar a los peruanos que tenían derechos y derivaron inexigibles, por lo
cual vendiéndolas a muy bajo precio alimentan a los nuevos acreedores. Esa
inequidad termina atentando contra el sistema. La consolidación democrática
tiene este punto límite y los países desarrollados han cuidado bastante que
funcionen los mecanismos de compensación para garantizar la gobernabilidad
del sistema.

201
 Reforma del Estado peruano

Para modernizar las instituciones democráticas

Todo régimen político requiere adecuarse a lo que va siendo la sociedad en

la que está funcionando. Las instituciones democráticas tanto del Estado
(Parlamento, Ejecutivo, Judicatura, organismos autónomos y gobiernos des-
centralizados, etcétera), como de la sociedad civil (partidos políticos, gremios
empresariales, profesionales o laborales, las propias empresas en las que no
hay que olvidar las reglas del buen gobierno corporativo de hoy), no pueden
seguir funcionando en esta sociedad con mecanismos ahora anacrónicos tras
la revolución en las comunicaciones y las características de la sociedad me-
diática. El siglo xxi marca con fuerza tanto la velocidad del cambio social
como la interconexión dinámica de todos los planos y ángulos de la sociedad
a la vez. Convierte, por eso, en inútiles unos mecanismos y otros los muestra
como caricatura, encubridores de la realidad.
El debate clásico en los parlamentos, cargado de recursos de la oratoria tra-
dicional y esa brillantez propia del siglo xix, no solo no atrae, sino que obliga
a mirar en otra dirección. La gente no se regodea en el discurso y desconfía
de las palabras porque se formó en una sociedad de imágenes. El parlamento
tiene que cambiar en muchos aspectos, comenzando por su composición. El
sistema proporcional, que fue clave en la construcción del poder de los parti-
dos políticos y en homogeneizar la representación nacional, termina alejando
a los partidos y al parlamento del electorado, que no se siente representado
si no interviene en definir quiénes son los candidatos y si no establece una
relación más directa y personalizada con los representantes. La sociedad de
masas, graficada en las polarizaciones partidarias europeas de la postguerra,
se ha hecho más compleja, se ha fragmentado en intereses e ideas, propuestas
y políticas. Se abandona el blanco negro y la política adquiere a la vez todas
las tonalidades del gris. En ese contexto tienen que navegar las instituciones
políticas de este siglo.22
Todo poder ejecutivo se descentraliza en la actualidad y las ciudades se
autogobiernan cada vez en más dimensiones. No obstante, no es solo des-
centralización, sino transparencia y rendición de cuentas lo que caracteriza
la política actual. La tradicional cultura del secreto tan cara a la burocracia es
una bomba de tiempo para cualquier gobierno. La reacción ciudadana ante
la corrupción es parte de una respuesta defensiva formada por acumulación

22
Ver los cuadros del Anexo 4 hechos desde los textos citados de B. Manin y J. Abal Medina, para exa-
minar la evolución de las instituciones del gobierno representativo según los cambios en la sociedad.

202
 Reforma política

de agravios que quita muy rápidamente la legitimidad al gobernante. Este es

el eje de las reformas que hay que hacer en el Poder Ejecutivo y los gobiernos
descentralizados, pero también es la base de la reforma del Poder Judicial. Los
jueces tienen que comenzar por cambiar su lenguaje, esa estupidez anacrónica
que hace imposible que una sentencia sea entendida por quien no es abogado
litigante (porque me consta que muchos con título tienen que preguntar).
No será fácil que en el Perú se llegue a una justicia con jurados legos, pero no
dudo de que esa es una de las bases de la confianza que los norteamericanos
tienen en sus jueces y la sociedad actual no tolera vendas en los ojos ni trapos
para ocultar nada.
El mismo derrotero veremos en las instituciones de la sociedad civil. Es
difícil respetar un partido que es solo el entorno clientelar de un caudillo o
una argolla autogenerada con simples seguidores. Más difícil será que haya
ciudadanos interesados en dedicar su tiempo en ellos cuando tienen muchas
otras alternativas de participación. Sin democracia interna es muy difícil que
los partidos se constituyan en canales de participación ciudadana, formadores
de nuevos cuadros políticos y articuladores de intereses ciudadanos diversos.
Muchas de las exigencias de transparencia que señalamos en el Poder Ejecutivo
se aplican a las instituciones de la sociedad civil porque son cambios que
forman parte de la sociedad en la que todos interactuamos.

Para acabar con la exclusión económica y social

Sin salir del ámbito de las instituciones, debo recordar que este derrotero
es elemental en el régimen democrático desde las revoluciones francesa y
norteamericana. Aunque la igualdad ciudadana solo avanzó a trompicones y
muchas veces fue negada por impulsores de la democracia representativa, esta
solo se ha consolidado acabando con la exclusión. Cuando un hombre negro
y una mujer disputan hoy la candidatura demócrata en los Estados Unidos
de Norteamérica, no podemos negar que la historia de la idea democrática
es tortuosa y llena de contradicciones, pero tampoco podemos negar que la
tendencia que se ha ido imponiendo es la de incluir y no la de la exclusión.
En la misma dirección sostenemos con la historia del Estado de Bienestar
europeo que sus democracias no se hubieran consolidado si, tras el horror
de nazismos y fascismos, no se hubiera impuesto la necesidad de compartir,
sobre las conciencias de sus burguesías y las demandas de sus trabajadores.
Nos parece que, desde aquí, desde la hondura de las desigualdades en
los países latinoamericanos, desde una sociedad peruana que es excluyente

203
 Reforma del Estado peruano

y mayoritariamente pobre, vale la pena apostar por un régimen democrático

que se define contra toda exclusión y forja instituciones políticas con capaci-
dad de integrar.
No hay que esperar la igualdad económica para construir la igualdad polí-
tica. Si todo ciudadano tiene acceso al sistema político no le podrán impedir
que allí exprese sus intereses y este tendrá que defenderlos o será cuestiona-
do. Sin embargo, lo que se aplica al individuo tiene que funcionar para los
individuos asociados, eso es condición de la democracia en todos los planos.
Lo importante es, pues, que la lucha por la igualdad y la integración social, la
lucha contra la pobreza y los cambios que hagan espacio a todos en la econo-
mía peruana, se hagan desde las instituciones democráticas y fortaleciéndolas.
En esta dirección proponemos los tres objetivos de la reforma política.
Objetivo 1: Que la representación represente y la ciudadanía vea su voz en ella
Los representantes tienen una función consustancial a la democracia repre-
sentativa: establecen una relación directa con el ciudadano elector, se comu-
nican con él, llevan y traen sus demandas, sentimientos, críticas y propuestas,
contribuyen a formularlas (las demandas, las críticas, las propuestas), es decir,
son parte importante en la construcción de la agenda y los hechos políticos.
Esta actividad mimetiza al representante y al partido político: si es fuerte la
ligazón, los dirigentes partidarios nacen de allí y no son meros burócratas. La
actividad política de los representantes renueva y refresca la vida partidaria y
las demás instituciones políticas.
Esta es una función de comunicación política y se da no solo a través de
los medios de comunicación, requiere una actividad directa. Eso se adapta a
la conformación de diversos distritos electorales. Es una negación, por eso, el
parlamento de distrito único, sobre todo, si se trata de sociedades amplias y
diversas en sus compartimentos.
Es más fácil de entender la función de representación en los regímenes
parlamentarios, porque el representante no gobierna de manera directa y el
Ejecutivo tampoco es elegido directamente. Nadie discute allí que el represen-
tante es el que monopoliza la legitimidad: no hay legitimidad dual ni división
de poderes. Cumple su función al elegir al gobierno y este asume una iden-
tidad distinta de la que vincula a cada representante con su distrito electoral,
aunque pertenezca al mismo partido. Para el gobierno queda claro que los
representantes reunidos son sus electores y se debe a ellos. Cada representante
administra en su distrito electoral esa relación contradictoria entre su ámbito

204
 Reforma política

local y su ámbito general. Los partidos se especializan en dar sustento a esa

relación, ganan y pierden en esa batalla.
El Perú, como Latinoamérica, es y será presidencialista. Hay una fuerte
tradición constitucional en la combinación de mecanismos propios de regí-
menes parlamentarios que se expresan en la figura del Presidente del Consejo
de Ministros, que todos llaman Premier y muchos confunden con Primer
Ministro, que es la denominación más común de los que solo son jefes de
Gobierno sin ser jefes de Estado. A pesar de esta tradición, por razones expli-
cadas en el capítulo 1, aquí no se ha afianzado la democracia representativa.
Lo que propongo es enfatizar el ejercicio de la función representativa dentro
de los límites de un régimen presidencialista.
La función del representante es representar: traer al sistema político los
sentimientos, demandas, críticas y propuestas del elector y llevar hacia este
las respuestas e iniciativas que surgen del conjunto de instituciones políticas,
su partido incluido. Por ser representante es legislador y fiscalizador (en su
nivel de gobierno). Esta es su función principal, aunque hoy no lo vean así
los congresistas.23 Es preferible simplificar el ejercicio de algunas funciones
parlamentarias, pero hay que dejar más tiempo al trabajo de representación.
La comunicación entre ciudadanos y representantes tiene que ser fluida, por
todos los correos existentes, pero no debe dejar de tener escenarios directos
y frecuentes. El representante tiene que sentir que se debe a ese elector y que
tiene que rendirle cuentas, tiene que separar su demanda del acto de gobierno,
explicar las mediaciones y a veces las distancias. Tiene que asentar allí su cuota
de poder y su margen de iniciativa en su partido y en su cámara.
Lo importante en la representación es la comunicación. Los liderazgos
partidarios tienen que articular las contradicciones en estos planos. Por eso
es que en los países de democracia consolidada muchos representantes cuyos
partidos pierden se mantienen en sus curules. Esto ayudará a comprender
el rol legitimador del representante. Eso tiene que influir en la creación de
capacidades de concertación al atender a lo que sus intervenciones están
expresando sobre la ciudadanía.
Estamos planteando una reforma que no es simplemente formal:
necesitamos más tiempo para esta función, necesitamos que esté plenamente
financiada en los tres niveles de gobierno. Nos preocupa más el ejercicio de la
función representativa que cuánto poder tiene cada representante para que lo

23
Ver Anexo 2: «Encuesta a los parlamentarios sobre representación política». La mayoría (34%) consi-
dera que su primera función es legislar, relegando la función representativa al segundo lugar.

205
 Reforma del Estado peruano

que propone sea decisión tomada. Vayamos a una municipalidad. Hoy cada
regidor quiere ser un alcalde en versión pequeña, en obras, en actividades
culturales, en deportes. Nos interesa que cada regidor exprese a su distrito
o a su barrio, que escuche, lleve y traiga lo que su gente demanda, propone,
critica, etcétera. Que diga abiertamente cuando la gente cree que aquí o
allí están robando, o peor: «le están robando». Que ponga en problemas al
funcionario o al alcalde que actúa de espaldas a lo que la gente piensa siente
o pide. No sirve para nada que ese regidor esté compitiendo con el gerente
municipal o cualquier funcionario.
La reforma política es, por definición, una reforma intelectual y moral. El
representante es una categoría especial en una democracia representativa, por
eso está por encima de toda autoridad, salvo del Presidente de la República.24
Legislar y fiscalizar son tareas importantes si se derivan de la representación,
porque así es el pueblo el que legisla o fiscaliza. Nuestra historia republicana
está plagada de leyes antidemocráticas —y legisladores autócratas— y ha
hecho comedia de muchas acciones de fiscalización. Eso, para cambiar, tiene
que redefinir al parlamentario y su equivalente en otros niveles de gobierno.
He conocido muchos representantes que ni creen ni respetan al ciudadano
elector, que creen menos en la función de representar y consideran una ino-
centada todo lo que no sea un mecánico esfuerzo por acumular poder. Eso
es tan corrupto en este sistema como sobornar lo es en la administración de
fondos.
Objetivo 2: Partidos políticos poderosos porque son canales democráticos de par-
ticipación ciudadana
No conocemos democracia consolidada sin partidos políticos poderosos,
entidades centrales en el sistema político, capaces de interactuar dentro de
las reglas del sistema democrático. Los grupos de poder han buscado siempre
subterfugios basados en la prédica autocrática (de funcionarios, militares) y
muchas experiencias del caudillismo en los partidos alimentaron últimamente
los resquemores ciudadanos. La legislación debe combinar radicalidad en
la exigencia de democracia interna y en la transparencia de las acciones de
formulación de propuestas, de administración y finanzas y de elección de
dirigentes y candidatos. Junto con ello deben destinarse recursos públicos al
cumplimiento de funciones que son públicas por definición.

24
Ver artículo 39 de la Constitución.

206
 Reforma política

Objetivo 3: Sincerar o hacer transparentes las instituciones políticas como condi-

ción de la gobernabilidad democrática
Sobre las funciones ejecutiva y jurisdiccional: para que la democracia no defraude y el ciu-
dadano no se sienta estafado

En la sociedad peruana del siglo xxi, la gobernabilidad democrática solo

puede estar asociada a la transparencia de la función pública y a la rendición
de cuentas de cada nivel de gobierno. El régimen democrático combina tres
niveles de gobierno y un Poder Ejecutivo, que es tal porque es el «ejecutivo
de la ley» dada por el Parlamento, solo la ley se sitúa sobre los tres niveles de
gobierno que tienen autonomía constitucional. Ella es vinculante.
La reforma política se asienta sobre el proceso de descentralización. Hay
que afianzarlo y enfatizar la necesidad de hacer transparente la gestión pública
y la rendición de cuentas de cada nivel de gobierno. Será necesario desarrollar
mecanismos de participación ciudadana en cada nivel de gobierno que viabi-
licen esta transparencia y esta comunicación. Sin embargo, debe entenderse
que ninguno de estos mecanismos puede competir ni menos obstaculizar las
instituciones propias de la democracia representativa y sus reglas de juego.
Se tiene que gobernar de cara a la opinión pública, sin miedo a ella ni a
quienes contribuyen a forjarla. Así, se debe asegurar que en la asignación de
recursos los tres niveles de gobierno dialoguen y acepten reglas públicas para
su definición y utilización.
Regreso a los ya citados principios del gobierno representativo, cuya
práctica impulsó el desarrollo de la democracia en el planeta a pesar de las
vacilaciones de todos los tiempos. El pueblo peruano goza eligiendo. Ha
experimentado la elección de autoridades y se afianzó la democracia electoral
con ello. No ocurre lo mismo con el segundo principio, la deliberación
antes de decidir. Medidas como las propuestas contribuirán a acercarla a la
ciudadanía y a darle prestigio. Siempre será combatida por los autócratas. La
libertad política tiene hoy una amplitud grande y entre ellas la libertad de
prensa es, entre nosotros, estimada por la ciudadanía. Se ha vuelto a mostrar
que, a pesar de limitaciones y errores, es arma sustantiva de la democracia.
Las reformas propuestas presuponen la existencia y la defensa irrestricta de
esta libertad. Suponen que su ejercicio incluye el acceso de todos al ejercicio
de esas libertades, más compleja en los modernos medios que en la prensa
escrita y apuestan a conseguirla en plena libertad. El margen de autonomía
del representante es a veces lo que menos comprenden los electores en nuestra
experiencia histórica. Pero aceptarlo es inherente a este sistema y la regulación

207
 Reforma del Estado peruano

de plazos relativamente cortos entre elección y elección así como la separación

de las elecciones del Presidente y el Parlamento es un camino para que la
legitimidad siempre pueda ser reconquistada cambiando al representante.

Reformas en el sistema electoral y sus normas

Buscamos acercar el representante al elector y que en lo posible el represen-

tante sienta que se debe a este. Las tres últimas constituciones del Perú nos
anclaron en el sistema proporcional.25 Este sistema se expandió a lo largo del
siglo xx y se ha identificado con el fortalecimiento de los partidos políticos.
Era el más adecuado en los tiempos de la segunda postguerra del siglo xx,
en el auge de la nueva revolución industrial y el Estado de bienestar. Pero
nuestras sociedades son mucho más fragmentadas. Esto, junto con las otras
características de la sociedad mediática, hace recomendables sistemas mixtos
donde se personalice más el sistema electoral. El sistema proporcional aplica-
do como el único tiende a alejar al representante del elector, sobre todo en
circunscripciones grandes que eligen a muchos y al final nadie sabe quién es
su representante.26

Un sistema mixto y más personalizado

Proponemos que la mitad de la Cámara de Diputados sea elegida por mayoría

en distritos uninominales. Si mantenemos el número actual serían 60 distritos
electorales en los cuales deberíamos dividir a los catorce millones de electores.
Son distritos que no tienen que corresponder con la división territorial del
país y sería mejor si esto se hiciera aumentando ligeramente el número de
representantes para conformar 75 distritos electorales que elegirían cada uno
un diputado.27 La otra mitad de los diputados debe seguirse eligiendo por el
sistema proporcional, de base departamental, aunque con algunas reduccio-
nes que acerquen a los parlamentarios al electorado.
En ambos casos, la elección proviene de los partidos políticos. No se debe
aceptar que listas «independientes» lancen candidatos a representantes. Estos
son el eje del sistema representativo que incluye a los partidos políticos como
institución fundamental. Puede pensarse que el representante por distrito

25
El artículo 187 de la Constitución vigente (1993) establece que en las elecciones pluripersonales hay
representación proporcional.
26
Recomiendo revisar el Anexo 4, sus cuadros y comentarios que analizan esta evolución.
27
Esta es una idea que propuso Fernando Tuesta en su libro.

208
 Reforma política

uninominal será identificado por el ciudadano-elector con más facilidad y se

desarrollará una relación más intensa, que no tiene por qué no darse constru-
yendo la estructura partidaria del lugar. Pero es posible que tengan ventajas
comparativas en esta elección ciudadanos más vinculados a actividades que
no se limitan al ámbito partidario y generan liderazgos que complementan la
entrada más tradicional de los partidos. De lo que se trata es que una sociedad
mucho más diversa y compleja pueda encajar en esta institucionalidad.

Dividir el departamento de Lima en tanto circunscripción electoral

Hoy, el departamento de Lima, por tener entre sus provincias la capital de

la República con una población que se acerca a la tercera parte del país, elige
35 representantes que, obviamente, se concentran en la provincia de Lima y
han dejado a las demás provincias del departamento sin posibilidad de elegir
representantes. La protesta de los ciudadanos de estas nueve provincias (que
hoy constituyen un gobierno regional, pero no tienen representantes en el
Congreso) no ha sido suficiente para que una ley corrija este error. No se
puede dejar a una parte de la ciudadanía sin representación.
Pero el problema no es solo de esas provincias. La magnitud de la ciudad de
Lima Metropolitana, que es provincia y tiene gobierno regional en su Munici-
palidad Provincial, hace que sus representantes se vean a sí mismos y sean vistos
como políticos «nacionales», lejanos a la gente concreta. Lima Norte, Lima Sur,
Lima Este son verdaderas ciudades que se diferencian social y urbanísticamente
del conjunto de distritos más ligados al casco urbano tradicional. Ciudades
construidas por iniciativa popular, con mucho esfuerzo y vidas dejadas en el
camino, son ejemplo de pujanza y progreso. Hay que acercar la política a su
vida cotidiana, a sus organizaciones y características propias.
Cinco distritos electorales reemplazarían al departamento de Lima en la
elección de diputados. De esta manera, además, habría distritos de tamaño
más parejo entre los que usan como circunscripciones la división territorial y
aplican el sistema proporcional.

Revisar las circunscripciones donde el electorado se ha concentrado en la

capital de departamento

Pero, además, hay necesidad de revisar los casos donde, por un exceso de con-
centración de electores en la provincia capital de departamento, la ciudadanía
de las otras provincias ve que sus candidatos locales no tienen posibilidades

209
 Reforma del Estado peruano

reales de resultar elegidos. En tal caso, como se ha hecho con Lima, habría que
diseñar una separación de distritos electorales. Este parece ser el caso de tres
provincias capitales de departamento: Arequipa, Trujillo y Chiclayo.

Romper la simultaneidad perfecta que existe entre las elecciones presiden-

cial y parlamentaria

Cada cinco años elegimos un Presidente y 120 parlamentarios que comienzan

y terminan su mandato constitucional el mismo día. Esto afecta mucho la legi-
timidad del Congreso que, evidentemente, no soporta los avatares políticos de
cinco años. El parlamento se convierte en una de las fuentes de ilegitimidad del
sistema conforme avanza el periodo de gobierno. La elección concentrada hace
—además— que la elección de representantes sea un acto secundario dentro
del proceso electoral, pues la atención se centra en las candidaturas presiden-
ciales y en sus propuestas, no en las candidaturas parlamentarias y menos en
sus propuestas. Se ha hecho popular la frase que dice que los candidatos presi-
denciales son las locomotoras y sale elegido el parlamentario que supo «colgar-
se bien del saco» de su candidato presidencial. Esta es una de las herramientas
que hace que se reproduzca el caudillismo en la relación entre el Presidente y
su bancada, que suele tener muchos ejemplos que muestran esta distorsión.
Para asegurar que funcione el balance de poderes y mejorar la calidad del
parlamento es fundamental que —al menos en parte— se diferencien las elec-
ciones. Hay dos caminos, la reducción del mandato parlamentario es el que
considero más adecuado. Pero también puede ser la renovación de la mitad
de los congresistas a la mitad del período. Con cinco años no cabe pensar en
renovación por tercios.
Esto es una necesidad sentida, tan así que en estos días se vuelve a abrir
un arduo debate sobre la revocatoria del mandato de los congresistas. Eso no
es posible si se mantiene un sistema de elección proporcional, en el cual los
parlamentarios acceden a un escaño con votaciones muy disímiles y siempre
terminarían revocados los que fueron elegidos por minoría. Yo intenté formu-
lar un proyecto de ley en esa dirección, pero falló porque es un sistema que
prioriza el partido, no la persona, mientras que la revocatoria siempre es per-
sonalizada. Tengo la impresión de que cuando, insistentemente, importantes
políticos proponen la revocatoria es porque algo los ha hecho perder el temor
al ridículo, probablemente sea porque lo que quieren es que acabe la posibi-
lidad de revocatoria a alcaldes y presidentes regionales. Pero su propuesta no
resiste ningún análisis serio.

210
 Reforma política

Otra evaluación es la que requiere la revocatoria como tal, puesta en la

Constitución básicamente a las autoridades ejecutivas de elección individual,
pero limitadas al nivel regional y municipal en la ley. He sido uno de los que
propuso esta normatividad y me parece saludable, pero estoy desilusionado de
lo que veo: se incentiva la enorme propensión que existe en nuestra sociedad
para «tirarse abajo» a quien logró subir bien alto. Es muy fácil conseguir fir-
mas para esto y hay demasiadas personas que les encanta hacerlo. No siempre
es constructivo. Es preferible acortar el mandato. Es cierto que en autoridades
ejecutivas eso trae problemas de continuidad de obras y políticas, pero tam-
bién es cierto que los alcaldes de tres años aparecían más legítimos que los de
cuatro o cinco y, si eran muy buenos, resultaban reelegidos.
Pero para las autoridades que no tienen poder ejecutivo, parlamentarios,
consejeros regionales y regidores, no tiene sentido la revocatoria. Es preferible
reducir los plazos y dejar abierta la posibilidad de reelección que en el caso de
autoridad ejecutiva debe ser limitada a no más de un período adicional.
Reducir el mandato en la Cámara de Diputados a la mitad
Insisto en que la legitimidad del parlamento no dura normalmente cinco
años. Una abrumadora mayoría (70,5%) reclama reducir el mandato a tres
años en la encuesta ya citada del PNUD. La encuesta del Instituto de Opi-
nión Pública de la PUCP confirma esta tendencia en julio del 2007. Aunque
menor, un contundente 59,2% reclama renovar el congreso cada dos años o
cada dos años y medio.28 La mejor propuesta sería que un mandato de dos
años y medio o tres años permitiera diferenciar las elecciones parlamentarias
también en la duración del mandato. En Estados Unidos, por ejemplo, los
representantes se eligen por dos años. Eso no significa que no se aproveche la
experiencia: los buenos parlamentarios son varias veces reelegidos y luego pa-
san al Senado. Pero lo que sí significa un período corto es que el representante
tiene la cabeza puesta en sus electores y eso es importante para fortalecer el
sistema representativo.
Esta propuesta será cuestionada en nombre de la gobernabilidad. Es cierto
que la tendencia normal será que en las elecciones —a mitad de su gobier-
no— el Presidente pierda la mayoría en una cámara. Pero ¿es ingobernable un
país por no tener mayoría absoluta en ambas cámaras? ¿Cuál es la experiencia
peruana de los parlamentos con mayoría absoluta, por ejemplo, en la década
de los 80? Pongo en duda que solo se pueda gobernar por imposición en todos
28
Ver en Anexo 1 esta información de la encuesta PUCP.

211
 Reforma del Estado peruano

los terrenos y en todos los momentos. ¿Dos años y medio o tres años no es
un buen tiempo para fijar el rumbo? ¿Acaso es preferible gobernar a contraco-
rriente respecto de lo que piensa la ciudadanía? Este es un tema enteramente
discutible sobre el cual volveremos.
Renovar la mitad de la Cámara de Diputados a la mitad del período presidencial
Una alternativa más conservadora, que no debe confundirse con la revoca-
toria, es renovar la mitad de los diputados a la mitad del período presiden-
cial. Todos los diputados tendrían un mandato de cinco años, la mitad serán
elegidos junto con el Presidente de la República y la otra mitad dos años y
medio después. Una norma transitoria regularía el primer quinquenio. Esto
permite que un cambio en la opinión política de la ciudadanía se refleje en el
Congreso, quizás de manera menos dramática. No obligaría necesariamente
al gobierno a negociar con la oposición, pero debiera, al menos, influir en sus
actitudes.

La propuesta de elegir a los parlamentarios en la segunda vuelta de las elec-

ciones presidenciales

En las elecciones generales de 1990, 2001 y 2006 el Presidente de la República

solo pudo ser elegido en segunda vuelta electoral. En las elecciones generales
de 1980 no existía —por excepción de la Constitución— este sistema. En las
elecciones de 1985, la renuncia de la lista de Alfonso Barrantes evitó la segunda
vuelta que los resultados obligaban. Las elecciones durante el fujimorismo no
vienen al caso porque quedaron encuadradas en un régimen autocrático. Es
decir, podemos ver que en toda esta época la segunda vuelta es la que elige
al Jefe del Estado y titular del Poder Ejecutivo. Solo en 1985 la magnitud
de resultados de la primera vuelta fue tal que el partido aprista con pocos
aliados logró tener mayoría absoluta en el Congreso. Ni Fujimori, ni Toledo
ni García en el año 2006 han tenido esa mayoría absoluta.
Esta experiencia ha llevado especialmente al partido aprista a insistir en
la necesidad de que las elecciones del Parlamento se realicen junto con la
segunda vuelta electoral. El tema debe analizarse desde varios lados. Puede
distorsionar la elección de los representantes porque se hace en el contexto
de la polarización blanco-negro entre los dos candidatos presidenciales más
votados. Su efecto puede ser más drástico que el de la valla electoral reducien-
do los partidos presentes en el parlamento y rápidamente esa representación
puede quedar deslegitimada ya que importantes segmentos de la población se

212
 Reforma política

sentirían excluidos del nuevo escenario. Si en vez de coincidir con la fecha de

la segunda vuelta, las elecciones parlamentarias fueran totalmente separadas,
pero en fecha cercana —por ejemplo, tres o cuatro meses después de haber
asumido la presidencia—, la distancia permitiría una mejor ponderación de
alternativas. Podría tender a darle al Presidente una mayoría holgada si se ve
en la oposición un ánimo obstruccionista o, viceversa, graduarla para pro-
pender a una concertación de voluntades. El defecto de la segunda vuelta es
que no impulsa a los partidos a hacer alianzas en el parlamento. Son los elec-
tores los que unen sus votos, aunque luego los representantes pueden seguir
enfrentados o realizar alianzas diferentes. ¿Y si la ley exigiera la conformación
de alianzas partidarias abiertas como paso previo a la votación en segunda
vuelta? Si reviso nuestra historia política, tengo mis dudas sobre si el elec-
torado habría apoyado una alianza como la que tuvieron el partido aprista
y el partido del dictador Odría en el Congreso, o si una alianza explícita
entre el partido aprista y Unidad Nacional hubiese hecho posible la segunda
elección de Alan García el 2006. Las instituciones políticas funcionan a veces
justamente por sus zonas de penumbra, pero es allí donde el juego depende
de habilidades complementarias como la flexibilidad de las propuestas y la
capacidad de concertación.
Lo que sí debemos advertir es que hay límites a cualquier pretensión
de manipular la conformación de la representación. Medidas como la que
comentamos pueden vaciar de legitimidad el sistema por darle una forzada
conformación en nombre de la gobernabilidad. Esta también puede lograrse
reajustando poderes y competencias de las instituciones. Es preferible tentar
por allí, por ejemplo.
Nuevamente, se debe centrar el análisis en la manera de gobernar. ¿No
existe un espacio para la concertación de políticas solo porque una de las
dos cámaras tiene que negociar y buscar consensos o alianzas? La experiencia
reciente no es tan mala en los parlamentos desde el 2001. Ciertamente, en
reforma constitucional (que requiere votaciones calificadas de 2/3), solo tene-
mos exitosa la reforma del año 2001 en el capítulo de descentralización. Pero
esa no es la unidad de medida para evaluar un parlamento ordinario porque
siempre el cambio de las reglas de juego tiene que exigir consensos que atravie-
sen a varias fuerzas políticas. En el siglo xx hubo peores experiencias por falta
de mayoría absoluta en el parlamento, especialmente en el primer gobierno
de Belaunde y se retrotraen hasta allí los resquemores de hoy. La Constitución
de 1979 usó esa experiencia para reajustar más bien las competencias y reguló

213
 Reforma del Estado peruano

mejor la censura ministerial, por ejemplo. La legislación —sin embargo— fue

más allá y acabó con mucho de la razón de ser y la legitimidad de los Conce-
jos municipales, primero, y de los Consejos regionales después al convertirlos
en un remedo de democracia representativa, pues si la lista encabezada por el
ganador del cargo ejecutivo —presidente o alcalde— gana por poca diferen-
cia ya tiene mayoría absoluta en el Consejo. Eso impide hasta la fiscalización
y el debate, vacía de razón de ser esa institución y hace que las demandas y
cuestionamientos se trasladen a otras instancias como el Congreso. Sería más
lógico reducir atribuciones administrativas a los consejos y que cumplan bien
una función deliberante. Lo contrario es no comprender los principios del
gobierno representativo.

Recuperar la democracia representativa en los Consejos (regionales y muni-

cipales)

Hay que eliminar la ley que otorga mayoría absoluta en el Consejo a la lista
que encabeza el Presidente regional o el Alcalde, al margen de los votos que ha
obtenido y hay que exigir más bien que solo sea elegido alcalde aquel candidato
que haya obtenido más de la mitad de los votos válidos. Puede reducirse esta
exigencia, como se ha hecho en otros países, a un 40% —si el siguiente can-
didato está a suficiente distancia—, pero la composición del consejo regional
o municipal debe ser sobre la base de los votos obtenidos. En lo posible hay
que separar también en las municipalidades grandes las funciones de alcalde
de las de Presidente del Consejo. Deberían estudiarse las experiencias de los
Consejos deliberantes en otros países, por ejemplo, Argentina y Colombia,
donde da buen resultado la total separación de atribuciones y hasta de local.
Las mejores innovaciones deberán ser fruto de una descentralización legislativa
en el campo municipal. Una segunda vuelta debe elegir al Presidente Regional
o al Alcalde que no alcanzó la votación dispuesta por la ley y no debe forzarse
la conformación de los consejos. Sin embargo, puede la ley propiciar que se
formen alianzas entre partidos para darle mayoría al Presidente o al Alcalde.

La gobernabilidad ¿depende de la mayoría absoluta?

Vuelvo al mismo tema para insistir en que, si se piensa así, hay que revisar las
competencias del Ejecutivo y del órgano colegiado. Las atribuciones de este
no deben poner en cuestión la función ejecutiva y el Presidente Regional o
el Alcalde no pueden poner límite a la función fiscalizadora de los Consejos.

214
 Reforma política

La decisión presupuestal —en particular decidir qué obra se hace, qué servicio
sé prioriza, qué monto total se gasta— no puede ser decisión del Presidente
Regional o del Alcalde; es atribución propia del Consejo y debe progresiva-
mente ser del ciudadano a través del sistema de presupuestos participativos.
Pero no se debe incluir en sus atribuciones pasos o supuestos que puedan
permitir interferir en la función ejecutiva. Para fiscalizar bien hay que tener
las manos libres de responsabilidad ejecutiva.
Es preferible simplificar funciones, pero garantizar la función deliberante.
No tiene sentido seguir teniendo consejeros o regidores que aspiran funda-
mentalmente a ser ejecutivos de parte de las funciones que concentra el presi-
dente regional o el alcalde. Pero esto nos lleva a otros cambios.

Afincar a los representantes en sus electores

Hoy elegimos congresistas que a partir de su elección se mudan a vivir a Lima

y la mayoría de las veces ya no regresan a vivir a su departamento. Elegimos
consejeros regionales que se irán a vivir a la ciudad capital de la región y elegi-
mos regidores que pueden residir en cualquier parte de la provincia o del dis-
trito. Los parlamentarios solo tienen que buscar los votos de su departamento,
pero los consejeros regionales representan a una provincia ante el Consejo
regional. Ello, aunque son elegidos por los votos de todas las provincias que
integran la región. En la práctica, son elegidos por los votos de quien preside
la lista. Lo mismo ocurre en las municipalidades y no centran, por tanto, su
función de representación en un ámbito más directo.
Proponemos afincar al Consejero regional en la provincia: al Regidor pro-
vincial en el Distrito y al Regidor distrital en el barrio o caserío. Ese debe ser
su lugar de residencia no solo para ser candidato, sino para mantenerse en el
cargo. Ese es su electorado, al que debe representar, es el portavoz de sus pro-
blemas, demandas e intereses en el respectivo Consejo. Asimismo, se tienen
que presupuestar los recursos que hagan operativa su función y las sesiones de
los órganos deliberantes deben adecuarse a sus desplazamientos.
La complejidad de las funciones del Congreso Nacional y la existencia de
las instancias intermedias y local de gobierno y de representación permiten
que el representante nacional no sea obligado a residir durante todo su man-
dato en su circunscripción electoral. Sin embargo, regular que una semana
de cada mes no sesione el Congreso y el representante tenga obligación de
desplazarse a su circunscripción sería sano y necesario, como también lo sería
reducir el número de meses en que el Parlamento sesiona cada año.

215
 Reforma del Estado peruano

Medidas para fortalecer los partidos políticos

Buscamos partidos políticos enraizados en la sociedad peruana. Legítimos

porque practican la democracia interna y constituyen, por eso, canales de par-
ticipación ciudadana en los asuntos públicos, base fundamental del sistema
democrático.29

Primarias abiertas o voto preferencial

Compartimos la crítica que hacen muchos partidos al voto preferencial, que

los ha debilitado e impulsado la indisciplina interna. Pero valoramos el dere-
cho de los ciudadanos a proponer y seleccionar sus candidatos dentro del sis-
tema de partidos. Proponemos, por ello, que la ley regule elecciones primarias
abiertas para los candidatos a cargos de elección popular como una alternativa
al uso del voto preferencial. Esas elecciones se harán en una fecha única para
todos los partidos y las organizará y financiará la onpe. Los partidos que no
opten por este sistema seguirán usando el voto preferencial en las elecciones
parlamentarias.

Vacancia automática de quien deja de pertenecer al partido que lo llevó al

Congreso o al Consejo Regional Municipal

El representante lo es solo dentro de la lista que lo presentó al electorado y

esta pertenece a un partido. Rota esa relación desaparecen las condiciones que
permitieron la elección, y por tanto se vaca en el cargo.
Este razonamiento ha tenido un contundente apoyo en la encuesta de la
PUCP. Por la forma en que se preguntó, se aplica a todo tipo de ruptura entre
el representante y su partido, no como aducen estos solo a los que se afilian a
otro partido.30
Debe regularse que una autoridad elegida por el pueblo, durante su man-
dato, solo puede ser expulsada del partido por la decisión de su bancada (par-
lamentaria, regional o municipal). Y solo por causales muy precisas, una de
las cuales debe ser el actuar contra sus acuerdos explícitos en las decisiones
fundamentales del órgano que integra.
29
En la redacción del libro enfatizamos las propuestas, por eso no reproducimos elementos importantes
de las consideraciones y la situación actual. Ver en el Anexo 3 uno de los documentos previos.
30
Un contundente 87,3% piensa que los tránsfugas deben vacar en el cargo. Ver Anexo 1. La pregunta
en la encuesta no usó «tránsfuga», que es la forma en que se les conoce, pero que es subjetiva. La rotun-
didad de la respuesta muestra que los entrevistados comparten el razonamiento expuesto.

216
 Reforma política

En el caso de la alianza electoral, el derecho se origina por extensión, pero

debiera quedar claro que el pacto tiene que durar por el periodo de gobierno
y ver en qué casos persisten derechos a las partes.

Solo los partidos políticos pueden tener bancada

Se debe acabar con la permisividad reglamentaria que facilita la existencia de

bancadas formadas por tránsfugas de los partidos que los llevaron al Congreso.
Solo pueden constituir bancada o grupo parlamentario y recibir el apoyo del
Congreso los partidos políticos que lograron parlamentarios y tienen seis o más
de seis congresistas. Los que tienen menos de seis pueden unirse entre ellos como
única bancada mixta. Puede estudiarse, al respecto, la legislación de España.

La Valla en 5%

La valla electoral debe mantenerse en 5%, como está ya legislado, ya que es un

freno a la multiplicación de partidos y su dispersión en el Parlamento.

Modificar el artículo 35 de la Constitución

Debe revisarse y precisarse el artículo 35 de la Constitución que, equívoca-

mente, iguala las definiciones de partido político, movimiento y alianza. Crea
problemas y ambigüedades a la hora de legislar. La ley debe regular las alianzas
y definir lo que ocurre si se rompen a mitad de camino.

Partidos regionales

Existe una demanda importante que no puede dejar de escucharse, la existencia

de partidos de base regional. Hay ciudadanos que se sienten excluidos por este as-
pecto. Pero hay que tener en cuenta, por lo menos, dos cuestiones: los requisitos
para todos los partidos políticos tienen que ser iguales y no se puede promover la
dispersión partidaria. Obviamente, los requisitos pueden diferenciarse según se
trate de una elección nacional, regional o local. Con estos límites, y entendien-
do que es la votación alcanzada lo que al fin de cuentas decide la existencia de
un partido, este es un tema que requiere un esfuerzo para construir consensos.

Mejorar la ley de partidos políticos

Esta es una buena ley, por mucho tiempo esperada. Requiere reajustes y en
particular una revisión que impida que se burlen muchas de sus disposiciones.

217
 Reforma del Estado peruano

Menos firmas, más indicadores objetivos

Son los votos los que sostienen a fin de cuentas la inscripción de un partido.
Un candidato presidencial del año 2006 obtuvo menos votos que las firmas
que tuvo que presentar para la inscripción de su partido. Es un indicador más
de que los peruanos firmamos muy fácilmente o que las firmas las falsifica
cualquiera. Hay que encontrar indicadores más objetivos para acreditar, no
solo la existencia, sino la actividad política de los partidos entre la inscripción
y la primera elección general, pues tras esta todo depende de los votos obte-
nidos. Cuando se puso un número de comités no se pensó que se fundamen-
taran ni en firmas ni en locales. Simplemente se debía buscar un mecanismo
que deje constancia de la existencia de actividad política pública.

Garantizar la democracia interna en sus actividades

La ley ya regula las elecciones internas y otras actividades que deben garantizar
los derechos de los afiliados. Un partido político tiene que distinguirse del
caudillismo tradicional con entorno clientelar. Su legitimidad se juega en el
ejercicio de la democracia interna porque solo ella lo convierte en canal de la
participación ciudadana.

Transparencia en el manejo de fondos y su administración

La ley debe garantizar mecanismos para la transparencia en el uso de fondos

y en su administración, trátese de recursos públicos o privados. El manejo
de fondos y la fuente de estos deben ser públicos y el incumplimiento de la
ley debe conllevar la pérdida de la inscripción. Pero no hay que atenazar a
los partidos con mil procedimientos y trámites. Hay actualmente medios de
transparencia muy simples.

Financiamiento público de los partidos políticos

Quienes se oponen al financiamiento público de los partidos no entienden lo

que es una democracia representativa. O están actuando con un doble stán-
dard que exige con una mano y otorga con otra, lo que solo ocurre cuando en
realidad alguien oculta su oposición a lo que se está defendiendo.
En toda democracia representativa los partidos cumplen función pública
y defienden los intereses públicos. Esa función pública puede tener financia-
miento privado, pero eso depende de cuán distribuida está la riqueza en esa

218
 Reforma política

sociedad. En el Perú, estamos muy lejos de tener bien distribuida la riqueza

y, por tanto, no habrá democracia representativa legítima si no hay financia-
miento público. Obviamente, todo en un país como el nuestro se tiene que
hacer con austeridad y hay que regular contra el dispendio, pero para todos,
no solo para el que no tiene riqueza.
La ley de partidos tiene ambigüedades introducidas por el miedo de con-
gresistas que dependen de elecciones cercanas ante el flagelo de más de un
medio de comunicación. No es mala la apuesta de financiar directamente,
desde el órgano electoral, la presencia en televisión y radio y de dar financia-
miento directo solo para formulación de programas de gobierno y capacita-
ción de cuadros. Ese es el punto de partida para exigir calidad en la dirigencia
política y no tiene tantos costos. Este es un terreno en que se debe sincerar
la política y decirle a quienes plantean la «condición imposible» (que se haga
algo sin financiamiento o entregándose a los intereses de los grupos de poder
lícitos o ilícitos) que hacerlo solo sirve para crear condiciones de ingoberna-
bilidad democrática.

Reformas en el sistema de gobierno. Un presidencialismo atenuado en

un Estado descentralizado

El Perú ha tenido, tiene y tendrá un sistema presidencialista. No sería realista

intentar cambios hacia un parlamentarismo que solo opera con sistemas de
partidos muy consolidados y tradiciones muy lejanas al caudillismo profunda-
mente presente en nuestra historia política. He sostenido que las instituciones
puntuales del régimen parlamentario introducidas en nuestra tradición cons-
titucional han fortalecido el caudillismo presidencial en vez de atenuarlo.31
Nos parece posible y deseable atenuar lo que hay de exagerado en los poderes
presidenciales por la vía de institucionalizar el Poder Ejecutivo y revisar el
blindaje constitucional que lo hace peligrosamente irresponsable (al Presi-
dente de la República) y fortalecer al Presidente del Consejo de Ministros al
convertirlo en jefe del corto plazo, pero no jefe de gobierno. El Presidente del
Consejo de Ministros es una figura clave construida paso a paso en nuestra
historia constitucional y puede tener un rol muy importante cuando hay que
articular tres gobiernos políticamente autónomos.

31
Pease García, Henry. Electores, partidos y representantes. Sistema electoral, sistema de partidos y sistema
de gobierno en el Perú. Fondo Editorial de la PUCP. Lima, 1999.

219
 Reforma del Estado peruano

Institucionalizar / despersonalizar el Poder Ejecutivo

Cada cinco años elegimos un Presidente de la República, pero si revisamos la

forma en que la Constitución define sus atribuciones y la irresponsabilidad
casi absoluta que lo blinda, pareciera tratarse de un rey. Él administra la
hacienda pública, él negocia los empréstitos, él dirige la política exterior, él es
el jefe supremo de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional, etcétera. Para
institucionalizar el Poder Ejecutivo y reducir el margen de poder arbitrario que
aún subsiste, será importante legislar de otra manera, estableciendo ámbitos
específicos que corresponden a los ministerios, a los ministros y al Presidente
del Consejo. Esto no anula la función conductora que corresponde al Presi-
dente de la República como Jefe del Estado que dirige la política general del
gobierno ni menos afecta el carácter deliberante que corresponde al Consejo
de Ministros en la articulación del Poder Ejecutivo.

Revisar la responsabilidad presidencial

Una investigación reciente del constitucionalista Francisco Eguiguren deja

en claro que el blindaje total que otorga la Constitución al Presidente de la
República no puede continuar en un funcionario que ostenta tanto poder
en el Estado.32 El trabajo tiene la virtud de realizar un análisis comparado de
las reglas vigentes en Europa y los eeuu, lo que ayudará a una reforma más
equilibrada. Porque no se trata simplemente de lograr que sea fácil acusar al
Presidente de cualquier hecho, sino de impedir que tanta protección termine
haciendo de su actuar un ejercicio arbitrario, es decir, ajeno, si no contrario
a la ley.

Hay tres gobiernos con autonomía política, económica y administrativa en

un Estado unitario y descentralizado

El proceso de descentralización impulsado por la reforma constitucional del

capítulo xiv de la Carta vigente realizada el 2001 (y desarrollada en la legis-
lación del quinquenio 2001-2006) está llevándonos a que el Estado peruano
se descentralice y opere con tres gobiernos elegidos por la ciudadanía que
tienen constitucionalmente autonomía política, económica y administrativa.
Es cierto que falta mucho por hacer aún pero hay que hacerse a la idea de lo

Eguiguren Praeli, Francisco. La responsabilidad del Presidente. Razones para una reforma
32

constitucional. Fondo Editorial de la PUCP. Lima, 2007.

220
 Reforma política

que significa la existencia de tres gobiernos con autonomía en un Estado que

es unitario y descentralizado.
Algunos concluyen apresuradamente que ya no hay un Poder Ejecutivo,
que solo hay un gobierno nacional para las competencias que le reserva la
Constitución y la ley. Se olvida, sin embargo, algo esencial. Cada gobierno
tiene autonomía política en tanto se origina en elección popular y así lo reco-
noce la Constitución. También esta les otorga autonomía económica y admi-
nistrativa, pero estas están en construcción, es un proceso. Sin embargo, nadie
es autónomo de la ley. Cada ley de la República es vinculante en todo el país.
El Presidente de la República, titular del Poder Ejecutivo Nacional es el que
tiene la atribución constitucional de reglamentarla y de cumplirla y hacerla
cumplir. Ese es el ámbito irrenunciable y nacional del Poder Ejecutivo, cum-
plir y hacer cumplir la ley.
Es un error —y se encuentra señalado en la ley orgánica del Poder Eje-
cutivo— sostener que las políticas nacionales y sectoriales las fija el Poder
Ejecutivo y las tienen que obedecer y aplicar los gobiernos regionales y loca-
les. Solo si es la ley la que fija una política nacional todos tienen obligación
de cumplirla. Allí nace el Poder Ejecutivo que la reglamenta, que exige su
cumplimiento y que da cuenta al Parlamento sobre ese cumplimiento. Por
decreto supremo se dispuso la evaluación de todos los maestros del Perú y
por decreto un presidente regional prohibió a los de su departamento asistir
a la evaluación. No se trata de emprender batallas burocráticas y políticas
que hagan más complicado el Estado, sino de usar los caminos adecuados.
Las políticas nacionales y sectoriales debieran ser tema prioritario del debate
parlamentario y hacerse por ley a propuesta solo del Poder Ejecutivo. Los
ministerios que han descentralizado sus competencias ejecutivas a los gobier-
nos regionales y/o locales deben reconvertirse y fusionarse si es preciso, para
especializarse en el seguimiento de las políticas nacionales y sectoriales cuya
evaluación debiera ser tema preferente de la comisión respectiva del Con-
greso. Eso, además, serviría para poner la atención en lo esencial y no en lo
anecdótico de cada sector.

Hay un Jefe de Estado y es el titular del Poder Ejecutivo. Ningún gobierno

es autónomo frente a la ley
La conducción nacional del Presidente y el Ceplan
Ratificando esta realidad, ya legislada, creemos que hay que enfatizar en el
ejercicio de la Presidencia de la República las funciones de Jefe del Estado,

221
 Reforma del Estado peruano

que se refieren a la unidad nacional y a la conducción general de las institu-

ciones públicas así como a hacer cumplir las leyes. Desde allí, el Presidente
de la República puede construir en el ceplan un instrumento formidable de
concertación y previsión del futuro, que lo ayude en las tareas de conducción,
fijando el rumbo y creando los instrumentos para evaluar planes y políticas
debidamente concertadas.
El cortoplacismo que se ha impuesto en el Estado peruano desechó incluso
esa antigua fábrica de proyectos que fue el Instituto Nacional de Planificación
(INP) para hundirnos en el más tonto e inútil activismo, incapaces de mirar
lejos y sumar esfuerzos públicos y privados. Ningún estado trabaja así y la
persistencia en no dar el paso que significa contar con un sistema instituciona-
lizado de planeamiento estratégico y situarlo en la Presidencia de la República
condena a la política y los políticos, así como a los funcionarios públicos, a
una recurrente mediocridad.
Si esta entidad funciona y abre espacio para concertar entre Estado y sector
privado, entre poderes del Estado e instituciones autónomas y entre niveles
de gobierno también autónomos, mucho del gobierno del corto plazo puede
darse a través del Presidente del Consejo de Ministros. Se trata de hacerlo
políticamente responsable de lo que el gobierno se comprometió a hacer ante
el Parlamento y el país, que se expresa en el Presupuesto Público, plan de corto
plazo —que ojalá derive en bianual—, y que desde allí sincronice la acción
de los ministros sin retirar la conducción general al Presidente. Este último la
tiene porque los nombra y remueve y debe fijar, al nombrarlos, la política que
el Premier expondrá ante el Parlamento y el gabinete aplicarán luego.

El Presidente del Consejo de Ministros, jefe político del corto plazo y res-
ponsable de la relación con el Parlamento y los gobiernos regionales

Reforzar el papel del Presidente del Consejo de Ministros se corresponde con

la tradición constitucional peruana y se debe hacer responsabilizándolo ante el
Parlamento y el país del cumplimiento de la política del corto plazo y del Pre-
supuesto Público correspondiente, incluyendo en sus plazos las obras e inver-
siones que le conciernen. No tiene sentido el artículo 130 de la Constitución
cuando dispone que, al comienzo de su gestión, el Presidente del Consejo de
Ministros expondrá ante el Congreso la política general del gobierno. Eso lo
hará siempre el Presidente de la República el 28 de Julio. El Presidente del
Consejo de Ministros debe llevar el plan de corto plazo, lo que hará el gobier-
no en uno o dos años, encuadrado por el Presidente al nombrarlos. Eso podría

222
 Reforma política

tener ya las cifras básicas del presupuesto del periodo y eso es lo que debería
debatirse. Es el compromiso del gobierno con el país de ese momento.

Una digresión sobre el voto de investidura

La Constitución de 1993 introdujo el voto de investidura, tras la exposición

y debate de la política general de gobierno hecha por el recién designado
Presidente del Consejo de Ministros. Antes, la exposición y el debate se
realizaban y no cabía luego voto alguno. En efecto, en el régimen presidencialista
es solo el Presidente el que inviste a los ministros con la legitimidad que ha
recibido directamente del voto popular.
Ya he sostenido que esta reforma promueve, en primer lugar, un
esfuerzo por hacer cumplir los principios de la democracia representativa
y por eso he cuestionado distorsiones que se han hecho a la conformación
de la representación. Los angustiados por la gobernabilidad democrática
(que muchas veces la entienden simplemente como imponer su voluntad,
intereses y prejuicios incluidos) deben restringir las competencias de los
órganos deliberantes antes que distorsionar su conformación manipulando el
momento de la elección (solo junto al presidente) o el sistema electoral. En este
caso es preferible que no haya voto de investidura a que el Parlamento pierda
legitimidad en su representación. Algunos parecen creer que una mayoría que
llega al Congreso solo porque acompaña al candidato presidencial, es decir,
una mayoría que gana —sin legitimidad propia, conquistada en las urnas en
tiempos y espacios separados— le agrega algo a la legitimidad que tiene el
Presidente. Cada vez eso será más difícil y durará menos.
Pero esta digresión no me aleja de mi apuesta de un presidencialismo
atenuado por la descentralización efectiva y los mecanismos parlamentarios.
Yo mantendría el voto de investidura, pero como atribución del Congreso,
con las dos Cámaras reunidas y asociado a un plan de corto plazo que
incluye lo fundamental del presupuesto anual o bianual con sus obras e
inversiones principales. El voto de diputados y senadores, estos últimos
expresando representación de las regiones constituidas, debieran consagrar un
compromiso del gobierno con el país cuya evaluación podrá llevar a la Cámara
de Diputados, la Cámara fiscalizadora, a aplicar la censura ministerial. La
cabeza del Presidente del Consejo de Ministros garantiza ese plan; la pedirían
por incumplimientos básicos no por simples tonterías o como reemplazo del
agobiante esfuerzo por hacerse notar que tienen algunos congresistas. Es posible
que el país aún no esté preparado, que persistan los que creen que democracia

223
 Reforma del Estado peruano

es que se cumpla su voluntad y que gobernar es mandar solo con ella como
norte. Sin voluntad y disposición de concertar, competir y convencer no se
avanza en democracia. Pero si estamos retrasados es preferible que se elimine
el voto de investidura, que solo se dé la exposición y el plan del Presidente
del Consejo de Ministros, pero no se vote antes de que se siga manipulando
la conformación de la representación para tener mayoría absoluta sin haber
tenido los votos para ello.

Un Parlamento que es el centro articulador del sistema político: más cerca

del ciudadano, organizador de la deliberación pública

Algunos piensan que el poder político solo se mide por la imposición de la

voluntad propia. Pero en democracia no solo pesan los procedimientos, llegan
a tomar valor los contenidos. Solo entiendo la tesis de que el parlamento es
el primer poder del Estado si supone contenidos y procedimientos, porque
la función del parlamento es esencialmente relacional y articuladora. Las
propuestas que hacemos sobre cambios en la forma de elección de congresistas
y la bicameralidad que proponemos, con dos cámaras diferenciadas en sus
funciones y conformación, es parte de un esfuerzo que busca acercar el
parlamento a la ciudadanía, privilegiar esta relación que es la base de la
representación y diferenciarla de la acción de gobierno.
Con una composición más cercana a los electores, la Cámara de Diputa-
dos debe simplificar sus procedimientos, privilegiar la función fiscalizadora
y simplificar la función legislativa, concentrar su atención en la función de
representación. De eso trataremos en el capítulo siguiente.

El Senado y mi preferencia por la representación regional

El Senado debiera ser una Cámara donde estén representadas fundamental-

mente las regiones. Obviamente, no estoy hablando de los 24 departamentos,
una Provincia constitucional y la Capital de la República. Podría buscarse
una fórmula provisional que no sea el distrito nacional único, por ejemplo,
departamentos agrupados buscando poblaciones sumadas equivalentes y con
el único requisito de que sean colindantes, pues es el único requisito que está
en la Constitución. Obviamente, tras constituirse cada región por decisión
popular se corregiría la representación en las elecciones siguientes.
No sostengo que sea negativo el distrito nacional único per se. Lo es ahora
porque muchos peruanos ven en eso un reflejo del viejo centralismo; creen

224
 Reforma política

que se llenará de limeños cuando no necesariamente será así. Si me parece

necesario combinar el criterio territorial con el de población. Se ha tomado la
costumbre de «castigar» al ciudadano de Lima en nombre del descentralismo
y eso deslegitima todo el sistema.
El Senado debe ser la Cámara de la calidad legislativa. Ve las leyes principa-
les, en unos casos por enumeración constitucional, y en otros porque las elige
de las ya aprobadas en la colegisladora. Desarrolla a plenitud el debate técnico:
allí no caben votaciones con mecanismos simplificados (Sí/No). Debe realizar
los concursos y ratificaciones de altos cargos estatales y tener un espacio para
discutir grandes políticas nacionales. Debe participar en la presentación de
cada nuevo gabinete y en el voto de investidura, pero no en los mecanismos
de interpelación y censura que son privativos de la otra Cámara. La Cámara
de Diputados debe tener especialización en la fiscalización y control político
y ambas deben participar en iguales condiciones en la formulación y apro-
bación del presupuesto público. El Senado debe tener un rol principal en
el seguimiento del proceso de descentralización y la resolución de conflictos
institucionales al respecto.

Para que la representación funcione en los tres niveles de gobierno

El parlamentario es, primero, un representante y solo a partir de ese hecho

es un legislador y un fiscalizador del gobierno y las instituciones públicas. La
misma definición se extiende a los consejeros regionales y a los regidores mu-
nicipales, con las obvias adaptaciones a su instancia de gobierno.

Priorizar la función de representación

El parlamento tiene que priorizar la función de representación en todas sus

dimensiones. No puede entenderse, como ahora, subordinada a la prioridad
de legislar o fiscalizar o encuadrada solo dentro de la práctica individual y casi
personal del representante. La actividad que este realiza para comunicarse con
su electorado, la actividad de relación directa en su circunscripción para in-
formar, rendir cuentas, etcétera, es actividad del parlamento. No es separable
del representante.
Los tiempos del parlamento se tienen que adecuar para que el representan-
te pueda pasar más tiempo con sus electores, en su circunscripción electoral.
Si es preciso reducir las legislaturas, especialmente las extraordinarias, hay que
hacerlo. Aquí tiene prioridad la función de representación en la Cámara de

225
 Reforma del Estado peruano

Diputados. Es posible que el Senado sesione en funciones de concurso o rati-

ficación de altos cargos o en debates de políticas nacionales que le son propios
mientras la Cámara de Diputados no sesiona para que sus miembros estén
con su electorado.

Comunicación: política cara a cara

La representación es una función de comunicación política cara a cara, se

complementa con los medios de comunicación de diverso tipo, pero estos no
reemplazan el contacto directo entre elector y representante. Siempre existi-
rán pedidos y gestiones particulares; sin embargo, el representante tiene como
parte de su responsabilidad la legitimidad política de su partido y la institu-
ción que integra el Parlamento. Por eso tiene que explicar lo que pasa allí, lo
que hace el gobierno; tiene que escuchar lo que siente, piensa y demanda su
electorado y tiene que comunicarlo a su partido y al parlamento. De la mis-
ma forma, tiene que transmitirlo a ministros y funcionarios del gobierno. Su
elector tiene que ver en esa relación no una simple acción de delegado que
mecánicamente dice lo que él quiere, sino el rol de un político que reinterpre-
ta, explica, reajusta hasta la propia opinión.
Esta función de comunicación es fundamental para construir la legitimi-
dad de un sistema político. Gobernar no es solo hacer obra física o cumplir
metas y logros ofrecidos. Justamente esta comunicación es arma fundamental
cuando hay que entender por qué no salen las cosas como uno quiere o en el
momento en que lo demanda.
En el Perú ha decaído en las últimas décadas la actividad política: los par-
tidos y los representantes son el personal que tiene el sistema para impulsar esa
actividad, no pueden evadirla ni confundirla con el clientelismo. La rendición
de cuentas es parte esencial de la democracia representativa.

El Parlamento no debe sesionar una semana al mes

Una semana de cada mes, por lo menos, los representantes deben radicar
en su circunscripción electoral y no solo la capital de esta. Por lo menos la
Cámara de Diputados tiene que adecuar su agenda a este espacio para la
función representativa.33

33
Un contundente 83,7% de los parlamentarios estaría de acuerdo con esta medida. Ver Anexo 2. Se
aplica en Chile, me la explicaron en la visita que hice el año 2004 y tenía bastante consenso entre mis
interlocutores de ese Congreso.

226
 Reforma política

Ese tiempo permite programar conferencias, asambleas, visitas a partes

de su circunscripción, audiencias especializadas, etcétera. Permite, además,
estar a disposición de su electorado en oficina ad hoc, permite conocer de las
autoridades locales los problemas que se viven, las gestiones que se demandan
y dar cuenta de los resultados de las gestiones encomendadas.

Una oficina de apoyo parlamentario en cada circunscripción

El Congreso tiene que gastar en hacer viable una relación cercana entre
parlamentarios y ciudadanos. En cada circunscripción (hoy capitales de de-
partamento) debe haber una oficina del Congreso, para dar apoyo a todos
los parlamentarios que estén en esa circunscripción. Se trata de apoyo de
secretaría, de correspondencia, de sala de reuniones, de computadoras y
sistema de comunicación, de movilidad, de operación de la dirección de
participación ciudadana. Esto no funcionó porque muchos parlamentarios
quisieron imponer un sistema de individualización de las oficinas que hacía
inmanejable el gasto e imposible el control de los abusos. No tuve más
remedio que cerrarlas cuando fui Presidente del Congreso porque hubiera
sido peor el escándalo y la malversación de recursos que se hacía posible.
Pero la idea por la que tanto trabajaron Pedro Planas y Alberto Adrianzén
era sabia y necesaria. Hay que separar lo que es un lugar de encuentro y
pool de servicios con lo que puede ser la oficina individual que tendrán los
parlamentarios que quieran tenerla, pero no hay que confundir la entidad
con las particularidades.34

Personal de apoyo en su circunscripción

Cada congresista requiere tener personal de apoyo en su propia circunscrip-

ción que enlace con su oficina parlamentaria en Lima. Debe tener libertad de
disponer la distribución de su equipo y las funciones que tienen que cumplir.
Es cierto que hay parlamentarios que han lucrado a costa de estas plazas y eso
tiene que castigarse drásticamente y controlarse. Pero en vez de reducir recur-
sos hay que ampliarlos y combatir las críticas que sostienen que eso es tarea
34
Recuerdo a un congresista amenazando con la toma de los locales de las Oficinas Descentralizadas si no
se aceptaba la presión por tener oficinas individuales. Ocurrió en una de las reuniones para asuntos admi-
nistrativos que convocaba el Presidente Ferrero, a la cual no asistían periodistas. Por esta razón nunca las
convoqué en mi presidencia. Ni siquiera los que pertenecían a un mismo partido querían estar en la misma
oficina y aducían que el voto preferencial los convertía en competidores. ¿Desde cuándo la competencia
hace imposible compartir espacios?

227
 Reforma del Estado peruano

particular que cada uno hace para la campaña electoral y que debe financiarla
de su peculio. Se olvida que son representantes y su trabajo es la comunica-
ción con el elector y su servicio a este. En los Estados Unidos, el personal de
los representantes se dedica hasta a contestar la carta de cada elector antes que
a especializarse en hacer leyes, para eso está otro personal que no es parte de la
oficina del representante. Hay que reformular servicios del Congreso en esta
perspectiva y priorizar gastos a contracorriente de la maledicencia que siempre
anula la iniciativa. Como parte de su rendición de cuentas el representante
debe mostrar las actividades que ha organizado, las gestiones que ha realizado
y los resultados de las mismas.

Potenciar la dirección de participación ciudadana

Esta dirección del Congreso debería potenciarse hasta convertirse en el auxi-

liar y asesor de cada congresista para la comunicación informatizada con su
electorado, comenzando por la construcción de su base particular de datos.
Muchas de sus inteligentes iniciativas solo tienen sentido a través de los par-
lamentarios: debates virtuales, acopio de iniciativas ciudadanas, etcétera. Pero
hay que romper con los compartimientos estancos. Hay muchos congresistas
que piensan que solo pueden trabajar con técnicos de su partido, que todos
los demás los van a utilizar para sus intereses. No es así, he trabajado con gente
de calidad, de muy diferentes posturas políticas. El técnico hace su trabajo y
uno pone los límites. Esta área podría potenciar mucho del trabajo de repre-
sentación parlamentaria.

Apoyar financiera y administrativamente la función representativa de conse-

jeros regionales y regidores municipales

Todo lo dicho para los parlamentarios debe desarrollarse para los representan-
tes de los niveles regional, provincial y distrital. Pero allí hay que comenzar
reformando la mentalidad. Por lo general los parlamentarios están al menos
preocupados por la función de representación y cada uno hace lo que puede.
En las municipalidades prima la idea de introducirse en la gestión ejecutiva,
aunque sea en un sector de ella. Se compite con los funcionarios y salen frus-
trados.
Siguiendo el ejemplo de lo hecho en los Consejos Regionales, hay que separar
la presidencia de los mismos de quien ejerce la autoridad ejecutiva. El alcalde
no debe presidir el Consejo a menos que se trate de municipalidades grandes,

228
 Reforma política

las que le pagan sueldo. Los Consejos tienen que tener su propio presupuesto
y deben financiar las actividades de sus miembros tanto para comunicarse con
los vecinos, reunirse con ellos, expresar sus demandas, rendir cuentas, como
para la fiscalización y el control político que incluye la deliberación pública
como actividad central. Los presidentes que anualmente elija cada Consejo
deben administrar esos recursos y defender que todos sus miembros ejerzan su
función y hagan buen uso de ellos.

Vacancia automática antes que escándalo

La función representativa no resiste el escándalo y hoy, en una sociedad

mediática, este es fácil de armar. Por eso es importante que el representan-
te no cumpla función administrativa y que se limiten hasta el extremo las
funciones que lo convierten en juez de sus pares. Un camino puede ser la
existencia de un Código de Ética, estricto, que define lo que puede y lo que
no puede hacer un representante en el ejercicio de la función, actualizado
antes de cada proceso electoral y desvinculado de las normas legales en el
sentido de ser una norma que se aplica por sí misma y no en función de las
demás. Es cuestión previa: no se requiere que se trate de un delito, basta
que un parlamentario haga lo que allí se prohíbe al representante para que
sea sancionado con la exclusión. Lo sabrá expresamente al comenzar sus
funciones.
Para usar un ejemplo simple. No puede nombrar ni intervenir en el nom-
bramiento de ningún empleado, ni de su entorno. Si lo hace, vaca automá-
ticamente, sin proceso alguno y al margen de la implicancia penal o admi-
nistrativa. Lo decide directamente el jne o un ente ad hoc no integrado por
parlamentarios. No cabe, en tal sentido, que «recomiende» porque tiene que
ser público y notorio que eso no es posible; un alto funcionario tiene que ser el
responsable de hacerlo, previo concurso, y el representante se limita a pedir el
servicio y devolver el empleado si no sirve para la función. El escándalo daña
las instituciones y hay que defenderlas. Las formas legales requieren un diseño
más fino, pero este es el derrotero.

A modo de conclusión

Las propuestas que hacemos, largamente pensadas, debatidas en cuatro talle-

res y en el seminario de Reforma del Estado de la pucp son un todo, con
objetivos explícitos. Se han hecho para ser discutidas con la finalidad de abrir

229
 Reforma del Estado peruano

brecha, crear conciencia de los cambios necesarios e impulsarlos de la mejor

manera posible. En política y en democracia el camino hace la resultante. Por
tanto, es importante la discusión porque deliberar es la manera de construir
consensos y crear condiciones democráticas.
La reforma política es también una reforma intelectual y moral porque
tiene que asumirse en serio. Una democracia no es posible si no se respeta a
cada ciudadano y se le debe representar poniéndose a su servicio y asumiendo
la función de expresarlo. He visto a muchos que se llenan la boca hablando
de democracia todo el tiempo y desprecian al elector o al ciudadano más
humilde. Muchos más se creen muy vivos cuando lo esquivan o engañan, des-
naturalizando su función representativa. El poder atrae y es un becerro de oro
frente al cual muchos convierten la representación en simple manipulación.
Esa es la raíz que explica por qué tantos ciudadanos ven la política y al político
como algo sucio, lleno de mentira y de bajas pasiones, donde cada uno solo
busca enriquecerse y dominar a los demás.
Consolidar la democracia es también afirmar un conjunto de valores
que son inherentes al régimen y son incompatibles con los extremos (que en
todas partes se dan, pero que entre nosotros han encarnado las dictaduras más
corruptas). Hay quienes en democracia repiten esos antivalores y se acercan
a los extremos de la corrupción, pero la comparación cotidiana nos permite
ver los parecidos y denunciarlos. Lo que sí es claro es que no hay duda de la
superioridad moral de los valores democráticos sobre los encarnados por los
autócratas que nos han gobernado.

Sobre el voto voluntario o facultativo

Hay un creciente número de personas que proponen que el voto deje de ser
obligatorio. La tesis tiene fundamentos teóricos en el pensamiento liberal más
reciente. Probablemente por mi formación y convicción cristiana, yo siempre
he asociado derechos y deberes, no imagino unos sin otros. Hoy la democra-
cia establece un conjunto de derechos, como personas, como comunidad o
colectividad, como ciudadanos. A esos derechos se asocian necesariamente
deberes como votar para elegir autoridades o decidir en un referéndum algo
importante, o pagar impuestos.
Pero no se trata aquí de profundizar en la filosofía del asunto sino en sus
efectos sociales y políticos. Allí están mis preocupaciones centrales. El voto
voluntario o facultativo nos viene de Europa y los Estados Unidos de América,
las sociedades más desarrolladas, verdaderos reinos de la abundancia material

230
 Reforma política

en el siglo xxi. Allí, los ciudadanos están plenamente integrados al mercado

—empleo, seguro de desempleo, consumo de distintos niveles— y el Estado
y la política los integra con servicios tangibles en materia de salud, educa-
ción, seguridad social y hasta recreación. Nadie «patea el tablero» porque sabe
que pierde mucho más. Claro que hay marginales y evasiones, pero son otras
proporciones que pocos definen como problema social. Allí, el mercado y los
servicios universales del Estado constituyen el principal factor de integración
al sistema.
En el Perú, el voto termina siendo una forma de integración. Que todos
voten obliga a los políticos a no excluir ni a los más pobres de sus campa-
ñas y actividades. Siempre he visto las elecciones como un momento en que
la gente «va con gusto» a votar. Es un instante en que se sienten incluidos.
En una sociedad donde casi la mitad de la población está bajo la línea de
pobreza, donde tantos peruanos no tienen acceso ni al mercado ni a servicios
elementales, podemos extender la inclusión al dar este paso, hacerla aún más
consistente.
También hay que pensar en términos políticos. Es tan fácil que un
gobierno que ganó con el 40% del padrón electoral, votando o más bien con la
mayoría absoluta de ese 40%, sea luego definido como ilegítimo, y ya imagino
a promotores del «no voto» en más de una ocasión volteando luego a esta
campaña.
Sería bueno abrir este debate y que cada uno explique sus razones. Algunas
que he escuchado ya tienen un tufillo despectivo respecto de los que no votan
sino por obligación, que comprende poco las dificultades de desplazamiento
y lo que significa la vida de las mayorías empobrecidas. ¿Llegaremos a ver a
algunos frotarse las manos porque así esos «cholos brutos e ignorantes» no
influirán en las elecciones? Supongo que no, sin embargo, no será por que
no piensen así (con estos u otros calificativos), sino porque el racismo y la
exclusión social sigue presente en muchas personas, pero se cuidan de no
expresarlo para no quedar mal.
Es insensato ahondar distancias entre los peruanos, casi tanto como lo ha
sido y lo será promover la violencia terrorista en cualquier momento. Hay
algunos que no han comprendido todavía que la exclusión y la violencia son
hermanos de sangre.

231
 Reforma del Estado peruano

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1996 Partidos políticos y sistema de partidos. Madrid: Istmo.

236
 Reforma política

Anexo 1
La encuesta nacional del Instituto de Opinión Pública de la pucp
(julio 2007)

Luis González Norris

En el mes de julio del año 2007, y con el propósito de efectuar un sondeo de

la opinión sobre el Parlamento y algunas de las medidas que la investigación
se propuso explorar, se incluyó una batería de interrogantes que propusimos
al Instituto de Opinión Pública de la PUCP. Con el apoyo generoso del Pro-
fesor David Sulmont, se seleccionaron algunas que fueron recogidas en la en-
cuesta nacional que realizó el Instituto en julio del año 2007. A continuación,
se presentan los resultados más significativos encontrados.
1. Aprobación del Ejecutivo y del Legislativo
El Presidente llegó a una desaprobación de 58,9% y la Presidenta del Con-
greso a 48,1. Parece así confirmarse la tendencia del paralelismo de ambos
poderes en esa materia.
2. Los partidos políticos son importantes para la democracia.
La respuesta a la pregunta N° 26 establece que la opinión de la población
sobre que la importancia de los partidos políticos es muy alta, pues el 64,9%
respondió que los partidos son importantes, muy importantes o extremada-
mente importantes para que la democracia funcione bien en nuestro país.
Esta conclusión es relevante si se tiene en cuenta que en anteriores encuestas
se ha expresado especial desconfianza hacia estos. Sin embargo, en respuesta
a otra pregunta el 37% declaró que la democracia puede funcionar sin partidos
políticos.
3. Los procesos electorales son imprescindibles
En respuesta a la pregunta N° 28 el 85,6% de los encuestados reconocen que
participar en las elecciones es importante, muy importante o extremadamente
importante para que funcione la democracia.
4. Sin embargo, hay mucha insatisfacción con la democracia
La respuesta a la pregunta N° 35: el 63,4% de los encuestados manifestó estar
insatisfecho o muy insatisfecho con el funcionamiento de la democracia en
el Perú.

237
 Reforma del Estado peruano

5. Los congresistas son vistos como un canal eficiente para resolver problemas
Las respuestas a la pregunta N° 45 muestra que el 65,1% de los ciudadanos es-
taría dispuesto a comunicarse con un congresista (o ya lo ha hecho) para tratar
de resolver alguna demanda (solo el 4,3% declaró haberlo hecho efectivamen-
te). Esto demuestra que las personas sí requieren del contacto con su represen-
tante, pero probablemente por la dificultad en contactarse directamente con
él no lo ha hecho aún. ¿Es una demostración real de la sub-representación de
los ciudadanos en el parlamento?
6. El voto preferencial
La pregunta N° 49 demuestra que el 35,7% de los entrevistados declaró haber
usado el voto preferencial versus un 52,9% que declaró no haberlo hecho.
Esto demostraría que el voto preferencial ya es un derecho que será muy difícil
erradicar aunque lo reclamen muchos partidos.
7. Los congresistas son recordados
La pregunta N° 50 dio como resultado que el 66,9% de los encuestados re-
cuerda el nombre de al menos uno de los congresistas de su departamento,
reiterando la importancia que le otorga a su representante.
8. El tamaño del Congreso
La respuesta a la pregunta N° 78 establece que el 49,5% de los ciudadanos
considera que el Congreso debe ser reducido para que no cueste mucho. Sin em-
bargo, un muy importante 44,2% opina que debe haber suficientes parlamen-
tarios para que se pueda representar adecuadamente a la población. Esta respues-
ta es importante, pues hay indicios de una conciencia que admite que existe
un déficit de representación en el Congreso del Perú.
9. ¿Qué deben hacer los congresistas?
La pregunta N° 79 indaga por cuál debe ser la función de representación más
importante de los congresistas. Pide que se marquen las dos más importante.
Un 50,5% consideró que lo más importante es ayudar a las personas más
necesitadas del departamento, lo que es sin duda una acción del Ejecutivo,
Nacional, Regional o Local. Es interesante ya que el 48,0% remarcó que la
función más importante es promover leyes para promover el desarrollo. También
un 40% marcó que entre las dos funciones más importantes estaba el dar a
conocer al país y a las autoridades nacionales los problemas del departamento.

238
 Reforma política

10. La renovación del Parlamento

La pregunta N° 80 indaga la opinión sobre la frecuencia de las elecciones al
Parlamento. El 37,8% manifestó su acuerdo en que se siga eligiendo como
hasta ahora, es decir, cada 5 años; mientras que el 59,2% considera que se
debe elegir cada 2 o 2,5 años. Es evidente que la población prefiere periodos
más cortos que el actual.
11. La vacancia de los tránsfugas
La pregunta N° 81 corrobora la opinión mayoritaria del 87,3% de la pobla-
ción que opina que los congresistas tránsfugas deben vacar del cargo.
Pero la pregunta no usó la denominación «tránsfuga» por los elementos
subjetivos que conlleva, ya que puede asociarse al escándalo final del fujimo-
rismo, cuando se compró con dinero del Estado a más de diez parlamentarios
para que Fujimori tuviera mayoría absoluta. Se preguntó: si un congresista se
retira o deja de pertenecer al partido por el cual fue elegido ¿estaría de acuerdo
con que también deje de ser congresista? Es a esa pregunta que los entrevista-
dos han respondido rotundamente.
12. La importancia de la participación ciudadana
La pregunta N° 83 indica la importancia que los ciudadanos dan al fomento
de los mecanismos de participación ciudadana en la toma de decisiones de
naturaleza política. Un 27,2% declaró que ese era uno de los objetivos más
importantes del Perú para los próximos años. En la pregunta N° 84 se com-
prueba esta afirmación, pues un 21,8% declaró que esta era la segunda más
importante tarea del Perú en los próximos años.

Anexo 2
Encuesta a los parlamentarios sobre la representación política

Luis González Norris

Se entrevistó en noviembre del 2007 a 46 congresistas de los 120, pero no se

pudo concluir sino con 43 de ellos. La muestra estuvo compuesta por repre-
sentantes tanto de Lima como de provincias y pertenecientes a las diversas
bancadas.

239
 Reforma del Estado peruano

Preguntas
1. ¿Diga usted cómo se relaciona usted preferentemente con sus electores?
a. Mediante visitas periódicas a su circunscripción electoral
b. Mediante boletines escritos o similares
c. Mediante asambleas locales
d. Mediante entrevistas en radios o TV locales
e. Otros medios
Anotar respuesta Total %
a. 26 60,5
b. 8 18,6
c. 4 9,3
d. 3 7,0
e. 2 4,6
Total 43 100,0

El 60,5% de los congresistas entrevistados declaró que se comunican

principalmente con sus representados mediante visitas personales a su cir-
cunscripción electoral. En el caso de los representantes de Lima, declararon
que visitan preferentemente a sus bases personalmente cuando son convo-
cados o solicitados por las organizaciones de base. 18,6% de los entrevista-
dos declaró que prepara con periodicidad variable boletines y comunicados
impresos, aunque este parece ser un medio que es más utilizado por las ban-
cadas que por los despachos parlamentarios. Prácticamente, todos los con-
gresistas entrevistados declararon utilizar los medios de comunicación radial
o televisiva, pero que estos medios son difíciles de acceder desde Lima para
los provincianos.
2. ¿Cuál cree usted que debe ser su principal función en el congreso?
a. Presentar y promover la aprobación de proyectos de Ley que favorez-
can a la mayoría de los peruanos y en particular al departamento que
representan
b. Gestionar ante el Ejecutivo la realización de proyectos de inversión,
obras y servicios públicos, particularmente los que beneficien a su
departamento
c. Expresar en el Parlamento las demandas, críticas y sentimientos de
la ciudadanía a la que representan sobre la marcha del gobierno y los

240
 Reforma política

problemas que la afectan, defendiendo en particular los intereses de su

departamento
d. Ejercer el control político sobre los funcionarios del Estado
e. Otras.
Anotar respuesta Total %
a. 15 34,9
b. 7 16,3
c. 12 27,9
d. 8 18,6
e. 1 2,3
Total 43 100,0

El 34,9% de los congresistas declaró que considera que su función primor-

dial es presentar y promover la aprobación de proyectos de Ley que favorezcan
a la mayoría de los peruanos y, en particular, al departamento que represen-
tan. El 27,9% declaró que su función principal es expresar en el Parlamento
las demandas, críticas y sentimientos de la ciudadanía a la que representan
sobre la marcha del gobierno y los problemas que la afectan, defendiendo en
particular los intereses de su departamento.
3. ¿Cuál es la frecuencia con la que viaja a su circunscripción electoral?
a. De 1 a 3 veces por mes
b. De 4 a más veces por mes
c. Otra frecuencia.
d. No viaja
Anotar respuesta Total %
a. 16 37,2
b. 14 32,6
c. 13 30,2
Total 43 100,0

Prácticamente el 70% de los congresistas declaró que viaja varias veces al

mes fuera de la ciudad de Lima para visitar a sus electores. Los que represen-
tan a Lima declararon que no viajan y que visitan a sus electores en la propia
provincia sin alejarse por más de un día. Es evidente que no hay continuidad
en la visita por tener que volver a los trabajos de comisión los días martes y no
poder ausentarse de Lima sino después del pleno del jueves.

241
 Reforma del Estado peruano

4. ¿Cuántos días se queda allí cada vez que viaja?

a) De 1 a 2 días
b) De 3 a 4 días
c) Más de 4 días
Anotar respuesta Total %
1. 18 60,0
2. 10 33,3
3. 2 6,7
Total 30 100,0

Aquí solo se consigna a los que declararon que viajan fuera de la ciudad de
Lima. La gran mayoría viaja por periodos de 1 a 3 días entre los plenos y las
sesiones de Comisión.
5. ¿Le parecería conveniente que el trabajo legislativo (sesiones del pleno y de las
comisiones) se concentrara en tres de las cuatro semanas del mes para que la cuarta
semana las pueda dedicar a atender a sus electores?
a) Sí
b) No
c) NS
Anotar respuesta Total %
a. 36 83,7
b. 6 14,0
c. 1 2,3
Total 100,0

Antes esta pregunta, la gran mayoría de los entrevistados declaró que esta-
ría de acuerdo en la propuesta.
6. Sin tomar en cuenta su despacho congresal, ¿dispone usted de una dependen-
cia o personal que atienda en su circunscripción electoral a los ciudadanos que lo
puedan requerir?
a. Sí
b. No
Anotar respuesta Total %
a. 28 65,1
b. 15 34,9
Total 43 100,0

242
 Reforma política

El 65% de los entrevistados declaró que tiene personal en su circunscrip-

ción electoral para atender a sus electores. Cabe señalar que entre el 34,9% de
los que declararon no tener este tipo de personal se encuentran los represen-
tantes del departamento de Lima.
7. ¿Cómo calificaría usted su relación con el Gobierno Regional y los gobiernos
locales de su departamento?
a. Buena
b. Mala
c. Regular
d. No tiene relación
Anotar respuesta Total %
a 19 44,2
b. 5 11,6
c. 11 25,6
d. 8 18,6
Total 43 100,0

Ante esta pregunta, el 44,2% de los congresistas declararon mantener una

buena relación con los gobiernos regionales y locales de su distrito electoral.
El 11,6% declaró mantener una mala relación. El 18%, básicamente los de
Lima, declaró no mantener ninguna relación.
8. ¿Considera usted que la prensa nacional o local está obstaculizando o apoyan-
do su actuación como representantes de su departamento?
a. Apoyando
b. Obstaculizando
c. Es indiferente
Anotar respuesta Total %
a. 22 51,2
b. 7 16,2
c. 14 32,6
Total 43 100,0

Esta respuesta demuestra que un alto porcentaje de los congresistas, el

51,2% considera que la prensa es positiva para su gestión de representación y
el 16,2% que la obstaculiza.

243
 Reforma del Estado peruano

9. ¿Considera usted que la organización política por la que postuló en las últimas
elecciones ha mantenido, incrementado o disminuido su presencia política en el
departamento que representa?
a. Aumentado
b. Mantenido
c. Disminuido
d. NS/NO
Anotar respuesta Total %
a. 11 25,6
b. 22 51,2
c. 8 18,6
d. 2 4,6
Total 43 100,0

El 51,2% de los congresistas entrevistados respondió que la organización

política por la que postuló mantiene su presencia política en su circunscrip-
ción electoral, pero el 18,6% reconoce que ha disminuido.
10. ¿Considera usted que la aceptación de su imagen pública en el departamento
al que representa ha aumentado, se ha mantenido o disminuido en lo que va del
mandato parlamentario?
a. Aumentado
b. Mantenido
c. Disminuido
d. NS/NO
Anotar respuesta Total %
a. 10 23,3
b. 26 60,5
c. 7 16,3
d. - -
Total 43 100,0

El 16,3% de los entrevistados reconoció que su nivel de aceptación ha

disminuido en tanto que el 60,5% opina que se ha mantenido, aun cuando
esta visión subjetiva esté siendo muy generosa consigo misma.

244
 Reforma política

11. ¿Dispone usted de una base de datos de las principales instituciones sociales y
de la sociedad civil en general del departamento que usted representa?
a. Sí
b. No
c. NS
Anotar respuesta Total %
a. 32 74,4
b. 8 18,6
c. 3 7,0
Total 43 100,0

El 74% de los entrevistados declaró disponer de una base de datos de las

organizaciones del departamento que representan, sin embargo, se refieren a
directorios y no a fuentes informatizadas y de actualización permanente.
12. ¿Cuando usted viaja al departamento al que representa para atender a sus
electores ¿se reúne con mayor frecuencia con?:
a) Ciudadanos
b) Organizaciones sociales
c) Organizaciones sindicales
d) Organizaciones políticas
e) Otras (especifique)
Anotar respuesta Total %
a. 25 58,1
b. 9 20,9
c. 4 9,3
d. 5 11,6
e.
Total 43 100,0

El 58,1 de los congresistas declaró que cuando va al departamento que

representa atiende a personas individuales de manera más frecuente. Es signi-
ficativo que solo el 11,6% de los entrevistados declare que se reúne con más
frecuencia con organizaciones políticas.

245
 Reforma del Estado peruano

13. ¿Cuáles son las principales materias de las demandas que recibe de los ciuda-
danos?
a. Pedidos de empleo
b. Reclamos personales de gestión ante entidades del estado
c. Reclamos por violación de derechos humanos
d. Pedidos de realización de obras
e. Pedidos para que respalde propuestas de políticas económicas y/o
sociales
f. Otros
Anotar respuesta Total %
a. 5 11,6
b. 11 25,6
c. 4 9,3
d. 14 32,6
e. 7 16,3
f. 2 4,7
Total 100,0

La mayor parte de los pedidos de gestión que les llega a los congresistas
están referidos a pedidos de obras (32,6%) o gestiones personales de reclamos
ante algún organismo público (25,6%).
14. ¿Ha establecido usted una forma permanente de vincularse con los ciudadanos
que votaron por usted en las provincias del departamento que representa?
a. Sí
b. No
c. NS
Anotar respuesta Total %
a. 39 90,7
b. 4 9,3
c. - -
Total 43 100,0

El 90,7% de los congresistas entrevistados declaró haber establecido una

forma permanente de comunicarse con sus electores.

246
 Reforma política

15. ¿Usted se ha puesto en contacto alguna vez con alguno de los ministros de
Estado con el propósito de solicitar la ejecución de obras o realización de trámites
que reclama la población del departamento que representa?
a. Sí
b. No
c. NS/NO
Anotar respuesta Total %
g. 32 74,4
h. 9 20,9
i. 2 4,7
Total 43 100,0

El 74% de los entrevistados declaró haberse comunicado con alguno de

los ministros de Estado para la ejecución de obras o apuntalar alguna gestión
pedida por alguno de los electores o por organizaciones sociales del departa-
mento que representan.
16. (Solo para quienes respondieron Sí en la pregunta anterior): indique ante qué
tipo de institución ha acudido con más frecuencia para atender pedidos de sus
electores:
a. Organismos del Poder Judicial y el Ministerio Público (Juzgados, Corte
Superior, Corte Suprema, Fiscalía etcétera)
b. Organismos del Poder Ejecutivo (ministerios, organismos públicos etcétera)
c. Organismos del Gobierno Regional (ugel, Direcciones de Salud, etcétera)
d. Organismos de los gobiernos locales (municipios, empresas municipales)
e. Otros

Anotar respuesta Total %

a. 11 25,6
b. 29 67,4
c. 3 7,0
Total 43 100,0

El 67% de los congresistas entrevistados declaró haberse puesto en contac-

to preferentemente con organismos del Poder Ejecutivo y el 25,6% haberse
comunicado con organismos del Poder Judicial para atender reclamos de sus
electores.

247
 Reforma del Estado peruano

Anexo 3
Partidos políticos: una mirada desde el cambio de época35

Henry Pease García

La mayor parte de nuestra historia republicana muestra partidos políticos dé-

biles y en crisis, caudillismo autoritario que caracteriza la actividad política,
fuera y dentro de los partidos, junto con clientelismo y prebendalismo en
grados distintos pero continuos. Para mirar hacia adelante no creo que sea útil
imaginar un cambio radical o vuelco de la historia, sino un proceso en el cual
hay que identificar algunos ejes que convienen acentuar o enfatizar, como la
institucionalización frente a la personalización caudillista o la apertura hacia
la sociedad frente a la tendencia a encerrarse en un ghetto. En efecto, otro
rasgo en nuestra sociedad ha sido siempre la tendencia a reproducir argollas,
herencia oligárquica que permanece en nuestra manera de hacer política.
Habría que distinguir la crisis de representación de la idea de partido que,
a su vez, está en crisis y de la manera de «hacer política», que ha cambiado con
la revolución mediática.

No solo análisis institucional

La crisis de representación tiene que ver con cambios en la sociedad que nos
alejan de la «democracia de masas», la lucha clasista por el «Estado de bienestar»
en las sociedades industrializadas y las grandes organizaciones sociales capaces
de negociar a partir de la fuerza decisiva de sus paralizaciones, algunas veces ar-
ticuladas en América Latina con liderazgos políticos populistas. La hegemonía
neoliberal, si bien no convence con la «desaparición de las ideologías», impone
un «sentido común forzado» por un orden global del que solo podrá retirarse
quien tenga autofinanciado su crecimiento o asegurado su margen de auto-
nomía por alguna especialísima razón geopolítica muy difícil, tras el fin de la
guerra fría. Hasta países gigantes como Brasil muestran esos límites hoy.
Las sociedades ven fragmentados los grupos y clases sociales y los inte-
reses diversificados no son fácilmente articulables. Donde por la persisten-
cia de la exclusión, a pesar del debilitamiento de las grandes organizaciones
sociales populares, se polarizan las opciones políticas, se vive periódicamen-
te la impresión que tiene quien se acerca al abismo y algunas coyunturas
35
Documento expuesto y debatido en el segundo taller convocado por la investigación que da origen a
este libro (proyecto ford-PUCP).

248
 Reforma política

encumbran figuras improvisadas, sin capacidad de ejercer su liderazgo, casi

como para mostrar que «todo vacío se llena» también en política y así es fácil
que el tremendismo bien manejado desde los medios resuelva el problema
coyuntural. Ese fue el caso del Perú en las elecciones del año 2006. No está
siendo así el caso de Bolivia o el de Ecuador, aunque predominen los rasgos
de inestabilidad.
En los países andinos se requiere un análisis que incorpore más rigurosa-
mente las variables estructurales que hoy hacen vibrar la voz de los excluidos.
Si el sistema representativo no incorpora esa voz y se abre a ella, no logrará ser
tal al tiempo que —también aquí— va apareciendo otro elemento inherente
al modelo neoliberal que, a mediano plazo, tiene más profundos elementos de
desestabilización política: la creciente conciencia de que la desigualdad crece
en forma maciza.
Hay que proponer horizontes de alcance medio, postergar los modelos
finalistas y buscar alternativas programáticas que fortalezcan la articulación de
intereses de sectores medios y populares, incluyendo intereses empresariales
y cuidarse de polarizar. No hay que ilusionarse con correlaciones locales de
fuerzas, ni repetir maximalismos, pero sí asegurar el afianzamiento de condi-
ciones democráticas incluyentes desde la propia economía; es decir, desde el
crecimiento del nivel empresarial capaz de incluir al mundo popular y desde el
desarrollo de capacidades en términos masivos (educación, salud, habilidades
de impacto laboral).

Variedad de partidos y un sistema defendido por todos

No se sale de la crisis de representación por la radicalidad de la propuesta,

sino por la capacidad de agregar muy diversos intereses y expresarlos en un
liderazgo que sea difícil de aislar y no sea solo individual y caudillesco. Por
aquí está el reto de los partidos, es decir, tiene que ver con diseños capaces
de expresar los problemas de fondo, de la sociedad y de la economía, y por
supuesto que pueden brotar variados y contrapuestos programas y partidos,
con mayor o menor capacidad de acentuar el cambio social o de aferrarse a
la defensa de unos u otros. Es importante asegurar que el sistema de partidos
incorpore como dato firme la defensa del Estado de derecho y la exclusión de
la violencia. Debería, además, propiciarse un acuerdo de base que primero
garantice «que solo se excluya la exclusión» y se plantee la meta de combatir la
desigualdad creciente. No son fantasías aunque suponen retos descomunales,
y el solo hecho de cuantificar la realidad ayuda mucho a dialogar al respecto.

249
 Reforma del Estado peruano

Otra idea de partido

La crisis de la idea de partido tiene que ver también con lo que ha cambiado
desde la sociedad precedente, tanto en el mundo industrializado como entre
nosotros. La revolución mediática se da en todo el mundo porque la vida en la
sociedad actual es mucho más veloz, se trabaja mucho más horas para subsistir,
se mueve lentamente la gente en las grandes ciudades y la información, así como
la política, ocurre «en tiempo real» a pesar de cubrir enormes escenarios físicos.
No es por flojera que el ciudadano decide más influido por la televisión y
menos por la familia, el sindicato, los grupos de barrio o círculos de activida-
des sociales. Muchos de estos componentes claves de la socialización política y
están en crisis por sí mismos y/o por el ritmo vertiginoso de la vida en socie-
dad y los cambios ideológicos de la época. No han dejado de existir, pero se
han debilitado.
Los partidos ya no encuentran al militante siempre disponible ni lo pueden
convertir en el «militante bombero» de los sesenta (que habitaba en el local
partidario después del trabajo y empleaba allí sus horas libres) ni al sinóni-
mo de militar que abandonaba todo —estudios profesionales incluidos— por
cumplir la tarea encomendada, generalmente en una organización social que
había que conducir «desde la iluminada consigna partidaria».
La idea de una vanguardia iluminada por su ideología que conduce a las
organizaciones de la sociedad civil introduciendo militantes, que a su vez con-
ducen a los demás (simples mortales) por la verdad que traen desde el par-
tido, es tan anacrónica hoy como el velocípedo precursor de la bicicleta que
pocos podemos recordar. El militante —denominación que me recuerda más
al militar que al ciudadano— será reemplazado por afiliados libres que ejercen
su ciudadanía y hacen política de manera plural desde una diversidad de ins-
tituciones, en una sociedad civil mucho más densa y especializada, que ofrece
al ciudadano muchas y diversas oportunidades de realización plena que, sin
reemplazar a la política, la miran desde ángulos diversos —cada uno válido
en sí mismo— según los múltiples intereses, servicios, profesiones y especia-
lidades. Los partidos serán todo lo contrario a un ghetto: podrán aspirar a ser
lugares de encuentro y a tener liderazgos capaces de articular múltiples planos.
Habrá que actuar en «redes» para configurar lo que harán en el poder de una
sociedad pluralista. Sus propuestas buscarán consensos y articularán lazos —
que incluyen el diálogo y el desplazamiento de los contrarios— a través de la
Internet, los debates virtuales y los eventos convocados por diversas entidades.
No pretenderán capturar esos espacios —menos aún instituciones— como

250
 Reforma política

condición para actuar en ellos. No se sentirán enemigos ni competidores con

ongs, universidades, colegios profesionales, etcétera, Respetando su especi-
ficidad, ganarán respeto ante ellos. Aprenderán así lo que es la sociedad en que
viven o terminarán aislados.
En nuestra sociedad hay que revisar y reconstruir la historia para expli-
carse por qué hoy se valora mas al «independiente» o por qué la acción de
los partidos es resistida desde diversas organizaciones de la sociedad civil y
viceversa. Por mucho tiempo ha habido grupos de poder neciamente empe-
ñados en cuestionar a los partidos y culparlos de todo lo malo. Ha quedado
impregnado en nuestra cultura política. Hay que dar un vuelco de prácticas,
definiciones e imágenes que lleven a otra idea de partido.

La política desde una diversidad de entidades

Hoy se hace política desde una variedad cada vez mayor de entidades: ongs,
movimientos particulares, medios de comunicación, conglomerados empre-
sariales y gremios de propietarios y de trabajadores. No interesan los camufla-
jes; puede estar incentivada por la crisis de los partidos, pero también porque
somos sociedades más complejas y densas en su tejido social. Pero la especifi-
cidad de la política exige construir liderazgos específicamente políticos basa-
dos en esa variedad institucional.
No se respeta a muchos partidos porque es evidente su precariedad insti-
tucional y organizativa. Tenemos más «personalidades con entorno» que par-
tidos políticos y eso no es solo por el caudillismo. Hay partidos que son solo
«franquicias» que al final se alquilan, y hay partidos que languidecen a los
ojos de todos. Hay que sincerar las cosas y establecer reglas que pongan clara-
mente los mínimos. En el debate de la ley de partidos se quiso reemplazar las
firmas (porque con fraude o sin él) ya no representan nada. Hay un partido
que obtuvo menos votos que las firmas necesarias para la inscripción. Se optó
por acreditación de Comités, y en la reglamentación de la ley convirtieron en
firmas lo que era simple acreditación de existencia. ¿Alguien cree que existen?
¿En cuántos de los partidos?
¿Cuántos partidos inscritos y sin más tradición que la que exprese la per-
sonalidad que lo encabeza lograrían hoy reunir 10.000 personas en una plaza?
Y esa cifra es solo el 10% de lo que fueron los mítines de cierre en la campaña
electoral del pap, el fredemo o iu en las campañas electorales últimas de
los 80 y 90. Es cierto que hay cambios mediáticos, pero no lo es todo y ese
sinceramiento está pendiente.

251
 Reforma del Estado peruano

Para una estrategia de empoderamiento de los partidos políticos

a. La ley debe garantizar mínimos de democracia interna y transparencia

en los partidos.
b. La ley debe garantizar financiamiento público y presencia en los medios.
c. Institucionalización de los partidos, exclusión de los trásfugas del sistema.
d. Menor número de partidos: facilitar la salida más que dificultar la
entrada al sistema.
e. Evaluar el caso de los partidos regionales y separar elecciones legislati-
vas de ejecutivas.

Anexo 4
Evolución del gobierno representativo

Cuadro 1. Principios y variaciones en el gobierno representativo (Manin)

Democracia de Democracia de
Parlamentarismo
partidos «audiencia»
1. Elección Elección de una Lealtad a un partido Elección de una persona
de repre- persona de confianza (1) único (4) de confianza (10)
sentantes Expresión de Vínculos Expresión de perte- Personalización de la
locales (2) nencia a una clase opción electoral (11)
Notables. Activista/burócrata de Respuesta a términos de
partido (5) Oferta Electoral
Experto en medios de
comunicación
El papel de la opción elec-
toral general (12)
2. Autono- Los parlamentarios votan Liderazgo del partido Elección inducida por
mía de los según su conciencia tiene libertad de dic- imágenes (la del candidato
represen- tar las prioridades del y la del partido)
tantes programa (6) Autonomía parcial del
Representante (13)
3. Libertad Opinión pública y expre- Coincidencia entre Opinión pública y expre-
de opinión sión electoral no coinci- opinión pública y sión electoral no coinci-
pública. den (3) expresión electoral(7) den (14)
La voz del pueblo ante las Oposición (8) Encuestas de opinión
puertas del Parlamento. Mono
4. Juicio Parlamento Debate dentro del Negociaciones entre
mediante la partido gobierno y grupos de
discusión Negociaciones entre interés.
partidos (9) Debate en los medios/
Neocorporativismo votante lotante (15)

252
 Reforma política

(1) Es mediante la individualidad que los candidatos inspiran confianza y no

a través de sus conexiones con otros representantes o con conexiones políticas.
(2) La elección selecciona un tipo particular de élite: los «Notables». La
primera mitad del siglo xix contempló la proliferación de movimientos
extraparlamentarios [...] que organizaban manifestaciones, peticiones de fir-
mas y campañas de prensa […] Algunas cuestiones como la libertad de credo,
la reforma del parlamento y el libre comercio no fueron planteadas en las
campañas electorales ni fueron resueltas por los resultados electorales […]
Más bien fueron presentadas ante este foro por organizaciones creadas ad hoc
y solucionadas mediante presiones externas al parlamento (250).
(3) Parlamento es un órgano deliberante en todo su sentido porque sus
miembros no están atados a quienes los eligen (ni electores ni partidos, deli-
beran lo que piensan y llegan a acuerdos entre ellos) (252).
(4) La ampliación del electorado resultante del derecho de voto imposibi-
lita la relación personal con los representantes. Los ciudadanos ya no votan a
alguien a quien conocen personalmente sino a alguien que lleva los colores de
un partido. Los partidos políticos, con sus burocracias y redes de militantes,
fueron creados para movilizar a un electorado ampliado.
(5) Cuando se formaron los partidos de masas, se creía que iban a llevar a
los cargos políticos al «hombre común» no solo acabarían los «Notables», sino
también el elitismo […] Estudio de Michels demuestra no solo que los elegi-
dos cambian de posición sino que eran ya originariamente diferentes (253).
En esta forma de representación, un cierto sentido de pertenencia y de iden-
tidad social determina mucho más las actitudes electorales que la adhesión a
los programas de los partidos (157).
(6) El parlamentario ya no es libre de votar según su conciencia o juicio
[…] está obligado con el partido al que le debe su elección. Kelsen propone
una serie de medidas para el control efectivo del representante, incluyendo la
dimisión obligatoria de los que abandonen el partido y que éstos sean capaces
de destituir a sus representantes. El Parlamento se convierte en un instrumen-
to que mide y registra la fuerza relativa de los intereses sociales en conflicto.
Así, el que pierde las elecciones pierde todo y puede patear al tablero en vez de
«tratar» de convencer a los parlamentarios del otro bloque. Por eso la demo-
cracia en partidos solo es viable si los intereses contrapuestos aceptan el prin-
cipio del compromiso político. El espacio de maniobra entre límites políticos
fijados aparece también en la relación entre el partido y su representación
parlamentaria (259-262).

253
 Reforma del Estado peruano

(7) En la democracia de partidos, los partidos organizan la competencia

electoral y la expresión de la opinión pública (manifestaciones, peticiones,
campañas de prensa). Todas las expresiones de la opinión pública están estruc-
turadas siguiendo divisiones partidistas. Las diversas asociaciones y la prensa
están relacionadas con los partidos […] (262-263).
(8) […] no obstante hay algo que el partido en el poder no controla, el par-
tido de oposición y su voz […] Si es posible llegar a compromisos, puede ser
viable el orden político basado en bandos sólidamente unificados […] (264).
(9) Las sesiones plenarias dejan de ser el foro de discusiones deliberativas.
En cada bando hay una estricta disciplina de voto. […] Como regla, cada
grupo parlamentario vota de acuerdo a su actitud frente al gobierno: el ban-
do mayoritario apoya sistemáticamente todas las iniciativas del gobierno y el
minoritario se opone a ellas (264-265).
(10) Hasta mediados de los 70 los estudios electorales concluían que las
preferencias políticas eran explicables a partir de las características sociales,
económicas y culturales de los votantes (267).
(11) La individualidad de los candidatos parece ser uno de los factores
esenciales de estas variaciones: las personas parecen votar de modo distinto de
una elección a otra dependiendo de la persona en particular […] tendencia
a la personalización del poder entre el ejecutivo y el electorado […] incluso
en regímenes parlamentarios las campañas se centran en la personalidad del
líder de cada partido […] Es que (a) los canales de comunicación afectan la
naturaleza de la relación representativa (radio y TV permite a candidatos vol-
ver a comunicarse directamente) […] ha pasado la época del rol del activista
y el hombre de partido, el creciente papel de las personalidades a costa de los
programas es una respuesta alas nuevas condiciones en que los cargos electos
ejercen su poder […] Como consecuencia de la interdependencia económica,
el entorno al que ha de enfrentarse cada gobierno es el resultado de decisiones
tomadas por un creciente número de agentes. Esto significa que los problemas
que han de afrontar los políticos una vez en el cargo se vuelven cada vez más
impredecible ergo no están inclinados a atarse (267-270).
(12) Los ciudadanos votan por partidos diferentes en elecciones presiden-
ciales, legislativas y locales. El voto depende de las percepciones sobre lo que
está en juego. En cada elección más que expresar (sus identidades social o cul-
tural) […] Ninguna división socioeconómica o cultural es evidentemente más
importante o estable que otras […] los ciudadanos no constituyen una masa
homogénea que pueda ser dividida de cualquier manera por las opciones que

254
 Reforma política

se ofrecen […] en tal situación la iniciativa en términos de la opción electoral

compete al político no al electorado […] los políticos, sin embargo, tienen
solo una cierta autonomía: no pueden inventar con autonomía absoluta las
líneas de fractura […] como las divisiones más eficaces son las que corres-
ponden con las preocupaciones del electorado, el proceso tiende a producir
una convergencia […] «Lo que estamos viendo surgir en la actualidad es una
nueva forma de representación. Los representantes son personas que toman
la iniciativa a la hora de proponer una línea de división. Tratan de identificar
divisiones en el electorado y trasladar algunas de ellas al escenario público.
Presentan al escenario público una u otra división social llamando la atención
sobre una fractura social que antes no era aparente. Los representantes ya no
son, consecuentemente, portavoces, la personalización de la opción electoral
los ha convertido, en cierta medida, en fideicomisarios. Pero también son
actores seleccionando y exponiendo divisiones» (271-276).
(13) Una campaña electoral […] es un proceso de careo, contrapone varias
imágenes. Tomadas aisladamente pueden significar cualquier cosa, pero el error
estriba precisamente en considerarlas aisladas. Estas imágenes son, en realidad,
representaciones mentales muy simplificadas y esquematizadas: al ser elegidos
así los representantes tienen cierta libertad de acción en el cargo (277-278).
(14) El hecho esencial es que en la democracia la audiencia los canales de
comunicación pública (periódicos, televisión, etcétera) son, en su mayor par-
te, políticamente neutrales, es decir no partidistas. […] Pueden tener incluso
sus propias preferencias políticas, pero no están vinculados estructuralmente
a los partidos que compiten por los votos (279).
(15) «Lo que hoy se interpreta como una crisis de representación política
aparece como una nueva luz si recordamos que el gobierno representativo fue
concebido en oposición explícita al gobierno del pueblo y que sus institucio-
nes centrales han permanecido sin variación» (283). La impresión de malestar
en la representación se debe, sobre todo, a la percepción de que, con el auge de
esta nueva élite, la Historia está dando un giro inesperado. Cuando los activis-
tas y los burócratas ocuparon el lugar de los notables, la Historia parecía redu-
cir la brecha entre gobernantes y ciudadanos corrientes […] el desfase social
y cultural entre la élite y la masa del pueblo es algo difícil de precisar, pero
no hay razones para pensar que las actuales élites políticas y mediáticas estén
mas cerca del pueblo que lo que estuvieron los burócratas de partidos (284).
«La impresión de crisis que hoy prevalece refleja la frustración de expectativas
anteriores sobre el rumbo de la historia. Al expandir enormemente su base,

255
 Reforma del Estado peruano

el gobierno representativo se ha vuelto más democrático de lo que nunca fue.

Esta evidencia no se ha revertido; la Historia ha confirmado lo que se creía.
No obstante, la democratización de la representación, el estrechamiento de
la brecha entre representantes y representados y la creciente influencia de los
deseos de los gobernados sobre las decisiones de los gobernantes, han resulta-
do ser, como se ha visto, menos duraderas de lo esperado. Aunque se pueda
afirmar con certeza que la democracia se ha ampliado, no se puede decir con
igual certeza que sea más profunda» (283-286).

Cuadro 2. Los modelos de la política representativa (J. Abal Medina)

  Modelo Parlamentario Modelo de masas Modelo electoral

Época de auge 1830-1890 1910-1970 1980 - ?
Espacio geográ- Europa Occ. y América. Europa y menos clara- América y Europa
fico de aplica- Anglo-sajona (incipien- mente América Latina (más claramente en
ción te en América Latina) las regiones urbanas).
Tipo estatal Reducido; Liberal Amplio, «social» o Key- En reducción «Post-
nesiano de Bienestar social»
Tipo partidario Parlamentario o de Burocrático de masas o Profesional electoral
notables de integración o «atrapa todo»

Panel: Jorge del Castillo, Aurelio Pastor, Francisco

Miró Quesada Rada, Nelson Chui, Alberto Adrianzén,
Francisco Eguiguren

Henry Pease García:

Nos acompaña el Presidente del gobierno regional de Lima-Provincias, Nelson

Chui, que no estaba en el programa por un problema de comunicación. Su
presencia nos permite tener entre nosotros esta dimensión central del Perú
de hoy, yo ya no hablaré, vamos a tener intervenciones de 15 minutos y al
final una última rueda de 5. Le doy la palabra al Presidente del Consejo de
Ministros Dr. Jorge del Castillo, en primer lugar.

Jorge del Castillo:

En primer lugar quiero agradecer la deferencia de habernos invitado a este

seminario y nuestra congratulación a la Universidad por estos 90 años. Me
parece que la propuesta del doctor Pease es muy interesante y es, sin duda, la

256
 Reforma política

consecuencia de dos vertientes: del estudio académico y también de la expe-

riencia que ha tenido Henry Pease en el parlamento y en general de la vida po-
lítica, en la cual ha influido siempre positivamente. Nos conocemos más de 20
años y hemos trabajado juntos desde la Municipalidad de Lima, luego hemos
coincidido en muchas decisiones, y quizás dentro de estas la más importante
fue haber estado en la misma trinchera cuando se luchó por recuperar la de-
mocracia en el país. Coincido con muchas de las propuestas acá señaladas; por
ejemplo, me parece bien la bicameralidad, estamos de acuerdo en eso. Pero
cuando se ha querido hablar seriamente de ese tema automáticamente los me-
dios y mucha gente influenciada, o por propias convicciones, han aplastado
la idea. Inclusive contribuyó ese rechazo a la frustración —una de las razones
por cierto— de un proceso de reforma constitucional el cual teníamos suma-
mente avanzado. Resulta un tanto extraño, a estas alturas, pero este año se ha
querido renovar la idea de la reforma retomando todo lo que hicimos en ese
tiempo, quizás también por quienes se encargaron de frustrarlo. Porque fue
una buena idea y yo diría un paso adelante, una reforma constitucional de
fondo para el país, que no consistía en pasar por una Asamblea Constituyente
sino por un proceso consensuado, que hubiera permitido afirmar una serie de
ideas, que hubieran sido sumamente importantes y un buen cimiento para el
proceso de reforma política y de reforma del Estado.
Estamos completamente de acuerdo con la vacancia automática, creo que
hay que buscar mecanismos así, que sancionen drásticamente el transfugismo,
que hay que llamarlo por su nombre, porque creo que eso le hizo mucho daño
a la política y se le sigue haciendo.
La valla electoral pienso que ha tenido buenos resultados. Fue una inclu-
sión que hicimos en la ley de partidos. Y en las próximas elecciones será del
5% como corresponde. Creo que ayudó a evitar un fraccionamiento adicio-
nal, pero todavía hay mucho fraccionamiento, y esto hace pensar sobre la
conveniencia de que la elección parlamentaria no se realice necesariamente
acompañando la primera vuelta, sino probablemente a la segunda, y estoy
completamente de acuerdo con la renovación parcial del Parlamento.
La elección congresal, no en la primera vuelta, puede contribuir a evitar
un fraccionamiento que finalmente frustra la acción del gobierno o la puede
obstaculizar severamente y promover fácilmente un proceso obstruccionista de
la acción ejecutiva. No porque haya más fraccionamiento parlamentario es más
eficiente el Parlamento, es al revés. Yo creo que lo afecta demasiado. Tanto es
así que los votos sueltos, por llamarlos de alguna manera, dan como resultado

257
 Reforma del Estado peruano

minorías que en la práctica lamentablemente no son consecuencia de minorías

que tienen una posición ideológica. Que a lo largo del país ha habido minorías,
incluso del propio partido aprista. Pero ahora resulta que hay determinadas
minorías o representantes aislados que más bien se convierten en una valla
para los mecanismos de concertación, y la concertación la hacen sobre la base
de lo que yo doy a cambio por esa concertación; así; en la medida de que «tú
me das todo lo que yo te pido» se dan concesiones inadmisibles, y eso es muy
perjudicial porque es una forma de corruptela que hace daño.
Así que mejor es la lógica que se definió con la Ley de Partidos Políticos,
para desarrollar un proceso que permita afirmar un sistema político sobre la
base de dos o tres movimientos sólidos, máximo cuatro, que participen en la
alternancia del poder. No es buena una dispersión —tenemos siete grupos
parlamentarios—, donde los grupos van cambiando, se van adaptando a cada
nueva realidad. Eso me parece muy pernicioso.
Creo que el voto voluntario es una cuestión importante, que también lo
intentamos en alguna reforma, pero no prosperó porque algunos piensan que
era regalarle la elección al APRA. Eso no es así. El voto voluntario es, a mi
juicio, una posibilidad para poner la decisión del país en manos de quienes
están comprometidos. Pero si al 24% no le interesa la democracia, ni quiere
saber de ella, entonces finalmente serán esas minorías las que terminan deci-
diendo. Es importante por ello reflexionar sobre el voto voluntario, para que
los ciudadanos comprometidos con el país sean los que tomen la decisión, y
esto no significa beneficiar a un partido absolutamente.
Hace muchos años, cuando se instauró la representación en las municipa-
lidades, había un gran fraccionamiento entonces siempre terminaban alián-
dose los perdedores contra quien ganaba. En la práctica era la mayoría de
opositores versus el alcalde. El alcalde estaba atado de manos. Es así que hace
ya unos años se cambió la ley para darle gobernabilidad a los municipios y el
mismo esquema se ha seguido en el tema regional. Creo que eso es bueno y va
en la línea de lo que he propuesto: una elección parlamentaria en la segunda
vuelta, no en la primera, para que el gobierno que haya sido elegido tenga un
mayor respaldo en el Congreso o en el Consejo Regional o Municipal.
Además de todas estas cosas que he dicho, quiero expresar algunas ideas
adicionales, porque de la experiencia de tener responsabilidades ejecutivas y
legislativas se pueden extraer algunas conclusiones que quisiera señalar.
En primer lugar este alejamiento de la población respeto de la política, de
los partidos y del sistema democrático nace de una visión de que a la democracia

258
 Reforma política

no le resultan las cosas. En todo gobierno es así, aquí y en todo el mundo, los
ciudadanos están insatisfechos y son casi el 75%. El 90% responsabiliza a los
políticos, «que lo hagan otros, yo no soy responsable», se dice. Entonces aquí
hay que acercar más las decisiones al ciudadano. Estamos claros: la demo-
cracia no puede limitarse a votar cada cierto tiempo, hay que fortalecer los
mecanismos de participación ciudadana.
En el Acuerdo Nacional hay un cimiento interesante pero con proyección
de largo alcance, por lo que el esfuerzo realizado hasta ahora todavía no es
suficiente. Creo que hay que buscar mecanismos de mayor cercanía en la toma
de decisiones, para que la gente se involucre, comparta, tome conciencia y
respalde o rechace una posición. Necesitamos que la gran mayoría de ciudada-
nos se comprometa o, por lo menos, que se comprometan sus representantes
directos; por ejemplo, si tenemos que tomar una decisión sobre un proceso de
inversión de minería como en Majaz, ¿quién tiene más idoneidad para discutir,
los campesinos de la zona o los parlamentarios por Piura?, evidentemente los
campesinos de la zona. Entonces nosotros hemos establecido un mecanismo de
diálogo directo con la gente. Estos mecanismos de diálogo son fundamentales,
y coincido con la frase que dice que gobernar no es mandar e imponer, hay que
convencer a la gente. Los mecanismos de diálogo que hemos establecido —y
mucha gente me critica diciendo que esto parece un comedor popular porque
hay tantas «mesas»–— creo que son necesarios, y dan resultados. Puede haber
un revés en algún lugar, pero es fundamentalmente un proceso de inducción, y
la población va tomando decisiones, las va compartiendo. También las critica;
no todos piensan igual, pero todos tienen la oportunidad de expresarse direc-
tamente, y además están sus parlamentarios y asesores. Ya lo habrán visto en la
televisión, y eso sirve para que la gente se informe y se exprese, eso es bueno.
Entonces, pensando en este tema, se plantea esta iniciativa de dar un paso ade-
lante en formular institucionalmente el diálogo planteando en el pacto social.
Después del terremoto el tema se enfrió, pero eso no significa que la cosa esté
cerrada, sino al revés, creo que es importante, deberíamos estimularlo más, por-
que no es que sea un estamento fijo, es un pacto móvil, según los temas o mate-
rias y los lugares puede ir cambiando de interlocutores; pero lo interesante es
que ahí se le puede dar asiento a gente que usualmente no tiene representación
directa, no tienen confianza en su representación o, por ejemplo, si hablamos
del sector laboral, podría tener asiento el sector empresarial y los trabajadores,
aquellos que no se sienten representados ni por la central laboral ni por el gre-
mio empresarial, que son la mayoría. Por que si hablamos de trabajadores, solo

259
 Reforma del Estado peruano

10 ó 15% están sindicalizados, la gran mayoría está fuera de los gremios o son
informales, independientes, no están en un sindicato o no querrán que nadie
los represente, pero tendrán sus propios mecanismos para hacerse representar.
La gran mayoría de empresarios del Perú no están en los gremios empresaria-
les, son los que están afuera, en las provincias, en su casa en Villa El Salvador;
están trabajando en la azotea, en un garaje, eso es lo que da más trabajo en el
país actualmente. Entonces tenemos ese nivel de informalidad que llega a casi
90%, ahora, pero son ellos quienes generan más trabajo. ¿Cómo no tomar en
cuenta a ese sector? 
La otra parte importante para lograr que se recupere esta cercanía de la
población hacia el Estado y por tanto a los políticos, es que el Estado tiene que
ser eficiente desde diversos puntos de vista: cordial desde una ventanilla, con
trámites apropiados, no enviando todo a las calendas griegas. Creo que ese es
uno de los factores fundamentales, por los que la gente puede apreciar lo positi-
vo de un Estado. Además, un Estado debe tener sin duda una buena economía,
porque en el fondo el tema económico es sustancial. Nosotros podemos tener
el mejor sistema político, pero si la económica está quebrada, simplemente
no sirve. La gente lo refleja en bienestar, en trabajo, lo refleja en condiciones
de vida, en un nivel apropiado y en apreciar que en el Perú se va incluyendo a
todos progresivamente. Y ese es el gran tema, con el que debería concluir. Me
parece que es esencial, y es una cosa de la que siempre hemos hablado. Existe
en el país, y no solo en el Perú sino en América Latina, y es probablemente una
de las razones sustanciales de ese sector colectivo que subsiste en las encues-
tas. Es que a veces se piensa que cada periodo presidencial es «un reempezar
la historia del Perú». Y eso no es así. Creo que hay que aprender a mantener
unos factores de continuidad en los temas centrales; uno puede discrepar del
gobierno, ser el gran opositor, pero hay ejes centrales sobre los cuales debemos
mantener la línea, y eso es lo que va permitir afirmar un proceso de desarrollo
económico social sostenible, sin el cual no hay posibilidad real de sostener
seriamente la democracia, porque con desarrollo económico sostenido es que
podrá hacerse un desarrollo humano económico y social, también sostenido,
para poder incluir a ese tercio de peruanos que están fuera de la economía y
fuera de la decisiones. Por tanto esta forma de hacer política con eficiencia y
seriedad es también esencial y sustancial para el reenganche; vamos a llamar
así lo que se puede denominar «la política con la ciudadanía». Si no hay estos
niveles de eficiencia, y por tanto buena economía y creciente infraestructura,
mejores telecomunicaciones, mejores carreteras, obras completas.

260
 Reforma política

Así es, por eso ese enganche es fundamental, inclusive a los parlamentarios
de oposición les conviene que el gobierno haga obras, si no también le dicen:
«usted no ha hecho nada». Por eso confío mucho que una fórmula de pacto
social y de diálogo alturado y amigable, donde se puede mantener discrepancias,
sin duda con mucha altura y responsabilidad, puede ser una formula —y de
hecho lo practicamos— de superación política. De seriedad de la política, de
obtención de resultados, y de superación para darse cuenta de que nuestro
país está progresando, mejorando por el consenso de las partes.

Francisco Miró Quesada Rada:

Me queda felicitar a Henry Pease por este trabajo técnico y riguroso no solo
por contenido sino por el proceso. Es la segunda vez que vengo a la Católica
para debatir el tema de la reforma del Estado, y lo que veo es que hay una con-
tinuidad, una sistematización, y eso quiere decir que el tema se está tratando
a fondo con seriedad y rigor. Yo quisiera analizar algunos conceptos que están
aquí en el trabajo de Henry, y de allí derivar algunas ideas que podríamos
reflexionar todos lo que estamos aquí.
Hace mucho tiempo que hay crisis de representación y esa crisis no sola-
mente se da en el país y América latina, sino que es mundial, y esto es así
porque se han producido cambios importantes en relaciones políticas, eco-
nómicas y sociales, y no solamente hablo de los representantes del pueblo o
de los poderes donde el pueblo se encuentra representado, no solo del Parla-
mento, del Municipio o Gobiernos Regionales —o, como en Estados Unidos,
los gobiernos federales— o representantes de otras entidades, por ejemplo los
medios de comunicación y eso obedece a la conjunción de diversos elementos
y —lo que parece paradójico— se debe a que hay más democracia. En una
democracia que Anthony Giddens, en el contexto del análisis de Europa, la
llama democracia cotidiana, el ciudadano está hasta cierto punto informado y
preocupado por lo que pasa en su sociedad y también las tecnologías —sobre
todo Internet— están contribuyendo a que esta democracia cotidiana perma-
nente, de relaciones sociales sencillas y comunes, empiece a manifestarse en
la sensación que tiene el ciudadano que ahora puede tener —potencialmente
al menos— más poder que antes, y es obvio que esto obedece a la necesidad
de comprender algunos de los elementos, ya no de la crisis de representación
sino que podría contribuir a superar la crisis de representación, sin dejar de
lado la participación.

261
 Reforma del Estado peruano

Henry Pease insiste en que la transparencia es fundamental para sincerar

la toma de decisiones. La cosa es transparente cuando la podemos ver detrás,
adentro, no cuando decimos el mar está transparente y se ven los pescados
porque no está turbio. La transparencia implica claridad probablemente, y
hay que tener una cultura de la transparencia. Hay personas que son trans-
parentes, abiertas, hay personas que no lo son, que no dan más de su espa-
cio, que no quieren abrirse a los demás. Bueno pues necesitamos un Estado
transparente, generar una cultura de la transparencia para superar la cultura
del secretismo que nos viene —a mi entender— desde la Colonia. Los asun-
tos políticos son asuntos públicos, no son asuntos privados, incluso en una
empresa privada el gerente rinde cuentas al directorio de su gestión, en con-
secuencia esto significa que el problema no es sencillo, porque hemos estado
acostumbrados —dentro de la estructura del Estado, por ejemplo, el proceso
de toma de decisiones— estamos hablando de la administración pública don-
de se esconde la información. Lo político es lo público, la ciudadanía debe
estar informada de las decisiones que toman sus autoridades, de la informa-
ción, de la documentación que viene de las entidades públicas, tienen derecho
a exigir a fiscalizar, y por supuesto a acceder a la información.
Uno de los problemas —este es el segundo vinculado a la transparencia—
es también la falta de información, Jorge del Castillo ha dicho que ha habido
una reforma de la Constitución, y muy pocos están informados de este proce-
so. Entonces la información es fundamental e implica mayor conocimiento de
cómo funciona la entidad pública, mayor conocimiento del funcionamiento
de los partidos políticos y de los mecanismos y procesos de decisiones del
parlamento. Henry Pease habló de educación cívica, precisamente educación
cívica es educación política y esta se adquiere con una información adecuada.
Los medios de comunicación deben contribuir en esa dirección, debería haber
programas de cultura política, por ejemplo, en canal 7 u otro canal particular.
En algunos países hay hasta programas de cultura política con dibujos anima-
dos para niños, para que poco a poco se asuman ciertos principios y valores
de la democracia.
El tercer elemento o concepto es el de «empoderamiento», ¿cómo empode-
rarnos?, ¿cómo podemos tener poder?, me refiero a la sociedad civil. Creo que
una sociedad es más democrática mientras el poder se está distribuyendo en la
sociedad civil. Aquí nos encontramos en una situación de equilibrio en lo que
significa la democracia representativa y participativa. Una sociedad, un Estado
es mas democrático en la medida en que promueve y genera las condiciones

262
 Reforma política

para eso que hemos denominado «democracia cotidiana». En esencia cons-

tituye un proceso para ir construyendo una cultura de la democracia que
supere algunos elementos históricamente heredados y que es la cultura del
autoritarismo. Hay que construir una sociedad donde se vayan asumiendo
valores, actitudes, prácticas, conductas y comportamientos democráticos; una
sociedad donde la norma funcione, no en cuanto a su ejecución sino a su rela-
ción con nosotros, entonces darle a la norma un sentido social y aplicativo.
¿Cómo podemos empoderarnos? Obviamente el proceso no es solamente de
transferencia de poder. Yo no he hecho un estudio, no sé si algún politólogo
ha hecho un estudio así en el Perú, para analizar cuánto está concentrado el
poder en el Perú. Hasta donde llega mi información, dicen que la economía
todavía se está concentrando en un 3% de peruanos. Pero ¿cuánto esta con-
centrado el poder en el Perú? en 1%, 2% de peruanos, 5%. Ya no es un tema
solamente de participación sino de decisión, quiénes deciden, como ven se ha
explicado hace unos minutos. Bueno abramos espacios de consenso, mayores
espacios y canales para que se pueda decidir. Por ejemplo, ¿por qué no se esta-
blece normativamente que ciertas normas, que tengan un interés nacional, se
pongan a debate y se convoque a un referéndum, y posteriormente el congre-
so se pronuncie? También para ciertas normas regionales, ciertas ordenanzas
municipales, y me refiero a la rendición de cuentas. Un alumno de la escuela
de ciencia política me contó que su profesor puso como práctica que llame
a un regidor para pedirle una cita, para que le rinda cuentas, y el muchacho
llamó y le dijo la secretaria le dijo ¿cómo?, ¡si quiero saber que está haciendo
este señor, quiero que me rinda cuentas!; claro, no estamos acostumbrados
porque no tenemos una cultura de accountability. Entonces pues es impor-
tante tomar en consideración ese elemento.
El reconocimiento del otro, significa el reconocimiento de nuestra socio-
diversidad, nuestro multiculturalismo. Esa es la alteralidad que implica la
inclusión de diversos sectores al proceso social económico y político, eso es
profundamente democrático. Cuántos compatriotas del ande o de la amazo-
nía, todavía no ejercen sus derechos ciudadanos, entonces la alteralidad, el
reconocimiento del otro es fundamental. Tenemos que superar los mecanis-
mos de exclusión, que también son consecuencia, de un proceso histórico,
que implica buscar la inclusión de diversos sectores al proceso social y econó-
mico. Entonces hay que crear esos sistemas.
También la autonomía, autónomos en cuanto decidimos qué vamos a
hacer con nuestro destino. Como individuos, autónomos porque tiene que

263
 Reforma del Estado peruano

ver cómo nos gobernamos. Autónomo en cuanto ciudadano, pedimos a la

autoridad que haga tal o cual cosa. O buscamos diálogo, pero también la
autonomía institucional; y en este caso como bien se ha mencionado, muy
importante tomar en consideración, para mayor distribución del poder, es
necesaria la autonomía de los gobiernos regionales y los gobiernos locales.
Creo que es muy importante generar condiciones para ir construyendo un
Estado en donde se pueda combinar prácticas entre las autoridades elegidas,
los funcionarios y la sociedad civil. En cuanto a los funcionarios creo que hay
que hacer una reforma profunda en el aparato del Estado, está bien que se
haga una reforma administrativa pero el problema está más allá de lo adminis-
trativo, pues el problema es de gestión. ¿Cómo tener un funcionario público
que cumpla? Que cumpla con tener una vocación de servicio a la comunidad,
y eso es ya un problema ético. Yo adquiero un cargo con mentalidad pública
al servicio de la comunidad y hay que ver qué capacidades o herramientas
tienes para poder gestar y tomar decisiones a fin de resolver un conjunto de
demandas que vienen de la sociedad. En ese sentido creo que ya hay avances
de una Escuela Superior de Administración Pública. Una ENA como tienen
los franceses. Donde aquellos que quieran acceder a los más altos niveles de la
gestión pública, entren allí como un posgrado. Existe una ley, eso fue aproba-
do en el Parlamento anterior, lo que pasa es que se dice que falta el reglamen-
to. Si falta el reglamento, habrá que hacerlo. Esto es fundamental para tener
funcionarios, no solamente con vocación de servicio, sino con capacidad de
gestión en el aparato del Estado.

Aurelio Pastor:

Regresamos al seminario de reforma del estado para analizar el desarrollo de

los temas tratados en el seminario del 2006, pues en el lapso de un año se han
dado acontecimientos políticos que son materia de análisis. Por ejemplo, hoy
podemos saber cuáles son las posibilidades reales del actual Parlamento para
poder impulsar estos cambios que se proponen: un año atrás era un Parla-
mento que empezaba y sobre el cual se habrían cifrado esperanzas y se tejían
una serie de posibilidades para llegar a entendimientos. Hoy también pode-
mos analizar qué es lo que ha ocurrido con los gobiernos regionales, porque
hace un año no funcionaban dentro del marco de una política de descentrali-
zación básicamente presupuestal. Y eso tiene mucho que ver con lo que se ha
señalado en la exposición inicial.

264
 Reforma política

Primero porque los temas centrales que no han terminado de definirse en

el parlamento como son: el voto facultativo sobre el cual podemos analizar
varias temas; la bicameralidad como parte de la reforma del poder legislativo; la
reforma en la administración de justicia —que hemos trabajado varios meses—
todos pasan por una necesidad de consenso para poder implementarse. Hoy
día, después de este tour que ha hecho el Presidente del Congreso por las
diversas bancadas, nos hemos dado cuenta de que no hay agenda. Y que no
hay posibilidad de hacer agenda sobre los temas realmente importantes que
son los que pasan por una votación calificada, tanto en reforma constitucional
como en reforma de leyes orgánicas. Esa es la realidad. Entonces es importante
plantear un punto que fue sometido a análisis en la exposición, y es ¿de dónde
parte el problema del Parlamento? Pienso que de parte del sistema de elección
que tenemos, nosotros no podemos tener un Parlamento como se elige hoy
en día, en la primera vuelta electoral; donde la población tiene una sábana 20
candidatos presidenciales y listas parlamentarias, y con una valla del 4% que
fue aplicada el 2006, pues con esto se ha demostrado que no se puede evitar
el archipiélago que hoy tenemos en el Congreso. Probablemente la barrera del
5% que tendremos en el 2011 haga poco también. ¿Es correcta la forma cómo
hoy elegimos al parlamento? ¿Está bien? ¿Nos permite afianzar un gobierno
más serio, con mayor estabilidad jurídica o tenemos que cambiarlo? Personal-
mente creo que tenemos que cambiarla. Lamentablemente para cambiar el
sistema de elección del parlamento se necesita votación calificada en este par-
lamento, que no tiene votaciones calificadas. Esa es la verdad, de manera que
seguiremos haciendo este ejercicio intelectual, a pesar de que hay quienes han
pedido al parlamento, especialmente a la Comisión de Constitución que deje
de debatir temas que no tienen consenso. Entonces le han sacado también a
la Comisión la posibilidad de debatir los temas importantes, porque son los
que no tienen consenso. Mientras los temas que sí tienen consenso son los
temas que son absolutamente intrascendentes. Si vamos a sacrificarnos, por
la posibilidad de tener consenso en los temas trascendentes del parlamento,
entonces deberíamos tener menos espacios de debate, porque no tiene mucho
sentido. Por eso debemos cambiar el sistema de elección del Parlamento. Pro-
bablemente pasándolo conjuntamente con la segunda vuelta, que nos permita
armar bloques mayores. Pero que esos bloques mayores tengan un compro-
miso mayor de oficialismo y oposición, y la obligación de concertar. Quizá a
través de la reducción del período parlamentario, a dos años y medio o a tres,
obligue al parlamentario a estar más cerca de su representación. Porque esos

265
 Reforma del Estado peruano

periodos de cinco años los alejan totalmente, y no solo a los parlamentarios

sino también a las otras autoridades, a los alcaldes, etc.
He tenido la suerte de ser por segunda vez parlamentario de provincias, y
vayan a ver si los alcaldes de distrito, visitan a sus propias poblaciones, caseríos
o centros poblados. Tampoco van, no va nadie, y eso es parte de lo que des-
acredita al sistema político porque vienen cuando hay un proceso electoral y
luego no vuelven más. Entonces la gente pierde confianza en sus autoridades
por la falta de comunicación, de diálogo, de estos foros donde uno pueda
hablar directamente con su representante. Esa ausencia de diálogo genera des-
confianza en las instituciones y en el sistema democrático. Allí hay un tema,
cambiemos, disminuyamos los periodos. En los Estados Unidos se hace cada
dos años, como se ha recordado. Pero tiene que haber mayor representación.
El meollo está en la representación del país, hay muy poca consideración por
la representación, por el propio parlamento; recuerdo que en el parlamento
anterior, me la pasé gran parte del tiempo, casi cinco años exigiendo un deba-
te sobre el tema cocalero porque le interesaba a mi región, pero no había pro-
yecto de ley. O sea el Parlamento debate siempre y cuando haya un proyecto
de ley sobre ese tema, sino no se debate; siempre he creído y he tratado de ser
absolutamente radical para que se me preste atención en este tema. Creo que el
parlamento debería legislar por excepción, entonces ¿qué tanta leyes debemos
debatir?, no es importante acaso priorizar los temas que tienes que ver con los
problemas cotidianos de la gente como lo hacen otros países que poseen una
democracia más desarrollada. Entonces hagamos que nuestra democracia sea
también dinámica, para que la gente que está viendo al parlamento sienta el
día a día, y no solo esos temas extraños que se convierten en leyes, y que nadie
entiende, conoce o aplica, prioricemos la parte de ese debate que es también
representación. En síntesis, es importante debatir los temas cotidianos de la
gente, en buena cuenta el parlamento es el pueblo, y ellos quieren que se
debata lo que les interesa, que se debata lo temas de los cuales se habló en la
campaña, por ello creo que es importante revisar ese sistema.
Tengo la dificultad de estar absolutamente convencido de que para cambiar
el sistema del parlamento no hay votos. Ahora hay un problema general en
los 25 gobiernos regionales. Los presupuestos no se están usando y eso impli-
ca que la gente esté reclamando en cada lugar. No es posible que en Pasco
se use el 13% a noviembre, y no es posible que las 10 regiones no lleguen al
50% de su presupuesto de ejecución o que los perfiles —que se cuentan por
cientos en la página web de los gobiernos regionales— no tengan expedien-

266
 Reforma política

tes técnicos. La gente no cree en la democracia porque creyó que la demo-

cracia venía con el gobierno regional. El Presidente anunció que iba a haber
prerrogativas y el presupuesto, y ahora resulta que ni las prerrogativas, ni el
presupuesto, ni los gobiernos regionales le traen las obras que quieren tener.
Acá en la Universidad Católica, tenemos este debate como una vocación intelec-
tual, pero para la gente del interior la democracia se traduce en tener su puente,
su escuela y su posta. Eso es lo que entiende por democracia y por eso prefieren
la democracia de la cual también habla este documento interesante que Henry
Pease nos alcanzó para provocar este debate, también no diferencia un sistema
autoritario de uno democrático porque simplemente es más democrático el que
le otorgue algo concreto. Recuperar la relación con la gente y su interés y su
acercamiento a las instituciones pasa por respetar esto justamente, lo veo en mi
región, lo veo en otros lugares, en otras regiones. Creo que son temas que hay
que discutir, efectivamente necesitamos que todo el aparato se mueva más, y
ahí debe entrar lo que hace un momento se menciono, el voto facultativo, esto
puede favorecer al sistema para que los políticos dejemos de estar confiados,
digamos no importa, no es necesario, ir atraer a la gente porque tiene miedo a
una multa; hagamos política, salgamos a hacer política, salgamos a comunicar-
nos con la gente, a organizar y a explicarle a la gente para así recuperar la insti-
tucionalidad; y el voto facultativo sí nos sirve para eso, porque aun nosotros con
la organización que tenemos, también tenemos que duplicar nuestros esfuerzos
para llegar al electorado, para conversar y convencer a la gente.

Nelson Chui:

Uno de los grandes problemas que hay en nuestro país es la fragmentación del
Parlamento, pero también hay países sin Parlamento, por ejemplo: el caso del
Presidente de Ecuador, lo que demuestra el caudillismo, que es algo común en
los países de América Latina. Sin embargo, lo que me preocupa básicamente
en referencia al congresista Aurelio Pastor, es que está tan fragmentado el Con-
greso, que un tema tan central como es la reforma del Estado hasta ahora no la
tratan. Acepto que hay otros temas en que no se pongan de acuerdo, pero este
tema es medular y es importante que todas las bancadas se pongan de acuerdo,
ya que la reforma del Estado es la única vía que nos permitirá salir adelante.
La bicameralidad como lo manifestaron todos es algo que la mayoría de
los ciudadanos consideramos fundamental, que haya Cámara de Diputados
y Senadores como era antes. Y creo que es la mejor forma para que haya una
cámara reflexiva, para que las leyes sean mejor.

267
 Reforma del Estado peruano

Si nosotros pensamos en la reforma del Estado, esta se inicia en el país con

la descentralización, que es la reforma hasta ahora más importante, y luego
—dentro de ello— la regionalización. He sentido en carne propia la impor-
tancia que tiene la regionalización, un ejemplo de ello es que nosotros como
gobierno regional pudimos apoyar casi inmediatamente a los damnificados del
sur, mientras que el gobierno central demoró un poco más. Pero ya que puedo
responder al congresista Aurelio Pastor sobre la capacidad de gasto, nosotros
como gobierno regional encontramos un presupuesto que no fue participati-
vo, y la ley establece que sea participativo. El ministro de Economía nos dijo
«ustedes están sin presupuesto», y se hizo una gestión especial con el Presidente
de la Republica y el ministro de Economía para que salga una ley especial que
nos permitiera tener presupuesto y hacerlo participativo. Así, obtuvimos presu-
puesto. Lo otro, lo que ha dicho el señor Aurelio Pastor; tuvimos un presupues-
to de apertura pero de solo 30 millones y a octubre hemos gastado 30 millones,
es el 100%. El asunto está en que si en mayo nos dan un presupuesto adicional
y en junio más de 40 millones del canon, entonces no pueden medirnos el
gasto de junio a septiembre u octubre, debería ser de junio a junio teniendo
en cuenta todas las dificultades que tenemos con el SNIP y el Consucode,
que como saben alargan mucho los procesos. También pensamos que debería
haber un SNIP social, porque el SNIP solo contempla la parte técnica. Yo por
ejemplo me he demorado un poco en llegar a este panel, porque estaba en el
Ministerio de Transportes, y allí veía en el caso de una carretera de Huacho,
la carretera Huacho-Sayan-Churin-Oyón. Para hacer el perfil se demoró casi
medio año y para llegar a la construcción son casi dos años y después viene
el estudio definitivo de seis meses más, entonces definitivamente no es que
no haya capacidad de gasto, y eso le pasa al gobierno central también seamos
justos, no solo es culpa de los gobiernos regionales solamente. Estamos en un
proceso de aprendizaje pero hay una serie de limitaciones, no obstante también
hay que decir que hay una casería de brujas de muchos medios de comunica-
ción contra los gobiernos regionales.
Una de las cosas que he revisado rápidamente es el tema del distrito elec-
toral. Los que rodeamos a Lima que somos más de 500 mil ciudadanos, mere-
cemos tener un distrito electoral para tener nuestros parlamentarios. Somos
el único gobierno regional que no tiene distrito electoral. Cuando queremos
defender los límites llamamos a los congresistas, y todos son de Lima Metro-
politana, ninguno es de Lima-provincias. Aquí comparto la premisa que hace
Henry Pease, de que Lima debe dividirse. Los Conos de Lima Metropolitana

268
 Reforma política

también deben tener representación. No solamente los que viven en la zona

de San Isidro, San Borja, Miraflores; sino también los conos. Creo que eso es
importante para que haya una mejor representación. Otro tema a colación
también, es que en las elecciones de los presidentes y los alcaldes, no se debería
permitir la vivienda múltiple. Debe ser vivienda efectiva, la residencia efectiva
consiste en que viva con su familia en esa zona, hemos tenido problemas con
personas que nacen en un sitio, trabajan en la mañana en una ciudad y los
fines de semana en otra, y tienen tres residencias, y pueden postular a dos o
tres sitios diferentes, entonces se tiene que hablar de una residencia efectiva
donde vivan con su familia, para justicia de la representación.
La revocatoria es importante y todos estamos de acuerdo, pero hace poco
se planteó un proyecto de ley, que felizmente los presidentes regionales recha-
zamos; donde se planteaba la revocatoria todos los años, entonces ¿qué iba a
pasar?, que las autoridades van a estar defendiéndose constantemente y enton-
ces ¿cómo van a trabajar? Esa fue una aberración, un gran error. Pero tam-
bién hablaban de disminuir la valla, ¿qué pasa con esto?, que si se disminuye
notablemente ello, genera que se unan todos los demás opositores, y por ende
comienzan todos los años a hacer revocatoria, y de aquí a un año habría revo-
catoria en todos los distritos, y sería un caos en Lima y provincias. Pienso que
ello no ha pasado hasta ahora y espero que no pase, ya que sería una lastima
que en vez de avanzar y dar gobernabilidad estemos yendo contra la goberna-
bilidad territorial.
Cuando se crearon los gobiernos regionales el presidente presidía el con-
sejo regional, posteriormente hubo división de poderes. Pero aquí había que
definir bien las función de los consejeros, pues hay consejeros que quieren
ordenar a sus Presidentes Regionales para que cambien a sus funcionarios, y
estos son cargos de confianza; es como que el Presidente de la República con
sus Ministros, ellos no pueden decir «cambien ustedes a tal ministro» pero lo
hacen constantemente, y crean ingobernabilidad; entonces deberían interpe-
lar a los funcionarios como lo hace el Congreso con preguntas por si fuera el
caso. Pero creo que este sistema genera confusión, y como al parecer les han
dicho que son congresistas quieren carro, asesores, etc. La cosa esta degene-
rando. Si se sigue así los regidores pedirán lo mismo.
Ahora dentro de la reforma del Estado hay algo que se viene dando y que
es fundamental: la participación ciudadana. Sin embargo, hay muchas auto-
ridades que lo hacen porque es obligatorio, no por convicción, y esto ocu-
rre sobre todo con autoridades elegidas. Nosotros por ejemplo, hemos hecho

269
 Reforma del Estado peruano

consultas en salud, han votado 200.000 personas, la ONPE ha participado,

han votado jóvenes de 14 años para que digan qué esperan de la salud. Estoy
seguro de que esto debe ser una práctica generalizada, porque esto es vincu-
lante para el plan de desarrollo porque nos permite introducir estos pedidos
en la misma población creando legitimidad de la política. Igual debe ser en
educación, donde participen los jóvenes, los padres de familia, los profesores,
la población en general.

Alberto Adrianzén:

Estoy de acuerdo con las propuestas de Henry Pease sobre la bicameralidad, la

vacancia y la sanción al transfugismo, y la ley electoral, la renovación parcial,
el voto voluntario con una condición de que todos debemos estar inscritos en
la RENIEC, ya que hay un millón que no lo están. Yo ejerzo mi derecho pero
si no estoy inscrito, no lo puedo ejercer, sobre todo me refiero a aquellos en
la zona rural.
Estoy de acuerdo con el punto de Aurelio Pastor, respecto del asunto de la
deliberación parlamentaria como un tema de debate político del Parlamento,
y no como agencia de burocracia que discute las leyes Es la herencia del
fujimorismo que puso el límite a las intervenciones de un máximo cinco
minutos por parlamentario. Antes el Parlamento de los años ochenta no tenía
esa obsesión por el tiempo. Así no se puede discutir y se tiene que usar la lógica
del Parlamento como deliberación y no como la agencia que solo aprueba
leyes, que por cierto tiene un récord mundial —casi el Guiness— respecto de
proyectos de ley. Los parlamentarios son campeones en presentar proyectos
de ley. Con Aurelio Pastor conversábamos antes de esta reunión quiénes eran
los campeones. En mi opinión son prácticas, que tienen que ver con el uso
del tiempo que es fundamental, y esa es una herencia fujimorista. Porque en
realidad se desarrolló esta compulsión y obsesión matemática por el uso del
tiempo, dicho esto yo quisiera plantear el tema sobre los partidos del sistema
político y las elecciones.
Quisiera que me permitan leer la última nota de la ONPE, del 5 de
noviembre, donde se da cuenta de que en el año se han vendido 161 kits
electorales, de los cuales 92 son para partidos políticos de alcance nacional,
48 para organizar movimientos de alcance regional, y 21 de alcance distrital,
es decir la fragmentación continúa, entonces ¿cuál es el problema? Creo que
el problema principal de nuestro sistema político, entendido como sistema
electoral y muchas otras cosas más, que no voy a detallar, es que genera

270
 Reforma política

sistemáticamente minorías políticas. Es decir, no genera mayorías políticas y

mucho menos fuerzas hegemónicas, eso me parece que es la base fundamental
para entender lo que nos pasa; si uno mira lo que esta pasando en otros países
como Ecuador, Colombia, Venezuela y Bolivia, ahí lo que vemos son procesos
de constitución de mayorías políticas, que acá no ocurren. Y ocurre eso y
hay aun más explicaciones como: ¿cuáles son los factores que alientan estos
procesos de constitución de minorías?, ¿qué entiendo yo por fragmentación?
no es tanto la multiplicación de las listas, sino los diferenciales que existen
entre la primera y segunda lista. Si uno correlaciona estos resultados, con
el Índice de Desarrollo Humano (IDH) del PNUD, los diferenciales de la
primera y segunda lista, son más pequeños mientras menor IDH haya en
distritos provincias y regiones, en cambio hay más listas donde mayor es el
IDH, hay más que repartir que son los distritos y provincias ricas, pero la
pelea es más feroz abajo con los distritos más pobres, porque el diferencial es
1.5, 2, 2.5; la fragmentación no es solamente un problema de multiplicación
de listas, sino un problema de distribución de los electores, y una diferencia
mínima muchas veces en los procesos electorales regionales sobre todo de los
que estoy hablando.
Entonces hay (1) causas institucionales, por ejemplo la ausencia de doble
vuelta en ámbitos regionales. Pero también creo que el meollo del asunto está
en un sistema de representación cerrado, hay que abrirlo y ver la forma en que
los partidos regionales puedan participar. (2)Hay razones políticas, no hay en
este país un sistema de partidos, entendido como una interacción entre los
partidos, como fijación de prelación, como es en Chile, por ejemplo un caso
de existencia, o México, por poner un caso de existencia. Creo que aquí hay
un partido más fuerte, por tradición, por historia, y el resto son partidos que
duran pero son débiles, y Aurelio Pastor dice: «no hay agenda parlamentaría»,
cuando esa es la prelación o priorización de las demandas sociales, y que se da
a través de los partidos, y el Congreso básicamente recibe demandas sociales,
y estas tienen que ver con las prioridades sociales. Una parte de su desprestigio
—aparte de la incomprensión de la población de la función del parlamen-
to— es que no debate los temas prioritarios primordiales, no hay por ello
un sistema de partidos. Si no hay un sistema de partidos no hay priorización
de demandas, no hay partidos que estén enraizados en la población; vean los
resultados regionales para que se den cuenta. (3) Hay causas estructurales, yo
tengo una hipótesis: que una sociedad cuando más pobre es, más difícil es
de representar políticamente, ese es mi visión. Sociedades como la boliviana

271
 Reforma del Estado peruano

como la ecuatoriana, han encontrado en personajes, no en partidos, las posi-

bilidades de desarrollo político o formas de representación. ¿O ustedes creen
que Alianza País es un partido político en el Ecuador?, lo mismo pasa con el
MAS en Bolivia. Hay razones estructurales de la pasividad de la pobreza que
hacen mucho más difícil la representación.
Pero no se ha estudiado el impacto de la pobreza en la propia representa-
ción política en el país. Yo creo que los pobres tienen reclamos y no intereses,
creo que hay tres razones: institucionales, políticas y estructurales. Ahora ¿qué
hacer? Para sintetizar creo que tiene que haber una ONPE y un JNE. Creo
que lo que se debe cambiar en la ley de partidos en lo conceptual, donde un
elemento central sea ¿qué hacer con los movimientos regionales? Estoy de
acuerdo, la democracia no tiene precio pero cuesta, llevar la contabilidad cues-
ta, le cuesta al Estado; por ello se tiene que ver el financiamiento a los partidos
políticos. Entonces me parece que hay que ponerse las pilas y pensar en un sis-
tema más representativo más interconectado con la sociedad, ahora también
el problema de fondo es que la política ha perdido poder. La centralidad de
la política con la crisis de representabilidad, arroyado por el papel de poderes
fácticos, donde están los medios de comunicación, obviamente hacen qué
temas van ser discutidos como parte de la democracia; creo que sin partidos
no hay democracia. Yo diría, mal con los partidos pero peor sin ellos.

Francisco Eguiguren:

Sobre el tema de la forma de gobierno, creo que América Latina tiene una
tradición y una vocación y futuro presidencial, de lo que se trata es de per-
feccionar el modelo presidencial y corregir los excesos del presidencialismo,
y dejar de lado cualquier sueño o intento parlamentarista. Para empezar si el
Parlamento tiene crisis y los partidos políticos están como están, no puede
haber sistema parlamentario, olvidémonos; de lo que se trata es de perfeccio-
nar y corregir los excesos y defectos del modelo presidencial. En ese sentido
sí coincido con la propuesta que nuestro presidente, que es a quien el pueblo
elige,36 tenga que seguir siendo Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, pero las
funciones de Jefe de Gobierno tienen que repensarse y compartirse, y algunas
transferirse al Presidente del Consejo de Ministros y a su gabinete. Porque la
Constitución y la tradición nos hace creer en muchas farsas, si uno le hace

36
Normalmente —de las elecciones— lo que le interesa a la gente es quien fue elegido Presidente, como
en el campeonato como quedó U-ALIANZA y el resto no cuenta.

272
 Reforma política

caso a la Constitución va a decir que el responsable del orden público es el

presidente, que el responsable del manejo de la economía, es el presidente,
el responsable del manejo de la relaciones exteriores es el presidente; y eso es
mentira, no es así, ¿o uno espera que el presidente resuelva alguna alteración o
desorden interno? o entonces ¿para qué está el ministro del interior? Entonces
hay funciones cotidianas que deben ser claramente funciones de los ministros
y del Consejo de Ministros y otras del Premier; porque además del presidente,
ellos sí tienen responsabilidad política y pueden ser controlados por el Con-
greso. Por supuesto el presidente escogerá a los ministros y podrá removerlos
cuando no le convenza, le dará al gabinete los grandes lineamientos y creo que
las funciones que hoy formalmente pertenecen al presidente deben ser trans-
feridas al primer ministro y al gabinete. Este gobierno anunció que se fortale-
cería la figura del Presidente del Consejo de Ministros con sus ministros, y así
fue al principio, creo que los últimos meses oímos menos a Jorge del Castillo
que antes —y no es su culpa— el presidente es quien concentra los anuncios
políticos, incluso los que no funcionan como el Pacto Social.
El Perú tiene un sistema hiperproteccionista del presidente, con la Cons-
titución peruana no hubiera podido vacarse o destituirse ni a Color de Mello,
ni intentarse el caso de Samper y ningún otro presidente vecino. En el Perú el
presidente solo puede ser acusado por traición a la patria durante su manda-
to, por disolver el Congreso o por dar un golpe de Estado o por no convocar
elecciones, es decir un dictador; por cualquier otro supuesto el presidente no
puede ser sometido por juicio ante el Congreso. En su mandato no se le puede
acusar nunca y cuando termina su gestión tampoco. Porque todos se van. Y
esto ya no es así en la mayoría de países de América Latina, somos un sistema
que mantiene un rezago que creo que hay que revisar. El presidente no puede
ser expuesto a ser acusado por cualquier cosa, pero sí deberían ampliarse las
causales por las cuales ello pueda ocurrir. En el debate de las constituciones de
1979 y de 1993, dos congresistas con influencia en ambas cartas, señalaban
algo que era correcto pero que era gravísimo, prefiero no mencionar quienes
son, pero el argumento era que no se debe tocar el régimen de responsabilidad
penal y constitucional del presidente, que además este no tiene responsabili-
dad política, y eso es absurdo en un modelo constitucional que debe limitar
y controlar el poder; que la cabeza, el jefe de Estado y Gobierno no tiene
responsabilidad política penal y constitucional, y después se quejan cuando
hay abusos del poder. Decían aquellos congresistas que se debía seguir el viejo
modelo del constitucionalismo británico en el que el rey nunca se equivoca, y

273
 Reforma del Estado peruano

¿para eso están la responsabilidad política de los ministros? O sea comparar al

presidente electo en una democracia con un rey del siglo XV, con un rey que
nunca ha sido elegido, donde este rey no gobierna, entonces por eso es que
luego vamos lógicamente con este tipo de argumentos para terminar diciendo
«este esquema no se toca».
Hay que decir algo que me parece importante, ahora el presidente gana
menos y está bien, porque no debe ganar tanto; casi debería no ganar nada,
porque mientras gobierna vive en Palacio de Gobierno donde casi todo se lo
pagan. Entonces el error es ponerle un sueldo alto, probablemente será para
que ahorre, porque no tiene en qué gastar. Sin embargo, creo que debe ser a la
inversa, el presidente no necesita ganar mucho, pero eso sí, cuando termine su
mandato, no puede si es honesto salir a buscar trabajo. Quien ha llegado al más
alto cargo político del país, debe ser garantizado por el sistema, debe tener el
derecho a dedicarse el resto de su vida a vivir de una renta proporcionada por
el Estado, ya sea el sueldo del parlamentario o incorporarse como sueldo de
senador, porque tiene mucho que aportar, y es más así se queda y no se va.
Pero nos quejamos porque el parlamentario y el Parlamento se despresti-
gian, creo que los años dicen algo que hay que revisar; por ejemplo, el temor
y el afán por los presupuestos ultra controlados, el neoliberalismo que nos
gobierna hace ya varias décadas, a pesar de que cambian los gobiernos, el super-
poder de los ministros de economía han generado una distorsión. Se debería
buscar que el pueblo entienda otra cosa del parlamentario, que entienda que
el parlamentario, es un representante, que son quienes están cerca de mí que
soy el pueblo: oye necesito una cosa, oye ayúdame. Porque nosotros sabemos
que nuestro representante los podemos cambiar, cuando no nos representa,
cuando ya no confiamos en él. Bueno en el Perú el mandato parlamentario
sigue siendo irrenunciable, así se quiera ir o no el congresista que no sirve
para esto no se puede ir, además no es revocable; son revocables los gobiernos
regionales, pero el parlamentario no. El debería ser el primer revocable porque
es el representante tradicional del pueblo. O sea ni irrevocable ni irrenuncia-
ble. Ahora no tiene iniciativa en el gasto público, ya se la quitaron, entonces
¿qué le ofrece a la gente? En la campaña le ofrece muchas cosas, inclusive men-
tiras, le ofrece obras que él no puede hacer, pero dice: «mira no se preocupe,
yo voy a presentar siete proyectos de Ley», y eso a la mayoría de gente le hace
decir: «a mí que me importa». Entonces claro cuando termina su mandato, y
vuelve por la reelección, la mayoría no es reelecto, son muy pocos los reelec-
tos. La gente está con la cabeza diciendo: ¿bueno qué obras ayudó o consiguió

274
 Reforma política

este? Si era parte del gobierno seguramente logró que el ejecutivo ponga en
el presupuesto, algunas de las obras que él quería, pero si era de la oposición
seguramente no puso nada. Entonces no lo reeligen en ese esquema. ¿Cómo
va tener popularidad el parlamentario, si la gente espera de él otra cosa?
Por ello, la función de representación es lo que más hace al parlamentario
y está mal vista. Los representantes parlamentarios que provienen de las orga-
nizaciones populares, obviamente se espera que salgan con sus electores, que
salgan con sus bases a una marcha o para que le metan menos palo o para que
lo reciban en el Congreso; y mucha gente dice: ¿qué hacen los parlamentarios
que no están trabajando?, ¿están representando a su gente?, otros agarran el
teléfono e influyen a favor de determinada cosa. Hay que entender que la
función parlamentaria es representación, hay que sincerarla, y porque eso es lo
que elector quiere, y hay que darles las facilidades que señaló Henry Pease.
Creo en la bicameralidad, esta mejoraría el trabajo en el Congreso y lo
especializaría, pero hay una campaña de cierta prensa que cada vez que se
habla de bicameralidad se repite el mismo esquema, y eso que ya no está Fuji-
mori. Dicen: son muchos, para que tener más como los que tenemos, para
que tener tantos sí además cuesta más; eso no es un criterio porque con ese
criterio mejor cerramos el Congreso. La bicameralidad es importante y hay
que trabajarla. Hay que convencerse y hay que tener el valor para adoptarla,
el Congreso debe tener el valor para adoptarla y no preocuparse por lo que
dicen las encuestas o por lo que dicen cuatro diarios, porque de lo contrario se
limitaran a pensar: sí es una medida impopular, o para qué si el pueblo sigue
sacando la cuenta de que más congresistas cuestan más. Los congresos bica-
merales anteriores a los últimos, tenían mucho más parlamentarios y costaban
mucho menos.
Por eso la renovación parcial del Congreso es importante pero tiene
un riesgo que hay que evaluar, el desgaste del poder político va hacer muy
probablemente que la correlación de fuerzas varíen en el Congreso; y bien
me dirán con razón, que en Estados Unidos que es un modelo presidencial,
hay una renovación más frecuente, sobre todo en la cámara de representantes;
claro, es una democracia mucho más consolidada, y además muchos son
reelectos. Pero en el sistema parlamentario europeo, no hay problema porque
si cambia la correlación política del Parlamento, cambia el gobierno; porque
quien elije al gobierno es el Parlamento. Entonces pensar en un esquema en
el que el presidente, y el ejecutivo siguen siendo los mismos, y que a mitad de
camino cambia la correlación del Congreso, y eventualmente predomina la

275
 Reforma del Estado peruano

oposición, nos abre el camino inédito que requeriría mucha tolerancia, mucha
capacidad de concertación que es lo que siempre ha faltado en nuestro país. En
la historia peruana cada vez que el gobierno no tenía mayoría parlamentaría,
normalmente se sucumbía por un golpe militar, o se daba un autogolpe como lo
hizo Fujimori. No hay capacidad de construcción de acuerdos en el Parlamento,
y lamentablemente eso es un problema serio, y el fraccionamiento es parte de
eso. Finalmente, creo que lo importantes es que la reforma política en mucho
de estos temas se tiene que hacer, y hay que hacerla ahora, lejos de un proceso
electoral, ahora que tenemos una economía medianamente optimista y estable;
porque las reformas políticas se deben hacer en estos momento de calma, y no
cuando estemos acorralados por una crisis política que haga tomar muchas
decisiones apresuradas o eventualmente demagógicas.

Henry Pease:

Ahora vamos a hacer un cierre de 3 minutos por panelista empezando por el

Premier.

Jorge del Castillo:

Creo que tenemos coincidencia en la crisis de representación, la gente no se

siente representada. Al día siguiente de asumir el cargo se hace una encuesta
y la gente ya está en contra del alcalde en un 40%. Y esa representación está
dada además porque hay un escepticismo en la población, es decir, si a uno
lo reeligen dicen «siempre son los mismos, no hay renovación», y cuando
presentan gente nueva dicen «de dónde son estos desconocidos». Y muestra
de ello ocurrió hace poco, Lourdes Flores no puso a los que estaban antes sino
que puso gente nueva y ello fue una de las razones de su derrota, y cito lo que
dijo Lourdes.
Entonces esta crisis de representación nace entre otras cosas porque esta-
mos ante el proceso de la revolución científica y tecnológica. Antes la gente
hacía política porque se entregaba a ella. En cambio ahora, a través del celular,
se envía mensajes «Hay un terremoto en Chincha» y te enteras al minuto,
hemos visto las cosas en vivo y directo, ya no necesitas tanto la representa-
ción, entonces realmente existe una tecnología hoy en día que ha superado
estos mecanismos de intermediación. Entonces uno tiene que adaptarse a esa
realidad para poder comprender, y no solamente hacer una labor crítica ante
personas.

276
 Reforma política

Lo que yo quiero subrayar es que la política como oficio noble, como

vocación de servicio, como servicio público, es la convicción probablemen-
te de muchísimas personas. Pero lo que pasa en la política como en toda
actividad humana, es que también entra otros tipos de personajes que hacen
barbaridades. ¿Qué culpa tenemos los demócratas, los correctos, de que haya
habido tránsfugas, que hayan vendido su voto y su consciencia? Entonces, y
finalmente, como suele ser la noticia es la mala y no la buena, y eso es lo que
queda en la mente de la gente; así, justos pagan por pecadores.
Entonces ¿por qué no hay Senado?, para qué más, dicen. Miden con la
misma vara a todo el mundo. Este es un tema que sin duda nos lleva a una
reflexión que ya será motivo de otra reunión, que es el rol de los medios de
comunicación hoy en el país, en un marco de libertad de expresión nadie
duda de su importancia. Pero ¿cuál es el rol responsable de los medios de
comunicación, de la sostenibilidad de la democracia? y lo digo porque hemos
visto que en la dictadura hubo muchos medios de comunicación que no decían
esta boca es mía, inclusive ninguna palabra, les faltaban manos para aplaudir,
y para recibir por supuesto. La democracia requiere un rol serio de los medios
de comunicación, tienen que estar a la altura y en la sana intención y vocación
de hacer progresar al sistema democrático, y no empezar a ver problemas por
«quítame esta paja». Recuerdo y siempre lo cuento como anécdota, cuando
empezamos el debate constitucional, Henry Pease, que era presidente de la
Comisión de Constitución, me confió sustentar el artículo primero de la
Constitución, el cimiento de la Constitución. Pero ese día un señor había
retado a duelo a otro, y entonces yo empecé el discurso, y nadie escuchaba
ni entendía nada, todo el mundo tenía en la cabeza el tema entre el retador
y el retado, y esa fue la noticia en primera plana en casi todos los diarios, y
por supuesto fue la noticia que abrió las noticias en los canales de televisión
y las radios. Y del debate parlamentario ninguna palabra. «Empezó el debate
parlamentario», esa fue toda la noticia. Esto lo digo porque es un factor
de responsabilidad sumamente importante. Una queja, aquí hay periodistas,
creo que es importante y siempre escucho en la vieja tradición parlamentaria
que los diarios enviaban al Congreso a sus mejores periodistas, pero a veces
hoy en día nos encontramos con redactores que no saben lo que ha publicado
su propio diario, y te preguntan una cosa distinta o no tienen continuidad
con las temas de la política, no están en la jugada. Hacen preguntas a veces
dispares, fuera de lugar, y en conclusión no se transmite nada. Se transmiten
las malas noticias, se transmite la anécdota, aquello que degrada la política y

277
 Reforma del Estado peruano

la afecta mucho. El doctor Henry Pease hacía grandes discursos preparados y

nunca salía una línea, salían las barbaridades que alguno hacía por ahí.

Francisco Miró Quesada Rada:

Creo que es muy importante la democracia al interior de los partidos polí-

ticos, sin embargo, me parece que el sistema debería ser de elecciones pri-
marias abiertas, no solamente para que participen los militantes del partido,
sino también la sociedad civil, como sucede por ejemplo en Estados Unidos,
o como sucede con la convergencia en Chile. Esto fundamentalmente para
poder vincular más a los representantes del pueblo, a los candidatos que pre-
tenden cargos a la Presidencia de la República, al Parlamento, otros cargos,
regionales y municipales con la sociedad civil.
¿Cómo entra la sociedad civil al Estado? ¿De qué manera se da este
empoderamiento? Creo que las primarias abiertas es un mecanismo, que
permitiría por ejemplo, si aquí el Dr. Del Castillo quisiera candidatear a la
Presidencia de la República, y hubiera otros candidatos alternativos de su
partido, no solamente votarían los simpatizantes del partido del Dr. Del
Castillo, sino que los simpatizantes que estarían acá, irían y votarían a través
de un proceso electoral supervisado por la ONPE. Me parece que lo que
dice Alberto Adrianzén es muy interesante, hay que volver a reflexionar
sobre el financiamiento de los partidos políticos, no hay sistema de partidos
políticos, hay que crear eso, que es un proceso; y por otro lado la democracia
es democracia, no es plutocracia, hay que crear condiciones para que —por
ejemplo— en elecciones primarias abiertas, quienes invierten más tengan
mayores posibilidades de acceder a la opinión pública. Tiene que haber un
apoyo económico para los miembros de partidos políticos que no tienen esas
posibilidades. El otro tema de revocatoria del que habla Francisco Eguiguren,
me parece bien, hay que analizar sobre la revocatoria de los congresistas. Y
lo que dijo el presidente regional, Nelson Chui es interesante también, las
autoridades no se comprometen a abrir espacios a la sociedad civil, en ese
sentido —por ejemplo— en el caso específico de la revocatoria, creo que
debe quedar como dice la ley 26300. Porque tiene que haber un año donde
nosotros podamos medir qué hace el alcalde, qué hace el presidente regional,
qué hacen los legisladores, y después evidentemente partir de allí y ver si
conviene o no conviene la revocatoria. No hay que tenerle mucho miedo a
la revocatoria, es un mecanismo de ejercicio real del poder y profundamente
democrático en la medida que, está regulado y tiene un marco legal.

278
 Reforma política

Entonces yo insisto mucho en el empoderamiento, en la transferencia, sin

dejar de lado una serie de propuestas relacionadas —por ejemplo con el voto
facultativo— que me parece sumamente importante, creo que es un avance
en ese sentido.
El otro aspecto que quiero abordar está relacionado acerca del poder del
Presidente de la República. Es cierto, como se ha mencionado aquí, que el
presidente en el Perú y muchos lugares de América Latina tienen un exceso
de poder, entonces tiene que haber limitaciones y transferencias de ciertos
espacios de poder al Premier, sin caer en el modelo francés, parlamentario
presidencialista pero sí, a través de mayores mecanismos donde el Premier
pueda conducir la política de gobierno y que el Presidente de la República sea
el Jefe de Estado, en ese sentido aparente, aunque en este caso la propuesta
de Henry Pease tiene la particularidad —me parece innovadora— que es un
poco la salida a este modelo mixto parlamentario presidencialista.

Aurelio Pastor:

Actualmente, la Internet y las comunicaciones permiten que se lleve muy

rápidamente la información a la gente, pero creo que a pesar de ello, el
acercamiento en el tema de la representación es el que permite recibir tam-
bién; porque es lo que básicamente hace uno cuando se acerca recibir, que
la gente tenga la sensación y la seguridad que está siendo escuchada, y que
por lo tanto participa de alguna manera con esta democracia. Las elecciones
abiertas internas son interesantes, dentro del partido aprista las practicamos
y la hemos hecho varias veces en el último proceso electoral interno, hici-
mos elecciones abiertas y participó la ciudadanía. Creo que es importante
fortalecer los mecanismos de democracia interna de los partidos si queremos
eliminar el voto preferencial, porque distorsiona el propio proceso electoral.
Probablemente en Lima que es grande y tiene escaños y donde los candida-
tos direccionan sus campañas, sus propuestas no se sientan tanto, pero en
provincias las elecciones hacia fuera terminan siendo guerra directa entre
los candidatos de la misma lista más que una posibilidad de proponer al-
ternativas para que la gente escoja. Tenemos una gravísima escasez de re-
presentación, hay un parlamentario por cada 250 mil habitantes y eso hace
que sea un parlamento pequeño y alejado, lo ha reclamado el presidente de
la región Lima pues no tienen representación, es verdad, pero hay otro seg-
mento que no tiene representación que es el de los peruanos que viven en
el extranjero. El diario El Comercio da cuenta que son 32.000 los peruanos

279
 Reforma del Estado peruano

que mensualmente salen del país y ya hay varios países europeos que han
incorporado la representación de los que viven afuera; porque hoy vivimos
la era de la globalización y casi todos los países del mundo posee un núme-
ro importante de parlamentarios, entonces casi todos los países del mundo
tienen una población importante viviendo fuera de sus fronteras; y por lo
tanto una representación como la nuestra que solo en remesas representa
más de 2.000 millones de dólares al año y que sin duda ayuda a financiar la
economía nacional. Finalmente, solo la democracia cuesta, si pudiéramos
disminuir los gastos eliminando los consejeros regionales, los regidores y
muchas otra; pero cuando uno busca perfeccionar el sistema y tener gente
que nos represente más, y tener mayores posibilidades de poner candado y
seguridad a la democracia, tiene que invertir necesariamente y es parte de
fortalecer nuestras instituciones.

Nelson Chui:

Una reforma del Estado es necesaria, el Estado debe ser eficiente en todo nivel.
En otros países para exportar solo existe una ventanilla, en cambio en el Perú
hay muchas. Eso atrasa los procedimientos y nos hace menos competitivos.
Ahora respecto de aquellos congresistas que son elegidos por el pueblo y
que se deben a ellos, pero que sin embargo muchos de ellos no radican ni van
a sus pueblos, recuerdo una solución, las Oficinas desconcentradas. Creo que
son una forma idónea para que los congresistas rindan cuentas ante su pueblo
y que ellos tengan donde llegar. Uno de Lima provincia puede llegar a Lima
y uno de Tumbes no puede llegar a Lima, creo que este tipo de oficinas, es
una forma de que se sientan más cerca del pueblo, y generar mayor confianza
para que los políticos generen a su vez más confianza que es algo que vienen
perdiendo.
También esta el caso de los presidentes regionales elegidos. La ley estipula
que es el Consejo Regional la máxima autoridad, y resulta que el presidente
es el elegido por el pueblo. Sin embargo, el Consejo Regional es el que manda
al presidente de la región. Entonces acá hay una distorsión que debe aclararse
o definirse. Algunos piensan que los consejeros deberían ser los alcaldes que
integren el Consejo, eso es otra propuesta para analizar.
Otro de los temas importantes es que el Estado debe financiar la actividad
partidaria porque es la mejor forma de que todos tengamos mayores oportu-
nidades de ser elegidos.

280
 Reforma política

Alberto Adrianzén:

Creo que el problema principal en nuestra política, es que el nuestro es un

sistema que genera minorías altamente conflictivas. Eso genera una política
que no está orientada hacia el pacto o los acuerdos políticos, ni de los consen-
sos. ¿Cómo surge este tipo de políticas? De los conflictos sociales que se van
generando y frente a eso lo que hemos hecho es reemplazar esa realidad por la
búsqueda de consenso que muchas veces tiene muy poco que ver con la reali-
dad misma. Es un problema de otro tipo. Entonces señalo causas normativas
institucionales, causas políticas y causas estructurales.
Hay un problema que tiene que ver con la crisis de la política, yo creo que
los medios son importantes y han cambiado, como dice Jorge del Castillo,
han revolucionado la forma de hacer política. Sin embargo, creo que no se
debe exagerar sobre el poder de los medios, no soy aficionado, pero entiendo
que hay un problema con los medios de comunicación que deber ser discuti-
do abiertamente. Hemos visto directores de algunos medios de comunicación
recibiendo cerros de dinero.
Otro aspecto de la crisis de la política son los poderes fácticos. El FMI
era un poder fáctico real, los organismos internacionales eran fácticos en
los 90. Nadie los elegía ni los fiscalizaba, y así como hay poderes fácticos
internacionales también hay nacionales. Me parece que es un tema que tiene
que ser discutido abiertamente si queremos recuperar la centralidad de la
política.
Creo que el Congreso debe buscar formas propias de legitimidad, si el con-
gresista es bueno se sacó la tinka si es malo perdió. En la época de Henry Pease
se ensayó en el Congreso las oficinas desconcentradas, que eran formas de
recobrar la legitimidad del Congreso. Los parlamentarios se opusieron tajan-
temente y uno me dijo a mí: «a mi nadie me toca ni me juzga» —textualmen-
te— o sea era un intocable. Creo que el Parlamento no tiene otra forma de
legitimidad, más allá de que el parlamentario, con el agravante que se recordó
aquí; desde que se quitó la iniciativa de gasto, no encuentra una forma de
relación permanente con los electores, que no sea una forma lobista frente
al Estado o clientelar frente a los electores. La modernización del Congreso
no es solamente tomarle el examen de cultura general a los parlamentarios y
ver cómo ahorramos, en esta lógica que parece de cajero, sino replantear el
tema político de la legitimidad del Congreso. Creo que el Congreso no tiene
formas propias de legitimidad como institución. Y finalmente los cambios en
la ley de partidos creo que son urgentes, allí insisto en el tema como debate:

281
 Reforma del Estado peruano

¿qué hacemos con los gobiernos regionales? Bueno vamos a poder participar
en las elecciones 2008, tenemos que romper la estructura bicéfala de la de
representación, donde los de arriba tienen poco que ver con los órganos inter-
medios, menos aún con los de abajo; la bronca es porque no hay conexión.
Me parece que el tema de los gobiernos regionales no está al margen de lo que
pasa en la región andina, todos los países andinos están cambiando sus elites
políticas, el chavismo, uribismo, correísmo, evismo. Yo no se por qué no se
pueden cambiar las elites políticas aquí. Parte del cambio son los movimientos
regionales políticos, que mi opinión no es la primera vez que aparecen, Fuji-
mori se los tumbó en el año 92, y el centralismo los decapita cada cierto tiem-
po, todo eso impide que surjan partidos nacionales desde las regiones. ¿Qué
fue el APRA? Esos son los temas de fondo que hay que discutir si queremos la
aprobación real de los partidos, se requieren reformas radicales, en ese sentido
que se apunte a cosas reales.

Francisco Eguiguren:

Cuatro cosas muy puntuales retomando lo que justamente acaba de decir Alberto
Adrianzén y creo que recoge un nivel de consenso en la mesa: es indispensable
que se modifique la ley de partidos políticos y debe decir que los movimientos
regionales pueden postular a los parlamentarios en su respectiva región. El mapa
político del país confirma que los partidos nacionales o la mayoría de ellos no
son tan nacionales ni tienen presencia en las mayorías de departamentos, y es
parte del sistema de representatividad, esto no requiere reforma constitucional,
es solo cambiar un artículo de una ley. Ojalá que el Congreso en la próxima
legislatura cambie la ley y reafirme a favor de la descentralización, y que
los movimientos regionales puedan postular parlamentarios, en tanto haya
distritos electorales múltiples en su respectiva circunscripción, esto no toma
mucho tiempo hacerlo, es un artículo chiquito.
En segundo lugar hay una cosa muy curiosa en nuestra Constitución
respecto de los parlamentarios. La Constitución dice que los parlamentarios
cumplen su función a tiempo completo. Eso además de ser una mentira,
porque además si lo hacen a tiempo completo no le queda tiempo para nada,
no es un concepto jurídico. No quisieron poner lo que debe decir, la función
parlamentaria es a dedicación exclusiva, salvo como se decía en docencia
universitaria en tiempo que no entorpezca la función parlamentaria, pero
eso a tiempo completo es un cuento, y permite que muchos parlamentarios,
sobre todos los peores se dediquen a hacer otra cosa. Y seamos realistas, los

282
 Reforma política

parlamentarios no pueden ser dirigentes deportivos, no lo entiendo, no

deben y no pueden, la Constitución es clara. Entonces por qué le damos
tanta vuelta.
En tercer lugar el tema del voto preferencial, la mayoría coincide que
su papel de que es ya pernicioso, ya no contribuye a fortalecer los partidos,
y queremos fortalecerlos. Pero como bien se ha dicho la eliminación del
voto preferencial —que yo creo es una necesidad— tiene como correlato la
verdadera democracia interna de los partidos; si no se garantiza ello es con-
traproducente, el voto preferencial tiene que seguir porque nació para ser
un mecanismo de los ciudadanos para defenderse de la cúpulas y dictaduras
partidarias.
Tengo una diferencia entre dos intervenciones que se han planteado, a
mí no me convence esa figura de elecciones primarias abiertas, no solo por la
corruptela, como ya señaló y dijo Aurelio Pastor: de que gente de un partido
vaya a la de otro partido para elegir a los peores, sino por un sistema real;
si queremos fortalecer a los partidos lo militantes tienen algo que decir. Es
poco probable que gente ajena del partido vaya, pero seguramente el que va
—tomémoslo con desconfianza— generaría otra corruptela peor, que se dé
entonces que el candidato dentro del partido llegue con camiones de gente
porque le pagan para votar por él. Yo creo en una democracia interna, sí, pero
de gente del partido, y el que quiera hacer política que se meta a un movi-
miento político. Y por último el voto voluntario o facultativo, parece que ya
llegó el momento de él, sé que el Congreso estuvo a punto de aprobarlo en
dos oportunidades. Sé que el tema es siempre: ¿estaremos preparados? Nunca
lo vamos a saber, pero venimos funcionando con voto obligatorio y tampo-
co estamos bien. Y el voto facultativo es como el tema del matrimonio, los
que no se han casado sueñan con casarse, y los que están casados extrañan a
los solteros. Los países que tienen voto facultativo están preocupados por el
ausentismo, y los países que tenemos voto obligatorio estamos preocupados
por el facultativo. De repente ya llegó el tiempo de probar un voto facultati-
vo, ya que es un voto libre y consciente, eso si queremos hacerlo con tiempo
para elecciones del 2016, pero por favor demos el salto, y si eso favorece a un
determinado partido, entonces podría ser el APRA, por ser el partido más
organizado, bueno pues sería un premio. El APRA ha ganado dos veces con
el voto obligatorio, y si gana con voto facultativo estará bien para ellos, unos
dirán que es un triunfo para los que son organizados, otros dirán que segui-
mos siendo masoquistas.

283
 Reforma del Estado peruano

Calidad de la democracia en América Latina: índice

específico y evaluación comparada de los países

Catalina Romero, Decana de la Facultad de Ciencias Sociales:

Continuando con el programa de reforma del Estado, tengo el agrado de

presentar al profesor Daniel Levine. Tiene la cátedra James Odri Murphy de
la Universidad de Michigan en el Departamento de Ciencia Política, donde
es profesor. Y ha sido jefe del departamento recientemente. Ha sido fellow del
Kellogg Institute en dos oportunidades en la Universidad de Notre Dame. Es
un especialista en Política Comparada en América Latina. Habiendo hecho
trabajo muy importante en Venezuela, Colombia y en Perú. Este ultimo
destino que visito con frecuencia. Y como el comenta, vino en los años más
difíciles a pasar tiempo aquí en el Perú. Sus principales libros son «Conflict
and Political Changue en Venezuela», «Construyendo Cultura y Poder en
América Latina» y «Religión y Política en América Latina» entre muchos otros.
Bueno el profesor Levine nos va a hablar sobre la calidad de la democracia
y luego será comentado por el profesor Sinesio López y Fernando Tuesta.
Luego recogeremos preguntas de usted para el profesor Levine.

Daniel Levine (Universidad de Michigan), José Molina (Universidad del Zulia)

El trabajo aborda la construcción de un índice específico para evaluar la

calidad de la democracia, definiendo esta como conformada por cinco di-
mensiones (decisión electoral, participación, responsabilidad, respuesta a la
voluntad popular y soberanía) para las cuales se proponen indicadores. Con
base a la evaluación de las cinco dimensiones se propone un índice para la
evaluación de la calidad de la democracia. El índice de calidad de la demo-
cracia se utiliza para evaluar los países de América Latina y comparar sus
fortalezas y debilidades. Finalmente, se discuten las posibilidades de mejorar
la calidad de la democracia en la región una vez conocidas las fortalezas y
debilidades de cada país.

Países que para 2005 puedan ser considerados como democráticos:

La inclusión de un país en el índice de calidad de la democracia tiene como

pre-requisito que cumpla con las condiciones mínimas para ser considerado
democrático. Siguiendo a Dahl (1998, Capítulo 5) consideramos la democracia

284
 Reforma política

como un sistema en el cual los ciudadanos eligen a sus gobernantes, y tienen

el poder de removerlos e influenciar sus decisiones dentro de las siguientes
condiciones: a. El gobierno está efectivamente en manos de los funcionarios
electos; b. Las elecciones son libres, imparciales y frecuentes; c. Hay libertad
de expresión; d. Los ciudadanos tienen acceso efectivo a fuentes alternativas de
información; e. Hay libertad de organización y de reunión, y las asociaciones
tienen autonomía frente al gobierno; f. La ciudadanía es inclusiva (sufragio
universal) y no hay barreras discriminatorias para la participación electoral y
política.37 No tendría sentido evaluar la «calidad de la democracia» en países
que no son democráticos. Los indicadores que presentamos más adelante solo
son pertinentes para evaluar un sistema político cuando este efectivamente
es democrático. Por ejemplo, uno de nuestros indicadores de democracia es
el grado de participación electoral. Este es una medida del grado en que la
población se interesa y efectivamente toma las decisiones políticas siempre
que el país sea democrático, pero no significa lo mismo en condiciones de
autoritarismo. Es bien sabido que los países autoritarios tienden a reportar
una casi total asistencia a las urnas, pero esto obviamente no puede tomarse
como un indicador de calidad de una democracia que no existe. Así pues,
antes de entrar a analizar la calidad de la democracia en América Latina es
necesario precisar cuáles países son democráticos y cuáles no para el tiempo
histórico que se analiza. En nuestro caso utilizamos 2005 como el año de
análisis. Se toma este año porque al momento de escribir es el más reciente
para el que es posible encontrar completa la información que requerimos, con
muy pocas excepciones.
Un primer acercamiento para determinar que países pueden ser considerados
democracias a nivel mínimo, nos viene dado por la lista de los países que para
Freedom House38 cumplían durante el año 2005 con los requisitos para ser
considerados «democracias electorales». El Cuadro 1 nos presenta esta lista
indicando con un asterisco los casos que se encuentran en una zona límite

37
Barreras discriminatorias son las que se establecen para impedirle a un grupo definido de nacionales
adultos la participación justa e igual en el proceso político: i.e. segregación, impuestos electorales, regis-
tro selectivo, o medidas específicas para impedir la participación de personas de todo un género, etnia,
raza, religión o lengua.
38
La clasificación de los países de acuerdo a su nivel de libertad elaborada por Freedom House con base
en puntuaciones asignadas por expertos en materia de derechos políticos y libertades civiles, así como
la clasificación de algunos países como «democracias electorales» que Freedom House realiza con base
en su índice de libertad, son hoy en día los instrumentos más utilizados por la comunidad académica
para el análisis de la democracia en el mundo, y por ello los utilizaremos como referencia y punto de
comparación para nuestro índice de calidad de la democracia.

285
 Reforma del Estado peruano

entre la democracia y el autoritarismo: Venezuela, Guatemala y Ecuador.

Incluimos en esta zona límite los países que: a) Presentan graves deficiencias
a nivel de los derechos políticos y civiles según la propia evaluación de fh.
Estos son los países que aún cuando son clasificados por fh como democracias
electorales, en la puntuación consolidada de derechos civiles y políticos que
va de 2 (nivel superior) a 14 (nivel inferior) reciben una puntuación entre 7 y
9; y b) Ecuador, país que no está incluido en «a», pero que a nuestro parecer
no cumplía para 2005 con el requisito mínimo según el cual la democracia
requiere que el país sea gobernado por quienes han sido elegidos: el hecho
de que ninguno de los tres presidentes elegidos en 1996, 1998 y 2002 haya
concluido su mandato debido a acontecimientos que pueden calificarse como
«golpes de Estado», y en los que el ejército jugó un papel decisivo aunque no
protagónico, hace a nuestro parecer imposible incluirlo en nuestra lista de
democracias.
Venezuela y Guatemala serán incluidos en nuestro análisis, pero con la
advertencia de que su condición democrática tiende a ser puesta en entredicho por
la literatura que usualmente los clasifica como pseudo-democracias (Diamond,
Hartlyn, Linz 1999 o semi-democracias (Smith 2005; Mainwaring
y Hagopian 2005; Mainwaring y Pérez-Liñán 2005). Sin embargo,
Venezuela y Guatemala presentan elecciones nacionales cuyos resultados
finales, a pesar de las críticas, parecían responder para 2005 a la voluntad
mayoritaria, y a pesar de las deficiencias los espacios para la competencia política
se mantenían suficientemente abiertos. En sentido contrario, Kornblith
(2007) piensa que los abusos en la utilización de los recursos públicos con
fines electorales por parte del gobierno, y su control sin contrapeso judicial
efectivo de los organismos electorales sitúan a Venezuela por debajo de las
condiciones mínimas para ser considerada una democracia. Mainwaring y
Hagopian (2005) en la clasificación de los regímenes políticos en América
Latina extienden la lista de países sobre cuya condición democrática hay
serias dudas, incluyendo en ella con la categoría de semi-democracias39 para
2003 a los siguientes países: Colombia, Guatemala, Honduras, Nicaragua,
Paraguay y Venezuela. Como indicamos, a nuestro parecer, excepto Ecuador,
los problemas que se presentan en los otros países no son suficientes como
para claramente excluirlos del campo de las democracias, y en ese sentido,
con la advertencia de que su condición de democracias está cuestionada,

39
Para Mainwaring y Pérez-Liñán (2005: 15), un país es una semi-democracia si uno o más de los
requisitos mínimos de la democracia está parcialmente comprometido.

286
 Reforma política

consideramos preferible incluirlos en nuestro análisis. En resumen, en

el análisis de la calidad de la democracia en América Latina para 2005
excluimos a Ecuador,40 además de a Haití y Cuba, e incluimos a Guatemala y
Venezuela siempre tomando en cuenta que su condición democrática tiende
a ser cuestionada por la literatura.

Cuadro 1. Democracias electorales en América Latina para 2005

según Freedom house

Puntuación consolidada en derechos

País políticos y libertades civiles según
Freedom House (para el año 2005)a
Argentina 4
Bolivia 6
Brasil 4
Chile 2
Colombia 6
Costa Rica 2
Ecuador * 6
El Salvador 5
Guatemala* 8
Honduras 6
México 4
Nicaragua 6
Panamá 3
Paraguay 6
Perú 5
República Dominicana 4
Uruguay 2
Venezuela* 8
* Países en situación límite entre democracia y autoritarismo

a) La evaluación abarca el período entre el 1 de diciembre de 2004 y el

30 de noviembre de 2005.

40
La puntuación que corresponde a Ecuador en cada indicador se coloca al final de cada cuadro, pero
no se incluye en nuestro análisis.

287
 Reforma del Estado peruano

a. Dimensiones de la calidad de la democracia y su evaluación

Como hemos señalado (Levine y Molina, 2007), la calidad de la

democracia puede definirse como la medida en que los ciudadanos participan
informadamente en procesos de votación libres, imparciales y frecuentes;
influyen en la toma de decisiones políticas; y exigen responsabilidad a los
gobernantes, y por la medida en que estos últimos son quienes efectivamente
toman las decisiones y lo hacen respondiendo a la voluntad popular. Con
base a esta definición hemos identificado cinco dimensiones de la calidad de
la democracia (Levine y Molina, 2007): decisión electoral, participación,
responsabilidad, respuesta a la voluntad popular y soberanía. Un índice de
calidad de la democracia específico debería permitir el análisis por separado
de la calidad de cada una de estas dimensiones de modo que sea posible no
solo una comparación global de la calidad de la democracia de los países,
sino también un análisis de las fortalezas y debilidades que llevan al nivel
final de calidad de la de la democracia. Esta evaluación por separado de cada
dimensión, y de las variables que las determinan, es necesaria para poder
desarrollar una estrategia de ingeniería institucional que, en la medida de lo
posible, se dirija a superar las deficiencias y consolidar las fortalezas de cada
país. En este sentido un índice específico para la calidad de la democracia
que permite el análisis por separado de cada una de las dimensiones que con
fundamento teórico la componen, es por ello un avance importante con
relación a índices no específicos o que no evalúan por separado las dimensiones
como, por ejemplo, el de Freedom House. El trabajo persigue demostrar que
es posible elaborar este índice específico.
Dado que no tenemos razones teóricas que nos permiten dar pesos
distintos a las dimensiones, cada una de ellas entrará en el índice como
un valor igual a las demás. En razón de ello, el índice final de calidad de
la democracia será un promedio de la puntuación alcanzada por los países
en las cinco dimensiones. Esta puntuación se presentará en una escala de
0 al 100, y es construida para cada dimensión en la forma que se indica a
continuación:
1) Decisión Electoral:
A objeto de determinar la calidad de la decisión electoral utilizaremos el
promedio tres indicadores, llevados a una escala del 0 al 100. Estos son:
- Índice de Derechos Políticos de Freedom House: se utiliza la puntuación
que Freedom House asigna a cada país con base en la evaluación que

288
 Reforma política

hace su equipo de expertos del respeto de los derechos políticos.41 Este

indicador cubre una evaluación global de las instituciones electorales
y los derechos políticos vinculados a las mismas, como puede verse
en la enumeración detallada de los aspectos considerados.42
- Recursos Cognitivos: se utiliza como indicador del nivel de recursos
cognitivos en el país la rata bruta de inscripción en educación secundaria
según la Unesco («Gross Enrolment Ratio in Secondary for 2005»
tomado de Unesco Institute for Statistics, Data Centre (Custom Tables):
http://stats.uis.unesco.org/unesco/tableviewer/document.aspx?
ReportId=143).
- La rata bruta de inscripción en educación secundaria indica el por-
centaje que representan los inscritos en secundaria sobre el total de la
población en edad de estar recibiendo esta educación. Se utilizan los
datos correspondientes a 2005 excepto en los casos en que no están
disponibles, para estos casos se utiliza la información más reciente, tal
como se indica en la tabla. Como hemos indicado en Levine y Molina
(2007), el nivel cognitivo de la población influye en forma importante
en los recursos con que cuentan los individuos para participar con
conocimiento adecuado de las diversas opciones en los procesos polí-
ticos, y por ello afecta la calidad de la democracia, tanto directamente
como por su incidencia en la igualdad política.
- Índice de Libertad de Prensa de Freedom House: la libertad de pren-
sa es uno de los derechos civiles más directamente vinculados a la
democracia y a la calidad de la democracia. La existencia de fuen-
tes de información alternativas e independientes del gobierno es un
requisito mínimo de la democracia; pero a partir de allí es posible
determinar un mayor o menor nivel de pluralismo, de presencia de la
opinión de los diferentes sectores, de acceso de la población, etcétera,
que afecta el nivel de los recursos que tiene la población para tomar
una decisión electoral informada, y en ese sentido es un indicador
que complementa muy bien los dos anteriores. Se toma como base el

41
Freedom House presenta esta evaluación en una escala que va del 1 (máximo respeto a los derechos
políticos) al 7 (ausencia de respeto por los derechos políticos democráticos). A fin de llevarla a una escala
que varíe del 0 al 100, comparable con la de los otros indicadores, seguimos el siguiente procedimiento:
Invertimos la puntuación de fh llevando el 1 a 7, el 2 a 6, etcétera, le restamos una unidad, y transfor-
mamos la escala resultante del 0 al 6, proporcionalmente en una escala de 0 al 100.
42
Véase al respecto: Freedom House. 2006. Methodology. http://www.freedomhouse.org/template.
cfm?page=35&year=2006 .

289
 Reforma del Estado peruano

Índice de Freedom House edición 2006 que cubre el período que va

del 1 de enero al 31 de diciembre de 2005 (Freedom House.2006.,
Global Press Freedom Rankings 2006. Página web: http://www.
freedomhouse.org/template.cfm?page=271&year=2006). Este índice
va del 0 (máxima libertad de prensa) al 100 (ausencia de libertad
de prensa), para transformarlo en un índice que vaya de menos a
más, la puntuación de cada país se resta de 100 (para una explica-
ción de la metodología ver: Freedom House. 2006. Methodology,
2006 edition. Página web: http://www.freedomhouse.org/template.
cfm?page=350&ana_page=102&year=2006 ).

Cuadro 2. Calidad de la democracia: decisión electoral

Nivel de Nivel de Calidad de

Recursos
País derechos libertad de la decisión
cognitivosa
políticos prensa electoral
Argentina 83,3 86* 55 74,8
Bolivia 66,6 88** 67 73,9
Brasil 83,3 100* 61 81,4
Chile 100 91 74 88,3
Colombia 66,6 78 39 61,2
Costa Rica 100 79 82 87,0
El Salvador 83,3 63 57 67,8
Guatemala 50 51 42 47,7
Honduras 66,6 65 48 59,9
México 83,3 80 52 71,8
Nicaragua 66,6 66 56 62,9
Panamá 100 70 57 75,7
Paraguay 66,6 64* 43 57,9
Perú 83,3 92 61 78,8
República Dominicana 83,3 71 63 72,4
Uruguay 100 100* 72 90,7
Venezuela 50 74 28 50,7
Ecuador 66,6 61 59 62,2

290
 Reforma política

La información corresponde a 2005, o al año más reciente para el que esté

disponible: *2004, ** 2003. En los casos en que el número de estudiantes ins-
critos en secundaria excede el de la población en el rango de edad que debería
cursar ese nivel se coloca 100, para mantener la escala del 0 al 100.
2) Participación:
- Participación electoral: se coloca como indicador el porcentaje de
la población en edad de votar que concurrió a las urnas. Lo que
hace una escala de 0 a 100. No distinguimos entre países con voto
obligatorio o voluntario porque a nuestro modo de ver el nivel de
participación en sí mismo es un factor de calidad de la democracia,
independientemente del estímulo que logre esa participación, siempre
que este sea democráticamente aceptable y no viole los derechos
humanos. El voto obligatorio no solo es practicado por un número
importante de democracias, sino que ha sido propiciado como factor
de igualdad política por autores como Lijphart (1997).
- Oportunidades de voto: se construye una escala de oportunidades de
votación. Para no entrar en la polémica sobre si existen o no diferencias de
calidad de la democracia entre regímenes presidenciales y parlamentarios
no se toma en cuenta si se vota para presidente y legislatura, o solo para
esta última. Como se asume que los países a considerar son democracias
no se da puntuación por la elección de autoridades nacionales que se
supone son inherentes a la democracia. Entonces se otorga la siguiente
puntuación en una escala del 0 al 100:
Referendos Nacionales
1 a 3 referendos nacionales en los últimos cinco años: 20 puntos.43
4 o más referendos nacionales en los últimos cinco años: 30 puntos.
Referendos Sub-Nacionales
1 a 3 referendos subnacionales en los últimos 5 años: 10 puntos.
4 o más referendos subnacionales en los últimos 5 años: 15 puntos.
Elección de autoridades regionales: 20 puntos.
Elección de autoridades municipales: 20 puntos.
Elección de otras autoridades como jueces; autoridades sub-municipales,
primarias para candidatos presidenciales efectivamente realizadas para

43
Se toman en cuenta las fechas de convocatoria a votación, no el número de preguntas que se hagan
en cada oportunidad.

291
 Reforma del Estado peruano

alguno de los principales partidos44 entre 2001 y 2005: 5 puntos por

cada tipo de autoridad hasta un máximo de 15 puntos.
- Participación en organizaciones políticas: se utiliza como indicador la si-
guiente pregunta del Latinobarómetro 2005: «¿Con qué frecuencia hace
usted cada una de las siguientes cosas? Trabajar para un candidato o par-
tido político: Muy frecuentemente, frecuentemente, casi nunca, nunca».
Se coloca en la tabla el porcentaje que respondió: «muy frecuentemente»
o «frecuentemente». El porcentaje se calcula sobre casos válidos.
- Representatividad: por partido y por género: se toman los indicadores
utilizados en el trabajo de 2006. La representatividad de partido y géne-
ro se llevan a una escala del 0 al 100 y se promedian. Ver Apéndice 1.

Cuadro 3. Calidad de la democracia: Participación

Participación elec- Participación
Año Repre- Oportu-
toral en elecciones en organiza- Partici-
País de la sentati- nidades
presidenciales a
ciones políti- pación
elección vidad de voto
c d
%
cas b
Argentina 2003 77,3 3,4 88,2 50 54,7
Bolivia 2002 62,2 6,1 80,6 60 52,2
Brasil 2002 76,3 7,1 78,6 65 56,8
Chile 1999 73,7 1,9 79,7 25 45,1
Colombia 2002 40,8 7,2 79,3 60 46,8
Costa Rica 2002 60,0 2,7 90,4 25 44,5
El Salvador 2004 57,7 4,5 77,5 25 41,2
Guatemala 2003 48,1 2,2 74,3 25 37,4
Honduras 2001 65,7 6,7 85,8 25 45,8
México 2000 62,8 9,1 83,4 45 50,1
Nicaragua 2001 75,4 3,7 83,1 25 46,8
Panamá 2004 74,4 3,6 77,8 25 45,2
Paraguay 2003 47,2 8,5 76,0 45 44,2
Perú 2001 77,1 3,8 79,9 65 56,5
R. Dominic. 2004 63,9 21,8 81,2 25 48,0
Uruguay 2004 90,6 6,6 79,1 45 55,3
Venezuela 2000 45,1 8,3 87,0 65 51,4
Ecuador 2002 70,8 2,6 79,1 45 49,4

44
Consideraremos como partidos principales a los que hayan obtenido 10% de los votos o más en las
presidenciales o legislativas simultáneas.

292
 Reforma política

Los porcentajes incluyen las respuestas «muy frecuentemente» y «fre-

cuentemente» a la pregunta del Latinobarómetro 2005: «¿Con qué
frecuencia hace usted cada una de las siguientes cosas? Trabajar para
un candidato o partido político: Muy frecuentemente, frecuentemen-
te, casi nunca, nunca». Los porcentajes se refieren a casos válidos.
La escala de representatividad va del 0 al 100. Se obtiene promedian-
do el grado de proporcionalidad de la representación por género y el
grado de proporcionalidad de la representación de las organizaciones
políticas, ambas en la cámara baja o única de la legislatura. Para la
proporcionalidad de la representación por género y partidos en las
legislaturas ver apéndice 1.
Las fuentes con respecto a realización de referendos nacionales es Zovatto
(2006) y para las elecciones primarias para candidaturas presidenciales
es Zovatto y Freidenberg (2006). Las oportunidades que se recogen
son las siguientes: Argentina, elecciones provinciales y municipales,
otras elecciones locales en algunas provincias (consejeros escolares en
Buenos Aires) y primarias. Bolivia, elecciones municipales, prefectos
departamentales, y referendo 2004 sobre política energética. Brasil:
elecciones regionales, municipales, referendo 2005 sobre comercio de
armas de fuego, primarias. Chile: Elecciones municipales, primarias.
Colombia: elecciones departamentales, municipales, referendo sobre
reforma institucional en 2003. Costa Rica: municipales y primarias. El
Salvador: municipales y primarias. Guatemala: municipales, primarias.
Honduras: municipales y primarias. Mexico: Estatales, municipales,
primarias; Nicaragua: municipales, otras: regiones autónomas. Según
Zovatto y Freidenberg (2006: 213) las «consultas populares» sobre
candidaturas del fsln en 2001 estaban sujetas a la ratificación de
la dirección nacional del partido, que modificó resultados como el
de candidato a Vice-Presidente, por lo cual no pueden considerarse
propiamente primarias en las que prive la voluntad de los votantes sobre
las cúpulas partidistas. Panamá: Municipales, primarias. Paraguay:
departamentales, municipales y primarias. Perú: regionales, municipales,
primarias, referendos subnacionales sobre conformación de las regiones
2005, referendos revocatorios municipales y regionales 2004 y 2005;
otras elecciones: consejos de coordinación local. República Dominicana:
municipales, primarias. Uruguay: municipales, primarias, referendo
nacional 2003 sobre el ente autónomo encargado de la administración
nacional de combustibles y su posible asociación con empresas privadas.

293
 Reforma del Estado peruano

Venezuela: municipales, regionales, referendo revocatorio nacional 2004;

otras elecciones: Juntas Parroquiales. Ecuador: elecciones provinciales,
elecciones municipales. Solo un partido (dp) con menos del 10% de
los votos realizó elecciones primarias para 2002, por lo cual no se da
puntuación; otras elecciones: Juntas Parroquiales
- Responsabilidad:
Horizontal: Índice de Percepción de la Corrupción para 2005 según
Transparency International. La puntuación de los países otorgada por
Transparecy Internacional va de 0 (mayores niveles de corrupción) a
10 (libres de corrupción), a fin de hacer esta escala equivalente con la
nuestra la puntuación original se multiplica por diez.45
Vertical: el índice de responsabilidad vertical lo medimos mediante
una escala del 0 al 100, cuya puntuación se calcula con base en la
duración del mandato de los órganos nacionales sometidos a elección,
ponderado por la fracción de la población que considera que las
elecciones son limpias. La duración del mandato es el promedio de la
duración del mandato del presidente y la legislatura. Si hay dos cámaras
con diferentes períodos se hace primero el promedio de la legislatura,
y luego este resultado se suma a la duración del mandato presidencial
y se divide entre dos. La escala sería la siguiente: para países con un
promedio del mandato para los órganos electos de 4 años o menos se
da una puntuación de 100; más de 4 y hasta 5 años una puntuación de
80; más de 5 y hasta 6 años una puntuación de 60; más de 6 y hasta 7
años una puntuación de 40; más de siete años una puntuación de 20.
Este dato es multiplicado por la fracción de la población que considera
que las elecciones en ese país son limpias, según lo reporta el Informe
de Latinobarómetro para 2005 (Latinobarómetro 2005).46
- Responsabilidad social: participación en trabajo comunitario. Como
indicador de esta última utilizaremos el porcentaje sobre casos válidos
de entrevistados por la encuesta Latinobarómetro 2005 que afirman
«trabajar frecuentemente o muy frecuentemente por temas comu-
nitarios».47 Trabajar por temas comunitarios implica exigir de los

45
Ver: Transparency International. 2005. Corruption Perception Index 2005. http://www.transpa-
rency.org/policy_and_research/surveys_indices/cpi/2005
46
La pregunta utilizada es la siguiente: «¿Cree usted en términos generales que las elecciones en este país son
limpias o fraudulentas?». Para mayor información ver Apéndice: http://www.latinobarometro.org.
47
La pregunta es: «¿Con qué frecuencia hace usted cada una de las siguientes cosas? Trabaja por temas
comunitarios. Muy frecuentemente, frecuentemente, casi nunca, nunca.» Agradecemos a Marta Lagos

294
 Reforma política

funcionarios públicos la resolución de problemas, el cumplimiento de

promesas electorales, el respeto a los derechos ciudadanos, y por ello
puede asumirse como un indicador adecuado del nivel en que los ciu-
dadanos se organizan para promover los intereses de su comunidad, y
demandar responsabilidad a los funcionarios públicos por el ejercicio
de sus cargos.

Cuadro 4. Índice de responsabilidad

Índice de
País Horizontal Vertical Social
responsabilidad
Argentina 28 40,8 13 27,3
Bolivia 25 14,4 26 21,8
Brasil 37 20,8 14 23,9
Chile 73 42,0 12 42,3
Colombia 40 27,0 25 30,7
Costa Rica 42 55,0 15 37,3
El Salvador 42 33,0 13 29,3
Guatemala 25 23,0 13 20,3
Honduras 26 25,0 12 21,0
México 35 13,2 33 27,1
Nicaragua 26 16,8 9 17,3
Panamá 35 43,2 19 32,4
Paraguay 21 27,2 36 28,1
Perú 35 10,4 20 21,8
Rep. Dominic. 30 36,0 32 32,7
Uruguay 59 69,6 15 47,9
Venezuela 23 29,4 21 24,5
Ecuador 25 20,0 10 18,3

- Respuesta a la voluntad popular (Responsiveness): Para medir el nivel de

«respuesta a la voluntad popular» incluimos una pregunta tomada de
la encuesta Latinobarómetro 2005: «Eficacia del Voto».48 Se presenta

y la Corporación Latinobarómetro por darnos acceso a las respuestas a esta pregunta. Para mayor infor-
mación sobre la encuesta y el cuestionario ver: http://www.latinobarometro.org
48
La pregunta es la siguiente: «Algunas personas dicen que la manera como uno vota puede hacer que las
cosas sean diferentes en el futuro. Otros dicen que independientemente de como uno vote, no hará que
las cosas sean mejores en el futuro. ¿Cuál frase está más cercana a su manera de pensar?». Agradecemos a

295
 Reforma del Estado peruano

el porcentaje sobre casos válidos de quienes indicaron estar de acuerdo

con la frase: «La manera como uno vota puede hacer que las cosas sean
diferentes en el futuro».

Cuadro 5. Respuesta a la voluntad popular

Respuesta a la voluntad popular

País
(eficacia del voto)
Argentina 67
Bolivia 50
Brasil 67
Chile 65
Colombia 62
Costa Rica 51
El Salvador 64
Guatemala 54
Honduras 49
México 66
Nicaragua 60
Panamá 61
Paraguay 57
Perú 56
República Dominicana 67
Uruguay 85
Venezuela 74
Ecuador 48

- Soberanía: esta dimensión se refiere a la medida en que los funcionarios

electos son quienes efectivamente deciden sobre políticas públicas,
libres de control directo o indirecto por fuerzas que no son responsables
ante el electorado, tales como: organizaciones internacionales, potencias
extranjeras, poderes religiosos o militares, etcétera. En cuanto a la
medida en que las políticas públicas están bajo el control efectivo de
los funcionarios electos, dos aspectos resultan especialmente relevantes
para América Latina: a) la política económica, dado que la deuda

Marta Lagos y la Corporación Latinobarómetro por darnos acceso a las respuestas a esta pregunta. Para
mayor información sobre la encuesta y el cuestionario ver: http://www.latinobarometro.org.

296
 Reforma política

externa ha llevado a muchos países a seguir las políticas económicas

dictadas por organizaciones internacionales controladas por los países
acreedores a cambio de refinanciamiento; y b) las relaciones entre el
poder civil y el militar, porque la forma en que se negoció la transición
con los gobiernos militares, o la tradición histórica de intromisión de
los militares en la política, hacen que sea importante observar en que
medida los gobiernos electos están sometidos o no a la influencia de los
militares sobre sus decisiones políticas (Smith, 2005: 101; Kooning
y Kruijt, 2003).
Autonomía frente a los militares indicada por: nivel de control del poder
civil sobre el militar. Este indicador se basa en la tipología de Smith
que clasifica a los países en cuatro categorías con base en un criterio
cualitativo (Smith, 2005: 101): 1) Control Militar : cuando hay un
gobierno civil nominal pero las decisiones políticas están bajo control
militar; 2) Tutela Militar: participación de los militares en la forma-
ción de políticas públicas y los militares mantiene su capacidad para
intervenir en la política; c) Subordinación Militar Condicionada: no
hay una intervención abierta en la formación de políticas públicas,
pero los militares permanecen como actor político con capacidad para
intervenir en caso de desviación seria respecto a lo que ellos conside-
ran el interés nacional; y 4) Control Civil: subordinación completa
de los militares a la autoridad civil (Smith, 2005: 103).49 Para hacer
esta escala equivalente a que estamos utilizando en el trabajo damos la
siguiente puntuación a cada categoría: Control Militar: cero puntos;
Tutela Militar: 33 puntos; Subordinación Militar Condicionada: 66
puntos; Control Civil: 100 puntos. Para la ubicación de los países en
cada categoría seguimos a Smith (2005: 103).
Autonomía en la política económica indicada por: «Peso del servicio
de la deuda en la economía». Se utiliza como indicador de depen-
dencia económica el servicio de la deuda externa como porcentaje de
las exportaciones de cada país para el 2005 (World Bank, 2007).
Esta variable nos indica el peso de la deuda sobre la economía. A ma-
yor el peso de la deuda sobre la economía, más probable será que el
país se vea obligado a seguir políticas económicas que le dicten sus
acreedores, o las instituciones financieras internacionales. El indicador
de autonomía económica presentado en el Cuadro 1 es el resultado de
49
Para una tipología similar ver Kooning y Kruijt (2003).

297
 Reforma del Estado peruano

restar de cien la cifra que arroje este indicador de dependencia econó-

mica, o sea: 100-deuda externa como porcentaje de las exportaciones.

Cuadro 6. Soberanía

Control civil sobre Independencia

País Índice de soberanía
el sector militar económica
Argentina 100 79 89,5
Bolivia 66 85 75,5
Brasil 66 55 60,5
Chile 66 85 75,5
Colombia 66 65 65,5
Costa Rica 100 94 97
El Salvador 33 91 62
Guatemala 33 94 63,5
Honduras 66 93 79,5
México 100 83 91,5
Nicaragua 66 93 79,5
Panamá 100 83 91,5
Paraguay 66 89 77,5
Perú 66 74 70
R.Dominic. 66 93 79,5
Uruguay 100 61 80,5
Venezuela 33 91 62
Ecuador 33 69 51

3) Índice de calidad de la democracia:

El Cuadro 7 presenta la puntuación alcanzada por las democracias de
América Latina para 2005 en cada una de las dimensiones de calidad
de la democracia, y el Índice de Calidad de la Democracia, que es un
promedio de dichas dimensiones. En esta tabla los países aparecen
ordenados de acuerdo a su nivel de calidad de la democracia. Incluye
también el Cuadro una columna que presenta la puntuación consolidada
que alcanzan los países en la evaluación de Freedom House sobre el
nivel de libertad (Derechos Políticos y Libertades Civiles), y el lugar
que ocupan tanto en el índice de calidad de la democracia como en la
puntuación de Freedom House. Ello hace posible la comparación de los
resultados de nuestro índice específico sobre calidad de la democracia,

298
 Reforma política

con el índice no específico más utilizado por la comunidad acamédica

para lograr una evaluación comparativa de los niveles de calidad de la
democracia entre los países.
El Cuadro 8 presenta el nivel de correlación (Pearson r) entre las
dimensiones, y entre estas y el Índice de Calidad de la Democracia y la
puntuación consolidada de Freedom House, así como entre estos dos
últimos índices. El Índice de Calidad de la Democracia presenta una alta
correlación con el de fh —.901, significativa al 0.01; lo que indica que
hay una importante relación, a pesar de que ahora utilizamos en general
indicadores distintos a los utilizados por Freedom House, con la excepción
de dos de los tres indicadores para la dimensión de «Decisión Electoral».
Esta alta correlación sugiere que la utilización del índice de fh como un
mecanismo simplificado y accesible es adecuado. En ello ratificamos lo
que tiende a ser en un acuerdo general en la literatura. No obstante, el
Cuadro 7 permite concluir que el Índice de Calidad de la Democracia
constituye un aporte sustancial que mejora y supera al índice de fh en los
siguientes aspectos.
- Mayor precisión en la clasificación: el índice de calidad de la democracia
establece claras diferencias entre países que Freedom House presenta
como igualados, y además permite identificar las razones de estas
diferencias con referencia a las dimensiones y a la teoría de la calidad
de la democracia.
De la clasificación de FH resulta que Uruguay, Chile y Costa Rica estarían
igualados en el máximo nivel de calidad de la democracia, sin embargo,
según nuestro índice, aunque los tres están por encima del resto de los
países de América Latina, Uruguay presenta un nivel de calidad de la
democracia significativamente superior al de los otros dos. La distancia
entre el primero, Uruguay, con 71,9 y el segundo, Costa Rica 63,4, es mayor
que la que hay entre el segundo y el noveno (Perú con 56,6). Ello sugiere,
a diferencia de lo que resultaría con base en el índice de fh, que hay una
diferencia sustancial en cuanto a calidad de la democracia entre Uruguay,
por una parte, y Costa Rica y Chile, por la otra. En efecto, Uruguay supera
a Costa Rica en cuatro de las cinco dimensiones, pero en forma amplia
(más de diez puntos) en participación, responsabilidad y respuesta a la
voluntad popular. Uruguay destaca en recursos cognitivos de su población
con un nivel básicamente total de inscripción secundaria; tiene la más alta
participación electoral en América Latina, superando muy ampliamente

299
 Reforma del Estado peruano

a Chile y Costa Rica, y aunque la participación activa en organizaciones

políticas es sumamente baja todavía es mejor que la de Chile y Costa
Rica, a los que supera ampliamente en «oportunidades de voto» debido a
la realización de un referendo nacional en el período que consideramos.
Con esto compensa el hecho de que su nivel de representatividad es
menor que el que presenta Costa Rica, en este último caso debido al
éxito de las cuotas para las candidaturas femeninas (ver apéndice 1). En la
dimensión de «responsabilidad» también destaca Uruguay con el nivel más
alto de América Latina, lo cual se debe a que presenta la segunda mejor
posición en cuanto a responsabilidad horizontal (nivel de corrupción),
solo superado por Chile; y el mejor nivel de responsabilidad vertical de la
región, producto de la muy elevada confianza de la población en la limpieza
de los eventos electorales, item en el que supera muy holgadamente al
resto de los países. Finalmente, el otro punto fuerte de Uruguay es la
dimensión de «Respuesta a la Voluntad Popular», donde también supera
muy ampliamente a cualquier otro país de la región, indicando de nuevo
la confianza de la población en que su voluntad electoral es eficaz para
orientar la vida política.
- Mayor Especificidad en cuanto a la Calidad de la Democracia: lo que
lleva a modificaciones en el orden de los países.
Como puede verse en la Tabla xx, nuestro orden de clasificación presenta
algunas diferencias con el que se deriva de la puntuación de Freedom
House. Estas diferencias aparecen con respecto a Panamá, El Salvador y
Venezuela. Tres países de un total de diecisiete.50
Panamá según Freedom House supera a Argentina y México en su nivel de
libertad, pero resulta estar por ligeramente debajo de ellos en el índice de
calidad de la democracia. La consideración de dimensiones directamente
asociadas a la calidad de la democracia permite determinar con mayor
precisión los puntos fuertes y débiles de cada país. Aunque en las cinco
dimensiones estos tres países presentan resultados bastante similares, la
diferencia la marca el hecho de que en la dimensión de participación Panamá
es superada ampliamente por Argentina y México en oportunidades de
voto dado el carácter federal de estos últimos, y en representatividad donde
Argentina y México superan a Panamá tanto en la presencia de la mujer

50
Serían 4 si incluyéramos Ecuador, porque de ser considerado como democrático ocuparía el lugar 17
en el índice de calidad de la democracia superando solo a Guatemala; mientras que en la clasificación
de fh iguala el puesto 11 con otros cinco países y supera a Venezuela y Guatemala.

300
 Reforma política

en los cuerpos legislativos, como en la proporcionalidad de los resultados

electorales. Una dimensión donde se ve claramente el extra que añaden
indicadores incluidos en el índice de calidad de la democracia con respecto
a fh es la de «Decisión Electoral» (Tabla xx), mientras que en los items
aportados por fh (derechos políticos y libertad de información) Panamá
supera a los otros dos países; la introducción de una variable teóricamente
necesaria y específica para determinar la calidad de la decisión electoral
como es la del nivel de recursos cognitivos permite un resultado más
equilibrado en la dimensión, dada la clara superioridad de Argentina y
México sobre Panamá en este aspecto.
De acuerdo al índice de libertad de fh, El Salvador está igualado a Perú y
por encima de Bolivia, Nicaragua y Colombia. Sin embargo, el índice de
calidad de la democracia sugiere que Perú supera claramente a El Salvador,
mientras que los otros tres países también lo hacen pero en forma relativamente
modesta. Perú supera a El Salvador en cuanto a calidad de la decisión electoral,
participación y soberanía; la situación se invierte en responsabilidad y respuesta
a la voluntad popular. Las ventajas más sustanciales del Perú se encuentran en
el área de recursos cognitivos para la decisión electoral (ventaja de 30 puntos);
participación electoral (ventaja de diecinueve puntos), oportunidades
de voto (ventaja de cuarenta puntos), estas últimas en la dimensión de
participación; y en soberanía (control civil sobre el sector militar). Es
significativo que salvo el último aspecto, los otros son variables que no
entran para el cálculo del índice de libertad de Freedom House, pero que
resultan teóricamente indispensables para un análisis de la calidad de la
democracia. El nivel de recursos cognitivos de la población y el nivel en
que esta acude a votar posiblemente no nos indican el grado de libertad
de una sociedad, pero seguramente sí contribuyen a la mayor o menor
calidad de la democracia.
En el índice de calidad de la democracia Venezuela supera a Honduras y
Guatemala, mientras que en la clasificación de Freedom House está por
debajo de estos países. Esto es en parte el efecto de la tendencia a sub-valorar los
países con gobiernos de izquierda que presenta el índice de Freedom House.
Sub-valoración que es consecuencia del uso de indicadores «ideológicos» que
penalizan las políticas económicas de izquierda aun cuando sean plenamente
democráticas (Levine y Molina, 2007; Mainwaring, 1999: 23). Por otra
parte, Venezuela supera ampliamente a Honduras y Guatemala en nivel
de recursos cognitivos para la decisión electoral, en oportunidades de voto

301
 Reforma del Estado peruano

y en respuesta a la voluntad popular (percepción de la eficacia del voto),

que son precisamente variables específicas de la calidad de la democracia
que no se incluyen en el análisis de los niveles de libertad que realiza fh.
- Vinculación a la teoría: el índice de calidad de la democracia es la
operacionalización empírica de una concepción teórica de la calidad
de la democracia y de la democracia. Esta clara vinculación a la teoría
de la democracia es una de las ventajas más importantes del análisis
de la calidad de la democracia y su índice tal como lo hemos presen-
tado; ello permite que el mismo alimente el debate teórico y la inves-
tigación empírica de la democracia más allá de los límites a los que
hasta ahora ha llegado. Por ejemplo, un índice específico de la calidad
de la democracia teóricamente fundado puede servir de base para la
investigación de los factores que determinan mayores o menores ni-
veles de calidad de la democracia, introduciendo un nuevo campo en
estudios como el de las consecuencias de la modernización sobre la
democracia.
- Desarrollo Institucional: el índice de calidad de la democracia mues-
tra las fortalezas y debilidades de cada país, no solo en cuanto a las
dimensiones, sino también con respecto a aspectos claves del sistema
político. De esa manera facilita la tarea de realizar ajustes de ingeniería
institucional para elevar la calidad de la democracia. Esto creemos es
uno de sus más importantes aportes potenciales.

302
 Cuadro 7. Índice de calidad de la democracia en América Latina 2005
(ordenado de mayor a menor)
Respuesta Freedom House Lugar en
Lugar en
Decisión Partici- Respon- a la Calidad de la Derechos políticos puntuación
País Soberanía calidad
electoral pación sabilidad voluntad democracia y libertades civiles Freedom
democracia
popular puntuación total House
Uruguay 90,7 55,3 47,9 85 80,5 71,9 2 1 1
Costa Rica 87,0 44,5 37,3 51 97 63,4 2 2 1
Chile 88,3 45,1 42,3 65 75,5 63,2 2 3 1
Argentina 74,8 54,7 27,3 67 89,5 62,7 4 4 5
México 71,8 50,1 27,1 66 91,5 61,3 4 5 5
Panamá 75,7 45,2 32,4 61 91,5 61,2 3 6 4
R.Dominic. 72,4 48,0 32,7 67 79,5 59,9 4 7 5
Brasil 81,4 56,8 23,9 67 60,5 57,9 4 8 5
Perú 78,8 56,5 21,8 56 70 56,6 5 9 9
Bolivia 73,9 52,2 21,8 50 75,5 54,7 6 10 11
Nicaragua 62,9 46,8 17,3 60 79,5 53,3 6 11 11
Colombia 61,2 46,8 30,7 62 65,5 53,2 6 12 11
El Salvador 67,8 41,2 29,3 64 62 52,9 5 13 9
Paraguay 57,9 44,2 28,1 57 77,5 52,9 6 13 11
Venezuela 50,7 51,4 24,5 74 62 52,5 8 15 17
Honduras 59,9 45,8 21,0 49 79,5 51,0 6 16 11
Guatemala 47,7 37,4 20,3 54 63,5 44,6 8 17 17
Ecuador 62,2 49,4 18,3 48 51 45,8 6 Na 11
 Cuadro 8. Correlaciones de las dimensiones y el índice de calidad de la democracia

Decisión Partici- Responsabi- Calidad Freedom

RespVolPop Soberanía
electoral pación lidad democrática House
Pearson Correlation 1 .462 .657 .262 .424 .872 -.927**
Decisión Electoral Sig. (2-tailed) .062 .004 .311 .090 .000 .000
N 17 17 17 17 17 17 17
Pearson Correlation .462 1 .027 .428 .023 .494* -.234
Participación Sig. (2-tailed) .062 .917 .086 .931 .044 .366
N 17 17 17 17 17 17 17
Pearson Correlation .657** .027 1 .532* .318 .787** -.775**
Responsabilidad Sig. (2-tailed) .004 .917 .028 .213 .000 .000
N 17 17 17 17 17 17 17
Pearson Correlation .262 .428 .532* 1 -.113 .560* -.296
RespVolPop Sig. (2-tailed) .311 .086 .028 .666 .020 .249
N 17 17 17 17 17 17 17
Pearson Correlation .424 .023 .318 -113 1 .579* -.587*
Soberania Sig. (2-tailed) .090 .931 .213 .666 .015 .013
N 17 17 17 17 17 17 17
Pearson Correlation .872** .494* .787** .560* .579* 1 -.901**
CalidDemoc Sig. (2-tailed) .000 .044 .000 .020 .015 .000
N 17 17 17 17 17 17 17
Pearson Correlation -.927** -.234 -.775 -.296 -.587* -.901 1
FreedomHouse Sig. (2-tailed) .000 .366 .000 .249 .013 .000
N 17 17 17 17 17 17 17
 Reforma política

Apéndice 1. Representatividad por género y partidos

Proporcionalidad de la Proporcionalidad de la
representación por género representación por partidos Represen-
País
en la legislatura nacional en la legislatura nacional tatividad
(100-LSq)1 (100-Lsq)2
Argentina 85,2 91,1 88,2
Bolivia 66,7 94,4 80,6
Brasil 58,0 99,1 78,6
Chile 64,5 94,8 79,7
Colombia 61,5 97,0 79,3
Costa Rica 86,0 94,8 90,4
El Salvador 59,9 95,1 77,5
Guatemala 57,0 91,6 74,3
Honduras 73,8 97,7 85,8
México 73,6 93,1 83,4
Nicaragua 70,7 95,5 83,1
Panamá 67,2 88,4 77,8
Paraguay 60,5 91,5 76,0
Perú 68,6 91,1 79,9
República 68,1 94,3 81,2
Dominicana
Uruguay 59,7 98,5 79,1
Venezuela 80,1 93,8 87,0
Ecuador 66,2 91,9 79,1
1.
La proporcionalidad se calcula aplicando el LSq índice de desproporcionalidad a la diferencia entre
el porcentaje de escaños obtenidos en la cámara baja o única y la proporción de la población del país
que constituyen para hombres y mujeres. Para información sobre el LSq índice de desproporcionalidad
puede verse Lijphart (1994: 61). Para calcular la proporcionalidad se sustrajo el índice de despropor-
cionalidad de 100 (100-LSq), como sugiere Rose (1984). La información sobre la representación por
género en los parlamentos nacionales se obtuvo de: Inter-Parliamentary Union. 2006. Women in Na-
tional Parliaments. Web page: http://www.ipu.org/wmn-e/classif.htm. Actualizado al 31 de enero de
2006. La información sobre población proviene de: Economic Comission for Latina American and
the Caribbean (eclac). 2005. Statistical Yearbook for Latin American and the Caribbean, 2004. De la
página web de la ECLAC: http://www.eclac.cl/cgi-bin/getProd.asp?xml=/publicaciones/xml/1/21231/
P21231.xml&xsl=/deype/tpl-i/p9f.xsl&base=/tpl-i/top-bottom.xsl
2.
La proporcionalidad de la representación partidista se calcula para la cámara baja o única de la legislatura
nacional para la última elección hasta junio de 2005. El índice de proporcionalidad se obtiene por la
fórmula 100-Desproporcionalidad. La desproporcionalidad se calcula usando el Índice de los Menores
Cuadrados o Least Square Index (LSq) (Lijphart, 1994). La información sobre desproporcionalidad es
tomada de Payne (2006: 79).

305
 Reforma del Estado peruano

Apéndice 2. Responsabilidad Vertical

Período Período Puntuación Fracción que Índice de

Período
Cámara Senado o por periodo considera que Respon-
País Presi-
Baja o equiva- según escala las elecciones sabilidad
dente
Única lente del 1 al 100 son limpias Vertical
Argentina 4 4 6 80 0,51 40,8
Bolivia 5 5 5 80 0,18 14,4
Brasil 4 4 8 80 0,26 20,8
Chile 6 4 8 60 0,70 42,0
Colombia 4 4 4 100 0,27 27,0
Costa Rica 4 4 na 100 0,55 55,0
El Salvador 5 3 na 100 0,33 33,0
Guatemala 4 4 na 100 0,23 23,0
Honduras 4 4 na 100 0,25 25,0
México 6 3 6 60 0,22 13,2
Nicaragua 5 5 na 80 0,21 16,8
Panamá 5 5 na 80 0,54 43,2
Paraguay 5 5 5 80 0,34 27,2
Perú 5 5 Na 80 0,13 10,4
R.Dominic. 4 4 4 100 0,36 36,0
Uruguay 5 5 5 80 0,87 69,6
Venezuela 6 5 na 60 0,49 29,4
Ecuador 4 4 na 100 0,20 20,0

306
 Reforma política

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2006 Zovatto, Daniel y Flavia Freidenberg. 2006.

307
 Reforma del Estado peruano

Panel: Catalina Romero, Sinesio López,

Fernando Tuesta, Daniel Levine

Sinesio López:

Felicito a Daniel Levine por la investigación que nos ha expuesto y que se

apoya en una perspectiva teórica y metodológica clásica: la democracia vista
exclusivamente como régimen político cuya calidad es analizada con indi-
cadores precisos y cuantificables. Quiero dialogar con está visión citando a
Guillermo O’Donnell en su último trabajo realizado por encargo del PNUD.
O´Donnell sostiene que para entender los problemas de la democracia en
América Latina hay que ir más allá del régimen político y del diseño institu-
cional, examinando otros factores y procesos que explican sus características
y sus limitaciones: Uno es la cuestión de la ciudadanía y otro es la cuestión
del Estado en América Latina. Si la democracia no funciona bien en América
Latina, ello se debe no tanto al diseño y a sus características institucionales
como a las peculiaridades deficitarias de la ciudadanía latinoamericana y al
desempeño ineficiente del Estado cuyo sistema legal es poco creíble.
Analizando las dimensiones clásicas de la ciudadanía, O´Donnell encuentra
que, en América Latina, la dimensión política es su soporte fundamental y que
las dimensiones civil y social son muy deficitarias, incidiendo, de ese modo, en
una mayor participación política y en una menor capacidad competitiva, ambas
limitadas y relativizadas por precarias condiciones de los ciudadanos. En todo
caso, en aquellos países donde hay una ciudadanía integral —civil, política y
social—, como son los tres casos en los que Daniel Levine ha encontrado una
alta calidad de la democracia —Chile, Uruguay y Costa Rica— la democracia
funciona efectivamente mejor. En todos los otros casos en los que predomina
la ciudadanía política, la democracia es de baja calidad. La ciudadanía política
es un pilar muy frágil para sostener una democracia compleja. Revisando
la historia peruana del siglo XX se encuentra que la ciudadanía ha sido
básicamente política y se ha desarrollado a través de la educación y no por un
cambio en las reglas de juego electoral.
En 1900 solo votaba el 2% de la población del país; en 1930, vota el 7%
y esto se debe al incremento del alfabetismo y la educación que es impulsada
agresivamente por el civilismo a partir de 1900. En 1960 está votando entre
el 18% y el 20% de la población, incremento que obedece no tanto a los
cambios en las reglas de juego —puesto que las mujeres que votan en 1956
son aquellas que tienen la condición de alfabetas y que en esa época eran muy

308
 Reforma política

pocas— como al boom educativo. En el Perú se llega a la ciudadanía política

principalmente por la educación, pero las otras dimensiones de la ciudadanía
(la civil y la social) son muy frágiles, determinando la baja calidad de la demo-
cracia. En un mapa de la ciudadanía a nivel distrital (1800 distritos), que ela-
boré en 1997, encontré que en los distritos más pobres la ciudadanía política
es la predominante y en los distritos menos pobres predomina la ciudadanía
integral (civil, política y social).
El otro tema es el del Estado. O’Donnell sostiene que en América latina el
Estado no funciona ni como sistema legal, ni como administración, que es un
Estado poco eficiente y poco creíble. Yo diría que esta tesis sobre el Estado hay
que matizarlas. En el caso peruano, por ejemplo, el Estado funciona para unas
cosas y no para otras. Quizás habría que decir que sí funciona como coerción
y como sistema de dominación social pero no como un sistema que garantiza
a todos la igualdad ante la ley. Y funciona para algunos y no para otros. Acaba
de publicarse un análisis sobre la competitividad del Estado peruano y allí
se encuentra que el Perú ocupa el puesto 16 en la protección de la inversión
privada y el último lugar (132), en lo que se refiere a la educación. El Estado
funciona para los ricos pero no funciona para los pobres, pero cuando se
analiza el financiamiento del Estado, se encuentra que, en el 2006, el 62% del
mismo proviene del IGV y no de la renta. Cuando se dice que la democracia
no funciona en América Latina, en realidad lo que no funciona es el Estado
en el que opera la democracia.
Para analizar la relación entre la ciudadanía, el Estado y la democracia voy
a apelar a una encuesta grande (20.000 encuestados) que realizó la Universi-
dad de Ingeniería a pedido de la Biblioteca Nacional del Perú (BNP) a fines
del 2004 y que es representativa en el nivel nacional con un nivel de error de
1% y en el nivel departamental con un nivel de error de 3%. En lo que se
refiere a la evaluación de los derechos, los ciudadanos peruanos valoran prin-
cipalmente los derechos sociales: la educación, el derecho a la vida, ingreso
suficiente y el derecho a ser tratado con respeto.
La evaluación de derechos varía relativamente de acuerdo a factores tales
como el sexo, la edad, la procedencia urbana o rural, el nivel de educación, la
categoría ocupacional, el estrato social.
En lo que se refiere a los fundamentos de los derechos, los peruanos son
iusnaturalistas: tenemos derechos porque somos seres humanos. Hay también
una importante cifra que sostiene que son ciudadanos porque son hijos de
Dios.

309
 Reforma del Estado peruano

DE LOS SIGUIENTES DERECHOS

¿CUÁL DIRÍA QUE ES EL MÁS IMPORTANTE PARA UD.?
PRIMERA PRIORIDAD

50% 43,8%
35,8%
40%
30%
20% 7,7%
6,2% 3,5%
10%
0%
A la A la vida A un A ser Otros
educación ingreso tratado con <=3,5%
suficiente respeto

SEGUNDA PRIORIDAD
29,5%
30%
25% 18,7%
20% 17,6% 15,7%
15% 9,3%
10% 5,8%
5% 3,0%

0%
A la A ser A lavida A un A opinar A votar Otros
educa- tratado ingreso libre- en las <=3%
ción con respeto suficiente mente elecciones

Total de entrevistados >=18 años: 15.252 personas

¿CUÁL ES LA RAZÓN PRINCIPAL POR LA QUE UD. DIRÍA QUE TODOS DEBEMOS
TENER IGUALES DERECHOS? SEGÚN FACTORES DE INFLUENCIA

100%

80%
57,7%
60%

40% 27,2%
13,6%
20%
1,5%
0%
Todos somos Todos somos Todos somos No responde
seres humanos hijos de Dios peruanos
Total de entrevistados >=18 años: 15.252 personas

Normalmente son los que tienen más educación o los más jóvenes y per-
tenecen a los estratos medios o altos, los que sostienen que tienen derechos
porque son seres humanos.

310
 Reforma política

¿DIRÍA QUE EL ESTADO ESTÁGARANTIZANDO

TOTALMENTE, ALGO, POCO O NADA SU DERECHO A…?

LA EDUCACIÓN
60%
43,6%

40%
28,7%
24,5%

20%
1,8% 1,3%
0%
Totalmente Algo Poco Nada No responde

LA SALUD
60%
44,2%

40% 34,9%

18,1%
20%
1,0% 1,8%

0%
Totalmente Algo Poco Nada No responde

AL EMPLEO
60% 51,4%

40% 35,7%

20% 11,2%
1,4%
0,4%
0%
Totalmente Algo Poco Nada No responde

LA SEGURIDAD
60% 51,8%

40% 35,1%

20% 10,1%
2,4%
0,6%
0%
Totalmente Algo Poco Nada No responde

Total de entrevistados >=18 años: 15.252 personas

311
 Reforma del Estado peruano

¿En que medida el Estado garantiza a los ciudadanos sus derechos? Los
ciudadanos creen que el Estado garantiza poco los derechos a la educación y a
la salud y que no garantiza en nada el empleo ni la seguridad. Si los ciudadanos
perciben que el Estado garantiza poco o nada sus derechos, eso significa que
ese Estado es un marco poco adecuado para el desarrollo de la democracia.
En lo referente a la igualdad ante la ley, los resultados demuestran que no
hay igualdad ante la ley entre los ricos y los pobres, los blancos y los cholos,
los que tienen más o menos educación, los hombres y las mujeres, los limeños
y los provincianos, los urbanos y los rurales. Eso es preocupante pues la demo-
cracia supone la igualdad ante la ley.
La encuesta preguntó cuales eran las dos primeras obligaciones que
debía tener el Estado. Y a partir de esa respuesta se elaboró una tipología de
ciudadano. En una primera opción los ciudadanos responden que el estado
debe velar porque todos los peruanos tengan ingresos suficientes; en segundo
lugar, que haya unión entre los peruanos; tercero, que haya competitividad en
el mercado para que todos puedan acceder a ingresos; y cuarto, garantizar la
libertad individual.

MÁS CONCRETAMENTE ¿DIRÍA QUE EN EL PERÚ SON RESPETADOS

POR IGUAL LOS DERECHOS DE…?

Sí Sí Sí
8,1% 6,9% 10,0%

No No No
99,1% 93,1% 90,0%
Los ricos y los pobres Los blancos y los cholos Los que tienen mas y
los que tienen menos estudio

Sí Sí Sí
21,1% 9,2% 7,3%

No No No
78,9% 90,8% 92,7%
Los hombres y las mujeres Los que viven en Lima y Los que viven en la ciudad y
los que viven en el interior en el campo

Total de entrevistados >=18 años 15.252 personas

312
 Reforma política

DE LAS SIGUIENTES OPCIONES ¿CUÁL LE PARECE QUE ES LA PRIMERA

OBLIGACIÓN DEL ESTADO ? SEGÚN FACTORES DE INFLUENCIA

PRIMERA PRIORIDAD

80% 68,0%

60%
40%
13,4% 11,0%
20% 7,7%

0%
Lograr que todas Lograr que haya Hacer que funcione Garantizar la
las familias tengan unión entre todos la competencia libertad individual
ingresos suficientes para que las personas
consigan ingresos

SEGUNDA PRIORIDAD
60%

35,4%
40% 26,3%
21,7%
16,6%
20%

0%
Lograr que haya Hacer que funcione Garantizar la Lograr que todas
unión entre todos la competencia para libertad individual las familias tengan
que laspersonas ingresos suficientes
consigan ingresos

Total de entrevistados >=18 años: 15,252 personas

En una segunda opción a esta misma pregunta, la mayoría responde que

la obligación del Estado es velar por la unión de todos los peruanos, por la
competencia en el mercado, la libertad individual, etc. A partir de estas
respuestas se elaboró una tipología de los ciudadanos peruanos: los que dicen
que el Estado debe procurar porque todos tengan ingresos y al mismo tiempo
velar por la unión de todos los peruanos, se les llama estatistas-comunitaristas;
luego están los que dicen que el Estado debe procurar porque todos tengan
ingresos, pero quieren también que haya un mercado competitivo, llamándolos
estatistas liberales. En tercer lugar están los que piden que el Estado vele
porque existe un mercado y también libertad, pero al mismo tiempo exigen
que el Estado proteja la unión de todos los peruanos: son los comunitaristas
liberales. Y luego los que dicen que el Estado debe garantizar la competencia
en el mercado y libertad: Ellos son los liberales puros.

313
 Reforma del Estado peruano

ÍNDICES DE CIUDADANÍA
TIPO DE CIUDADANO

46.4%
50.0% 38.2%
40.0%
30.0%
20.0% 10.6%
7.9%
10.0%
0.0%
Estatistas Estatistas Comunitaristas Liberales
comunitariastas liberales liberales

En el Perú los estatistas comunitaristas llegan al 38%; los estatistas libe-

rales, al 48%; los comunitaristas-liberales, al 10,6% y liberales, al 7%. En el
año 1997 encontré que los estatistas comunitaristas eran 43% y los estatistas
liberales eran 39%. En el 2004 ha habido un cambio importante como se
puede ver e el gráfico respectivo.
ÍNDICE DE CIUDADANÍA
TIPO DEMOCRACIA

40.0% 33.4%

30.0% 22.1% 24.5%

20.0%
8.8%
10.0% 5.3% 5.0%

0.0%
Lider + Lider + Lider + Partidos + Partido + Organización +
Partidos Organización Información Organización Información Informacion

El cuestionario indagó también sobre los dos factores más importantes

de una buena democracia. Las respuestas más frecuentes fueron: que haya un
buen líder como presidente; que las personas estén organizadas; que la pobla-
ción este informada; y que hayan partidos vigorosos. Con ellas se construyó
un índice que muestra el tipo de democracia que cada ciudadano tiene en su
cabeza.

Fernando Tuesta:

Me gusta la forma como el doctor Daniel Levine, ha abordado el tema con el

doctor Enrique Molina. Siempre ha sido para la Ciencia Política en particular

314
 Reforma política

y los estudios políticos en América Latina, en general, el cómo operacionalizar

— y eso sucede de manera más dramática en el caso peruano— que al hablar
de democracia no enfocamos un aspecto que es sustantivo. Dahl, quien ha
sido recogido por los autores de la investigación en Venezuela, señala algo que
no debemos dejar pasar por alto, regimenes no democráticos pueden tener
éxito y lo tienen. Tuvo éxito Pinochet, también aquel enorme tigre asiático
que es China. Y hay democracias deficitarias, y ¿qué es lo que lo diferencia?
Sin embargo, me voy a centrar en las conclusiones que ameriten reformas,
para el caso de América Latina, como es el tema de investigación. Los autores
han construido para ello 5 variables. Al observar el listado de los índices que
comprometen, a su vez, esos cinco ámbitos —participación, responsabilidad
electoral, información, respuesta de la sociedad civil y soberanía— y lo apli-
camos al caso peruano, pasábamos largamente la valla de requisitos. Bueno,
a partir del año 2000, somos uno de los países que, en términos formales,
ha entregado a sus ciudadanos derechos políticos, que incluso superan en
amplitud y en tiempo a muchos países de la región. Por ejemplo, la ley de
«control y participación ciudadana» que consagra las iniciativas y posibilidad
de referéndum, plebiscitos, rendición de cuentas, revocatoria de autoridades,
etc., es antes de la caída de Fujimori. El caso de la ley de transparencia y acceso
a la información pública, del año 2001, es una norma más actuales y moder-
nas, cuando no lo tenían muchos países. Fuimos uno de los primeros países
que desarrolló e implementó, por ejemplo, la elección directa de alcaldes y
gobiernos locales, como en el caso de lo que ocurre ahora a nivel regional. Por
ejemplo el accountability de lo que es responsabilidad social, lo tenemos en
los presupuestos participativos, los consejos de coordinación local. Ahora ya
no es cuestión de creación de instituciones, por el contrario se presente una
superposición entre ellas.
De lo anterior, una pregunta sobre la investigación es ¿cómo se han cons-
truido los índices?, lo cual puede llevar a una apreciación más crítica. Al ver
los cuadros siento que no se corresponde con los mostrados por el doctor
Daniel Levine. Se señala que en el 2001, el Perú tenía un nivel de participa-
ción electoral del 77%, esto no es así. El año 2001 fue del 84% y en el año
2006 de 89% de participación electoral.
No se trata tan solo de construir variables, sino que para evaluar la calidad de
la democracia también es necesario observar las relación interinstitucionales. Las
relaciones, en nuestro país, en el diseño interinstitucional, tiene muchas veces
un impacto negativo, sobre la calidad de la democracia. Nuestros países están

315
 Reforma del Estado peruano

inclinados —y muchas de sus políticas apuntan— a desarrollar y atender sus-

tancialmente los aspectos de representación. Sin embargo, no se está atendiendo
el tema de procedimental. Solo les alcanzo algunos ejemplos, nadie discute en el
Perú un tema central de la representación, el tamaño del parlamento. El nues-
tro tiene 120 congresistas, número indebido en términos de representatividad.
En el año 1992 teníamos un parlamento de 240, fue cercenado por el régimen
fujimorista, a la mitad, sustentado en una serie de razones absolutamente deles-
nables. Pasada la transición a la democracia, nadie quiere tocar el tema. Y sin
embargo hay una distorsión de la representación. Y si profundizamos un poco
más allá —inclusive el profesor Levine menciono el caso de los votantes en el
extranjeros—, hoy en el Perú se dice que viven 2’ 000 000 de peruanos fuera
del país. En el padrón electoral se consignan 450 mil peruanos inscritos, resi-
dentes en el extranjero y, sin embargo, carecen de todo tienen de representación.
Votan por los representantes del departamento de Lima. Nadie ha oído hablar
a un congresista a nombre de la representación de los peruanos en el extranjero.
Igualmente, ningún peruano residente en el extranjero, siente que lo representa
un congresista de Lima. En concreto, el esfuerzo de investigación metodológico
llevado adelante, por los doctores Levine y Medina, es interesante y nuestra
joven disciplina debe tomar como ejemplo.

Catalina Romero:

Vamos a pasar a las preguntas y al desarrollo de los comentarios a los que ha sido
expuesta la investigación del profesor Daniel Levine por nuestros panelistas.

Daniel Levine:

En cuanto a lo expuesto por el profesor Sinesio López estoy de acuerdo con

eso de la ciudadanía y la relación con la calidad de la democracia. Mirando
sus cuadros uno puede decir dos cosas: primero que los peruanos son muy
realistas en la evaluación de sus derechos, y que para muchas cosas el gobierno
no sirve; segundo, que si uno mira la expectativa de la gente y lo compara con
la oferta gubernamental, uno tiene la esperanza de que cualquier gobierno
no puede cumplir con estas; y tercero, la preferencia de un líder a través de
cuna cultura plebiscitaria es algo contraproducente, es decir que si se aspira
a que un buen líder va arreglar todo, es peor, porque un líder gobierna con
un equipo dentro de un ámbito sistematizado que es el proceso democrático
apoyado en sus instituciones, y perder este esta visión por apostar por un líder

316
 Reforma política

es sumamente minúsculo. Lo que dijo Sinesio López demuestra un camino

muy difícil para la evolución de las instituciones democráticas. En cuanto a
la gobernabilidad como contesto Fernando Tuesta, no es que me interesa,
por el contrario no me gusta la forma en que expone. La exclusión enfatiza
mucho la capacidad de controlar, y no enfatizan el otro lado de la representa-
ción de las posibilidades de representación adecuada, según las exigencias de
la población.
Claro el número en si no asegura todo, hay que ver la calidad de la repre-
sentación también, y como se diseñan los distrito electorales en correlación
con esta representación.
El tercer tema que diría, es que mi propia disciplina en USA, por lo menos
la ciencia política, cada vez ayuda menos y menos, en estas cosas. Porque según
los modelos y las teorías que están más de moda ahora, se da por supuesto una
cierta neutralidad de las instituciones. Y uno mira y lee muchas cosas que dan
un plan de crecimiento, un plan de ingeniería institucional, que supondría
que las instituciones funcionan neutralmente. Pero no, todos sabemos que
no es así, todos sabemos que las instituciones obedecen intereses superiores.
De las preguntas que me ha efectuado el público, más precisamente el tema
de ¿Qué pasa con la identidad del ciudadano que hace que estas teorías no le
interesan? Es muy importante que los ciudadanos estén comprometidos de
alguna manera con el funcionamiento del proceso democrático. Y esto afecta,
al margen que el Estado sea muy fuerte. Creo que la cuestión de identidad
nacional es de mayor importancia, pero hay que ver en que consiste está
identidad nacional. ¿Qué comentario tiene a raíz de la confusión del profesor
Sinesio López, de que la sociedad peruana espera una democracia plebiscitaria?
Sobre este punto, en parte a la demanda plebiscitaria esta ligada a una gran
falta de representación y una debilidad de la responsabilidad del gobierno. Si
todo es cuestión de tener un buen líder, eso supone que después de este no hay
más, y eso desprestigia el accountability y los modos institucionales de control.
Yo particularmente no creo en los líderes para este tema de la calidad de la
democracia. Más me inclinaría a pensar que hay una relación entre calidad
de democracia y calidad de los políticos y viceversa. Y eso está ligado a la
educación y capacidad del político. Por ello un líder bueno no necesariamente
compone las cosas. ¿Cuál es la relación entre democracia y corrupción, y esta
relación en el sistema electoral peruano? La verdad no conozco mucho el
sistema electoral peruano. ¿En cuanto a ser cómplice de la corrupción? No hay
gobierno que este exento de la corrupción, hay grados de corrupción de los

317
 Reforma del Estado peruano

países. Francamente creo que todos son corruptos, es algo desafortunado en la

vida pero real. La cuestión que control hay. ¿Cómo hacer para que la democracia,
para traducirse en la mejora de la representación? Como evitar la diversidad de
la representación, como puede ser esta más efectiva. Y creo que esto se puede
realizar una multiplicación de instancias y bajando barreras. ¿Sobre la cuestión
de la cuota femenina, es necesario mejorar unas calificaciones por merito? No
sé si estás cuotas femeninas, o si tenemos en mi país de acción afirmativa para
incluir a gente de distintas razas, sean necesarias permanentemente en el Perú.
Pero mayormente son buenas, y han suscitado la participación y han bajado las
barreras que existían antes. Además ayudan a la inclusión de representantes
menos favorecidos. Pero si esto se necesita permanentemente mediante una
ley, creo que dada la circunstancia que tiene el país, sería positiva en el Perú.
¿Respecto de los indicadores de participación ciudadana y cuales deben ser, y
como se arman estas redes? En nuestro caso utilizamos un indicador de sondeos
entre si o no trabaja en trabajo comunitarios, que es una indicación, aunque
reconozco que es muy débil. Se necesita otros indicadores probablemente, las
cuales permitan reconocer la invisibilidad de las redes. Ellas son conocidas
como las redes sumergidas de la democracia.
Esto último es muy difícil. Si uno analiza la historia y observa las redes de
derechos humanos en América latina, encontrará que se ha avanzado. Ahora
hay conexiones internacionales, lo que demuestra que se ha avanzado en la
organización, más la difusión de derechos, y la relación de los grupo locales
con los grupos internacionales, permiten mejorar la formación y eficiencia
de las redes. Creo que se debe continuar con esta política. Bueno el profesor
López también va a participar en las respuestas.

Sinesio López:

¿En que publicación podemos tener más información sobre la encuesta del
2005? En realidad está encuesta es del 2005, y la peculiaridad es de una
encuesta muy grande de 20, 000 entrevistados en todo el país. Realice otra en
1997, escribí el libro y quedo en borrador. Luego me dedique no a escribir
libros sino a cuidarlos, entonces ya lo deje, y quedo pendiente. Ahora lo voy
a retomar con esta encuesta del 2005 que es más grande, para nuevamente
operar y sacar conclusiones comparativas. De tal manera que próximamente
amenazo con sacar un libro comparando ambas. De todas maneras voy a ver
si colocó en mi blog, la encuesta misma que se refiere a ciudadanía.

318
 Reforma política

Otra pregunta ¿Qué habría que hacer en torno a la reforma del Estado
y el fortalecimiento y ampliación de la ciudadanía? Francamente ha habido
cambio importante en la Constitución, en la ley, y en los códigos, lo que se
llama una ciudadanía normativa, y eso es importante. Porque hasta la década de
los 60 había muchos problemas con la ciudadanía normativa. Creo que ha sido
un avance muy importante, pero el problema recae en la ciudadanía efectiva.
Y el drama está más por el lado de la ciudadanía civil y la ciudadanía social. Y
este drama está articulado a otro problema, que es el tema de las garantías. Pero
ese tema de las garantías, la cual está destinada a la garantía de los derechos.
Entonces allí hay que hablar con la capacidad del Estado por salvaguardar estás
garantía y ese es el drama. Pero ese drama es no solo del Perú, sino del mundo.
Todos los Estados tienen problemas con el tema de las garantías, pero en nuestra
región es más grave. Entonces es muy difícil que garanticen ciertos derechos
sociales, sabiendo que hay ciertos derechos que no se puede garantizar como
es el derecho al empleo, ese es uno de los grandes problemas. Pero por ejemplo
educación y salud, se podría hacer un esfuerzo. Yo creo que esos temas no son
pues espacios de igualdad de oportunidades. No se puede comparar a alguien
que sale de una escuela pública con uno que sale de una escuela privada de primer
orden, lo mismo pasa con las universidades. Entonces la educación y la salud
no son un espacio de igualdad ciudadana. Bueno eso implicaría una inversión
muy alta por parte del Estado para contrarrestar la realidad. Otro tema el
la fuga de personas, diariamente son 1, 200 peruanos se van diariamente.
El hecho de falta de garantías, de que la gente no siente que sus derechos
sociales, en términos de empleo, educación y salud, no son satisfechos. En
la década del 80, se iba por un tema de seguridad, entonces hoy el tema de
seguridad está más garantizada. Y entonces ahora se van sobre todo porque no
hay empleo, no salud, no hay educación, no hay mejor calidad de vida de la
que se oferta en el extranjero. Sobre la renovación por tercios se me pregunta
¿Es beneficioso el tema de renovación por tercios de nuestros representantes?
Esto es más propio del sistema presidencial. Pero ayudaría al hecho de mejorar
el control vertical, de participar y elegir mediante elecciones. Ayudaría a un
mayor accountability vertical. Aunque yo creo que eso tiene que ver con lo
que Guillermo O’donnell indica, que está ligada con las grandes tradiciones
culturales de nuestros países. La debilidad del accountability en nuestro país
tiene que ver con la falta de cultura liberal y republicana, y también con la
cultura de la calidad democrática. Más si en Latinoamérica siempre se han
interrumpido los procesos democráticos.

319
 Reforma del Estado peruano

Fernando Tuesta:

En nuestro país, hay algunas propuestas de reforma que son muy populares.
Una de ellas es la renovación por tercios. El Perú tuvo renovación por tercios
hasta la época de Leguía. Lo importante es saber qué es lo que se quiere con
esta medida. Desde el punto de vista del control político, no hay una relación
directa. La medida sostiene que cada número de años, un porcentaje de escaños
compiten en elecciones y no el total del parlamento. Es el caso de USA con la
cámara de Senadores. En ese caso son seis años, un tercio de los escaños entran
a elección, pero son escaños definidos. En el Perú, se cree que es una suerte de
revocatoria, por lo que podemos evaluarlos en su función. No, la renovación
es cada tercio del período, pero todos los representantes cumplen con el total.
En el caso de los Estados Unidos, todos los senadores cumplen los seis años.
Con esto quiero ilustrar, que para el caso de reforma institucional, mucho se
habla y poco se conoce. Con ello el objetivo deseado, no está muchas veces en
relación con las propuestas que se quiere implementar.

320
 Capítulo 4
Defensa nacional

Exposición del ministro de defensa

Allan Wagner Tizón

Patricia Ruiz Bravo, Jefa del Departamento Académico de Ciencias Sociales:

Bienvenidos a la tercera Clase Magistral titulada Estado y Defensa nacional, la

cual estará a cargo del Embajador Allan Wagner Tizón, el cual es diplomático
de carrera, licenciado en relaciones internacionales, realizó estudios de Inge-
niería en la Universidad Nacional de Trujillo, de Humanidades en la PUCP,
y Derecho en la Universidad de San Marcos. Ha sido dos veces Ministro de
Relaciones Exteriores, la primera durante la gestión del presidente García y la
segunda durante la gestión del presidente Toledo. El año 2001 fue designado
como Embajador en los Estados Unidos de Norteamérica, el 2003 fue elegido
Secretario General de la Comunidad Andina de Naciones. Posee la gran cruz
de la Orden Sol del Perú de la Orden al Mérito por servicios distinguidos, y la
Orden de Servicio diplomático de la República, José Paz Soldan.

Allan Wagner Tizón:

Buenos días, muchas gracias por la invitación para participar en este evento de
reforma del Estado en lo referente a la defensa nacional. Hablar del sector de-
fensa es abordar un tema de mucha envergadura. Es un tema muy complejo,
con muchas aristas, muchos antecedentes que se remontan a la fundación de
la República, y con muchas tareas por realizar. Por ello, comentaré algunas de
las reformas que estamos impulsando. Es más, esta exposición es un compartir
lo que estamos haciendo. He trabajado un power point. En el cual incluyo 5
puntos centrales para exponer.
 Reforma del Estado peruano

Tratándose del tema de este seminario, «reforma del Estado», primero

debemos situarnos en una línea de base, para explicar cómo encontramos el
Ministerio en julio del año pasado. Lo que encontramos fue un Ministerio
que había sido objeto de una reforma importante en el año 2002; mediante
una ley que se gestionó, trabajó, y se logró aprobar en el Congreso por parte
del Ministro de entonces Aurelio Loret de Mola, pero que desde la fecha en
que dejó el cargo y la fecha que asumimos el mismo, los avances que la ley
tenía en la práctica habían sido revertidos, y por ello encontré un ministerio
altamente militarizado.

Fortalecimiento y Convergencia institucional

En primer lugar, encontramos una ausencia de cuadros civiles, que en su

mayoría realizaban funciones subalternas. En segundo lugar, un ministerio
con superposición de funciones entre sus dos vice ministerios; uno sobre la
administración, y otro sobre personal y logística. Ello creaba dificultades para
tener un buen manejo de los temas. Porque, además, tenía una Dirección de
Política y Estrategia, que en el fondo era la que hacía «el giro del negocio» del
ministerio, cuya función es formular la doctrina y la estrategia de la seguridad
y la defensa nacional. Y una vez aprobada por el Consejo de Seguridad Nacio-
nal, había que implementarla a través del sector, vía el Comando Conjunto de
las Fuerzas Armadas y cada uno de los institutos. Entonces había una estruc-
tura que no favorecía a una buena gestión. También teníamos algunas cosas
en términos menores, en usos y costumbres, procedimientos administrativos,
que no se ajustaban a un orden de legalidad que buscábamos. Eso en cuanto al
Ministerio de Defensa, el pequeño Ministerio de la avenida arequipa. Porque
hay que distinguir el Ministerio de Defensa para fines prácticos y el sector de
defensa. Por ello, cuando me refiera en este texto al Ministerio Defensa, voy a
referirme a esta estructura administrativa que queda en la avenida Arequipa;
y cuando me refiera al sector defensa se entenderá, a todo el resto, que son
propiamente las Fuerzas Armadas; que es un sector muy grande, sin duda uno
de los más grandes del Estado, en términos de personal y presupuesto.
En cuanto a las instituciones, encontré una baja capacidad operativa de las
Fuerzas Armadas; encontré situaciones que varían de instituto a instituto, pero
finalmente situaciones de fragmentación institucional graves. Y por otro lado,
una situación de bienestar general de sus miembros bastante deteriorada.
Entonces era un punto de partida muy deficiente, muy precario y muy
preocupante. Preocupante desde el punto de vista de la capacidad de gestión

322
 Defensa Nacional

de la institución. También preocupante desde el Ministerio de Defensa en el

sentido de cumplir sus funciones legales; y de parte de las Fuerzas Armadas,
preocupaba la capacidad de cumplir con sus funciones constitucionales; las
cuales desde luego están destinadas a garantizar la independencia, soberanía e
integridad territorial.
A partir de está línea base, tomamos dos medidas inmediatas; la primera
declarar en reorganización el ministerio; y la segunda, trabajar rápidamente
con el Comando Conjunto y los tres institutos armados, un programa de
corto plazo para recuperar la capacidad operativa. En tercer lugar, también
iniciamos un proceso de reforma de la gestión dentro del sector, tanto en el
ministerio como en el sector, ello implicaba empezar a introducir políticas
y sistemas de gestión por resultados: gestión eficiente, progresiva y correc-
ta asignación de recursos en función de prioridades, y luego un sistema de
adquisiciones que respondieran a los criterios de eficiencia, transparencia y
rendición de cuentas.
Un cuarto tema que asumimos fue el tema de ciertas reformas institucionales,
con un criterio de convergencia. Por un lado, reformas que mejorarán lo
existente, y al hacerlo que este se dé en convergencia. Convergencia institucional,
que está vinculada a otro criterio que es «interoperabilidad» de las Fuerzas
Armadas. Es decir, que las Fuerzas Armadas dejen de ser lo que han sido en
todos los países del mundo, Fuerzas Armadas con desarrollos institucionales
divergentes. Entonces esos son los criterios que empezamos rápidamente a
utilizar, y ahora vamos a ver como hemos ido avanzando en un proceso que
hay que concebirlo —como todo proceso de reformas— más aún tratándose
de instituciones tradicionales como es el caso de las Fuerzas Armadas, y que
deben ser entendidos como procesos de largo plazo. Entonces pensamos que
hay que seguir avanzando en ese proceso. Por ejemplo, se creó este ministerio
hace 20 años, lo cual fue un paso muy importante, casi heroico; pues no
era fácil dejar la estructura de las tres Fuerzas Armadas —considerando que
cada una contaba con su propio ministro— para luego resumirlo en un solo
ministerio que es el de Defensa. Que en su versión original, casi repitió la
estructura de las tres Fuerzas Armadas, y que le incorporó la Secretaria del
Consejo de Seguridad Nacional. Esa fue básicamente la concepción del primer
ministerio, y eso era ya un gran avance.
Ahora la primera reforma fundamental ocurre en el 2002 con Aurelio
Loret de Mola como se mencionó, donde ya el ministerio empieza a tomar
cuerpo. Entonces lo que hemos buscado es hacer una nueva reforma, cons-
ciente de que van a venir otras reformas en el camino. No hemos buscado lo

323
 Reforma del Estado peruano

que académicamente sería lo óptimo, sino lo conveniente y posible de realizar

ahora. En ese sentido el tema del fortalecimiento de la convergencia institu-
cional —que es parte del proceso de reformas— tiene como objetivo garan-
tizar al Ministerio de Defensa un marco jurídico en el cual pueda operar con
un criterio de convergencia entre los distintos institutos armados. Para eso
nos propusimos una agenda legislativa, que la hemos venido evaluando con
éxito.

a. Reforma en Marco Normativo Aprobado:

La primera promulgación fue la Ley del Ministerio de Defensa (Ley 29075

aprobada el 01.08.07) como ya se ha mencionado. Esta ley se caracteriza por
hacer una reforma interna que mejora las capacidades de gestión política de
las propias políticas, y de los recursos para la defensa. Pues en el proceso
de estudio de la nueva Ley, lo que existía en la estructura preexistente era
una confusión de ambas cosas, dificultando la eficiencia de los dos enfoques
fundamentales. Entonces, desde ese punto de vista, la nueva ley reconoce la
función del ministerio, mediante la creación de dos viceministerios: uno de
política para la defensa, y otro de recursos para la defensa. Otra característica
de esta ley es el fortalecimiento del Comando Conjunto de las Fuerzas Arma-
das, fortalecimiento que se ha venido dando en todas las reformas de todos los
países que están atravesando por procesos similares. En el que un cuerpo —en
nuestro caso es el Comando Conjunto— va paulatinamente asumiendo una
seria de funciones de las Fuerzas Armadas en los aspectos operativos. Porque
en los aspectos administrativos —cuando corresponde— quien los asume es
el Ministerio de Defensa, y ello implica una diferencia muy importante. Sin
embargo, como hemos tenido que estudiar mucho para sacar adelante esta
ley, hemos visto que en algunos casos, son esos «comandos conjuntos» los que
también asumen ciertas funciones administrativas. Un ejemplo de lo último
lo constituyen las compras conjuntas, o las compras simplemente del sector.
Con lo cual se añade una función administrativa a la parte propiamente ope-
racional militar.
Nosotros pensamos, siguiendo las líneas de otros procesos de reforma, que
ello debe estar en manos del Ministerio de Defensa en su parte administrativa
(Ministerio de la avenida Arequipa). En tanto que el Comando Conjunto debe
fortalecerse como el órgano que planifica y luego conduce las operaciones de la
defensa nacional. Este fortalecimiento mediante la ley del Comando Conjunto
era para asegurar uno de los conceptos rectores de interoperabilidad que

324
 Defensa Nacional

mencionamos, término que quiere decir que no hay más la guerra marítima,
terrestre y aérea indistintamente separada. Lo que debe entenderse es que las
tres fuerzas concurren de acuerdo a un planeamiento estratégico táctico y
operativo con sus capacidades en función de ciertos objetivos muy concretos.
Y, por consiguiente, la manera cómo estas fuerzas se deben estructurar deben
responder a ese planeamiento.
Eso es lo que estamos buscando fortalecer con el Comando Conjunto.
Porque si bien al Ministerio Defensa —ubicado en la avenida Arequipa— le
corresponde formular la doctrina y la estrategia de la seguridad y la defensa
nacional, más las otras que derivan de esta; al Comando Conjunto le
corresponde formular la estrategia de las operaciones de la defensa nacional. Por
consiguiente, las divisiones administrativas de las Fuerzas Armadas, las regiones
militares o las alas aéreas, los destacamentos navales, pasan a ser comandos
operativos bajo la conducción del Comando Conjunto. Vale decir que toda
operación que realiza las Fuerzas Armadas se realiza a través del Comando
Conjunto; sea esta en el VRAE o sea una hipotética amenaza externa. Esto es
importante, la función de cada una de las Fuerzas Armadas y de sus comandos;
esto es equiparar y preparar la fuerza.
Este equipamiento y preparación de las fuerzas debe estar en función de
un planeamiento estratégico de la defensa nacional. Pero cuando toca actuar,
quien debe hacerlo es el Comando Conjunto, y automáticamente las regiones
administrativas se transformar en comandos operacionales del propio Comando
Conjunto, quien a su vez directamente dirige esos comando operacionales.
Eso es otro de los puntos también que hemos fortalecido. Y luego en el
fortalecimiento de la capacidad operativa, hemos aplicado el mismo criterio
de la interoperabilidad.
Otro aspecto de la ley aprobada es la Inspectoría General del Ministerio
de Defensa, pero no del Ministerio de Defensa administrativo ubicado en la
sede de la Av. Arequipa, sino del sector defensa, que es muy importante. Antes
teníamos una Inspectoría General que correspondía al Ministerio de sede de
la Av. Arequipa, el cual veía situaciones que pudieran presentarse del personal
perteneciente a dicha sede. Entonces esta inspectoria general nueva, que es del
sector, trabaja como contraloría general. Luego también hay oficinas de control
interno en cada dependencia. Pero ahora tenemos un inspector general, que
depende directamente del ministro; además, pusimos por prudencia y por
conveniencia, que este debía ser un general de división o un almirante retirado;
porque además los temas de las Fuerzas Armadas son temas que requieren

325
 Reforma del Estado peruano

un alto conocimiento especializado, y por consiguiente es muy difícil para

un civil entrar en ciertos terrenos si es que no hay una carrera previa. Este
inspector general va a trabajar con los inspectores generales de cada uno
de los institutos armados, de acuerdo con un programa anual, pero que al
mismo tiempo será el instrumento del ministro para poder abordar una serie
de problemas emergentes dentro del sector, instrumento que en la actualidad
el ministro no tenía. Antes, ante cualquier situación que se presentara, el
Ministro tenía que usar la vía del instituto armado correspondiente. A partir
de ahora el ministro va tener su propio órgano de investigación y de control.
Entonces estas son las cuatro reformas que tiene la ley. Consideramos que es
un gran paso adelante, y sin duda habrá otras reformas más adelante que irán
perfeccionando el sector. Lo importante es que esto logremos consolidarlo, de
manera que no ocurra lo que ocurrió la vez anterior; de manera que quede, y
quien venga después construya sobre la misma base, y no estemos en avances
y retrocesos que deterioren la construcción de institucionalidad.
Otro aspecto importante que habíamos obtenido por parte del ministerio,
y que es parte de esta convergencia institucional, es la nueva Ley Uniforme
de Ascensos de los Oficiales de las Fuerzas Armadas (Ley 29108 aprobada
el 30.10.07). Ahora estamos elaborando el reglamento, pero lo importante
es que, por primera vez los tres institutos armados van a tener la misma ley,
se van a regir por la misma norma. Se va a utilizar los mismos criterios, los
mismos coeficientes, los mismos procedimientos, las comisiones de calificación
o juntas van a estructurarse de la misma manera. Lo que se va a ganar con esto es
institucionalidad; porque en una carrera jerarquizada como las Fuerzas Armadas,
el paso de la persona por la carrera se define por dos cosas, fundamentalmente:
por los ascensos o por los nombramientos. Entonces lo buscado es tener un
sistema de ascensos que nos asegure fundamentalmente dos criterios: por
un lado previsibilidad, es decir que las normas no se cambien de la noche
a la mañana, sobre todo cuando los procesos estén en marcha. Y dígase de
paso, que para cambiarlas haya obligatoriamente una necesidad de reflexión
institucional, y si se cambian no rijan para el proceso siguiente, sino para el
subsiguiente; esto nos permite ganar así institucionalidad. Y en segundo lugar,
objetividad, es decir, las comisiones calificadoras son jurados, y no puedan
hacer tabla rasa sobre el cuadro de méritos, que es la sumatoria de toda la vida
profesional de la persona, pero también de las calificaciones que ha recibido
de los exámenes que ha dado.

326
 Defensa Nacional

Todo ello se resume en un cuadro de méritos que actualmente adopta cada

institución, pero que en la situación vigente, en algunas instituciones eso era
un referente pero no algo mandatario. Como yo digo: el ascensor podía fun-
cionar 22 pisos, según el criterio de la comisión, podía ascender 22 escalones.
Entonces hemos buscado limitar la capacidad de las comisiones calificadoras
de tal manera que ellas lo que hagan sea el ajuste fino. Porque si hay lugar a
un ajuste fino. Y ese ajuste fino está regulado en la ley, de tal manera que pue-
den mover un poco el cuadro de méritos; pero la idea finalmente es que no se
pueda mover más de tres lugares. Y por otro lado el propósito es cambiar un
poco ciertas culturas institucionales por las cuales, las faltas cometidas por los
oficiales no son denunciadas y procesadas en su momento sino que se ponen
bajo el tapete; y finalmente salen a relucir en los procesos de ascensos, y dicen:
«ah no, que fulanito hizo tal cosa, y por ende no debe ascender». Este caso
no es tolerable ahora, pues si hubo alguna falta, eso en su momento debió ser
materia de un proceso administrativo y ser resuelto, con las garantías además
de un debido proceso. Esto también es algo que es muy importante en estás
instituciones, y es que las faltas a la disciplina o de otro tipo, se deben resol-
ver cuando se comenten y no cuando se está en el proceso de ascensos. En
el reglamento vamos a introducir algunos elementos, que atiendan a ciertas
características propias de cada instituto armado, dado que los tres no son
exactamente calcados, hay algunos matices; pero en ningún caso esto tendrá
posibilidad de modificar el objetivo fundamental de la ley mencionada, y eso
es que sea un proceso, un régimen único para las Fuerzas Armadas.
Entonces consideramos que este es otro proceso de reforma importante
dentro de algo que debe ser la reforma general del Estado. Dado que si que-
remos tener un servicio civil, debemos tener carreras públicas, y estas deben
regirse por leyes que construyan institucionalidad.
Otra ley que logramos aprobar, es la que permite la disposición de los
inmuebles del sector defensa (Ley de Disposición de Inmuebles del Sector
Defensa, Ley 29006 promulgada el 19.04.07). Esta es una ley que también se
ha dado por iniciativa del ministerio, y que permite que numerosos inmuebles
que tiene las Fuerzas Armadas sean inscritos a nombre del ministerio o cada
una de las Fuerzas Armadas; y que además permite puedan ser colocadas en
el mercado con fines de reposición y de bienestar para los miembros de las
Fuerzas Armadas, y ello está taxativamente establecido en la ley.
Por ejemplo un cuartel que se instaló en el medio de la nada hace 100 años…,
automáticamente eso genera una dinámica alrededor, y termina el cuartel en

327
 Reforma del Estado peruano

medio de una ciudad. En este caso, eso no es conveniente ni para el cuartel ni

para la ciudad; esta ley permite por ello colocar esa propiedad en el mercado de
diversas formas. Y si es necesario hasta reponer el cuartel, porque se mantiene
la necesidad de mantener las instalaciones para ese contingente, entonces se
respeta esa necesidad primera; y si no es necesario porque simplemente la fun-
ción que cumplía dejó de existir, entonces el producto se aplica a bienestar. Y
bienestar implica tanto viviendas de servicio, como hospitales y liceos. De esta
manera podremos, a través de un proceso ordenado y transparente, ir mejoran-
do los niveles de vivienda externa. Y es que visitando las propias instalaciones
de las Fuerzas Armadas, he encontrado personalmente que por más esfuerzo
que hacen, estas dejan mucho que desear. Y lo mismo con los hospitales de las
Fuerzas Armadas, ha habido un proceso de deterioro permanente en sus equi-
pos y capacidades. Entonces como sabemos que no hay presupuesto para ello,
entonces esta es una forma de poder atender esa necesidad.
Otra ley importante que se acaba de aprobar en este proceso de refor-
ma es, la Ley de Régimen Disciplinarios de las Fuerzas Armadas (Ley 29131
promulgada 09.11.07). Justamente se ha dado un debate público, sin mayor
información de los actores críticos que opinan sobre este tema. Esta ley es
importante porque por primera vez tenemos en un solo cuerpo legal, todo un
conjunto de principios y normas que rigen la disciplina militar.
En la actualidad, ello estaba en una serie de reglamentos que pertenecían a
cada una de las instituciones. Ello de por sí ya es un avance, y lo es también en
el criterio de la convergencia, y adicionalmente el criterio de modernidad. Es
decir que el régimen disciplinario debe atender a las necesidades propias de las
instituciones jerárquicas; pues se dice con razón: «la disciplina es la columna
vertebral de una institución jerarquizada». Estamos de acuerdo, y sostenemos
que esta debe darse con criterios modernos; por ejemplo, la ley contiene que
no existe obediencia debida, lo que creemos es un avance importante para lo
que ha sido la experiencia nacional. Creemos que es lo correcto respecto de la
disciplina, pues de esta forma se establece que ningún miembro de las Fuerzas
Armadas viole la constitución o los derechos humanos. Y así se establece un
balance, que implica: … que en caso se tenga una objeción al respecto de la
orden, esta se debe formular por escrito. Y seguir su procedimiento regular.
Y tanto para el subalterno como para el superior puede derivar en falta grave
la falta a la normatividad; entonces creemos que esto también es un avance
importante, y que consolida la política en la Ley. Porque antes estaba en muchos
reglamentos desperdigados en las décadas, pero ahora está en una sola ley,

328
 Defensa Nacional

la disciplina toma orden. Creemos que esto ayuda a la convergencia institucio-

nal también, e incorpora conceptos de modernidad, entre ellos, el referido a la
aplicación correcta de la obediencia debida en un sistema de jerarquías.
También hemos dado un Reglamento del Personal Militar de las Fuer-
zas Armadas en Misión Diplomática (D.S. 028-2006-DE/SG promulgada el
14.12.06), que tiene que ver como es que se nombran los agregados milita-
res en el exterior. Hasta el momento cada institución tenía sus propias nor-
mas que lo establecían, pero no había propiamente un sistema para ello; por
ende hemos establecido algo conjunto que tiene una serie de pautas, las cuales
deben establecerse al interior de cada institución. Ello a través de unas juntas,
que son las que examinan a aquellos oficiales que están en condiciones de
cumplir funciones en el exterior. Esas juntas proponen al comandante general
respectivo, quien a su vez las propone al Ministerio de Defensa, esta última
institución nombra otra junta propia, que está integrada por un representante
del Ministerio de Relaciones Exteriores; y es el resultado de ello lo que resulta
en designación final del agregado de defensa. Ya no es un agregado de cada
fuerza armada. Estos ahora responden al Ministro de Defensa, y operativa-
mente al Comando Conjunto a través de la Dirección de Política y Estrategia,
y administrativamente a cada instituto.
Entonces esto nos permite racionalizar y optimizar, además de reducir en
30% de agregados en el exterior, porcentaje que ya había sido reducido ante-
riormente. Pero además el decreto supremo establece algo muy importante,
y es que el agregado defensa se integra plenamente al equipo de la misión
diplomática, y su dependencia del jefe de misión no es meramente protocolar,
sino que este agregado es parte integral de un equipo. No solamente debe
mantener informado al jefe de misión sino trabajar con el equipo sostenemos.
Y es que el planeamiento estratégico de la política exterior debe darse en cohe-
rencia del planeamiento estratégico de la defensa nacional.
En Lima hemos creado un equipo que vienen trabajando en ese sentido,
pero queremos que desde las misiones en el exterior, vengan ya la información
y los análisis con un criterio de integración de los aspectos de «política exte-
rior» y de la «defensa nacional». Este es uno de los grandes objetivos que nos
hemos trazado, en la convicción de que política exterior y defensa nacional
son dos caras de la misma medalla. Y es que en gran parte, los grandes fraca-
sos a lo largo de la historia se han debido al divorcio entre ambos enfoques
sectoriales. Pues resultaba que planteamientos de política exterior no estaban
respaldados por defensa nacional, o viceversa.

329
 Reforma del Estado peruano

b. Propuestas normativa venideras:

Ahora está en discusión un nuevo proyecto de ley para las Reglas del Em-
pleo de la Fuerza, que están naturalmente en el paquete de reformas. Ayer
ha habido una fuerte discusión en la Comisión de Defensa Nacional; en el
fondo ha habido una discrepancia que trabajamos con el Poder Ejecutivo;
básicamente elaborado por el Comando Conjunto, desde atrás, y al cual le
incorporamos una serie de elementos; del cual esperamos un resultado que
permita el objetivo, este es que los miembros de las Fuerzas Armadas que sean
enviados para cumplir misiones en el ámbito interno de orden público tengan
un marco jurídico que establezca, con precisión, cuál es el empleo de la fuerza
que están permitidos a utilizar para la misión que se les encomienda. Esto no
existía, con lo cual los miembros de las Fuerzas Armadas estaban en un estado
de desprotección jurídica, porque finalmente son fiscales y jueces los que de-
terminan si hicieron uso correcto de la fuerza. Por otro lado, también es una
garantía para la sociedad saber que existe este cuerpo legal que regula como es
que se utilizará la fuerza en cada caso. En cambio, en el caso supuesto de una
amenaza externa, lo que rige es el derecho internacional humanitario.
Entonces lo importante es que se logre una solución lo antes posible. Porque
ahora mismo tenemos gente realizando misiones de orden interno. Todos los días
están patrullando en el VRAE, Huallaga; y están enfrentando esta dificultad, y
por ende se ven precisados a utilizar sus armas; y quedan, finalmente, con esta
suerte de desprotección jurídica. Más allá de lo que en términos generales
pueda señalar la ley general.
Además quedan otras propuestas normativas que entre las cuales están:
Nueva Ley y Código de Justicia Militar, que es un tema que viene con unos
dictámenes del Tribunal Constitucional en contra del sistema como del código
vigente.
Luego otro proyecto es la nueva Ley de Remuneraciones del Personal
Militar, en la que se busca que se corrija la inequidad interna existente en la
escala remunerativa de las Fuerzas Armadas, y que al mismo tiempo se mejore
al conjunto de las Fuerzas Armadas respecto de otras carreras del Estado.
Esto se trabaja sobre la base de ingresos, que una vez sincerados se transfor-
man en remuneraciones y sobre esa base se cotiza para el fondo de pensiones,
de modo que la Caja de Pensiones pueda ser sostenible en el tiempo. Este es un
tema altamente controvertido al interior de las Fuerzas Armadas, pero que a la
vez es muy importante resolver.

330
 Defensa Nacional

Otras propuestas son la modificación de la Ley de Situación Militar de los

Oficiales de las Fuerzas Armadas, ampliando de 35 a 38 los años de tiempo de
servicio de los Oficiales.
En esa misma proyección de reforma estamos elaborando la Ley de Situa-
ción Militar de Técnicos Superiores, Técnicos y Suboficiales y Oficiales de
Mar de las Fuerzas Armadas.

Interoperabilidad de las Fuerzas Armadas:

Luego de esta primera parte, quisiera referirme a la interoperabilidad de las

Fuerzas Armadas en el concepto siguiente, para comenzar a resolver el proble-
ma de la capacidad operativa de las Fuerzas Armadas.
Lo que trabajamos con el Comando Conjunto y las tres fuerzas fue el con-
cepto de un Núcleo Básico. Y que este fuera un primer paso en el proceso de
recuperación operativa, y que tuviera por tanto dos objetivos principales: un
sistema de vigilancia y control territorial, de esta forma nos permitimos saber
que ocurre en nuestro territorio, y en segundo lugar, una capacidad de res-
puesta frente a una hipotética amenaza exterior. Lo importante de esto es que
está construido de una forma interoperativa, es decir, que una vez definidos
los objetivos, tanto en el caso de vigilancia y control territorial, como en la
capacidad de respuesta esencial —que tiene que ver con fuerza aérea con fuerza
antitanques y una serie de cosas— una vez definidos los objetivos, entonces se
vea cuál es la fuerza que se necesita, en términos de capacidad; y de esta forma
asignar recursos en función de eso. Entonces 654 millones, que es el valor del
núcleo básico, no está asignado en función de un criterio de interoperabili-
dad, no en el tercio que correspondería al concepto anterior. En ese sentido el
núcleo básico es solo un primer paso en la recuperación de la fuerza operativa
y de acuerdo con las necesidades de defensa nacional, sino que además será la
primera vez que tenemos esta aplicación práctica de la interoperabilidad.
Otro aspecto importante es que después de 14 años hemos hecho un ejer-
cicio sobre el terreno de carácter ínteroperativo por las tres fuerzas. Planeado
desde el inicio del año. Este ejercicio se realizó en setiembre con participación
de 7.000 efectivos. Todo ello es muy importante, desde la preparación como
desde la moral del personal. Algo especial que quiero destacar es que a partir
del mes de enero, se dará el curso de «Comando y Estado Mayor Conjunto»,
organizado y dirigido por el Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, y
que reemplazará a los cursos del Estado Mayor de los tres institutos armados.

331
 Reforma del Estado peruano

Con lo cual la interoperabilidad y la convergencia empezará a entrar en la

mente de los efectivos a través de las escuelas de Estado Mayor. El prepósito es
luego continuar con los cursos de alto mando, y luego ir bajando a los otros
cursos, pero esto es un punto de inflexión muy importante en la construcción
de la nueva institucionalidad, bajo los conceptos de interoperabilidad y con-
vergencia.

Eficiencia, transparencia y rendición de cuentas:

Me gustaría comentar los temas de gestión eficiente, transparencia y rendición

de cuentas, y allí, para muestra un botón, hicimos una compra corporativa
de seguros para el sector defensa, que nos significó un ahorro del 40% (7
millones dólares), y solo haciendo mejores bases y poniendo a competir a las
compañías de seguro. Esto es un ejemplo de lo que podemos hacer de buenas
compras corporativas a cargo del Ministerio Defensa.
Nuestra aspiración es que estos pasos se consoliden, y algo que es muy
importante también es que se cree un servicio civil de la defensa, que civiles
especialistas en defensa nacional se incorporen como cuadros al Ministerio de
Defensa. Y que no ocurra lo que me sucedió, que tuve que invitar a personas
para que me acompañen en la gestión; ojala que podamos ir creando un cuer-
po de gente y de civiles que conozcan de defensa nacional, y que sean parte de
los cuadros regulares del Ministerio de Defensa. Muchas gracias.

332
 Defensa Nacional

Las misiones de las Fuerzas Armadas en el Perú:

un asunto político crucial para la democracia

Ciro Alegría V.

El indicio más seguro de que un gobierno tiene control sobre la fuerza armada
es que decida cuáles son las misiones de estas y determine, en consecuencia,
su tamaño, su organización, su doctrina y sus medios. La mayoría de las
democracias del mundo —las más imperfectas— están lejos de ejercer el
gobierno efectivo de los asuntos militares y se dedican a reducir la autonomía
administrativa de la fuerza armada en el marco de la reforma del Estado.
Las nuevas democracias que se han formado en las dos últimas décadas del
siglo xx, muchas de ellas nacidas o renacidas de la retirada de los gobiernos
militares de América Latina y del colapso de la Unión Soviética, cifran sus
esfuerzos en reformas administrativas, a saber, crear ministerios de defensa,
controlar la preparación y ejecución del presupuesto, los procedimientos
para adquirir material de guerra, los procedimientos de ascensos en la carrera
militar, reducir el generalato a un número razonable, corregir las atribuciones
excesivas de la justicia militar. En algunos casos, como el del Perú, se llega a
reestructurar los servicios de inteligencia, y a elaborar la conciencia histórica
del pasado violento mediante investigaciones oficiales. Pero estos dos esfuerzos,
los únicos que van más allá de lo administrativo, permanecen aislados y
solo influyen muy indirectamente en la determinación de nuevas misiones
y capacidades militares. En otras palabras, las democracias transicionales
reforman administrativamente el sector estatal de seguridad y defensa para
suprimir la corrupción y la quiebra constante del estado de derecho que se
hicieron normales en las fuerzas armadas y policiales durante el tiempo que
fueron manejadas por gobiernos autoritarios o totalitarios. Al concentrarse en
la reforma administrativa, las nuevas democracias postergan cautelosamente la


El problema del control civil de las fuerzas armadas, llamado también de las relaciones civil-militares,
no afecta a los estados autoritarios o totalitarios, porque ellos han sacrificado ya la independencia de
la legislación y la judicatura a favor del poder fáctico. Los órganos de gobierno de un Estado que no
respeta la separación de poderes combinan personal político-partidario y personal militar, pues parten
de que su gestión ejecutiva tiene la autoridad irresistible e incuestionable propia de un mando militar.
El líder máximo revolucionario suele mostrarse en uniforme de generalísimo. El fenómeno totalitario,
que abarca desde la política armada del grupo guerrillero que se erige en protoestado, pasando por la
dictadura militar, hasta un régimen totalitario como el de Fidel Castro o el del Ayatola Jomeini, mata
el problema del control civil sobre la fuerza armada antes de que nazca. Este excelente problema es un
fruto del Estado liberal-republicano.

333
 Reforma del Estado peruano

verdadera prueba de fuerza con el poder fáctico del estamento militar, que es la
hora de hacer y deshacer, movilizar y desmovilizar los ejércitos en cumplimiento
de imperativos políticos.
Cabe preguntarse si la agenda de reformas meramente administrativas es
conducente a un auténtico control del Estado republicano sobre las fuerzas
armadas. Entiendo por república aquella comunidad política en la que todos
los gobernados gozan de iguales derechos fundamentales, el Poder Ejecutivo
se ejerce bajo el imperio de la ley, la legislación y la administración de justicia
no están expuestas a presiones ni influencias inadecuadas y el bien común se
persigue sin perturbar la paz de los demás pueblos ni interferir en su auto-
determinación. Los fines del Estado republicano en asuntos de guerra y paz
están dados así en su concepto. El Estado republicano requiere fuerzas arma-
das para asegurar la paz internacional y garantizar su propia soberanía exte-
rior e interior, fuerzas preparadas de tal forma que, pese a ser ellas un poder
fáctico capaz de imponerse de inmediato, no afecten el imperio de la ley, la
igualdad de derechos, la independencia de la legislatura y la judicatura. Una
república controla sus fuerzas armadas así como Perseo tiene en su poder la
cabeza de Medusa, con el arte de sujetar ese poder letal sin hacerse daño con
él y mantenerlo vivo para disuadir a los enemigos de la paz. Están a la vista
dos funciones del control civil de las fuerzas armadas, primero la adecuación
de la fuerza armada a los principios y fines del estado de derecho y, segundo,
su preparación operativa y doctrinaria para que participen en las tareas de la
paz internacional. Lo primero es condición necesaria para lo segundo, pero
nada más que eso. La definición de las misiones propiamente militares y la
conducción de la preparación para cumplirlas es la tarea principal y tiene que
ser encarada directamente en el momento preciso.
El imperativo de generar una capacidad militar renovada se muestra his-
tóricamente bajo dos aspectos. Es por un lado, necesidad de enfrentar una
amenaza insólita que no es posible detener con el ejército heredado; por otro,
es la necesidad de desactivar al viejo ejército cuando se ha vuelto una amenaza
para el nuevo gobierno. Un desafío del primer tipo, la amenaza imprevista,
fue en el Perú la irrupción de Sendero Luminoso en la década de 1980. Esta
amenaza creció debido a la lentitud e indefinición de los gobiernos democráti-
cos de esos años, el de Fernando Belaunde y el de Alan García, para asumir la
necesidad de reorientar y dotar de nuevos medios a la fuerza armada, convocar
un esfuerzo nacional de guerra y un cambio radical de prioridades estratégi-
cas. El segundo tipo de desafío, la insubordinación militar, tiene más historia
y preocupa más a los gobiernos surgidos de tiempos difíciles. Es el caso de

334
 Defensa Nacional

un ejército que, habiendo perdido el mundo político para el que se formó, se

desprende de sus deberes legales y se confunde con movimientos sociales de
resistencia contra el nuevo gobierno. Tal especie de revolución reaccionaria
popular-militar interrumpió en el Perú el gobierno de José Luis Bustamante
y Rivero y el primer gobierno de Fernando Belaunde. Es el mismo viejo mal
que acabó con la república de Weimar cuando Hindenburg llamó a Hitler, y,
en la Antigüedad, con la república romana, cuando Cesar cruzó el Rubicón.
El temor fundado a este tipo de amenaza a la democracia pesó más sobre
los mencionados gobiernos peruanos de los años 80 que el temor a Sendero
Luminoso y fue la causa de su indisposición para apoyar el esfuerzo militar
contra la subversión. Lo cierto es que las transformaciones militares exitosas
del siglo xx —Estados Unidos, Europa occidental— no se han limitado a
adecuar la administración de la defensa al estado de derecho, antes bien han
respondido a la necesidad fáctica o voluntarista de prepararse para encarar
nuevas amenazas. Desmovilizar fuerzas sin reorientar el mando militar hacia
nuevas misiones es una hazaña costosa y rara. En cambio, cuando el poder
político define un nuevo objetivo de defensa, la liquidación del viejo ejército
tiene el carácter afirmativo del renacimiento de la capacidad de defensa bajo
condiciones cambiadas.
La adecuación administrativa de la Fuerza Armada a las condiciones del
estado de derecho puede verse pues como el objetivo de una primera gene-
ración de reformas, y una segunda generación, que hereda las tareas de la
primera y las realiza en un nuevo contexto, es la que desarrolla las capacidades
militares adecuadas al fortalecimiento de la paz internacional. Esto incluye, en
primer lugar, diseñar e implementar dispositivos de disuasión proporcionados
a las amenazas convencionales, amenazas que podemos calificar de residuales.
En segundo lugar, enfrentar las nuevas amenazas mediante planes estratégicos
específicos y cooperación con otros Estados, lo cual incluye la participación
en misiones de paz de las Naciones Unidas para la estabilización de Estados
en crisis y la protección de poblaciones expuestas a la violencia y la penuria
extrema. Por último, hay que tomar cartas en el asunto del eventual empleo
de la fuerza armada en apoyo de la policía durante graves perturbaciones del


Belaunde destituyó al general Huamán Centeno en agosto de 1984 por haber adoptado una estrate-
gia que entregaba a las Fuerzas Armadas amplios recursos económicos y responsabilidades políticas en
la zona de emergencia (cvr, Informe Final, Tomo II, 3.1.4, p. 270). Alan García, a través de Agustín
Mantilla, incrementó todo lo que pudo el poder de la Policía Nacional, hasta el extremo de encargarle
zonas de guerra contrasubversiva con gran presencia del narcotráfico, lo que terminó en el desastre de
Uchiza el 27 de marzo de 1989 (cvr, Informe Final, Tomo II, 3.1.4, p. 295).

335
 Reforma del Estado peruano

orden público en el interior del país. En lo que sigue voy a examinar en estos
tres sentidos las decisiones políticas que en materia de defensa están en juego
hoy en el Perú.

La disuasión de la amenaza convencional residual

Desde que asumió el cargo de Ministro de Defensa, Allan Wagner planteó

al Comando Conjunto la necesidad de un plan de defensa convencional que
denominó Núcleo Básico Eficaz. Consiste en el accionar conjunto del Ejército,
la Marina y la Fuerza Aérea que tendría lugar en respuesta a la tan improbable
como innegable posibilidad de que el Perú fuera agredido por otro Estado. El
objetivo del nbe es mantener preparada una respuesta contundente que frene
la voluntad del enemigo de desplegar su poder militar durante los primeros días
de un conflicto con el Perú y dé cabida a oportunas acciones diplomáticas. El
método del nbe es definir primero cuáles son los objetivos estratégicos de esta
respuesta armada a la agresión, en términos de conservación y conquista de
ventajas militares; en otras palabras, en qué línea geográfica nos proponemos
detener el avance enemigo y hasta dónde queremos hacerlo retroceder. Luego
se trata de diseñar una gama de conceptos de orden de batalla conjunto de las
tres fuerzas y la correspondiente interoperatividad.
Antes de discutir estos diversos factores, tenemos que precisar a qué
escenarios concretos nos referimos, lo que nos lleva a hablar de una amenaza
residual, Chile, y una incierta, Venezuela. Por desgracia, la sola existencia de
fuerzas armadas regulares en los Estados hace que unos representen amenaza
militar para otros mientras no están unidos por tratados de paz y amistad,
especialmente cuando unos ejercen su poder soberano de tal modo que otros
ven menoscabada su soberanía.
En el Perú se percibe a Chile como amenaza por efecto de viejos y nuevos
recelos. Las adquisiciones militares chilenas en los últimos años, aunque se
limitan a reemplazar material obsoleto y no incrementan el número de unida-
des, son de última generación tecnológica y, por su alta movilidad y capacidad
de proyección (submarinos Scorpene, blindados Leopard ii, aviones F16 y de
recarga de combustible para aumentar el rango de los de ataque) permiti-
rían a Chile penetrar profundamente en territorio peruano e imponer al Perú


La Directiva de Defensa Nacional del Perú que estuvo vigente de 1990 a 1995, hoy desclasificada,
indicaba hipótesis de conflicto con Chile y Ecuador.

Iisn. The Military Balance 2007, London: The International Institute for Strategic Studies, 2007.

336
 Defensa Nacional

duras condiciones de negociación en caso de conflicto. La ley del canon del

cobre, que destina el 10% de las ganancias netas a las Fuerzas Armadas, res-
ponde a la doctrina irracional de que cuanto mayor sea la riqueza del país así
también tendrá que ser mayor su capacidad militar, lo que fuerza una carrera
armamentista perniciosa para la paz internacional. También se cree en el Perú
que las cuantiosas inversiones chilenas traen consigo espionaje y control de
las actividades de los peruanos, y hasta se sospecha que Chile atacaría al Perú
para defender esas inversiones en caso de verlas amenazadas. Como Chile
pone dificultades a las inversiones peruanas y empresarios chilenos controlan
los transportes aéreos y marítimos en territorio peruano, se piensa que Chile
busca hoy todavía el predominio en el Pacífico tal como lo indicó el líder
nacionalista chileno Diego Portales en el siglo xix.
En esta percepción alarmista no se recogen las numerosas señales favorables
a la paz que están en algunos de estos mismos hechos y en las medidas de
fomento de la confianza mutua que ambos países vienen tomando desde hace
una década. Las inversiones chilenas en Perú, principalmente comerciales
y agroexportadoras, hacen que el crecimiento económico de Chile esté
necesariamente vinculado a la prosperidad y la paz del Perú. Un conflicto
armado tendría un impacto demoledor sobre el crecimiento económico
de ambos países. Las medidas de confianza navales hacen mutuamente
previsible el comportamiento regular de ambas fuerzas y alejan el riesgo de
situaciones confusas. Los planes de desminado de la frontera chilena —que
algunos interpretan como preparativos para que los nuevos tanques chilenos
penetren en nuestro territorio— responden consecuentemente a acuerdos de
confianza mutua y razones humanitarias. La participación de ambos países en la
misión de paz de las Naciones Unidas en Haití ha dado lugar a conversaciones
para formar una unidad chileno-peruana sustentada por el trabajo combinado
de sendos centros de entrenamiento para operaciones de paz. Las reuniones
de los ministros de relaciones exteriores y defensa de ambos países, llamadas
2+2, acompañadas de otras tantas reuniones de los mandos militares, han dado
un curso razonable a las diferencias que mantienen. Las reformas en las leyes
fundamentales chilenas que se consumaron a fines del 2006 terminan con
la mayoría de los privilegios políticos de las Fuerzas Armadas —senadores
designados, inamovilidad del comandante en jefe, miembros militares en un


Recientemente, en noviembre del 2007, el Ministerio de Defensa de Chile ha presentado al poder le-
gislativo chileno iniciativas de cambios legislativos que suprimirían esta forma de financiación de gastos
militares.

337
 Reforma del Estado peruano

consejo de seguridad nacional que determina políticas de Estado— y los

proyectos de ley preparados por el Ministerio de Defensa incluyen la supresión
de la ley del cobre y otras formas de indebida autonomía administrativa militar.
Chile ha negado a los Estados Unidos el apoyo a su campaña contra el tribunal
penal internacional. Al mismo tiempo, comparte con el Perú el compromiso
con la causa de la democracia representativa y el interés por los mercados libres y
los tratados de libre comercio, empezando con los Estados Unidos. Todo ello
indica que Chile se encamina a ser un actor de la paz mundial firmemente
comprometido con el derecho internacional y que un futuro de cooperación
en seguridad y defensa entre Perú y Chile no está lejos.
De todos modos, en la sociedad chilena existen recelos hacia el Perú no
menos intensos que los peruanos. Se piensa en Chile que las fuerzas armadas
peruanas alimentan en sus escuelas un discurso revanchista que es parte de su
identidad. Desde esta perspectiva, la debilidad secular de la democracia perua-
na permite que estas ideas fijas de los sectores revanchistas peruanos tengan
más continuidad e influencia que las ideas de paz. El gobierno militar peruano
adquirió en los años 70 un arsenal soviético que rompió el balance militar de la
región. Se piensa que lo único que impidió que esta tendencia continuara hasta
la revancha fueron otros problemas del Perú, Sendero Luminoso en los años
80 y el conflicto con el Ecuador en los 90. Quienes perciben en Chile al Perú
como amenaza creen que la propuesta que hizo el presidente Alejandro Toledo
de congelar los gastos militares en ambos países fue solo para ganar tiempo
mientras recomponía sus relaciones con las fuerzas armadas, pasado lo cual
el Perú ha vuelto a plantear el problema de demarcación marítima que Chile
considera inexistente. Con todo ello, los partidarios de la desconfianza estiman
que no son bastantes sus adquisiciones militares, las que serían necesarias para
poner un «cordón sanitario» contra las supuestas expectativas peruanas de recu-
perar Arica o de impedir la solución de la situación mediterránea de Bolivia.
Según esta percepción, mientras el Perú amenace a Chile militarmente para
hacer valer las condiciones del tratado de 1928 que impiden una solución del
asunto boliviano en la zona de Arica sin su anuencia, los problemas del acceso
de Chile al gas y al agua de Bolivia se multiplican, pues Bolivia ha adoptado


Un mes después de esta conferencia, el Perú presentó ante el Tribunal Internacional de la Haya una
demanda contra Chile referida a la demarcación de la frontera marítima. El gobierno chileno expresó
que lamenta profundamente que el Perú haya dado este paso, pero dejó muy claro también que el
asunto no afecta las buenas relaciones y en especial el intenso intercambio comercial entre ambos países.
El tratado de libre comercio continúa elaborándose con carácter de urgente en el Legislativo chileno.

Maldonado, Carlos. «La agenda del Sur». Lima, Caretas. N° 1930, 22 de junio de 2006.

338
 Defensa Nacional

la estrategia «gas por mar». Sobre el trasfondo de estos lamentables recelos, los
nuevos hechos de la política de defensa en el Perú son interpretados también
negativamente. En el Perú hay una nueva relación fluida entre los mandos mili-
tares y el gobierno, una nueva financiación extrapresupuestal para armamen-
to llamada «Fondo de Defensa», limitada pero suficiente para repotenciar los
aviones de interceptación y la defensa terrestre antitanque, y una insistencia
en llevar el asunto de la demarcación marítima al tribunal internacional de la
Haya. En caso de que el alto tribunal acepte la causa, Chile quedaría emplazado
a aceptar la existencia de la cuestión pendiente o bien desconocer la autoridad
del tribunal de paz internacional. Aunque nada de esto puede ser tomado razo-
nablemente como comportamiento belicista por parte del Perú, tampoco tiene
el efecto de reducir la anterior percepción chilena del Perú como amenaza.
Así las cosas, los preparativos para disuadir y afrontar un eventual conflicto
armado convencional son una realidad en ambos países, pese a que las posibles
causas de discordia son residuos de irracionalidad en medio de amplias relaciones
pacíficas. Ante estos hechos, está claro que el Perú tiene que orientar su esfuerzo
de defensa a contener eventuales hostilidades entre ambos países dentro del
escenario más reducido posible, así como lo hizo durante el conflicto con Ecuador
en 1995, cuyo escenario se limitó a las nacientes del río Cenepa, estrategia esta
que dio lugar a un tratado de paz y amistad que ambos países celebran desde
entonces como parte irrenunciable de su bienestar nacional. Análogamente,
en vez de prepararse para dejar penetrar fuerzas terrestres chilenas en el sur,
engancharlas, luego sobrepasar sus líneas y contragolpear en territorio chileno,
lo que llevaría a una guerra generalizada de consecuencias desastrosas, el Perú
tiene que prepararse para afrontar el desafío en la misma línea de frontera y,
en todo caso, en un teatro de operaciones terrestres muy limitado. La obvia
preocupación de ambos países por sus respectivas ciudades y puertos cercanos
a la frontera, Tacna y Arica, no debe llevar a planear operaciones dilatadas,
sino todo lo contrario. Plantear una extensión de los combates hasta los cerros
de Locumba es ya comprometer un teatro de operaciones convencionales
terrestres demasiado grande.
Parece que tanto las ventajas del nuevo armamento chileno como la
naturaleza de las fuerzas terrestres y navales peruanas hablan contra esta
prioridad estratégica, que obedece a los mencionados fines políticos de
forzar negociaciones lo más pronto posible. Está claro que el destacamento
blindado peruano en Tacna no está hoy en condiciones de detener el avance
de los nuevos tanques chilenos, los que en pocas jornadas podrían alcanzar
Arequipa, mientras fuerzas de montaña chilenas penetrarían por el altiplano.

339
 Reforma del Estado peruano

Sabemos que la superioridad aérea de Chile le permitiría dañar estructuras en

casi todo el territorio del Perú, aun cuando la interceptación aérea peruana
ofrecería una importante resistencia a estas incursiones. También es cierto
que los submarinos peruanos están en condiciones de operar en todo el
litoral del Pacífico y que, pese a las nuevas adquisiciones de Chile, no se
puede hablar de una superioridad naval chilena así como la hay en las otras
armas. Los comandos peruanos, infiltrados en territorio enemigo mediante
operaciones navales que Chile difícilmente podría impedir, causarían daños
a estructuras importantes con igual o mayor certeza que los ataques aéreos
chilenos al Perú. La defensa terrestre peruana, estrechamente vinculada a
las características del territorio, se haría valer si el teatro de operaciones se
extendiera. En suma, la capacidad de respuesta peruana se hace más creíble
si se plantea una guerra generalizada que si se apunta a una confrontación
intensa en escenario reducido. Sin embargo, esta terrible perspectiva, fruto de
una preparación militar determinada por decisiones estratégicas del pasado y
también del descuido y la despreocupación de los últimos tiempos, no es un
destino inevitable, y la función del Núcleo Básico Eficaz es precisamente crear
un momento militar que obstaculice y demore la generalización del conflicto
y permita llegar pronto a negociaciones. Aun cuando no podemos descartar
que el conflicto se generalice pese a todo y tengan que emplearse todas estas
fuerzas, esa no es razón para desistir de un perfeccionamiento estratégico
dirigido a crear una poderosa zona de contención.
La primera versión del Núcleo Básico Eficaz ha sido confeccionada
juntando componentes de los planes operativos de las tres fuerzas, cuya
interoperatividad es por lo pronto una idea y una voluntad plasmada en
reuniones de coordinación. La tarea actual es orientar las adquisiciones de
este período a hacer real tanto la interoperatividad como la capacidad para
mantener las indeseadas hostilidades en un teatro de operaciones reducido.
Misiles antitanque adecuados para hacer frente a los nuevos blindados
alemanes, radares y comunicaciones satelitales y una convincente capacidad
aérea, apoyada sobre eficiente protección de pistas, son medios funcionales
para este objetivo. Un logro del nuevo planeamiento de defensa es haber
superado la división de los recursos económicos en tres tercios, uno para cada
fuerza, dando la primera prioridad esta vez a la defensa aérea y la segunda a la
terrestre, en función del Núcleo Básico Eficaz.
En todo caso, la necesidad de mantener un dispositivo de disuasión para
esta amenaza residual no debe apartarnos de la ruta de paz y cooperación por
la que venimos avanzando ambos países a partir de experiencias y propósitos

340
 Defensa Nacional

distintos pero convergentes. La misma lógica defensiva de los sistemas militares

de ambos países obedece a los principios del derecho internacional, que en
palabras de Immanuel Kant dicen «la guerra no es una forma de adquirir» y que
están terminantemente prohibidas las hostilidades que tienden a perpetuar el
odio y la desconfianza. El nbe, aunque es una estrategia de guerra, representa
un esfuerzo por mantener abiertas las vías del derecho internacional aún en
situación de conflicto armado.
Antes de dejar el tema de las amenazas convencionales, merece breve
discusión una nueva amenaza de este tipo sobre la que se ha especulado en los
últimos meses. Venezuela o, más precisamente, el gobierno de Hugo Chávez, ha
dado indicios de un comportamiento intervencionista, verbalmente amenazador
y poco respetuoso del derecho internacional en sus relaciones con el Perú y
otros países de la región, recientemente también con España. Los altos pecios
del petróleo han permitido a Venezuela hacer popular a su gobierno mediante
amplias medidas populistas, adquirir lotes de armamento imponentes y crear un
acuerdo internacional, el alba, a través del apoyo económico a Cuba, Bolivia y
Nicaragua. Con estos dineros se han abierto en muchos lugares del Perú «casas
de la amistad» que combinan ayuda humanitaria a los sectores más pobres con
propaganda política. El objetivo estratégico de estos esfuerzos es influir en las
elecciones para que salgan elegidos los candidatos favorables al chavismo, o al
menos contrarios al liberalismo económico, como ya ha sucedido en el Ecuador.
Con todo el ruido político que es capaz de hacer, este movimiento está lejos de
ser una amenaza por las siguientes razones. Ningún país petrolero ha logrado
una hegemonía regional, ni siquiera Rusia, que solo ha podido mostrar con esto
ciertas ventajas negociadoras en las relaciones con sus vecinos, especialmente
con Ucrania y Polonia, y ser tomado en especial consideración por los países
de Europa occidental, en lo cual intervienen además otros factores, como su
poderío nuclear y su tecnología espacial. Venezuela vende parte importante de
su petróleo a los Estados Unidos y depende de estas ventas, porque se trata de
petróleo pesado cuyo refinamiento es costoso. Mientras tanto, el Comando Sur
de los Estados Unidos está siendo transformado en un comando estratégico,
sin tropas bajo su mando, lo que deja sin objeto a los aprestos militares de
Venezuela para hacer frente a una hipotética invasión estadounidense. Cuba,
el principal aliado de Venezuela, mantiene un buen entendimiento con
Estados Unidos para el control migratorio, la lucha antinarcóticos y la base


Kant, Immanuel, Metafísica de las costumbres §57.

Kant, Immanuel, La paz perpetua, 6° artículo preliminar.

341
 Reforma del Estado peruano

de Guantánamo. Por lo mismo, Estados Unidos no identifica a Cuba, pese a

ser un régimen socialista totalitario, como un posible bastión del terrorismo
global, y tampoco las «casas de la amistad» causan preocupación en este sentido.
Finalmente, Brasil no entra en el juego de polarización que es la principal
fuente de poder de Chávez. Recientemente el Perú se ha sumado a esta postura
pragmática que le quita a Chávez el protagonismo por el que se desvive.

Las nuevas amenazas y la cooperación internacional

La conferencia especial de seguridad de la oea celebrada en México en el año

2003 estableció la existencia de nuevas amenazas a la seguridad de las naciones
que hacen necesaria la cooperación internacional en seguridad. Por seguridad
se entiende allí la situación en que están protegidos los derechos fundamentales
de las personas. Ello incluye la seguridad frente a la pobreza, la inestabilidad
política, las enfermedades, entre otras muchas circunstancias que afectan
gravemente a las personas. En medio de este amplio espectro de cooperación,
los asuntos de defensa, claramente vinculados a la seguridad nacional y la
soberanía, son un componente entre otros muchos, y la fuerza armada es solo
uno de los recursos de las políticas de seguridad, tan limitado para encarar los
diversos desafíos como lo es la cirugía para curar las enfermedades.
Nuestro asunto aquí es pues ver el papel que cabe a las Fuerzas Armadas
peruanas en el amplio y complejo panorama de las nuevas amenazas a la seguridad.
Y más precisamente aún, nos ocuparemos de las misiones militares reconocidas
actualmente en este campo. Por la naturaleza al mismo tiempo internacional y
doméstica de las amenazas, es natural que los planes operativos peruanos sean al
mismo tiempo planes de seguridad cooperativa con otros países.
Los mal llamados «remanentes» de Sendero Luminoso son en verdad
un nuevo tipo de organización político-militar íntimamente vinculada al
narcotráfico. Así como los neonazis no tienen ya más «Führer», ni plan de
guerra total, ni plan de asalto al poder, ni estructura partidaria unitaria
y jerárquica, pero sí presencia difusa en casi todos los países de Europa y
constante acopio de dinero, reclutamiento de adolescentes de sectores sociales
marginales y producción de discurso de odio, así también los neosenderistas
tienen muchos de estos rasgos, con la diferencia específica de que están
enquistados en determinados territorios inaccesibles y de baja densidad
poblacional, participan del negocio de la coca y se hacen cargo de segmentos
cada vez más completos del circuito agroindustrial y comercial de la misma.
Tienen el dominio militar y político de algunas franjas de territorio en los valles

342
 Defensa Nacional

de los ríos Apurímac y Ene (vrae) y un tramo del alto Huallaga. A partir de
estas franjas se proyectan hacia las ciudades y carreteras aledañas, intentando
desplazar al Estado peruano de allí también. El dinero que consiguen con
el negocio de la coca en esos lugares lo están invirtiendo en su estructura de
poder y proyección.
Lejos de la estrategia maoísta de sus antecesores, los narcosenderistas
toman en cuenta los cambios sociales y demográficos de las últimas décadas y
se orientan hacia una estrategia semejante a la de las farc. Su gran diferencia
con estas es de tamaño. Los narcosenderistas tienen influencia en territorios
relativamente pequeños y con muy baja densidad poblacional. El poder de
fuego y el sistema de vigilancia con que aseguran su presencia en la zona son,
sin embargo, suficientes para mantener alejadas a las fuerzas del orden de sus
emplazamientos principales a lo largo de los años. Ese es el caso del distrito de
Viscatán, al norte de Ayacucho. El objetivo estratégico del Estado peruano en
este tema es negar a los narcoterroristas el acceso a otras poblaciones, impedir
que instalen bases de apoyo en los pueblos aledaños y, en general, impedir que
las actividades económicas ilegales tengan brazos armados que les permitan
desplazar de hecho la jurisdicción y las instituciones básicas del Estado.
En este empeño, las Fuerzas Armadas tienen un papel central, pues se trata
a fin de cuentas de una lucha por la presencia soberana del Estado dentro de su
propio territorio. No puede entenderse esta lucha, sin embargo, en términos
puramente militares. El concepto estratégico es la gradual instauración de la
plenitud del estado de derecho en estas zonas mediante la intervención de
cada vez más agencias del Estado y la capacitación de los actores locales. A este
proceso, que en la estrategia contrasubversiva de fines de la década de 1980 se
llamó pacificación, hoy se lo entiende como un programa intersectorial para
las zonas de emergencia. La policía entra a tallar aquí junto con el fomento
agrario, el acceso a mercados, la escolaridad, el servicio de salud.
Ahora bien, la imprecisión de los planes y la lentitud para tomar las
decisiones están provocando ya una expansión de la actividad armada de los
narcosenderistas hacia zonas sin cocales por donde se trasiegan los insumos
químicos y la pasta básica de cocaína. La estrategia de pacificación que tuvo
éxito a fines de los 80 prescribía una serie de pasos sucesivos: primero se debía
detectar y eliminar (detener o matar) a la organización político-administrativa
(opa) local, la que servía de mecanismo de puntería viviente para que las
esporádicas columnas de ataque de Sendero Luminoso golpearan a los
colaboradores locales de las fuerzas del orden; además, la opa asumía funciones
más amplias conforme lograba alejar la presencia del estado, pasando de

343
 Reforma del Estado peruano

formar comités populares paralelos y organismos de fachada a formar comités

abiertos y organismos de apoyo abierto a sl. Una vez destruida la opa, se
procedía a enfrentar a la fuerza principal de sl para alejarla, sin empeñarse en
una persecución que sería costosa y desgastaría a las propias fuerzas. En tercer
lugar se establecía una presencia militar, una base o un circuito de patrullaje,
y se alentaba la formación de un comité de autodefensa. Solo cuando este
comité se hubiera estabilizado, sea repeliendo, enganchando o desalentando
a los elementos de sl, se procedía recién a restablecer los servicios públicos
básicos, salud, escuelas, policía. En una última fase, cuando estos servicios
conseguían funcionar sin sufrir coacción por parte de sl, se alentaba la elección
de autoridades locales.10
Hoy se habla de que en la zona patrullan cerca de mil efectivos militares,
sin que los periodistas que la han recorrido hayan podido ver las bases a partir
de las que opera tal número de efectivos. Tampoco está claro cómo opera la
logística de este importante número. Queda pensar que en verdad no hay tal
despliegue, lo que seguramente es un mal menor, dada la indefinición de los
objetivos militares. Hecho cierto es la extrema debilidad de los servicios del
Estado en el vrae y zonas aledañas, empezando por la escasísima presencia
policial. En setiembre del 2007 estaban destacados a la dirección operativa
policial del vrae 18 oficiales y 15 suboficiales de policía, los que operan a
partir de dos comisarías en una zona con cerca de 500 centros poblados, la
mayoría caseríos de menos de 500 habitantes. Las pocas escuelas de la zona
son extremadamente precarias y los servicios de salud prácticamente inexis-
tentes. Hablar de coordinación interministerial en este caso es innecesario
porque no hay hasta ahora programa ministerial alguno. Ello es explicable por
la situación de seguridad. Aun si se enviaran urgentemente ahora programas
sociales, como Crecer, dirigido a la niñez, sucedería probablemente lo mismo
que en Ayacucho en los años 82 y 83, que los líderes locales harían creer, con
altas probabilidades de éxito, que desde que empezaron sus acciones de armas
Lima se ha dado cuenta de la existencia de esos pueblos, y los pobladores per-
cibirían las obras y servicios públicos como conquistas de la lucha armada.
El gobierno tiene hoy la grave responsabilidad de enfrentar y desarticular
a los actores violentos locales, lo que no es posible sin una campaña de opera-
ciones especiales. La instauración o restauración gradual del orden público en

10
Directiva 017 del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas para la Defensa Interior (dva 017
cc Fuerzas Armadas-pe-di), diciembre de 1989; Ministerio de Defensa. Manual del Ejército Guerra
no convencional Contrasubversiva me 41-7. Lima, ccaae, 1989. Sobre ambos documentos ver cvr.
Informe Final. Tomo II. 3.3.1. «La estrategia contrasubversiva integral». p. 290-291.

344
 Defensa Nacional

la zona tiene que seguir estrictamente los pasos de una nueva estrategia por lo
menos tan precisa y experimentada como la contrasubversiva de fines de los
80. En esto no hay múltiples opciones entra las que elegir, la elección se redu-
ce a hacer lo necesario o mirar para otro lado. No hacer lo necesario mientras
la amenaza crece es facilitar el presente a costa del futuro.
El predominio de la violencia asimétrica en el mundo actual ha vuelto
obsoleta a la clásica doctrina de la soberanía nacional que enseña que cada
Estado debe afrontar las amenazas armadas internas con sus propias fuerzas,
a menos que su existencia misma esté en riesgo. Una nueva doctrina, la de la
seguridad cooperativa, permite hoy articular las capacidades de varios Estados
para manejar las crisis de seguridad. Esta nueva perspectiva da lugar a acciones
de nuevo tipo para enfrentar organizaciones violentas. Rasgos distintivos de
esta nueva estrategia son: 1. La prevención: la violencia asimétrica depreda
poblaciones desprotegidas, azotadas por la pobreza y el crimen. Actuar a tiem-
po para cambiar estas condiciones es importante para impedir que crezca la
amenaza. El alto grado de cooperación entre los Estados permite concentrar
recursos especiales adecuados para cortar la escalada de violencia y no dejar
de hacer todo lo posible en la fase actual de un proceso potencialmente des-
estabilizador. Con esta perspectiva se han superado muchos temores sobre las
ventajas particulares que los Estados cooperantes puedan obtener. Ello per-
mite contar con ellos en fases tempranas del proceso y aprovechar las muchas
capacidades que tienen y los muy diversos roles que pueden desempeñar. 2. La
acción en el ámbito internacional: el terrorismo y el crimen organizado suelen
operar hoy formando redes entre agencias que se ubican en varios países y apro-
vechan las limitaciones de los sistemas de seguridad nacionales. La cooperación
en seguridad les quita esta ventaja. 3. La variedad de recursos: la cooperación
internacional en seguridad puede proveer no solo medios económicos y téc-
nicos para mejorar infraestructura, sino también personal especializado para
relanzar instituciones y servicios. La ayuda militar es solo uno de estos recursos.
Su empleo es mucho más efectivo en combinación con otros, como personal
policial, sanitario, observadores electorales y mediadores diplomáticos o políti-
cos. 4. La garantía de los derechos humanos y el derecho internacional: lejos de
la afirmación dogmática de una soberanía absoluta, los Estados que practican
la seguridad cooperativa están firmemente comprometidos con principios de
justicia. Ello confiere a los funcionarios encargados de las medidas de manejo
de crisis una gran capacidad de convocatoria y negociación. El Estado que se
encuentra en proceso de estabilización se legitima ante los pobladores por su
aceptación de estos principios. El respeto de los países cooperantes al derecho

345
 Reforma del Estado peruano

internacional disipa los temores de que la cooperación implique una pérdida

de autodeterminación para los Estados en proceso de estabilización.
Solo la inercia de la vieja doctrina de la soberanía irrestricta impide hoy a
países con complejos y antiguos problemas de seguridad interior, como Perú
y Colombia, aprovechar las grandes ventajas de la cooperación internacional
en seguridad. Los países de la región y la comunidad internacional entera
se beneficiarían mucho también con la solución cooperativa de estos pro-
blemas crónicos. Hoy se trata de concebir las formas de acción pertinentes
para modificar las condiciones en que se perpetúa la violencia. No se trata
tanto de derrotar a un enemigo como de preparar la paz. La inacción ante
estos problemas es el camino seguro hacia una mayor militarización de los
mismos y, en consecuencia, de la estructura política y económica nacional.
La creencia de que un esfuerzo internacional de cooperación solo tiene sen-
tido cuando el Estado nacional está a punto de ser sobrepasado es errónea.
Un esfuerzo internacional dirigido a neutralizar las actividades violentas y
a facilitar la realización del Estado democrático en cierta área de un país no
implica menoscabo de la independencia ni de la autodeterminación de este.
Al contrario, la pronta curación de las áreas vulneradas, y la protección de las
vulnerables, libera al Estado de factores distorsionadores de su agenda política
—liderazgos autoritarios, prestigio de la violencia en los movimientos socia-
les, gasto militar, autonomía política de las fuerzas armadas— y lo predispone
a profundizar su proceso de democracia y justicia social.
La cooperación internacional en seguridad ya ha empezado en el Perú en
varios frentes de lucha contra nuevas amenazas, lamentablemente no así en
el vrae. El narcotráfico del Huallaga, la penetración de las farc a lo largo del
río Putumayo, y las múltiples actividades ilegales en el Océano Pacífico y en
la Amazonía son temas en que hay ya comienzos de cooperación con países
vecinos y con los Estados Unidos.
El curso alto del río Huallaga es la zona de expansión del narcotráfico en el
Perú desde los años 80. En el Huallaga confluyen la mayor parte de las cuencas
que son objeto de la política nacional antidrogas regida por el organismo
llamado Comisión Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas - devida:
Bajo Huallaga, Huallaga Central, Alto Tocache, Leoncio Prado, Monzón,
Aguaytía, Pichis Palcazú, Pachitea, La Merced, Villa Rica, Oxapampa, Satipo
(fuera de estas zonas cocaleras, todas unidas al gran río Huallaga, quedan
solamente al norte el alto Marañón y el río Mayo, y al sur los ríos Ene y
Apurímac, los valles cocaleros antiguos La Convención y Lares en el Cuzco, y
una nueva zona en la selva del Cuzco, Tambopata Inambari). Las operaciones

346
 Defensa Nacional

policiales antinarcóticos en el Huallaga son permanentes y, desde inicios del

gobierno de Toledo, están acompañadas por programas de sustitución de
cultivos y desarrollo alternativo. La base policial de Santa Lucía, en Tocache,
es el baluarte de un pequeño ejército de policía de operaciones especiales
que actúa de forma casi rutinaria, elevando los costos de la producción
de pasta básica de cocaína, dificultando el traslado de los insumos para su
procesamiento, destruyendo nuevos cultivos de coca, a fin de desalentar la
migración de más campesinos pobres a estas zonas. Veinte helicópteros y,
recientemente, una pista de aterrizaje para aviones, dan lugar a una fuerza aérea
policial dedicada principalmente a la interdicción del comercio de insumos
y del procesamiento. En todas estas actividades tiene un papel importante la
ayuda de los Estados Unidos a través de la Drug Enforcement Agency, dea. El
concepto estratégico actual, la interdicción, tiene el efecto de contener o limitar
el avance de la producción cocalera y procurar soluciones para los campesinos
pobres desplazados y con frecuencia sometidos por el narcotráfico, mientras
los países consumidores, especialmente los Estados Unidos, hacen esfuerzos
policiales para reducir también la demanda. Es obvio que este concepto no se
propone resolver el problema en un plazo determinado.
Experiencias anteriores que incluyeron a las Fuerzas Armadas han sido
dejadas de lado por haber traído indeseables consecuencias jurídicas y polí-
ticas. La «interdicción aérea» con apoyo de los Estados Unidos iniciada en
tiempos de Fujimori terminó en el 2001 cuando fue derribado por error un
pequeño avión de predicadores evangélicos norteamericanos y murieron dos
de ellos. La campaña militar contra el narcoterrorismo en el Huallaga en
los años 1991 a 1993, además de causar pérdidas personales importantes al
Ejército peruano, fue instrumentalizada por Fujimori y Montesinos para su
proyecto de perpetuarse en el poder mediante el uso del dinero negro prove-
niente del narcotráfico. El ingreso de las Fuerzas Armadas en la lucha contra
el narcotráfico en el Huallaga ocurrió durante el primer gobierno de Alan
García, precisamente a causa de la destrucción de la base policial de Uchiza,
muy cercana a Tocache, en marzo de 1989, por elementos armados al servicio
del narcotráfico. Recapitular aquí esta historia sirve solo para mostrar que se
trata de un problema mayor, estructural, y vinculado a las peores amenazas a
la estabilidad política del Perú. Un grado mayor de cooperación en seguridad
con los países vecinos y con los Estados Unidos es sin duda el mejor camino
hacia la solución del problema.
Un nuevo elemento esperanzador en este contexto es el proyecto de vigi-
lancia y protección amazónica en cooperación con el Brasil. La Amazonía

347
 Reforma del Estado peruano

es objeto de una serie de actividades ilícitas que incluyen delitos contra las
personas y contra el medio ambiente. Sobre la base de la observación satelital
y los vuelos de control rutinarios y especiales, Brasil y Perú estarán en condi-
ciones de reducir drásticamente no solo el narcotráfico, en todas sus formas
de transporte, sino también la tala ilegal de maderas finas, los lavaderos de oro
ilegales y el tráfico de personas. Se abre así la posibilidad de realizar de forma
más segura los vuelos de interdicción.
Perú hace ejercicios de interceptación aérea en cooperación con Colombia
desde el 2006, sobre la base de nuevas reglas operacionales que evitarán que
se repita un accidente como el del 2001 (www.fac.mil.co El ABC de la inter-
dicción). Estados Unidos ha proporcionado a Colombia tres aviones Cessna
Citation 560 con el propósito de detectar los vuelos ilegales, en los que se
estima que va el 30% de la cocaína exportada. La Marina de Guerra del Perú,
en cooperación con las Fuerzas Armadas de Colombia, patrulla los 1.650 kiló-
metros de frontera fluvial con este país que tenemos en el río Putumayo. El
intercambio de oficiales de inteligencia, la interconexión de comunicaciones
y la aplicación de planes conjuntos tienen como objetivo directo impedir que
las actividades de las farc se extiendan a territorio peruano.
El correlato marítimo del control amazónico se denomina «Costa Norte»
y es un sistema de vigilancia e interdicción naval con apoyo satelital y aéreo.
La cooperación internacional viene también en este caso principalmente de
los Estados Unidos. El concepto de control aéreo y naval que se está ponien-
do en práctica en los casos mencionados tiene la gran ventaja de que evita el
empleo de fuerzas de tierra en campañas de operaciones especiales llenas de
violencia, costos humanos y políticos, como la que se ha desencadenado en el
norte de México.
Por lo visto, los temas de cooperación internacional en seguridad que el Perú
promueve son bastante limitados en lo que se refiere a la diversidad y cantidad
de recursos empleados. Pero son muy significativos, si se los toma en su valor
preventivo y como experiencias de interoperatividad y confianza mutua. Las
experiencias más importantes de seguridad cooperativa en el mundo son sin
duda las misiones de paz en países de la región que han perdido la estabilidad,
como la misión kfor en el Kosovo, a cargo principalmente de fuerzas
europeas, y la minustah en Haití. Una primera ocasión para la cooperación
integral en seguridad en el continente sudamericano la está dando el pedido
de ayuda internacional hecho por Colombia a fines de enero del 2008 para
acompañar con una amplia gama de recursos —negociadores, observadores,
fuerzas que mantengan la separación entre las fac y las farc— la aproximación

348
 Defensa Nacional

de sus fuerzas armadas a las unidades guerrilleras de las farc que retienen
cientos de rehenes. En realidad, el pedido de ayuda, para ser consistente,
debería extenderse a todos los recursos que suelen incluirse en una misión
de paz de las Naciones Unidas. La situación de las cuencas del Huallaga y
del vrae en el Perú no es menos grave que en Colombia, tan solo lo parece
porque las organizaciones violentas y depredadoras allí afincadas se limitan
a afectar y emplazar directamente a los pobladores más pobres del país, así
como lo hizo durante años Sendero Luminoso. El resto de la población, sobre
todo los que tienen mejores oportunidades, no se sienten concernidos por lo
que sucede allá y se refugian en la ignorancia.

El empleo de las Fuerzas Armadas en apoyo de la Policía para el

restablecimiento del orden público11

En el lenguaje policial peruano se llama «conflicto regional» a la perturbación

del orden público provocada por el desplazamiento de piquetes que bloquean
vías de circulación y a veces incluso aeropuertos de provincias. Por lo general
se trata de una huelga general convocada en cierto territorio por líderes locales
que muchas veces se agrupan para formar un «frente». Estos organizan grupos
de choque y marchas masivas que persuaden a los pobladores de unirse a la
huelga o los disuaden de no hacerlo con amenazas de agresiones a bienes y per-
sonas. Algunos de los movilizados llegan hasta la carretera, ponen piedras sobre
ella y queman neumáticos para bloquear el tránsito, con lo cual consiguen en
pocas horas la aparición de una fuerza policial antimotines. En el Cusco se han
dado bloqueos de la vía férrea a Machu Picchu y del aeropuerto, esto último
también en Arequipa y Juliaca. En casos más álgidos destruyen propiedad pú-
blica, incluso ponen fuego a locales municipales y de gobernación, incluidos
los vehículos. Un indicador de altísima agresividad, limítrofe con el acto sub-
versivo, es el ataque incendiario al vehículo policial asignado a la localidad,
lo que ha sucedido raramente (el caso extremo, que ya sobrepasa este tipo de
problema y es indicio de actividad terrorista, es el ataque al puesto policial o la
emboscada a vehículos policiales con armas de fuego y explosivos).
Lo que acabo de describir es la expresión básica de un conflicto local, la que
suele llamarse policialmente acción de protesta social, independientemente

11
En este acápite presento algunos resultados del estudio que hice para la Defensoría del Pueblo «Infor-
me de investigación: Propuestas básicas para la reforma de la Policía Nacional», agosto - octubre 2007,
con el apoyo de la Cooperación Belga.

349
 Reforma del Estado peruano

del grado que alcance dentro de la gama que va desde la manifestación hasta el
ataque a bienes públicos. La magnitud de este desafío directo al orden público
la revelan las estadísticas.

Año Número de acciones

2001 1.826
2002 6.240
2003 8.532
2004 8.494
2005 5.240
Fuente: Dirección de Inteligencia del Ministerio del Interior.12

La expresión ha incluido varias veces la acción coordinada de varios

«frentes» locales. El agente coordinador suele ser sindical, en parte la Central
General de Trabajadores del Perú (cgtp) y en parte el Sindicato Único de
Trabajadores de la Educación del Perú (sutep). Estos desafíos a la seguridad
prenden cuando se da la combinación de intereses gremiales asentados en la
ciudad y en la economía formal con intereses locales que se caracterizan en
medio de una débil o nula presencia local del Estado. Este patrón, recurrente a
lo largo del siglo xx, tiene su antecedente más antiguo en la alianza recurrente
del movimiento campesino boliviano con la Central Obrera Boliviana (cob).
Los gremios de la producción y los servicios saben que sus huelgas no tienen
efecto si no consiguen desestabilizar al gobierno por medio de la huelga
general y el bloqueo de las principales vías de comunicación del país, lo que
no es posible sin el componente rural. Ese es el rango de los enfrentamientos
en que han hecho sus conquistas históricas de derechos laborales y mejoras
salariales. Las huelgas sindicales alcanzan este rango cuando desencadenan
movilizaciones campesinas. Esta vieja estrategia de la alianza obrero-campesina
subyace a las oleadas de conflictos regionales del presente.
Últimamente están cobrando importancia nuevas redes interprovinciales,
en lugar de las tradicionales formadas por los sindicatos agrarios ccp, cna, o
por la cgtp y el sutep. Las nuevas redes reúnen a los líderes de las «rondas
campesinas», que son a fin de cuentas los comités de autodefensa formados
durante las décadas pasadas para resistir a Sendero Luminoso. También
hay agentes coordinadores no sindicales que viajan entre varios «frentes de
12
Basombrío Iglesias, Carlos y Fernando Rospigliosi. La seguridad y sus instituciones en el Perú a
inicios del siglo XXI: reformas democráticas o neomilitarismo. Lima: iep, 2006, pp. 200.

350
 Defensa Nacional

defensa» regionales, pero son más esporádicos. En las reuniones de las rondas
(como la celebrada en Carabaya en diciembre del 2007) hacen su aparición
grupos políticos extremistas, como Patria Roja, y se mezclan también los
representantes de los campesinos cocaleros.
El objetivo de la «medida de fuerza» es entablar una negociación directa
entre sus líderes y los representantes del gobierno. Cuanto más amplia es la red
de acciones locales, mayor es el impacto en la estabilidad del gobierno y tanto
más alto el rango de los negociadores por parte del gobierno. «No queremos
hablar con los payasitos, sino con el dueño del circo» es una frase expresiva
al respecto. Un grave error del presidente Toledo al inicio de su mandato fue
recibir a los líderes del movimiento de Arequipa contra la privatización de la
planta generadora de energía. Sin quererlo, dio a ese grupo un poder extraordi-
nario y elevó las expectativas regionales de poner en jaque al gobierno. A partir
del conflicto de Arequipa se generalizó la práctica gubernamental de formar
comités de ministros para negociar las soluciones locales, lo cual afectó seria-
mente la capacidad de gobierno de los ministros más solicitados, en particular
interior, transportes y comunicaciones y agricultura. La mencionada coordi-
nación sindical de un conjunto de movilizaciones locales apunta a provocar
bloqueos viales y ataques a bienes públicos en varios puntos del territorio.
Existe un límite de la capacidad de las fuerzas especiales antimotines para res-
tablecer el orden en poco tiempo en muchos puntos simultáneos. Sobrepasado
este límite, el gobierno queda expuesto a la pérdida de control sobre territorios
económica y demográficamente relevantes. Es entonces cuando el gobierno se
ve obligado a recurrir a las Fuerzas Armadas para restablecer el orden.
El episodio que se inició en Arequipa en el 2002 muestra el carácter de
estas situaciones. La huelga acompañada de bloqueos de calles, carreteras e
incluso, por momentos, del aeropuerto, fue encarada con la imposición del
estado de emergencia y el control militar del orden interno, es decir, usando
el mismo marco legal que había dado lugar a muchos abusos de poder y
violaciones de derechos humanos en las dos décadas anteriores. Las protestas
se extendieron a muchas ciudades y en Puno hubo disparos de las fuerzas
del orden que ocasionaron la muerte de un estudiante y algunos heridos. La
comisión para negociar la salida al conflicto tuvo relativo éxito, pero quedó en
evidencia que el empleo de las Fuerzas Armadas había sido no solo inútil, sino
extremadamente peligroso. Las campañas de desobediencia civil en defensa de
intereses locales continuaron, siempre acompañadas de boicoteos de las vías
de comunicación y destrucción vandálica de algunos bienes públicos, como
vehículos y oficinas. La gran minería y los gobiernos locales se encuentran bajo

351
 Reforma del Estado peruano

permanente asedio de movilizaciones. La necesidad de dar a estos fenómenos

un tratamiento policial sin renunciar a enviar a las Fuerzas Armadas en apoyo
de la policía en caso de que esta resulte desbordada ha dado lugar a la nueva
ley 28222. Aunque se ha temido que esta nueva ley flexibilizaría y haría más
frecuente el recurso a las Fuerzas Armadas, esto no ha sido así en los hechos. La
más reciente crisis de este tipo, la huelga convocada por el sutep a mediados
del 2007, alcanzó una magnitud nacional, engarzando numerosos focos de
protesta, pero fue tratada legalmente y se agotó sin alcanzar sus objetivos de
negociación de alto nivel.
Ante la disyuntiva entre perfeccionar la capacidad de las Fuerzas Armadas
para cumplir este tipo de misiones o implementar un contingente mayor
de policía antimotines, está claro que lo primero presenta menos problemas
económicos, porque el presupuesto de Defensa es más alto que el del Interior
y su empleo en conflicto armado externo es una posibilidad remota que debe
serlo cada vez más. Aprovechar la capacidad ociosa de una importante fuerza
en preparación permanente es razonable. De todos modos, la regulación de
esta actividad por una ley de reglas de uso de la fuerza es difícil y tiene como
principal efecto restringir las oportunidades de su uso. La nueva ley peruana
de uso de la fuerza aplica este concepto al empleo de las fuerzas armadas en
seguridad interior, lo que no resulta muy convincente, porque el concepto de
uso de la fuerza es de carácter policial y excluye las situaciones de combate.
Las reglas de enfrentamiento, las que regulan el accionar militar durante los
combates, no tienen el propósito de aplicar ley alguna, sino de alcanzar los
objetivos militares con la mayor economía y proporcionalidad de medios
posible. Por ello, las reglas de enfrentamiento son siempre órdenes.
Además, la capacidad disuasiva de una fuerza armada que no puede disparar
sino bajo reglas semejantes a las policiales es dudosa. La disuasión del delito,
aún cuando se trate de actos vandálicos ocasionales, supone investigación para
fines de la acusación judicial y de la persecución y captura legal, también
supone coordinación con los pobladores, intervención de sospechosos, manejo
de base de datos sobre faltas y delitos. Todo esto es asunto y capacidad policial,
no hay forma de que lo haga un ejército. La estructura rígidamente vertical y la
organización en grandes unidades de combate, propia de las fuerzas armadas,
resta iniciativa a los pequeños grupos insertos en la población, lo que es un
serio obstáculo para la función de mantener el orden público, especialmente
en un medio urbano.

352
 Defensa Nacional

La reforma del estado en el sector defensa:

un balance de la gestión del ministro Allan Wagner

Enrique Obando

Antecedentes

La reforma del Estado en el sector defensa tiene antecedentes que se remontan

a 1987, año en que se dio la fusión de los antiguos Ministerios de Guerra,
Marina y Aeronáutica y se dio lugar a la creación del Ministerio de Defensa.
Inicialmente, la Secretaría de Defensa Nacional, órgano encargado de la ela-
boración de la política de defensa nacional y del planeamiento de la defensa,
fue incorporada al Ministerio. Sin embargo, en 1992 la Secretaría de Defensa
Nacional fue separada del Ministerio, con lo cual este perdió su órgano de ge-
neración de políticas públicas y quedó transformado en un ente básicamente
administrativo. No obstante, en la medida en la que los gobiernos no daban
importancia al planeamiento de la defensa, el poder real quedó en manos del
Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, que en la práctica es un órgano
ejecutor de las políticas que la Secretaría diseña, pero ante la poca importan-
cia de la política, el poder real estuvo entre los hombres con mando sobre las
fuerzas militares, vale decir los Comandantes Generales, cuya unión formaba
el Comando Conjunto.
Esta fue la situación imperante hasta el gobierno de Toledo. Dicha situa-
ción presentaba dos problemas, uno político y otro militar. Desde el punto de
vista político el Ministro de Defensa no tenía poder real, poder que, como ya
mencionamos, se encontraba en el Comando Conjunto y los Comandantes
Generales. De otro lado, el sector estaba escindido en tres, por un lado la
Secretaría de Defensa, por otro el Ministerio y en tercer lugar el Comando
Conjunto, lo cual hacía imposible el control sobre la Fuerza Armada que todo
Estado busca tener.
Por el lado militar, el sistema no permitía la acción conjunta, que para el
año 2002 era ya la doctrina militar aceptada por la mayoría de países del mun-
do. El Comando Conjunto de la Fuerza Armada tenía un presidente y no un
jefe, de manera que las decisiones se tomaban en comité, a pesar de que uno
de los principios básicos de la estrategia es la unidad de mando.
En el año 2002 se nombró como Ministro de Defensa a Aurelio Loret de
Mola, quien intentó llevar a cabo una reforma del sector acorde con las demás
reformas que en ese momento se estaban ejecutando en otros países del mundo.

353
 Reforma del Estado peruano

En ese sentido se dio una nueva ley del Ministerio de Defensa que fortalecía
el poder del Ministro. Unificaba dentro del Ministerio a las tres instituciones
militares, al Comando Conjunto y a la Secretaría de Defensa, y creaba dos
vice ministerios. Uno de Asuntos Administrativos y Económicos y otro de
Logística y Personal. La razón de ambos vice ministerios era concentrar en el
Ministerio la elaboración y manejo del presupuesto y las adquisiciones, que
habían sido siempre motivo de competencia entre las instituciones militares
y, además, en no pocos casos, causa de corrupción. La Secretaría de Defensa
quedó incorporada como una dirección general: la Dirección General de
Política y Estrategia.
Esta ley significó un gran avance respecto a la ley anterior que consideraba
al Ministerio de Defensa solo como un ente administrativo sin poder real.
Ahora el Ministro tendría el poder. No obstante esto, el nuevo Ministerio
presentaba algunos problemas. Por un lado la Secretaría de Defensa Nacional,
que era la que realmente se encargaba de generar las políticas públicas de
defensa, vale decir la razón de ser del Ministerio, solo tenía categoría de
dirección general (digepe), es decir que se encontraba por debajo de dos vice
ministerios administrativos, los que tenían que ejecutar las políticas que la
digepe elaboraba. Asimismo, la elaboración del presupuesto estaba escindida,
ya que el corto plazo estaba en el Vice Ministerio de Asuntos Administrativos
y Económicos, y el mediano y largo plazo en la digepe.

Los nuevos cambios: un gran avance en la base legal

Con la llegada del Ministro Wagner estas incongruencias quedaron superadas

mediante la elaboración de una nueva ley del Ministerio. La ley 29075 eleva
a la digepe a la categoría de vice ministerio al crear un Vice Ministerio de
Políticas para la Defensa. El fortalecimiento de la digepe significa reconocer
que la política manda a la fuerza militar. Esto que en Europa es sabido desde
la época de Clausewitz no era lo comúnmente aceptado en el Perú, y para el
caso en América Latina. Significa dejar en claro que el Ministerio no solo es
un ente político-administrativo, sino que aquí se determinan cuáles son las
amenazas a la seguridad nacional y también cuáles son las oportunidades que
debemos aprovechar en beneficio de dicha seguridad. En otras palabras, aquí
se hace la política de defensa, pero no entre cuatro paredes, ya que el Minis-
terio se encarga de legitimarla mediante el Libro Blanco de la Defensa, que
implica una consulta de tal política a la sociedad civil.

354
 Defensa Nacional

Asimismo, aquí se hace el planeamiento para enfrentar las amenazas y

aprovechar las oportunidades y el presupuesto para llevar a la realidad dicho
planeamiento. Dicho de otra forma, aquí se hace la gran estrategia, es decir,
se planea cómo enfrentar las amenazas y aprovechar las oportunidades no solo
en el campo militar, sino en los otros campos del quehacer nacional, como el
político, el económico, el psicológico y el social, lo cual implica una coordi-
nación muy fina con los otros sectores del Estado.
La nueva ley también reconoce la importancia de la diplomacia militar
al crear una Dirección General de Relaciones Internacionales y reconoce la
importancia de la educación militar, al crear una Dirección General de Edu-
cación y Doctrina.
De otro lado, la nueva ley fortalece al Comando Conjunto de la Fuerzas
Armadas frente a las Instituciones Militares, lo que apoya el principio de acción
conjunta. Como es sabido, la guerra no debe hacerse en comité y debe regir el
principio de mando único. El fortalecimiento del Comando Conjunto justa-
mente va en esa dirección. El Comando Conjunto es quien planifica y conduce
las operaciones militares y los comandantes generales son los encargados de
preparar a la fuerza, la que ponen a disposición del Comando Conjunto en
caso de guerra. El Comando Conjunto dirige los Comandos Operacionales
que son los encargados de combatir, uno por cada frente de guerra y que son
también conjuntos y debe garantizar la interoperabilidad. Para esto, en el futu-
ro debe hacerse una estandarización progresiva del material, garantizar la inte-
roperatividad de los sistemas de armas, la compatibilidad de los subsistemas, la
intercambiabilidad de piezas, partes, repuestos y munición, el uso común de
doctrinas y procedimientos y la homogenización de pesos y medidas.
El tema de la Doctrina Conjunta es un tema que queda para perfeccionar
al futuro. Existe una doctrina conjunta por lo menos en el papel, pero sobre
ella habría que decir que la doctrina no se copia. Debe surgir de abajo, de los
propios operativos que aporten a su elaboración en base a su experiencia y que
se ajuste al tipo de guerra que nosotros debemos de librar, al terreno en el que
se desarrollará, a la idiosincrasia del personal y al material con el que contamos.
Por ello, es necesario hacer una historia de las operaciones militares recientes
de la fuerza armada peruana para que de nuestros aciertos y errores veamos qué
debemos cambiar y qué debemos mantener y de allí salga nuestra doctrina.
El Curso de Estado Mayor Conjunto que se ha implementado en base a la
fusión de los tres Cursos de Comando y Estado Mayor del Ejército, la Marina
y la Fuerza Aérea, es también un paso importante hacia la interoperabilidad.

355
 Reforma del Estado peruano

Esta medida nos pone al nivel de modernidad de británicos y norteamericanos

y hace que los oficiales de las tres instituciones puedan entenderse en el
planeamiento operacional.
La nueva ley del Ministerio crea también una Inspectoría General a su
interior. El Inspector del Ministerio recibe el rango más alto de los inspectores
de las tres instituciones militares y es designado por el ministro y depende de
él. Según esta ley es un general de división, vicealmirante o teniente general
en situación de retiro, tiene relación funcional con los inspectores de las tres
instituciones militares y está facultado para investigar si los inspectores de las
instituciones tuvieran problemas para hacerlo. Obviamente, tiene más libertad
de acción porque el futuro de su carrera militar no depende de ninguno de los
Comandantes Generales, y puede, llegado el caso, investigarlos incluso a ellos.
Durante la gestión del Ministro Wagner se dio también una Ley de
Régimen Disciplinario que garantiza que no haya sanción arbitraria contra los
subordinados. La sanción debe ser sustentada por escrito y solo se pueden dar
las sanciones que están comprendidas en la ley. Ningún reglamento interno está
facultado para crear nuevas sanciones. Existe la posibilidad de reconsideración
ante el director de personal, la posibilidad de apelación ante el comandante
general y, finalmente, el ministro tiene la potestad de intervenir y decidir.
Importante señalar que la ley no fue creada por un gabinete de abogados,
sino planteada por los propios directores de personal con respaldo de las tres
instituciones militares.
Esta ley significa también el fin de la llamada «obediencia debida» ya que
las órdenes impartidas tienen que ser legales. Nadie está obligado a cumplir
una orden ilegal.
Otra iniciativa importante fue el Proyecto de Ley sobre Reglas de Empleo de
la Fuerza que se presentó al Congreso. La razón de estas era brindar protección
legal a las tropas que tuvieran que intervenir en diferentes situaciones de estado
de emergencia, de manera que su accionar estuviera amparado por la ley. El
Congreso tomó dicha iniciativa y la acomodó dándole mayores atribuciones
a la Fuerza Armada.
Por último, se ha dado la Ley Uniforme de Ascensos de Oficiales de las
Fuerzas Armadas que pone las reglas claras respecto a este tema. Señala que
debe explicitarse cuáles son las aptitudes que serán evaluadas para el ascen-
so, y qué valor porcentual tendrá cada aptitud. Esto se determina al comien-
zo del año y no se puede cambiar en el transcurso de él. La ley igualmente
determina cuáles son los órganos que participan en el proceso de ascensos.

356
 Defensa Nacional

Estos son la Junta de Evaluación y la Junta de Selección. La Junta de Evalua-

ción determina quién está apto para el ascenso y establece un orden de mérito
en base al legajo del oficial. Está conformada por los directores de personal y
un colectivo de oficiales. El Comandante General determina quiénes son los
miembros del colectivo al comienzo del año. El resultado de la Junta de Eva-
luación tiene un peso de 97% en el proceso de ascenso. La Junta de Selección
es quien otorga el ascenso y está conformada por el Comandante General,
el Jefe de Estado Mayor General y el Director de Personal. Tiene una nota
discrecional que vale solo 3%. Resultado de ambas notas se tiene un orden de
méritos que debe respetarse absolutamente.
Una ley que queda para el futuro y que es de la máxima importancia es la
de situación militar del personal subalterno, de manera que la reforma que se
ha llevado a cabo a nivel del ordenamiento de las decisiones respecto a ascen-
sos, destinos y precedencias de los oficiales quede igualmente sancionado y
ordenado para el caso de técnicos, suboficiales y tropa.
En resumen, durante la gestión del Ministro Allan Wagner se avanzó como
no se había hecho nunca antes en el campo legal militar. Se abarcaron temas
que eran de la máxima importancia y que por falta de una legislación adecua-
da causaban problemas, como el caso de los ascensos, las reglas de empleo de
la fuerza, el régimen disciplinario y la propia ley del Ministerio.

Transparencia, gestión por resultados y rendición de cuentas

Al iniciarse la gestión del Ministro Wagner, la administración de los fondos

del Ministerio dejaba mucho que desear. En este sentido, la política de trans-
parencia, gestión por resultados y rendición de cuentas fue la primera que
Wagner planteó llevar a cabo. Se trataba de implementar sistemas de gestión
por resultados para el uso eficiente, transparente y sostenible de los recursos
del sector. Asimismo, se buscaba contar con políticas, procesos y mecanismos
de monitoreo y control que permitan mejorar la calidad del gasto y finalmen-
te establecer mecanismos que faciliten el acceso ciudadano a la información
de los servicios públicos que presta el sector.13
Como resultado de ello, el proceso de adquisición de pólizas de
seguros, que en años anteriores había levantado suspicacias, se llevó a cabo
de manera impecable y abaratando los costos. Se llevaron a cabo compras

13
Ministerio de Defensa. Principales Políticas del Sector Defensa. Presentación del Embajador Allan
Wagner Tizón, San Borja, 03 de septiembre del 2007.

357
 Reforma del Estado peruano

corporativas facultativas en vehículos (incluyendo el soat), aeronaves y

cascos marítimos. Promoviendo la competencia se logró una reducción en el
gasto de US 7´477.452,08 sobre el costo de las pólizas, comparado con años
anteriores. Como resultado de ello, este proceso recibió el premio Buenas
Prácticas Gubernamentales 2007 otorgado por la organización Ciudadanos
al Día en la categoría de eficiencia en las adquisiciones y contrataciones del
Estado. Es importante notar que este premio había sido declarado desierto en
años anteriores.
Al inicio de la gestión de Wagner se descubrió corrupción en el proceso de
construcción de carreteras encargadas a Ingeniería del Ejército. La corrupción
fue investigada y castigada y se generó transparencia en la participación de las
Fuerzas Armadas en el desarrollo económico y social del país, buscando no
incurrir en prácticas de competencia desleal con el sector privado, respetando
el principio de subsidiariedad. En este sentido se generó un Decreto Supremo
que regula la participación del Ejército en acciones cívicas y defensa civil.
En los primeros meses de la gestión de Wagner se generó un escándalo
respecto a la sustracción de munición de los almacenes de la Fuerza Armada,
munición que salía del país y era vendida principalmente a las farc colombia-
nas. Esto ocurría como resultado de la catastrófica situación en que se encon-
traba la infraestructura de dichos almacenes, algunos incluso con las paredes
ruinosas o derruidas. Como resultado de esto se creó la «Comisión de Mejora-
miento de los Sistemas de Almacén de las Fuerzas Armadas». Dicha Comisión
presentó un informe en base al cual se tomaron las medidas correctivas para
brindar seguridad a dichos almacenes y evitar la pérdida de munición.
El tema de transparencia se llevó también a las futuras adquisiciones del
Núcleo Básico Eficaz. Mediante Resolución Ministerial No. 455-2007-DE/SG
se constituyó el Comité de Supervisión de las Contrataciones y Adquisiciones
del Núcleo Básico Eficaz, el cual acompañará el proceso de las adquisicio-
nes dentro de los Institutos Armados manteniendo directa relación con la
Alta Dirección del Ministerio de Defensa. El Comité está presidido por la
Vice Ministra de Asuntos Administrativos y Económicos y conformado, entre
otros, por los Jefes de Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas e Insti-
tutos Armados; los Directores Técnicos de Información, Economía, Logística;
y representantes de la Contraloría General de la República y el consucode.14

14
Ministerio de Defensa. Op. Cit., p. 12.

358
 Defensa Nacional

La agenda social del sector defensa

Uno de los grandes problemas del sector era lo que podríamos llamar su
frente interno. La Caja de Pensiones Militar Policial encargada de pagar las
pensiones de los oficiales retirados se encontraba quebrada como resultado de
la corrupción de la época de Fujimori. Esto hacía que la capacidad de la Caja
para pagar pensiones estuviera limitada a solo unos años. Esto se redujo aún
más cuando con las reformas de Loret de Mola se invitó al retiro a gran número
de oficiales a fin de reorganizar la estructura de grados en forma de pirámide,
ya que existía un exceso de oficiales en los grados superiores de generales
y almirantes. De otro lado, los sueldos de los oficiales estaban deprimidos
y los de los técnicos, sub oficiales y sobre todo soldados estaban a niveles
inaceptables. Asimismo, el sueldo del personal civil de la Fuerza Armada era
especialmente bajo, y para el personal profesional considerablemente más
bajo que el de los oficiales.
Esta era una situación sumamente complicada para poderla abarcar en
su integridad, sobre todo considerando que el Ministerio de Economía y
Finanzas era reacio como siempre a comprometerse en nada que significara
gasto y considerando también que un aumento en Defensa traería como
consecuencia la inmediata reacción de los otros sectores de la administración
pública y solicitarían aumentos ellos también.
No obstante esto, hubo avances interesantes en la agenda social del sec-
tor. Se creó una Comisión de Alto Nivel con el fin de evaluar y proponer
soluciones a la situación administrativa y financiera de la Caja de Pensiones
Militar Policial. En diciembre del 2006 se aprobó un crédito suplementario
para la creación de un Fondo de Respaldo a la Caja de Pensiones Militar
Policial, con un apoyo por S/. 200 millones por concepto de adeudo del
Estado. Asimismo, se incrementaron los aportes del Estado y de los usuarios
al sistema de pensiones a fin de darle mayor sostenibilidad en el tiempo a
dicha Caja.15
Sobre el tema remuneraciones se conformó un grupo de trabajo interno
que formuló el Proyecto de Remuneraciones del Personal Militar de las
Fuerzas Armadas que contempla, entre otros aspectos, nivelar, sincerar
y estructurar los haberes del personal de las Fuerzas Armadas y corregir la
inequidad remunerativa interna existente entre grados. Según este proyecto,

15
Ministerio de Defensa; Op Cit., p. 23.

359
 Reforma del Estado peruano

en un periodo de cinco años, de manera paulatina, se irían incrementando los

haberes de los oficiales de manera de llevarlos a niveles adecuados.16
De otro lado, se unificaron en un solo concepto los ingresos no remu-
nerativos de los miembros de las Fuerzas Armadas que desempeñan funcio-
nes administrativas y de apoyo en el mindef (Ley No. 28944). De la misma
manera se realizaron pagos atrasados por cambio de colocación a 4.833 per-
sonas del Ejército que no se realizaban desde hacía once años, para lo cual se
destinó más de S/. 28 millones.17
Sobre el tema de los excombatientes a quienes se les debía beneficios,
inclusive a aquellos de la campaña de 1941, se aprobaron más de S/. 73 millo-
nes para cumplir con el pago de las deudas a excombatientes, personal cesante
y personal en actividad. Se creó la Oficina de Excombatientes encargada de
coordinar las acciones necesarias para apoyar el bienestar social de los excom-
batientes y defensores de la patria, así como del personal que quedó disca-
pacitado en los conflictos armados recientes y en la lucha contra el terroris-
mo. En ese sentido se transfirieron S/. 1´672.000 del fedadoi para apoyar la
rehabilitación de los miembros de las Fuerzas Armadas discapacitados como
consecuencia de la lucha anti subversiva. Por último, US 3´600.000 producto
del ahorro en la contratación de la póliza de seguros del Sector Defensa se uti-
lizaron para amortizar la deuda existente con los excombatientes del conflicto
de 1941.18
Finalmente, se suscribió un Convenio Marco entre el Ministro de Defen-
sa y el Ministro de Vivienda, Construcción y Saneamiento con el objeto de
optimizar el empleo de los terrenos afectados en uso y de propiedad del Sec-
tor Defensa o sus órganos de ejecución que pudiesen ser destinados para la
construcción de viviendas, prioritariamente en beneficio del personal de las
Instituciones Armadas.19

El planeamiento de la defensa nacional

Si en el aspecto legal, el social y el de transparencia vieron grandes avances,

el tema del planeamiento de la defensa nacional fue uno de los aspectos en
donde la gestión de Wagner no alcanzó a producir resultados apreciables.

16
Ibid.
17
Ministerio de Defensa; Op. Cit., p. 24.
18
Ibid.
19
Ibid.

360
 Defensa Nacional

Durante la gestión de Aurelio Loret de Mola se había establecido por primera

vez una Política de Defensa Nacional, la que había sido aprobada por el Con-
sejo de Seguridad Nacional en febrero del 2004. Dicha política se basaba en
determinadas amenazas. La determinación de amenazas es el punto de donde
se inicia el planeamiento y el que le otorga direccionalidad, por lo que es de
la mayor importancia. Era la intención de Wagner fundamentar mejor dichas
amenazas y que fueran el resultado de un estudio más serio. Para mediados del
2007 se había hecho un estudio serio sobre el tema y se habían fundamenta-
do las amenazas, se habían añadido algunas nuevas y se había elaborado una
nueva clasificación que incluía amenazas, riesgos y preocupaciones, así como
oportunidades de la defensa nacional. Estas se incluyeron en el planeamiento.
Sin embargo, el planeamiento marchó muy lentamente, inicialmente porque
la nueva gestión parecía no ser conciente de su importancia y cuando lo fue
porque el Ministro Wagner nunca llegó a nombrar un Director General de
Política y Estrategia, sino que delegó dicha responsabilidad en el Vice Minis-
tro de Asuntos de Logística y Personal. El exceso de carga de trabajo en una
sola persona no podía traer buenos resultados.
Si bien se avanzó en el tema de las amenazas, riesgos y preocupaciones,
el planeamiento tenía un problema de duplicidad que tenía que solucionarse
o no podrían llevarse a cabo planes que realmente tuvieran resultados. En la
práctica, existen en el Ministerio de Defensa dos planeamientos paralelos cuan-
do debiera haber uno solo; el del pesem y el de la Defensa Nacional. El reto que
tenía Wagner era unificarlos, pero esto no ocurrió durante su gestión.
A fin de racionalizar el gasto fiscal, el Ministerio de Economía y Finanzas
ha impuesto una serie de herramientas que sirven básicamente para que los
sectores se mantengan dentro de un sistema de disciplina fiscal, que permita
mantener el déficit bajo control. Para ello ha elaborado desde el 2001el Pla-
neamiento Estratégico Sectorial Multianual (pesem) que es un planeamiento
a mediano plazo, en donde los sectores elaboran, dentro de los parámetros
económicos dictados por Economía, sus presupuestos de los próximos cinco
años. El parámetro económico para cada año es usualmente el presupues-
to inicial de apertura (pia) del año anterior, con un pequeño incremento o
reducción de acuerdo al caso. Como es de suponerse, el Ministerio de Defensa
lleva a cabo su pesem al igual que todos los otros sectores de la administración
pública.
Sin embargo, paralelo al pesem, el Ministerio de Defensa lleva a cabo
también el planeamiento de la Defensa Nacional y, para ello, asume el papel

361
 Reforma del Estado peruano

de gran coordinador de un Sistema de Defensa Nacional del que forma parte

la casi totalidad del Estado. El Ministerio de Defensa elabora la Política de
Defensa Nacional, que es aprobada por el Consejo de Seguridad Nacional.
En base a esta política se hace el planeamiento de la defensa en el dominio
militar a cargo del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, el planea-
miento en el dominio político frente externo a cargo del Ministerio de Rela-
ciones Exteriores, el planeamiento en el dominio político frente interno a
cargo del Ministerio del Interior, y debiera hacerse también el planeamiento
en el dominio económico liderado por el Ministerio de Economía y Finanzas
con participación de los sectores de la producción, así como el planeamiento
en el dominio psicosocial liderado por el Sector Interior con la participación
de los sectores sociales. Luego, el planeamiento debiera llegar a nivel sectorial.
Todo lo anterior constituye lo que se denomina el Planeamiento Estratégico
Operativo. A partir de allí se inicia el Planeamiento Estratégico Administra-
tivo, que significa darle presupuesto a cada una de las previsiones de defensa
consideradas en el plan. Por último se lleva a cabo el Planeamiento de Movi-
lización para hacer posible, mediante la movilización nacional, todo aquello
que no es factible llevar a cabo mediante el presupuesto.
Como se puede ver, Defensa coordina el planeamiento de defensa nacio-
nal a nivel de todo el Estado y realiza el planeamiento militar por medio del
Comando Conjunto de la Fuerza Armada y todo según ley. Pero nada de esto
tiene relación con el pesem el que camina por su lado a exigencias de Econo-
mía y Finanzas. Por un lado se lleva a cabo un planeamiento en base a amena-
zas, riesgos, preocupaciones y oportunidades, pero que no recibe presupuesto
y, por otro, se lleva a cabo el pesem, que es la justificación del gasto de los
fondos asignados a Defensa por Economía y Finanzas, independientemente
y sin tomar en cuenta el Planeamiento de la Defensa Nacional. En resumen,
una realidad esquizofrénica. Hay dos planeamientos paralelos y legalmente
obligatorios que no tienen contacto entre sí, el de la Defensa Nacional y el
del pesem.
Es necesario unificar ambos planeamientos. Eso no ocurrió durante la
gestión de Wagner y, sin embargo, es central, porque la principal función del
Ministerio de Defensa es llevar a cabo el planeamiento de la Defensa Nacio-
nal. Finalmente, no se debe olvidar que el planeamiento de la defensa abarca
al Estado completo y es necesario hacerlo. Cada sector, y en algunos casos
los organismos públicos, deben tener su parte de presupuesto asignado para
cumplir con el rol que le cabe cumplir en la defensa nacional.

362
 Defensa Nacional

Los errores

Tres cosas debió hacer el Ministro Wagner para asegurar su continuidad en

la cartera y, por lo tanto, la de sus reformas. La primera era la de escoger
bien a sus colaboradores militares, vale decir, seleccionar hombres que fueran
aliados suyos y que apoyaran su gestión. En otras palabras, garantizar que los
comandantes generales le fueran leales. La segunda, asegurarse que la lucha
en el vrae contra Sendero Luminoso y el tráfico ilícito de drogas tuviera a
estas fuerzas por lo menos neutralizadas, ya que un ataque no esperado del
narcoterrorismo a las fuerzas del orden siempre puede ser desestabilizador
para cualquier Ministro de Defensa, y la tercera era tener las adquisiciones del
Núcleo Básico Eficaz adecuadamente seleccionadas e implementándose. Esto
último era de especial importancia, puesto que no se puede hacer reformas
sin darle a la Fuerza Armada las herramientas de su quehacer institucional,
es decir, armas modernas. Estos tres temas serían la base sólida sobre la que
se podría construir todo el resto de las reformas. Si esta base no era sólida se
estaría construyendo sobre arena. Y fue precisamente en estos tres temas en
donde Wagner falló.
Al inicio de su gestión, Wagner decidió no intervenir en la selección de los
comandantes generales, porque señaló que esos eran los métodos de Montesinos
y que él respetaría la institucionalidad de la Fuerza Armada. Sin embargo,
no consideró que dicha institucionalidad había sido ya rota por Montesinos,
de manera que los actuales mandos eran el resultado de tal ruptura y que
era necesario rescatar a los oficiales honestos que habían sido postergados
por Montesinos y que podían apoyar su gestión. Como resultado de la no
intervención del Ministro en los ascensos del Ejército, los allegados al General
de División Cesar Reynoso, entonces Comandante General del Ejército fueron
ascendidos y ocuparon los altos cargos de esa institución. Se esperaba que
Reynoso se mantuviera en el cargo un año más. Sin embargo, al poco tiempo
este era acusado por la prensa de malos manejos en adquisiciones de material
del Ejército y se inició una guerra de acusaciones y contra acusaciones en esta
institución. Finalmente se decidió pasar al retiro a Reynoso y al alto mando
del Ejército. El problema era que quienes deberían reemplazarlos, casi todos
habían sido puestos por Reynoso y no ofrecían garantía de honestidad. Fue
necesario, entonces, ascender a generales de división a determinados generales
de brigada para que ocuparan los puestos que habían quedado vacantes. Para
el cargo de Comandante General Wagner designó al general Edwin Donayre.

363
 Reforma del Estado peruano

No obstante, en poco tiempo estalló con Donayre un choque de perso-

nalidades. Hacia fines del 2007 era claro que Wagner tenía un sucesor para
Donayre, sin embargo, el general resultó un hueso duro de roer ya que obtuvo
el apoyo del Presidente García. Wagner quedaba, entonces, en la situación
deslucida de tener que aceptar un Comandante General con el que se había
distanciado enemistado, pero que finalmente él mismo había nombrado en el
puesto. Esto ocurrió por el desconocimiento de Wagner sobre quién era quién
en el Ejército y su negativa a ser asesorado sobre el tema.
A esto se sumó el tema del vrae. A diferencia de los ministros anteriores,
Wagner decidió tomar el toro por las astas en el tema de la subversión en el
Valle del Río Apurímac-Ene (vrae) creando el denominado plan vrae. Lo
que era una acción sumamente acertada y que contrastaba con la inacción
anterior, sufrió sin embargo de problemas serios en su implementación. El
primero fue la propia concepción de la organización creada para enfrentar
el problema. Se crearon tres mandos separados que debían coordinar entre
ellos; un mando político, un mando militar y un mando policial. El mando
político a su vez debía coordinar con diez ministerios y con devida, la orga-
nización encargada de la lucha contra el tráfico ilícito de drogas. En resumen
el número de entidades gubernamentales que debían coordinar entre ellas era
de catorce.
El tema de la coordinación inter agencias siempre es un problema, debido
a que en una situación en la cual nadie es el jefe y todos están al mismo nivel,
las instituciones tienden a no subordinarse a las necesidades de las otras. Esto
retrasa el avance de los planes de manera significativa y en no pocas oportu-
nidades termina haciendo fracasar cualquier esfuerzo. Coordinar entre dos o
tres instituciones ya es un problema; en el caso del vrae había que coordinar
entre catorce. Los problemas no faltaron. Para comenzar, el Ministerio de
Economía y el Ministerio del Interior nunca asistieron a las reuniones. El pri-
mero por temor a que le pidieran fondos que no estaban presupuestados y el
segundo porque no estaba dispuesto a subordinarse al Ministerio de Defensa.
Devida se retiró en junio del 2007 porque juzgaba que el jefe político inter-
fería en temas de prevención, productos alternativos e interdicción que eran
de su competencia. En resumen, para noviembre del 2007, más de un año
después de publicitado el Plan vrae los subversivos no se encontraban defen-
diéndose en sus últimos reductos como la opinión pública esperaba, sino todo
lo contrario, estaban lanzando ataques contra la policía nacional aún en zonas
fuera del vrae. Dos eventos pusieron en evidencia la lentitud de los resultados

364
 Defensa Nacional

en el vrae. El ataque a la Comisaría de Ocobamba por 30 senderistas el 1 de

noviembre del 2007 con el saldo de 1 policía muerto y tres heridos y el ataque
el 13 de noviembre en Tintaypuco, provincia de Tayacaja que dejó cuatro
policías muertos y tres heridos. El ataque a la comisaría era el primer ataque
de esta naturaleza que Sendero realizaba en años. Las primeras planas de los
periódicos con fotografías de la comisaría con las paredes destrozadas trajeron
inmediatamente a la memoria los años más negros de la guerra subversiva. Los
ataques llamaron la atención del Congreso y los políticos que pasaron a exigir
cuáles eran los resultados de un año de Plan vrae. Resultados había, pero para
el futuro; la electrificación, telefonía e internet llegarían al valle para julio del
2008, pero por el momento había poco que mostrar. Definitivamente estos
hechos no fueron una buena prensa para Wagner.
Junto al Plan vrae Wagner publicitó cuatro planes más. El Plan Huallaga
contra el narcoterrorismo pero a cargo de la policía, con la Fuerza Armada de
apoyo; el Plan Putumayo para evitar la infiltración de elementos de las farc
al territorio peruano y el Plan Costa Norte contra el tráfico ilícito de drogas
que salía por mar hacia Estados Unidos y Europa. Estos dos últimos planes
quedaron mayormente en el papel y no tuvieron tiempo de fructificar.
El tercer tema era el del Núcleo Básico Eficaz. El gobierno anterior de Ale-
jandro Toledo había demorado cinco años en dar 60 millones de dólares para
la adquisición de cuatro fragatas de segunda mano. Esto había ocasionado la
renuncia del Ministro Aurelio Loret de Mola precisamente porque el gobier-
no no entregaba fondos a la defensa nacional, los que eran constantemente
prometidos pero nunca asignados. A diferencia de ello, el gobierno de Alan
García decidió otorgar los fondos para la Fuerza Armada desde el principio.
La cantidad la fijó el propio Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas y
era diez veces superior a lo dado por el gobierno de Toledo; 654 millones de
dólares. Este dinero, que era para un periodo de cinco años, palidecía eviden-
temente frente a los gastos de Chile, que en ese momento gastaba esa cantidad
todos los años y, finalmente, terminaría gastando 1.200 millones de dólares
en un año. Pero dentro de lo que la economía peruana permitía era el gasto
más importante que se asignaba a la Fuerza Armada desde 1998, vale decir en
casi una década.
No obstante, el Núcleo Básico tenía dos problemas. Estaba mal concebido
por el tipo de material que se había priorizado y por el que se había dejado de
lado y no tenía presupuesto casi un año y medio después de ser concebido.
El primer tema era resultado del tiempo que se le dio al Comando Conjunto

365
 Reforma del Estado peruano

para organizar el Núcleo Básico: dos días. Con un plan organizado en este
tiempo tenían que haber errores. El tema, sin embargo, pasó inadvertido
fuera de la Fuerza Armada y no ocasionó mayor daño político fuera, pero
el tema de la falta de fondos si se percibió entre los políticos y la prensa.
Esto, sin embargo, no era responsabilidad del Ministro sino del Ministerio
de Economía y Finanzas, siempre renuente a soltar fondos. Sin embargo, el
costo político caía sobre Defensa. Casi un año y medio después de concebido
el Núcleo Básico este no tenía financiamiento a pesar de las constantes batallas
con Economía y Finanzas para lograrlo. Finalmente, el 31 de diciembre del
2007, 11 días después de que el Ministro Wagner había dejado el puesto,
Defensa logró que Economía y Finanzas aprobara un primer endeudamiento
por 189.6 millones de dólares para el año 2008 del total de 654 millones de
dólares del presupuesto de Núcleo Básico.
Finalmente, habría que decir que Wagner entregó el tema de las adquisiciones
militares al Comando Conjunto, lo que constituía un retroceso frente a la idea
original de la ley del Ministerio que dio Loret de Mola, quien justamente creó
un Vice Ministerio de Logística con la intención de que las adquisiciones las
manejara el Ministerio. El Vice Ministro de Logística de Wagner no participó
mayormente de la discusión de las adquisiciones.

Fuego cruzado

Aunado a los problemas que generaban estos tres temas estaban los ataques contra
el Ministro que provenían desde diferentes sectores y por distintas razones. Uno
de los principales ataques fue el que se lanzó contra el Vice Ministro Fabían
Novak acusándolo de «chilenófilo» por haber elaborado un documento para la
Cancillería peruana en donde se daba la razón a los argumentos chilenos en el
tema de la delimitación marítima. De otro lado, Wagner era acusado desde
varios periódicos como La Razón, Correo y Expreso de tener colaboradores
«caviares», vale decir izquierdistas reciclados hacia el tema de los derechos
humanos. Además, Wagner tenía que cuidarse constantemente de ataques
provenientes de círculos políticos que anhelaban ocupar su cartera y que
buscaban desestabilizarlo.
Lo peor de esta situación es que los ataques contra los «caviares» tenían
algún eco entre ciertos círculos de la Fuerza Armada por la tendencia del
Ministro a participar en los eventos de una ong que llevaba juicios contra
oficiales principalmente del Ejército por violación de los derechos humanos.

366
 Defensa Nacional

Esto causó malestar, sobre todo porque se cometieron no pocos excesos des-
truyendo carreras de oficiales inocentes.
Otro de los problemas lo generó la nueva ley del Ministerio de Defensa.
Esto trajo roces con un sector de la Fuerza Armada. Wagner hizo participar en
la Comisión de elaboración de la ley a altos oficiales retirados, algunos de los
cuales terminaron oponiéndose a la propia ley. En el peor momento del ata-
que contra el Vice Ministro Novak, Wagner tuvo que enfrentar una reunión
de comandantes generales retirados pidiendo cambios en la ley, cambios que
finalmente tuvo que aceptar. La razón de la resistencia era el tema de quién
era el ente rector del sector Defensa. Según el proyecto de nueva ley era el
Ministerio y según los opositores era el Consejo de Seguridad Nacional. Final-
mente, el Ministro aceptó esta última posición.
Otro motivo de problemas y de ataques fue el tema de los helicópteros que
se habían enviado a Rusia para su reparación durante la gestión del anterior
Ministro de Defensa. El tema generó un impasse con Rusia en la interpre-
tación del contrato por varias razones, lo que terminó demorando la llegada
de los helicópteros al Perú. Esto ocasionó que durante un año no hubiera
helicópteros en el vrae y que se tuviera que afrontar el terremoto de Pisco sin
estos aparatos. Finalmente, al término de la gestión de Wagner los helicópte-
ros aún no habían llegado.
Para fines de noviembre del 2007, Wagner había avanzado considerable-
mente en las reformas, pero se había debilitado como consecuencia de su
distanciamiento con el Comandante General del Ejército, críticas que prove-
nían del interior del propio partido aprista, los ataques desde círculos ligados
al fujimorismo, como los diarios La Razón, Correo y Expreso, el malestar de
ciertos círculos de la Fuerza Armada por la cercanía del Ministro con la ong
que estaba enjuiciando a miembros del Ejército, los ataques subversivos en
el vrae, la falta de presupuesto para el Núcleo Básico, y el problema de los
helicópteros de fabricación rusa. Muchos de esos problemas no eran respon-
sabilidad del Ministro, pero el Presidente de la República quería tranquilidad
en los cuarteles y antes de que la cosa llegara a mayores decidió efectuar un
cambio. Los rumores de la salida del Ministro corrían desde octubre del 2007
con cierta insistencia. Finalmente, Wagner fue nombrado el 20 de diciembre
del 2007 representante del Perú ante el Tribunal de la Haya para asumir la
defensa del país en el tema del diferendo marítimo con Chile. Días después
era asimismo nombrado embajador del Perú en Holanda.

367
 Reforma del Estado peruano

Panel: Ciro Alegría, Enrique Obando, Alfredo Prado,

José Robles

Ana María Tamayo:

Dentro del panorama que ha presentado el Ministro de Defensa, y de lo que se

ha estado impulsando desde este sector, uno de los lineamientos de su política
alude a la noción de la pacificación nacional y el apoyo al control del orden
interno. Mi análisis entonces va a privilegiar la revisión de este lineamiento
político, específicamente en relación al plan VRAE, que constituye uno de los
cuatro programas diseñados para atender problemas de estas nuevas amenazas
a las que aludía Ciro Alegría: los conflictos internos.
En primer lugar, es desde el Ministerio de Defensa que se da la
identificación del problema del valle de los ríos Apurímac y Ene, que
comprende los departamentos de Junín, Ayacucho y Cusco, zona que a la fecha
se constituye como la principal productora de hoja de coca y cocaína; y frente
a un panorama de recomposición de cuadros militares de Sendero Luminoso,
que brinda cobertura logística al narcotráfico. Entonces sobre la base de estas
consideraciones, precisamos que el Ministerio de Defensa presenta al gabinete el
plan que se denomina «Una opción de paz y desarrollo en seguridad», el mismo
que posee un esquema multisectorial para promover el desarrollo económico
y mejorar las condiciones de vida de las poblaciones, asegurar la paz social,
la seguridad ciudadana y promover la participación activa de la sociedad
organizada.
Esta iniciativa cobra fuerza y cuerpo jurídico a través del diseño de un
programa, donde se le asigna una articulación multisectorial de intervención
y de sentido de orientación de la propuesta de desarrollo social y económico al
plan VRAE. Este programa busca articular e impulsar el trabajo de los secto-
res concernidos para ejecutar las acciones previstas en el campo de desarrollo
económico y social en el corto plazo, y asimismo orientar el trabajo multisec-
torial en el mediano plazo. Nos parece sumamente positivo, que el gobierno
haya roto la inercia de los últimos años del gobierno anterior, y se propusiera
recuperar el control de una zona asolada por el narcotráfico, y en donde ya
hay presencia activa de carteles internacionales. Estamos ante un escenario
distinto y complejo. Es importante señalar que la zona del VRAE calza en el
mapa de pobreza extrema, que además son zonas de exclusión social, donde
sabemos se libraron combates cruentos en el pasado. Entonces, sobre todo
lo acontecido nos preguntamos: ¿Es oportuno realizar una revisión de este

368
 Defensa Nacional

plan a los nueves meses de ejecución y a la luz de la emboscada de los policías

en la zona? Desde nuestro punto de vista creo que es oportuno hacer esta
reflexión, además creo que en un marco de un debate de reforma del Estado
es importante. Es una oportunidad para hacer un alto y decir revisemos el
plan, revisemos la estrategia; que se reconozcan la necesidad de abordar y
plantear soluciones por el gobierno, para que ofrezcan un canal institucional
para debatir esto que se agrava cada vez más. Entonces debemos preguntar-
nos: ¿Qué es lo factible? ¿Qué cosa se puede hacer? En este programa el plan
VRAE nos presenta temas vinculados a una agenda de seguridad y una agen-
da de desarrollo, por eso ¿cómo se conjugan estas agendas multisectoriales?,
¿cuáles son las políticas y burocracias que puedan atender , digamos, de una
forma conjugada la situación que se vive en el VRAE? y ¿cómo hacerlo, aten-
diendo los límites institucionales políticos y económicos que existen?, ¿cómo
incorporarse de forma más activa en dicho proceso de revisión?, creo que los
diversos actores deben estar involucrados, es decir las autoridades locales,
regionales, la ciudadanía interesada en aportar en la redefinición de un plan,
y de un proyecto multidimensional. En el fondo nosotros creemos que no
es solamente un proyecto multisectorial. Existen además problemas en la
zona que continúan como por ejemplo la escasísima presencia del aparato
del Estado en general junto con el lamentable poder feroz del narcotráfico,
que corrompe a nuestros operadores del Estado en la zona. Entonces ¿cómo
replantear esta conjugación de la agenda de seguridad y con que concepto de
seguridad? ¿De seguridad nacional, de seguridad humana? ¿En qué concepto
de clave de agenda de desarrollo? ¿Cómo plantear el plan VRAE para forta-
lecer la institucionalidad democrática? Considero que mucho está en juego
en el VRAE.
Si revisamos de forma muy somera este plan, se lanzó en febrero, ¿cuánto
recurso hubo? Ya no hubo tiempo para el presupuesto trabajado en el año
anterior para poder asignar recursos. ¿Cuánto recurso se va a dedicar en el
presupuesto nacional para abordar el problema del plan VRAE?
Finalmente, creemos que por las dimensiones del fenómeno, la presiden-
cia del consejo de ministros tiene un papel importantísimo, y tiene que tra-
bajar en suma y estrecha comunicación con una plataforma amplia, con los
presidentes regionales y autoridades locales. Hay que proponer espacios ins-
titucionalizados de diálogos, entre la academia, los gobiernos y la sociedad en
los diversos planos.

369
 Reforma del Estado peruano

Alfredo Prado:

La convocatoria estriba en comentar las dos exposiciones centrales de esta

mesa de trabajo, la primera de ellas a cargo del doctor Obando, que ha hecho un
conjunto de reflexiones en torno a las variables que tiene la nueva organización
del Ministerio de Defensa, la reciente Ley de Organizaciones y Funciones de
este portafolio, así como la intervención del doctor Ciro Alegría, en referencia
a las misiones de la Fuerza Armada y una nueva visión que estas deben tener.
Ambas exposiciones me permiten tener una mirada integral desde la perspectiva
sobre la defensa nacional, y por ende las Fuerzas Armadas; hablar de variables
de nueva organización y referirse a misiones de la Fuerza Armada demanda
echarle una mirada a cómo es esto de la defensa nacional. ¿Qué ha acontecido
con la defensa nacional? pues es un tema que se viene debatiendo desde 1950 en
nuestro país. En tal sentido desde mi lectura puede temporalmente establecerse
tres momentos, en los cuales la defensa nacional ha tenido los hitos más
relevantes, recordemos que el Ministerio de Defensa ha sido creado en 1987, o
sea estamos en su vigésimo aniversario. Creo que la derogada ley del Ministerio
de Defensa Nro. 27860 que fue expedida en el 2002, con prescindencia de
estas presiones del número de ley, es el primer momento estelar en materia de
defensa nacional. Porque, uno, esta ley concibe —y reitero, por vez primera—
la existencia en el ministerio de dos subsectores, los actuales viceministerios,
logístico y de personal el primero, y en segundo lugar, el viceministerio de
asuntos administrativos y económicos. Primer tema, el comando conjunto
de la Fuerza Armada no siempre ha formado parte del Ministerio Defensa, la
segunda virtud que tiene la ley que estoy refiriendo es adscribir al Comando
Conjunto al Ministerio Defensa, léase el Comando Conjunto pasa a formar
parte de la estructura de organización del ministerio. ¿Dónde estaba antes?
Era un órgano adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros. ¿Cómo es
factible la defensa nacional si es que el órgano técnico más importante no se
encuentra dentro de la organización del aparato público especializado para
este fin? Y en tercer lugar, lo que se denominaba la Secretaría de Defensa
Nacional, pasa con esta ley, a constituirse en la Dirección General de Política
y Estrategia. El Dr. Obando ha hecho algunas reflexiones en cuanto cual
es el cariz de su tarea, pero el hecho concreto es que lo que se denominaba
la SEDENA, Secretaría de Defensa Nacional, que luego se tradujo en la
Dirección General de Política y Estrategia, con la ley del 2002 pasa también
a integrar la organización del Ministerio. Tres variables que constituyen,

370
 Defensa Nacional

desde mi punto de vista, un primer momento interesante, estelar para

consolidar la defensa nacional en la orientación de una política pública. ¿Es
este el segundo momento? Yo estoy convencido de que sí. Con prescindencia
de la pertenencia o la colaboración a la presente gestión ministerial, este es un
segundo momento estelar. ¿Por qué? Porque se ha expedido una nueva ley del
Ministerio. Esta nueva ley fortalece la vocación sectorial de conducción del
ministerio en todo el sector defensa. El sector defensa no solo está integrado
por el ministerio sino por lo que son los órganos de ejecución, y la autoridad
política tiene vocación sectorial en la medida de que sus competencias y
atribuciones estén claramente consignadas en la ley. Esa es la virtud central
de la recientemente aprobada ley del ministerio. Que además siguiendo el
modelo originario, el modelo aprobado en el 2002, fortalece las competencias
de los viceministerios; pero no solo la fortalece, sino que esclarece cómo es que
se debe concebir un Ministerio de Defensa, para los fines institucionales, en
realidad para los fines estatales; en tal sentido dejan de existir el de «logística
y personal», y se constituye el viceministerio de «Política para la Defensa»,
y en segundo lugar el tema administrativo y económico que son parcelas,
entonces el nuevo viceministerio es el de «Recurso para la Defensa», recursos
materiales humanos y administrativos. Variables que justifican la adscripción
a este modelo y que saltan a la vista. El presupuesto del Ministerio Defensa es
superior. En segundo lugar el colectivo de servidores o empleados públicos, es
altísimo, son más de 120.000 personas, entonces creo que este es el segundo
momento, el que tiene a partir de la aprobación de la nueva ley, y que cuya
reglamentación debe expresar los contenidos que están en ella. Cierto es también
que la nueva ley trae consigo, una Inspectoría General, como un órgano de
disciplina, desde el ministerio con relación a las tres instituciones de las Fuerzas
Armadas, el fortalecimiento del Comando Conjunto, una Secretaría General;
que tiene directa incidencia en la actividad administrativa, que pueden tener
las instituciones armadas. Esto es lo que podría denominarse y lo que viene
aconteciendo. Nos preguntamos ¿sí hay un tercer momento?, en mi lectura si
lo creo, ese es el futuro, es lo que está pendiente. ¿Por qué? Porque lo bueno
y malo que tiene la ley del ministerio requiere ser reformulado. Por todos es
conocido, que cada una de nuestras fuerzas tiene una ley propia, ¿qué sentido
tiene ello? se reformula la ley del ministerio y no se hace lo propio con la ley
que organiza al Ejército, Marina y Fuerza Aérea. No hay ese acompasamiento,
yo creo que sí debe darse, a todo ello creo que sí hay un tercer momento, y que
deberían repensarse lo contenidos de cada institución armada; y luego ver la

371
 Reforma del Estado peruano

situación del personal subalterno, a través del estatuto del personal subalterno,
que tiene una denominación, que es la Ley del Personal Subalterno.
Entonces señores, muy a groso modo, tres momentos. El primero que referí
con esta ley, el segundo que se está suscitando, y el tercero que está por venir,
estos tres momentos no garantizan que la defensa nacional, no se traduzca en
una política pública, y ¿por qué no?, porque cada vez existe más consenso en
la necesidad de la reforma constitucional en materia de defensa nacional y
ello, por ende, incluye a las fuerzas armadas. Un Estado que cree tener política
pública en esta materia, no puede tener los temas internos, de protección de
propiedad privada, conjuntamente con los temas de soberanía e integridad e
independencia como misión constitucional de las fuerzas armadas. Uno es el
trabajo de la institución castrense y otro el de la policía, y eso no está definido
en la constitución, y por el propio derrotero histórico del Estado Peruano, el
Ministerio de Defensa, debería tener asiento constitucional. Tiene que tener
una referencia en la propia constitución donde se consigne la naturaleza de
su tarea. Tercero, la Fuerza Armada debe participar en el desarrollo social
del Estado, sin duda alguna, deben participar en el desarrollo económico del
Estado, esa es una variable que hay que ver.
¿Se requiere en el Estado Peruano un Sistema de Defensa Nacional? ¿Cómo
es que participa este sistema en la ejecución de la política de defensa nacional?
Los tres momentos que he referido tienen básicamente una incidencia legal,
creo yo que el cuarto, el momento estelar es el de la reforma constitucional,
donde — y disculpen lo directo, yo he estudiado acá y hay jóvenes — el tra-
bajo de la policía queda de acá para acá y de la Fuerza Armada de acá para allá;
claro en lo referente a competencias, misiones y en organización. Que además
permita la reforma constitucional — con esto concluyo— que el Estado ten-
ga claro qué concibe el Estado por seguridad y por defensa nacional, todos
los Estados lo hacen. En segundo lugar, en definición de orden conceptual y
constitucional, determinar competencia. ¿Cuáles son la de naturaleza castren-
se y cuáles son de naturaleza política? Y por ende establecer las competencias
y establecer una organización.

José Robles:

Se nota un avance, cambios en el sector defensa, creo que una frase podría
ser «se está haciendo camino al andar». Sin embargo, como bien dijo Alfredo
Prado hay momentos que vienen por delante, que creo que son los momen-
tos de mayor reto, fuerza y seguridad. De lo que hemos escuchado, creo que

372
 Defensa Nacional

se podría decir que se ha avanzado o se está avanzado en tres líneas grandes.

Una primera línea es crear o reforzar el ministerio como realmente debe ser,
entendiéndolo como el ente que dirija y conduzca el proceso de reforma del
Ministerio de Defensa. Este primer punto lleva a crear institucionalidad en
este sector; ya no es solo ordenar la casa, como bien pudiera ser el segundo
momento como dijo Alfredo Prado en torno a la Ley 28860, sino que esta
nueva ley sería para reorganizar la casa. Un segundo punto, ha sido la mi-
rada hacia el interior del sector, la mirada hacia las Fuerzas Armadas. En el
sentido de que se está buscando y se buscó la concepción en la ejecución, el
repotenciar la capacidad disuasiva que debe tener siempre la Fuerza Armada,
y sin dejar de lado el desarrollo profesional de sus elementos, y el bienestar y
la búsqueda del personal interno.
Un tercer punto que creo que es el punto que debería entrar a tallar es
reforzar la relación de las Fuerzas Armadas con la sociedad. Creo que en lo
que concierne del primer eje de política, ya todo se ha dicho, solo quiero
enfatizar de que no solo basta con una buena ley, ni con su reglamento, sino
que el gran reto está en la ejecución de la ley; como dejamos de que solo
sea un papel mojado en tinta, por el contrario que se pueda poner en fun-
cionamiento eso es lo realmente importante. Y creo que ahí la acción de los
actores directos, apuntaría a crear todo un conjunto de sistemas conjuntos
—valga la redundancia— en los diferentes campos. Un sistema conjunto de
trabajo en personal, en logística, en capacitación, en educación, en doctrina;
donde lo central es buscar la estandarización, de los procesos y actividades.
Indudablemente como bien dice Enrique Obando también, estandarización
de los equipos y de los materiales, para lograr el tema de interoperalibidad
e interoperatividad y de accionar conjunto. En cuanto a la segunda línea de
acción trabajada por el ministerio, creo que el devolver la capacidad ope-
rativa disuasiva, a la fuerza, desde el denominado «Núcleo Básico Eficaz»,
como respuesta rápida y efectiva, ante una amenaza interna o externa, esto
tiene dos soportes; el soporte material y el soporte fundamental de recursos
humanos. El tema del soporte material — según sabemos por las noticias que
provienen del propio Ministro— respecto del dinero destinado para el con-
cepto de nube «Fondo para la Defensa», de los 654 millones de dólares, esta-
blecido en el periodo del 2006 hasta el 2011. En ese sentido estamos viendo
los viajes continuos del señor ministro y de los viceministros, la concreción
de reparaciones, de mantenimiento, de equipo o material bélico disponible.
Eso es lo que yo creo.

373
 Reforma del Estado peruano

En cuanto al segundo soporte, en donde deberíamos centrar la atención,

es el soporte —que considero fundamental— de los recursos humanos. Y aquí
quiero comentar dos temas: primero, la capacitación y entrenamiento del per-
sonal en todos sus niveles jerárquicos, y segundo, la búsqueda constante de la
claridad y el bienestar del personal militar. Creo que el concepto Núcleo Básico
Eficaz a partir de la capacitación es similar a como se da en todas las organiza-
ciones grandes de la vida privada, ya que es un sistema de mejora continua de
la capacitación y entrenamiento del personal militar (recurso humano). Creo
que la formación militar debe estar regida en todo por el concepto jerárquico,
tema que ya mencionó Enrique Obando —dígase de paso— que es uno de
los profesionales que más trabaja el tema de educación militar, que es tener
en vista el tema de la interoperabilidad y el accionar conjunto. En función de
ello, es una primera medida incrementar el presupuesto del sector, en cuanto
corresponde a capacitación y entrenamiento, aspecto que creo que sí se está
dando, y que se está discutiendo en este momento en el Congreso de la Repú-
blica. Un segundo punto sería establecer como bien dijo Enrique Obando, o
tal vez se está dando el gran paso, cursos conjuntos. En estos momentos, a par-
tir de enero se establece el curso de Estado Mayor Conjunto, con la dirección
del Comando Conjunto. Quizás yo ahí haría la salvedad que debería ser con la
dirección conjunta del Comando Conjunto y la Dirección de Entrenamiento
y Educación, que se está dando con la creación de los nuevos viceministerios.
También es conveniente establecer asignaturas comunes, a los niveles de escue-
la de formación, tanto de oficiales como de personal auxiliar, con la finalidad
de formar a los futuros militares con un mismo perfil profesional. Aquí si es
importante, puesto que se estaría cumpliendo con las capacidades militares
necesarias para cumplir con las misiones asignadas hacia futuro, y aquí es clave
el papel del Comando Conjunto. Creo que aunado a esta mejora continua en
capacitación y entrenamiento, es necesario establecer la normatividad legal
correspondiente. Creo que se ha avanzado fundamentalmente en este tema,
prueba son la Ley de Ascenso, y Ley de Situación Militar, pero existe un gran
vacío, que también lo mencionó Alfredo Prado, y que va hacia delante y es el
mismo ahínco y el mismo incentivo del desarrollo del personal auxiliar. Donde
-porcentaje más o porcentaje menos- estamos hablando del 60% ó 70% del
personal profesional militar que se encuentra en esta situación.
Entonces eso es lo que se refiere a capacitación y entrenamiento, un sistema
de mejora continua que lleve en todos los niveles jerárquicos a entender los
nuevos conceptos del desarrollo militar moderno, interoperabilidad, accionar

374
 Defensa Nacional

conjunto es importante; ya no más que cada instituto hace su propia guerra.

No se si ayudaría, seguir habando de Fuerzas Armadas. Pues nos dan la
impresión de que son tres fuerzas armadas. Tal vez ese solo cambio semántico
podría traer un concepto mayor de unidad en el tema. También es importante
resaltar lo que dijo Ciro Alegría, respecto de la asignación de los roles y misiones
de las fuerzas armadas y que esta es definitivamente una decisión netamente
política. Donde las fuerzas militares, la fuerza armada, es la ejecutora de dicha
fuerza. Es indudable que dichas definiciones o dichas decisiones cuenta con el
asesoramiento de personal militar, es obvio, para eso está el Comando Conjunto.
Sin embargo, creo que en estos momentos en el Perú es aún una definición
pendiente establecer lo que debe hacer cada fuerza armada. Creo que este
tema demanda claramente nuevas normas legales de desarrollo constitucional,
que establezcan meridianamente cómo, cuándo y para qué se usa a las fuerzas
armadas, así como las responsabilidades de las decisiones políticas que asuman
en su momento. Creo que de no asumir esa responsabilidad en las tareas va a
generar contratiempos para el proceso de la institucional del Estado, por ende
hace frágil el desarrollo de la gobernabilidad en nuestro país.
Finalmente está el tema de la relación de la Fuerza Armada y la sociedad.
Creo que esta división es la más compleja de trabajar, pues hay que hacerlo
en ambos lados de la relación y tenemos que trabajar con el concepto clave
de ciudadanía, de un lado los ciudadanos con uniforme y de otro los sin
uniforme. Los ciudadanos de uniforme deben entender que la tolerancia, la
transparencia, la alternancia, son ideas que sustentan toda democracia. Y los
ciudadanos no uniformados, debemos interiorizar la idea de que todos somos
iguales, que no hay ciudadano de primera o de segunda y que la defensa nacio-
nal es, fundamentalmente, una responsabilidad de todos. Como ciertamente
lo realiza por medio de tener una responsabilidad compartida, la fiscalización
ciudadana, el monitorear las decisiones relativas a la defensa nacional, es la
parte social que queda por ejecutar.

Alfredo Prado:

Aquí hay una pregunta que me parece interesante. «¿Cómo es el tema de los
asimilados, que el oficial de carrera va a tener los mismos derechos y las mismas
obligaciones que los asimilados?». Justamente un proceso serio de consolidación
institucional en el sector defensa, debe suponer la incorporación no solamente de
quienes visten el uniforme sino de los que no lo visten, perfecto. Otra, «¿Cabe
la posibilidad para ponerlo en términos gráficos, que un médico que se asimile

375
 Reforma del Estado peruano

a las instituciones armadas merezca un tratamiento igual en la asignación de

sus derechos y obligaciones?». Sí. Esa variable se ha contemplado, sin duda
alguna, a través de la nueva ley que establece dos direcciones generales: la
dirección general de personal militar, y la dirección general de personal civil.
Espero que esto absuelva la consulta. Punto seguido, cabría decir, claro que el
personal que es asimilado, no tiene por qué conducir la institución armada,
es quien ha estado en el pregrado o en la escuela, por obvias razones. Pero
evidentemente el tratamiento si es paritario, para el que viene de escuela como
para el que se asimile.

Ana María Tamayo:

Puntualmente se pregunta sobre «¿Qué medida se ha propuesto desde el

Ejecutivo para evitar ascensos dirigidos en las fuerzas armadas?». El Ministro
hizo referencia a la Ley de Ascensos, aprobada y promulgada en este último
semestre. Me parece que esta es una señal muy clara, de querer contar con un
marco legal con reglas claras, para reconstruir la línea de carrera profesional
y proba. Entonces me parece importantísima esta iniciativa que el ministerio
ha hecho, y en lo que toca a la sociedad, solo apoyar este tipo de propuestas
de ordenamiento.

Enrique Obando:

Aquí tengo una pregunta «¿Podría por favor profundizar los aspectos más
importantes del libro blanco para el sector defensa?». Básicamente lo que hay
es una comisión, una consulta y una comisión de redacción. La comisión
de redacción es la que se encarga de escribir el libro blanco, y la comisión de
consulta es la que sale por todo el país, por los 24 departamentos, consultando
la sociedad civil. Entonces ¿qué se le consulta a la sociedad civil? Básicamente
tres cosas. En primer lugar se les plantea ¿Cuál es la política de defensa nacional
y que opinión tiene sobre la política de defensa nacional? Eso lo hicimos
hace cuatro años atrás, el tema es que hubo un cambio de ministro, y no se
incorporó la consulta en el libro blanco; pero sí se incorporó en la política
de defensa nacional. En otras palabras, la política nacional de defensa que
hoy existe, es una política consultada con la sociedad civil. Y es una política
en la cual hay 13 políticas, que no estaban originariamente en el documento
que presentó el ministerio, sino que salió desde la sociedad civil. Entonces
ahora vamos por segunda vez a consultar la política, y veremos qué resultados

376
 Defensa Nacional

tendremos. Porque esta consulta es inclusive más profunda que la anterior.

Esto, porque lamentablemente todo depende del presupuesto, y ahora tenemos
más presupuesto del que teníamos antes, por tanto tenemos más capacidad
para consultar. Consultamos la política de defensa nacional. Por otro lado,
consultamos las características de las fuerzas armadas. Consultamos inclusive
si necesitamos fuerza armada o no. La vez anterior hubo un 99,9% de sí. Solo
una persona dijo que no, todo el resto estaba de acuerdo en que sí se necesitaba.
Ahora, ¿qué características quieren que tenga las Fuerzas Armadas? Entonces
nuevamente el ministerio propone algunas de las características, y de la propia
sociedad civil, van saliendo sugerencia de otras características. Y ahí sí —en
aquella oportunidad— no se incluyó en el documento del libro blanco. Porque
en el Libro Blanco deben ir las características de las Fuerzas Armadas del Perú,
pero no necesariamente de cómo son, sino de lo que pueden ser. Lo tercero
son las misiones, lo que está mencionando Ciro Alegría. ¿Qué misiones le
vamos a dar a las Fuerzas Armadas? ¿Quieren ustedes que las Fuerzas Armadas
participen en la lucha antinarcóticos? La vez pasada dijeron claramente «no»,
que esa es una misión policial. ¿Quieren que sea una Fuerza Armada solamente
para temas de guerra interna, o quieren una Fuerza Armada para guerra externa?
Porque hay una diferencia enorme entre lo que cuesta una u otra. Porque
si estamos pensando en guerra interna, estamos pensando básicamente en
unidades de infantería, en helicópteros, en aviones de transporte; en cambio, si
estoy pensando en guerra externa, estoy pensando en aviones de combate que
cuesta cada uno 50 millones de dólares, estoy pensando en fragatas misileras, en
submarinos, en vehículos de combate, tanques, etc. Y a la hora del gasto siempre
hay la tendencia a decir «pero si un avión cuesta 50 millones, cuantas escuelas
podemos construir con eso». Pero esa pregunta ya no la pueden hacer, porque
ya la formulamos, hemos salido y nos han dicho es legítima: Sí señor, queremos
que la Fuerza Armada tenga capacidad para una guerra externa. Entonces si eso
nos dicen —la sociedad civil— eso cuesta un monto determinado. Y ¿todo esto
para qué? Para legitimar a la Fuerza Armada. Entonces alguien se para y dice:
la Fuerza Armada no necesita ser legitimada, por el contrario creemos que sí
necesita ser legitimizada, el Estado completo hay que legitimarlo. Eso fue la
guerra contra Sendero. La guerra contra Sendero fue legitimar al Estado frente
a la población, y evidentemente una parte del Estado es la Fuerza Armada.
Bueno «¿Qué procedimiento de transparencia establece el sector defensa,
cuán disponible está para el ciudadano la información de sector defensa?». Está
en Internet. Nosotros podemos entrar al portal defensa, y es que por ley tenemos

377
 Reforma del Estado peruano

que publicar prácticamente todo. Inclusive el número de funcionarios que

tenemos, y cuánto gana cada funcionario. Puede que no esté al día, pero eso
es un problema interno. Pero no hay una intención de no publicar. Luego otra
pregunta «¿Existe o debería existir una dirección estratégica de lucha contra la
pobreza o el medio ambiente por parte de las Fuerzas Armadas?». No, porque
el tema de defensa nacional, no es un tema de las Fuerzas Armada, es un tema
del Estado, y las Fuerzas Armadas es parte, es solo un sector. Pero participan,
vía el sistema de defensa nacional, todos los otros sectores, y defensa ha consi-
derado —yo hubiera preferido que fuera una amenaza, pero se ha considerado
una preocupación de seguridad— el tema del calentamiento global. Entonces
el estar como un tema de preocupación nacional, el tema del calentamiento
global, que bastante daño está haciendo y va ser más, entonces hay que tomar
acciones al respecto. Pero no lo va a tomar el ejército o la fuerza aérea, lo tie-
nen que tomar los elementos del Estado que están dedicados a esos temas. El
tema de la pobreza definitivamente tiene que ver con defensa en la medida
que afecta, pero nosotros no podemos tener un plan de desarrollo alternativo
al que ya existe. El tema pobreza importará en la medida que afecta temas de
seguridad, por ejemplo, si dejamos el tema de pobreza liberado a los ministe-
rios que ven este tipo de temáticas, dirán pues: yo concentro la inversión allí
donde es más rentable. Pero con esa teoría, hay zonas del país que quedan
absolutamente fuera de la inversión, específicamente toda la sierra sur andina,
porque prefieren concentrarse donde hay mayor cantidad de población. Pero
estamos dejando toda una zona, que está permitiendo que regresen antiguos
planteamientos subversivos, justo por no invertir allí. Entonces ese tipo de
inversión se debe hacer por un tema de seguridad nacional, no solamente por
un tema de desarrollo. Otra pregunta «¿Para cuándo se licitan las adquisicio-
nes del programa NUBE?». Para el próximo año. O sea lo asignado este año
que es 135 millones de soles, el próximo año van a ser 511 millones, 2009 es
798 —que es el pico—, 2010 es 510 millones y el 2011 será de 132 millones
de soles. Entonces los dos años que van a ser los gastos más fuertes, son el
próximo año y el siguiente, y luego se irá reduciendo. Entonces ya vamos a
comenzar con el tema de licitaciones para adquisiciones. Y por último, pre-
guntan «Estamos convencidos de que nuestras fuerzas armadas carecen de pre-
paración digna en el plano comparativo con otros países». ¿Por qué no se pro-
mueve para la capacitación en especialidades en países extranjeros? Y termina
diciendo: «háganlo» Sobre esta pregunta, aquí tenemos un pequeño problema,
un poco que dormimos con el enemigo. Son nuestros amigos de economía.

378
 Defensa Nacional

Economía y prensa. Alguien inventó el «viajómetro», entonces el viajómetro

es cuánto personal de un sector viaja. Entonces se supone que se van de paseo
a divertirse, no a hacer cuestiones de trabajo. Y Defensa era el número uno en
el viajómetro. Y era por una razón sencilla, ejemplo, si voy con el buque escue-
la y llevo 200 y pico alumnos de la escuela naval, a parte de la tripulación del
buque ¿Cuánto cuesta el viajecito? Bueno pues es cuestión de calcular, la ali-
mentación de toda la tripulación, más los alumnos, el petróleo que consume
el buque. Otro ejemplo, va un oficial por decir al Colegio Interamericano de
Defensa. Ya ¿eso cuánto es? Usualmente un año pero pueden ser dos, porque
los mejores oficiales se quedan como parte del personal de la planta orgánica.
¿Y cuánto le damos para que sobreviva en Washington? No le podemos dar lo
que le damos en Lima, y eso multiplicado por 24 meses, pero además tenemos
que darle dinero para que alquile una casa, además está casado, entonces, ¿se
queda su familia acá?; entonces va con su esposa, y con sus hijos evidente-
mente, va sumando. Entonces, ¿cuánto cuesta que viaje uno? Se horroriza
y dicen: ¿Cómo es posible que todo eso cueste un oficial? Todo eso es por el
lado de la prensa. Por el lado del sector economía, esta no logra entender que
lo que se gasta en defensa es inversión. Pues economía lo plantea como gasto.
Pues de acuerdo con el modo particular de ver de ellos dicen: si yo construí
una carretera se puede calcular cuánto creció el comercio. Entonces yo invertí
50 millones en la carretera y eso ha generado que el comercio crezca en 300
millones. Pero a la hora que se le explica que se invirtió 50 millones en un
avión de combate, y después de 20 años ellos dicen: ¿Cuánto ha generado a la
economía ese avión de combate? Respondemos: Ha contribuido a seguridad,
ellos replican: No, no ¿Cuánto ha generado? Y bueno la respuesta es nada, y
ahora hay que comprar otro avión pasado los 20 años, porque este ya ha sido
superado por la tecnología. Entonces todo lo que sea inversión en defensa, ha
sido recortado notablemente desde el año 2000. O sea cada año es menos y
menos. No obstante, hay una cosa positiva, el 2008 ha crecido en un 10% que
no será gran cosa, pero comparado con lo que se ha tenido otros años, es un
buen síntoma. Es un buen síntoma que crezca el gasto corriente, y evidente-
mente que se haya dado el famoso Núcleo Básico Eficaz. Entonces espero que
parte de eso vaya a educación. Porque hay algo básico que nos preguntamos:
¿Si yo le pongo 10.000 dólares a un avión de combate o a un buque, qué con-
sigo con eso? El avión de combate podrá volar media hora con eso, y el buque
navegar otro tanto. En cambio 10.000 dólares en educación es una biblioteca
completa para mucho de los institutos armados, hace una gran diferencia.

379
 Capítulo 5
Reforma judicial

Exposición del Presidente de la Corte Suprema

de justicia de la república y Presidente del Poder
Judicial

Francisco Távara C.

Sean mis primera palabras de agradecimiento a esta distinguida casa de estu-

dios, la Pontificia Universidad Católica del Perú, y muy especialmente a su
Facultad de Ciencias Sociales y su Especialidad de Ciencia Política y Gobier-
no, por haberme invitado a ser partícipe de este importante seminario titulado
«Reforma del Estado en el Perú», el cual se realiza en el marco de las celebracio-
nes por el nonagésimo aniversario de esta muy importante universidad.
Sin duda, son muchos todavía los años de enriquecimiento cultural y cien-
tífico que esta casa de estudios tiene que dar al Perú. Como ex alumno suyo,
pues soy egresado de su maestría en Política Jurisdiccional, me siento también
partícipe de este ciclo de actos conmemorativos.
Ahora bien, y entrando ya en materia, paso a señalar que la reforma del
Estado ha sido desde el surgimiento del Perú como entidad independiente, una
reiterada preocupación para sus más relevantes sectores políticos e intelectuales.
Así es como desde distintos nombres o títulos se ha querido asentar en nuestro
país un Estado que se sostenga sobre la eficiencia, que interactuando con la
empresa privada y la sociedad civil sea pues un Estado socio de la sociedad.
«Realizar reformas es contrariar intereses», según Fernando Henrique
Cardoso, ex Presidente de la República Federativa del Brasil.


Cardoso, Fernando Henrique. «Consideraciones sobre reforma del Estado y gobernabilidad demo-
crática». En: http://www.iadb.org/sds/doc/sgc-cardoso.pdf.
 Reforma del Estado peruano

Solo sostenido sobre una intensa convicción moral, y de voluntad política,

la cual tome en cuenta el interés general, es posible avanzar y prosperar en las
líneas de reforma del Estado. Una reforma del Estado que, como ordena nuestra
Constitución en su primer artículo, tenga por fin supremo al ser humano.
Si en el Poder Judicial hemos asumido que su reforma ha de nutrirse de una
vocación humanista, con mayor razón consideramos que la reforma del Esta-
do ha de tener su fin en la reconciliación del ente público con la sociedad,
en la gestión de un Estado al servicio del ciudadano. Expuestos estos puntos,
paso a exponer el tema que hoy me convoca, y que es el siguiente:

La reforma judicial en el Perú: estado actual y perspectivas

El Perú a lo largo de su historia ha tenido dieciséis constituciones (186 años

de vida republicana), y durante todo ese tiempo, una notoria preponderancia
hacia los gobiernos militares. Cuenta hoy, por ello, con una democracia toda-
vía insuficiente y que hace enormes esfuerzos para alcanzar su plena consoli-
dación. Dentro de este contexto debe entenderse que los elementos empíricos
no son entelequias, sino que son aspectos reales que, de un modo u otro, han
influido en el actual rostro de las instituciones estatales, instituciones entre las
cuales sin duda se encuentra nuestro Poder Judicial. De ahí que sea interesan-
te plantear continuos debates públicos, los cuales permitan discutir puntos de
vista plurales, y luego proponer soluciones. En este derrotero, el día quince de
octubre del año 2007, los magistrados supremos sostuvieron una importante
Sala Plena con los miembros de la Comisión de Constitución y Reglamento
del Congreso de la República, a fin de asentar una reforma judicial, lo cual,
por lo menos en el plano constitucional y legal, sea más acorde con nuestra
realidad. Es necesario entonces que el poder político atienda la voz del Poder
Judicial, a fin de que las normas que aquel elabore, ostenten un contenido
totalmente congruente con nuestro escenario social. Nadie puede olvidar que
el Perú aún se encuentra recuperando su institucionalidad, luego de que en
la década pasada muchas o todas las instituciones del Sistema de Justicia del
Perú estuviesen intensamente intervenidas por el poder político de turno. Es
de destacar, que el llamado autogolpe de abril de 1992 significó la ruptura del
orden constitucional. Una gran cantidad de magistrados de todos los grados
judiciales fueron retirados de sus cargos mediante Decretos Leyes. Por otro

Dato recogido de la página web del Congreso de la República del Perú : http://www.congreso.gob.
pe/ntley/ConstitucionP.htm. Revisado con fecha 6 de septiembre de 2007.

382
 Reforma Judicial

lado, el Tribunal de Garantías Constitucionales de aquella época, fue enton-

ces clausurado, junto al Congreso de la República.
Resulta pues oportuno resaltar que, cuando se intervino el Tribunal de Garan-
tías Constitucionales, se colocó un aviso en su puerta de entrada, indicándose allí
que la imposibilidad de atención en dicha entidad era temporal. No obstante, el
Tribunal nunca más abrió con sus miembros de aquella fecha, sino que lo hizo
con un nuevo nombre, Tribunal Constitucional, y con nuevos miembros, algunos
de los cuales, por su labor desplegada contra los excesos del gobierno de aquella
época, y en defensa de la constitucionalidad, son recordados hoy como personajes
ejemplares. Sin embargo, lo que la democracia del Perú, situación que estoy segu-
ro se repite en varios países de nuestra región latinoamericana, no ha alcanzado
en cuanto a madurez y fortaleza, sí lo ha logrado en cuanto a impulsar a muchos
sectores de la sociedad civil a asumir un rol activo en la fiscalización de los poderes
públicos en general, y en las tareas vinculadas con una hasta hoy indispensable
reforma de nuestras judicaturas ordinarias en particular. Esta labor resulta sin duda
muy positiva cuando es efectuada de modo serio, independiente y responsable.
Considero, por ello, que estas asociaciones civiles, las cuales en su gran mayoría
reciben apoyo de entidades internacionales, cumplen una valiosa función. He ahí
que su labor deba ser imparcial y objetiva, sin más intereses que coadyuvar a lograr
los fines reformistas. Por otro lado, el Perú, como un país subdesarrollado, en vías
de desarrollo o emergente, aparece aún aquejado por graves problemas, como
la pobreza, el desempleo, la falta de vivienda y cobertura de salud, educación y
seguridad social adecuadas, etcétera, entre muchos otros, que han llevado a que se
plantee como punto principal de agenda el de la reforma general del Estado. Es
en este contexto que más fácilmente puede comprenderse cómo el problema de la
justicia o del Poder Judicial está ligado a los problemas estructurales del país, no
siendo entonces una dificultad aislada o insular: las deficiencias del servicio de jus-
ticia en buena medida se explican entonces en los problemas realmente seculares
del Estado y de la sociedad peruana en general.

La pobreza

Esta es la expresión objetiva que resume el estado actual de nuestro país, Perú,
esto es, el de extrema pobreza. Este es el Perú que el Poder Judicial quiere
ayudar a transformar. Ahora bien, se hace necesario responder a la pregunta,
sin duda central, sobre cuál es la filosofía o idea directriz que debiera inspi-
rar y conducir actualmente la reforma judicial en el Perú. Corresponde ahora
pues explicar que tanto los cambios introducidos como las nuevas estrategias

383
 Reforma del Estado peruano

y acciones que han sido iniciadas en la actual gestión del Poder Judicial se sus-
tentan en una pauta inspiradora, la cual responde a una concepción humanista
de la actividad jurisdiccional. Y es que concebimos a la actividad jurisdiccional
como un auténtico servicio, cuyo centro y eje lo constituye el usuario judi-
cial. En este entendido, queremos que el Poder Judicial peruano, dentro de
una vocación humanista, brinde un servicio eficaz y eficiente a la población,
dado que solo un servicio jurisdiccional sostenido sobre la confianza pública
puede contribuir en la enorme tarea de conservación y defensa de los valo-
res e instituciones propias de un régimen democrático como modo de vida
institucional y social: tutela de los Derechos Fundamentales, principalmente.
Dado el estado actual del Poder Judicial peruano, la reforma de este pasa por
instaurar cambios estructurales al interior del mismo, y por plasmar acciones
que, en colaboración con los otros poderes públicos (como el Congreso, por
citar un ejemplo), estén destinadas a sentar un marco jurídico congruente con
el rediseño organizacional y funcional de la judicatura ordinaria nacional. Se
requiere entonces, a fin de imprimir integralidad y permanencia a la reforma
emprendida, el trabajo conjunto con las demás entidades imbricadas del Esta-
do, y sobre todo, las de aquellas que son parte del denominado sistema de jus-
ticia. No obstante, debe advertirse que la reforma del Poder Judicial peruano,
en especial tomando en cuenta sus dimensiones espaciales —todo el territorio
de la república y su complejidad— no resulta una tarea de corto plazo, sino
que se incardina en un cuadro de acciones también de mediano y largo plazo,
el cual debe ser continuado por gestiones presidenciales posteriores a la que
hoy se encuentra a mi cargo. La reforma judicial en el Perú implica, indudable-
mente, una sinergia de esfuerzos, los cuales confluyen desde distintos poderes y
organismos del Estado (entre los cuales tómese en cuenta el concurso del Go-
bierno, el Congreso y otros organismos previstos en la Constitución es siempre
fundamental), y también a aquellos representantes de la sociedad civil cuyo
quehacer incide sobre la actividad de justicia. Pero también debe precisarse
que consideramos que no puede existir reforma judicial sin que se asuma plena
conciencia del estado actual de las labores de impartir justicia en el Perú y los
problemas que la aquejan: mora procesal, actos de corrupción e ineficiencia en
distintos sectores administrativos y jurisdiccionales. ¿Existe entonces voluntad
de cambio del Poder Judicial de Perú? Hoy es innegable que existe una clara
respuesta afirmativa al respecto. La Sala Plena de la Corte Suprema, el máximo
órgano de deliberación del Poder Judicial peruano, el Consejo Ejecutivo del
Poder Judicial, y la Presidencia han asumido la tarea de detectar los problemas
institucionales existentes y plantearse alternativas para su solución.

384
 Reforma Judicial

Muestra concreta de los que les menciono, lo constituye el que en este mis-
mo día, se encuentran reunidos los magistrados supremos de las Salas Penales de
nuestro Alto Tribunal, a fin de realizar su Tercer Pleno Jurisdiccional que, como
se sabe, tiene por meta uniformizar criterios respecto de la aplicación de sen-
tencias plenarias y vinculantes expedidas en materia penal. Ahora bien, pasaré
a precisar algunas de las líneas fundamentales sobre las cuales se encuentra inci-
diendo la actual reforma judicial, continuada a la fecha por quienes integramos
los órganos de gobierno del Poder Judicial. Estas son las siguientes:
1) Fortalecimiento y nuevo rol de la Corte Suprema de Justicia
2) Acceso a la jurisdicción
3) Política de lucha contra la corrupción judicial
4) Política de transparencia del Poder Judicial
5) Modernización de la gestión del Despacho Judicial
6) Fortalecimiento cualitativo del elemento humano
7) Administración y presupuesto judicial

1) Fortalecimiento y nuevo rol de la Corte Suprema de Justicia.

No debe perderse de vista que, junto a las funciones de gobierno del Poder
Judicial que ostenta la Corte Suprema, se encuentran sus atribuciones juris-
diccionales, las cuales se identifican no solo con la resolución pura y simple
de casos judiciales, sino en especial, y con intenso énfasis, con su condición
de órgano jurisdiccional que ha de sentar precedentes jurisprudenciales. La
consolidación de un Tribunal Supremo que realice una función tan relevante
como la de fijar jurisprudencia acarrearía ventajas para el Sistema de Justicia en
relación a uniformizar la jurisprudencia nacional, aumentar la predictibilidad
de las decisiones judiciales, contribuir a la seguridad jurídica y desincentivar la
presentación de demandas carentes de razón jurídica. Sin embargo, debe pre-
cisarse que como desafortunadamente en materia civil no ha sido posible hasta
la fecha sentar precedentes jurisprudenciales, dado la estructura del recurso de
casación que exige, para sentar precedentes, un procedimiento tan complejo
como es el de lograr materializar un pleno casatorio. Conscientes de la necesi-
dad de contar con un apoyo calificado para enfrentar estas y otras importantes
necesidades es que se instituyó el Consejo Consultivo del Poder Judicial, el
mismo que se encuentra integrado por destacados profesionales del Derecho y
de otras ramas, que asesoran a la Presidencia del Poder Judicial en el desarrollo
de las líneas de política judicial. Y, ciertamente, un punto en esta asesoría lo

385
 Reforma del Estado peruano

constituye el tema de la casación. Ello en mérito a que la Corte Suprema no

puede seguir conociendo materias en base a medios procesales cuyo actual uso
o diseño procesal permite una clara sobrecarga procesal de sus labores, y que
impide, por tal razón, que fije precedentes jurisprudenciales. Me refiero aquí
sobre todo a lo que viene sucediendo con respecto al recurso de casación civil.
De ahí que se instituyera una comisión a nivel del Consejo Consultivo antes
mencionado, la cual tuvo por trabajo perfeccionar algunas iniciativas de ley
elaboradas en esta materia, las cuales deben ser próximamente presentadas ante
el Congreso de la República. Pero no solamente se tiene previsto desarrollar
plenos casatorios. Incluso en materia procesal civil se ha constituido ya una
comisión encargada de la evaluación y realización de los mismos, en la que se
encuentran participando no solo vocales supremos, sino que también cuenta
con el apoyo del Centro de Investigaciones Judiciales y el importante aporte
del Gabinete de Asesores de la Corte Suprema de Justicia. De otro lado, y en
este mismo entendido, el de mejorar la calidad de la labor jurisdiccional asumi-
da, se viene estudiando la conveniencia de instalar un Gabinete de Asesores en
lo jurisdiccional de la Corte Suprema, tal como el que tienen otros Tribunales
Supremos de otras naciones. No olvidemos que hasta hoy la Corte Suprema de
Justicia peruana no cuenta con un gabinete en lo jurisdiccional, debidamente
organizado y con personal altamente cualificado. Ello se articula perfectamen-
te con el consenso existente a nivel académico mediante el cual se considera
que «el diseño de órganos consultivos de apoyo a órganos activos para preparar
decisiones se encuentra en funcionamiento con éxito en países como Alema-
nia, España o Italia, o Colombia, en América latina, donde se ha logrado una
mayor agilidad en el trabajo de los tribunales supremos sin aumentar, recu-
rrentemente, el número de estos magistrados o de salas supremas».
Ahora bien, la necesidad de proporcionar colaboración calificada al Presi-
dente del Poder Judicial y a la Corte Suprema de Justicia de la República, como
bien se señala en más de un documento sobre la materia «[…] no se limita al
esencial apoyo jurisdiccional de las salas supremas (proyectando resoluciones
bajo la dirección e intervención de los magistrados supremos) sino a múltiples
funciones tales como aquellas de índole administrativa: propuesta de políticas
institucionales, coordinación de relaciones internacionales del alto tribunal, la
de gestión de registro general, del archivo, la biblioteca o los servicios informá-
ticos, entre otras funciones importantes. Ello, sin contar con el apoyo directo


«Consultoría para elaborar un diagnostico de las necesidades de la Corte Suprema de la República».
En: Proyecto Jusper: plan de trabajo, p. 2.

386
 Reforma Judicial

que brindan al Presidente del máximo Tribunal». Esto permitiría mejorar la

producción en cantidad y calidad de las resoluciones del Tribunal Supremo.

2) Acceso a la jurisdicción

El incremento continuo de la carga procesal que a la fecha soportan los órga-

nos jurisdiccionales limita seriamente el acceso adecuado de los usuarios del
servicio de justicia, y por ende, la obtención de una idónea impartición de
esta. Tal sobrecarga procesal se ha originado con ocasión de una ascendente
demanda de justicia, así como de las limitaciones logísticas y financieras que
hoy padece el Poder Judicial.
Téngase en cuenta, asimismo, que el uso de los denominados medios alter-
nativos de solución de conflictos desafortunadamente no ha significado un cam-
bio cualitativo que asegure una mayor y mejor cobertura frente a las crecientes
exigencias de justicia. Esto debido a la falta de una adecuada información, así
como a la existencia de una asesoría legal poco idónea con la que muchas veces
cuentan los justiciables. No obstante todo ello, la actual gestión del Poder Judi-
cial se encuentra desplegando acciones para revertir tal estado de cosas.
De este modo se debe destacar que, en términos de cifras, la carga procesal
aumentó de 2´281.071 en el año 2004 a 2´955.754 en 2005, y a 3´071.649
en el año 2006. Ha ascendido la demanda de justicia, pero lamentablemente
no se ha ampliado la infraestructura y los demás recursos puestos a disposi-
ción del Poder Judicial para atender esta permanente necesidad.

Cuadro 1: Cifras de carga procesal en los últimos años.

2
0
0
2 6
2 0
0 0
0 5
4

2’281.071 2’955.754 3’071.649


Ídem, p. 2.

387
 Reforma del Estado peruano

Es de precisar que, por solo citar un ejemplo, hasta fecha reciente, los Juz-
gados Contencioso Administrativos de la Corte Superior de Justicia de Lima
se encuentran soportando un estimado de —solo respecto del presente año—
nueve mil novecientos veinticinco causas ingresadas y en giro (trámite), y con
una proyección a que esto siga aumentando cada vez más. Dicha sobrecarga
de procesos que enfrentan los juzgados de la especialidad Contencioso Admi-
nistrativa resulta un claro indicador de que la Administración Pública no está
actuando dentro de estrictos parámetros jurídicos. Esto es, en términos de
carga procesal, muestra que el Poder Judicial peruano debe finalmente hacer
frente a muchos de los problemas que el Estado tendría que resolver a través
de acciones ejecutivas, máxime cuando gran parte de estos procesos conten-
cioso administrativos versan sobre materia pensionaria. Es frente a este tipo de
preocupaciones que, con fecha 24 de mayo del año en curso, se publicó en el
Diario Oficial El Peruano la Resolución Administrativa Nº 099-2007-CE-PJ,
por la cual el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial aprobó el «Plan Nacional
de Descarga Procesal». Como se explica en la propia resolución, el referido
plan tiene por finalidad reducir

la carga procesal existente en los órganos jurisdiccionales a nivel nacional

y establecer estándares de carga y producción aceptables para brindar un
servicio de calidad […] comprendiéndose para ello tres etapas: La pri-
mera de depuración y actualización de expedientes, entendida la depura-
ción como la remisión de expedientes al archivo y la actualización como
la puesta al día de los registros en los sistemas disponibles, manuales o
informáticos; la segunda, un inventario de expedientes principales e in-
cidentes, que permitirá contar con una estadística actualizada para una
mejor toma de decisiones; y la tercera, de descarga procesal, en la que se
realizaran acciones como la de fortalecimiento de los órganos jurisdiccio-
nales y conformación de órganos jurisdiccionales de descarga procesal.

Sin embargo, muchas medidas definidas y concretas para revertir la sobre-

carga procesal no se pueden ejecutar debido a la falta de presupuesto, inde-
pendientemente de que alguna de ellas haya incluso sido aprobada legislativa-
mente. Expresión de esto lo constituye lo previsto en el Decreto Ley Nº 25680
y su modificatoria recogida en la Ley Nº 28765, normas cuya finalidad es la


Fuente: Carga Procesal y Producción Judicial de los Juzgados Contencioso Administrativos de la
Corte Superior de Lima: Giro y Ejecución. Enero-Junio 2007. Elaboración: Sub Gerencia de Estadísti-
ca, Gerencia de Planificación del Poder Judicial.

388
 Reforma Judicial

de no solo desconcentrar sino descentralizar la Corte Superior de Justicia de

Lima, pero que a pesar de haber sido expedidas en los años 1992 y 2006 aún
se encuentran pendientes de ejecución. Una reforma judicial de estos alcances,
aun cuando solo comprenda a Lima, capital del Perú, significa resolver gran
parte de los problemas judiciales todavía existentes en nuestro país, pues en
la capital se tramita y resuelve un porcentaje bastante considerable de la carga
procesal que hoy enfrenta el Poder Judicial peruano. Debe precisarse enton-
ces también que, para mejorar el acceso a la justicia, nuestra institución vino
trabajando desde los primeros meses de este año en la materialización de un
proyecto con el Colegio de Abogados de Lima, Ministerio de Justicia, etcétera,
un Convenio Interinstitucional, destinado a brindar ayuda de asesoría jurídica
a quienes se encuentren procesados penalmente más no sentenciados. Ello, a
fin de reducir la población carcelaria que no ve resuelta su situación jurídica
de manera definitiva. Sin embargo, y esto a pesar de que el Ministerio de Jus-
ticia ha estado incluido dentro de estos diálogos, lamentablemente hasta hoy
no ha sido posible habilitar recursos para la contratación de los abogados que
desplegarían esa labor. Aquí como en otros temas se demuestra que la reforma
judicial, tal como lo ha revelado el Plan Nacional para la Reforma Integral
de la Administración de Justicia planteado por la ceriajus, exige la dotación
de recursos. Ahora bien, lamentablemente un presupuesto como con el que
actualmente cuenta el Poder Judicial casi nos condena solamente a financiar
las operaciones ordinarias que despliegan nuestros órganos administrativos
y jurisdiccionales, y deja disponible únicamente una cobertura económica y
logística muy pequeña para cubrir los gastos que la reestructuración requiere.
Carga social:
Señores, el monto de cuatrocientos veintitrés millones de soles constituye la
carga social que afronta el Poder Judicial desde hace mas de quince años, en-
tre las que figuran el pago de cts (Compensación por Tiempo de Servicios),
nivelación de pensiones de jubilación de magistrados y otras obligaciones sus-
citadas por mandatos judiciales. Necesitamos con urgencia el incremento del
presupuesto, y no solo para terminar con esta enorme carga social. Lo que no
debiera ser posible es que numerosos magistrados y servidores, los cuales han
dado toda su vida laborando en el Poder Judicial, no pueden alcanzar un cabal
ejercicio de este derecho. A pesar de estas claras y difíciles trabas, los órganos
actualmente a cargo del gobierno del Poder Judicial, con el importante apoyo
de agencias de la Cooperación Internacional (como el Banco Mundial, la gtz

389
 Reforma del Estado peruano

y la Unión Europea) están desplegando importantes esfuerzos para lograr una

reforma judicial plena que tenga como uno de sus aspectos centrales el revertir
las murallas que impiden o dificultan el acceso a la justicia. Quisiera destacar
el ejemplo de los órganos jurisdiccionales en la sub especialidad comercial,
que a la fecha vienen funcionando eficientemente, dado que iniciaron sus la-
bores con una infraestructura adecuada, y con una carga procesal razonable.
El Poder Judicial peruano y los jueces de esta sub especialidad comercial
han sido por primera vez en la historia de nuestro país recientemente pre-
miados por una importante Asociación Civil (cad: Ciudadanos al Día), en
reconocimiento a lo que se ha considerado la mejor práctica gubernamental
producida en el Perú en el presente año.
La justicia sub especializada en material comercial surgió en el Perú como
una respuesta coherente y necesaria a dificultades que el Poder Judicial debe
enfrentar: la sobrecarga procesal y la necesidad de especialización. Se buscó de
la judicatura con ello una solución al álgido problema de la atención inade-
cuada y poco célere que recibían las pretensiones de contenido mercantil en
los juzgados civiles, esto debido a su excesiva carga procesal. Es más, desde
que se inauguraron los órganos jurisdiccionales sub especializados en materia
comercial, se comprobó que la judicatura peruana, provista de las condicio-
nes de infraestructura y de trabajo adecuados, podrían enfrentar de manera
eficiente las demandas ciudadanas de justicia. Hemos visto cómo los juzgados
sub especializados en materia comercial, iniciando con carga cero su trabajo,
y contando con una dotación de recursos adecuados, resolvieron los procesos
judiciales sometidos a su conocimiento de manera rápida y eficaz. Incluso
es de destacar que hasta donde tengo conocimiento, y por lo menos desde
mi gestión como jefe del órgano de control disciplinario del Poder Judicial,
la Oficina de Control de la Magistratura (entre Junio de 2002 y diciembre
de 2006), no se ha tenido conocimiento de casos de corrupción que presu-
miblemente hayan acaecido en esta sub especialidad de la justicia peruana.
De este modo, hemos podido apreciar durante esta aún corta experiencia en
materia de justicia comercial, que esta se ha consolidado como una efectiva
respuesta a importantes problemas, los cuales, por incidir en una dimensión
importante de la economía peruana, exigían una respuesta idónea, la que afor-
tunadamente se dio, y por ello, hoy resaltamos los efectos y eficacia de la
misma. La duración de los procesos se han reducido ostensiblemente. Dentro
de este contexto de medidas adoptadas por el Poder Judicial para coadyuvar a
la efectividad del derecho de acceso a la jurisdicción, permítaseme felicitar a

390
 Reforma Judicial

esta casa de estudios, la Pontificia Universidad Católica del Perú, por dedicar
en la actualidad un importante esfuerzo para contribuir a hacer realidad el
derecho de acceso a la justicia en el Perú. Es justamente dentro del proyecto
de fortalecimiento de la sociedad civil y del Estado de Derecho, que esta uni-
versidad en colaboración con el Banco Mundial, ha emprendido el proyecto
de creación de Clínicas de Derecho de Acciones de Interés Público, que tiene
por misión, como lo ha advertido el profesor Gorki Gonzáles, introducir un
enfoque dinámico a la enseñanza del Derecho, en el que se busque «superar
las barreras culturales e institucionales que impiden el acceso a la justicia y que
son en gran medida propias del formalismo jurídico».

2) Política de lucha contra la corrupción judicial.

Conforme a una encuesta realizada por Apoyo Opinión y Mercado S.A., la so-
ciedad peruana considera que solo tres de cada diez peruanos son honestos; y,
del mismo modo, siete de cada diez estarían dispuestos a pagar una coima para
ganar un proceso judicial. Existiría entonces, en este sentido, un elemento casi
endémico y estructural, denominado habitualmente corrupción, el cual no so-
lamente se encontraría inserto en el Poder Judicial, sino en la sociedad peruana
en general. Ello no implica caer en el extremismo de achacar una actuación
corrupta a la entidad total de la nación peruana. Tampoco involucra imputar
cierta responsabilidad ante lo que lamentablemente viene sucediendo a las Fa-
cultades de Derecho, a los Colegios de Abogados y al mismo Poder Judicial.
A las primeras porque, en su labor de formación de nuevos abogados, deben
otorgar un rol importante a la dimensión ética de los futuros profesionales del
Derecho. Por otro lado, y en lo referente a los Colegios de Abogados, estos
deben dejar de ser entidades pasivas y asumir un rol activo en el ejercicio de sus
facultades disciplinarias, pues, como se ha destacado en un reciente estudio del
Luis Pásara, al cual cito en términos textuales, pareciera existir:

[…] Carencia de voluntad de investigar y sancionar [...] Dificultades

para que los casos denunciados sean admitidos, demora en el procedi-
miento, renuencia a usar procedimientos y pruebas de oficio, y criterios


En: Clínicas Jurídicas en Acción. Informe elaborado por el diario El Peruano, de 5 de noviembre de
2007, p. 13

Hecha para el Instituto de Defensa Legal, (idl) en noviembre de 2005.

En el Diccionario de la Real Academia Española: coima: 1. f. Gaje del garitero, por el cuidado de pre-
venir lo necesario para las mesas de juego. 2. f. Am. soborno (dádiva con que se soborna).

391
 Reforma del Estado peruano

confusos o contradictorios para determinar la existencia de faltas a la

ética profesional, contribuyen a un bajo nivel de sanción. Como se ha
indicado, sobre el total de casos denunciados durante 2003, hasta marzo
de 2005 solo en 8,94% había recaído una sanción.

Estos datos se encuentran solamente referidos al Colegio de Abogados de

Lima, hacia donde se dirigió la muestra en la cual se ha basado el estudio del
autor referido. Conviene entonces que se promueva otro estudio similar, en
el cual se explore la realidad de los colegios de abogados de provincias sobre
el particular. En consecuencia, los colegios de abogados deben sumar a su rol
crítico un papel dinámico, colaborando así de manera decidida en la lucha
contra la corrupción, sin requerirse para ello un control disciplinario externo
y plurirepresentativo sobre sus agremiados. Ahora bien, la lucha contra la
corrupción en el ámbito judicial requiere también contar con el respaldo de
un control preventivo. A este respecto destáquese que en enero del año en
curso se presentó una iniciativa de Ley, aprobada por la Sala Plena de la Corte
Suprema de Justicia, para reconocer a la Jefatura de la Oficina de Control de la
Magistratura (ocma) la facultad para limitar los derechos al secreto bancario,
reserva tributaria y secreto de las comunicaciones, siempre que mediase un
procedimiento disciplinario en curso. El Congreso de la República no ha tenido
todavía un pronunciamiento con respecto a esa iniciativa, la cual aparece en
el Congreso con la siguiente nominación: Proyecto de Ley Nº 956-2006-PJ.
Del mismo modo, afirmo enfáticamente que no solo basta con proponer el
traslado del control disciplinario a un órgano externo y pluri representativo,
como lo es el Consejo Nacional de la Magistratura, para creer que con ello el
problema quedará resuelto. Es más, y sobre la misma pertinencia de este tipo
de propuestas, bien debería tenerse presente que ya hoy el Consejo Nacional
de la Magistratura tiene facultades disciplinarias respecto de los miembros del
Poder Judicial, pero que, frente a ello, todavía esa importante institución no
ha podido hasta ahora satisfacer las demandas de la población. Por otro lado,
aquella frase trillada «Otorongo no come a otorongo», resulta inapropiada y
hasta injusta en el caso del Poder Judicial frente a la labor de una Oficina de
Control que, a pesar de los limitados recursos con que cuenta, viene efectuando
valiosos esfuerzos con resultados. Debe además tenerse presente como el
Consejo Nacional de la Magistratura ha rechazado varias de las propuestas de
destitución de jueces que habían sido formuladas en el mismo Poder Judicial.
De otro lado, cabe preguntarse si existe un control externo respecto de otras
entidades del Estado o si se ha llegado a medir, de modo científico y serio,

392
 Reforma Judicial

los niveles de corrupción existentes en el Poder Judicial. No debe entonces

olvidarse que las estadísticas miden más bien la percepción subjetiva de la
población; y además que, ciertamente en muchos casos, la llamada corrupción
judicial resulta para algunos abogados la mejor excusa para justificar su derrota
en un proceso judicial, derrota que ha sido consecuencia de su negligencia, o
sencillamente resultado lógico de no haber tenido el derecho que invocaban.
Dentro del derrotero de fortalecer la labor de control, se ha instaurado
una comisión encargada de elaborar el nuevo Proyecto del Reglamento de
Organización y Funciones de la Oficina de Control de la Magistratura, y se
ha adecuado ciertamente dicha norma a los alcances de Ley 28149, ley que
incluye la participación de la sociedad en los órganos de control del Poder
Judicial y el Ministerio Público. La referida ley fue muy deficiente. Esto ha
provocado que haya un nuevo proyecto de ley en trámite legislativo para
definir de manera precisa el nivel de participación de los representantes de
la sociedad en los órganos de control. Es una prioridad de esta gestión a mi
cargo el de velar por la plena puesta en vigencia de la referida ley, a fin de
que se introduzcan en la labor de control elementos de fiscalización externa
sobre el comportamiento funcional de los (as) diferentes jueces (zas) y fiscales
del Perú. Los representantes de las universidades públicas y privadas deben
asumir su rol y responsabilidad. En materia disciplinaria el reto de la Oficina
de Control de la Magistratura y del Consejo Nacional de la Magistratura es
el de abreviar los procedimientos recurriendo por ejemplo a la oralidad de los
mismos, como lo pretende hacer Colombia. Asimismo, se considera adecuado,
dentro de este lineamiento de trabajo, el interconectar, a través de un sistema
de información, a la Oficina de Control de la Magistratura (ocma) con las
Oficinas descentralizadas de control existentes en diversos distritos judiciales
del país, a fin de fortalecer así sus labores de control. En lo que respecta
a promoción de la ética judicial, se ha lanzado una campaña de valores, la
misma que fue anunciada en la ceremonia de celebración del día del juez en
el Perú, esto es, el 4 de agosto del año en curso. La solidaridad, el respeto, la
confianza, la promoción de la familia, la honestidad y la verdad en la sociedad
deben contribuir a mejorar al Poder Judicial y a la sociedad en su conjunto. La
Campaña de Valores se encuentra destinada a promover y difundir en la sociedad
los valores mencionados. Estos no deben regir solo la labor jurisdiccional, sino
que deben ser irradiados a toda la sociedad, pues es ella, sin duda alguna,


Bases para el Plan Decenal de Reforma y Modernización del Poder Judicial al año 2017, p. 12.

393
 Reforma del Estado peruano

la responsable de mejorar y colaborar con la mejora de la justicia. Esta campaña

será desplegada a través de distintos medios de comunicación, y para ello se
requiere el apoyo especial de la prensa televisiva.

3) Política de transparencia del Poder Judicial.

Si bien a la fecha se ha instituido una nueva página web del Poder Judicial,
sustentada en los criterios de facilidad, eficiencia y transparencia, buscando así
beneficiar a los usuarios del servicio judicial, todavía se requiere hacer muchas
mejoras en estas materias. Es en este carril que se quiere poner en funcionamiento
un Portal Web del Poder Judicial: esto es, un entorno informático que permita
a los usuarios interactuar con los componentes web, de tal modo que ya podría
ser en este escenario el óptimo para desarrollar mejoras como la instauración
plena de notificaciones judiciales vía internet, u ofrecer mayor información de
los expedientes a través de este portal web. En este sentido, conviene precisar
que se ha dado gratuidad al sistema de consulta web del estado de los procesos
judiciales, a fin de facilitar la tutela jurisdiccional brindada a los usuarios del
servicio de justicia. Para ello, esta medida se apoya en la principal herramienta
de gestión informática del Poder Judicial, la cual a la fecha desafortunadamente
solo funciona en un número todavía reducido de órganos jurisdiccionales del
Perú: me estoy aquí refiriendo al Sistema Integrado de Justicia (sij), el cual
busca consagrar una gestión informática del Despacho judicial en todo el país.
Es pues por ello una meta de esta actual gestión, con apoyo de la Cooperación
Internacional, el ampliar la cobertura del sij a todas las sedes jurisdiccionales
del Perú. De ahí que hayamos adquirido recientemente un gran número de
computadoras (cuatro mil) de última generación para tal objetivo. Se tiene
previsto asimismo continuar con el plan de publicación de las resoluciones
expedidas por la Corte Suprema de Justicia en la página web del Poder Judicial,
y se debe destacar además que el Consejo Ejecutivo de nuestra institución ha
aprobado que se procedan a publicar también allí las resoluciones que expidan
las salas y juzgados de las diversas Cortes Superiores. Ello constituye, en el
plano jurisdiccional, una muestra innegable de transparencia.
A este mismo respecto, destáquese que un grupo de magistrados recibió
este mismo premio por disponer la publicación voluntaria de sus resoluciones,
y ello antes de la adopción del Acuerdo de Sala Plena que versa sobre la
publicación electrónica de las resoluciones de las Salas de la Corte Suprema.
La transparencia en la jurisprudencia por parte de la Corte Suprema se sostiene
en un Acuerdo de Sala Plena de Tribunal Supremo para tal fin, el mismo que

394
 Reforma Judicial

fue adoptado el 17 de enero de 2007. Es decir, fue el máximo órgano de

deliberación del Poder quien asumió el reto de la transparencia judicial.

4) Modernización de la gestión del Despacho Judicial

Como en cierta manera ya se había adelantado, a la fecha el Poder Judicial

cuenta con un entorno de interconexión informática denominado Sistema
Integrado de Justicia (pues implica también herramientas de software), el
mismo que simplifica en gran parte el trabajo del despacho jurisdiccional,
ya que permite compartir distinta información a nivel de las entidades judi-
ciales, y se logra con ello hacer más sencillo el trabajo a su cargo. Es a partir
de este Sistema Integrado de Justicia que los usuarios del servicio judicial
pueden hacer consultas vía internet sobre el estado de su expediente. Ahora
bien, y como ya algo se había adelantado, muy a despecho de los ostensibles
beneficios de este sistema, son todavía pocos los órganos jurisdiccionales
que se encuentran insertados en el mismo (aún faltan muchas salas de Cor-
tes Superiores del país). Por ello, se ha considerado, en coordinación con el
Proyecto de Mejoramiento de los Servicios de Justicia en el Perú que apoya
el Banco Mundial, el desarrollo de mejoras al Sistema Integrado de Justicia,
así como su implantación en los Juzgados de Familia y Contencioso Ad-
ministrativo. Es en este mismo sentido que se tiene dispuesto en análisis y
explotación de datos del Sistema Integrado de Justicia.
De este modo, y en concordancia con el Plan de Reforma judicial, se pre-
tenden cumplir los siguientes objetivos:
- Diseñar e implementar nuevos modelos de Despacho Judicial según
especialidad y tipo de órgano jurisdiccional
- Establecer estándares de carga y producción jurisdiccional
- Implementación integral del Sistema Integrado de Justicia
- Mejoramiento de la gestión de notificaciones judiciales, mediante uti-
lización del sistema electrónico
- Racionalizar el sistema de gestión de archivos10
Debe precisarse también que por primera vez en el Perú que, y con el
apoyo del Banco Mundial, se ha realizado durante los días 10 y 11 de octubre
del presente año el quinto Seminario Internacional de Gestión Judicial: Herra-
mientas Modernas para el Mejoramiento de la Gestión Judicial. Esta actividad

10
Bases para el Plan Decenal de Reforma y Modernización del Poder Judicial al año 2017, p. 12.

395
 Reforma del Estado peruano

contó con la participación del Centro de Estudios de Justicia de Las Américas

(ceja), así como con delegados de Argentina, Bolivia, Colombia, Costa Rica,
Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Panamá, Para-
guay, República Dominicana, Uruguay y Venezuela, y diversas organizaciones
de cooperación financiera internacional.
Un seminario de tal envergadura ha tenido por meta fortalecer sustan-
cialmente las capacidades de gestión institucional, en los planes estratégicos,
tácticos y operativos de los magistrados de Centroamérica y Sudamérica. Se
genera competitividad entre los Poderes Judiciales de la región.
Fortalecimiento cualitativo del elemento humano
Dentro de este punto se debe mencionar que se ha lanzado ya el llamado
Premio a la Excelencia Judicial. Este premio incluso había sido presentado a la
opinión pública en nuestro discurso por el día del juez y forma parte del Plan
Operativo Anual 2007 del Proyecto de Mejoramiento de los Servicios de Justicia
en el Perú que financia el Banco Mundial. Por otro lado, se tiene asimismo
decidido continuar con los planes de capacitación del personal que viene
trabajando en áreas tan sobrecargadas de procesos judiciales como la referida a
la materia contencioso administrativa. Ello a fin de que estos procesos reciban
un tratamiento más célere por parte de la judicatura ordinaria peruana.
En este entendido, se tiene previsto:
«Desarrollar programas de capacitación orientados a profundizar los
conocimientos y especialización en temas de Derecho y de gestión adminis-
trativa». «Desarrollar propuestas de promoción e incentivos para ser aplicados
en función del grado de capacitación o calificación, desempeño y probidad,
propendiendo a contar con cuadros idóneos de personal».11
En este sentido, ya se han realizado importantes actividades como el ya
mencionado v Seminario Internacional de Gestión Judicial, pero sobre todo
la Segunda Reunión Preparatoria de la xiv Cumbre Judicial Iberoamericana,
celebrada los días 26 a 28 de septiembre del año en curso. Se incidieron
sobre temas como oralidad, acceso a la justicia de grupos desfavorecidos,
universidad iberoamericana, seguridad jurídica, estadística judicial, entre
otros. Esta reunión preparatoria de la Cumbre Iberoamericana en materia
judicial constituye una de las actividades en su tipo más importantes en el
contexto de nuestros países iberoamericanos, ya que es la primera vez que

11
Bases para el Plan Decenal de Reforma y Modernización del Poder Judicial al 2017, p. 13.

396
 Reforma Judicial

el Perú ha tenido una participación activa en el mismo. En este importante

foro se dieron cita Coordinadores y Presidentes de Poderes Judiciales y
Consejos de la Judicatura de Iberoamerica (23 países), y también se incluyó
a magistrados de nuestro país, quienes tuvieron la ocasión de compartir
experiencias y propuestas de solución con jueces venidos de otros estados
como España, Portugal, Andorra o los diferentes Estados de América Latina.
Todo este esfuerzo busca redundar en conseguir una mejor labor del Poder
Judicial, contando para ello con personal competente, probo e identificado
con los fines institucionales.

5) Administración y presupuesto judicial

Una materia que destaca de inmediato en este acápite es la de la insuficiencia

del presupuesto del Poder Judicial para atender las demandas de justicia de
nuestros ciudadanos. Prueba de ello es cómo a nivel nacional, y específica-
mente en el ámbito de las instituciones vinculadas con las labores de impartir
justicia, el indicador de Presupuesto Per Cápita, que relaciona el monto de la
asignación anual que dispone cada institución por trabajador en el presente
año 2007, muestra que el Poder Judicial ocupa el último lugar después del
Ministerio Público, Consejo Nacional de la Magistratura, Tribunal Cons-
titucional y Ministerio de Justicia, y se destaca además el hecho de que el
Presupuesto Per Cápita del Ministerio Público, la institución que dentro de
este escenario antecede al Poder Judicial, es equivalente a 1,5 veces al Poder
Judicial, en tanto que el Ministerio de Justicia lo quintuplica.

Cuadro 2: Estadístico sobre presupuesto judicial per cápita externo

CONTEXTO EXTERNO A NIVEL SUDAMERICANO

18
16
14 Jueces por habitantes
12
10
8
6
4
2
0
Puerto Rico

Brasil

Ecuador

Perú
Costa Rica

Argentina

Colombia

Bolivia

Panamá

República
Dominicana

Venezuela

Nicaragua

Guatemala
Uruguay

397
 Reforma del Estado peruano

Cuadro 3: Estadístico sobre presupuesto judicial per capita a nivel nacional

70
60
Presupuesto per cápita
50
40
30
20
10
0

Chile

Colombia

Paraguay

Bolivia
Puerto Rico

Brasil

El Salvador

Argentina

Ecuador

Perú

Guatemala
Costa Rica

300
Presupuesto por juez
250
En miles de USD

200
150
100
50
0
Perú

Bolivia
Costa Rica

Argentina

Venezuela

Guatemala

República
Dominicana
Chile

Asimismo, se tiene que la participación asignada por el actual gobierno

dentro del Presupuesto institucional de Apertura del Poder Judicial
correspondiente al período 2004-2007 muestra una tendencia decreciente
con relación al Presupuesto General de la República financiado con recursos
ordinarios. Recuérdese que la infraestructura física con que hoy cuenta el
Poder Judicial peruano es insuficiente e inadecuada en un gran porcentaje,
tanto a nivel de infraestructura inmobiliaria como mobiliaria, y por ello
se presentan muchos casos donde se imparte justicia en locales hacinados,
en condiciones ruinosas y, además, carentes de equipos de comunicación,
vehículos y otros elementos que son necesarios para un adecuado desempeño
de la función jurisdiccional. No obstante, esta palmaria necesidad del Poder
Judicial, y de toda la ciudadanía en su conjunto, existe una fuerte renuencia
dentro de algunos sectores del Gobierno a otorgar al Poder Judicial los
recursos suficientes. Esto, a pesar de existir un pronunciamiento del Tribunal

398
 Reforma Judicial

Constitucional a favor de nuestra institución y, asimismo, una Ley que regula

la coordinación del presupuesto del Poder Judicial. Es lamentable que este
estado de cosas se mantenga, máxime si una política de justicia debiera ser tan
prioritaria para un Estado Constitucional como las políticas de exportación o
de pleno empleo, entre otras.
En todo caso, sin perjuicio de lo recientemente expuesto, y con el obje-
tivo de lograr un mejor aprovechamiento de los, como se ha visto, hasta
hoy insuficientes recursos del Poder Judicial, se tiene previsto desplegar un
proceso de capacitación en Presupuesto por Resultados en las 29 Cortes de
Justicia del país. Ello, con apoyo financiero del Banco Mundial. Toda esta
preocupación expuesta está orientada a que nuestro pueblo peruano pueda
tener al Poder judicial que le garantice la tutela de los derechos fundamen-
tales. En resumen, justicia que sea brindada de manera eficiente y oportuna.
Somos conscientes de lo difícil que es entender este valor supremo que es la
justicia.
Quisiera, ante este magno auditorio, utilizar como palabras finales, las
expresadas por Hans Kelsen, en su obra «¿Qué es la Justicia?», quien refiere al
describir el proceso a Jesucristo que:

Así surge de la pregunta de Pilatos ¿Qué es la verdad? y de la sangre del

Crucificado otra pregunta mucho más importante; la pregunta eterna de
la humanidad: ¿Qué es la Justicia? Ninguna otra pregunta ha sido plan-
teada más apasionadamente que esta, por ninguna otra se ha derramado
tanta sangre preciosa ni tantas lágrimas amargas como por esta, sobre
ninguna otra pregunta ha meditado más profundamente los espíritus
más ilustres —desde Platón a Kant. Y, sin embargo, ahora como enton-
ces, carece de respuesta. Quizás sea porque es una de esas preguntas para
las cuales vale el resignado saber que no se puede encontrar jamás una
respuesta definitiva sino tan solo procurar preguntar mejor.12

Tal vez, y desde mi modesto parecer, es más adecuado concebir a la justicia

también como un ideal, cuyas formas concretas, cuyas expresiones, en cada
tiempo histórico, queremos potenciar. No hay valor más difícil de alcanzar y,
además, parece resumir en sí mismo todos los valores, como la paz, la solida-
ridad, entre otros, como la misma justicia.
Muchas gracias.

12
Kelsen, Hans. ¿Qué es la justicia? México D.F.: Fontamara editores.

399
 Reforma del Estado peruano

Enseñanza del Derecho. Cultura legal y reforma

judicial13

Gorki Gonzáles Mantilla

En esta ponencia me ocuparé de argumentar las razones que justifican

la importancia de la enseñanza del Derecho, como pieza fundamental del
diagnóstico de la crisis del sistema judicial en el Perú.14 En esa dirección, se
afirma que la enseñanza del Derecho se vincula en forma específica a la idea
de reforma judicial, pues los cambios que esta implica están comprometidos
con el ámbito de la cultura legal, cuyas bases emergen de la educación que se
imparte en las facultades de Derecho.
La posición que se defiende afirma la necesidad de reconocer la enseñanza
del Derecho en su dimensión político-institucional, y asume que ella solo puede
ser compatible con los principios del Estado constitucional si es que se define
como un ejercicio argumentativo, crítico y comprometido con sus valores,
sociales y políticos, más allá de las destrezas o enfoques de tipo metodológico.

La reforma judicial como problema desde la cultura legal

El problema de la reforma judicial hace referencia al debate en torno a la cultura

en la que se gestan las convicciones, prácticas e instituciones relativas al papel
del derecho15 y a la función que cumplen los operadores del sistema legal.16

Presentación; i) La reforma judicial como problema desde la cultura legal; ii) Los compo-
13

nentes del problema y la estrategia para una reforma judicial verdaderamente exhaustiva; iii)
La enseñanza del derecho para construir institucionalidad pública; iv) La formación de ma-
gistrados y su vínculo con la política judicial; v) La enseñanza del derecho para transformar la
cultura legal y como herramienta para la reforma judicial.
14
En cierta medida, la referencia tiene su antecedente en el Conversatorio Internacional: «Reforma
del Sistema de Justicia: la experiencia española», organizado por la Academia de la Magistratura en
septiembre de 2003, con el auspicio de la Comisión Andina de Juristas, donde tuve la oportunidad de
emitir un punto de vista sobre las implicancias de la denominada «Refundación del Sistema Judicial»;
allí pude advertir la importancia político-institucional de la enseñanza del derecho y argumenté acerca
de la necesidad de incorporar el tema, como un asunto prioritario en la agenda pública, válido, por lo
tanto, para ser considerado entre las preocupaciones del Foro para el Acuerdo Nacional. Posteriormente,
la propia ceriajus hizo suya la preocupación por el tema y lo consideró como uno de los principales
referentes en su agenda de reformas.
15
Véase Guastini, Ricardo y Giorgio Rebuffa. En: Introducción a Tarello, Giovanni. Cultura jurídica
y Política del derecho. México: Fondo de Cultura Económica, 1995, p. 24.
16
Se asume con amplitud la idea del sistema legal como una compleja estructura de reglas y principios
en permanente interacción con el ambiente cultural. El sistema legal, en esta perspectiva, no se agota

400
 Reforma Judicial

La reforma del sistema de justicia, es verdad, puede revelarse como un

proceso a través del cual se busca asegurar la tutela y desarrollo del sistema de
derechos, como condición básica para la existencia del Estado democrático
y constitucional.17 En última instancia, la reforma implica un tipo de crítica
a los presupuestos culturales que imprimen la dinámica de este ámbito ins-
titucional, es decir, el que se busca reformar. Y la fuente principal de la que
derivan los insumos de dicho escenario cultural reconoce en las Facultades
de Derecho su principal expresión. Estas son, en efecto, el espacio donde se
construyen e imparten los valores, destrezas, visiones y funciones asignadas a
lo jurídico y al sistema legal.
Desde una visión crítica, el Derecho como «sistema legal» implica los
elementos que prefiguran lo jurídico en toda su complejidad: desde su origen,
en los centros de poder gestados por sujetos de diversa procedencia e ideología
que compiten en el escenario social y en la arena política en pos de cristalizar
sus intereses y aspiraciones a través de las reglas del Derecho; en los resultados
institucionales de este proceso —es decir, en las reglas mismas—; y en el
impacto o la forma como se reflejan las normas —y toda su carga política—
en la realidad18 mediante las decisiones judiciales.
No obstante lo dicho, en el caso peruano, la idea del Derecho se ha ges-
tado en el marco de una cultura que, con gran intensidad, se reconoce —no
siempre ingenuamente— heredera del fenómeno de la codificación de la
Europa del siglo xix: una tradición cuyos orígenes estuvieron asociados a la
interpretación exegética de los textos legales, donde los operadores —jueces
y abogados— cumplirían su función a través del empleo técnico (y apolítico)
de la «ciencia» del derecho.19

en la dimensión normativa de las normas escritas, su textura se integra, además, por el escenario social
y político, desde donde aquella se origina y, también, por el contexto en el que la misma adquiere
sentido. Véase: Dworkin, Ronald. Los Derechos en Serio. Barcelona: Editorial Ariel S.A. Capítulos 2 y
3. Friedman, Lawrence. The Legal System: A Social Science Perspective. Russell Sage Foundation, New
York, 1975, pp. 2-7.
17
Al respecto debe tomarse en serio la afirmación del profesor John Rawls cuando sostiene: «La justicia
es la primera virtud de las instituciones sociales (…) no importa que las leyes e instituciones estén orde-
nadas y sean eficientes: si son injustas han de ser reformadas o abolidas». EN Rawls, John. Teoría de la
justicia. México: Fondo de Cultura Económica, 1985, p. 19.
18
Al respecto véase Friedman, Lawrence. Legal System and social Science Perspectiv. New York, Rusell
Sage Fundation, 1975.
19
Véase Tarello, Giovanni. Storia della Cultura Giuridica Moderna. Bologna: Società Editrice Il Muli-
no, 1976, p. 18.

401
 Reforma del Estado peruano

El carácter de la educación jurídica ha tendido, por ello, a servir como

brazo instrumental de esta concepción formalista, y ha privilegiado el estudio
de las normas escritas, con una preocupación escasa y marginal —casi siempre
deliberada—, sobre las relaciones entre el derecho y la vida social. Se trata de
un modelo de enseñanza que busca reproducir un cierto «orden preconstitui-
do» por los códigos y leyes y que, por ello, descalifica la crítica externa, pues la
ciencia de la que se nutre cuenta con los medios suficientes —léase métodos
de interpretación— para responder en cualquier caso y contingencia.20
Incluso más allá de los ideales iluministas, en el Perú —y en la mayor parte
de países de América Latina—, este fenómeno no ha estado, como lo estuvo
en Europa, vinculado al proceso de modernización, de expansión del mercado
y construcción del Estado de Derecho. La cultura jurídica en sus orígenes no
puede entenderse, en el caso peruano, desligada del influjo virreynal.21 Expre-
sión de ello es la pervivencia, a lo largo del siglo xix y buena parte del siglo xx,
de una legalidad que auspiciaba la exclusión social —es el caso de la ciudada-
nía—, como reflejo de la desigualdad inherente al ensamblaje institucional de
la Colonia, y coherente con el escenario de privilegios y ausencia de democra-
cia sustancial, común a la mayor parte de la historia de nuestra república.
La teoría del Derecho afianzada y desarrollada por los juristas estuvo mar-
cada, entonces, por un discurso —muchas veces oportunista— distante de
la realidad social. Esta teoría del Derecho va a influir en el desarrollo de una
cultura jurídica oficial, con mayúsculas, próxima a la exégesis, sin contex-
to crítico de referencia, que creó, igualmente, una dogmática sin crítica: los
contenidos conceptuales de una dogmática prescriptiva y no argumentati-
va. Recuérdese que a través de la enseñanza del Derecho se busca proveer
herramientas, afinar destrezas y propiciar competencias, identificadas por una
perspectiva comprehensiva y un discurso útil para justificar el quehacer de los
abogados, el cual es fácilmente reconocible como instrumento básico para la

20
Al respecto: Gonzáles Mantilla, Gorki. «La enseñanza del derecho en el Perú: cambios, resistencias
y continuidades». En: Clínicas de Interés Público y Enseñanza del Derecho. Cuadernos de Análisis Jurídico,
N° 15. Escuela de Derecho de la Universidad Diego Portales de Chile, Santiago de Chile, noviembre de
2003.
21
Como recuerda Basadre: «1821 es, a pesar de los gritos y de la sangre, en cierto, modo un comple-
mento de 1532 (…) Aún en el momento de proclamar ese acto (la emancipación) se esgrime, al lado del
principio de la libre determinación, el principio del derecho natural (…) supervive el pasado en muchos
aspectos de la vida y la cultura. Dentro del campo jurídico, ello se hace mucho más notorio (…) No hay
un vacío jurídico al producirse la transición de una época a otra. Hay una esencial continuidad, es decir,
prosigue una trayectoria unilineal. En: Basadre, Jorge. Los fundamentos de la historia del derecho. Lima:
Librería Internacional, 1956, pp. 386-387 (resaltado nuestro).

402
 Reforma Judicial

constitución de intereses y posiciones de poder «legítimos» en la sociedad. Por

ello, la forma que adquiere la educación legal —es decir, el conocimiento que
se imparte y el modo en que se produce la interacción pedagógica— puede ser
considerada como un indicador del modo como está hecha la textura social22
y la cultura legal que la sostiene.
No es exagerado decir que este discurso —derivado del Derecho— es el
que permite «nombrar» y, en esa medida, crear las instituciones del mundo
social. Sería ingenuo pasar por alto esta capacidad actuante del discurso jurí-
dico, pues es gracias a ella que se hace posible asignar y garantizar las identi-
dades jurídicas personales o sociales, atribuir los estados civiles, y establecer
los poderes (o competencias) socialmente reconocidos y, por ello, institucio-
nalmente constitutivos.23
No parece extraña, entonces, la posibilidad de admitir que la educación
legal, es decir, el conocimiento que se imparte y el modo en que se produce
la interacción pedagógica para este propósito pueda ser considerada como un
indicador del modo como está hecha la textura social, el sentido que adquie-
ren las instituciones públicas24 y la propia cultura legal.
Ahora bien, en el caso de nuestras facultades de Derecho, al concepto
del derecho dependiente del formalismo jurídico, corresponde un modelo
extendido de enseñanza donde la voz del profesor prevalece sobre el silencio
de los estudiantes, es decir, un escenario construido para transmitir informa-
ción y modelar —cual dogma de fe— las convicciones sobre el sentido de lo
jurídico. La fuerza del discurso legal derivada de esta realidad es propicia para
el desarrollo de una visión del derecho acrítica y autoritaria, cuya función es
doble, pues permite reforzar el patrón de relaciones que tienen lugar en el aula
y aún más allá de ella, es decir, para impregnar del mismo aliento la dimensión
que articula lo social y lo jurídico.
Para hacer frente a este mal no basta con introducir cambios en el plano
metodológico de la enseñanza en busca de hacerlo participativo y orientarlo
al desarrollo de las destrezas para el trabajo jurídico. Y no existe razón alguna
para creer que con ello se garantice la modificación substancial del estado de
cosas descrito. Por el contrario, sin una redefinición de lo que se enseña en

22
Al respecto: Gonzáles Mantilla, Gorki. «La enseñanza del derecho en el Perú: cambios, resistencias
y continuidades». Op. Cit., pp. 97-98.
23
Véase: Bourdieu, Pierre. «Elementos para una sociología del campo jurídico». En: La fuerza del
derecho. Bogotá: Siglo del Hombre Editores. Ediciones Uniandes, pp. 198-199.
24
Ibid., pp. 97-98.

403
 Reforma del Estado peruano

nuestras facultades de Derecho, todo cambio propiciado en el método de

enseñanza podrá ser usado como un instrumento para recrear la misma fun-
ción autoritaria y socialmente no integradora del Derecho, evidente en el caso
de la cátedra magistral.25
La institución judicial, tanto como las razones que justifican su reforma,
están vertebradas por el sentido que adquiere la actuación de sus operadores
cotidianos: jueces y abogados. Actuación que, como resulta evidente, lleva
consigo la carga expansiva de un «aprendizaje», cuyo origen universitario se
retro-alimenta en el escenario forense.
Parece inevitable reconocer, entonces, que todo esfuerzo encaminado a
la reforma de lo judicial se presenta asociado a la pregunta sobre la relación
entre la enseñanza del Derecho y el estado actual de la crisis judicial. Soslayar
este vital aspecto, puede convertir en superflua cualquier estrategia de reforma
institucional y diluir el proceso político promovido para tal fin.

Los componentes del problema y la estrategia para una reforma judicial

verdaderamente exhaustiva

Aceptar la existencia de una relación clara entre la crisis del sistema judicial, la
enseñanza del Derecho y la cultura legal sugiere rápidamente la identificación
de los componentes del problema. ¿Qué relación existe entre la enseñanza que
se imparte en las facultades de Derecho y la cultura de los jueces? O, mejor
dicho, ¿cuáles son las consideraciones que inciden para incorporar la dinámica
de la formación legal en el propósito de la reforma judicial? Estos parecen ser
los cuestionamientos básicos que encadenan el proceso gestado en las faculta-
des de Derecho y el ámbito de lo judicial.
Al poco tiempo de la caída del régimen autoritario de los años noventa,
el escenario judicial evidenciaba las consecuencias inmediatas de la crisis pro-
vocada por la intervención política. Para enfrentar este difícil panorama, el
recién electo Presidente de la Corte Suprema, a través de un recordado men-
saje a la Nación, demandará la necesidad de llevar a cabo una «refundación del
sistema judicial».26 No otra cosa podía esperarse del estado de crisis en el que

25
Ibídem.
26
Mensaje a la Nación del doctor Hugo Sivina, con fecha 2 enero de 2003. Esta visión sería reiterada y
desarrollada en sucesivos discursos a lo largo de toda su gestión. Fuente: Diario Oficial El Peruano, 07
de febrero de 2003.

404
 Reforma Judicial

se hallaba sumido el sistema de justicia, en los términos del propio presidente

Sivina:

El gobierno de la década pasada ocasionó un profundo daño a la judi-

catura, pues instituyó un sistema de control político indebido sobre el
Poder Judicial, por el cual se intervino impropiamente en el curso de
investigaciones y procedimientos judiciales; se afectó la independencia
judicial y su propia estructura funcional.27

El Presidente de la Corte Suprema hacía referencia a un proceso de cam-

bios en el Poder Judicial que, desde una perspectiva funcional, tendría como
objeto lograr un nuevo Estado en el que se realicen los principios democráti-
cos que lo sustentan. A este proceso se denominaría «refundación» del sistema
de impartición de justicia en el Perú.28
Las medidas para llevar adelante una tarea de tanta envergadura buscarían
articular los esfuerzos de todos los actores institucionales comprometidos,
para lograr que el cambio fuera más allá de lo «epidérmico», pues la refunda-
ción implicaba la transformación del aparato de justicia «desde los cimientos
hasta la cúspide».29
Era inocultable el carácter exhaustivo del cambio propuesto.30 En otras
palabras, un proceso de transformaciones que pudiera incorporar a todos los
componentes, espacios e intersecciones del sistema de justicia: i) en el ámbito
del esquema administrativo que da soporte a la función judicial; ii) en lo rela-
tivo a las garantías para el ejercicio de la independencia judicial; iii) el impulso
de los mecanismos alternativos de resolución de disputas; iv) en la creación y

27
Loc. Cit. Es bueno recordar que la reforma judicial de la década pasada tuvo entre sus objetivos
contar con un marco legal predecible y una judicatura en disposición de interpretar las leyes en forma
efectiva para consolidar las políticas de ajuste y estabilización económica. Esos fueron los términos fija-
dos desde el propio discurso oficial en versión del ex Ministro de Economía Carlos Boloña, uno de los
ministros de economía más caracterizados del régimen autoritario. En: Boloña Berh, Carlos. Cambio
de Rumbo. El programa económico para los 90. Instituto de Economía de Libre Mercado «San Ignacio
de Loyola», Lima, 1993, pp. 143 y ss. Véase: Gonzáles Mantilla, Gorki. «La reforma de la justicia en
el Perú: entre la Constitución y las demandas de la realidad». En: Parlamento y Constitución. Anuario.
Cortes de Castilla - La Mancha. Universidad de Castilla - La Mancha. Año 2004, Nº 8, p. 240.
28
Véase al respecto la Ponencia del Presidente del Poder Judicial, doctor Hugo Sivina Hurtado. En el
«Conversatorio Internacional sobre experiencias de Reforma de la Administración de Justicia» (Hotel
Country Club - Lima, 21/08/2003).
29
Loc. Cit.
30
Buscaglia, Edgardo. «Los principales obstáculos de la reforma judicial en América Latina», en
Jarquín, Edmundo y Carrillo, Fernando (editores). La economía política de la reforma judicial, New
York: Banco Interamericano de Desarrollo (BID), pp. 33-34.

405
 Reforma del Estado peruano

fortalecimiento de las garantías para el acceso a la justicia de los sectores socia-

les postergados y excluidos de esta; v) la educación legal de los jueces.31
En líneas generales el resultado de esta propuesta pudo materializarse
en el Informe de la Comisión de Reforma Integral de la Administración de
Justicia (ceriajus).32 En este documento se formula la agenda de cambios y
transformaciones del sistema judicial, se establecen las prioridades y se llega
a precisar con cierto detalle el sentido normativo que podría canalizar la
reforma en cada caso.
El cambio exhaustivo involucraba redefinir las bases institucionales del
Poder Judicial. Había que revalorar el perfil de los órganos que lo conforman,
repensar el carácter de los sistemas de control disciplinario y desempeño de la
función judicial, repensar las reglas y garantías para la profesionalidad del juez
(carrera judicial), reinventar las garantías para la independencia, reconstruir
los sistemas administrativos de apoyo a la función judicial para hacerla más
eficaz, etcétera. Pero junto a todo esto era indispensable incidir en el aspecto
de la cultura legal y ello remitía inevitablemente al ámbito de la enseñanza del
Derecho.
Como se ha dicho, la «refundación» del Poder Judicial parecía invocar
consideraciones de fondo que, en todo caso, debían ser incorporadas en el
programa de la transformación exhaustiva, pues de lo contrario el resultado
sería insuficiente o puramente simbólico. Un cambio desde los «cimientos
hasta la cúspide» implicaba incidir en la base cultural, es decir, en los princi-
pios que sostienen el sistema de justicia.
Por esa razón, el problema de la cultura legal fue abordado en la propuesta
de la ceriajus e incluso tuvo un punto de arribo específico en lo que con-
cierne a la crisis por la que atraviesa la enseñanza del Derecho en el país.33
La formación legal adquiere entonces un valor indispensable en la agenda de
transformaciones del sistema de justicia y como condición esencial para que
esta última pueda tener sostenibilidad. Se asume, por ello, que su soslayo en
el horizonte de cambios podría traer como consecuencia que esta se convierta
en un obstáculo, quizás infranqueable, para impulsar cualquier proceso de
reforma.

31
Loc. Cit.
32
Esta comisión estuvo integrada por 16 miembros que representaban a todas las instituciones del
sistema de justicia, se incluyen además representantes de distintas entidades de la sociedad civil. La
presidencia recayó en el propio Presidente de la Corte Suprema.
33
Plan Estratégico para la Reforma Integral de la Administración de Justicia de la Comisión Especial para la
Reforma Integral de la Administración de Justicia — ceriajus.

406
 Reforma Judicial

Enfrentar el problema de la reforma judicial en toda su dimensión deman-

da, por ello, la participación de los actores que tienen directa incidencia en el
problema de la formación legal: las facultades de Derecho. Solo desde la posi-
ción que desempeña cada uno de estos actores será posible conocer y enfrentar
la crisis por la que atraviesa la formación legal en el país. Y solo con la parti-
cipación protagónica de ellos será posible imaginar cambios en la enseñanza,
articulados a las exigencias de la reforma judicial.

La enseñanza del Derecho para construir institucionalidad pública

La principal virtud reclamada a un sistema de enseñanza del Derecho, parece

radicar en la responsabilidad de formar sujetos comprometidos con la idea de
propiciar —sea cual fuera el tipo de ejercicio profesional— ámbitos de desa-
rrollo social más predecibles, solidarios y justos.
Los abogados, después de todo, contribuyen en forma mediata o inme-
diata, a modelar el sentido que adquieren los derechos y el sistema legal en
su conjunto.34 Suponer que su trabajo puede ser percibido únicamente desde
la óptica del interés particular del cliente o del propio abogado, parece ser
una ficción. Por ello, la idea de formar abogados con destrezas suficientes
para desempeñarse en cualquier escenario es solo un aspecto del quehacer
que involucra la enseñanza legal. La enseñanza del Derecho no se agota en esa
dimensión.
Las demandas de la sociedad de las que los casos concretos hacen par-
te, exigen, más bien, la existencia de abiertos compromisos con el desarrollo
institucional del país. En realidad, la consistencia de la dimensión institu-
cional —es decir, la agenda pública— constituye un factor que incrementa
las probabilidades de éxito profesional —pensando en el cliente, es decir, la
agenda privada—, pues qué duda cabe de que la ausencia de incertidumbre
produce seguridad y confianza. Qué duda cabe de que la existencia de reglas
e instituciones claras y transparentes, en un contexto democrático, amplía los
márgenes de eficiencia a la hora de medir la inversión en tiempo y recursos de

34
Sobre el particular véase Gonzáles Mantilla, Gorki. «Enseñanza del derecho y cultural legal
en tiempos de globalización». En Derecho Puc, revista de la Facultad de Derecho de la Pontificia
Universidad Católica del Perú, edición número 60, 2007, (próxima publicación). En el mismo
sentido Binder, Alberto. «El mercado de los servicios legales y la crisis de la abogacía». En Sistemas
Judiciales. Una perspectiva integral sobre la administración de justicia. ceja: Santiago de Chile, Nº 9,
Abogacía y educación legal, agosto de 2005. Tomado de (en línea) www.cejamericas.org/sistemas-
judiciales.

407
 Reforma del Estado peruano

cualquier operador, en contraste con lo que ocurre en un escenario de corrup-

ción, trabas burocráticas, arbitrariedad o falta de justificación en los sistemas
de tomas de decisiones.
Parece fundamental que para asumir este reto, las facultades de Dere-
cho tengan que identificar y evaluar su propia disposición para el cambio.
Y en la búsqueda de referentes que guíen ese proceso, quizás sea necesario
preguntar si los programas de estudios vigentes son herramientas útiles para
responder a las demandas de la realidad social, a la cual el Derecho se debe.
¿Cuánto de la formación legal está premunida de las condiciones esenciales
que garanticen calidad en lo académico y compromiso con los valores de la
democracia? ¿Existen profesores suficientes en número y con la formación
necesaria para desarrollar esta tarea? ¿Es posible establecer la existencia de
criterios compartidos para definir la relación entre la demanda del mercado
profesional y el número de estudiantes y facultades de Derecho? ¿Es posible
predicar la existencia de un mercado de la profesión legal? ¿Cuáles son los
valores que deben predominar en el marco institucional del espacio laboral
de los abogados? ¿Cómo se vincula todo esto con la reforma del sistema de
justicia?
La crisis de la educación legal en el país se refiere, por cierto, al crecimien-
to desmesurado de facultades de Derecho y de la población estudiantil, pero
el problema substancial presenta como telón de fondo el proceso de precari-
zación de la enseñanza propiamente dicha, es decir, el contenido de lo que se
enseña. Este extremo de la cuestión, está estrechamente vinculado al impacto
de la definición normativa sobre el funcionamiento de las facultades de Dere-
cho en el país. En todo caso, son dos los aspectos que vale la pena tener en
cuenta a propósito de este fenómeno normativo. Por un lado, está la visión
instrumental de quienes tienen el poder de dictar las normas y, por otro, el
sentido que adquiere la regulación en la realidad.
En efecto, el desarrollo expansivo de las facultades de Derecho en el Perú,
en los últimos tiempos, ha contado con el auspicio de una voluntad política
manifiesta a través de sucesivas disposiciones que se traducen en los siguientes
términos:

El marco legal reconoce la existencia de dos tipos de universidades: las

que gozan del estatuto previsto por la Ley 23733, reconocidas como
«institucionalizadas» y las que responden a la lógica instaurada con el
régimen fujimorista a partir de la Ley 26439 del 20 de enero de 1995,
con la cual se crea un Consejo Nacional para la Acreditación de Fun-

408
 Reforma Judicial

cionamiento de Universidades (conafu).35 A la fecha en que se dicta

esta última disposición se acredita la existencia de 56 universidades (28
privadas y 28 públicas), y como resultado de la puesta en vigencia de
la misma, esta cifra se ha incrementado en 12 públicas y 30 privadas, y
hacen un total de 98.

Cuadro 1: Comparativo
El impacto del conafu en la creación de universidades

Universidades Total Públicas Privadas

Creadas por ley antes de la creación de la conafu 56 28 28
Creadas por Ley luego de la creación del conafu 8 7 1
Creadas por resolución del conafu 12 0 12
Universidades bajo la Jurisdicción del conafu 22 5 17
TOTAL 98 40 58

Según información de la anr, a diciembre del 2006 se registraban 91 uni-

versidades en el país, lo que significa que tan solo en medio año se han creado
7 universidades más. Otro dato relevante es que de las 22 universidades «bajo
la jurisdicción del conafu», 8 de ellas, es decir, el 36,36% tiene su sede en la
ciudad de Lima.
Adicionalmente, deben considerarse en este contexto los llamados «Pro-
yectos de Universidad bajo la jurisdicción del conafu», donde se registran
proyectos universitarios de iniciativa privada de larga data junto a otros que
responden a la perspectiva instaurada con el Decreto Legislativo 882, como
se verá más adelante. En este caso se trata de 16 proyectos, de los cuales 10
tienen su sede en la ciudad de Lima.
Y es que según la norma en cuestión, el conafu tendría como atribución
«evaluar los proyectos y solicitudes de autorización de funcionamiento de las

35
Sobre el particular téngase en cuenta la previsión contenida en el Artículo 1° del Reglamento
General del conafu, aprobado por la resolución N° 104-2000-conafu: «El Consejo Nacional para
la Autorización de Funcionamiento de las Universidades es un órgano autónomo de la Asamblea
Nacional de Rectores, creado por Ley N° 26439 como ente rector del funcionamiento de las nuevas
universidades del país. Se entiende por estas, a las que inicien su funcionamiento con autorización
del conafu, de acuerdo al inciso a) del artículo 1° de la Ley N° 26439, a las que se encuentran en
proceso de institucionalización, prevista en la Segunda Disposición Transitoria de la misma ley, a
las universidades autorizadas que se adecuen al Decreto Legislativo N° 882 y a las que funcionen
con autorización provisional otorgada por el conafu , dentro del régimen del Decreto Legislativo
N° 882».

409
 Reforma del Estado peruano

nuevas universidades a nivel nacional y, emitir resoluciones autorizando o

denegando el funcionamiento provisional […] (artículo 2°, inciso a), de las
mismas. El otorgamiento de la autorización para el funcionamiento definitivo
no podría exceder de 5 años (inciso c). El panorama no puede ser más explíci-
to. El incremento del número de universidades tiene su origen en la actividad
desarrollada por el conafu.

El segundo punto de referencia es la ley 27504. Esta norma, vigente

desde el 10 de julio del 2001, deroga el artículo 5 de la Ley Universitaria
23733 e instaura la posibilidad de que las universidades creadas por la ley
23733 y las creadas con resolución de autorización de funcionamiento
del conafu, puedan establecer filiales universitarias, más allá del ámbito
geográfico del Departamento en que se ubica la universidad, previa opi-
nión de la Asamblea Nacional de Rectores.36 Más aún, en virtud del pri-
mer reglamento se crea un supuesto no contenido en la ley. Las subsedes,
como unidades académicas, creadas «dentro del ámbito departamental
de las universidades institucionalizadas», para lo cual no se requiere la
autorización de la anr.

La organización administrativa y académica de la filial estaba encargada

a la universidad que la constituye de acuerdo con las normas que regulan su
estructura organizativa interior y están sometidas a una evaluación periódica,
cada 4 años, por Asamblea Nacional de Rectores. En los hechos, a partir de la
entrada en vigencia de la Ley 27504, se ha permitido que muchas universida-
des constituyan filiales de sus facultades de Derecho, especialmente en ciuda-
des del interior del país, sin control ni justificación que valore las demandas
del mercado laboral. En la actualidad, 32 filiales con autorización definitiva
de las cuales 23 tienen Derecho. Véase siguiente cuadro.

36
Este aspecto, en particular, ha merecido un acápite preciso el Plan Estratégico para la Reforma In-
tegral de la Administración de Justicia de la Comisión Especial para la Reforma Integral de la Admi-
nistración de Justicia — ceriajus. Proyecto 16: proyecto de ley que modifica el articulo 1° de la ley n°
27504 (ley modificatoria de la ley universitaria). Cabe precisar que la Asamblea Nacional de Rectores
dictó el reglamento correspondiente mediante la Resolución N° 1631­2002-ANR y luego, por Resolu-
ción 386-2002-anr del 28 de mayo del 2002 se aprobó un nuevo Reglamento que ha regido hasta la
publicación de la ley 28564, norma que deroga la 27504 y restituye el tercer párrafo del artículo 5° de
la Ley Universitaria.

410
 Reforma Judicial

Cuadro 2: Filiales universitarias con autorización definitiva37

que imparten la carrera de Derecho

Universidad Numero de filiales Filiales donde imparte Derecho

7 (Arequipa, Ayacucho, Trujillo,
Alas Peruanas 7 Huancayo, Pucallpa, Chiclayo, Ica,
Piura)
Privada del Norte 2 1 (Cajamarca)
Privada San Martín 2 1 (Chiclayo)
5 (Lima, Chimbote, Piura,
Cesar Vallejo 5
Tarapoto, Chiclayo)
Privada San Pedro 4 3 (Cajamarca, Piura y Trujillo)
Peruana Unión 2 0
Tecnológica del Perú 1 1 (Arequipa)
San Juan Bautista 2 2 (Chincha e Ica)
Nacional Daniel Alcides C. 2 0
Andina Néstor Cáceres 1 1 (Arequipa)
De Piura 1 0
Andina del Cuzco 1 1 (Maldonado)
Particular de Chiclayo 1 1 (Jaén)
Nacional Pedro Ruiz G. 1 0
32 filiales 23 filiales autorizadas que brindan
Total 14 Universidades
autorizadas la carrera profesional de Derecho

Sin embargo, en los hechos se comprueba que existen casos como el de

la Universidad Alas Peruanas38 que ofrecen estudios de Derecho en filiales no
autorizadas por el conafu en Abancay, Cajamarca y Cuzco. También se cuen-
ta a la Universidad Privada de San Pedro39 que ofrece la carrera de derecho
sin autorización del conafu en Huacho, Huaraz y Caraz. Y no debe pasar
desapercibido es el caso «sutil» de las denominadas subsedes en Puno e Ilave,
de la Universidad Nestor Cáceres.40

37
http://www.anr.edu.pe/conafu/filiales_universitarias.html
38
Reporta en su web las siguientes filiales sin autorización —con Derecho como carrera— en Abancay,
Cajamarca y Cuzco.
39
Además ofrecen la carrera profesional de Derecho en Huacho, Huaraz y Caraz sin la autorización
pertinente del conafu.
40
Con la carrera profesional de Derecho en las sub sedes en Puno e Ilave.

411
 Reforma del Estado peruano

Más allá de las cifras,41 el panorama que presentan las denominadas filiales
es dramático. Así lo advirtió la ceriajus en su Plan Estratégico para la Refor-
ma Integral:42 i) ausencia de condiciones académicas, pues las «filiales de las
Facultades de Derecho que operan actualmente carecen de cuadros docentes
idóneos y no cuentan con infraestructura básica […] requiere de ambientes
adecuados, bibliotecas especializadas y de una calidad especial en la formación
[…]»; ii) ausencia de responsabilidad institucional respecto del otorgamiento
del título profesional de abogado al cual «[…] se accede mediante inadecua-
dos cursos a distancia, sumarios programas de actualización, cursos acelerados
y otros sistemas atípicos de estudio que riñen con las más elementales y sus-
tanciales prácticas de la enseñanza del derecho».
En efecto, muchas de estas instituciones no cuentan con los presupues-
tos básicos para el funcionamiento de una facultad de Derecho: no existen
cursos previos, en todos los casos sus autoridades no son abogados, los cur-
sos impartidos no cuentan con syllabus propios, no cuentan con bibliotecas
suficientes y en algunos casos las bibliotecas se reducen principalmente a
colecciones de normas legales, evidentemente, en casi todos los casos, las
filiales no exhiben las hojas de vida de sus docentes y tampoco existen reglas
para reclutarlos.43
Casi a finales del gobierno anterior se dictó la Ley 28564 del 1 de julio del
2005, a través de la cual se deroga la norma que abrió la posibilidad de crear
filiales más allá del ámbito departamental de la sede principal (Ley 27504).
Con esta disposición se busca revertir la precariedad institucional de las facul-
tades de derecho, sin embargo, queda aún un tramo muy difícil por enfrentar
en el proceso que implica la evaluación y ratificación de las filiales creadas
antes de esta ley.

41
Pues, a decir verdad, las filiales universitarias se mueven en un escenario casi clandestino, al punto que
desde el Ministerio de Educación se ha llegado a sostener: «[…] Según información de la anr, entidad
que tenía hasta mediados del año 2005 el encargo de regular la creación de filiales universitarias, habrían
14 filiales, cifra surrealista ante la inapelable realidad. En rigor, ella misma había autorizado al menos 18
filiales (algunas universidades poseen varias filiales autorizadas) y, al margen de cualquier autorización,
funcionan en la práctica más de doscientas de ellas en condiciones deplorables […]». En: ministerio
de educación. Boletín de la Oficina de Coordinación Universitaria, N° 24, año 3, Lima, 31 de marzo de
2006, p. 3.
42
Plan Estratégico para la Reforma Integral de la Administración de Justicia de la comisión especial para la
reforma integral de la administración de justicia — ceriajus. Proyecto 16: Proyecto de Ley que modifica
el artículo 1° de la Ley n° 27504 (ley modificatoria de la Ley Universitaria).
43
Al respecto véase Pásara, Luis. La enseñanza del derecho en el Perú: su impacto sobre la administración
de justicia. Lima: Ministerio de Justicia, 2004, pp. 41-49.

412
 Reforma Judicial

En tercer lugar está el Decreto Legislativo 882 de noviembre de

1996: una pieza adicional en la estrategia del régimen autoritario
fujimorista. Pero en este caso se trata de una herramienta que puso
en evidencia el carácter ideológico de la propuesta, al convertir la
educación superior en un producto susceptible de comercialización.
Se creó, en la línea imaginaria de la desregulación, una universidad
privada y con fines de lucro. Y de acuerdo a su estatuto se manifestó
la idea de una empresa, dependiente ya no de la autonomía cifrada
en la comunidad que la integra, sino de sus propietarios,44 en un es-
quema abierto a las reglas de un mercado (inexistente), a los grupos
de interés económico.45

Cuadro 3: Comparación entre universidades públicas y privadas

Impacto del Decreto Legislativo Nº 882, Ley de Promoción de la inversión en la Educación

(en vigencia desde el 10 de noviembre de 1996), en la creación de universidades con
facultades de Derecho-Perú

35
30 33
25
20
15 20 20
10 14
12
5
6
0
Creadas antes del Creadas después del Total a la fecha
D.L. 882 D.L. 882 (agosto 2007)

Facultades de Derecho Facultades de Derecho

de universidades públicas de universidades privadas

El panorama, desde un punto de vista cuantitativo, se refleja en el número

total de facultades de Derecho y alumnos matriculados para el año 2006. Estas
cifras revelan algunos datos que se han reiterado y agravado en el tiempo.

44
Ortiz Caballero, René. «Universidad y modernización el Perú del siglo XX». En Biblioteca de De-
recho Político, Fondo Editorial pucp, Lima, 1998, Vol. III, p.74.
45
Gonzáles Mantilla, Gorki. La enseñanza del derecho en el Perú: cambios, resistencias y continuidades.
Op. cit., p. 924.

413
 Reforma del Estado peruano

Cuadro 4: Número de facultades de Derecho y alumnos matriculados,

en Lima y provincias46

Número de facultades de Número de alumnos

Universidad Porcentaje
Derecho matriculados en Derecho
Lima 15 23,645 43,02%
Provincias 38 31,309 56,98%
TOTAL 53 54,940 100%

Según estas cifras, Derecho se ha convertido en la carrera profesional más

poblada del país. En realidad, desde el año 2004, cuando Derecho contaba
con 48.318 alumnos matriculados que configuraban el 9,38% del total, la
carrera profesional de Educación pasó de ser la carrera con mayor densidad
demográfica a ocupar el segundo lugar con 38.776 alumnos matriculados, es
decir, el 7,45%. Recuérdese que para el año 2000, Educación ocupaba el pri-
mer lugar con 37.475 alumnos matriculados, es decir, el 9,02%.47 Las cifras
reflejan el crecimiento que se ha producido en forma cuantitativa y que resulta
de un escenario de desregulación.
Como se anticipó, el escenario que esta realidad sugiere es doble. Por un
lado, está el problema configurado en el ámbito laboral, seguramente incapaz
de absorber el número incontrolable de egresados al punto que es posible afir-
mar que la educación —en este caso, la de las facultades de Derecho— ya no
es ciertamente un mecanismo obligado de ascenso social.48 En realidad, se tra-
ta de un cuadro en el cual la educación legal se ofrece como un albur: donde
se plantean aspiraciones difícilmente realizables, debido a la lógica inherente
al sistema educativo,49 en donde el estudiante, pese a saber, o a la posibilidad
de poder conocer que las cosas que se le ofrecen no son realizables, sin embar-
go, se decide a estudiar Derecho. En consecuencia, el estudiante produce un

46
Fuente: Dirección de Estadística e Informática anr. Elaboración: Gorki Gonzales, con la colabora-
ción de Martín Soto Florián.
47
Esta información procede de la página: http://www.universia.edu.pe/contenidos/universidad/institu-
cionales/estadist/estadis.php
48
Alude a la misma idea Pásara: «La educación no asegura el progreso personal, como lo hizo hasta
hace dos o tres décadas. Incluso, en muchos países, la ampliación del nivel educativo y la masificación de
los estudios universitarios parecen haber traído de vuelta los mecanismos tradicionales de selección: no
se contrata al más educado sino que entre los educados se selecciona a quien tiene mejores contactos».
Pásara, Luis. «Desgano para aprender». Perú 21. 20 de junio de 2007 (en línea).
ht
tp://www.peru21.com/comunidad/columnistas/Html/2007-06-20/Pasara0742045.html
49
Véase lo dicho sobre los efectos e implicancias de la Ley de Promoción de la inversión en educación.
DL 882.

414
 Reforma Judicial

esfuerzo estéril, que no tendrá espacios reales ni válidos para la inserción profe-
sional y laboral, pues el propio ámbito50 de ejercicio de la profesión legal tam-
poco ofrece posibilidades para el desarrollo profesional en función de reglas
transparentes ni controles reales sobre la calidad del servicio que se brinda,51
donde la saturación de la oferta puede provocar un empobrecimiento masivo
en el razonamiento jurídico que articula el sentido de la cultura legal.
Y es en este último extremo donde radica el problema de fondo. Se trata
de la ausencia de una perspectiva que oriente los estudios de Derecho en
función del papel que les toca cumplir a los abogados en una democracia
constitucional. En efecto, el problema no tiene únicamente raíces cuantitativas.
El obstáculo mayor está constituido por el predominio de una visión formalista
del Derecho, que se hace aún más necesaria en un espacio de desregulación,
pues el formalismo funciona como una receta rápida para impregnar de poder
las decisiones y articulaciones de cualquier operador, apelando a la razón de la
norma, argumento de autoridad vacío de contenido y desprovisto de valores.
En consecuencia, el carácter precario de la enseñanza atañe centralmente al
desarrollo de una cultura legal masificada gracias al crecimiento de las facultades
de Derecho, que tiene como referente o paradigma una versión del positivismo
jurídico sumamente debilitada por su apego al formalismo. La formación legal,
como se ha dicho, está moldeada por el influjo de la exégesis del siglo xix, lo que
se enseña en Derecho está delimitado por esta visión que sirve para consolidar
e invisibilizar la desigualdad, la exclusión social, y es renuente al análisis crítico
del derecho en su relación con los fenómenos sociales y políticos. Por todas estas
consideraciones, la idea del Derecho que emerge de este proceso resulta poco
apta para construir institucionalidad democrática.
Como se ha dicho antes, el problema aquí planteado implica respuestas
que exceden la cuestión del cómo enseñar o en todo caso, no se agotan en
este aspecto. La metodología de la enseñanza no puede preceder a la decisión
sobre los contenidos. La enseñanza del Derecho como crítica al sistema legal y
enlace con la reflexión jurídica comprometida con los valores de la democra-
cia constitucional debe operar a través de metodologías diversas que no son
válidas por sí mismas, pero que contribuyen a hacer permeables las estructuras

50
Al respecto conviene tener presente el carácter volátil del mercado, de ahí que el uso de este argu-
mento para definir el sentido de los estudios de Derecho, constituya una «trampa» ideológica que busca
congelar la perspectiva de la enseñanza. Véase: Entrevista a Boaventura de Sousa Santos. En Sistemas
Judiciales. Una perspectiva integral sobre la administración de justicia. Ceja: Santiago de Chile, Nº 9,
Abogacía y educación legal, agosto de 2005. Tomado de www.cejamericas.org/sistemas-judiciales.
51
Binder, Alberto. El mercado de los servicios legales y la crisis de la abogacía. Op. Cit.

415
 Reforma del Estado peruano

ideológicas y deben facilitar el desarrollo de competencias y destrezas funcio-

nales a los valores constitucionales.

La formación de magistrados y su vínculo con la política judicial

El carácter de la educación legal que se ofrece en las facultades de Derecho

puede facilitar el desarrollo posterior de modelos de capacitación judicial
orientados a la especialización de los magistrados, pero también puede consti-
tuir un obstáculo para ello. Esta sola consideración plantea el vínculo preciso
entre el quehacer de las facultades de Derecho y las posibilidades de desarrollo
institucional del ámbito judicial.
Pero, de otro lado, se trata de una observación que no pasa por alto la especi-
ficidad del tipo de formación que demanda la función ejercida por los jueces. En
este caso, como está claro, se busca proporcionar herramientas para el desarrollo de
las destrezas necesarias para el ejercicio de la argumentación, que es el fundamento
de la labor judicial y la fuente substantiva de su legitimación institucional.
En los hechos, la formación de magistrados no parece haber discurrido
por un itinerario definido, en estricto, por las demandas del quehacer judicial.
Desde sus orígenes, la Academia de la Magistratura ha tenido que enfrentar
las demandas de la realidad, no solo las provenientes de la política. Prueba de
ello es que sus programas han estado organizados desde un inicio, para salvar
las deficiencias en la formación de los candidatos, es decir, se han tenido que
invertir recursos para cubrir los espacios vacíos o enfrentar las debilidades
de la educación legal de los magistrados o candidatos a un cargo judicial, en
lugar de orientar el esfuerzo a la formación especializada, la que demanda el
ejercicio de la función judicial.
Formalmente, la amag es la institución definida por la Constitución Política52
como el ente responsable de la formulación y ejecución de las políticas públicas
en materia de capacitación de magistrados en el país. Esta atribución implica
un rol significativo en el escenario más amplio de la democracia como un todo,
pues los jueces cumplen una función reconstructiva de la textura de los derechos
que, en buena cuenta, son la base de una democracia constitucional.
En otras palabras, la formación especializada que debería brindar la amag
no se refiere de modo alguno a la transmisión exclusiva de conocimientos o
52
La Academia de la Magistratura, conforme a la Constitución Política del Estado, está destinada a for-
mar, actualizar y capacitar de manera permanente a los magistrados del Poder Judicial y del Ministerio
Público (artículo 151º de la Constitución). Los objetivos institucionales de la amag son: i) Formar a los
aspirantes a la magistratura; ii) Capacitar y actualizar a los magistrados; iii) Perfeccionar académicamen-
te a los magistrados para el ascenso en la carrera judicial y fiscal.

416
 Reforma Judicial

destrezas específicas, en realidad, la función de la amag se explica en el esfuer-

zo por construir un escenario judicial —léase cultura judicial— comprometi-
do con los valores de la democracia a través del Derecho. La responsabilidad
de la amag tiene, entonces, una relación específica con la definición de la
cultura judicial, es decir, el conjunto de convicciones, creencias y actitudes
que forman el espacio en el cual los jueces deciden en los casos concretos y
establecen el sentido de los derechos.
El artículo 2º de la Ley Nº 26335, Ley Orgánica de la Academia de la
Magistratura, establece en forma expresa el objeto de dicha institución: la
formación académica de los aspirantes a los cargos de magistrados del Poder
Judicial y del Ministerio Público, así como la capacitación para el ascenso, la
actualización y el perfeccionamiento académico de los jueces y fiscales.
Conforme a lo expuesto, es necesario tener presente la existencia de los
tres programas de formación de la amag:
El Programa de Formación de Aspirantes (profa), destinado a la pre-
paración de quienes han sido positivamente evaluados en el cnm para
incorporarse en la carrera judicial o fiscal;
Programa de Actualización y Perfeccionamiento (pap), dedicado a la rea-
lización de cursos de especialización de corta duración sobre temáticas
jurídicas específicas; y,
Programa de Capacitación para el Ascenso (pca), dirigido a la capaci-
tación de los magistrados para el ascenso al grado inmediato superior
dentro de la correspondiente carrera judicial o fiscal.

En cada uno de los programas, parece evidente que los objetivos que orientan
el proceso de formación tienen diferente alcance.53 Este enfoque tiene como
fuente de origen el propio ordenamiento legal. En todo caso, es de reconocer
la existencia de un ámbito de convergencia en la medida que en los tres casos
se busca incidir en la formación de jueces/fiscales para apuntalar la idoneidad.54
Lo dicho, por lo tanto, debe expresarse en términos de diseños pedagógicos,
metodologías y contenidos que busquen el desarrollo de una perspectiva
transversal, es decir, que debe integrar el proceso de formación de cualquier
sujeto (juez o fiscal). Al mismo tiempo, esta perspectiva deberá servir para

53
Famiglietti, Gianluca. Guía Metodológica de Lineamientos Básicos para la definición de Módulos de
Capacitación de la amag. Op. cit. , p. 6.
54
Loc. Cit.

417
 Reforma del Estado peruano

otorgar coherencia al conjunto de programas, de manera tal que se comparta

un mismo lenguaje o bien ideología respecto de la función del juez/fiscal.55
Sin embargo, los objetivos específicos, como se ha dicho, apuntan al cumpli-
miento de previsiones del marco institucional de la amag y se combinan con las
competencias específicas que cada uno de estos contextos plantea. En cada progra-
ma, el proceso de formación se orienta según los objetivos de tipo legal y constitu-
cional, pero más allá de esa dimensión formal, los objetivos también representan
expectativas de tipo institucional y al mismo tiempo compromisos con la realidad
específica en la que se deberán plasmar, es decir, el despacho judicial/fiscal.
En suma, los objetivos institucionales de cada programa son una coor-
denada prevalente al momento de fijar los objetivos del módulo específico, y
esa dirección es una fuente privilegiada para la definición de las competencias
de jueces o fiscales. Y en este propósito es probable que se haya perdido la
brújula. Es posible que se haya creado un escenario donde la formación de
magistrados se ha convertido en un simple requisito formal, necesario para el
ingreso o la promoción, pero distante de ser una herramienta conectada al tra-
bajo que se realiza en el despacho judicial y ajeno, por lo tanto, a la posibilidad
de convertirse en una herramienta para la reforma judicial.
Cabe recordar que la Academia no se mantuvo inmune al impacto de la
política del autoritarismo que le impuso una estructura de gobierno.56 Con el
transcurso del tiempo, sus objetivos institucionales se diluyeron en los objetivos
del régimen, que no dudó en instrumentalizar al máximo posible las opciones
que esta le brindaba. Desde la Academia, se podría administrar el problema del
ingreso a la magistratura, además se podría controlar el tema de los ascensos y,
finalmente, se podría ejercer una influencia determinante en el problema de los
jueces provisionales. El cambio intempestivo de los plazos para la formación en
el Programa de Aspirantes (profa) se explica en esa línea.
Sin embargo, en el fondo, los programas de formación que se impartieron
durante todo ese período pasaron a ocupar un segundo plano, no solo por la
prevalencia de los objetivos políticos del régimen, sino por la calidad de for-
mación, que terminó convirtiéndose en una prolongación de la crisis de las

55
Loc. Cit.
56
Con fecha 19 de junio de 1996, se dictó la Ley 26623 a través de la cual se creó el denominado
Consejo de Coordinación Judicial; a través de esta norma se dispuso que la Academia de la Magistra-
tura debía ser comprendida dentro del proceso de reorganización del Poder Judicial. Por lo tanto, se
dejaron en suspenso varias disposiciones de la Ley Orgánica de la Academia, en particular las relativas a
los Órganos de Gobierno, cuyas funciones serían asumidas por el Secretario Ejecutivo de la Comisión
Ejecutiva del Poder Judicial.

418
 Reforma Judicial

facultades de Derecho. La visión distorsionada del positivismo jurídico, en el

caso de los jueces, terminaría legitimando el formalismo judicial.57
La Academia de la Magistratura cumplió entonces, un papel articulador
entre el autoritarismo del régimen, el formalismo que describe la cultura jurí-
dica predominante en el medio y la crisis que lo hacía aún más epidérmico.
Después de todo, como se ha reiterado, el formalismo jurídico en el Perú ha
servido como estrategia para justificar, invisibilizar o relativizar la desigualdad
y la exclusión social. No había por ello novedad alguna en este hecho.
El significado de esto último es más importante de lo que usualmente se
piensa. Cabe mencionar, por ello, que la fuerza de los usos y prácticas que arti-
culan y dan vida al trabajo en el despacho judicial lo convierten en un espacio
de enorme arraigo, capaz de crear sus propias dinámicas de «aprendizaje» y, a
la vez, de «resistencia» a la lógica de los programas de formación brindadas en
la Academia de la Magistratura o en otros centros académicos. Y es probable
que, en muchos casos, la formación proporcionada desde dichas entidades
termine por reforzar las prácticas adquiridas en el propio despacho.
La Academia de la Magistratura a través de sus Programas de Formación
de Aspirantes (profa) o bien para el Ascenso (pca) no ha sido capaz de rom-
per la rutina ni el contenido de la formación universitaria. Y en forma análoga
a la caracterización que el formalismo atribuye al juez para neutralizarlo, el
proceso de formación se ha configurado como un espacio neutral, apolítico.
Los cursos se han convertido en espacios de actualización de conocimientos
en líneas generales, dependiendo del nivel al que se postula. Sin embargo, se
olvida que «en el acto pedagógico, además de los contenidos y con mucha
más fuerza que estos se aprenden modelos y pautas de interacción, se trans-
miten valores, certezas y temores […]. Se aprende una determinada manera
de posicionarse frente al conocimiento, se aprende una determinada manera
de aprender».58 En consecuencia, el conocimiento no es neutral, va provisto

57
El significado del formalismo judicial en América Latina se traduce como una tarea elemental de simple
aplicación silogística de la ley. Este enfoque permitió «una desatención hacia los principios del sistema
jurídico en general y hacia los derechos fundamentales en particular». Y aunque «desde las primeras cons-
tituciones políticas, promulgadas en Latinoamérica —y también en el caso del Perú— después de los
procesos de independencia, se han incorporado catálogos de garantías de derechos humanos, lo cierto es
que históricamente tales catálogos han resultado ser escasamente operativos» Véase González, Felipe.
«Cultura judicial y enseñanza del derecho en Chile». En: Clínicas de Interés Público y Enseñanza del Dere-
cho. Santiago: Cuadernos de Análisis Jurídico - Serie Publicaciones Especiales Nº 15, 2004, pp. 3-4.
58
Marensi, Inés. «Un nuevo enfoque pedagógico para la Capacitación Judicial en América Latina». En: Revista
Sistemas Judiciales. Una perspectiva integral sobre la administración de justicia. Nº 1, ¿Crisis en la Capacitación Ju-
dicial? Santiago de Chile: Centro de Estudios Judiciales para las Américas— inecip, junio de 2001, pp. 27-28.

419
 Reforma del Estado peruano

de un determinado conjunto de valores y compromisos que adquieren un

sentido expansivo en el proceso pedagógico.59 Esta consideración es clave en
el proceso de formación destinado a los jueces. Las propias características de la
profesión judicial, por las prácticas de los operadores, por las rutinas y valores
que las consolidan y por el tipo de recinto donde se realizan,60 constituyen un
aspecto que debe ser tomado en cuenta para la formación impartida en una
entidad como la Academia de la Magistratura.
La formación que se imparte en la amag parece haberse detenido en la creen-
cia del optimismo ingenuo de que la capacitación es garantía del cambio por sí
sola, sin preocupación por sus características y sin observar las implicancias de
la cultura legal del formalismo que se arrastra desde las universidades. Eso expli-
ca que sus programas no estén diseñados para responder a las demandas de la
realidad judicial61 y es por ello que sus cursos se mantienen bajo la influencia de
la crisis de la formación universitaria, casi sin variantes en el aprendizaje, quizás
con cierto activismo metodológico pero sin alterar la visión del derecho.
No se mantiene ajena a esta realidad la situación de los Programas de for-
mación para el Ascenso (pca). Estos se han convertido en un protocolo que el
magistrado debe cumplir, en pos de obtener el puntaje asignado por el Consejo
de la Magistratura. El espacio académico abierto a través de ellos es una exten-
sión de lo que ocurre con el profa sin capacidad para involucrar a los propios
magistrados, en busca de responder a la realidad en la que ellos operan.62
Durante el proceso de reconstrucción democrática, la Academia de la
Magistratura fue una de las primeras instituciones a la que se buscó restituir
la normalidad constitucional.63 Sin embargo, el legado del período anterior
parece haber marcado con señales muy fuertes su desempeño institucional.
Este aspecto guarda relación con el contexto orgánico que, conforme a la

59
Sobre el particular, se ha sostenido con razón que, en materia de capacitación judicial, el currículum
formal «se complementa con el curriculum nulo: aquellos contenidos (en sentido amplio) sobre los que
decididamente no se enseña; el oculto: todo aquello que se enseña y no responde a lo formalmente acor-
dado. La sumatoria de todo configura finalmente el currículum real» de lo que enseña. Ibídem, p. 28.
60
Ibídem, p. 37.
61
Véase: Comisión especial para la reforma integral de la administración de justicia (ceriajus). Secre-
taría Técnica. Los problemas de la Justicia en el Perú: hacia un enfoque sistémico. Diagnóstico interins-
titucional. Lima, enero del 2004.
62
Loc. cit.
63
Por Ley Nº 27368 del 3 de noviembre del 2000, se derogan las normas (en este caso la Ley 26623)
que habían permitido la intervención del Ejecutivo en el Poder Judicial, a través del proceso de reforma
y de la Comisión Ejecutiva creada para conducirlo. También se dispuso la designación del Consejo
Directivo de la Academia conforme a lo previsto por su propia Ley Orgánica, dentro de los 15 días de
promulgada la norma.

420
 Reforma Judicial

Constitución de 1993, sitúa a la Academia como parte del Poder Judicial,

aunque cuente con autonomía académica, administrativa y económica.64 Al
respecto, la historia reciente ha demostrado que esa estructura institucional no
ha servido para conducir una política de formación capaz de hacer frente a la
crisis, es decir, que incida eficazmente en el sistema de formación. La ausencia de
coordinación interinstitucional entre el Consejo de la Magistratura y la amag,
que es la forma como se expresa esta debilidad, es un resultado de la cultura de
la desconfianza que existe entre los miembros de ambas instituciones.
Resulta muy difícil en este panorama establecer un patrón claro que permita
valorar el impacto de la formación de magistrados y los resultados obtenidos en el
ámbito de la producción jurisdiccional. En cualquier caso, se trata de una realidad
respecto de la cual la educación que se brinda en las facultades de Derecho tampo-
co se encuentra ajena, debido a su presencia en la base formativa de los magistrados
y, además, porque la formación que se brinda desde la Academia la Magistratura
está delimitada por las propias carencias y posibilidades de sus docentes.
Conforme se ha sostenido, la reforma judicial es una forma de crítica a los
presupuestos sobre los cuales se levantan las instituciones del sistema judicial
y en sentido la formación de los magistrados es un componente esencial de
la reforma judicial. Para que ello ocurra es necesario romper con la influen-
cia que ejerce la educación de las facultades de Derecho o, mejor dicho, es
imprescindible superar los obstáculos de la cultura legal moldeada al calor del
formalismo presente en el imaginario judicial. Está demás reafirmar que los
diseños institucionales más innovadores y consensuados no tendrán sustento
ni viabilidad si se construyen sobre la base de aquella realidad. El cambio
debe, por ello, producirse en forma articulada. La reforma de la enseñanza
del Derecho, con todo lo que ella implica, debe ir acompañada de cambios
específicos en el ámbito de la Academia de la Magistratura.

La enseñanza del Derecho para transformar la cultura legal y como

herramienta para la reforma judicial

Más allá de la capacidad de respuesta que las facultades de Derecho pueden

gestar para hacer frente a los retos de la enseñanza en el nivel de la licencia-
tura, es posible interrogarse sobre las oportunidades con las que cuenta para
ofrecer herramientas directamente aprovechables en el proceso de reforma
judicial. En este sentido, es fundamental recordar el carácter estratégico que
tiene la reforma de la enseñanza del Derecho para la democracia e inclusive para
64
La Ley Orgánica Nº 26335 de la Academia de la Magistratura del 20 de julio de 1994.

421
 Reforma del Estado peruano

la reforma judicial. Lograr que se geste una cultura jurídica comprometida con los
derechos individuales como base de la estructura política, es afirmar una perspectiva
de la vida institucional coherente con la pluralidad cultural que define el carácter de
nuestra sociedad y que debe servir como fundamento del sistema de justicia.
Proponer políticas públicas no es, por definición, una tarea que corres-
ponda al quehacer universitario; sin embargo, sí es esencial a la universidad,
la investigación y el ejercicio del análisis crítico que bien pueden ser la base
de cualquier propuesta de reforma institucional. Esta forma de concebir la
función de la universidad puede servir para aprovechar el contexto de cri-
sis favorablemente. En otras palabras, puede propiciar oportunidades para la
movilización de las capacidades, en pos de afirmar objetivos internos estre-
chamente vinculados a la institucionalidad pública. La ventaja que esto puede
representar para las propias facultades es significativa.
Dado por hecho el compromiso de gestar un tipo de enseñanza del Dere-
cho comprometida con la afirmación de la institucionalidad pública, las posi-
bilidades para incidir en el mejoramiento de los futuros cuadros judiciales
pueden ser notables.
Hay que reconocer, sin embargo, que las estrategias para afirmar el perfil
deseado no provienen de fórmulas preconcebidas. Es posible, sin embargo,
aprovechar otras experiencias en función de las propias realidades, de modo
que puedan explotarse las potencialidades, conociendo y manejando los lími-
tes en los que cada facultad está operando.
Un primer punto en esta dirección es, entonces, el perfil profesional. Al
margen del énfasis puesto en la especialización y más allá de los tópicos a los
que esta se dirija, lo relevante en este contexto es el compromiso con lo público
y los valores éticos que esto representa con relación a las competencias analí-
ticas y destrezas argumentativas que deberían privilegiar la formación en las
facultades de Derecho. Abogados formados para enfrentar problemas jurídicos
y con la disposición necesaria para mejorar las instituciones democráticas.
Un extremo fundamental de lo dicho en el anterior parágrafo se refiere a
la necesidad de reconceptualizar la función docente que, como se ha dicho,
contribuye a modelar la cultura jurídica. En efecto, la reforma de la enseñanza
exige como condición que los docentes se comprometan con los postulados
de la democracia constitucional, que estén dispuestos a cuestionar los referen-
tes esenciales del formalismo jurídico por su nociva influencia en el diseño
de las instituciones públicas y en el ejercicio de los derechos ciudadanos. El
formalismo jurídico es una perspectiva que enmascara las formas más sutiles
de autoritarismo en el ámbito de las instituciones públicas y, en particular,

422
 Reforma Judicial

facilita la pervivencia de la crisis en el sistema judicial. La apuesta a la reforma

de la enseñanza del Derecho debe, necesariamente, reparar en este aspecto
y redefinir las instituciones jurídicas sobre la base de los postulados que en
el mundo contemporáneo derivan del desarrollo del Estado constitucional.
La reforma de la enseñanza necesita docentes involucrados con esta forma
de entender y operar el Derecho, por esa razón, las facultades de Derecho
deberían comprometerse en un proceso que implique capacitar a sus propios
docentes en esta perspectiva, para que conozcan e interioricen sus principios,
su sistema de interpretación, las consecuencias en el ámbito de la teoría del
Derecho y en el terreno de la argumentación jurídica.
Una base de este tipo, además de incidir positivamente en la revaloración
del ambiente forense, puede contribuir en la provisión de candidatos para
el ejercicio judicial, premunidos de valores y herramientas profesionales. Es
decir, sujetos involucrados con las propias demandas institucionales de la jus-
ticia y dispuestos a servir como agentes de cambio.
La decisión relativa al perfil se asocia al plan de estudios, como garantía del
establecimiento de concurrencias básicas que sirvan para medir el desarrollo
institucional. Habría que preguntarse, entonces, sobre la posibilidad de estable-
cer acuerdos que permitan aproximar el contenido de los planes de estudio de
todas las facultades de Derecho del país. Esto, además de constituir un referente
más objetivo y uniforme de medición, para valorar los resultados de la forma-
ción desde un punto de vista interno, es una herramienta que, progresivamente,
puede permitir a los futuros abogados la incorporación al mercado laboral en
términos de mayor equidad. En la misma perspectiva, el ámbito judicial tendrá
un referente más homogéneo en la captación de sus recursos humanos.
No es ajena a este enfoque la incorporación de las demandas del mer-
cado laboral en la definición de las especialidades del perfil profesional y en
la política de admisión de estudiantes a las facultades de Derecho, con el
propósito de sincerar las posibilidades de desarrollo profesional y no generar
falsas expectativas. Estos criterios pueden tener un sentido estratégico para el
diseño de las políticas de incorporación a la carrera judicial, puesto que lle-
van implícitos factores que garantizan ciertos estándares en la formación del
potencial candidato a magistrado. Resulta sumamente interesante pensar en
la incidencia que esta consideración podría tener en la estructura de costos y
esfuerzo que el Consejo Nacional de la Magistratura debe realizar para generar
patrones relativamente objetivos para efectos de la evaluación.
La investigación crítica como componente transversal de la metodología
del trabajo universitario, sostenida en las demandas de la realidad, parece ser

423
 Reforma del Estado peruano

un reclamo impostergable en el actual escenario social. Este tipo de enfoque

puede generar, a la larga, desarrollos insospechados en el terreno de la produc-
ción del conocimiento, que tiene en la investigación, precisamente, su princi-
pal arma. Pero, además, no cabe duda de la incidencia favorable que este tipo
de formación tendría en los potenciales candidatos a la magistratura.
La reforma de la enseñanza debe apostar a la constitución de clínicas jurídi-
cas de acciones de interés público como espacios de formación académica. Este
es el espacio donde convergen los dos aspectos que resultan de la formación
basada en problemas. Está demás indicar que se trata de una de las apuestas
más interesantes y ambiciosas de la formación jurídica de los últimos años en
América Latina. A diferencia de los consultorios jurídicos gratuitos, inspirados
en lógicas paternalistas, la clínica jurídica es, por definición, un espacio de
formación académica que busca conectar el Derecho con las demandas institu-
cionales, usando el insumo derivado de casos concretos, para retro-alimentar la
reflexión académica. Los casos son asumidos directamente por los estudiantes
con la supervisión de profesores. El trabajo clínico busca incidir en la agenda
pública de la que el caso forma parte, para optimizar el sistema legal en térmi-
nos constitucionales sin perder de vista el interés preciso del cliente. En este
sentido, la clínica puede servir para poner a prueba el perfil profesional que da
sentido a la vida institucional de cada facultad y es, igualmente, un importante
valor agregado en la formación de los potenciales candidatos a la judicatura.65
El papel atribuido a la amag plantea la necesidad de asumir que un pro-
grama de capacitación de este tipo debe considerar el escenario profesional,
para revertir las prácticas que se contraponen a los valores constitucionales,66
pero al mismo tiempo debe saber utilizar ese espacio para potenciar las estra-
tegias de capacitación de modo que se integren y formen los propios hábitos
institucionales, pues de lo contrario la formación brindada no surtirá ningún
efecto e incluso contribuirá a reforzar los aspectos negativos de la formación
profesional de los magistrados.

65
Véase Gonzáles Mantilla, Gorki. «Consultoría para la formulación de Recomendaciones Técnicas
Sustantivas a las universidades para la mejora de la calidad de la formación de los estudiantes de las
facultades de derecho». Informe final. Documento, Lima, 15 de agosto de 2007.
66
El Despacho judicial es un escenario que traduce la crisis del sistema judicial con gran intensidad. Desde
allí se articula el lenguaje ritual que se evidencia como la mayor expresión del formalismo, los trámites
secretos y «clandestinos», las prácticas que dan vida a la corrupción, todo ello en medio de la falta de recur-
sos materiales. Es este el espacio en el que el magistrado debe propiciar su estabilidad laboral. Conocerlo
y adaptarse a él son, pues, aspectos que estarán permanente en juego. Véase, Gonzáles Mantilla, Gorki
(coordinador). El sistema judicial en el Perú: un enfoque analítico a partir de sus usos y usuarios. Informe final.
Washington: Banco Mundial. Oficina para Latinoamérica y el Caribe, 2006.

424
 Reforma Judicial

Reforma en la organización y gestión judicial:

el reto pendiente en el Perú67

Juan F. Jiménez Mayor68

Aspectos previos

Desde hace buen tiempo existe un gran interés por mejorar los servicios de
justicia. El Poder Judicial, de ser una institución sin importancia e invisible,
ha pasado al centro de la atención pública. ¿Cuál es el fundamento para ello?
Los que defienden una posición modernista y vinculada a la globalización
señalan que la reforma sostiene un propósito relacionado al desarrollo econó-
mico y la inversión: el cambio en la justicia debe buscar la predictibilidad, ser-
vicios eficaces y garantizar que los costos en las transacciones sean los menores
posibles para mover el mercado.69
Otros plantean un sustento más amplio a lo económico. La justicia cons-
tituye una de las condiciones de vida de las y los ciudadanos y el Estado, al
promover la efectiva vigencia de los derechos fundamentales, debe desplegar
una enérgica actuación para que el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva
constituya una realidad y no una mera expectativa. Además, se tiene presente
que el Judicial es un órgano clave para la vigencia del Estado de Derecho y
por ello su desarrollo y funcionalidad es trascendental en todos los aspectos de
la vida en la comunidad y no solo en el aspecto económico, que es solo una
variable de todas las existentes.
Me inclino más por esta segunda opción. Más democrática, más inclusiva,
más acorde con considerar la dimensión humana del problema. Si bien el enfo-
que de análisis económico tiene una pretensión amplia que intenta explicar todo
según las variables del mercado, creo que no todo gira en el aspecto del modelo
económico que busca considerar un ámbito fundamental desde la justicia para
asegurar el desarrollo y viabilidad de la inversión. Por cierto, escoger esta posi-

67
Contenido: Aspectos previos; La reforma del Estado; La evolución hacia la Nueva Gestión Pública;
La reforma de la justicia; La nueva reforma: la mejora en la organización o gestión judicial; La revolu-
ción de los despachos judiciales; La revolución de la evaluación del desempeño.
68
Ex Vice Ministro de Justicia durante el Gobierno de Transición, ex Secretario Técnico de la ceriajus.
Profesor de la Escuela de Graduados de la pucp.
69
Parten de la afirmación de Milton Friedman, premio Nobel en Economía, quien señala como una de
las bases de funcionamiento del libre mercado la existencia de un Estado de Derecho y un Poder Judicial
que defienda las libertades y la propiedad privada de los individuos.

425
 Reforma del Estado peruano

ción no niega la necesidad de que el sistema judicial asegure la seguridad jurí-

dica y contribuya al desarrollo económico con reglas predecibles y claras, que
permita a los agentes del mercado —o mejor, a las personas— desenvolver sus
conductas según los códigos de conducta de una sana convivencia y respeto, a
menores costes o, mejor, con un enfoque del más amplio acceso a la justicia.
Plantear estas dos alternativas considera posibles caminos diferentes. La
globalización en la perspectiva del modelo económico busca estándares en
donde los Estados cuenten con una base más o menos homogénea. En el
ámbito de la justicia se ha buscado darle un trato más o menos similar, cons-
truyendo un modelo de justicia globalizado desde un empuje internacional:
reforma procesal penal, métodos alternativos como conciliación extrajudicial
obligatoria y el arbitraje comercial, oralidad en los procesos, enfoques de carre-
ra judicial para garantizar la independencia, más recursos para la justicia, más
transparencia, entre otras iniciativas, todas las cuales formulan una estrategia
que más o menos se ha seguido. Pero el sustento de todo ello en el ámbito
de la globalización ha sido justificar la reforma para promover y asegurar la
inversión. Es así que el trabajo del Banco Mundial y el Banco Interamericano
de Desarrollo se ha desarrollado considerando este aspecto que, si bien no es
equivocado, no explica la rica dimensión que implica la reforma de una justi-
cia en relación a la calidad de vida.
El tema no es irrelevante. Encontrar las justificaciones a acciones que se
buscan insertar dentro de un modelo estándar puede ser difícil. Los organismos
multilaterales encontraron un modo de intervención que ha buscado cohe-
rencia desde la perspectiva de la inversión y el desarrollo económico de los
mercados. La meta es que si promovemos una reforma judicial y logramos
éxito en los resultados, el flujo de capitales y la inversión llegarán. Suena bien,
suena lógico y, reitero, algo de verdad debe tener.
Pero algunos señalan que, en realidad, ello no necesariamente genera una
relación causa-efecto. Es decir, no necesariamente sistemas judiciales confiables
son los que permiten la inversión o flujo de capitales como rezan permanente-
mente algunos. El caso más cercano que pone en cuestión esta tesis de la banca
multilateral es el del Perú. Aunque con uno de los sistemas judiciales menos
confiables de la región, con cifras que apenas llegan en promedio al 12% de
respaldo ciudadano a su accionar y señalado, además, por altos grados de inefi-
cacia, ineficiencia y corrupción, el país ha tenido y sigue teniendo un flujo de
inversiones positivo. Según el Informe Mundial de Inversiones 2007 de la Con-
ferencia de Comercio y Desarrollo de Naciones Unidas (unctad), la Inversión

426
 Reforma Judicial

Extranjera Directa (ied) aumentó en el Perú en 34%, y ocupó en nuestro país

el séptimo lugar en América Latina y el Caribe. En el 2006, aún siendo un año
electoral, nuestro país recibió de inversión 3.500 millones de dólares. El creci-
miento de la economía supera el 7% anual y hace escasas semanas una firma
clasificadora de riesgo canadiense otorgó el grado de inversión al Perú.
Esta historia aún es más compleja si observamos la situación en la década
de los años 90. En ella, el enfoque de seguridad jurídica no era la regla y, por el
contrario, precisamente la justicia estuvo intervenida fuertemente por la dic-
tadura; fue utilizada instrumentalmente y de modo arbitrario. Aun a pesar de
ello, la inversión continuó, como si se desarrollara por caminos diferentes.
En ese sentido, los enfoques de intervención política de la judicatura o de
enorme desconfianza ciudadana, que incluye por cierto al sector empresarial,
no ha significado una afectación al modelo económico, dado que la inversión
ha continuado y continúa a la fecha, sin una reforma de la justicia sustantiva
y productiva. Pero esta no es solo una particularidad del Perú. Países con sis-
temas judiciales poco confiables no detienen los flujos de inversiones (quizás
los pueden disminuir o atenuar, pero no lo contienen), y es más bien propio
considerar que es un conjunto de factores los que aseguran o impiden ello.
Así, en un escenario académico debemos cuestionar los conceptos y ver
cómo estas verdades universales son válidas o no. De la constatación empí-
rica pareciera que reforma judicial e inversión no funcionan necesariamente
conectados o al menos no totalmente.
Pero esta mayor visibilidad de la justicia tiene su causa en una serie de ele-
mentos y creo que allí está la clave para entender la necesidad de una reforma
judicial. Uno de ellos es que el sector judicial ha incrementado su importancia
en la escena de los Estados: su contribución al Estado de Derecho es esencial
para la protección de los derechos fundamentales (factor contramayoritario) y
en eso ha asumido un protagonismo no visto antes. Sus niveles de acceso son
más importantes hoy, por lo que el volumen de casos ha crecido de manera
importante. En Brasil, el número de casos durante el período 1997-2004 se
duplicó, y este fenómeno se ha replicado en la región de manera importante,
a tal punto que en el Perú la carga anual de casos ingresados supera el millón
cien mil expedientes anuales, cuando apenas en 1994, hace 13 años, ingresa-
ron 561 mil expedientes.
Esta visibilidad se manifiesta en el hecho efectivo que más gente acude
a la justicia, pero los servicios que se reciben no son los adecuados, debido
a que por lo general con la misma infraestructura y recursos se debe atender

427
 Reforma del Estado peruano

a más personas. Y no son adecuados debido a que han sido superados por la
realidad, por el hecho de que no se mejoraron los procesos (no se realizó una
reingeniería que permita afrontar nuevos escenarios y corrija distorsiones en la
administración de los flujos de estos procesos), no se tecnificaron los mismos
y no se incorporó con inteligencia la informática como una herramienta de
apoyo. En esto último muchos países invirtieron grandes cantidades de dinero
en compra de equipos y, a pesar de ello, el servicio no cambió ni se aceleraron
los procesos, lo que ratifica la tesis de que no basta con adquirir tecnología,
sino que deben modificarse los modos de trabajo y simplificar los procesos
para acelerar los flujos y mejorar los rendimientos.
A ello insertemos los aspectos sustantivos: poderes judiciales que requerían
asumir el reclamo de independencia con mayor fuerza y que evolucionaran
favorablemente hacia la predictibilidad. Por lo general, las fórmulas utiliza-
das han sido institucionales: más presupuesto, grandes reformas de códigos,
mejores edificios e infraestructura, reformas de los mecanismos de selección,
entre otros aspectos. Pero no se apuntó hacia la reforma sustantiva que mar-
que a la propia persona; se apostó tarde por el juez como centro de la acción
para el cambio.
Claro, la maduración de la sociedad, el mayor conocimiento de sus dere-
chos (el crecimiento del mercado dirían los economistas) ha ocasionado no
solo la ampliación de la demanda de justicia, sino también la ampliación de la
oferta de servicios judiciales. En México, el número de jueces federales creció
de 129 en 1970 a 728 en el 2000. En Colombia, el número de jueces creció
en 40% en el período 2000-2004. En el Perú en el 2003 eran 1657 jueces y
en el 2007 la cifra asciende ya a 2116, lo que significa un incremento del 30%
en tan solo cuatro años (toda una reforma silenciosa, pero poco efectiva). Asi-
mismo, apenas en el 2003 eran 10.365 trabajadores; hoy son 14.365.
Además, existe un incremento sustancial de los recursos presupuestales
prácticamente en todos los países. En el Perú, solamente en el período 2000-
2006, el presupuesto judicial se incrementó: de 486 millones de nuevos soles
en el 2000 a 727 en el 2006, es decir, un incremento de casi un 50%.
Adicionalmente al aumento de los recursos presupuestales, ha habido un
interés de la banca multilateral por apoyar los esfuerzos de reforma. El bid ha apor-
tado 500 millones de dólares y el Banco Mundial aproximadamente 215 millones
a Latinoamérica en el proceso de reforma de la justicia de los últimos años.
Todo ello nos indica que, objetivamente, existe un mayor interés para el
ámbito judicial. Hay más casos, más litigantes, mayor oferta, más recursos,

428
 Reforma Judicial

pero resultados que no satisfacen. Y no lo hacen debido a que existe una

mayor exigencia a los operadores de justicia por servicios eficaces y eficientes,
lo que proviene de una nueva cultura que viene imponiéndose en las personas
respecto a lo que se espera de la conducta de los funcionarios, así como de la
necesidad de cada vez mayores y mejores servicios públicos, que es necesario
tener en cuenta dentro de un ámbito mayor, es decir, que escapa al ámbito
propiamente judicial. Me refiero al enfoque de reforma del Estado, cuyos
grandes rasgos vamos a reseñar brevemente.

La reforma del Estado

Existe todo un debate para relacionar la teoría de la organización o manage-

ment (disciplina encargada de analizar la manera en que operan las empresas
para alcanzar con eficiencia y eficacia sus metas) y la administración pública.
Atendiendo a ello, se plantea que para potenciar las capacidades del Estado
es preciso introducir conceptos y categorías de eficiencia del sector privado
para el ámbito público. Es una nueva manera de enfocar la administración
del Estado.
El punto de partida es reconocer que la administración estatal también es
una forma de organización y como tal puede ser conceptuada y mejorada en sus
procesos internos, para producir mejores bienes y servicios a los ciudadanos.
Los diversos modelos de organización, en efecto, pueden ser aplicables en
su sentido extenso a todo tipo de estructura que agrupa personas para alcanzar
metas o fines. Siguiendo este concepto, es obvio que la administración pública
siendo una macro organización, que involucra a miles de personas, que gasta
un importante porcentaje del pbi.70
Pero su finalidad no es gastar el dinero de los contribuyentes. La finalidad
del Estado es promover el bienestar de las personas y garantizar la vigencia de
sus derechos. En una visión contractualista, el Estado existe para garantizar la
vigencia de esos derechos.
En ese sentido, el Estado es quizá la organización más importante en el
país y por ello la teoría de la organización no debiera ser ajena. Si el Estado es
una organización o muchas organizaciones, un concepto básico es considerar
que las organizaciones públicas tienen las mismas necesidades que las organi-
zaciones del sector privado en lo que respecta a alcanzar sus objetivos de una

70
En nuestro país el pbi alcanza casi 90 mil millones de dólares al 2007, y el presupuesto de ese año era de
20 mil millones de dólares, lo que implica que solo la administración estatal gestiona casi el 22% del pbi.

429
 Reforma del Estado peruano

forma eficaz y eficiente. Por ello, se acepta que sus zonas estratégicas o tácticas,
sus mandos medios y hasta sus áreas operativas puedan y deban nutrirse de los
avances de la teoría de la organización, si bien pensada para el ámbito privado,
hoy aplicable a lo público.
Alimenta la posibilidad del uso de la teoría de la organización a la admi-
nistración estatal, cuatro aspectos centrales:
- Ha adquirido nuevas funciones y objetivos que han originado sustan-
ciales cambios en su composición y estructura.
- Requiere de tratamientos analíticos-científicos, ya que se trata de una
realidad social, política y organizativa.
- La gran cantidad de recursos (financieros y humanos) con que cuenta
ha puesto de relieve la necesidad de mejorar la gestión en un enfoque
de eficiencia y mejora de sus resultados.
- Tienen las mismas necesidades que las organizaciones del sector pri-
vado en lo que respecta a alcanzar sus objetivos de manera eficaz y efi-
ciente, de forma tal que pueda nutrirse a partir de los conocimientos,
herramientas y avances de la teoría organizativa.
No obstante lo anterior, no es posible equiparar a las organizaciones públi-
cas y privadas. Eso sería un procedimiento muy simple y hasta un error, pues
existen diferencias importantes. Quizás la más notable sea que tienen una
enorme diferencia en cuanto a su orientación la administración pública da
relevancia a valores propios del entorno público como la participación demo-
crática, la transparencia, la justicia y la equidad en el trato; en cambio, el fin
de las organizaciones privadas están movidas generalmente por el lucro. Ade-
más, los organismos públicos no escogen el ámbito de su actuación, sino que
les viene definido por la Constitución y las leyes; el sector privado determina
su labor allí donde se puede obtener beneficios, y es en la administración evi-
dentemente disímil. Aunque las instituciones gubernamentales tienen algunos
privilegios y posibilidades coercitivas que no son usuales en el sector privado,
el entorno de la gestión pública es mucho más complejo y rígido que el de la
organización del sector privado, y los requisitos de negociación y transacción
son mucho mayores.
Es preciso tener en cuenta que existen pocas presiones estructurales en el
sector público que conduzcan a una mayor eficiencia de la gestión. Esas pre-
siones son fundamentalmente externas (políticas fiscales, laborales, de merca-
do). El ámbito privado, en cambio, solo se mueve con el enfoque de eficiencia
pues de lo contrario no podría subsistir.

430
 Reforma Judicial

Por su lado, el grado de visibilidad del sector público es mucho mayor,

y está sometido a una mayor presión de transparencia. El sector privado no
requiere actuar con transparencia. La administración pública está obligada,
a diferencia del sector privado, a actuar según principios de equidad, consis-
tencia, no arbitrariedad y control jurisdiccional sobre sus actuaciones, lo que
conduce a una centralización y burocratización. El sector privado no tiene
nada de eso.
La gestión de los recursos humanos está mucho más condicionada en el
sector público, y es muy difícil premiar la excelencia en el trabajo. Además, la
gestión de los recursos financieros es muy rígida, dadas las formalidades pre-
supuestarias y el control del gasto, con el uso de procedimientos muchas veces
engorrosos para evitar prácticas de corrupción. En el sector privado, la gestión
financiera es muy flexible y las compras se realizan bajo el mismo criterio de
eficiencia.
Finalmente, debe considerarse que en el ámbito público no existe la sen-
sación de riesgo, debido a que predomina la permanencia de la institución.
Es muy bajo el riesgo de desaparecer. En el ámbito privado ello puede ser
constante, lo que incentiva a otro tipo de conductas.
Aun con estas diferencias, que generan espacios de actuación diferentes,
no cabe duda de que la búsqueda de alcanzar metas y resultados (eficacia), la
optimización del uso de recursos (eficiencia) y el enfoque de prioridad a los
«clientes» o usuarios, motiva un cambio sustantivo sobre la manera en que
la organización estatal se estructura. De esta forma la mejor gerencia para el
cumplimiento de fines públicos parece ser una herramienta muy eficaz. Y vaya
que lo es en el enfoque de la llamada Nueva Gestión Pública.

La evolución hacia la Nueva Gestión Pública

Por décadas, a partir de los años 50, ha sido indudable el rol promotor del
Estado. El Estado tenía que tener un papel estratégico en la promoción del
progreso y en la acumulación de capital, además de tener la responsabilidad
principal de garantizar la razonable distribución del ingreso.
Ello llevó al Estado a un crecimiento explosivo, no solo en el área de
regulación, sino en el campo social y empresarial. El pasar de los años implicó
cambios del sistema político y la transformación del sistema económico y
productivo, cargando a la administración pública con nuevas funciones de
intervención directa en la economía, la prestación de servicios y de negocia-
ción entre las distintas fuerzas económicas.

431
 Reforma del Estado peruano

Aumentó con ello el número de empleados públicos y se convirtió en lo

que algunos han denominado un Estado social-burocrático donde, para pro-
mover el bienestar social, se contrataba directamente como funcionarios a
profesores, médicos, enfermeras, asistentes sociales, artistas, etcétera. El Esta-
do tenía que solucionarlo todo, e implicarse incluso en áreas que usualmente
corresponden al ámbito privado, como la empresarial.
Sin embargo, aparecieron distorsiones. Las empresas públicas se tornaron
deficitarias e ineficientes al adoptar patrones burocráticos de administración.
Para el desarrollo de las tareas a su cargo, la administración también se hizo
poco eficiente para atender las demandas de los ciudadanos. Peor aún, el Esta-
do comenzó a ser poblado por personas afines a los partidos y como una
suerte de botín que debía ser tomado al ganarse las elecciones. Sin duda la
absoluta distorsión de la funcionalidad de lo público.
Pero desde los años 70’s y 80’s comenzó a iniciarse un proceso de resque-
brajamiento de esta vieja estructura. Más gente comenzó a ser conciente de su
dimensión humana y se inició un proceso de mayor reclamación de derechos,
como producto de la evolución del denominado derecho internacional de los
derechos humanos y del constitucionalismo durante la segunda mitad del siglo
xx. El Estado no podía manejar financieramente las deudas y gastaba más de lo
que tenía. Así, el Estado se transformó de agente de desarrollo en un obstáculo,
y generó déficit, inflación y, contrariamente a su misión, más pobreza.
La globalización impuso una presión adicional para el cambio. No solo
por la vieja ineficacia del Estado, sino ahora para la necesidad de cambiar con
el objeto de ser competitivos.
La crisis económica de los años 80 (recesión internacional) redujo fuerte-
mente la tasa de crecimiento de los países centrales a la mitad de lo que fuera,
a inicios de los años 70. Produjo un estancamiento de 15 años e influyó en el
colapso del Estado soviético. Esta crisis tuvo como causa fundamental la crisis
del Estado, que se expresó en tres ámbitos: crisis fiscal, crisis en el modo de
intervención económico y social y crisis en la forma burocrática de adminis-
trar el Estado.
La aceleración del desarrollo tecnológico en la segunda mitad del siglo
xx fue también un factor. La economía se globalizó (a partir de la reducción
sustantiva de los costos de transporte y comunicación), y se tornó mucho más
competitiva e integrada. Entonces los Estados comenzaron a perder autono-
mía y las economías cerradas dejaron de ser efectivas.
De esta forma comenzó la gran crisis de los años 80. Crisis que produjo
como resultado la necesidad de adoptar cambios en la estructura y funcionalidad

432
 Reforma Judicial

del Estado; cambios e innovaciones que son los ejes rectores de la nueva visión
de la administración pública.
Pero también se dio un aspecto particular: la administración pública se
ubicó en una encrucijada: por una parte, las nuevas tendencias obligaban a
los Estados a disminuir su participación en las economías nacionales (Estado
mínimo); pero, por el otro, se exige al Estado aumentar su eficacia y respon-
sabilidad. Es decir, se parte de la premisa de que un Estado mínimo es un
imperativo de nuestros tiempos (entendiéndose a este como poco interventor
en la economía). Pero se exige que el Estado resuelva todos los problemas
sociales. Además, hoy existen mayores demandas ciudadanas que requieren
respuestas del Estado.
¿Qué plantean estas nuevas exigencias? Una modernización del Estado, a
fin de adaptarlo a los nuevos retos. Las grandes líneas de reforma estatal son
las siguientes:
- Un rediseño de estructuras administrativas para mejorar la responsabi-
lidad de quienes están a cargo de gestionar la administración
- Transformación de culturas burocráticas, introduciendo nuevos valo-
res en la gestión
- Flexibilización de los sistemas de función pública, diseño de políticas
de recursos humanos
- Apertura hacia la sociedad (transparencia y rendición de cuentas)
- Enfoque a los administrados de usuarios o «clientes»
- Orientación hacia la calidad
Todo ello se empaqueta en lo que se ha venido a denominar la nueva ges-
tión pública (ngp), un movimiento destinado a incrementar la eficacia y la efi-
ciencia de la administración estatal. No solo constituye un enfoque renovador
que oxigena al Estado, sino que es una respuesta lógica frente a los peligros
que existen para contar con una administración que no responde a las expec-
tativas ciudadanas. Así, la legitimidad del sistema mismo se sostiene por una
administración que funcione de modo aceptable.
Se trata de criterios importantes. Pero no hay que olvidar un elemento
central: la administración pública debe moverse también a través de criterios
de orden político; en ese sentido no todo es eficacia y eficiencia. Se debe tener
una base democrática que fije la legitimidad. Se trata de un sano equilibrio,
en donde se configura la necesidad de que exista democracia con eficacia
y eficiencia. Ello se concentra en lo que modernamente se conoce como
gobernabilidad, que implica el uso legítimo del poder, pero considerando la

433
 Reforma del Estado peruano

estructuración de políticas públicas que se ejecuten de manera razonable y con

aceptación ciudadana.
Existe, pues, un nuevo enfoque. Es lo que se llama la ngp, que es la mane-
ra moderna de considerar todo este movimiento. Tiene aproximadamente dos
décadas y es un concepto que busca significar una serie de principios que
definen la nueva forma de pensar la gestión gubernamental y nuevas pautas
de desempeño institucional.71
Representa un cambio importante que convierte a la administración esta-
tal en una estructura que asume mayor responsabilidad frente a los habitantes
(se siente obligada a responder a estos), asume su labor con una mayor flexi-
bilidad (sin desconocer el ordenamiento se plantean estructuras más flexibles)
y se busca instaurar una posición gerencial.
Implica la superación del paradigma del modelo técnico-burocrático de
Weber. Tanto así que se denomina también modelo post burocrático. Plantea
la introducción de modelos de gestión privada dentro de la administración
pública. Destaca el papel de la información, informática, presupuesto,
control de gestión, liderazgo y administración de recursos humanos. Se
efectúa, además, por la vía de la adopción de las técnicas del management
privado y las buenas prácticas o benchmarking que comienza a darse en todo
el mundo.
El nuevo enfoque obliga a generar una nueva cultura de gestión que
empieza por abandonar inercias, costumbres y reglas no escritas que han pre-
valecido y que sin duda constituyen los principales obstáculos para el cambio
y el establecimiento de planes y programas de modernización que a menudo
fracasan, precisamente, porque el peso de aquellos factores resulta una gran
carga que define el comportamiento de los funcionarios en las instituciones
del sector público.72
Esta nueva visión de la administración ha venido siendo desarrollada
por países desarrollados, fundamentalmente. En el marco del proceso de
globalización, en el caso de los países latinoamericanos, luego de las reformas de
primera generación —apertura, ajuste económico, desregulación, privatización

71
La cuna de la ngp es Inglaterra; luego se expandió a Estados Unidos, Australia y Nueva Zelanda. De
allí a muchos otros países. Es un término y concepto que comenzó a ser usado desde inicios de la década
de los 80, impulsado por la gestión de Margaret Thatcher
72
Es un producto que ha venido siendo aplicado durante el fenómeno de la globalización económica.
Muchos organismos económicos mundiales lo propugnan, principalmente el Banco Mundial, el Fondo
Monetario Internacional y la ocde (Organización de Cooperación para el Desarrollo Económico, enti-
dad compuesta por los 30 países más ricos del mundo).

434
 Reforma Judicial

y reformas financieras— la reforma del Estado que busca incorporar los

elementos de la ngp ha avanzado muy poco.73
No cabe duda de que la ngp es la que alimenta la nueva visión del Estado
en el mundo moderno, muy enfocado a la satisfacción de las personas. Ello
se plantea como una revolución que implica la caída de los viejos paradigmas
y la construcción de unos nuevos, en donde el servicio, la calidad, la eficacia,
eficiencia y los atributos de una organización moderna, buscan una mayor y
mejor sintonía con los ciudadanos. Opera ello para toda la administración
estatal y busca, por cierto, superar esquemas indiferentes a las nuevas
valoraciones.
Muchas entidades públicas han buscado y pretenden modernizar sus viejas
estructuras a partir de este nuevo enfoque. Pasa en la administración pública
del Ejecutivo y de los demás órganos constitucionales autónomos. De hecho
un justificativo de la reforma de la justicia, aunque no esté explicitado, es la
necesidad de adaptarse a los nuevos paradigmas de la gestión pública. Por ello
se considera que la reforma judicial se inserta dentro de una mayor: la reforma
del Estado.
Sin embargo, a pesar de la importancia que tienen estos nuevos enfoques,
no ha habido éxito en su instauración en el Perú. La reforma del Estado en
nuestro país no se ha implantado, producto de la falta de empuje o liderazgo
en estructurar la modernización dentro de las políticas públicas (en verdad
no existe una política pública de modernización de la administración). Debe
considerarse que la ejecución de estas políticas son muy difíciles, pues normal-
mente las viejas estructuras suelen ser reacias a los cambios y en todo caso son
procesos que toman años en ser implantados por completo, ya que implican
cambios culturales de gran importancia.
En el Perú, salvo excepciones de experiencias exitosas de reforma como
la sunat, la Superintendencia de Banca y Seguros, la Contraloría General de
la República, y algunos órganos reguladores, entre otros, no ha habido aún

73
En 1998, los 25 países miembros del Consejo Latinoamericano de Administración para el Desarrollo
(clad) suscribieron el documento «Una nueva gestión pública para América Latina», en donde se defi-
nió la agenda de la Reforma Gerencial para los países de la región. En este documento se afirma: «Amé-
rica Latina pasó por una gran crisis en la década de 1980 y está buscando la superación de la misma a
lo largo de los años 90. Ya existe una conciencia de los errores cometidos por las reformas anteriores,
y por eso es preciso asumir la Reforma Gerencial, para la cual América Latina ya está preparada, como
el instrumento fundamental para hacer al Estado capaz de actuar positivamente en pro del desarrollo
económico sustentado, de la mejor distribución de la renta y de la consolidación de la democracia». Ver:
vii Congreso Internacional del clad sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, 1998.
http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/ CLAD/clad0043302.pdf

435
 Reforma del Estado peruano

un enfoque de modernización claro de las organizaciones estatales. Esta es la

razón por la que los Estados en Latinoamérica adolecen de serios problemas
de legitimidad, lo que implica riesgos para la democracia que viene sostenién-
dose en la región en muchos casos con serios inconvenientes en donde, si bien
no existen problemas con la democracia, sí lo existe en la democracia,74 debido
a que esta no está respondiendo a todas las expectativas sociales. Este es el
origen de los nuevos populismos latinoamericanos.
En el ámbito judicial este aspecto es crucial. Estructuras arcaicas, escasa-
mente tecnificadas, divorciadas del entorno social, involucradas en un proceso
de corporativismo profesional muy fuerte, con niveles de corrupción y escasa
transparencia, congestionadas, con una alta morosidad en la tramitación de los
procesos, entre otros aspectos, son los componentes de una enorme crisis que
ha generado desde hace años un enorme consenso respecto de la necesidad de
iniciar y sostener una reforma para superar la situación critica expresada en
bajos índices de confianza.
Obviamente, el escenario crítico descrito choca frontalmente con la nueva
visión que existe desde los ciudadanos, ya que el servicio de justicia ha caído
desde hace años en un antagonismo con las necesidades de las personas y el
Estado está en la obligación de superar esta brecha entre las expectativas y el
servicio que se brinda, pues ello está ocasionando serios problemas a la legiti-
midad no solo del sistema judicial, sino del propio esquema político.
Por ello, el cambio de la justicia en el Perú tiene una perspectiva muy
clara: se requiere de una reforma de verdad. Una reforma que se adhiera a esta
nueva visión de la gestión pública moderna y que asuma la visión del usuario
como un aspecto central, que no existe en la actualidad.

La reforma de la justicia

Un excelente texto que resume el errático tratamiento de la reforma judicial

peruana ha sido escrito por Linn Hammergren75 que es recomendable leer
para ubicar la línea de tiempo de este proceso. Aun antes de que se inicie el
movimiento internacional de la reforma judicial, ya en el Perú se hablaba
de la reforma judicial. Si bien ha habido diversos episodios en la historia

74
Informe La Democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos. Pnud,
2002.
75
Hammergren, Linn. La experiencia peruana en reforma judicial. Tres décadas de grandes cambios con
pocas mejoras. En: Pásara, Luis (compilador). Consorcio Justicia Viva. Lima, 2004. pp. 289.

436
 Reforma Judicial

republicana que se han denominado reformas judiciales, muchos de estos (en

realidad, la gran mayoría) han sido pretextos de intervención política en la
judicatura.
No obstante, lo acontecido en el último tercio del siglo xx es especialmen-
te relevante. Lo es debido a que el sistema de justicia atravesó cambios dramá-
ticos que le cambiaron el rostro. No me refiero a la destitución de magistrados
operada bajo la dictadura de Velasco (una vez más una dictadura que destituye
jueces), ni a la falta de independencia que exhibió el Poder Judicial en estos
años (algo lamentablemente usual en nuestra historia y quizás uno de los
problemas seculares de la justicia peruana). Se trata de la serie de sucesivos
cambios que operaron en la justicia y que llevaron a modificar su estructura
misma en lo funcional y en su propio contorno institucional.
La dictadura militar de Velasco inició entonces un proceso que buscaba
superar la vieja visión de un Poder Judicial tradicional, para buscar un desa-
rrollo mayor de ciertos temas más sociales. No fue un proceso fácil y lo tradi-
cional no pudo ser quebrado,76 pero se abrieron nuevos espacios que facilita-
ron el acceso a la justicia de sectores que antes no habrían podido hacerlo y
con una mayor sensibilidad social. Además, se implicó un proceso de apertura
a sectores de abogados que antes no lo hubieran podido hacer,77 y se incorporó
a un número importante de nuevos magistrados.
Al retornar la democracia con la Constitución de 1979 se introdujeron
una serie de cambios sustantivos. La creación del Consejo Nacional de la
Magistratura, del Ministerio Público, reinstalación del Ministerio de Justi-
cia, desaparición de los fueros privativos y creación del Tribunal de Garantías
Constitucionales, fueron los aspectos de reforma institucional más importante
para el modelo. Luego, conforme se dio en muchos países, se inició un proce-
so de modificaciones a nivel legislativo importante: el nuevo Código Civil, el
Código Procesal Civil, los Códigos Procesales Penales, la nueva Ley Orgánica
del Poder Judicial, entre otras que buscaban cambiar realidades por sí mismas.
El modelo de reforma por la legislación se agotó a inicios de los años 90, cuan-
do el movimiento reformador internacional invade la región y se entiende que
la reforma es un proceso integral que involucra no solo cambios legislativos,
sino de prácticas, procesos, modo en la prestación de los servicios, la gerencia

76
Ello se sustenta por el hecho de que en lo laboral se tuvo que crear un fuero especial (el Fuero Priva-
tivo de Trabajo). En lo agrario, la jurisdicción de Tierras.
77
Ciudad, Teresa y Alonso Zarzar. El Juez peruano en el Banquillo. Lima: Editorial Consejo Latino-
americano de Derecho y Desarrollo, 1984, p. 294.

437
 Reforma del Estado peruano

de lo administrativo, la necesidad de mejores prácticas, entre otros aspectos,

que se adicionan a los tradicionales.
Es entonces que llegó la reforma judicial fujimorista que, finalmente,
como se ha comprobado, fue un pretexto para la intervención, con la parti-
cularidad de una espectacular e inusitada inyección de recursos de casi 100
millones de dólares. Con esa cantidad de recursos era lógico que algo se haga
como efectivamente ocurrió, pero se olvidó que en el enfoque modernizador
no puede descuidarse el ámbito institucional: la independencia.
Lo que queda de toda esta experiencia acumulada es que estamos en un
país que ha tenido cambios dramáticos en su sistema judicial en un periodo
muy breve, cambios que han delineado un modelo diferente en muy pocos
años y que se han debido, fundamentalmente, a cambios de diseño legal-ins-
titucional, pero no de orden cultural.
Luego de la caída de la dictadura fujimorista y de la recuperación de
los espacios democráticos, incluida la recomposición de atribuciones de las
instituciones del sistema de justicia que fueron tomadas, se impuso un modelo
particular que es el que caracteriza hoy nuestro sistema judicial y que quiero
señalar brevemente como una consideración central de la forma en que nos
organizamos hoy.
El sometimiento de muchos estamentos del Poder Judicial, Tribunal
Constitucional y Ministerio Público, durante los años 90 implicó un pro-
fundo proceso de autocrítica en las más altas autoridades judiciales. No solo
se recusó la actuación de muchos magistrados que renunciaron a su deber e
ingresaron a la red de corrupción del gobierno de entonces para enriquecerse
ilícitamente, sino de aquellos que sirvieron a la dictadura para perseguir a
opositores al régimen y de quienes se prestaron para violar derechos humanos
de miles de personas inocentes que terminaron detenidas.78
Considerando esta historia, el Poder Judicial ha reaccionado de una
manera positiva no solo reconociendo la seria situación de la justicia, es decir,
realizando una severa autocrítica,79 sino buscando recuperar espacios políticos-
institucionales que siempre dejó de lado. Una de las peculiaridades del
gobierno judicial es que debe buscar enfatizar la defensa de la independencia

78
El Poder Judicial reconoció a través de su Presidente, el doctor Hugo Sivina, en el año 2004, en la
ciudad de Huamanga, este accionar lesivo y perverso de muchos magistrados respecto a los derechos de
las personas, pidiendo perdón al país por esa conducta.
79
En su discurso al inaugurar el año judicial 2002, el Presidente de la Corte Suprema, Oscar Alfaro,
señaló que el Poder Judicial atravesaba una de las peores crisis de su historia.

438
 Reforma Judicial

judicial;80 el liderazgo de quienes gobiernan la institución judicial se debe dar

no solo desde una perspectiva de funcionalidad ejecutiva de la institución
haciendo que funcione de manera óptima, sino considerando la defensa del
fuero judicial frente a cualquier injerencia que busque afectar la independencia
de cualquier juez.
¿Se cumple ello en el Perú? Diríamos que el sentido que se ha buscado
reforzar es la autonomía judicial en la perspectiva —equivocada por cierto—
de que una mayor autonomía del órgano judicial conducirá a una indepen-
dencia de los jueces. En muchos casos ello se debe a la confusión conceptual
entre autonomía e independencia, pero lo concreto es que el resultado de ello
es un modelo que está construyendo un aparato autárquico, que está conso-
lidando una cultura corporativista que ya existía y existe hoy, pero que está
creciendo de una manera preocupante y que ocasiona problemas tan graves
como los que se ubican del otro lado cuando no existía independencia.
Cuando nos referimos a una cultura corporativista, aludimos a la manera
en que se desarrolla la pertenencia del conjunto de operadores que laboran en
el Poder Judicial, con ciertos llamémoslos anti-valores de lo que corresponde
a la transparencia, accountability o rendición de cuentas. En el corporativis-
mo, los magistrados se sienten pertenecientes a un grupo, y no se consideran
obligados más que en el sentido de su pertenencia a dicho grupo; lo que está
fuera, es decir, el entorno social, no tiene importancia y no se sienten obliga-
dos a considerar sus expectativas, presencia, inquietudes. Solo hablan a través
de sus sentencias.
El afianzamiento de la autonomía, expresada en el autogobierno judicial
no tiene por sí nada de malo. De hecho, si la Constitución le otorga un esta-
tus de autonomía, ello debe ser desarrollado en los hechos con toda fuer-
za. No obstante, ello no puede justificar la existencia de circunstancias en
donde se consoliden escenarios de autarquías dentro del Estado que expresen
situaciones de no compromiso con los usuarios, ni de negación de la necesa-
ria coordinación interinstitucional para la mejor prestación de los servicios.
La autarquía genera islas de indiferencia y falta de participación que, a su

80
Esta idea es importante tenerla en cuenta. En el modelo europeo si bien no se habla de Poder Judicial,
el órgano judiciario es el que administra la carrera judicial y, como tal, realiza la función de protección
de la garantía institucional de independencia, mientras que es el Ministerio de Justicia quien adminis-
tra el presupuesto y verifica el correcto aspecto funcional. La creación de Consejos de la Judicatura en
Europa buscó, precisamente, reducir el espacio de poder de los Gobiernos en la justicia, organizando
mejores sistemas de selección de jueces. Pero el gobierno judicial tiene un enfoque distinto del nuestro,
que garantiza efectivamente la independencia.

439
 Reforma del Estado peruano

vez, genera muchos problemas en un servicio integrado en donde participan

muchas instituciones, como ocurre en el sector justicia.
¿Cómo hacer una reforma procesal penal en un sector con autarquías muy
marcadas? Es difícil, y es una de las razones por las que en muchos países estos
procesos han sido muy complejos.
Peor aún: esta situación refleja una circunstancia bastante más grave. La
autarquía genera un tema de monopolio institucional, en donde el Poder
Judicial se considera, por el extremo de la autonomía institucional, como el
único calificado para hablar de reforma judicial y para proponerla.81
De esta forma, como dice Linn Hammergren, un Poder Judicial absolu-
tamente independiente, que solo responde ante sí mismo (no responde ante
nadie), representa un problema tan grande como el de una rama absoluta-
mente dependiente.82
En ese sentido, el fenómeno que advertimos se ha dado con ciertos altibajos
desde la restauración democrática, lo que pone en evidencia que es preciso
trabajar en una línea más homogénea de nivel colaborativo y de apertura. De
hecho, la actual gestión del Poder Judicial ha regresado a un estilo más abierto

81
Esto es un error. Cuando nos referimos a políticas públicas estamos haciendo referencia a un modo
especial de decisiones que se toman en el ámbito político para atender los problemas de los ciudadanos,
controlar sus comportamientos o satisfacer sus demandas. Apunta, en una palabra, a soluciones. Debe
considerarse que la búsqueda de soluciones a los problemas implica la necesidad de tomar decisiones,
lo que pasa por verificar y analizar las alternativas que casi siempre existen para abordar las dificultades
existentes. Desde la perspectiva técnica muchas veces la adopción de la fórmula de solución, suele ser
sustentada debidamente bajo el análisis costo-beneficio. Pero no siempre es técnica la base de análisis;
muchas veces es el ámbito político el que determina la decisión, la que se sostiene no necesariamente
por un carácter técnico, sino que tiene otras valoraciones. Las políticas públicas requieren de apoyos po-
líticos para su adecuada implantación, pero también perspectivas técnicas que produzcan la viabilidad
necesaria, así como costos tolerables. En buena medida que sean realizables y no políticas demagógicas.
Las políticas públicas pueden ser de dos tipos: las que corresponden a políticas de Estado y las que per-
tenecen al ámbito propiamente del gobierno. Entre las primeras destacamos aquellas que comprometen
a todos los sectores y en la que participan todos los órganos del Estado e incluso la sociedad para su
formulación. Destaca aquí la determinación de las políticas públicas judiciales, que corresponden a los
programas de reforma que se ubican precisamente aquí debido a que es una preocupación de todos los
sectores y por la especificidad de la autonomía institucional. Por cierto, el Poder Judicial podrá discernir
e implantar a su interior políticas públicas. Pero su efecto puede ser limitado. Lo será debido a que,
como hemos visto, la característica esencial de estas es que tengan y cuenten con los necesarios apoyos
políticos que permitan, en primer lugar, la decisión de llevarlas adelante. Los efectos que pueden produ-
cir las políticas judiciales propias son importantes y deben hacerse. No obstante, sin que exista un apoyo
más decidido para que estas tengan prioridad en la agenda pública, no logrará, en efecto, imponerse
frente a otras alternativas.
82
Hammergren, Linn. «Independencia judicial y rendición de cuentas: el balance cambiante en las
metas de reforma». En: http://www.cejamericas.org/doc/documentos/ren_cuentas.pdf

440
 Reforma Judicial

que su antecesor, quien cerró el judicial a toda perspectiva ajena, en la más clara
expresión del corporativismo judicial de los últimos años.83 Sin embargo, esta
situación configuró los peligros que puede encerrar estas nuevas perspectivas
que, reclamando la mayor independencia, cierra sus fronteras hacia adentro.
Entonces, esta nueva línea super autonomista reclama la reforma judicial
para sí. Nadie más está legitimado a estructurar la reforma judicial que el
Poder Judicial, los jueces. Son ellos los que deben confeccionar las políticas
públicas en materia de justicia de manera exclusiva y excluyente, y con ello
dejan fuera de juego al Poder Ejecutivo, a otras entidades conformantes del
sistema y a la comunidad, que no está satisfecha y quiere que el servicio de
justicia cambie.
Esta ha sido la perspectiva desde la restauración democrática y responde, sin
duda, al intervencionismo de que fue objeto el judicial durante el fujimorismo.
De este modo, fue creciendo cada vez más esta visión autárquica, que tiene sus
matices derivados del estilo de quien dirija la Corte Suprema. Sin embargo,
es claro que esta no es una opción solo de la Presidencia, sino particularmente
de la propia Sala Plena de la Corte, quienes consideran que el mejor modo
de construir la autonomía es volcarse hacia adentro y monopolizar la reforma
judicial.84
Esta perspectiva contradice lo que ocurre en otros países, en donde la arti-
culación de políticas públicas en materia de justicia se realiza desde diversas
direcciones: el Congreso, el Gobierno, la sociedad. Es que es difícil que no
sea así, pues si, como dicen, la guerra es un asunto muy complejo para dejarlo
solo en manos de los militares, la reforma de la justicia es algo tan importante
que es difícil dejarlo solo en manos de los jueces.

83
Lamentablemente, esta posición afectó la idea de la ejecución del Plan de ceriajus, y es, desde mi
perspectiva, Walter Vásquez Vejarano el verdugo de dicho plan.
84
La Corte Suprema desde el 2001 ha optado por fortalecer la autonomía de una manera bastante
fuerte, e hizo del reclamo presupuestal su principal bandera de autonomía. El discurso es el mismo que
siempre ha mantenido el pj, pero no sabemos si tiene en verdad sentido, dados los incrementos que ha
tenido en la última década. En todo caso, esta perspectiva se ha prolongado bajo el reclamo de que es
un Poder del Estado. El proceso de conflicto de competencias con el Poder Ejecutivo sobre el aspecto
presupuestal en el año 2004 podemos decir que es la máxima definición sobre la materia (Exp. Nº
004-2004-CC/TC). Las gestiones de Oscar Alfaro y Walter Vásquez fueron bastante cerradas en cuanto
a la posibilidad de estructurar un proceso de reforma abierto, y no aceptaron críticas inclusive desde
dentro (recuérdese el apercibimiento que recibió el magistrado Sergio Salas por criticar la inercia de la
Corte); Hugo Sivina, y actualmente Francisco Távara, procuró y procura, respectivamente, una política
de apertura, pero que, como ya dijimos, puede enfrentarse internamente a lo que piensan sus colegas.
Así, el problema se mantiene a pesar de quien lidera la Corte.

441
 Reforma del Estado peruano

De hecho, en el Perú, el Plan de la ceriajus y el llamado Acuerdo Nacional

por la Justicia, fueron intentos muy serios para definir propuestas integrales de
reforma, que se quedaron en mi concepto por dos circunstancias lamentables:
i) la perspectiva autárquica señalada de la propia Corte que no permite la
injerencia externa; y, ii) la indiferencia de los sectores políticos respecto a los
problemas de la justicia.
En cuanto a lo primero, la Corte no asumió el Plan de la ceriajus a pesar
de que este tenía muchos proyectos que no requerían medidas legislativas y
que no tenían sino costos marginales de aplicación.85 Simplemente hubo una
apatía frente al plan porque lo hicieron otros, escudándose siempre en el pre-
texto de la falta de fondos para su implantación, lo que no era cierto. Hubo
una real falta de voluntad en su aplicación. Lo mismo podemos decir en cuan-
to a las políticas que definió el Acuerdo Nacional por la Justicia.
Respecto al segundo aspecto referido a la indiferencia de los sectores polí-
ticos, el plan de la ceriajus no tuvo un acompañamiento inteligente para
hacer seguimiento a las reformas ideadas. No solo no se aprobaron todas las
leyes necesarias (probablemente la más importante de todas aún se mantiene
pendiente de ser aprobada luego de más de tres años de vigencia del plan: la
ley de carrera judicial), con lo que el Congreso no asumió el papel que tenía
que cumplir. Pero no solo el Parlamento tiene responsabilidad en este aspecto.
Desde mi visión, el propio Gobierno es quien tiene una mayor responsabi-
lidad, al no cumplir su función de dirección política del Estado y, en ello,
particularmente de la reforma judicial. La falta de liderazgo de cómo debía
asumirse la tarea de la reforma fue fatal para el propósito de implantar el plan
de la ceriajus. Es una corresponsabilidad entre los gobiernos que transitan
desde la vigencia del plan, con los mismos resultados negativos de una falta
de reforma. Claro, si nadie ocupa ese lugar, o se pierde o lo toma alguien sin
mucho convencimiento.
Darle la responsabilidad íntegra al Poder Judicial de asumir la reforma de
la justicia, sin un acompañamiento e interés directo de las demás entidades del
Estado es un acto que quita un peso importante al Gobierno, pues finalmente
no es su tema. El endoso, sin embargo, es muy oneroso para el Estado, pues si
bien se piensa que es un tema que no genera réditos políticos (difícilmente lo
será), que es desgastante en términos de recursos y resultados limitados y que
es mejor no complicarse la vida, al final, creo que la situación de la justicia

85
Ceriajus planteó un esquema de ocho áreas de acción que articulaban inclusive proyectos de ley y
una serie de proyectos no legislativos a realizar.

442
 Reforma Judicial

no puede ser un aspecto de la vida en comunidad en donde el Estado y, por

ende, el Gobierno pueda dejar de preocuparse, pues la justicia forma parte de
las condiciones de vida de las personas, de su calidad de vida. Hablamos de
derechos fundamentales a los cuales el Estado, y su principal implicado en su
dirección (el Gobierno), no puede ser indiferente. De hecho, no considerar
este aspecto debilita la legitimidad del sistema mismo y la falta de confianza
del Poder Judicial es un problema que debe preocupar también al Gobierno,
pues socava la viabilidad del régimen político.
Para eso existe en mi opinión el Ministerio de Justicia. En Chile ese Minis-
terio ha sido el que lideró la reforma procesal penal y viene liderando un
programa de mejora del acceso a la justicia y de reforma civil hacia la orali-
dad. Similar criterio observamos en Argentina, Bolivia, Brasil, entre otros, en
donde son los Ministerios de Justicia quienes tienen un papel protagónico en
la reforma de la justicia.
Hay que tener presente como dato que hoy existen dos proyectos grandes
de reforma de la justicia en nuestro país. El Banco Mundial con 15 millones
de dólares y el proyecto jusper de la Unión Europea, con 12 millones de
euros. Su impacto aún es bastante limitado y ya empiezan a levantarse las
voces críticas respecto a los resultados que se exhibe. Pero en ellos el Ejecutivo
tampoco tiene mucho que decir.
Hay un par de temas que poco se conocen y que efectivamente son la
excepción a la inercia que se ha visto en el enfoque reformador del Ministerio
de Justicia en estos años. Ha habido un avance en los aspectos de acceso a
la justicia, con el incremento de defensores de oficio y de las denominadas
oficinas de Asistencia Legal Gratuita (alegra), que han crecido en número
importante. Pero en el caso de los defensores de oficio, se mantiene cierta
precariedad salarial, no se han modificado los procesos de trabajo, no se les
brindan en absoluto facilidades como oficinas o computadoras; además, se
está a la espera de la nueva ley que regule mejor el desempeño de su activi-
dad. La preocupación, pues, ha sido bastante parcial e insuficiente a pesar
del propósito de incrementar el número de funcionarios a cargo de esta tarea
importantísima.
El otro asunto existe en la actualidad, es un programa de acción que se viene
gestando que ha integrado a nivel técnico a las instituciones del sector (Poder
Judicial, Academia de la Magistratura, Consejo Nacional de la Magistratura,
Ministerio Público, Ministerio de Justicia, Instituto Nacional Penitenciario
y Tribunal Constitucional). Consiste en la formulación de un proyecto de

443
 Reforma del Estado peruano

inversión que, invocando las propuestas de la ceriajus, del Acuerdo Nacional

por la Justicia, entre otras iniciativas, ha elaborado, de acuerdo a los parámetros
del Sistema Nacional de Inversión Pública (snip), el Programa de Inversión
«Modernización del Sistema de Administración de Justicia para la mejora de
los servicios brindados a la población peruana». Gestado en marzo de 2005,
es un esfuerzo que implica la elaboración de un programa que tendrá cuatro
componentes que son los siguientes:86
- Desarrollo del Sistema Electrónico de Información de la Administra-
ción de Justicia - seiaj.
- Fortalecimiento de las competencias de los operadores del Derecho
(involucra tanto personal administrativo como el vinculado con el ser-
vicio jurisdiccional).
- Implementación de los Centros Integrados del Sistema de Adminis-
tración de Justicia - cisaj en las especialidades Penal, Civil, Familiar y
Laboral (el cisaj concentra los servicios brindados por el Poder Judi-
cial, el Ministerio Público y el Ministerio de Justicia).
- El componente Fortalecimiento del Sistema Penitenciario.
Este es el programa que, si sigue firme, será el que tome la posta para los
proyectos de reforma con financiamiento internacional en actual ejecución.
Estimula el hecho que haya habido una integración interinstitucional, aunque
hay que ser honestos en decir que esta fue una iniciativa del Ministerio de
Justicia en el año 2005, que se estructuró con los mandos técnicos de todas las
instituciones del sector y no necesariamente con las cabezas, quienes ya están
al tanto de esta iniciativa y han decido apoyarla con la firma de un convenio
hace pocas semanas.

La nueva reforma: la mejora en la organización o gestión judicial

Los problemas de la justicia no son nuevos. Vienen de vieja data y requieren

soluciones cada vez más precisas y pensadas técnicamente. La gestión judicial
nos provee de soluciones más integrales y mejores para abordar estos nuevos
retos, frente a las tradicionales.
Es evidente que hoy la escasez de recursos nos plantea la necesidad de ser
más fino en el análisis, pero también en las soluciones. No es suficiente ya
86
Se ha estimado el costo de este programa en el aspecto de inversión en 370 millones de nuevos so-
les.

444
 Reforma Judicial

abordar el problema de la sobrecarga solo con la creación de juzgados, por

ser una solución cara y que no soluciona el problema de raíz. Es necesario
introducir otros elementos y variables que permitan que, efectivamente, se
encuentre una solución.
La gestión nos ayuda a entender estos problemas y plantear alternativas
mejores. Un ejemplo quizás nos ayude a entender el tema. Chile tiene 5 jueces
por cada 100 mil habitantes, una de las tasas de oferta de servicios más baja de
Latinoamérica (en realidad la más baja), y su nivel de carga procesal es tam-
bién uno de los más altos: casi 14 mil causas por 100 mil habitantes (Costa
Rica es el más alto en América Latina pues tiene más de 22 mil causas por
100 mil habitantes). Estas dos variables (oferta y carga) nos refiere un pano-
rama explosivo: pocos jueces y alta carga; sin embargo, su nivel de confianza
es bastante mayor que, por ejemplo, el caso peruano cuya oferta de servicios
es mayor (8 jueces por 100 mil habitantes y menos número de casos que en
Chile teniendo casi 3 mil casos por 100 mil habitantes). Ello implica que la
cobertura de servicio no es el indicador clave para poder generar una mayor
confianza, sino que estará en función de la mejor forma de estructurarlo.
No es la salida la creación de juzgados. Vargas Viancos señala que Chile
entre 1982 y 1992 cuadruplicó el número de juzgados en Santiago, pero en
ese lapso la duración de procesos, en lugar de disminuir como consecuencia
de reducir la carga entre los juzgados, aumentó.87 Más aún, Colombia tenía
en 1994 el mayor índice de cobertura de jueces por habitantes, sin embargo,
tenía una morosidad que alcanzaba nueve años de actividad judicial. Todo
ello nos indica que el sistema judicial más que recurrir a más jueces, necesita
mejoramiento en la organización.
Otra salida comúnmente buscada por los poderes judiciales es la de obte-
ner mayores presupuestos, fórmula que también ha funcionado y engrosado
las cuentas del Poder Judicial, empero ello no ha significado necesariamente
mejoras en los servicios.
La fórmula para ello ha sido establecer en la constitución porcentajes
fijos como los casos de Nicaragua (4%), Costa Rica (6%) y Panamá (2%).
En el Perú, la Carta de 1979 señaló un 2% del presupuesto de gastos corrien-
tes, pero el promedio en el periodo de vigencia de la Constitución fue de
0,48%.

87
Vargas Viancos, Juan Enrique. Herramientas para el Diseño de Despachos Judiciales. Curso sobre Ins-
trumentos para la Implementación de un Sistema Acusatorio Oral. Viña del Mar, abril del 2006, p. 2.

445
 Reforma del Estado peruano

Si la eficiencia judicial se mide en atención a retrasos y número de causas

pendientes, ¿el mayor presupuesto cubre ello? No necesariamente. De hecho,
el presupuesto en el Perú, como hemos dicho, aumentó casi en un 50% entre
el 2000 y 2006, y ello no ha significado un cambio en los servicios, ni una
mayor eficacia ni eficiencia. Así, los problemas no solo se han mantenido,
sino agudizado, a pesar de este incremento que, en líneas generales, se ha
destinado al incremento de salarios de jueces y la creación de más unidades
jurisdiccionales.
De otro lado, la solución preferida en nuestros países para la solución de
los problemas de la justicia es emitir nuevas leyes. Solución cada vez más en
retirada, debido a que las leyes no suelen cambiar realidades. Se requiere, sin
duda, normas claras para poder iniciar las reformas, pero estas no son solu-
ciones exclusivas, ni únicas. Deben ir acompañadas de otras que permitan en
efecto posibilitar los cambios.
La estrategia realizada al inicio del proceso de reforma en los años 80, con
los cambios de Códigos Procesales y leyes que buscaban liderar los cambios,
se agotó. Pronto se comprendió que cambios normativos, sin cambios en las
estructuras, impiden que las reformas puedan tener impacto y, más aún, plan-
tean que los cambios legislativos sean absolutamente inoperantes, pues lo úni-
co que lograrán es replicar los viejos problemas dentro de nuevas estructuras.
La crítica a este modelo es que no tenemos que esperar las leyes para ini-
ciar los cambios. Muchas alternativas de mejora se postulan desde la propia
realidad judicial en lo que respecta a su organización, los roles, el personal,
los procesos que se desarrollan internamente, la relación con los usuarios, la
producción judicial, la posibilidad de eliminar las trabas que se generan en el
flujo de documentos, la especialización funcional (entre los administrativo y
lo jurisdiccional), la mejora de los servicios judiciales que apoyan a los despa-
chos de los jueces, entre otros aspectos.
Si bien las leyes tienen que darse y son necesarias no deben atarse necesa-
riamente los programas de reforma (de hecho la cooperación técnica opera o
debe operar con este paradigma), sin sustentarse en la expedición de leyes. Eso
genera distorsiones y voluntades que no dependen de los reformadores.
Así, el aspecto de gestión es trascendental para poder encontrar las mejores
alternativas para el cambio. Buscan introducir los enfoques de eficacia y efi-
ciencia, que son fundamentales a partir de la influencia de la llamada Nueva
Gestión Pública, la cual genera una enorme influencia en la manera en que se
estructura también la reforma de la justicia.

446
 Reforma Judicial

Ello revela que no solo bastan leyes muy bien hechas (se requieren además
estrategias para su implantación), sino que se necesita contar con aparatos de
gestión que brinden un adecuado soporte a la determinación de las políticas
judiciales, y que este tenga un margen de acción importante que permita poner
en marcha el proceso de cambios. Ello implica, entonces, que la definición y
determinación de las políticas esté a cargo del gobierno institucional, pero que
los órganos de gestión tengan las atribuciones suficientes para poder llevarlas
a cabo. Por cierto, ello no niega la importancia del Gobierno institucional en
el seguimiento y control de la ejecución, pero no debe estar involucrado en la
ejecución misma, la cual debe estar en manos de quienes tiene a su cargo el
nivel ejecutivo o gerencial de la entidad.
La gestión a este nivel requiere no solo capacidad de acción y recursos
disponibles (obtenidos de mayores ingresos o incluso como excedentes por el
uso eficiente de los recursos), sino capacidad de hacer diagnósticos y ubicar los
problemas institucionales para afrontarlos. Ello exige capacidad y experien-
cia para identificar las dificultades y realizar los estudios de preinversión que
permitan generar los cambios. En el caso del Perú, muchas de las propuestas
de reforma judicial, en la medida en que generen inversión y no sean solo
procesos de optimización, deberán pasar por el Sistema Nacional de Inversión
Pública (snip).
Es necesario también que exista un adecuado planeamiento. Las entida-
des estatales hoy están adscritas a un sistema de planificación estatal multi-
anual, pero que en muchos casos están adscritos solo a una formalidad legal
y no como un instrumento de gestión. Se requiere que se imponga un nuevo
paradigma de la gestión a través del planeamiento, lo que implica también la
necesidad de construir mejores herramientas de información, a fin de que se
pueda apreciar y analizar la realidad, buscando enfocar bien las necesidades,
metas y objetivos que deben promoverse de manera permanente.
Normalmente, en las entidades judiciales este factor es muy débil, pues no
existen estudios de demandas de servicios y, por lo general, no se establecen
metas, y se administran solo las crisis (eso ocurre con frecuencia en el Perú).
En estos casos, ninguna autoridad controla la producción (y la calidad del ser-
vicio) de cada unidad jurisdiccional, la misma que suele ser frenada en ciertos
casos bajo el amparo de la independencia. Sin embargo, debe quedar claro que
la exigencia de un mejor desempeño laboral no afecta la independencia. Esto
debe ser comprendido por los jueces, y se debe afinar bien el concepto.

447
 Reforma del Estado peruano

La demostración de esto que señalamos es que recién en fecha muy recien-

te se viene introduciendo la evaluación del desempeño judicial, lo que genera
la necesidad de aplicar estándares de producción y calidad al servicio. Estos
son medidos y monitoreados por quienes administran la carrera judicial.
Ello implica el reto de romper el corporativismo, por medio del cual los
jueces se asumen como islas de poder, en donde administran una cuota de
poder, sin consideraciones de responsabilidad o accountability para los ciuda-
danos. Así, la meta de producir más y en menos tiempo (eficiencia) es muy
difícil, dado que se asume la labor judicial en condiciones en donde el juez
es la autoridad que no tiene control, que no rinde cuentas y que busca de
manera permanente tener más y mejores recursos a su disposición, sin que ello
implique necesariamente elevar sus niveles de producción.
De esta forma se puede observar lo difícil que puede ser introducir agen-
das de cambio en el servicio de justicia, debido a la cultura organizacional
y a las llaves constitucionales y legales que tienen los propios jueces, lo que
puede introducir un factor de complejidad muy grande para incorporar las
reformas.
El planeamiento debe servir como un elemento central para el crecimien-
to institucional y poder funcionar mejor. Las claves a considerar son:
- Considerar a la justicia como servicio (se debe al usuario). Como tal
es necesario incorporar el concepto de calidad, que busca satisfacer las
expectativas de las personas que acuden a la prestación de este servicio
(el cliente-usuario).
- Incorporar un paso a la eficiencia, a efectos de operar más y mejor con
los mismos recursos (proceso de optimización de los recursos). Eso es
posible incorporando técnicas modernas de gestión (management) y
buenas prácticas que se imponen en muchos países. La reforma en el
diseño comparado es rica en experiencias por valorar.
- Hay que identificar cuáles son los productos de la justicia: ¿es la sen-
tencia?, ¿es el conflicto? (su solución), ¿es la jurisprudencia?, ¿es la apli-
cación de la ley?, etcétera.
- Deben identificarse los atributos de la justicia y la manera cómo po-
tenciarlos. Nos referimos a los atributos aceptados por los usuarios
(sentencia justa, independiente, oportuna, accesible, ejecutable).
- Verificar las metas realizables. Es decir, buscar definir las metas y el
número óptimo. Qué se quiere conseguir en determinados tiempos.

448
 Reforma Judicial

Todo ello requiere información y verificar el análisis de demanda y oferta

de servicios (capacidad de producción). Si no podemos saber cuántos casos
recibiremos y cuál es la capacidad de producción de planta, es difícil que se
pueda hacer planeamiento. Esto es fundamental. Así, hay que considerar:
- Número de casos que ingresan por zona geográfica
- Factores que influyen en el volumen esperado (¿cuáles son los incenti-
vos a la litigación?)
- Características de los usuarios (para verificar si se requiere defensa gra-
tuita, exoneración de tasas, mayor cercanía en los servicios, más apoyo
en determinadas áreas, etcétera)
- Duración esperada de los procesos
- Índice de impugnación de los casos (para verificar el problema en las
instancias superiores)
El planeamiento, entonces, requiere que se construyan bases de información
que permitan medir las implicancias de la situación actual y cómo poder mejo-
rarla. No administrar la crisis. Para ello, reiteramos, se requiere información,
capacidad de análisis (para medir capacidad de demanda y oferta) y fijar metas
y objetivos.
Algunos señalan que este proceso es complejo, pues no es recomendable
que en el ámbito judicial se diseñen sistemas de producción en línea, debido
a que eso produce el fenómeno de industrialización de la justicia. Sin embar-
go, otros señalan más bien que los órganos judiciales que más producen son
aquellos de mayor calidad. Este es el caso del Tribunal Constitucional perua-
no que, por ejemplo, durante los años 2006 y 2007, ha producido más de 10
mil sentencias en cada año, lo que implica que cada magistrado produce en
promedio 1.500 sentencias anuales, y sus sentencias de una gran calidad. La
Corte Suprema, por su lado, suele producir en conjunto 14 mil sentencias,
pero tomando en cuenta que son siete las salas especializadas, cada magistra-
do produce en total aproximadamente 400 fallos y con la calidad que se les
reconoce.
De esta forma, el problema es un asunto de organización y estructura
de trabajo, además de planificación, pues mientras en el Tribunal existe un
nivel de organización interesante con un gabinete técnico de apoyo a las dos
salas en que se divide, en el caso de la Corte Suprema, no existe tal gabinete
y cada magistrado trabaja con su equipo de dos asistentes, con resultados
menos eficaces y eficientes. En la planificación, el Tribunal suele fijarse metas

449
 Reforma del Estado peruano

de producción, ya que la Corte Suprema no es uniforme ni siquiera en estilos

de trabajo de cada Sala, las que operan autárquicamente y sin un sentido de
unidad como órgano jurisdiccional. En conclusión, hay un serio problema
que puede corregirse con un enfoque de gestión judicial.
La planificación es importante y sí se debe explicitar mejor las metas. Por
ejemplo, en Costa Rica, la Corte Suprema hace públicas sus metas para el
siguiente año, lo que permite, por ejemplo, poder suscribir convenios de ges-
tión por resultados, para obtener mayores recursos económicos para afron-
tar sus retos. En el caso del Poder Judicial peruano, no estamos aún en esa
posibilidad, pues ni siquiera existen estudios de capacidad de producción y
menos de proyección de demanda, variables sustanciales para poder progra-
mar metas. El Tribunal Constitucional peruano, en cambio, si tiene definidos
en parte estos criterios.
Hay que tener en cuenta que trabajar sobre la base de una mejor gestión es
una alternativa realista y necesaria. El problema central es que se ha trabajado
en forma desarticulada con el enfoque de gestión, lo que ha producido serios
límites en los resultados de las propuestas de cambio, enfocándose por tanto
en la ley, la creación de juzgados, más presupuestos sin metas ni objetivos
claros, entre otras estrategias limitadas y que no impactan en resultados favo-
rables para los usuarios.
Pero hay que tener cuidado, pues las estrategias de reforma basadas en la
gestión, en algunos casos no han producido los resultados esperados y, por el
contrario, han sido contraproducentes. Es el caso de medidas que no han sido
adecuadamente estudiadas y que se implantan sin mayores consideraciones. Es
el caso de estrategias de informatización que se realizan sin tener en cuenta que
no se trata de tecnificar la situación con los problemas actuales, sino de reformar
los procesos técnicos que se desarrollan y a partir de allí buscar las soluciones
informáticas. O el caso de jueces que se crean para atender la descarga procesal
(jueces que afronten la carga excesiva de manera temporal), que pueden afectar
principios básicos como la inmediación, el juez natural, entre otros aspectos.
Es importante que el enfoque de gestión judicial tenga en cuenta el
fortalecimiento de los denominados servicios judiciales, y se busque una
especialización de la materia y el uso de economías de escala. Así, organizar
mejor los servicios de notificaciones y recepción documentaria, y evitar que
estas tareas estén dispersas en cada unidad jurisdiccional (modelo clásico) y
estén concentradas en oficinas de uso común para todos los despachos. De
igual forma, existe la necesidad de estructurar un archivo central, como punto

450
 Reforma Judicial

de contacto para el resguardo de expedientes concluidos, que hagan eficiente

el uso de los espacios. En similar sentido, diversos servicios judiciales comunes
deben contribuir facilitando el trabajo del juez: requisitorias, casillas, pericias,
almacenes de cuerpo de delitos, etcétera.
Más allá, inclusive, las economías de escala deben servir para poder orga-
nizar los servicios comunes y disponer la estructuración de despachos que no
trabajen del modo celular o atomizado, sino corporativizando las funciones de
apoyo común. Esto generalmente ocasiona resistencias de los jueces, debido
a que estos prefieren contar con el personal dedicado de manera exclusiva y
excluyente, pues eso implica el uso de recursos y genera poder.
Eso, por cierto, revela un elemento central de la gestión judicial: se requiere
distinguir claramente lo administrativo de lo jurisdiccional, ya que los jueces
realizan tareas administrativas para las que hay que desligarlos, a fin de que se
dediquen a la tarea que deben hacer: impartir justicia.
La gestión también implica el conocimiento de los recursos que sirven a la
misión institucional. En ese sentido, debe verificar su estado y condición (en
el caso de la infraestructura física), las posibilidades de desarrollo tecnológico
(recursos en tecnología), la aptitud y roles del personal para optimizar o
reorientar las capacidades (en el caso de los recursos humanos), verificar la
manera técnica de formular y aprobar los presupuestos ya que muchas veces
los poderes judiciales son muy débiles en este aspecto (recursos financieros) y
verificar el liderazgo que pueda conducir al cambio.
Es de trascendental importancia considerar un elemento central: el perso-
nal. El Poder Judicial y las instituciones de justicia en general son entidades
que sustentan su accionar casi en su integridad en lo que realizan los recursos
humanos, y es muy marginal lo que aporta la tecnología o infraestructura en
lo que realizan. Por ello, es natural concebir al recurso humano como el factor
determinante en la institución judicial para la calidad de sus recursos.88 En ese
sentido, se requiere estructurar recursos humanos idóneos, pues son estos los
que efectúan el principal aporte a tener en cuenta.
De esta forma, en la materia como se configuran los tipos de trabajo al
interior de juzgados y tribunales, veremos la mejor manera de articularlos para
que operen de una manera más eficaz. La organización y gestión judicial debe

88
Vargas Viancos, Juan Enrique. Políticas de Modernización del sistema de personal en el Poder
Judicial. En: Corporación Excelencia En La Justicia. Reforma Judicial en América Latina: una tarea in-
conclusa. Bogotá, 1999, p. 179.

451
 Reforma del Estado peruano

concentrarse en esta perspectiva, pues de ello depende la atención al usuario,

la calidad y la productividad.
Hay que tener en cuenta que la estrategia de gestión requiere considerar que
el proceso de optimización es continuo y permanente. La mejora no es un logro,
sino un proceso. De esta manera, se requiere considerar estrategias de mediano y
largo plazo, ya que no es realista considerar que las soluciones son fáciles.
Más aún, hay que tener en cuenta que implantar soluciones no es un
proceso fácil; por el contrario, es complejo y en ocasiones hasta traumático.
Por ello, las propuestas de cambios requieren buenos diagnósticos y buenos
diseños, financiamiento y que se tenga buena capacidad de gestión para el
cambio. La sostenibilidad es indispensable, a efectos de que las propuestas
de cambio no sean solo iniciativas que duran el tiempo que cuenten con el
dinero que las sostiene, sino que ello debe ser permanente. Se requiere tam-
bién incorporar al personal en los cambios. Una adecuada gestión involucra
estrategias de inserción del personal en estos cambios, y los hace participar
en todas las etapas incorporando sus necesidades y demandas. No obstante,
es muy importante que no se pierda el enfoque principal de las reformas: la
satisfacción de los usuarios en el empleo de los servicios.

La revolución de los despachos judiciales

Los despachos constituyen un punto central en la articulación de los servicios

a los usuarios. Es en el escenario del despacho judicial en donde el usuario es
atendido y satisfecho (o frustrado), en el servicio de justicia.
En ese sentido, la gestión judicial involucra a los despachos como un tema
central. Allí es en donde se deben potenciar las capacidades de acción, para la
producción de los servicios.
Aquí es donde existen las propuestas más tradicionales y las más
innovadoras. Entre las primeras, la organización que desde siempre se ha
tenido es la estructura atomizada que gira alrededor del juez, la cual cuenta
con colaboradores para todos los tipos de funciones que hacen operar un
juzgado: recepción documentaria, notificación, seguridad del despacho,
secretarios. Todo ello en un mismo espacio y bajo la autoridad del juez, que
administra estos recursos. Esta estructura opera en todos los locales judiciales
y se replica ordinariamente en toda la estructura del país, sin conexión entre
ellos, y es una especie de conjunto de células o islas que no se comunican y que
tienen un patrón general. Más aún, si bien funcionan con normas comunes

452
 Reforma Judicial

de procedimiento, cuentan con sistemas diferenciados o procedimientos

particulares que se utilizan de acuerdo a sus propios criterios, lo que significa
que pueden existir tantas prácticas como juzgados existen.
El resultado muestra que se trata de despachos poco eficientes, pues no
aprovechan las economías de escala utilizando recursos de manera ilógica sin
que se puedan compartir y, por el contrario, se replican las mismas funciones
en cada juzgado. Así, parece muy sensato que no exista en cada juzgado su
propia sección de ingreso de documentos, su propio archivo, su propio sis-
tema de notificaciones, entre otros aspectos. Parece que en ello se impone la
construcción de una nueva estructura de funcionamiento.
Este modelo tradicional hace muy costoso el servicio y, si se va a ampliar la
cobertura, cada vez que se instala un juzgado los costos son muy altos. Santos
Pastor señala que nombrar un juez cuesta 1/7 de lo que cuesta un juzgado y
un aumento de un 10% del número de jueces puede traducirse en un aumen-
to proporcional en el número de sentencias, pero un aumento del personal
en el 10% tiene un impacto reducido y hasta menor.89 Esto implica que para
producir el doble no se requiere reproducir todos los elementos, sino apuntar
lo indispensable y táctico-estratégico.
Se requiere así desarrollar estrategias más elaboradas y pensadas, las que,
como ya ha sido dicho, pasan por considerar economías de escala y corpora-
tivizar los juzgados a través de los servicios de apoyo y los servicios comunes.
Así, unir a un grupo de jueces con un grupo de apoyo que brinde servicios de
respaldo a todos ellos; o apoyar a su vez externamente los servicios comunes
de notificación, mesa de partes, archivo, custodia de bienes, etcétera, que per-
mitan un enfoque de eficacia. Eso se ha probado con éxito en el país.
Hay que tener en cuenta que estos modelos corporativos tienen que tener
un importante componente de oralidad, debido a que en sistemas escritos,
en donde existe delegación de funciones (y por lo tanto el juez requiere dele-
gar más en el trabajo jurisdiccional hacia sus colaboradores, como tomar
declaraciones), se requiere mayor relación del juez con sus colaboradores, ya
que en los sistemas corporativos el trabajo se despersonaliza, debido a que
se cuenta con un equipo de apoyo que no es de un juez, sino del grupo de
juzgados.90

89
Pastor Prieto, Santos. ¡Ah de la Justicia! Política Judicial y Economía. Madrid: Editorial Civitas,
1993.
90
Vargas Viancos, Juan Enrique. Op. Cit. p. 175.

453
 Reforma del Estado peruano

Otro aspecto a considerar como limitante del modelo enunciado es que

ello solo funciona en lugares de gran concentración de juzgados, y no se pue-
de replicar en aquellos lugares que no lo justifique, que es cuando se instalan
juzgados en lugares alejados. A veces, ello supone alejar a los litigantes de los
juzgados, lo que configura una limitante geográfica para el acceso. Esto no se
puede defender como una solución. Todo dependerá de las circunstancias, y
es importante una visión que combine los modelos.
En fin, como puede observarse, la gestión judicial alude a estrategias que
plantean la manera de enfrentar las necesidades de la justicia y los usuarios.
Concentra las estrategias de acción (el dónde y el cómo), a fin de verificar
cómo se estructura la justicia para producir más y mejores resultados. Pode-
mos decir, así, que coincide con la visión de la tercera ola de Cappelletti.91
Tiene, pues, que ver con la manera en que se organiza lo jurisdiccional
(el juez) y lo administrativo (el gobierno, la administración, el presupuesto).
Hay que tener en cuenta que la gestión judicial no está afianzada en la justicia
como valor, sino en la justicia como servicio. En ese sentido, busca —a través
de soluciones factibles y partiendo de diagnósticos realistas— construir la
manera de hacer la justicia más rápida, eficaz y eficiente.
Debe concentrarse, además, en el incremento del tiempo que el juez dedi-
ca a las funciones jurisdiccionales: racionalizando sus funciones, determinan-
do funciones de apoyo (servicios comunes).
Funciona la gestión a través de innovaciones o salidas imaginativas que
permitan la optimización de los servicios. No a través de las soluciones tradi-
cionales, que no han brindado soluciones apropiadas.

La revolución de la evaluación del desempeño

Un aspecto clave para hablar de una reforma en la organización es la llamada

evaluación del desempeño.92 Es obvia la influencia del ámbito privado en este

91
La tercera ola de acceso a la justicia de este autor refiere a la necesidad de incorporar fórmulas novedo-
sas o no tradicionales para ampliar el acceso. Cappeleetti, Mauro y Briant Garth. El acceso a la justicia.
La tendencia en el movimiento mundial para hacer efectivos los derechos. México: FVE, 1996, p. 23.
92
La evaluación del desempeño fue una práctica extendida en una serie de industrias en el ámbito pri-
vado durante el siglo xx. Sin embargo, en el desarrollo del ámbito público, no existieron estas políticas
de evaluación del personal sino hasta los años sesenta y setenta, cuando comenzaron a usarse principal-
mente en los Estados Unidos, Suecia y Canadá; desde los años ochenta, ello comienza a desarrollarse en
Australia, Nueva Zelanda, los Países Bajos y luego en una serie de Estados en el mundo. En este aspecto
existen dos ámbitos: la evaluación de desempeño de metas y resultados institucionales; y la evaluación
del desempeño laboral.

454
 Reforma Judicial

nuevo enfoque: la búsqueda de la eficiencia para priorizar los recursos con que
cuenta el Estado, introduciéndose postulados de modernidad y servicios efec-
tivos. Alcanzar los máximos resultados bajo menores o los mismos recursos.
La evaluación del desempeño en el ámbito público no tiene una aplica-
ción muy antigua en Latinoamérica, básicamente debido a que, en términos
generales, la evaluación en la administración estatal ha sido usada o entendida
no como un elemento de crecimiento y de mejoramiento del servicio, sino
como un instrumento punitivo.93 En el ámbito judicial es aún más reciente y,
por lo general, se encuentra en fase de implantación en algunos países.
La evaluación del desempeño supone examinar el rendimiento laboral de
una persona y compartir con esta los resultados obtenidos. Se elabora a partir
de programas formales de evaluación que recogen informaciones sobre los
empleados y su desempeño en el cargo. Se construye sobre la base de metas
a alcanzar. Es un sistema de apreciación del desenvolvimiento del individuo
en el cargo y su potencial de desarrollo. Sin embargo, no es una calificación
preclusiva; es decir, no es una evaluación con la que concluye el proceso de
evaluación, sino un instrumento para mejorar los resultados de los recursos
humanos. Esa es su cualidad especial.
Los expertos en gestión de personal refieren que, aunque el deseo de mejo-
ra del rendimiento laboral es dispar entre las personas, generalmente la mayo-
ría quiere saber si se desempeña bien y puede hacer esfuerzos en mejorar si
se le dice en qué aspecto no andan bien. La retroalimentación, refieren los
especialistas, conduce a un factor que casi nunca se tiene en cuenta, pero que
proporciona invalorables posibilidades para mejorar los recursos humanos.
Hay que tener presente que la evaluación del desempeño opera sobre la
base de un estándar, es decir, de ciertos supuestos de resultados que se espe-
ra realice el evaluado. Para ello se estructura un marco de responsabilidades
y metas, que hace que la gestión no sea una relación de tareas, procesos o
medios, sino que se busquen resultados concretos que deben alcanzarse a nivel
institucional, en donde cada persona aporte lo necesario y conveniente en
cuanto pertenece a esa organización y comparte las responsabilidades para

93
En el Perú ha habido algunas experiencias interesantes de reforma de gestión institucional y evalua-
ción del desempeño. La sunat, por ejemplo, inició un proceso de cambios que duró varios años, en
donde se plantea la obtención de metas y resultados, considerándose en las leyes de presupuesto público
la posibilidad de suscribir convenios de gestión por resultados con el objeto de establecer indicadores
que presenten evoluciones positivas en la gestión, con incentivos al personal que alcance estas metas.

455
 Reforma del Estado peruano

alcanzar esos resultados. En ello se establece la particularidad que encontra-

mos para coadyuvar a superar las dificultades del ámbito judicial.
La fijación de metas es fundamental para un método de evaluación del
desempeño, pues se tiende a medir resultados, y se informa luego en la retroa-
limentación a los trabajadores sobre el progreso alcanzado frente a las metas
trazadas, lo que probadamente ha demostrado que incrementa la productivi-
dad. Supone la fijación de un estándar, ya que la evaluación precisamente es el
comparativo entre los resultados de cada empleado o grupo de estos con dicho
estándar. De la misma manera como se mide el desempeño de una organiza-
ción mediante datos, el desempeño de las personas hay que medirlo también
con datos, tanto cuantitativos, como cualitativos.
Estos mecanismos de evaluación del desempeño han demostrado ser efica-
ces en potenciar los recursos humanos en buenas prácticas en muchos países y
pueden ser muy útiles en los aparatos de justicia, dado que precisamente es el
personal el que suele ser débil en estas instituciones y es uno de sus problemas
sustanciales.94 Los productos o resultados que alcance el Poder Judicial depen-
den fundamentalmente del rendimiento del personal; sin embargo, a pesar
de ello, por mucho tiempo, extrañamente se ha prestado poca atención a la
mejor forma de organización del personal y los mejores mecanismos en que
pueden operar: flujos de trabajos, estructuración de los procesos, mejora de
los rendimientos, productividad, estructuras funcionales planas, entre otros.
No debe obviarse que las instituciones judiciales suelen actuar sin un nor-
te claro que señale objetivos y metas claras en cuanto al personal, y no existen
incentivos positivos a su actuación. Peor aún, sus componentes son contami-
nados por el llamado corporativismo, por el cual el personal asume la pertenen-
cia a la institución sin considerar que forma parte de un conjunto más grande,
que es la sociedad misma.
La conveniencia de los mecanismos de evaluación del desempeño parece
que es generalmente admitida en los Poderes Judiciales. Se encuentra en el
Estatuto del Juez Iberoamericano aprobado por la vi Cumbre Iberoamericana
de Presidentes de Cortes Supremas y Tribunales Supremos de Justicia, celebra-
da en Santa Cruz de Tenerife, Canarias, España, en mayo de 2001.95 Además,

94
Vargas Viancos, Juan Enrique. Op. Cit, p. 179.
95
El mecanismo de las Cumbres de Presidentes de Poderes Judiciales en Iberoamérica fue establecido
en 1998, tomando como base los principios contenidos en la Declaración de Margarita de noviembre
de 1997, adoptada en la vii Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, e impulsado por
la Corte Suprema de la República de Venezuela celebrada en marzo de 1998. Guarda conexión con las
Cumbres de Jefes de Estado de Iberoamérica, en materia de administración de justicia

456
 Reforma Judicial

en la viii Cumbre de Presidentes de las Cortes Supremas y Tribunales Supre-

mos de Justicia de Iberoamérica, realizada en junio del 2004 en El Salvador,
se expidió la Declaración de Copán-San Salvador. Allí se señaló sobre el tema
de evaluación del desempeño que «la evaluación del desempeño ha de ser con-
cebida como un sistema de mejora de la actividad judicial contemplada en su
conjunto así como en el desempeño de cada uno de sus operadores y de apoyo
al trabajo del juez, que contribuya a fortalecer la eficiencia, eficacia y calidad
de la administración de justicia».
Como se puede verificar, la Declaración de Copán-San Salvador consti-
tuye el referente regional para el tema de evaluación del desempeño en los
Poderes Judiciales. Sin embargo, ello no implica que esté operando en los
países a pesar del compromiso asumido por los representantes de los órganos
judiciales. Si bien las Cumbres de Presidentes de Poderes Judiciales constitu-
yen espacios muy importantes, que se han abierto como foro regional en don-
de se abordan los problemas de la justicia, no son instituciones vinculantes y
como toda Declaración constituye el reconocimiento de intenciones, que no
necesariamente se condicen con obligaciones que deban seguirse.96
Lo primero es que hablamos de procedimientos técnicos que deben apli-
carse por ser bueno y necesario que ello sea así para la propia institución, sus
integrantes y los usuarios. Parece que sobre este aspecto ya no existe contro-
versia. El tema que se considera hoy es la forma de ingreso de estos mecanis-
mos, pues en muchos países que lo han tomado como parte de sus procesos de
mejora se está aún en un proceso de implantación, como sucede en México,
República Dominicana, Nicaragua, Chile, por citar solo algunos países.
En nuestro país se encuentra pendiente la aprobación del proyecto de
ley de carrera judicial que tiene un importante componente relacionado a
la evaluación del desempeño, bastante detallado. El proyecto contemplaba
que el órgano que debía tener a su cargo la administración de la carrera era el
Consejo de Magistratura. Por ello, y por una perspectiva punitiva que, reite-
ramos, algunos ven de manera equivocada, los jueces han hecho una cerrada
oposición. Pero es un error, pues la perspectiva de cambio, de reforma, vendrá

96
Si bien estos documentos son constituidos por los Poderes Judiciales y no generan una vinculación
jurídica convencional, constituyen referencias muy importantes para estructurar un estándar global
sobre la justicia en el mundo y en diversas regiones. Su importancia deriva de esta consideración. El
hecho de que paulatinamente este tipo de declaraciones sean más frecuentes e integren temas tan
sustantivos creo que desembocará en un tipo de fuente de derechos especial en el ámbito judicial, que
habrá que considerar a futuro, más allá de lo que a veces con pocas consideraciones miramos cuando
hablamos de las líricas declaraciones.

457
 Reforma del Estado peruano

en un aspecto sustantivo cuando se comiencen a fijar metas, roles, sistemas de

producción y se verifique la posición más acorde con lo que el personal puede
dar. Estoy convencido de eso.
La perspectiva de un sistema de evaluación del desempeño vendrá a ocu-
par un espacio vacío hoy y que es de trascendental importancia. En la actua-
lidad, los jueces y personal, en general, trabajan y se organizan al libre albe-
drío. Se estructuran como pueden, no se uniforman los procesos y para cada
tipo de acción hay tantas soluciones como juzgados o personas existen. Los
métodos de trabajo, así, no están estandarizados y ello dificulta la posibilidad
de mejores sistemas de producción y atención a los usuarios. Además, no se
configuran metas de trabajo, lo que ocasiona la disparidad de funcionalidad
de las diversas unidades jurisdiccionales.
La evaluación del desempeño implicaría un cambio fundamental y «revo-
lucionario» al modificar los sistemas de trabajo y hacer que los despachos ope-
ren en función de metas y con las características y orientaciones del servicio
que se requiere. No obstante, estos son procesos que toman mucho tiempo y
aún no tenemos la ley que marca el inicio de este propósito.

458
 Reforma Judicial

Panel: Juan Jiménez Mayor, Yván Montoya,

Javier De Belaunde, Walter Albán

Juan Jiménez:

Vamos a afrontar el tema de cultura legal y organización judicial en el presen-

te panel. Hace unos días estaba leyendo una información, y encontré un caso
en el Cusco que tiene 44 años de vigencia, que comenzó en el año 63, y que
ahora los nietos lo siguen peleando judicialmente. Esto nos plantea el problema
de la complejidad en el Perú. De cómo no funcionan las instituciones, el doctor
Távara Presidente del Poder Judicial nos ha planteando unas serie de propuestas
desarrolladas por el mismo Poder Judicial. Estamos en un momento expec-
tante, para ver que es lo que se está avanzando en la Reforma Judicial.
¿Cuál es el fundamento para una reforma judicial?. Hay dos planteamien-
tos establecidos. El primero, que la reforma es parte del proceso de desarrollo
económico del país, por ende tenemos que entrar a una dinámica de cambio
para promover la inversión y así el desarrollo económico. La reforma apunta
al desarrollo económico, esto último fundamentalmente lo han postulado las
agencias multinacionales. La otra tendencia que fundamenta la reforma judi-
cial es una posición institucional, apunta a cambios fundamentales en el servi-
cio de justicia destinados a los justiciables para brindarles servicios de calidad
que mejoren su calidad de vida. El servicio de justicia forma parte también
de los servicios públicos, es importante que estos cambien para mejor. Parti-
cularmente nos alineamos más por esta segunda visión que es más inclusiva,
que parte de una comprobación, que es el Presidente del Poder Judicial nos ha
traído un 20% de confiabilidad del poder judicial, normalmente ha sido 12%
y 15%, de lo que hay que decir que aun con esa baja aceptación la inversión ha
seguido creciendo. El año pasado que fue un año electoral, la inversión llegó a
unos 3.000 millones de dólares, el crecimiento del país está en un 6% a 7%, a
pesar de tener un poder judicial muy desgastado y poco funcional, de lo que
puede decirse que no están caminado de la mano la política y la economía, ni
el poder judicial con la economía. Este paradigma que nos plantea la banca
multilateral parece que no tuvieran en el caso peruano una constatación real o
evidencia empírica. Entonces en un escenario académico como este, hay que
discutir si esto ocurre o no, y dónde está por último el sustento de la reforma.
El presidente de la Corte Suprema nos refirió sobre la oferta de servicios
judiciales en el Perú que era la penúltima de América Latina. No estaba
Chile en su exposición, y Chile tiene la oferta de servicio judicial más baja

459
 Reforma del Estado peruano

de América Latina. Tiene cinco jueces por cada 100.000 habitantes, el Perú
esta en ocho por cada 100.000. El Perú tiene una carga aproximada de 3.000
causas por cada 100.000 habitantes y Chile tiene 14.000 causas por cada
100.000 habitantes. Es decir, si comparamos la oferta de servicios, la cantidad
de jueces que tenemos, con la carga, Chile tiene menor oferta y mayor carga
que Perú per cápita, analizando la situación de cada despacho. Sin embargo,
Chile tiene una mejor presencia y confiabilidad de los servicios judiciales
que presta. Obviamente tampoco son servicios que la gente los apruebe
claramente, siempre hay una brecha entre la satisfacción de los ciudadanos en
Latinoamérica con los servicios judiciales. Y en el caso peruano la fórmula que
siempre se ha querido dar en los temas vinculados a los servicios judiciales, es
tendiente a crear más juzgados o más salas. La solución en los últimos cuatro
años en el país para hablar de reforma judicial, se ha dado básicamente en la
creación de juzgados. En el Perú desde el año 2003 al 2007, hemos crecido
aproximadamente en 30%, teníamos 1.657 unidades jueces en el año 2003,
hoy estamos pasando los 2.100 aproximadamente.
El presupuesto del Poder Judicial creció en 50% desde el 2000 al 2006,
es decir, tenemos más recursos y más jueces, pero los servicios siguen siendo
malos, no funcionan bien. La cuestión puede partir de reconocer que estamos
en una situación complicada que hay que mejorar. Y la mejora con satisfac-
ción luego de escuchar al presidente de la corte suprema, va por la gestión
judicial. Es decir, de cómo podemos mejorar la administración de las cosas
que ocurren en el poder judicial. Ya no hablemos de grandes reformas que
tienen que ver con la constitución, sino en la gerencia en la administración,
donde el servicio que se le dé al ciudadano mejore en la calidad del servicio.
Ese es un tema que falta desarrollar en el país. Hace un tiempo estuvimos
en Guatemala, y nos entrevistamos con el fiscal español Carlos Castresana,
porque a pesar de estar nosotros mal, hay países que están peor que nosotros.
Fijémonos en Guatemala, se ha creado una «Comisión contra la Impunidad»
auspiciada por la comunidad internacional, el fiscal español es el que está
a cargo de esta comisión, la cual tiene entre sus objetivos luchar contra la
criminalidad organizada en el país. Él nos comentaba sobre la experiencia
peruana de lucha contra la corrupción: «Ustedes, peruanos no saben cómo se
está viendo este procesos desde afuera, hay un interés de la comunidad inter-
nacional por saber qué está pasando en el Perú». Pues por primera vez se ha
detenido a funcionarios importantes y eso ha tenido un impacto significativo
en la comunidad exterior.

460
 Reforma Judicial

Hay que resaltar que en esa línea, hay islas de excelencia de buenas prác-
ticas, como son los juzgados comerciales. Pero ahora con el tema de la extra-
dición del ex presidente Fujimori, se cierne una expectativa aún mayor sobre
nosotros respecto de la justicia que todos esperamos.
El planteamiento de cambios de normas para la Corte Suprema, que
está en relación con la reforma de la Corte Suprema, es muy interesante el
planteamiento, y quisiéramos darle un dato que es interesante compartir,
distinto de lo que ocurren en el Tribunal Constitucional. Este último ha
venido trabajando muy fuerte en los últimos años, y también está realizando
un cambio silencioso a modo de reforma, se aprecia en las categorías que
jurídicamente se están trabajando en el país. El tribunal está asumiendo
precedentes vinculantes, tomando una posición en relación con el sistema
jurídico en general. Pero también hay un aporte respecto de lo que es ges-
tión judicial y lo que es organización, y para que al Poder Judicial, la Corte
Suprema pueda seguirlo, aquí el doctor Yván Montoya puede ampliarnos
ello; pero quería precisar que el Tribunal efectivamente funciona con un
gabinete técnico de cerca de 40 expertos, entre ellos juristas y profesores
universitarios que preparan las ponencias de los siete magistrados que tiene
el Tribunal Constitucional. Adicionalmente a eso, el Poder Judicial, cuenta
con dos asistentes por cada asistente, es decir tenemos por un lado un sis-
tema articulado, con competencias en función de ciertas especialidades; de
otro lado en la Corte Suprema, un sistema totalmente fragmentado, donde
cada magistrado forma su isla de poder seudo sistema administrativo que
es el que colabora directamente con el nivel. En el caso del Tribunal Cons-
titucional tenemos 10.000 sentencias al año, de la calidad que emite el tri-
bunal, y el presidente del poder judicial nos ha comentado la producción
de 20.000 sentencias al año. Si comparamos la producción de un lado y
otro, por cada magistrado en el Tribunal es más o menos 1.500 sentencias
por magistrado, mientras que en la Corte Suprema apenas llegamos a 500
o poco más. Entonces es un tema de organización, un tema de gestión de
cómo podemos cambiar las cosas. Y el poder judicial debería empezar a
trabajar temas concretos de cambio inmediato. No entendemos por qué
en el sistema de justicia seguimos publicando edictos en el diario oficial
El Peruano que nadie lee. Por qué eso no va al portal electrónico del poder
judicial, donde sería el lugar natural en el que uno buscaría. Lo mismo con
la jurisprudencia que se publica en El Peruano, la cantidad de dinero que se
gasta y que se podría canalizar a otros temas.

461
 Reforma del Estado peruano

Javier de Belaunde:

Hemos escuchado la presentación del doctor Távara la cual trae una visión
positiva de cosas importantes que está haciendo el Poder Judicial. Creemos
que hay un impulso de cambio y renovación desde la presidencia de la Corte
Suprema y eso hay que reconocerlo. Creo que hubo también en el periodo
del doctor Hugo Sibina, un impulso desde el Poder Judicial, lo cual marca un
cambio de lo que ha sido la actitud permanente de dicho Poder, que ha sido
la ubicación de los problemas; o en el terreno legislativo, nos faltan leyes; o en
el problema presupuestal faltan recursos; o tenemos una mala prensa que no
reconoce lo que hacemos.
En el poder judicial las cosas están cambiando en el núcleo básico, hay
una conciencia por el cambio, claro que hay factores externos que afectan,
pero hay determinados temas que tienen que ver con los jueces y que el Poder
Judicial puede hacer.
Entre estos temas están por ejemplo el prestigio social del sistema, por-
que efectivamente uno tiene la impresión de que todas las cosas positivas son
como una gota de agua en un océano de problemas, que no revierten la mira-
da negativa que tiene la ciudadanía respecto de su servicio de justicia.
¿Y qué hace el poder judicial y el sistema de justicia? Indudablemente resuelve
conflictos entre particulares, sanciona conductas delictivas y de otro lado debe
proteger los derechos de los ciudadanos frente al poder. Entonces son tres ámbitos
en los cuales la ciudadanía no está contenta. Sin embargo, como decía el doctor
Jiménez hay islas de excelencia, hay ámbitos que sí funcionan a los cuales me
referiré, para luego a partir de ello focalizar dos o tres temas que son fundamen-
tales dentro de un proceso de reforma judicial. Pues como vemos sí funciona el
Tribunal Constitucional, tiene un 56% de aprobación, que es bastante más de lo
que históricamente tiene el Poder Judicial. Lo que influye en esta comparación, no
creemos que sea el tema de celeridad, sino que a mi parecer se emiten sentencias
motivadas. Creo que el ciudadano sí reconoce la sentencia motivada que emite
el Tribunal Constitucional, que está basado indudablemente en este aspecto de
gestión y organización que mantiene en el Tribunal Constitucional.
Entonces, este es un ámbito donde la justicia constitucional funciona rela-
tivamente bien a mi modo, y esto está basado en el tema de la motivación de
las sentencias constitucionales.
A decir por la gente, la Justicia de Paz Letrada funciona bien. Es un juez
que goza de un prestigio del 80%, pues muchas veces se ha resaltado que el

462
 Reforma Judicial

índice de desprestigio del Poder Judicial de los abogados es el índice de pres-

tigio de la Justicia de Paz no Letrada. Hay muchas razones que indican ese
prestigio. Pero el elemento fundamental es —por estar insertado en la comu-
nidad— que le importa el juicio social que hay en su labor, le importa lo que
la sociedad piensa de ellos. Una anécdota del juez letrado, que no son abo-
gados y que transgreden sus competencias, digamos divorcian convivientes;
si se dan cuenta en un país donde proliferan la unión de hecho, esto si tiene
sentido. Por otro lado, también está el hecho de que los jueces ordinarios se
escandalizan por las trasgresiones que hacen los jueces de paz no letrados.
Y en uno de los proyectos que participé justamente para asesorar y capa-
citar a los jueces de paz no letrados por parte de los abogados técnicos, saltó
una cuestión, y era que éramos nosotros los desprestigiados por ese 80% lo
que teníamos que asesorar, entonces me preguntaba, ¿cómo vamos a capaci-
tar a aquellos que sí tienen prestigio en la justicia de paz no letrada? Y en un
seminario en Cañete, un magistrado de la Corte Superior del Callao hizo una
exposición académica acerca de las competencias que tenían los jueces de paz
no letrados, básicamente sobre lo que podían y no podían hacer de acuerdo
con la Ley. Entonces había muchas cosas que los jueces de paz no podían
hacer. Hasta que un juez de paz letrado de avanzada edad dijo: «si yo hago lo
que usted expone me votan en burro del pueblo, porque estamos para resolver
los problemas de la gente». Yo creo que esta preocupación de resolver los pro-
blemas de la gente, se ha perdido en la justicia ordinaria. Vale decir que el juez
ordinario muchas veces no tiene presente que lo que debe resolver no es un con-
flicto de ley para salvaguardar el ordenamiento legal, sino que debe resolver un
problema social de la vida diaria a la cual hay que darle solución; para lo cual
no hay que declarar su nulidad, o no hay que mandarlo a la calendas griegas.
Sostengo que la justicia ordinaria debe recapacitar y aprender está pre-
ocupación por su sentido, esto tiene que ver con la designación de los jueces
ordinarios, pues estos no se sienten tributarios de la población, ya que hay un
sistema de nombramientos que hace que dependan de otros elementos.
Por ello creo que el Tribunal Constitucional, la Justicia de Paz, el tema de
la Justicia Anticorrupción y la Justicia Antiterrorista, han sido logros que han
tenido el compromiso de sacarlos adelante; lo cual demuestra que el factor
humano es definitivo sumado a un contexto propicio.
Respecto de la exposición del doctor Jiménez acerca de que si bien hay
inversión todavía los estándares de justicia son magros, lo que pasa a mi modo
de ver, es que ahí empieza a funcionar una buena noticia acerca del arbitraje,

463
 Reforma del Estado peruano

un modo de hacer justicia privada alternativa. Que está supliendo la falta de

confianza para algunas soluciones de controversias. Lamentablemente los pro-
blemas son los costos y la relativa elitización del arbitraje.
Pero hay que poner énfasis en tres cosas: la primera es la jurisprudencia.
Creo que el problema más grave en el Perú no es la demora sino la incerti-
dumbre de los resultados en los juicios, y que luego una sala superior puede
resolver de otro modo, y que además esta misma sala puede luego en otro
tiempo fallar en otro sentido. Estoy seguro de que esto tiene que ver con
problemas de capacidad de despacho y sistematización, pues muchas veces
un magistrado de la suprema sostiene un fallo de tal manera, pero luego pude
variar en otro caso semejante, lo curioso es que no está sistematizado, por
ende esos mismos magistrados no tienen acceso a cómo resolvieron sus casos
anteriores o lo casos de otros magistrados para sentar precedentes.
Antes a los magistrados supremos no les preocupaba ese tema, pues había
una cultura de secretismos, en cambio hoy en día se ha avanzado mucho en
señalar e informar cómo se vota o falla. Pero es indudable que el camino por
recorrer en calidad de la jurisprudencia es aún enorme. Creo que en ese cami-
no hay que mirar la experiencia no solo del Tribunal Constitucional, sino de
muchos tribunales administrativos como indecopi, el Tribunal Fiscal y de
Registros Públicos en materia de motivación de resoluciones.
Venimos postulando algunos, la necesidad de una jurisprudencia vincu-
lante en la Corte Suprema. Creemos que si la Corte Suprema emitiera fallos
que vinculen al resto del sistema, se podría limitar la corrupción y se lograría
también una mejora en los temas judiciales.
Quiero llamar la atención por algo que se ha destacado por parte del presi-
dente de la Corte Suprema y que está en debate en estos días. Es el tema de la
responsabilidad de la sociedad civil y del control de la función jurisdiccional.
Yo soy de los que ha sostenido hace tiempo, de que la cultura de los otorongos
perteneciente al Congreso, provino del Poder Judicial. Se decía que el control
interno del Poder Judicial había fracasado y estaba el «hoy por ti mañana
por mí» y así nadie era sancionado, y ningún magistrado sancionaba a otro.
Y en ese sentido hay pues un corporativismo que hace que magistrados que
deberían observar conductas de otros, terminan defendiéndolos. Ello llevaba
al planteamiento del control externo, el Consejo de la Magistratura. Y qué
está pasando en el Consejo de la Magistratura, creo que la sociedad fue muy
irresponsable cuando nombro al actual Consejo de la Magistratura. Un ejem-
plo fue la Asamblea de Rectores, que eligió a un grupo muy respetable, pero

464
 Reforma Judicial

que eran menos abogados que abogados. Yo creo que se distorsiona el sentido
de la Constitución y de la ley, pues estos señores deben juzgar conductas de
tipo jurídicas con aplicación de formas legales, lo cual —a mi modo de ver—
complica las cosas. Hoy día hay un caso que va a definir de alguna manera el
prestigio del Consejo de la Magistratura en esta materia. Gracias a la presencia
del doctor Távara en el órgano de control del Consejo de la Magistratura, y
hoy a la doctora Elcira Vásquez, a dos vocales supremos, que han tenido una
consciencia por el control, y efectivamente ha aumentado las sanciones, la
disciplina etc. Y hay procesos que han llegado al Consejo de la Magistratura,
y hay uno muy sonado que está pendiente de decisión, ahí justamente quiero
ver cómo va ser el comportamiento, no de los no abogados, sino de aquellos
abogados que vienen de haber sido jueces o fiscales. Porque yo me temo, que
esta cultura de «hoy por ti y mañana por mí», puede no estar vinculada nece-
sariamente al órgano que controla en este caso la ocma, sino fundamental-
mente a las personas. Y vamos a ver el comportamiento del Consejo Nacional
de Magistratura. Yo resalto este tema porque creo que el panel es sobre cultura
judicial de alguna manera, y creo que forma parte de esta cultura que hay
que revertir, esta mala solidaridad, este mal entendimiento de lo que es el rol
del juez respecto del otro cuando lo está controlando, y creo que esto incide
directamente en el prestigio y en la visión que los ciudadanos tienen del Poder
Judicial. Si el ciudadano percibe que el juez es impune y que puede hacer lo
que sea, puede no explicar las sentencias, puede no fundamentarlas, y al mis-
mo tiempo si comete inconductas y no es sancionado, creo que el ciudadano
no confiará en el Poder Judicial.

Yván Montoya:

Me voy a focalizar en un punto central que es el impacto del nuevo Código

Procesal Penal. Buscaré explicar esta expectativa enorme sobre este nuevo có-
digo, y el por qué se la plantea como la gran revolución en el ámbito penal.
Deseo resaltar tres puntos: primero una precisión conceptual sobre cultura
judicial, una segunda referida a la cultura judicial y al modelo mixto o marca-
damente inquisitivo que es el vigente en gran parte del territorio nacional, y el
tercero es la cultural judicial y el modelo acusatorio adversarial, que incorpora
el nuevo código procesal penal justamente.
La primera, esta precisión conceptual sobre cultura judicial, cuando nos
referimos a ella, no nos estamos dirigiendo al grado de conocimiento que
tiene los jueces o fiscales en grado dogmático y teórico y de normas procesales

465
 Reforma del Estado peruano

sustanciales, nos estamos refiriendo más a creencias, valores, hábitos; es decir,

aspectos referidos a la mentalidad del juez o del fiscal, y a la forma como coti-
dianamente confrontan el día a día. Curiosamente, estos aspectos referidos a
la mentalidad y a sus creencias es lo que implícita pero decididamente deciden
como un juez enfrenta estos problemas. Se trata de descubrir al derecho vivo y
no al que está detrás de las leyes. Dos ejemplos para ilustrar: en materia penal
cuando reiteradamente escuchamos jurisprudencia de las salas superiores y de
las salas penales en caso de violación sexual, el solo dicho de la agraviada no es
prueba para condenar en estas. Probablemente sí, pero el descartar de plano
el testimonio de la víctima como fuente de prueba, apunta esencialmente a
una cultura inquisitiva; en donde la prueba tasada es esencial, testigo único,
testigo nulo. Eso no es coherente en un sistema acusatorio, marcado por una
libre prestación de la prueba, y ello evidentemente se sigue arrastrando hasta
ahora, a pesar de que estamos en un sistema mixto que incorpora la libre
interpretación de la prueba. Sigamos en estos casos, desde el código penal del
año 91 tenemos un tipo penal de violación sexual en la que se protege expre-
samente la libertad sexual. Cómo entienden los jueces violencia o grave ame-
naza, que el tipo penal tiene esos elementos, cómo entiende la violencia; hay
una resolución por la cual una víctima se resiste hasta más no poder, termina
el diagnóstico de la pericia, arrojando equimosis, golpes por todos lados, y el
juez dice: pero la víctima pudo ofrecer mayor resistencia, por tanto se absuelve
al procesado. Cuál es la concepción que está detrás, el código dice lo que se
protege es la libertad sexual, aparentemente lo que los jueces pudieran estar
considerando que se protege es el honor sexual entendido machistamente.
Que hay que protegerlo hasta la vida. Bueno a eso nos referimos con cultura
judicial propiamente.
El segundo punto es la cultura judicial y el modelo inquisitivo o mixto,
en realidad el derecho es producto de la cultura y del contexto político en el
que se encuentra, pero el derecho procesal penal lo es más. Los cambios son
más rápidamente percibidos en el derecho procesal penal. Porque tiene su
contacto directo con la persona concreta, dicen que el derecho penal sustancial
solo mira de lejos, mientras que el procesal está ahí en pleno proceso. Tal vez
en el derecho procesal penal, incide más el cambio cultural y político. Pero
además en este segundo punto que tiene que ver con cultura judicial, y el
modelo mixto marcadamente inquisitivo. Hay algunas características aquí de
por medio; el modelo inquisitivo se caracteriza por la concentración absoluta
del poder, y de las funciones de investigación y juzgamiento. Por lo tanto hay

466
 Reforma Judicial

un apego considerable, a lo que es el valor de la autoridad, en ese contexto. El

procesado y la víctima no están valorados. En el sistema mixto, el procesado ha
adquirido una valoración y unas garantías, a diferencia del sistema inquisitivo
puro, donde el procesado era mero objeto de prueba. Pero, sin embargo, en
el sistema mixto, si bien el procesado ha adquirido algún reconocimiento y
valor en sus derechos fundamentales, la víctima, en cambio, se ha mantenido
al margen del proceso, sustraída del proceso. Porque es precisamente una de
las características fundamentales del sistema inquisitivo, es el criterio de la
persecución penal pública, exclusiva y públicamente; y ese en este contexto
que la víctima se sustrae completamente del conflicto. El fin del proceso en
este sistema mixto inquisitivo, es la averiguación de la verdad. Todo se rige
por los principios de oficialidad y de legalidad, averiguación de la verdad.
Cuarto, no hay una valoración del trabajo que hace la defensa, ni tampoco de
los otros operarios jurídicos, como el fiscal y el juez. Esto lo dice el profesor
chileno Duche: «el sistema inquisitivo es sobrecogedoramente indulgente con
la ineptitud, la ignorancia y la falta de destreza de los operadores jurídicos».
Porque están favorecidos básicamente por dos características del sistema
inquisitivo, su carácter escrito y su carácter secreto. El carácter escrito, sobre
todo para los abogados, hace que ante determinados escritos y resoluciones
—que probablemente el abogado ni entienda— el abogado se tome su tiempo
para maquinar con su colega, o para poder maquinar en algún sistema en el
que tiene incidencia sus redes de influencia. El carácter secreto igualmente,
permite que los magistrados judiciales y dictámenes fiscales, no estén sujetos
ni expuestos a ese control. Están básicamente con ese secretismo, resguardados
de ese control, de esa supervisión. En el entorno de incentivos construidos en
el sistema inquisitivo, el abogado, el fiscal o el juez, puede ser inepto hasta
ignorante y aún ser exitoso y competitivo. No trato de decir que los abogados
sean ineptos, sino que el sistema está hecho de tal manera que una persona
que no está preparada rinda igual que otra que sí lo está. No se valora sus
capacidades, sus destrezas, sus conocimientos. Está última perspectiva se
conduce bien, con la cultura general, y a la que se ha hecho referencia desde
la década de 1960, la cultura legalista. Esta cultura por la cual los jueces
y operadores jurídicos, solo se limitan a aplicar la ley, cuando en realidad
la interpreta, eligen y deciden la ley. Lo que pasa es que como niegan esa
realidad, estos espacios de interpretación los llenan de prestigios propios, con
falsas creencias, o con contexto de influencia. Este es lo que dice el profesor
Mclynn, «legisladores, jueces y fiscales han sido educados y aculturados, para

467
 Reforma del Estado peruano

quedarse en la exterioridad y apariencia de la Ley», y hasta ahora si bien

algo se ha avanzado, siguen siendo predominante que nuestros operadores
jurídicos, se encuentran maniatados por esta cultura legalista que no mira
mas allá de lo que el texto de la ley señala. Y una última cuestión del sistema
mixto inquisitivo, es que el proceso se concibe como la construcción de un
expediente, los actores del proceso realizan su actividad a efectos de producir
su material e información que puede incorporarse al expediente, y que será
evaluado por el juez para tomar sus decisiones. Se trata en consecuencia de
una actividad burocrática que se limita al cumplimiento de formalidades
administrativas y de plazos.
En contraste con este modelo cultural, la cultura judicial y paso al tercer
punto. En el modelo acusatorio adversarial de lo que se espera del nuevo
código procesal penal, intenta cambiar todas esas características propias del
modelo inquisitivo. Por ende la reforma procesal penal a través de su nuevo
código no es un esfuerzo que solo se limite al cambio de un código. Esta refor-
ma implica una serie de refuerzo en tres niveles, cambios en principio nor-
mativos en el nuevo código procesal penal, pero también ajustes en las leyes
orgánicas el Ministerio Público, del Poder Judicial, probablemente también
en la normativa que regula la defensa pública. Dos, reformas institucionales,
evidentemente el ministerio público y el poder judicial tiene que hacer cam-
bios, y lo ha hecho para la implementación del nuevo código procesal penal.
Implica adecuar las instituciones a lo que exige el nuevo modelo. Tres, refor-
mas culturales, en otras palabras cambiar el modo de pensamiento y actuación
propias del sistema inquisitivo. Pero para entender los cambios que provo-
ca el nuevo código procesal penal —no voy hacer un detalle de su conteni-
do— sino precisar tres o cuatro cosas que contiene y que debería provocar un
impacto en los jueces, fiscales y operadores jurídicos; el nuevo código procesal
penal asume un modelo procesal penal acusatorio fuertemente marcado por
un carácter adversarial, por lo tanto divide claramente sus funciones, entre
ellas la del fiscal, la del juez y finalmente del abogado. Es un proceso penal
que está estructurado en tres partes: una investigación preparatoria que está a
cargo del fiscal, el fiscal dirige la investigación y la policía esta subordinada al
fiscal. Esto es un cambio enorme, de hecho uno de los obstáculos que tenía
la implementación del nuevo código procesal penal era resistirse a la subor-
dinación que debe realizar el Ministerio Público. Y dos, en esta investigación
preparatoria, que es una etapa que solo se limita a dar las bases para el juicio,
y no debe convertirse en la fase central de búsqueda de la verdad. Porque tal

468
 Reforma Judicial

como está el esquema actual, lo que se realiza en la investigación preliminar y

lo que se realiza en la instrucción judicial, termina siendo determinante en los
juicios. Solo basta con analizar los procesos, y ver lo que dice el atestado, para
ver que el fallo termina teniendo parte del atestado. Evidentemente, así se dan
los esquemas de corrupción fuertemente asentados en el plano policial, porque
allí se determina un proceso penal, pero que debería cambiar con este nuevo
esquema. Cuando la etapa de investigación preparatoria deje ser la etapa central,
se espera que los niveles de corrupción dejen de tener los niveles alarmantes que
se presentan en esa etapa. Fase intermedia, usa y controla la investigación antes
de entrar al juicio oral, y curiosamente en esta etapa intermedia, el juez define
que admite como prueba. Porque al final de la etapa siguiente en la última el
juez ya no decide mayor cosa sobre la admisión de las pruebas, pues esa ha
sido una etapa previa.
La fase de juzgamiento finalmente, juicio oral, el juzgamiento oral, el
juzgamiento. El proceso penal está marcado por una serie de audiencias,
audiencia en la etapa preliminar, una serie de audiencias en la etapa intermedia,
en la etapa del juzgamiento una audiencia central. Hay unos componentes de
tipo adversarial, son audiencias donde las partes tienen que estar presentes,
debatir y dilucidar un punto del proceso. Que supone como cambio estas
características del código procesal penal; primero no hay concentración de
poderes, las funciones están debidamente delimitadas, esto debería ser motivo
para matizar la cultura del poder, por una cultura del servicio como lo dice el
profesor Mcclyn nuevamente «no debemos sentirnos de que los fallos judiciales
o la prestación del servicio de justicia es un favor que se nos hace, sino un
servicio que se nos brinda, no un favor». Dos, en un proceso adversarial, la
víctima aunque estemos en un proceso acusatorio formalizado, la víctima tiene
un mayor protagonismo que en el sistema inquisitivo, y de hecho el nuevo
código procesal penal tiene un título enorme sobre los derechos de la víctima.
Además hay un replanteo de la persecución penal pública, y hay una serie
de gamas y de fórmulas de terminar el precoso anticipadamente de manera
negocial: principio de oportunidad terminación anticipada. El fin del proceso
no es averiguar la verdad, es un concepto difícil de percibir, el fin del proceso es
—para ser sinceros— convencer esencialmente al juez de la tesis de una de las
partes debidamente fundamentada. Y lo penúltimo importante, revaloración
de la función del operador jurídico, del juez del fiscal y de la defensa. Porque
en este esquema de tantas audiencias, donde tiene que intervenir y debatir
dialécticamente con la otra parte, se entiende que las personas deben mantenerse

469
 Reforma del Estado peruano

perfectamente capacitadas y entrenadas, y exige una diligencia y una

preparación de cada caso antes de ventilarlo. Por lo tanto incentiva la formación
de los operadores jurídicos. Y esto viene determinado por dos factores, la
publicidad de los procedimientos, al estar expuesta a todas las personas que
están en la audiencia y probablemente la prensa en los casos importantes, así
los operadores jurídicos, fiscales y jueces, deben estar muy bien entrenados;
y la otra la de la improvisación, que les va a costar muchísimo, y sumado a
la lógica competitiva; va a ser —y es lo que se espera— arrojar al juez una
cantidad de información considerable, porque se asume que cada una de las
partes esta dispuesta a entregar la mayor información para sustentar su tesis,
así reflexivamente ambas partes van a poder encontrar los rasgos defectuosos
que sirvan para su beneficio, logrando una competencia. La cantidad de
información que se ventilará en el proceso será importante y probablemente
determine una cierta convicción en el juez.
Por último, este nuevo código procesal penal al centrarse en una compe-
tencia de entrenamientos también tiene un impacto final en lo que va ser la
enseñanza del derecho. De hecho en Chile y el Perú, la capacitación de los
vocales abogados y fiscales, en el nuevo código procesal penal, se ha ceñido
y se tiene que ceñir en combinar una estrategia de capacitaciones en conoci-
mientos, pero también en destrezas y habilidades, conjuntamente. No conce-
bir la enseñanza del Derecho entre teoría y práctica, sino como una relación
constantemente interactiva. Creo que eso va ser el gran impacto del nuevo
código procesal penal.
Sobre todo en la enseñanza del Derecho, ya Pasara lo decía, y si ustedes
leen sus últimos trabajos, uno se dará cuenta de que el sistema judicial tuvo
un punto de inflexión negativo en las escuelas de derecho.
Y en último lugar, el Tribunal Constitucional está haciendo un gran
impacto también en la cultura judicial. Está forzando a los operadores jurí-
dicos en general, a pensar más allá de la ley, puesto que la ley no es el límite
solo es válida en la medida que se le mire desde la Constitución, y desde esa
perspectiva la ley puede cobrar importante valor como para poder afrontar los
casos concretos con mayor justicia.

Walter Albán:

Lo primero que debo señalar es que estoy bastante identificado con

todas estas cuestiones positivas, desde la presentación del doctor Távara,
y también desde las apreciaciones que han hecho los colegas de la mesa.

470
 Reforma Judicial

Pero independientemente de estar enfocado con enfoques optimistas,

es indispensable tener algunas otras perspectivas, que de no tomarlas, nos
pueden llevar a serios riesgos y a amenazas frente a lo positivo que se ha
señalado que viene ocurriendo. Porque creo que hay análisis y cuestiones de
fondo que no se han hecho, y eso es indispensable si queremos avanzar, pues
estamos empeñados en que todo este proceso resulte exitoso. Estas cuestiones
de fondo no siempre son percibidas, y quiero partir diciendo qué cosa es
la reforma judicial, de qué hablamos cuando hablamos de ella. Podríamos
decir que es un mito o una realidad, a mí me recuerda a un libro de historia
particularmente, pues como que cada cierto tiempo se vuelve al tema de la
reforma. Yo ingresé a la facultad de derecho y se hablaba de reforma, y hoy
día tengo casi 25 años de profesor y se sigue hablando de reforma. Desde
varias décadas atrás ha habido varios intentos, pero hay una constatación
interesante, los únicos cambios significativos de reforma se han producido
mediante gobiernos de facto o autoritarios o dictaduras. La democracia, hasta
el momento no ha sido capaz de lograr cambos significativos. Ahora no estoy
diciendo que los primero hayan sido necesariamente buenos, digo que se
han producido cambios, objetivamente se han producido cambios. Por eso
no discuto contenidos ni la calidad de los mismos. La década de 1970 con
la reforma del gobierno militar del presidente de Juan Velasco Alvarado, o
la década de 1990 con la reforma del ex presidente Alberto Fujimori. Por
supuesto que estas reformas no hayan sido exitosas puede ser probablemente
por que esto tiene que ver con el autoritarismo y con el modo en que se
llevaron las cosas. Y sobre todo no fueron exitosas desde la perspectiva de la
ciudadana, y porque probablemente para los gobernantes de alguna manera,
sí lo fueron o por lo menos resultaron funcionales. Pero que pasa con los
regimenes democráticos, yo diría que las iniciativas no han sido pocas, pero
han sido permanente frustradas o se han pasmado. Desde la Constitución
del 1979 cuando tuvimos la gran oportunidad en la constituyente para esa
Constitución de hacer cambios significativos, no se tocaron cosas que son
importantes, como por ejemplo el nombramiento de los jueces. Se mantuvo
la potestad en el Poder Ejecutivo y el Congreso la elección de los jueces, y
todo el mundo lo ha señalado que era penoso que los jueces hallan estado
dependiendo para su promoción y nombramiento del poder político, de
manera tan directa. Esa es la verdad de que el Consejo de la Magistratura
tenía que componer las ternas, y es verdad que el Consejo de la Magistratura
tenía un componente político mayoritario también.

471
 Reforma del Estado peruano

Se desaparecieron los fueros privativos, el de trabajo y el agrario, que mal

que bien eran fueros que habían tenido una trayectoria jurisprudencial intere-
sante, y habían servido de alguna manera a aspecto reformistas para aspectos
que estaban vinculados a estos temas, pero sin embargo no se tocó el fuero
militar. Al contrario, se le dio una suerte de fortalecimiento constitucional. Y
en los aspectos que podríamos señalar como positivos de la Constitución del
1979, claro se crea el Ministerio Público como ente autónomo, pero no hay
reforma procesal penal al costado; yo me pregunto de que sirve un Ministe-
rio Público cuando no tiene el protagonismo que la reforma procesal penal
le otorga, es muy poco es lo que pude aportar. Se acaba de señalar que los
procesos más terminan en función de lo que hizo la policía, y muchas veces
el tránsito por el Ministerio Público lo que hace es aumentar el plazo del pro-
ceso, o sea incide en la dilación. Sin un Ministerio Público que tenga las atri-
buciones para actuar efectivamente en el sistema acusatorio, cabe la pregunta
si realmente podríamos prescindir de él. Y eso no lo hizo o no se hizo a partir
de la Constitución del 1979, bueno se estableció un 2% para el presupuesto
nacional, 2% de los gastos corrientes como exigencia constitucional que no
se cumplió la mayor parte del tiempo. Bueno se frustró y se pasmó lo que
pudo haber sido una gran oportunidad en democracia de reforma. Y después
llegamos a la reforma más reciente del 2004 del ceriajus, que como ya se ha
dicho y lo comparto, acá con el doctor de Belaunde, que al menos hemos par-
ticipado del ceriajus, y también los señalaba el doctor Távara: que se marca
un hito, porque es la primera vez en el país que se habla de una reforma o
de un plan de reforma, en el cual han participado todas las instituciones que
están directamente o indirectamente involucradas con el tema justicia. Esta-
ban todos los que debían de estar, y allí lo que se hizo no fue partir de cero, se
tomó como base, lo que ya había y siguen habiendo en cantidad, diagnósticos.
Pero se hizo un esfuerzo por sistematizar ello. Y en otros casos ya ni siquiera
se pidió revisar todo de nuevo, el código procesal penal ya estaba práctica-
mente listo, se necesitaba su aprobación y lo que hizo el ceriajus es que se
apruebe ese código de una vez. Pero tres años después, porque la propuesta
del ceriajus fue entregada en mayo del 2004, yo me pregunto: ¿estamos asis-
tiendo a una nueva frustración o no respecto de esa propuesta? Y creo que hay
riesgos de que sí, que explica ese entrampamiento para que en la democra-
cia no se pueda avanzar en serio en una reforma a fondo respecto de lo que
requiere el país en servicio de justicia. Probablemente hay muchas respues-
tas que podrían incluso complementarse, yo voy a referirme a una hipótesis

472
 Reforma Judicial

que la lanzo para seguirla discutiendo en otros espacios. Tenemos en el Perú

una incapacidad para crear consensos, y esos consensos son muy difíciles para
armar un plan, pero peor aún diría que son imposibles para ejecutarlos. Esta
falta de consensos la quiero plasmar en dos ámbitos muy importantes, el pri-
mero entre las propias instancias que tienen que hacer directamente e indi-
rectamente con el quehacer jurisdiccional, poder judicial, Ministerio Público,
Tribunal Constitucional, en lo que le toca al Jurado Nacional de Elecciones.
Pero por otro lado entre los partidos políticos, pues no hay ningún consenso
entre los partidos políticos, y eso es lo que se traduce en una insuficiente y
algunos dirían nula voluntad política para promover reformas en serio, y eso
tanto en el ámbito Gobierno como del Congreso de la República. Y si no vea-
mos que ha pasado con lo único importante que se ha estado discutiendo en el
Congreso de la República para la reforma con propuesta del ceriajus, carrera
judicial. Se aprobó, se mandó al ejecutivo, alguien influyó, ahí se observó, se
supone que ya se levantaron las observaciones pero también han puesto a dor-
mir el proyecto, no sale nada. Entonces en función de esto que son apreciacio-
nes, quiero ampliar mi hipótesis sobre cuáles creo que son los elementos que
han resultado determinantes para generar estos obstáculos que puedan llegar
a consensos. Por un lado quedan cuestiones tradicionales de nuestra historia
y cultura política, y eso sí tiene que ver para lo que se nos ha sido convocado
a este seminario.
Los diferentes gobiernos sucesivamente a lo largo de nuestra historia
republicana, no quieren ser controlados, y por tanto no quieren un Poder
Judicial fuerte. Lo que quieren es controlar a este Poder Judicial, y nada más
fácil de controlar que un Poder Judicial débil y desacreditado frente ante la
opinión pública, entonces no hay una voluntad para eso. En segundo lugar y ya
en el ámbito de las relaciones entre las instituciones que están indirecta o
directamente con el tema jurisdiccional, ahí también hay rasgos propios de
nuestra cultura judicial y jurídica. Se habla del Poder Judicial y se percibe y
maneja la idea que es omnímodo, un aparato que es un cuerpo único
jerarquizado orgánicamente con un presidente que manda hasta la última
instancia o hasta el último servidor de esa organización, una especie de ejercito,
un comandante general, que llega a mandar hasta los soldados rasos, sean estos
los jueces de paz en zonas rurales o sean los auxiliares de justicia en zonas urbanas.
Como si esto fuera la estructura de un Poder Judicial democrático y un estado de
derecho. Y creo que esto genera una preocupante situación, y nos coloca en una
posición donde los problemas no se enfrentan por donde deberíamos comenzar.

473
 Reforma del Estado peruano

En primer lugar, esta idea de un poder judicial organizado y jerarquizado con

mandos, y con una carrera judicial que termina en la suprema, eso es lo más, lo
contrario, niega la independencia judicial. Los jueces deben ser lo más
independientes, y eso implica que no pueden depender de los que están arriba.
Pero por otro lado, hay que tener en claro que eso también es una negación de
la realidad, la función jurisdiccional, es cierto el Poder Judicial tiene un espacio
muy importante etc., pero están distribuidas por razones históricas y que
podemos discutir, porque tienen que ver con el diseño al que finalmente hemos
llegado. Pero acá se administra justicia o como quieran llamarlo, se imparte
justicia… se resuelven conflictos o se deberían resolver conflictos más bien,
desde los tribunales arbitrales, desde el Fuero Privativo Militar tal cual como
está hasta este momento a pesar de que el Tribunal Constitucional se ha
pronunciado hasta en dos oportunidades sobre lo mismo. El Tribunal
Constitucional por supuesto, el Jurado Nacional Electoral que también tiene
funciones jurisdiccionales y de alguna manera el Ministerio Público, no
propiamente jurisdiccional pero está en esa función o complementando esa
función. Diríamos que hasta el Ministerio del Interior a través de la policía o el
Ministerio de Justicia tienen que ver con los temas de justicia, y todo ello
entonces es un Estado que ha diversificado funciones que hacen al asunto
judicial, al tema judicial. Bueno y hablemos de las jurisdicción comunal que la
constitución reconoce en su articulo 149 pero que todavía muchos jueces no
reconocen y siguen metiendo preso a los ronderos que resuelven conflictos
como lo hacen los jueces de paz. Creo entonces, este es un segundo problema
de esta mala percepción, y es que sobre la base de malas percepciones que los
medios de comunicación se manejan, así es como transmiten la noticia y
también la ciudadanía tiene esa percepción. Por eso es que todo lo malo se
mete al Poder Judicial en un mismo saco, y claro hay muchas cosas buenas y yo
las comparto, pero lo bueno sucumbe ante lo lamentable y predominantemente
malo que tiene el Poder Judicial. Entonces yo destaco lo que se ha señalado, de
los tribunales anticorrupción, de los tribunales contra terrorismo y por derechos
humanos, estos subsistemas, esta experiencia de publicar sentencias es positiva.
Hace poco Ciudadanos Al Día premió a unos jueces, 60 en todo el país, que ya
no solo se publica, sino que han hecho convenios con universidades para que
se sistematice esa información, se clasifique y se analice, y se divulgue más; a
eso hay que avanzar. Todo eso es positivo, pero basta que haya un juez corrupto
y todo eso pasa a un segundo plano. Pero obedece también a algo que los
propios jueces tienen que internalizar, si quieren que las cosas se diferencien

474
 Reforma Judicial

entre lo que vale y no vale, no demos la imagen de que estamos frente a un

aparato que está organizado jerárquicamente, donde el que está arriba manda
a todos los que están abajo. Y lamentablemente esa confusión es tan amplia que
diría —sin desmerecer todo lo que se ha dicho del Tribunal Constitucional—
hasta el Tribual Constitucional se equivoca. La sentencia sobre casinos y
tragamonedas que probablemente muchos de ustedes conocen termina
admitiendo como proceso competencial la supuesta contradicción o problemas
de competencias —para no entrar en mayores detalles— entre el Poder
Ejecutivo y el Poder Judicial. Por las decisiones de algunos magistrados en el
Poder Judicial y de algunas salas. Pero como si todo fuera un paquete, ¿puede
haber un proceso competencial de esa naturaleza? no me convenzo. Pero creo
que la percepción que se tiene del Poder Judicial hasta ahora es la que lleva
también a decisiones creo no son las mas adecuadas. Si partimos de esta
equivocada percepción entonces todos los conflictos entre las instituciones que
actúan en el ámbito jurisdiccional también se desvirtúan. Porque los conflictos
entre el Tribunal Constitucional y el Poder Judicial se presentan en todas partes.
El problema es cómo se procesan, y acá tienden a procesarse de una manera
desordenada, aquí es un pleito por el poder, quién tiene más poder y quién va
perdiendo más poder. Cada instancia maneja su cuota de poder, poca o mucha.
Nadie quiere reducirla y por el contrario si fuera posible quieren acrecentarla.
Y entonces tenemos claros ejemplos, ya no voy a entrar en detalles, pero
sentencias en las cuales se dicen cosas totalmente contradictorias y salen con
comunicados públicos entre el Tribunal Constitucional y el Poder Judicial,
entre el Jurado Nacional de Elecciones y el Tribunal Constitucional, entre el
Ministerio Público y el Poder Judicial, entre el Jurado Nacional de Elecciones
y la ONPE, porque todo esto no es solo un tema judicial obviamente. Pero son
pleitos de poder, bueno, de un poder entendido de esa forma. Revestidos de
ciertos contenidos jurídicos, pero en el fondo son pleitos políticos, y lo terrible
es que unos quieren acudir al parlamento no por supuesto explícitamente, pero
quieren conseguir que desde el parlamento se resuelva este pleito con alguna
ley o con alguna modificación constitucional que le recorte algún poder, y le
otorgue poder al interesado. Lamentablemente a eso estaríamos caminando si
no enfrentamos que estos pleitos existen, que estas tensiones se producen y que
hay que procesarlas adecuadamente. Hoy la situación se viene haciendo más
compleja, las tensiones y los problemas no se resuelven sino que se están
acumulando, y esto es una bomba de tiempo. Y en esta situación podemos
pretender llevar adelante reformas sustantivas en el país en materia judicial.

475
 Reforma del Estado peruano

Yo creo que ceriajus fue un hito importante en el país como lo mencionamos

antes, con mil dificultades pero fue un punto de partida. No es la panacea
como se refirió al ceriajus, pero creo que hay que tomarlo como un punto de
reflexión original para todo lo que hay que hacer. Pero en algo fallamos, faltó
un punto importante, previo, ¿cuál es nuestra idea de justicia, para qué
queremos hacer justicia o hacer cambiar el sistema? ceriajus dice qué hay que
hacer, pero no cómo hay que hacerlo. Y entonces allí hay una discusión
pendiente, y como hay una discusión pendiente y esto no está claro, quienes
participaron —las instituciones y no las personas refiero— por ello nunca se
comprometieron en serio con el ceriajus. No hay una convicción por llevar
adelante esa reforma. Este es el reto creo yo, estamos en situación de mejorar
las cosas todavía pero podemos perder el tren y podemos llegar a esa frustración
que mencionen antes. La idea de la reforma no hay que manejarla como una
cuestión que comienza hoy y termina exactamente al año, y todo en simultáneo
cambia. Eso es un absurdo, eso no existe. La idea de la reforma implica un
proceso que no es lineal, implica avances mayores y menores de determinados
elementos. Pero sobre todo es un plan maestro asumido, con el compromiso
de todas las instituciones que deben sacarlo adelante, y eso es justamente lo
que no hay por el momento. Por el momento que tenemos, mientras no se dé
esta situación que planteo como necesaria, hay señales nada alentadoras. La
reforma constitucional tan importante planteada en el ceriajus está detenida,
y nadie habla del tema, y parece que no es tema de agenda para el Congreso.
Los temas sustantivos pasmados, la carrera judicial como mencionamos
pasmada. Sobre la justicia de paz, la comisión ejecutiva del Poder Judicial, se
ha iniciado un plan inicial de reparto de «quites» cuyo material al juez de paz
que es, un crucifijo y unos códigos, como una biblia. Eso va de la mano como
dijo el doctor Javier De Belaunde sobre lo que vale nuestra justicia de paz, cuál
es la idea que tienen entonces en la comisión ejecutiva del Poder Judicial sobre
la justicia de paz, si así la están fortaleciendo. Los recursos de la cooperación
internacional que no son suficientes pero tampoco mínimos. Diez millones de
euros de la Unión Europea, doce millones del Banco Mundial, pero nadie
sabe muy bien como se está ejecutando eso. No hay ninguna información o
transparencia, es más si se está ejecutando. El plazo de ejecución para lo que
viene de la Unión Europea vence el próximo año, y durante dos años no se
ejecutó nada, por incapacidad burocrática, primero de APCI y luego del
Ministerio de Justicia. Y de repente entonces se van a perder recursos cuando
hay tanto qué hacer y financiar. Por supuesto no dejan de haber iniciativas

476
 Reforma Judicial

espontáneas, muchas veces muy bien intencionadas y otras no tanto, pero que
son incompatibles y hasta contradictorias, sin brújula, y en algunos casos hasta
denotan esquizofrenia. Por ejemplo en materia de política criminal y carcelaria.
Ya todos sabemos que el sistema penitenciario está colapsando, y que no hay
plata para mejorarlo o no se quiere entregar plata para hacerlo, pero sin
embargo en el parlamento crecen las iniciativas para aumentar las penas y
tipificar más delitos, para reducir los beneficios penitenciarios. Como se hizo
hace poco también, reducir el plazo que era indispensable para que hubiera
prisión preventiva, de cuatro años bajaron a un año; no les importa lo que
pasa con el sistema penitenciario colapsado.
Para oxigenar el debate entre comillas cada cierto tiempo aparece alguien
iluminado que de pronto plantea que porqué no vamos a la pena de muerte. Y
es una propuesta peregrina porque eso no conduce a nada más allá de distraer
el debate. O la privatización de las cárceles, se habla con gran soltura cada
cierto tiempo además como si fuera una formula mágica, pero no se ponen a
pensar, primero lo poco exitosas que han sido esas experiencias en países que
pudieran tener una realidad más parecida a la nuestra, y en segundo lugar pero
más importante, cuánto cuesta eso en un país donde no quieren dar más para
penales que están en condiciones infrahumanas.
Paralelamente a la reforma procesal penal cuyos méritos acaban de ser
expuestos y por lo cual muchos, si no todos, coincidimos aquí, pero ha sido
frenada sino…porque ha sido frenada, sino por qué solo está vigente en Huau-
ra y en Trujillo, y sin plata; ya que nos consta, es mucho empeño el que tiene
Huaura porque a Trujillo no le dieron casi nada para poder implementar, o
sea es más el impulso de muchos de los operadores de llevar adelante a como
de lugar esto, pero ciertamente un esfuerzo meritorio que no es sostenible si
eso no cuenta con recursos. Y que ha pasado, desde el gobierno lo que se ha
hecho es diferir la reforma. Esto terminaba el 2011 en Lima y ahora pasó al
2013. Será sostenible esta reforma como van las cosas, difíciles.
El diseño institucional vigente puede tener deficiencias, y hay que enton-
ces que discutirlas en serio, y ver que hay que cambiar para mejorarlo. Esa
es una primera responsabilidad de los directamente involucrados. Toda estas
instancias deberían sentarse a contestar, sobre qué es lo que ha generado las
problemas y cómo podrían mejorar para pedir que esto se reproduzca a futu-
ro, y no para que no se presenten nuevos problemas sino para procesarlos
sin buscar apoyo en el congreso para saber quién le da más poder al otro,
sino cómo nos ponemos de acuerdo para encontrar formulas que puedan ser

477
 Reforma del Estado peruano

eficientes para el servicio de la ciudadanía. Eso es lo que hará que el Poder

Judicial sea fuerte, porque ya no solo el Poder Judicial, decíamos, sino que son
otras instancias. Habría que apostar más que a un Poder Judicial a un poder
de la justicia, y eso solo volverá cuando entremos a reconocer que la justicia
se le debe al pueblo, y que en toda democracia y Estado de Derecho el poder
deviene de allí de la fuente: el pueblo. Y creo que en esto ya no tengo que
explicarlo más porque el doctor Javier De Belaunde lo explicó bien antes, está
claro que se trata de sintonizar entonces con las demandas de ese pueblo, es
allí donde realmente crecerá. No de la Constitución ni lo que diga ninguna
ley, sino de lo que el pueblo reconozca como eficiente, como identificación
a sus propios intereses. Hay que construir un verdadero poder, y eso implica
articular a las instituciones que son vinculadas al servicio judicial y a todos
ellos con la ciudadanía.

478
 Capítulo 6
Sesión de clausura

Henry Pease García, Coordinador del Seminario:

Hemos pasado una semana trabajando el tema «reforma del Estado» desde
varios ángulos, con profesores y estudiantes y estudiantes de post grado, de
Ciencia Política y Derecho, de Ciencias Sociales, de Economía, Filosofía y
hoy también de Ingeniería, junto con políticos y funcionarios que han sido
nuestros invitados.
Hace un año, nos reunimos al abrir este seminario, e hicimos primero
un intento por replantear los términos de la agenda. Demasiado tiempo se
había hablado de la idea del Estado mínimo, como si eso ya resolviera todos
los problemas. En realidad, a partir de un debate sobre reformas económicas,
se pensó entonces —por mucho tiempo— que el Estado era aleatorio, seguía
el curso de lo principal. Y en realidad lo que se ha hecho, en mi opinión, en
más de una década, es destruir la capacidad operativa del Estado, que nunca
fue muy grande en el Perú, salvo en la lógica de estructura de dominación.
Pero que en un momento en el cual se intenta reconstruir la democracia, trae
problemas centrales de legitimidad, que es preciso abordar.
Por eso, la discusión inicial, el día lunes, sobre los enfoques posibles,
lleva a afirmar —en el panel que presidió Rolando Ames— la necesidad de
un Estado inclusivo, de un Estado para todos, de un Estado al servicio del
ciudadano. No es solo la idea de un aparato, que camina en esa dirección,
es también la idea de un conjunto de relaciones sociales que sean capaces
de construir la legitimidad de un Estado democrático. Es decir, legitimidad
que parte de la inclusión, que afirma que, así como no somos iguales en el
mercado, el Estado tiene que acercar los extremos, y tiene que guiarse por la
utopía de la igualdad que es, de alguna manera —como dijo Max Hernández,
el psicoanalista que no por casualidad es Secretario del Acuerdo Nacional—:
 Reforma del Estado peruano

«una utopía y la igualdad es una utopía, pero son utopías que hacen caminar a
la sociedad en alguna dirección». En esa perspectiva hemos tratado de afirmar
la reforma del Estado, como una alternativa de los enfoques que veían solo la
imagen del Estado mínimo y que, luego de haberlo reducido por varias partes,
no pueden impedir su crecimiento por otras: al final de cuentas se llevaron
consigo la legitimidad.
En ese mismo panel se trabajaron, con el aporte de Javier Iguíñiz, los
temas más vinculados a la economía. Y él insistía en que los gobiernos tie-
nen hoy que promover la elevación de la productividad y la competitividad
económica, así como diversificar las actividades económicas. Él recomendaba
dos miradas a la peculiar geografía de nuestras regiones; una por el lado de
las dificultades geográficas, y otra por el lado de la megadiversidad del país.
En realidad, la aspiración de todos es que el crecimiento de unos arrastre a los
otros. Y que sumemos y hagamos crecer las capacidades de todos. Pero habría
que recordar algo que Sinesio López ha escrito en un diario y nos lo comen-
taba estos primeros días. Hablando de un índice de competitividad, se ubica
al Perú en un muy buen puesto si hablamos de la competitividad económica
y de las grandes inversiones; puesto 16 si mal no recuerdo. Pero estamos en el
último puesto cuando hablamos de educación. Y contrastaba esa información
publicada precisamente la semana pasada con un dato que venía de la sunat.
Ese Estado al que ubican en último lugar de educación y que coloca en buen
puesto la gestión de competitividad económica, ese Estado se financia 62% de
sus gastos con el i.g.v., el más indirecto de los impuestos. Lo cual quiere decir
que los más pobres del Perú están financiando ese Estado, que está marginán-
dolos a ellos objetivamente. Creo que no está demás recordar eso, porque aun
cuando se piense que es posible, que ese crecimiento de los que más pueden y
más tienen va arrastrar al resto, ese acto segundo de lo que le llega a la gente,
de lo que no tenemos duda —y eso se enfatizó mucho en el primer panel—,
es que la prioridad de la educación tiene que ser reclamada hoy radicalmente,
como una manera de incrementar nuestras capacidades.
El segundo día estuvo dedicado a la reforma administrativa. Allí se han
constatado avances en simplificar trámites para el ciudadano o en fusionar
organismos. Todavía está en debate cómo organizar y estructurar el poder
ejecutivo en un momento en el cual la descentralización replantea muchas
de las atribuciones. Pero se ha constatado también ahí —y eso se dijo en el
panel— la ausencia de espacios de coordinación y fijación de prioridades de
la política pública. Otra vez, insistimos un año después: ¿por qué no se quiere

480
 Sesión de clausura

que el centro de planificación estratégica (ceplan) funcione?, ¿por qué no se

quiere, en una etapa en la cual la mayoría de los gobiernos actúan a través de
políticas públicas, cuyo diseño y cuantificación se convierten en el centro del
debate político, políticas públicas que, además, en nuestro caso, tienen que ser
ejecutadas por gobiernos que son autónomos entre sí? Y que, además, tienen
que tener acciones tanto del Estado como del sector privado y del sector no
gubernamental. Ese núcleo que salga de los sectores y pueda hacer planea-
miento estratégico y juntar, para concertación, para discusión, las acciones
de actores diferentes está faltando a pesar de ya haber sido creado por ley, y
creemos que debemos insistir en ello.
También dedicamos un día a la reforma política. Hemos recordado el
escenario electoral del 2006, que nos mostró un Perú escindido en dos, pero
que se refleja nuevamente en el descontento con las instituciones democráticas.
Creo que en el tema se ha avanzado buscando examinar cómo funciona la
democracia representativa. Se ha buscado examinando el sistema electoral, el
sistema de partidos, las características del sistema de gobierno para identificar
qué cambios y propuestas de reforma pueden plantearse. En esa materia, a
través de un trabajo de investigación realizado en este año, surge una serie
de propuestas que parten de señalar la urgencia de hacer que la democracia
representativa se entienda como tal. Sin lugar a dudas, hay espacio y propuestas
también para muchos mecanismos de participación más directa, pero lo
que aquí no está funcionando es la representación. Cuando el 81% de los
encuestados en julio dicen que no se sienten representados en el Congreso,
algo está pasando. Pero cuando vemos que tanto los congresistas nacionales
o los consejeros regionales, o los regidores municipales, hacen una serie de
actividades, pero a lo que menos tiempo le dedican es a ese vínculo que enlaza
y comunica a ciudadanos con el sistema político, entonces encontramos que
allí hay que replantear mucho de esa actividad. También sobre la materia han
surgido propuestas.
De la misma manera, el día jueves se ha trabajado el tema de defensa.
Hemos tenido la grata presencia del Ministro de Defensa, embajador Allan
Wagner, quien hizo una evaluación muy clara de los esfuerzos para lograr, por
un lado, constituir una plataforma de funcionarios civiles en el Ministerio de
Defensa, que sea capaz de plantear el tema de la administración y gestión, pero
también el de las políticas de defensa. Y al mismo tiempo buscar una acción
conjunta, operativa, de las instituciones castrenses que durante muchos años

481
 Reforma del Estado peruano

actuaron cada una por su lado. Esta perspectiva fue trabajada también luego
en un panel, a partir de dos ponencias por profesores de esta universidad.
Y hoy día tuvimos la grata presencia del Presidente del Poder Judicial. Esta
vez no ocurrió como en el año pasado que nos dijeron que el problema de la
reforma judicial era un problema de vocales supremos. El magistrado que hoy
preside el Poder Judicial sí ha venido a conversar, comentar y a dar su visión
sobre de dónde se avanza y de dónde se obstruye la reforma judicial. Y creo
que esa exposición —que ha sido larga, un poco más larga de lo previsto— es
un buen instrumento para ver, por dónde hay que hacer ajustes.
Ciertamente, el poder judicial sigue siendo un poder en el cual todavía
el Poder Ejecutivo es, a través del mef, el que decide gran parte de sus posi-
bilidades. Porque se habla de cifras que hoy día no son siderales, y que son
alcanzables al parecer, para que las tenga en su mano el Poder Judicial. Incluso
la discusión que se planteó de una manera enérgica hace un par de años sobre
el 4% que debe ser de automático reconocimiento del Poder Judicial en el
presupuesto de la República pareciese que se ha olvidado. Y creo que esos son
temas que, ciertamente, constituyen demandas que le hacen los jueces a quie-
nes exigen que haya reformas que hace tiempo están planteadas.
Hoy en la tarde hemos escuchado sobre un tema que introducimos sin
mucho conocimiento en detalle, o incapacidades que se mostraban también,
pero que en el Perú es algo cotidiano: los desastres naturales y los terremotos.
Y hemos tenido una importante mesa redonda en la cual se ha discutido des-
de actores diversos —varios que están ahora presentes— hasta cómo se está
enfrentando el tema del terremoto. Todos estos temas están grabados, todo
está filmado; todo va ser parte de un volumen que esperamos terminar en
poco tiempo, para que sirva en el tratamiento de los temas.
Para terminar, yo quisiera hablar de tres temas, ya que he hecho solamente
un recuento casi de la agenda que hemos trabajado. Hay algunas cuestiones
que se dijeron en la primera sesión y que hay que enfatizar ahora. Este Estado
que se plantea reformar y al cual tantos peruanos han visto como enorme,
que solo había que achicarlo, es un Estado que sigue estando ausente de gran
parte del país, y ausente para gran parte de los peruanos. Estuve en un canal
de televisión al que me invitaron y, cuando estaba hablando de este seminario,
acababan de pasar una película de Chusqui creo, sobre la zona que se llama
«oreja de perro», si mal no recuerdo, donde han muerto por la violencia más de
4.000 peruanos, y donde no hay un atisbo de existencia del Estado. Y no hay
que olvidar que Sendero Luminoso lideraba zonas en los años 80 donde nunca

482
 Sesión de clausura

había llegado el Estado. Por lo menos en su visión actual. Esa es parte de la

realidad del país y hay que encontrar alguna manera de interconectar los sitios
más aislados. Nuestra geografía siempre nos va dar esos lugares y en política,
al igual que en la física, todo espacio vacío se llena. Esos son los espacios que
hoy, por ejemplo, utiliza el narcotráfico y antes utilizó el terrorismo. Esos son
los espacios en los cuales es posible hacer mucho daño a la gente más humilde
y sencilla, pero esa gente no puede vivir desconectada del Estado en pleno
siglo xxi. Se necesita tener, aunque sea en el último eslabón de presencia del
Estado, a través del servicio público más próximo, como una escuela o una
posta médica, esa interconexión tan necesaria. Tener una unidad capaz de
comunicar cuando pasa algo que requiere la atención del Gobierno. Es cierto
que esto mismo podría reclamarlo la policía nacional, porque hace muy poco
veíamos en uno de los medios de comunicación que 8 horas había durado
el esfuerzo por comunicarse desde la comisaría que atentó y que destruyó la
acción del narcotráfico. Yo no tengo elementos para decir si fue así, pero lo
que sí puedo decir, es que todavía sigue siendo reto para el Estado peruano
que cualquier punto donde tiene presencia el Estado pueda ser protegido en
corto tiempo, vía un helicóptero, vía una acción desde un lugar cercano. El
Perú es una geografía muy difícil que tiene que ser vencida de esa manera.
Creo, además, que hay un tema que tampoco se trató y que reclama
esfuerzos para analizar la reforma del Estado. Es el área donde están los
servicios públicos universales: educación, salud, seguridad social. Creo que
es el área más importante para construir la legitimidad del Estado, porque es
la que tiene más clara y neta demanda. Pero es curioso que en los diferentes
eventos, que en los 90s han tratado este tema, eso siempre fue marginado.
Parecía que el Estado debía reformarse en su visión administrativa, y que este
tipo de áreas que tienen particularidades, donde hay que centrar la atención,
no merecían este esfuerzo. Quizás lo que ocurría es que lo único que muchos
se planteaban es que esto debía ser privatizado, y no se planteaban el problema
de las políticas estatales. Lo cierto es que este es un campo de los muchos que
queda por trabajar.
En toda la semana hemos constatado que hay puntos de avance y hay puntos
en los cuales valdría la pena centrar la atención. Son pocas las investigaciones
sobre las que hemos podido avanzar y sobre esas daremos cuenta tanto en
el libro, como se han dado cuenta en las ponencias, pero que en realidad es
un tema en el que todos debemos cooperar. Y la universidad tiene ventajas
comparativas, en las cuales puede avanzar, tanto en el campo de lo que son las

483
 Reforma del Estado peruano

investigaciones, como también en un campo central, por ejemplo, en la reforma

administrativa, que abarca la capacitación de funcionarios. Esperamos aportar
en esos campos, seguiremos priorizando el tema, y agradecemos muchísimo a
todos los que han venido a nuestra convocatoria y a todos los que han hecho
posible ese seminario, porque ha cumplido el único objetivo que tenía: acumular
mayor conocimiento sobre el tema y tratar de compartirlo, y que nuestra tarea
sirva para construir un Estado para todos que acabe con la exclusión.

Rolando Ames, Coordinador de la Especialidad de Ciencia Política y

Gobierno:

Quisiera, de mi lado, en cuanto coordinador de la especialidad de Ciencia

Política y Gobierno de la Facultad de Ciencias Sociales que ha organizado
este seminario, especificar algunos de los agradecimientos indispensables en
este momento de cierre, y señalar los pasos que ya Henry Pease ha anunciado,
como es el caso de la publicación del libro en un futuro. Luego, terminar
apuntando algunas ideas sobre cómo la Ciencia Política, como disciplina,
puede aportar para ayudar a objetivizar las relaciones del poder, que es un
tema muy sensible y muy difícil de reconocer y de trabajar en cualquier país.
En cuanto a los agradecimientos, evidentemente, el primero es a Henry
Pease. En realidad, la dimensión del seminario y los cinco días de trabajo,
la voluntad de atrevernos a tomar una agenda tan grande requiere carácter,
convicción en que es posible hacer seminarios, y también el capital de respe-
to público que Henry Pease ha sabido construir en su carrera política y que
permite entonces —ahora desde la academia— beneficiarnos de él y de este
trabajo para someter a reflexión este tipo de asuntos políticos. Incluso tiene
que ver con una actualidad conflictiva.
Quisiera agradecer a las instituciones, a la embajada de Francia y a la
embajada de Estados Unidos. Ambas hicieron posible la visita y participación
de los profesores Pilles Pellissier y Daniel Levine, respectivamente. Quisiera
agradecer al Instituto por la Democracia y Asuntos Electorales (idea interna-
cional), al Programa de Naciones Unidas Para el Desarrollo (pnud), al Banco
Interamericano de Desarrollo y a la Fundación Ford. Pero quisiera decir, al
señalar estos agradecimientos, que esta vez, en ninguno de estos seis casos,
se ha tratado de apoyos financieros externos al proceso mismo de trabajo. En
los seis casos hemos discutido qué es lo queremos con el seminario, qué es lo
que queremos con impulsar la reforma del Estado. Y es por el interés de los
gobiernos y de las instituciones que ellos han aportado. Y lo han hecho no

484
 Sesión de clausura

solo en términos económicos, sino en términos de debate y participación de

expertos suyos. Por eso, creemos que hemos construido las bases de un proce-
so que puede continuar de manera creciente y positiva en el futuro.
Quisiera agradecer institucionalmente también, en la persona del doctor
Jorge Del Castillo, a los ministros, a los altos funcionarios del Estado que han
estado aquí presentes. Además, quisiera decir que me parece absolutamente
significativo que Jorge Del Castillo este aquí por segunda vez consecutiva en
el seminario, saliéndose, según entiendo, de una reunión extra no prevista,
porque está preparando y seguramente lo dirá, una visita al Congreso de
la República la próxima semana. Quisiera decir que, precisamente porque
estudio política y porque también la hice, creo que la presencia del doctor Del
Castillo aquí expresa ese tipo de gesto gratuito, que el común de las gentes
hoy día cree que es muy difícil o imposible de hacer en política. Es venir
aquí he interesarse en un trabajo de estudio absolutamente autónomo del
gobierno y del Estado. Y del cual —y él lo sabe muy bien no es cierto— no
puede, porque no le toca este tipo de trabajos, ofrecer réditos automáticos y
ventajas que convengan; pero quién mejor que el gobierno para entender que
este país necesita ser mejor conocido, mejor estudiado y discutido en serio. Es
en ese sentido que recalco que ese es el tipo de hechos con el que debiéramos
justamente plantear la reforma del Estado.
Una penúltima cuestión es —algo que Henry Pease señaló— que esta vez
habrá un libro. Él no me ha dicho cuándo estará, pero supongo que va estar
listo de todas maneras dentro del primer semestre del año. Es un libro, entonces,
que va a tener los textos revisados y completos de las ponencias (entiendo que
algunos de esos textos están en las carpetas y algunos están colgados en la página
web). Así, vamos a tener este conjunto de reflexiones y de análisis que toma al
Estado no solo como aparato de gestión, sino también como institución política,
expresión de relaciones de poder y etcétera. Y quiero señalar que el proceso
de haber discutido en paneles expertos, pero también en paneles públicos
abiertos como este, precisamente tiene que ver con lo que creo que es un
vacío en el campo de la ciencia social, que la Ciencia Política deber ayudar
a llenar pronto. Y es que los temas críticos y polémicos, las decisiones, las
brechas sociales, los conflictos deben ser objetivizados con conceptos precisos,
con descripciones serias. Quizás estos no van a resolver los conflictos, pero
pueden ayudar a entender el porqué de ellos.
Creo que pocas veces el país ha soportado un tiempo tan largo y antipo-
lítico como el que tuvo en la década anterior. Creo que el camino de reesta-

485
 Reforma del Estado peruano

blecer el valor, la dignidad, la importancia de la política, es un proceso largo

y difícil y es en ese camino en el que estamos. Y por eso es que señalo que lo
que queremos es trabajar de esta manera, comunicando academia con opi-
nión pública, con profesionales. Y creemos que ese es un aporte que tenemos
que hacer compartido en la Facultad de Ciencias Sociales, compartido con
otras facultades de la misma universidad. De este modo estamos construyen-
do también, desde el espacio público, energías, actores, fuerzas que puedan
sacarnos de esta suerte de fatalismo y marasmo en que todavía nos movemos
en el tema. Muchas gracias de mi parte y de parte de la universidad, y de la
nueva especialidad de Ciencia Política y Gobierno.

Catalina Romero, Decana de la Facultad de Ciencias Sociales:

Bueno, yo sí seré breve. Quiero agradecer profundamente la participación de

ustedes en esta semana intensa, en la que hemos tenido posibilidad de partici-
par en diferentes formatos de reunión para la reflexión de este tema que es tan
importante y nos concierne a todos como es la «reforma del Estado».
También felicito al doctor Henry Pease por su trabajo, que no ha sido solo
en función de la organización integral del seminario, sino que he podido seguir
durante todo el año, en los distintos seminarios que se han realizado para dis-
cutir los temas que han desembocado en este seminario más preciso. Y quiero
recordar que comenzamos este seminario con un panel que tocaba el tema de
«una reforma para todos» que planteó problemas muy de fondo, y nos hizo ver
la debilidad de nuestro Estado y que a la vez debía desarrollarse más y tenía que
reformarse. Creo que esto ha llevado a que en todos los paneles estén conside-
rados estos problemas, el punto de vista de los ciudadanos, que ha tocado en
todos los paneles, repito, y de ahí creo que la riqueza que hemos podido reco-
ger es importante. El tema de este panel, «Una reforma para todos», también
nos ha llevado a hablar de la calidad de la democracia, problema que se plantea
para ir más allá de los mínimos institucionales, que ya hemos logrado, y que
son motivo de preocupación, como plantearse la transición o la consolidación
democrática. Estos temas ya están atrás y hoy día nos llevan a ver la calidad
de la democracia para determinar mejor la responsabilidad del Estado con sus
ciudadanos, y su sensibilidad frente a las demandas que se plantean.
Finalmente, es repetir lo que dijo Rolando Ames: el interés de la facultad
de Ciencias Sociales de unirse a otras facultades en este proyecto, y a la escuela
de postgrado. Quisiera mencionar aquí que la especialidad de Ciencias Polí-
ticas y Gobierno desarrolla su especialidad a nivel pregrado, pero también a

486
 Sesión de clausura

nivel postgrado para seguir de cerca estos problemas y los temas vinculados a
la reforma del Estado, a la gestión pública y a las políticas públicas. Muchos
de nuestros estudiantes forman parte del gobierno y de otras instancias del
Estado, y nos interesa mucho entonces establecer estos vínculos entre ellos y,
por ende, seguir trabajando juntos por nuestro país.

Jorge del Castillo, Presidente del Consejo de Ministros:

En primer lugar, reitero el agradecimiento por estar nuevamente en esta mesa

y en el seminario. Sin duda, me ha sido muy grato poder participar en este
evento de orden académico. Porque nos permite además tomar el pulso a las
cosas y acercarnos a la investigación, a aspectos que a veces en el día día no se
ven con la atención que merecen. Pero como conozco a Henry Pease, tenía
que venir bien preparado. Eso me hizo revisar muchos temas importantes. Es
verdad que en nuestro territorio hay una ausencia del Estado. En efecto, su
presencia es muy débil, ya que, efectivamente, nuestro territorio es muy com-
plicado. Esta es una ausencia de muchos años, y eso ha sido a lo largo del Perú.
Se ha visto cómo sectores han estado completamente desconectados y han sido
caldo de cultivo de muchos eventos. Pues bien, una primera reflexión de lo
que hemos hecho es tomar un impulso para hacer realidad lo del ceplan, que
tanto hemos hablado y se ha comentado también en este evento académico,
y que en cierta forma nosotros lo impulsamos en la legislatura del gobierno
anterior, aquello de sacar adelante esta ley, y ahora estamos en la etapa de la
implementación de la misma. Me parece que, eso sí, es muy importante el
impulso que recibimos de este seminario para poder ejecutar una cuestión que
es importante para el Estado en general. Nos han ofrecido que de esta semana
que viene no pasa; no dejan de aprobar la ley del Poder Ejecutivo, que también
es un elemento muy importante en el proceso de reforma del Estado, desde el
contexto del propio Estado. Es una parte, sin duda, pero que es fundamental.
Pero el proceso de integración de la nación se debe de hacer poniendo más
infraestructura sin ninguna duda. Todos estos temas de crear un Estado más
ágil, mover mejor y con más eficiencia las inversiones públicas, y promover las
privadas, para contribuir a la reunión del país, requieren vías de comunicación.
Se está trabajando intensamente en ello. Requiere de telecomunicaciones, y
yo creo que esto es también importante. Aspiramos, al final del periodo, que
todas las capitales distritales tengan teléfono, por ejemplo. Hoy en día, casi un
tercio no lo tiene, por no hablar de los centros poblados menores. E inclusive la
instalación de la banda ancha rural para las principales ciudades del país y otras

487
 Reforma del Estado peruano

más es fundamental. Esto va a ayudar muchísimo al proceso de integración y

de educación, por no hablar de otros servicios como el agua y el saneamiento.
Y, como comentábamos la vez pasada, creo que también ayudará en el creci-
miento y la sostenibilidad del la inversión social, que es otro aspecto que esta-
mos intentando llevar a cabo más focalizadamente, con la finalidad de tener
resultados al fin del periodo. Y que esto pueda continuar para reducir brechas
inmensas en pobreza, nutrición, y en salud, así como en temas educativos, que
realmente son críticos y dramáticos, y son un punto central del gobierno. Hoy
en día, obviamente, uno siempre tiene una tendencia a dar una mirada crítica
de las cosas, pero cuando uno está en el gobierno —pese a las frustraciones que
se presentan— es diferente. Sin embargo, creo que el Perú esta atravesando
un momento en el que podemos ver las cosas con mayor optimismo. Hoy en
el diario «El Comercio» sale una publicación de la cuenta del milenio, el um-
bral que ha planteado el gobierno de Estados Unidos para medir el avance en
algunos países, y ustedes pueden apreciar cómo hemos avanzado mucho en as-
pectos que van desde la acción anticorrupción, políticas económicas, derechos
civiles, tema de servicios públicos, etcétera. Sin duda, hay otros temas en los
que no se ha avanzado, pero en general en casi todos los rubros ha habido un
avance interesante. Lo importante es que es esto es llevado a cabo por un orga-
nismo ajeno al país; más ajeno al Gobierno, por supuesto, no tiene nada que
ver con ninguna entidad peruana. Y creo que eso es interesante, porque marca
una ruta en la cual es importantísimo perdurar. Además, nos ayuda a ordenar
en una mirada al país, que muchas veces normalmente hacemos desde el punto
de vista de algunos indicadores económicos o sociales, cuando realmente este
tipo de indicadores que nos han puesto, como en esta ocasión, están orientados
en ver cómo marcha la gestión pública. Y por una feliz coincidencia, esto ha sa-
lido difundido y vamos a tener seguramente una ampliación sobre esta materia
dentro de poco. Entonces este es un tema que es muy interesante, porque nos
ha dado una nueva metodología; yo no lo había visto antes en el país. Es como
medir este tipo de avances en la gestión y en la acción pública.
No obstante, yo quería concluir con unas cuantas palabras avocadas al
servicio público. Esto es un aspecto muy importante, especialmente para los
jóvenes estudiantes. El compromiso del servicio público no significa hacer
política, sino que el servicio público es estar al servicio del Estado, no importa
el Gobierno; hacer carrera en el Estado. Creo que ese es un aspecto suma-
mente importante, y que nosotros debemos afianzar, además porque lo seña-
lé en la sesión anterior. Creo que un aspecto que denota la madurez de la

488
 Sesión de clausura

política y de los políticos, la seriedad de un Estado, la responsabilidad de los

gobernantes, es marcar líneas de continuidad de un gobierno tras otro, para
poder así asegurar algunas vías maestras que son fundamentales, y que no
haya más la vieja tradición latinoamericana de estar empezando cada vez con
un gobierno. Entonces se requiere tener una administración pública, estable,
competente y comprometida, fundamentalmente. Nosotros hemos visto paí-
ses como Italia donde los gobiernos caían cada seis meses, pero su adminis-
tración resultaba tan sólida que no pasaba nada, seguía el camino del Estado.
Lo que pasa aquí es que la palabra burocraciapeyorativota sido mencionada
negativamente, casi hasta afecta el honor de las personas, cuando realmente
esa es la definición correcta, pero han desquiciado un poco el término. Así
quizás para cambiar esto demeos utilizar el concepto de «servicio público»,
el cual me parece importante afirmar. Al Estado le conviene tener funciona-
rios, empleados, trabajadores estables y permanentes, comprometidos, y por
ejemplo ahora que queremos empezar con el tema del ceplan, tenemos un
embrión para empezarlo con gente que tenga compromiso, porque si no, en
lugar de hacer un ceplan para el Estado, hacemos un ceplan para el gobierno
y ese no es el objetivo. El tema es que tenga una muy larga proyección, y que
sea por supuesto un instrumento al servicio del Estado, para ordenarse en sus
inversiones y presupuestos y etcéteras.
Pero ese es un compromiso muy importante. Ya hemos sacado de una rea-
lidad algo muy concreto, creo que es algo muy bueno. Sin duda, creo que hoy
también me voy retroalimentado, habiendo recogido ideas que obviamente
vamos a llevarlas a la práctica. Estamos ávidos de la publicación, Rolando
Ames. Que no se demore demasiado; espero que salga antes de que se acabe
el gobierno. Bromas aparte, lo queremos. Y creo que así podemos nosotros
implementar un poco, podemos hacer un convenio. Muchísimas gracias a
Henry, a los panelistas y a ustedes, a la universidad, muchas gracias.

Marcial Rubio Correa, Vicerrector Académico:

Han hablado aquí las Ciencias Sociales y el Poder, de manera que yo me

dedicaré a la poesía de baja estrofa y diré que, en mi criterio, todo país, todo
pueblo, todo Estado —porque son diferentes formas de mirar y llamar a las
cosas— es un inmenso río. Nosotros lo podemos dirigir y encauzar, lo po-
demos estorbar, pero no lo podemos frenar: los pueblos van y tienen su his-
toria. Y el Perú va, y tiene su historia, y avanza positivamente con el riesgo
de la nada. Porque, desafortunada o afortunadamente, la vida política es así.

489
 Reforma del Estado peruano

Yo creo que si Atila hubiera consultado al Consejo de Asesores Políticos en

Mongolia, le hubieran dicho que no, con toda seguridad. Y sin embargo, los
hechos políticos funcionan al margen de las cosas. En ese sentido, creo que
todos debemos ser agua en ese río.
Yo quiero agradecer —en ese orden— la presencia del doctor Jorge del
Castillo, Presidente del Consejo de Ministros, que —sin sorna— lo veo tra-
bajar 40 horas diarias. Y lo veo en Cajamarca, en Puno, en Palacio; y acá. En
realidad no creo que haya venido, sino que ha logrado el don de la ubicuidad
también en el ejercicio del cargo. Pero creo que hace una labor patriótica y
esforzada que debemos imitar, como me gustaría decir lo propio de mi amigo
el doctor Magdiel Gonzáles, aquí presente, que ha sido miembro del Tribunal
Constitucional. Es un reconocimiento gratuito porque ya no es miembro de
ningún órgano público, y creo que allí como Vicepresidente y miembro de
ese Tribunal ha hecho una labor tremenda en estos cinco años de diseño de
un Estado también. Como toda labor atrevida es discutible y crítica, pero
indudablemente sólida.
Creo que son dos ejemplos de peruanos que debemos imitar. Y así, todos
nosotros esforzarnos por construir este Perú, y por ser agua que camina hacia
adelante. Si lo podemos hacer inteligentemente, pues mejor. Esa es una de las
tareas de una universidad.
Ustedes han visto que este seminario, según se lee en la pagina dos, «se
inauguró en sus primeras sesiones en noviembre del 2006». Esto es así porque
es una tarea continúa que, para desgracia de los organizadores y en nombre
del Rector, no lo declararé clausurado sino hasta noviembre del 2008, por lo
que declaro «en hibernación» el seminario hasta el próximo año.

490
 Sesión de clausura

AUTORES Y PARTICIPANTES

Alberto Adrianzén: Magíster en Ciencia Política en El Colegio de México,

Bachiller y licenciado en Sociología por la Pontificia Universidad Católica
del Perú (pucp), Investigador de idea International - Perú. Fue asesor de la
Presidencia de la República durante el gobierno de transición que presidió
Valentín Paniagua y Director de la Oficina de Participación Ciudadana del
Congreso de la República.
Walter Alban Peralta: Lima, 1954. Abogado por la pucp. Se ha desempeñado
como Primer Adjunto al Defensor del Pueblo entre julio de 1996 y noviembre
del 2000, y como Defensor del Pueblo entre diciembre de 2000 y noviembre
del 2005. Profesor principal en el Departamento de Derecho de la pucp. Tam-
bién es profesor en la Maestría de Derechos Humanos del idhepuc.
Ciro Alegría Varona: Lima, 1961. Doctor en filosofía por la Universidad
Libre de Berlín, profesor principal en el Departamento de Humanidades de la
pucp. Especializado en ética y filosofía política, ha investigado los fenómenos
políticos y sociales de la seguridad y la defensa en el Perú y América Latina.
Ha hecho trabajos para la Comisión de la Verdad y Reconciliación, el Congre-
so de la República, la Defensoría del Pueblo, el Instituto Gutiérrez Mellado
(UNED Madrid) y el Instituto Interamericano de Derechos Humanos, entre
otros.
Rolando Ames Cobian: Lima, 1938. Egresó de la Facultad de Derecho, Uni-
versidad Nacional Mayor de San Marcos y se licenció en Ciencias Sociales,
Universidad de Lovaina, Bélgica. Profesor Principal de la pucp y dos veces
Decano de la Facultad de Ciencias Sociales de esa Universidad donde es ahora
Coordinador de la Especialidad de Ciencia Política y Gobierno. Fue Senador
de la República en el periodo 1985-1990 y Comisionado de la Comisión de
la Verdad y Reconcilación 2001-2003.
Flavio Ausejo Castillo: Lima, 1968. Máster en Políticas Públicas para Améri-
ca Latina de la Universidad de Oxford, Reino Unido, y Máster en Regulación
de Servicios Públicos del London School of Economics and Political Scien-
ce, Reino Unido. Docente de la pucp desde el 2006 en temas de políticas
públicas y regulación en saneamiento. Director de estudios de la mención
en Gestión de la Licenciatura en Ciencia Política. Especialista en temas de
políticas públicas y gestión pública, con amplia experiencia en temas rela-
cionados al agua desde una perspectiva multisectorial y multidisciplinaria en

491
 Reforma del Estado peruano

sunass, Organismo regulador del sector agua y alcantarillado (2002-2006)

fue Gerente de relaciones Institucionales.
Roxana Barrantes Cáceres: Lima, 1961. Ph.D. University of Illinois at
Urbana – Champaign. Ha sido funcionaria (1995-1998) y también directora
(2001-2004) de osiptel. Profesora Asociada del Departamento de Economía
en la pucp. Comité Asesor de la Maestría de Derecho de la Empresa en la
pucp. Investigadora Principal del Instituto de Estudios Peruanos.
Mariana Ballén Tallada: Lima, 1975. Máster en Administración Pública por
la Universidad de Syracuse de Nueva York. Economista de la pucp con expe-
riencia en temas de gestión pública. Es asesora en temas de reforma del Esta-
do. Actualmente trabaja en la Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia
del Consejo de Ministros. Profesora de Gestión Pública en la Facultad de
Derecho de la UPC y Profesora del Diplomado de Gestión Pública orientado
a funcionarios públicos en la Escuela de Gerencia Continental.
Javier de Belaunde López de Romaña: Arequipa, 1947. Abogado por la
pucp, con un posgrado en Enseñanza Legal en la University of Wisconsin.
Comisionado designado por la sociedad civil en la Comisión Especial para
la Reforma Integral de la Administración de Justicia-ceriajus. Miembro del
Grupo Consultivo de Alto Nivel del Sistema de Justicia. Profesor Principal del
Departamento de Derecho de la pucp.
Cecilia Blume Cillóniz: Lima, 1958. Abogada por la pucp. Dos veces Jefe de
Gabinete de Asesores del mef, jefe de Gabinete de Asesores de la pcm. Ha sido
profesora de Derecho Empresarial y de Regulación de Energía en la upc.
René Cornejo Díaz: Arequipa, 1962. PhD(c) esade Management Sciences.
Director Ejecutivo de fonafe, Secretario Ejecutivo del Fondo mivivienda,
Director Ejecutivo proinversion. Profesor del Área de Finanzas de la Uni-
versidad esan desde 1990.
Julio Cotler Dolberg: Lima, 1932. Doctorado en la Universidad de Bur-
deos, Francia, Sociólogo e investigador. Ha sido profesor de la Universidad
de San Marcos, Facultad de Ciencias Sociales, Ha participado como profesor
visitante en Europa y Estados Unidos. Ex Director del Instituto de Estudios
Peruanos, autor de libro Clases, Estado y Nación en el Perú.
Nelson Chui Mejia: Chimbote 1947. Ingeniero agrónomo egresado de la
Universidad Agraria de la Molina. Presidente del Gobierno Regional de Lima

492
 Sesión de clausura

Provincias, Ha sido Presidente del Directorio de emapa-huacho, Presidente

de la Cámara de Comercio de Huacho, Secretario de Perú Cámaras, Presiden-
te del Comité Cívico Pro Región, Integrante del Comité Cívico de apoyo a la
Policía Nacional.
Jorge Del Castillo Gálvez: Lima, 1950. Abogado. Post Grado en Alta Direc-
ción de la Universidad de Piura. Magíster en Derecho Constitucional de la
pucp. Presidente del Consejo de Ministros desde el 28 de julio de 2006 a la
fecha. Congresista de la República reelecto por cuatro períodos consecutivos
(1995-2011). Alcalde Metropolitano de Lima, Período 1987-1989, Presidente
de la Asociación de Municipalidades del Perú (ampe) y Presidente de la Unión
de Capitales Iberoamericanas. Fue Prefecto de Lima (1986) y Alcalde Distrital
de Barranco (1984-1986). Fue candidato a la Primera Vicepresidencia en los
comicios electorales generales del año 2000 y a la Segunda Vicepresidencia en
las elecciones generales del año 2001.
Francisco José Eguiguren Praeli: Lima, 1953. Abogado y Doctor en Dere-
cho por la pucp. Profesor Principal de la pucp, ejerce la docencia en Derecho
Constitucional desde 1983.  Actual Coordinador de la Maestría en Derecho
Constitucional de la Escuela de Graduados de la PUCP; Presidente de la Aso-
ciación Peruana de Derecho Constitucional; Juez Ad Hoc de la Corte Inte-
ramericana de Derechos Humanos; Director General de la Academia de la
Magistratura (1996-98); Director Ejecutivo de la Comisión Andina de Juris-
tas (1991-1995).
Gorki Gonzáles Mantilla: Arequipa, 1963. Magíster en Derecho por la pucp
y Doctor en Justicia Constitucional y Derechos Fundamentales por la Uni-
versidad de Pisa-Italia. Docente desde 1992 en el Departamento de Derecho.
Profesor principal y Coordinador de la Maestría en Derecho con mención en
Política Jurisdiccional de la pucp. Ha sido miembro de la Secretaría Técnica
de la ceriajus y asesor principal de la Comisión de Constitución del Congre-
so. Miembro del Consejo Consultivo de la Presidencia de la Corte Suprema.
Max Hernández: Lima, 1937. Doctor en Medicina de la Universidad de San
Marcos. Ha ejercido la docencia en el Goldsmith College de la Universidad de
Londres, en el Posgrado de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad
Nacional Mayor de San Marcos. Coordinador Académico en la Maestría en
Estudios Teóricos en Psicoanálisis de la Universidad Católica de Lima. Actual-
mente se desempeña como secretario técnico del Foro del Acuerdo Nacional.

493
 Reforma del Estado peruano

Javier M. Iguíñiz Echeverría: Lesaka, Navarra, 1945. Ph.D. en Economía

por The New School for Social Research, Nueva York. Ingeniero electricista.
Universidad Nacional de Ingeniería. Asesor de la Presidencia de la Mesa de
Concertación para la Lucha contra la Pobreza. Miembro del Acuerdo Nacio-
nal. Profesor Principal y Jefe de Departamento de Economía de la pucp.
Juan Jiménez Mayor: Lima, 1964. Abogado graduado en la pucp. Candidato
a magíster en la Maestría en Derecho Constitucional y profesor de la pucp.
Ha sido Viceministro de Justicia durante el Gobierno de Transición, Secreta-
rio Técnico de la Comisión Especial para Reforma Integral de la Administra-
ción de Justicia (ceriajus). Actualmente es miembro del Consejo Consultivo
de la Presidencia del Poder Judicial del Perú (2007-2008).
Daniel H. Levine: USA, 1945. PH.D. en Ciencia Política por la Universidad
de Yale, miembro del Departamento de Política de la Universidad de Michi-
gan y miembro del Kellogg Institute. Especialista en la región de América
Latina, a través de su proyecto «Nueva dinámica de la Religión, Sociedad y
Política en América Latina». Autor de La Construcción de la Cultura y el Poder
en América Latina y Voces Populares en América Latina.
Sinesio López Jiménez: Piura, 1942. Doctor en Sociología por la Universidad
Nacional Mayor de San Marcos, con estudios de doctorado en Universidad de
París. Profesor principal del departamento de Ciencias Sociales de la pucp y
de la Facultad de Ciencias Sociales de la unmsm. Se ha especializado en teoría
política, política comparada, democracia y ciudadanía. Ha sido coordinador
de la maestría en Ciencia Política de la pucp y de la maestría en Sociología,
Director de la Biblioteca Nacional del Perú (bnp), 2001-2006. Actualmente
es columnista del diario La República.
Francisco Miró Quesada Rada: Lima, 1948. Doctor en Derecho y Ciencia
Política, Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Catedrático de Ciencia
Política, en las universidades de San Marcos, Universidad de Lima y otras. Ha
sido Subdirector del diario El Comercio de Lima entre 1986 y 1999 , Regidor
de la Municipalidad Metropolitana de Lima entre 1993 y 1995, Decano de
la Facultad de Derecho y Ciencia Política de la Universidad Nacional Mayor
de San Marcos en el 2001, Embajador del Perú en Francia entre el año 2005
y julio del 2006.
Yvan Montoya Vivanco: Chiclayo, 1966. Doctor en Derecho por la Univer-
sidad de Salamanca (España) y profesor de la facultad de Derecho de la pucp.

494
 Sesión de clausura

Ha sido representante de la Defensoría del Pueblo ante la Comisión Revisora del

Código Penal y la Comisión Especial de Reforma Integral de la Administración de
Justicia (ceriajus). Durante el año 2006 se desempeñó como Jefe de la Unidad de
Extradiciones de la Procuraduría Ad Hoc: Casos Fujimori - Montesinos.
Enrique Obando: Magíster en Políticas de Seguridad por la Universidad de
George Washington. Ha sido miembro de la Comisión de Reestructuración
del Consejo Nacional de Inteligencia, y Director General de Política y Estra-
tegia del Ministerio de Defensa. Es profesor del Diplomado en Política de
Seguridad de la Pontificia Universidad Católica. Es miembro de la Red de
Seguridad y Defensa de América Latina (resdal).
Aldo Panfichi: Lima, 1955. Doctor en Sociología por The New School for
Social Research (USA). Profesor principal y Coordinador de la Maestría de
Ciencia Política en la pucp. Ha sido investigador visitante en el David Roc-
kefeller Center for Latin American Studies, Harvard University (2001-2003),
profesor visitante en la Maestría en Migraciones Internacionales de la Univer-
sidad del País Vasco (2007).
Grover Pango Vildoso: Tacna, 1947. Profesor de Humanidades por la Uni-
versidad Nacional de Educación «Enrique Guzmán y Valle», La Cantuta. Ha
sido Ministro de Estado en la cartera de Educación, Alcalde y Diputado por
Tacna. Ha integrado el Comité Directivo del Consejo Nacional de Educa-
ción. Actualmente es Secretario de Descentralización de la Presidencia del
Consejo de Ministros.
Aurelio Pastor Valdivieso: Lima, 1967. Abogado por la pucp con estudios
concluidos en la maestría de derecho constitucional. Congresista de la
República (2001-2006 y 2006-2011). Ha sido Presidente de la Comisión
de Constitución y Reglamento del Congreso de la República (2004-2005 y
2006-2007).
Henry Pease García: Lima, 1944. Doctor en Sociología por la pucp y profesor
principal en el Departamento de Ciencias Sociales desde 1987. Ha ejercido la
docencia desde 1971, especialidad de Ciencia Política y Gobierno. Ha sido Pre-
sidente del Congreso de la República y lo integró desde 1993 hasta 2006, ele-
gido en cuatro procesos electotales como representante al mismo. Fue Teniente
Alcalde de Lima y candidato a la presidencia de la República en 1990.

495
 Reforma del Estado peruano

Guilles Pellissier: Doctor en Derecho, enseña cursos de Derecho público en

la universidad La Sorbona, con especial interés en temas de descentralización.
Es juez de la Corte Administrativa de Apelación de Versalles.
Alfredo Prado: Lima, 1974. Magíster en Derecho Constitucional y Licenciado
por la pucp. Asesor del Ministerio de Defensa.
José Robles: Lima, 1965. Oficial del Ejército en situación de retiro. Bachiller
en Ingeniería Civil con estudios de Derecho y Ciencia Política. Graduado del
Centro de Estudios Hemisféricos de la Defensa (chds) de la National Defense
University, Washington D.C. Coautor de diversas publicaciones sobre segu-
ridad y defensa, entre ellas: Transparencia y Eficiencia en gastos para la Defensa
(idl, 2003), y Defensa pública. Aportes para la gestión de la política de defensa
(idl, 2006). En la actualidad se desempeña como investigador del Área de
Defensa y Reforma Militar del Instituto de Defensa Legal.
Catalina Romero Cevallos: Lima, 1947. Ph. D. en The New School for
Social Research, Nueva York. Profesora Principal de la pucp. Actualmente
es Decana de la Facultad de Ciencias Sociales de la pucp, ha promovido la
formación de la Maestría en Ciencia Política y de la Licenciatura en Ciencia
Política y Gobierno en la misma universidad. Es miembro del Consejo Direc-
tivo de alacip, y de los comités editoriales de la Revista de Ciencias Política
(puc Chile) y de la Revista Elecciones de la onpe.
Marcial Antonio Rubio Correa: Lima, 1948. Abogado y Doctor en Derecho
por la pucp; Fue Ministro de Educación del Gobierno de Transición. Profesor
principal del Departamento de Derecho y actual Vicerrector Académico de la
Pontificia Universidad Católica del Perú.
Patricia Ruiz-Bravo López: Lima, 1955. Doctora en Ciencias Sociales por la
Universidad Católica de Lovaina. Profesora principal y Jefa del Departamento
de Ciencias Sociales. Investigadora en temas de Desarrollo y Género.
Ana María Tamayo: Lima, 1968. Magíster en Derecho por la Universidad
de Wisconsin, Madison. Abogada por la Universidad de Lima. Coautora de
Bases para un control civil democrático de la Fuerza Armada en el Perú (2003)
y Conocer la guerra, Construir la seguridad. Perspectivas desde la sociedad civil
(2008). Se desempeña como coordinadora del Área de Defensa y Reforma
Militar del Instituto de Defensa Legal.

496
 Sesión de clausura

Francisco A. Távara Córdova: Piura, 1951. Presidente de la Corte Suprema

de Justicia y Presidente del Poder Judicial. Vocal Titular de la Corte Suprema.
Ex Jefe de la Oficina de Control de la Magistratura. Abogado con estudios de
Doctorado en Derecho por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, y
Maestría en Política Jurisdiccional por la pucp. Ha sido profesor de Derecho
Civil y Procesal Civil de la Universidad Nacional Federico Villarreal y Univer-
sidad Nacional de Trujillo.
Fernando Tuesta Soldevilla: Lima, 1955. Magíster y Licenciado en Socio-
logía por la pucp. Realizó estudios de doctorado en Ciencia Política en la
Universidad de Heidelberg (Alemania). Ha sido Jefe de la Oficina Nacional
de Procesos Electorales (onpe), entre el 2000 y 2004, y ha dirigido ocho pro-
cesos electorales. Es profesor asociado del departamento de ccss en la pucp y
Director del Instituto de Opinión Pública.
Mayen Ugarte Vásquez-Solis: Callao, 1967. Abogada de la pucp y candidata
a Master of Arts Master of Arts in Public Administration por el programa de
Maxwell School of Public Administration and Citizenship, de Syracuse Uni-
versity. Es profesora del curso de Gestión Pública de la Facultad de Gestión y
Alta Dirección de la misma universidad, así como de la maestría de Gestión
de Políticas Públicas de la Escuela de Gerencia Continental y la Universidad
Autónoma de Barcelona (2007). Ha sido asesora de la Presidencia del Consejo
de Ministros y el Ministerio de Economía y Finanzas y consultora en reforma
del estado del BID. Actualmente se desempeña como Gerente de la empresa
de consultoría Governa SAC.
Allan Wagner: Lima, 1942. Licenciado en Ingeniería por la Universidad
Nacional de Ingeniería y Licenciado en Humanidades por la pucp, Licenciado
en Derecho por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Embajador
en el servicio diplomático de la República. Ha sido Ministro de Relaciones
Exteriores en los gobiernos de los Presidentes García y Toledo, y Ministro de
Defensa recientemente. Ha sido Secretario General de Comunidad Andina,
Actualmente es el Agente del Estado Peruano ante la Corte Internacional de
la Haya para la demanda del Estado sobre el diferendo marítimo.

497
TEXTO Nº 05
TEXTO Nº 06

TEXTO Nº 07
La
Actual Reforma
del Servicio Civil
E l servicio civil a nivel mundial ha evolucio-
nado de manera importante en los últimos
años producto de varios factores, entre los que
destacan179: i) la crisis fiscal, que ha dado lugar a
que los recursos sean manejados de una mane-
ra más exhaustiva, bajo los principios de eficien-
cia, eficacia, y economía; ii) la crisis de legitimi-
dad de lo público ante la ciudadanía, producto
de la percepción que el Estado no responde a
las expectativas y necesidades de la población;
iii) los cambios sociales en el mundo del traba-
jo, debido a las nuevas tecnologías y expectati-
vas de los trabajadores de un ambiente laboral
más motivador, dinámico y satisfactorio y iv) el
desarrollo del gerencialismo, que introduce una
visión de carácter más empresarial, orientada
al rendimiento y a la productividad de los ser-
vicios. En este contexto, surge la necesidad de
la puesta en valor de la gestión de los recursos
humanos, entendiendo que en el sector público
la productividad y efectividad de los servicios se
realiza a través de las personas, lo que obliga
a una evolución constante y más pluralista del
servicio civil.
El Perú no ha sido ajeno a dicho contexto, razón
por la cual llevó a cabo una serie de acciones
179
Echebarría (2004).
LA ACTUAL REFORMA DEL SERVICIO CIVIL
3
para reformar su servicio civil, pero sin obtener
los resultados esperados. El presente capítulo
describirá la actual reforma del servicio civil a
partir de la creación de la Autoridad Nacional del
Servicio Civil en 2008, las principales acciones
desarrolladas por SERVIR en los últimos tres
años y las acciones que se debe implementar
en los próximos meses para reformar el servicio
civil.
3.1 El Punto de Partida
El punto de partida de la actual reforma es la
ausencia de una política de recursos humanos,
que ha traído como consecuencia un servicio
civil desestructurado y desordenado producto
del desorden normativo en materia de gestión
de recursos humanos en el Estado.
3.1.1 Ausencia de una política de
gestión de recursos humanos
En décadas pasadas, hubo un crecimiento
no planificado ni estructurado del servicio
civil y se dictó normas desvinculadas entre sí,
dando lugar a la coexistencia de regulaciones
disímiles. Hoy en día, existen diferentes
89
regímenes laborales en el sector público, que
generan derechos y obligaciones particulares
en función del régimen de contratación en que
se encuentre el servidor. En general, existe más
de 500 normas sobre el servicio civil, más de
102 escalas remunerativas en 82 entidades del
Poder Ejecutivo, más de 400 reglas diferentes
que regulan el pago a los servidores públicos
y más de 198 conceptos de pago, entre
remunerativos y no remunerativos180.
Adicionalmente, existe una disparidad en el
tratamiento de los procesos de gestión de
recursos humanos (selección, capacitación,
evaluación, movilidad, desvinculación,
remuneración e incentivos) en función del
régimen laboral al que pertenece el servidor. Por
ejemplo, en la mayoría de las entidades del sector
público, no se aplica los principios de mérito y
desempeño para el ingreso, permanencia y
retención en el servicio y no existe mecanismos
de monitoreo de los procesos de selección ni el
diseño de perfiles de puestos. La selección está
basada en las características de la persona a ser
elegida y no en las características del puesto.
El sistema de compensaciones es inequitativo,
existiendo brechas entre las distintas entidades
del Estado y niveles de gobierno, así como
también brechas con el sector privado debido
al inadecuado control del sistema de incentivos
monetarios y no monetarios. Adicionalmente,
no existe una escala salarial única aplicable a
todos los regímenes laborales.
Por otro lado, los procesos de capacitación
no están vinculados con las necesidades de
conocimiento y no existe una evaluación
180
MEF – Módulo de gestión de recursos humanos.
181
Año de la creación de la Autoridad Nacional del Servicio Civil.
90 EL SERVICIO CIVIL PERUANO
del impacto de las capacitaciones en la
mejora organizacional. Del mismo modo, los
procesos de evaluación no están vinculados
necesariamente con el desempeño de los
trabajadores, por lo que no son utilizados como
base para el desarrollo de políticas de estímulos
y permanencia que permitan el desarrollo
y bienestar del servidor público. Como
consecuencia, existe una alta discrecionalidad
en la promoción vertical, debido a la ausencia
de criterios objetivos para la elaboración de las
líneas de carrera.
Hasta el año 2008181, no existía un ente rector
del servicio civil en el Perú. La ausencia de una
dirección coherente, entre otras cosas, ha dado
lugar a intentos fallidos de reformas integrales
del servicio civil como, por ejemplo, la vigencia
de la Ley Marco del empleo público a pesar que
se requería la aprobación de normas legales
complementarias para que dicha Ley sea
aplicada en su integridad o la aprobación de
medidas específicas, tales como la posibilidad de
que algunos organismos públicos se incorporen
el régimen laboral privado bajo condiciones
remunerativas incluso más atractivas que en el
sector privado para mejorar el desempeño en
algunas entidades clave del Estado. Todo ello ha
dado como resultado un sistema complejo que
ha distorsionado los subsistemas de gestión del
empleo, gestión de rendimiento y gestión de la
compensación.
3.1.2 El servicio civil peruano en cifras
El contexto en el cual se desenvuelve el servicio
civil es el siguiente. El Estado peruano emplea
alrededor de 1 millón 300 mil servidores
públicos, de acuerdo con la Encuesta Nacional
de Hogares 2010 del INEI. Del mismo modo,
según el INEI, ingresan aproximadamente 42
mil personas a trabajar al Estado cada año
(ver Gráfico 34)182 a pesar de las normas de
austeridad y sin una previsión de las necesidades
de personal que responda a una política de
Estado articulada con los planes nacionales o
sectoriales.

Gráfico 34
Evolución del número de servidores públicos,
2004-2010 (en miles)

1 328 1 329
1 252 1 258
1 077 1 111
1 035

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Fuente: INEI-ENAHO 2004 - 2010

Elaboración: SERVIR - GPGRH

El número de servidores públicos estimado
representa el 8.9% de la población
económicamente activa (PEA) ocupada
peruana. El servicio civil peruano, como
porcentaje de la fuerza laboral ocupada, es bajo
en comparación con los porcentajes registrados
en otros países de la región y del mundo. Por
ejemplo, mientras que en Chile y Argentina el
empleo público representa el 14.6% y 16.2% de
su población económicamente activa ocupada,
respectivamente, en Francia representa el 29%
(ver Gráfico 35).

182
A la fecha, el Estado cuenta con múltiples registros con información del personal que labora en el sector público; sin
embargo, ninguno contiene información completa ni actualizada de los tres niveles de gobierno ni de todas las variables
necesarias para la gestión de los recursos humanos.

LA ACTUAL REFORMA DEL SERVICIO CIVIL 91

 Gráfico 35
Empleo público como porcentaje de la fuerza laboral ocupada
(PEA sector público / PEA ocupada)

Japón 7.6%

Perú 8.2%

Brasil 11%

Portugal 12.9%

Chile 14.6%

España 14.6%

EEUU 16.1%

Argentina 16.2%

Canadá 19.4%

Nueva Zelanda 19.5%

Hungría 22.8%

Polonia 27.5%

Francia 29%

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30%

Nota: el sector público incluye todos los niveles de gobierno. Argentina solo considera 28 conglomerados urbanos. Incluyen fuerzas
armadas: Japón, España, Francia, Portugal, Argentina, Chile y Perú. No incluyen fuerzas armadas: Brasil, Polonia, Canadá, Hungría,
Nueva Zelanda y EEUU. Año de referencia: 2006, excepto Portugal (2007) y Brasil (2003).
Fuente: OIT (2011)
Elaboración: SERVIR - GPGRH

Como se puede apreciar en el Gráfico 36, la
mayoría de servidores se encuentra bajo
las carreras especiales, seguida del régimen
público administrativo y CAS. Actualmente,
uno de cada cuatro servidores públicos trabaja
bajo algún régimen temporal, siendo esta
proporción mayor en funciones especializadas.
Alrededor de un tercio del total de la inversión
pública es gestionado por locadores de
servicios y personal del régimen especial CAS.
Esta situación genera desorden en el servicio
civil, pues el crecimiento del número de
servidores públicos se estaría dando a raíz de
los contratos temporales.

92 EL SERVICIO CIVIL PERUANO

 Gráfico 36
Servidores públicos por régimen laboral

17% 276
7% 59% 728
CAS
16%
Carreras especiales
Otros

1%

Fuente 1: MEF- Módulo de gestión de recursos humanos, 2011

Fuente 2 para Gobierno Local: INEI - Registro Nacional de Municipalidades – RENAMU, 2010
Elaboración: SERVIR - GPGRH

Si solo se consideran los regímenes público mucho menor la proporción en el gobierno

administrativo, privado y CAS (ver Gráfico 37), se
tiene que el 43% trabaja en el gobierno nacional,
el 22% en el gobierno regional y el 35% en el
gobierno local. Los trabajadores contratados
bajo el régimen especial CAS se concentran en
el gobierno local y gobierno nacional, siendo
regional. En el caso del régimen laboral de la
actividad privada, la mayoría de los servidores
públicos trabajan en el gobierno nacional y en el
caso del régimen laboral público administrativo,
los servidores públicos se distribuyen en forma
homogénea en los tres niveles de gobierno.

LA ACTUAL REFORMA DEL SERVICIO CIVIL 93

 Gráfico 37
Proporción de servidores públicos por régimen laboral y
nivel de gobierno (excluye carreras especiales)

34.5%

31.3%

26.9%
63.8%
1.9%
12.8%

38.5% 34.2%
55.9%

Nacional Regional Local

CAS 728 276

Fuente 1: MEF- Módulo de gestión de recursos humanos, 2011

Fuente 2 para Gobierno Local: INEI - Registro Nacional de Municipalidades – RENAMU, 2010
Elaboración: SERVIR - GPGRH

La distribución de los servidores públicos por
nivel de gobierno no se refleja en el monto del
presupuesto destinado a financiar la planilla
del Estado. El presupuesto público destinado
al pago de planilla del personal del Estado
se concentra en el gobierno nacional (56%),
seguido del gobierno regional (34%) y del
gobierno local, a donde se dirige el 10% de este
presupuesto (ver Gráfico 38). Sin embargo, la
mayoría de los servidores se concentran en el
gobierno regional, pues el pago de planilla de
las carreras especiales (a donde pertenecen los
profesionales de educación y salud) depende
de los gobiernos regionales.

94 EL SERVICIO CIVIL PERUANO

 Gráfico 38
Monto de presupuesto para personal según nivel de gobierno
(en nuevos soles)

10%

Nacional
Regional
34%
56% Local

Nota: Incluye personal y obligaciones sociales y CAS

Fuente: MEF – SIAF Consulta amigable 29-feb-2012
Elaboración: SERVIR - GPGRH

Cabe anotar que el gasto en personal al servicio
del Estado representa alrededor del 27% del
presupuesto del sector público (ver Gráfico
39). Durante el año 2011, se gastó en personal
14,600 millones de nuevos soles más que hace
10 años; sin embargo, estos incrementos son
inerciales y no están necesariamente asociados
a mejor desempeño. Por otro lado, se destina
alrededor de 300 millones de nuevos soles en
capacitaciones para los servidores públicos,
los cuales se gastan sin planificación operativa
ni estratégica.

LA ACTUAL REFORMA DEL SERVICIO CIVIL 95

 Gráfico 39
Gasto en personal del Estado

Gasto en personal - Planillas y CAS 28%

27%
Gasto del Estado sin considerar planilla ni CAS
19% 27%

21%
21%
20% 21% 22%
21% 22%
18% 18%

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Fuente: MEF - SIAF Consulta Amigable 29-feb-2012

Elaboración: SERVIR - GPGRH

3.2 Creación de la Autoridad Nacional • promoción del empleo y de las micro,

del Servicio Civil
En el año 2007, con el objetivo de continuar
con los intentos de reforma integral de la
administración pública y con la finalidad de
facilitar la implementación del Acuerdo de
Promoción Comercial Perú – Estados Unidos,
se le otorga al Poder Ejecutivo la facultad de
legislar por un plazo de 180 días calendario en
las siguientes materias183:
• facilitación del comercio;
• mejora del marco regulatorio,
fortalecimiento institucional y simplificación
administrativa;
• modernización del Estado;
• mejora de la administración de justicia
en materia comercial y contencioso
administrativa;
• promoción de la inversión privada;
• impulso a la innovación tecnológica, la
mejora de la calidad y el desarrollo de
capacidades;
pequeñas y medianas empresas;
• fortalecimiento institucional de la gestión
ambiental y
• mejora de la competitividad de la producción
agropecuaria.
Desde el 1 de enero al 28 de junio de 2008, el
Poder Ejecutivo expidió 99 decretos legislativos,
de los cuales 67 están vinculados con la mejora del
marco regulatorio, fortalecimiento institucional,
simplificación administrativa y modernización del
Estado. En paralelo a la delegación de facultades
al Poder Ejecutivo, se aprobó la Ley Orgánica del
Poder Ejecutivo184, la cual permitió:
• Completar la estructura legislativa necesaria
para la implementación del proceso de
descentralización;
• Aprobar en un segundo momento las
leyes de organización y funciones de los
ministerios, precisando las funciones
exclusivas y compartidas con las otras
entidades del Estado;

183
Ley 29157.
184
La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (Ley 29158 aprobada el 20 de Diciembre de 2007) deroga la Ley del Poder
Ejecutivo (DLeg 560 promulgado el 25 de marzo de 1990) y la Ley sobre la organización y funciones de ministerios (Ley
27779 aprobada el 25 de julio de 2002).

96 EL SERVICIO CIVIL PERUANO

• Reordenar las políticas y funciones
sectoriales en los tres niveles de gobierno e
• Implementar reglas de juego comunes y
claras en todas las entidades del Estado,
que permitan un mayor orden y mejor
funcionamiento de la administración
pública.
Como parte de los decretos legislativos
aprobados en el año 2008, se creó SERVIR185
dándose inicio al actual proceso de reforma
del servicio civil en el Perú. SERVIR es un
organismo técnico especializado y entidad
rectora del sistema administrativo de gestión
de recursos humanos del Estado encargado
de establecer, desarrollar y ejecutar la política
del Estado respecto del servicio civil. SERVIR
deja sin efecto la creación del Consejo Superior
del Empleo Público (COSEP) y, a diferencia de
ese Consejo Superior, se trata a SERVIR como
organismo autónomo en sus decisiones, en el
que prima un fundamento técnico y en el que
se concentran todas las decisiones en materia
de gestión de recursos humanos de manera
uniforme y a nivel nacional.
En su calidad de ente rector, SERVIR cuenta con
las siguientes atribuciones186:
• Normativa: Dicta normas técnicas y
directivas de alcance nacional para el
funcionamiento del sistema y emite opinión
técnica vinculante en materia de recursos
humanos.
• Supervisora: supervisa las oficinas de
recursos humanos del Estado, coordinando
acciones para fortalecerlas y dar seguimiento
a su desempeño.
185
Mediante el Decreto Supremo 1023.
186
Ver el Capítulo II del Decreto Supremo 1023.
LA ACTUAL REFORMA DEL SERVICIO CIVIL
• Sancionadora: Posee atribución para
sancionar a entidades públicas de los tres
niveles de gobierno por incumplimiento de
las obligaciones previstas en el sistema.
• Interventora: Puede intervenir oficinas
de recursos humanos si detecta graves
irregularidades en la administración
o gestión de los recursos humanos en
concursos de selección conducidos por
cada entidad.
• De resolución de controversias: A través
del Tribunal del Servicio Civil, resuelve
las controversias producidas al interior
del servicio civil relacionadas con
remuneraciones, ingreso, progreso, sanción
y terminación de la carrera.
El máximo órgano de SERVIR es su Consejo
Directivo, conformado por cinco miembros. Su
independencia técnica está garantizada por un
mecanismo de renovación de tres de ellos cada
cuatro años y por la protección de sus cargos,
salvo causales tipificadas positivamente o por
incompatibilidades predefinidas en las normas
pertinentes. El Consejo tiene como función
aprobar las normas de carácter general y de
alcance nacional, relacionadas con el desarrollo
del sistema administrativo de gestión de recursos
humanos, así como aprobar la política general
de la institución. La conformación del Consejo
Directivo de SERVIR con miembros provenientes
de diferentes entidades (sociedad civil, MEF y
PCM) busca garantizar la cooperación y generar
sinergias entre los sectores estratégicos para la
implementación de la reforma del servicio civil.
SERVIR está organizada en cuatro gerencias de
línea, tal como se puede apreciar en el Gráfico 40.
97
 Gráfico 40
Gerencias de línea de SERVIR

Gerencia de
Gerencia de
Desarrollo de
Políticas de
Capacidades y
Gestión de
Rendimiento
Recursos
Humanos • Implementar políticas
de desarrollo de
• Formular las capacidades y de
políticas nacionales evaluación del
y propuestas desempeño en el
normativas marco de la gestión
del rendimiento
del Sistema
• Administrar el
Administrativo de
Proceso Nacional
Gestión de Recursos
de Acreditación
Humanos
de los programas
• Proponer la política
de formación
remunerativa en
profesional
coordinación con el
• Gestionar el
MEF
• Emitir opiniones sistema de becas
técnicas en materias y financiamiento
de su competencia en favor de los
servidores públicos
Gerencia de
Desarrollo
Institucional del
Gerencia de Sistema
Desarrollo
del Cuerpo • Fortalecer y capacitar
a las oficinas de
de Gerentes Recursos Humanos,
Públicos supervisar su
funcionamiento
y apoyarlas
• Conducir y gestionar en la correcta
el Cuerpo de implementación
Gerentes Públicos, de las políticas de
desde el diseño gestión de recursos
de los procesos de humanos
selección hasta su • Administrar el
asignación a las Registro Nacional
entidades de destino de Sanciones,
Destituciones y
Despido y el Registro
Nacional del Servicio
Civil

Elaboración: SERVIR - GPGRH

El Tribunal del Servicio Civil (TSC) fue creado
en 2008, permitiendo contar con un organismo
técnico autónomo que interprete la legislación
del servicio civil con criterios especializados,
que permita establecer pautas comunes,
predictibilidad y transparencia en la solución
de conflictos. Desde el 14 de enero de 2010,
el Tribunal del Servicio Civil es un órgano
integrante de SERVIR, el cual tiene a su cargo
la solución de las controversias individuales que
se presenten entre las Entidades y las personas
a su servicio187.
En 2010, el servicio civil fue considerado como
política nacional de cumplimiento obligatorio
para las entidades del gobierno nacional,
estableciéndose siete funciones centrales a ser
desarrolladas de manera progresiva por SERVIR:188
• Planificación, formulación e implementación
de políticas,
• Establecimiento de una política remunerativa,
• Establecimiento de sistemas de información
requeridos para la rectoría del sistema
(registro de servidores públicos),

De acuerdo con el DS 008-2010-PCM, publicado el 14 de Enero de 2010.

187

A través del DS 086-2010-PCM, se incorporan la política nacional de servicio civil como política nacional de obligatorio
188

cumplimiento para las entidades del gobierno nacional.

98 EL SERVICIO CIVIL PERUANO

• Fortalecimiento de las oficinas de recursos
humanos,
• Desarrollo y gestión de políticas de
formación y evaluación de sus resultados,
• Normar y gestionar el cuerpo de gerentes
públicos y
• Dictar normas técnicas y supervisar los
procesos de selección de recursos humanos
que realicen las entidades públicas.
3.3 Acciones Desarrolladas por SERVIR
Son cuatro los aspectos más urgentes que
fueron identificados para iniciar la reforma del
servicio civil: (i) capacitación, (ii) rendimiento,
(iii) profesionalización del cuerpo directivo y (iv)
resolución de controversias. A continuación,
se presenta las acciones que ha venido
desarrollando SERVIR en sus primeros tres años
de existencia.
Capacitación
En relación con la capacitación y evaluación
del rendimiento, a SERVIR le corresponde la
función de planificar, desarrollar, así como
gestionar y evaluar la política de capacitación
para el servicio civil189. La finalidad de la
capacitación y evaluación del rendimiento es
lograr el desarrollo técnico de las personas al
servicio del Estado, con el fin de satisfacer los
requerimientos de los ciudadanos y el logro de
los objetivos institucionales de la entidad a la
que pertenece.
Las Normas de Capacitación y Rendimiento del
Sector Público190 y su reglamento191 regulan la
capacitación y evaluación del rendimiento en el
servicio civil, transversal a todos los regímenes
189
Artículo 4 del DLeg 1025 y su reglamento, el DS 009-2010-PCM.
190
DLeg 1025 promulgado el 20 de junio de 2008.
191
DS 009-2010-PCM promulgado el 16 de enero de 2010.
LA ACTUAL REFORMA DEL SERVICIO CIVIL
laborales. Estas estipulan que las entidades
del Estado comprendidas bajo el sistema
administrativo de gestión de recursos humanos
deben elaborar y presentar a SERVIR sus planes
de desarrollo de las personas al servicio del
Estado (PDP). El PDP es una herramienta de
gestión que permite a las entidades del Estado
planificar y desarrollar mejor las acciones de
capacitación y evaluación de sus servidores
públicos. El documento contiene los objetivos,
estrategias, metas e indicadores de capacitación,
de acuerdo con los objetivos estratégicos de cada
entidad. Para la elaboración de estos planes, cada
entidad debe contar con un comité integrado
por cuatro miembros: a) un representante de la
Alta Dirección, b) un representante de la oficina
de presupuesto, c) un representante de la oficina
de Recursos Humanos y d) un representante del
personal de la entidad elegido por ellos mismos.
El reglamento detalla los contenidos mínimos
del plan de desarrollo de las personas y su ciclo
de desarrollo, así como que el financiamiento se
hará con los recursos disponibles de la entidad.
El PDP tiene una vigencia de 5 años y cada año
las entidades deben presentar un cronograma
detallado de la implementación de las acciones
contempladas en este.
En marzo de 2011, se aprobó la directiva que
regula la elaboración del Plan de desarrollo de
las personas al servicio del Estado (PDP), que
estandariza lineamientos y procedimientos
para planificar la capacitación en las entidades
públicas y que, además, vincula la capacitación
a los resultados de las evaluaciones de las
personas y a los demás instrumentos de gestión
estratégica y operativa de las entidades.
99
Por otro lado, se ha brindado apoyo a las oficinas
de recursos humanos, implementando 20 redes
de oficinas de recursos humanos, nueve de
ellas en gobiernos regionales y ha organizado
encuentros de gestores en los tres niveles
de gobierno con la finalidad de fortalecer el
proceso de descentralización y construcción de
capacidades de gestión de recursos humanos
dentro de las entidades públicas y difundir
estos métodos en beneficio del ciudadano y de
la dignidad del empleo público.
Complementariamente, se viene brindando
acompañamiento en la gestión de las entidades
públicas en la aplicación de las normas sobre
servicio civil. Asimismo, con la finalidad de
generar predictibilidad en el sistema, se viene
publicando en el portal de SERVIR las opiniones
legales que emite, para que estas sean de
público conocimiento y permitan ir creando
criterios orientadores entre los operadores del
sistema administrativo de gestión de recursos
humanos.
Se ha construido un modelo de acreditación de
los programas de maestría en Asuntos Públicos y
de certificación de programas especializados en
sistemas administrativos, que otorgue un sello
de calidad a quienes cumplan con estándares
mínimos deseados. Así, el Estado fortalece su
rol regulador y se preocupa por la provisión de
capacitación en temas y regiones en las que no
exista oferta suficiente de calidad.
Rendimiento
El nuevo marco normativo192 establece que
la evaluación del desempeño es un proceso
obligatorio, integral, sistemático, continuo
y demostrable del conjunto de actividades,
aptitudes y rendimiento del personal en
el cumplimiento de sus objetivos y metas.
192
DLeg 1025 y DS 009-2010-PCM.
100 EL SERVICIO CIVIL PERUANO
Asimismo, se define dos tipos de evaluación
complementarias:
• La medición de competencias, que tiene
como objetivo identificar la brecha entre
competencias óptimas para el puesto
y competencias actuales, con el fin de
identificar las necesidades de capacitación y
• La medición del logro de metas, cuyo objetivo
es medir los resultados, para identificar la
contribución del personal en el éxito de las
metas institucionales, así como conocer las
áreas donde se requiere ajustes para mejorar
el desempeño. Se pueden considerar factores
de mérito individual y factores grupales.
Las evaluaciones deben hacerse con una
periodicidad no menor a dos años y la calificación
obtenida en dicha evaluación es determinante
para la concesión de estímulos y el desarrollo de la
línea de carrera. La calificación de las evaluaciones
es de cuatro tipos:
• Rendimiento distinguido (no podrá ser
otorgado a más del 10% del personal al
servicio de la entidad);
• Buen rendimiento;
• Rendimiento sujeto a observación (no podrá
exceder al 2% del personal al servicio de la
entidad) e
• Ineficiencia comprobada (personal
calificado como sujeto a observación en dos
evaluaciones consecutivas y no podrá exceder
al 2% del personal al servicio de la entidad).
La calificación de ineficiencia comprobada
conduce a la extinción del vínculo laboral.
Cabe anotar que las normas de capacitación
y rendimiento aún están en proceso de
implementación.
Se ha definido perfiles específicos por
competencias, sobre todo, para cargos
transversales en el Estado, como aquellos
asociados a los sistemas administrativos.
Asimismo, perfiles tipo para todos los
operadores del Sistema Nacional de Inversión
Pública (SNIP)193. El uso generalizado de estos
perfiles para la selección de personal permitirá
asegurar la idoneidad de los servidores
encargados de estas tareas.
Se está realizando estudios, conjuntamente con
el MEF, que permitan plantear los lineamientos
para iniciar un proceso de reforma del sistema
remunerativo, el que deberá implementarse de
manera gradual por razones de responsabilidad
fiscal y en función del avance en el desarrollo
de instrumentos e institucionalidad en la
definición de perfiles, selección, capacitación y
evaluación del desempeño.
Se ha desarrollado evaluaciones de los
operadores de los sistemas administrativos
a través de Diagnósticos de Conocimientos
desde finales del año 2009. A la fecha, se ha
evaluado a servidores públicos en los sistemas
administrativos de inversión y compras públicas
de los tres niveles de gobierno, lo cual ha
permitido reconocer capacidades, determinar
quiénes necesitan capacitación e identificar
los temas de las mismas. El desarrollo de
evaluaciones contribuye a validar instrumentos
modernos de evaluación de las personas, generar
confianza en las evaluaciones de desempeño y
diseñar estrategias de capacitación que mejoren
los servicios al ciudadano y las condiciones
laborales de los servidores públicos.
Profesionalización del cuerpo directivo
El cuerpo de gerentes públicos194 se creó
con el objetivo de incorporar al servicio
civil a profesionales altamente capacitados,
seleccionados en procesos competitivos y
transparentes, para ser destinados a entidades
de los tres niveles de gobierno en puestos de
alta decisión ejecutiva en la administración
pública en reemplazo del personal de confianza
que normalmente cubre estos puestos. A
SERVIR, le corresponde la función de normar y
gestionar el cuerpo de gerentes públicos195. Al
respecto, en el año 2009, se estableció la escala
remunerativa de los gerentes públicos196 y, en el
año 2010, se autorizó la asignación de gerentes
públicos durante el año fiscal 2010 a diversas
entidades del sector público197.
De acuerdo con el marco legal, el cuerpo
de gerentes públicos constituye un régimen
laboral especial privativo del servicio civil y
gestionado por SERVIR. Los contratos de los
gerentes públicos son de naturaleza laboral por
un periodo de tres años, mediante los cuales
son asignados a entidades que así lo solicitan.
Reciben una retribución de la entidad solicitante
y un complemento remunerativo de SERVIR,
de acuerdo con la política remunerativa de los
gerentes públicos198, según la cual se puede
alcanzar una remuneración hasta un tope de
30% superior al de un Ministro de Estado199.
Para asegurar la eficacia de este modelo, la
permanencia del gerente público depende
del éxito en el logro de metas e indicadores
concretos supervisados por SERVIR.

193
En junio de 2011, se aprobó la Resolución de Presidencia Ejecutiva 068-2011-SERVIR/PE que aprueba los perfiles por
competencia del Sistema Nacional de Inversión Pública.
194
Mediante el Decreto Legislativo 1024 (21 de junio de 2008) y su reglamento, DS 030-2009-PCM (17 de mayo de 2009).
195
De conformidad con lo dispuesto en el literal i) del artículo 10 del Decreto Legislativo 1023.
196
Mediante el DS 018-2009-PCM.
197
Mediante el DS 066-2010-PCM, publicado el 28 de marzo de 2010.
198
Aprobada por DS 108-2009-EF.
199
La política remunerativa de los Gerentes Públicos tiene cinco (5) niveles que van desde 7,000 nuevos soles a 18,500
nuevos soles, para lo cual se toma en cuenta cuatro (4) factores: nivel jerárquico, responsabilidad, experiencia y nivel
académico.

LA ACTUAL REFORMA DEL SERVICIO CIVIL 101

Durante los últimos años, ha habido
significativos avances en materia de reforma del
servicio civil. Así, el Banco Interamericano de
Desarrollo reveló que el Perú duplicó el índice
de desarrollo burocrático, que mide la calidad
del servicio civil, debido, principalmente, a la
creación de un ente rector y la profesionalización
del segmento directivo del servicio civil con el
cuerpo de gerentes públicos200.
Mediante el cuerpo de gerentes públicos,
SERVIR ha probado el impacto positivo que
puede tener en la gestión de una institución
la incorporación de profesionales en el
nivel directivo que cumplan con perfiles y
competencias ad hoc para el puesto a realizar.
El proceso de selección de Gerentes Públicos
ha sido reconocido como una Buena Práctica
Gubernamental, demostrando la capacidad del
Estado de organizar procesos meritocráticos
y transparentes que aseguren la captación
de profesionales adecuados para cargos
gerenciales.
Desde el año 2009, se ha realizado 5
convocatorias, se cuenta con un cuerpo de
179 Gerentes Públicos, de los cuales 139 están
asignados en 30 entidades de los 3 niveles de
gobierno (17 entidades del gobierno nacional,
9 de gobiernos regionales y 4 de gobiernos
200
Iacoviello, M. (2011). Diagnóstico realizado en el 2010 que compara los resultados alcanzados por el Perú en el 2004.
201
De acuerdo con el DS 008-2010-PCM, publicado el 14 de Enero de 2010.
102 EL SERVICIO CIVIL PERUANO
locales), básicamente, en las áreas de apoyo y
algunos para los órganos de línea.
Resolución de controversias
El Tribunal del Servicio Civil (TSC) fue creado
en 2008, permitiendo contar con un organismo
técnico autónomo que interprete la legislación
del servicio civil con criterios especializados,
que permita establecer pautas comunes,
predictibilidad y transparencia en la solución de
conflictos.
Desde el 14 de enero de 2010, el Tribunal del
Servicio Civil, órgano integrante de SERVIR,
tiene a su cargo la solución de las controversias
individuales que se presenten entre las
Entidades y las personas a su servicio201.
El Tribunal resuelve, en última instancia
administrativa, los recursos de apelación
exclusivamente sobre los siguientes temas: (i)
acceso al servicio civil; (ii) pago de retribuciones;
(iii) evaluación y progresión en la carrera; (iv)
régimen disciplinario y (v) terminación de la
relación de trabajo.
Entre enero y setiembre de 2011, el número de
expedientes ingresados al Tribunal del Servicio
Civil se duplicó, mientras que los casos resueltos
aumentaron en cuatro veces, durante el mismo
período (ver Gráfico 41).
 Gráfico 41
Número de expedientes ingresados y resueltos
40000

35000

30000

25000

20000

15000

10000

5000

0
ene-10
feb-10
mar-10
abr-10
may-10
jun-10
jul-10
ago-10
set-10
oct-10
nov-10
dic-10
ene-11
feb-11
mar-11
abr-11
may-11
jun-11
jul-11
ago-11
set-11
oct-11
nov-11
dic-11
ene-12
feb-12
mar-12
abr-12
Expedientes ingresados Casos resueltos

Fuente: SERVIR-TSC, Informe Estadístico 2012 – al 13 de abril 2012

Elaboración: SERVIR - GPGRH

De acuerdo con el Informe Estadístico 2011 - III aquellos vinculados con el pago de retribuciones
Trimestre del Tribunal del Servicio Civil, los casos y régimen disciplinario (ver Gráfico 42).
que se resuelven de manera recurrente son

Gráfico 42
Distribución de los expedientes resueltos según temas

11%
Pago retribuciones
Régimen disciplinario
83%
6%
Otros

1/ Incluye: (i) evaluación y progresión en la carrera; (ii) terminación de la relación de trabajo y (iii) acceso al servicio civil.
Fuente: SERVIR-TSC, Informe Estadístico 2011 - cuarto trimestre
Elaboración: SERVIR - GPGRH

LA ACTUAL REFORMA DEL SERVICIO CIVIL 103

El TSC ha contribuido a descongestionar la carga
procesal del Poder Judicial, lo que se evidencia en
el hecho que, a diciembre de 2011, solo el 0.6%
de sus resoluciones han sido impugnadas ante
este último. Por otro lado, el TSC ha publicado
en el portal de SERVIR más de 1,000 opiniones
técnicas y más de 3,500 respuestas electrónicas
que contribuyen a la coherencia de la gestión de
los recursos humanos en el Estado.
A la fecha, se ha emitido, más de 28,000
resoluciones que han generado jurisprudencia
sobre diversos temas controvertidos en las
materias de competencia del TSC. Las dos
salas del TSC vienen resolviendo recursos de
apelación contra actos emitidos por entidades
del gobierno nacional. Se tiene previsto
implementar progresivamente nuevas salas
para atender los casos de los gobiernos
regionales y locales.
3.4 Acciones por Implementar para
Reformar el Servicio Civil
Como se ha podido apreciar, ha habido avances
en la reforma del servicio civil, pero aún falta
mucho camino por recorrer. En este sentido, en
la presente sección, se presentará las principales
acciones que debe implementar SERVIR en los
próximos meses para continuar con el proceso
de reforma iniciado en el año 2008.
Estos retos se agruparán según el ámbito del
sistema administrativo de gestión de recursos
humanos establecido en el DLeg 1023 (ver Gráfico
43).

Gráfico 43
Ámbito del sistema administrativo de gestión
de recursos humanos

Gestión de Gestión de la
rendimiento compensación

Gestión del
Gestión del
desarrollo y
empleo
capacitación

Organización
Gestión de las
del trabajo y
relaciones
su
humanas
distribución

Sistema
Planificación
de políticas de
administrativo Resolución de
de gestión de controversias
RRHH
RRHH

Fuente: DLeg 1023

Elaboración: SERVIR - GPGRH

104 EL SERVICIO CIVIL PERUANO

Los seis grandes temas que debe abarcar la reforma se pueden apreciar en el Gráfico 44.
Gráfico 44
Temas para la reforma del servicio civil

Ética,
Ser más efectivos en la lucha contra la corrupción, sin importar el vínculo
incompatibilidades y
y modalidad contratual de las personas vinculadas al Estado
responsabilidades

Funcionarios y Definir requisitos mínimos para la profesionalización de los funcionarios

empleados de públicos y empleados de confianza y establece reglas claras para lograr
confianza una gestión transparente, eficaz, eficiente y orientada al ciudadano

Define las reglas del nuevo sistema de servicios civil, bajo los principios
Gestión del de orientación al ciudadano, meritocracia, transparencia, igualdad de
servicio civil oportunidades y eficiencia y eficacia para mejorar la administración
pública y tener impacto en el bienestar de la ciudadanía

Establecer las reglas para la franja directiva, poniendo énfasis en el buen

Grupo directivo desempeño del sector público, teniendo como principio fundamental el
mérito en el acceso y el cumplimiento de metas para su permanencia

Homogenizar los derechos y deberes de los servidores públicos,

Carrera del priorizando el servicio al ciudadano y promoviendo la meritocracia,
servicio civil transparencia e igualdad de oportunidades en el acceso, progresión,
gestión de la compensación y salida del servicio civil

Definir un sistema único, pero flexible para la gestión de las

Gestión de las compensaciones para todos los servidores públicos. Manejar de manera
compensaciones ordenada y transparente el gasto en planilla y promover el bienestar del
trabajador y la generación de incentivos para el logro de los objetivos

Elaboración: SERVIR - GPGRH

Debido a la complejidad del servicio civil el proceso de diseño e implementación de los

peruano, las limitaciones presupuestales aspectos medulares de la reforma se realice de
existentes, el estado de desarrollo de los sistemas manera gradual202. Esto supone, utilizando un
de información y la capacidad operativa de las criterio de eficiencia, priorizar los temas referidos
entidades públicas, SERVIR ha establecido que a funcionarios y directivos públicos203, en la

202
SERVIR (2009).
203
En la categoría de funcionario directivo, se agrupa a los servidores públicos designados por la autoridad competente
(de manera regulada o libre) para desempeñar cargos de alto nivel en los poderes públicos y organismos con autonomía.
Asimismo, integran este grupo los servidores públicos de carrera que desempeñan funciones de directivos superiores.

LA ACTUAL REFORMA DEL SERVICIO CIVIL 105

medida que constituyen un grupo clave para la
implementación de la reforma. La posición que
ocupan, así como su nivel de responsabilidad y
acceso a la toma de decisiones los convierten
en aliados necesarios para impulsar el proceso
de reforma. Por otro lado, existe la necesidad
de profesionalizar la carrera a nivel del grupo
directivo, lo que exige concentrar políticas
especiales de gestión de recursos humanos en
la franja superior de los sistemas del servicio
civil. Sobre la base de la priorización de temas,
a continuación, se presenta las principales
acciones por implementar para continuar con
la reforma del servicio civil.
Planificación de políticas de recursos
humanos
• Definición de un modelo de servicio civil
e identificación de las carreras especiales.
El modelo de servicio civil para la reforma
parte de construir la estructura de la
carrera general e identificar las carreras
especiales que serán desarrolladas en ese
marco. Por su parte, la construcción de
estas carreras debe tomar en consideración
incentivos positivos para que los servidores
públicos opten voluntariamente por el
cambio de modalidad contractual. Esto
es indispensable, en la medida que el
Artículo 62 de la Constitución Política
garantiza la intangibilidad de los términos
contractuales, principio que ha llevado
al Tribunal Constitucional a sostener en
reiteradas resoluciones que no es posible
modificar por Ley el régimen laboral de un
trabajador, salvo que cuente con su expresa
aceptación.
204
Artículo 10 del DLeg 1023.
106 EL SERVICIO CIVIL PERUANO
• Aprobación de la política de remuneraciones
a través de una adecuada coordinación
con el MEF. De acuerdo con el marco
legal204, SERVIR debe proponer la política
remunerativa del servicio civil peruano, la
misma que debe desarrollarse en el marco
de los límites presupuestarios establecidos
por ley en coordinación con el MEF. En ese
sentido, el MEF es un actor decisivo en la
aprobación de la propuesta de política
remunerativa de SERVIR, así como en la
etapa de implementación de la misma,
mediante las disposiciones y autorizaciones
presupuestarias establecidas en la Ley
Anual de Presupuesto. De esta manera,
el principal reto económico que debe
enfrentar la reforma es el diseño y posterior
implementación de un sistema remunerativo
único, racionalizado y ordenado, que tome
en cuenta a:
- Los directivos públicos (que engloba
los funcionarios públicos y directivos
superiores de la LMEP), que normalmente
se rigen por contratos flexibles;
- Los servidores públicos que gozan de
estabilidad laboral y
- El personal que brinda servicios al
Estado de manera temporal.
La escala única remunerativa deberá permitir
la retribución de los servicios prestados por
todos aquellos que se relacionen con el Estado,
independientemente del vínculo laboral,
contractual o estatutario que tengan. Asimismo,
el sistema deberá ser simple, para un manejo
ordenado y transparente del gasto en planilla
que asegure el bienestar del trabajador y
genere incentivos para el logro de los objetivos
institucionales. De la mano, se requiere
rigurosas estimaciones económicas respecto del
impacto fiscal de cada propuesta presentada,
puesto que es un hecho objetivo y demostrable
que los intentos truncos de las reformas
anteriores fracasaron al estimar sus implicancias
económicas.
• Coordinación, consulta y difusión entre
todos los actores relevantes. En la medida
que el proceso de reforma del servicio civil
constituye un proceso de largo plazo (10
años), se debe dar lugar a espacios de diálogo
con los actores involucrados directamente
en el funcionamiento del servicio civil
y representantes de grupos de interés
relacionados con el tema (ver Cuadro 24).
Esto buscará superar reformas de alcance
únicamente formal o legalistas para garantizar
implementaciones eficaces, teniendo
especial cuidado en sortear los intereses
de corto plazo inherentes a un escenario
político de alta volatilidad, inestabilidad y
fraccionamiento de los actores (parlamento,
partidos políticos, sindicatos y gremios) para
forjar compromisos de mediano y largo plazo.
Asimismo, se está planteando un adecuado
trabajo de coordinación, consulta y difusión
entre todos los actores relevantes en el
proceso de aprobación e implementación
de la reforma como gobierno central y a los
gobiernos regionales y locales para fortalecer
la capacidad operativa del ente rector.

Cuadro 24
Resumen de Actores del Servicio Civil

Entidad Funciones que realiza

Autoridad Nacional del
Servicio Civil mediante el fortalecimiento del servicio civil. Para ello,
PCM - Secretaría de Gestión
Pública
MEF - Dirección General de
Presupuesto Público
Oficinas de Recursos
Humanos
Representantes de los
Servidores
Contribuir con la mejora de la administración del Estado
diseña y formula políticas de ordenamiento y coordinación
del empleo público, supervisa y vigila el cumplimiento de
las mismas a nivel nacional.
Coordinar y dirigir el proceso de modernización del Estado
por medio de la mejora del funcionamiento y organización
del Estado, la promoción de la ética y transparencia en el
sector público.
Aprobar las escalas remunerativas y beneficios de toda
índole, reajustes de las remuneraciones y bonificaciones,
así como el Presupuesto Analítico del Personal.
Gestionar los recursos humanos de las entidades
del Estado y apoyar como “socios estratégicos” la
implementación de las políticas y lineamientos emitidos
por SERVIR.
Constituirse en plataforma de comunicación y negociación
de los servidores del Estado.

LA ACTUAL REFORMA DEL SERVICIO CIVIL 107

 Entidad
Congreso de la República
Tribunal Constitucional
Poder Judicial
Contraloría General de la
República
Centro Nacional de
Planeamiento Estratégico
Sociedad Civil y organismos
de la cooperación
Funciones que realiza
Legislar, que comprende el debatir y aprobar leyes, así
como su interpretación, modificación y derogación,
de acuerdo con los procedimientos establecidos por la
Constitución Política y el reglamento del Congreso.
Velar por la constitucionalidad de las leyes que se deriven
del modelo de reforma del servicio civil, y responsable de
los procesos constitucionales que se vinculen a la reforma
y a los servidores del Estado.
Resolver controversias sobre el servicio civil, como última
instancia.
Supervisar la legalidad de la ejecución del Presupuesto
del Estado, de las operaciones de deuda pública y de los
actos de las instituciones. Tiene potestad sancionadora en
materia de responsabilidad administrativa funcional de los
funcionarios que cometan irregularidades en perjuicio del
dinero o bienes del Estado, derivada de los informes de
control emitidos por los órganos del sistema de control.
Orientar el desarrollo de la planificación estratégica
como instrumento técnico y de gestión del gobierno, que
dinamice en mayor grado un Estado eficiente y promotor
del desarrollo económico sostenible.
Fomentar, principalmente los think-tanks, que la reforma
del Estado sea a la vez un esfuerzo coherente y eficaz para
combatir la corrupción y lograr una buena gestión pública.

Elaboración: SERVIR - GPGRH

Organización del trabajo y su de servidores públicos aplicable a todas

distribución
• Establecimiento de criterios estandarizados
para el diseño de puestos y definición
de perfiles, así como de los procesos de
selección. Si bien la LMEP establece una
clasificación transversal de los servidores
públicos en tres grupos ocupacionales, debe
evaluarse la conveniencia de mantener
dicha clasificación o modificar la misma.
El reto es alcanzar una única clasificación
las entidades públicas y tipos de carrera
sin generar una confusión mayor. A pesar
del desorden normativo producto de
los diversos regímenes de contratación
con los que cuenta la administración
pública, actualmente, se ha dado los
primeros pasos en el ordenamiento de
los procesos de selección. Por ejemplo,
se ha aprobado los instrumentos para la
contratación de los servidores públicos

108 EL SERVICIO CIVIL PERUANO

 bajo el régimen CAS205 (convocatoria,
contrato y régimen disciplinario) y está
en proceso de aprobación de la Directiva
para la selección de Directivos. El Artículo
40 de la Constitución Política de 1993
reconoce la existencia de una carrera
administrativa y señala que, dentro de
la misma, no están comprendidos los
funcionarios que desempeñan cargos
políticos o de confianza. La diferenciación
de los puestos directivos que forman parte
de la carrera y aquellos que no deberá
ser una de las primeras definiciones que
apunten hacia la profesionalización del
servicio civil peruano. Esto permitirá
establecer la identificación de puestos
directivos a los que se deberá ingresar
por concurso de méritos.En cuanto a los
documentos de gestión existentes, estos
deberán tomar en cuenta las directrices
generales para una adecuada descripción
de puestos, lo que permitirá determinar
el grado de especialización, así como los
criterios necesarios para la definición de
competencias básicas, es decir, los perfiles
que debe cumplir el servidor público para
realizar sus labores. Esto debería permitir
que la evaluación del servidor público esté
orientada no solo al cumplimiento formal de
sus actividades, sino también a la idoneidad
del servidor público respecto de las tareas
que realiza en favor del ciudadano. Al
respecto, considerando que el Manual de
Organización y Funciones (MOF) es una
herramienta que sirve para la gestión de
los recursos humanos en el Estado, se ha
establecido que SERVIR, como ente rector
del sistema administrativo de gestión de
recursos humanos, será quien defina los
procesos para la formulación, aprobación
e implementación del MOF. En esta misma
205
Aprobado mediante Resolución de Presidencia Ejecutiva 107-2011-SERVIR/PE.
LA ACTUAL REFORMA DEL SERVICIO CIVIL
línea, se dictará los lineamientos necesarios
para la elaboración de perfiles de puesto,
con el objeto de asegurar la idoneidad en
la selección y distribución de los servidores
públicos.
Gestión del empleo
• Aplicación de los principios de mérito a la
selección de personas para el servicio civil
mediante procesos transparentes sobre la
base de criterios objetivos. Esto aún no se
ha podido garantizar debido a la falta de
mecanismos de monitoreo efectivo, así como
a la existencia de formas de contratación
altamente discrecionales. En ese sentido, y
aunque la legislación aprobada a partir de la
presente década ha hecho hincapié en que
toda contratación con el Estado requiere
de concursos públicos de mérito, queda
pendiente el diseño de los mecanismos de
supervisión y transparencia que aseguren
su cumplimiento.
• Desarrollo de incentivos para promover el
uso de mecanismos de movilidad horizontal
y movilidad geográfica. La creación del
nuevo modelo de servicio civil deberá tener
en cuenta el proceso de descentralización
por el que atraviesa el país. En ese sentido,
es necesario promover una política de
Estado que incentive la descentralización
de los recursos humanos bajo un sistema
que atraiga a aquellas personas con
mayores competencias de gestión a
aquellas zonas que más lo necesitan y,
así, se mejore la prestación de servicios al
ciudadano en los tres niveles de gobierno.
Para ello, es necesario considerar un
tratamiento diferenciado para los gobiernos
regionales y locales, tomando en cuenta la
heterogeneidad existente en las entidades
109
 que conforman el sector público. Esto
permitirá cubrir las carencias de recursos
humanos en determinadas zonas del
país, a la vez de brindar oportunidades a
los servidores públicos para mejorar su
experticia profesional. La implementación
del Registro de Personal del Servicio Civil
permitirá un mejor aprovechamiento de las
capacidades de los recursos humanos del
sector público a través de los mecanismos
de desplazamiento que, en su calidad de
empleador, puede llevar adelante el Estado.
• Establecimiento de causales de sanción y
desvinculación del servicio civil aplicables a
todos los servidores públicos. Esto tomará
en consideración el puesto desempeñado y
el principio de racionalidad entre la sanción
impuesta y la falta cometida. La dispersión
de la normatividad actual respecto de las
faltas y las sanciones crea confusión y un
alto grado de ineficiencia en su aplicación.
Por ello, se desarrollará una norma que
armonice y unifique la regulación existente
y los procedimientos sancionadores, sin
distinción alguna.
Gestión del rendimiento
• Establecimiento progresivo de una cultura
de evaluación en el Estado. Esto medirá el
cumplimiento de metas institucionales y
de desempeño, articuladas con políticas
de incentivos por el logro de las mismas.
La falta de estándares de rendimiento en
las instituciones públicas han impedido
evaluaciones reales, objetivas y con criterios
mínimos estandarizados, dando lugar a la
falta de compromiso del servidor público
con los objetivos de sus propias entidades.
En 2008, el marco normativo sentó las
bases para el uso de la medición de logros
institucionales mediante criterios mínimos
aplicables a las entidades del sector público
para las cuales SERVIR tiene competencia206.
En él, se estableció que la evaluación es
una condición para el ascenso y para la
desvinculación.
Gestión de la compensación
• Reordenamiento del sistema único de
remuneraciones y diseño de mecanismos
que aseguren que a quienes desempeñen
funciones similares reciban pagos iguales.
De acuerdo con la complejidad y relevancia
de sus funciones en relación con las políticas
de Estado, se está diseñando un sistema
único de remuneraciones transversal a
todo el servicio civil que, además, tome
en cuenta una división entre funcionarios
públicos (cargos directivos) y grupo de
profesionales207. Este sistema, además,
tomará en consideración la tendencia
hacia la flexibilización del servicio civil208
y el pago de compensaciones por buen
desempeño.
• Ofrecimiento de salarios competitivos en el
sector público respecto del sector privado.
Lograr un servicio civil ordenado también
implica establecer una estrategia de
compensación que brinde la oportunidad
de acceder a salarios más competitivos

206
Decreto Legislativo 1025 (Decreto Legislativo que aprueba normas de capacitación y rendimiento para el sector
público).
207
A la que debe agregarse la división entre funcionarios públicos directivos ‘profesionalizados’ y cargos públicos de
naturaleza política.
208
La evolución de los sistemas remunerativos para el sector público en los países de la OCDE ha estado tendiendo a la
flexibilización de los mismos y de las estructuras escalonadas en grupos ocupacionales con diseños menos automáticos
en incrementos salariales por tiempo de trabajo en el servicio civil (OCDE, 2008).

110 EL SERVICIO CIVIL PERUANO

 respecto del mercado laboral. Las
decisiones relativas a la administración de
las remuneraciones será de una importancia
crucial en la primera etapa de la reforma.
• Conversión de la administración pública
Gestión del desarrollo
• Construcción de una reforma del servicio
civil que otorgue prestigio a la función
pública. Así se preservará a los mejores
empleados públicos y se mantendrá
movilidad externa entre el sector privado y
público. Se requiere de una revalorización
del servicio civil destacando su importancia
en el proceso de modernización del
Estado y en la vocación de servicio a la
ciudadanía. Además, es indispensable
la implementación de políticas serias y
eficaces de transparencia y rendición de
cuentas (accountability) horizontal.
un espacio atractivo y competitivo dentro
del mercado laboral. En este sentido, la
capacitación se enfocará en mejorar las
oportunidades de los servidores públicos y
responder a las necesidades de las entidades
del Estado. Por otro lado, las políticas de
promoción y de carrera deberán incorporar
incentivos para que los servidores
civiles competentes permanezcan en la
administración pública, así como atraer a
profesionales capaces del sector privado.

LA ACTUAL REFORMA DEL SERVICIO CIVIL 111


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SERVIR.
Governa, 2010. Consultoría para la Elaboración
de Diagnóstico de las Unidades de Recursos
Humanos de la Administración Pública. Informe
de Consultoría. Lima, Perú: SERVIR, 2010.
Grupo de Análisis para el Desarrollo – GRADE,
2010. Consultoría para el Estudio de Prácticas
de Gestión de Recursos Humanos en Entidades
Públicas. Informe de Consultoría. Lima, Perú:
SERVIR.
Ministerio de Economía y Finanzas, 2011.
Estudio del Sistema de Remuneraciones en el
Sector Público del Perú. Lima, Perú: MEF.
Puga, Y., 2010a. Análisis de Escalas de Ingresos
en el Poder Ejecutivo y los Organismos
Constitucionalmente Autónomos. Informe de
Consultoría. Lima, Perú: SERVIR.
Puga, Y., 2010b. Análisis de Ingresos del
Personal Bajo la Modalidad de Contratos
Administrativos de Servicios – CAS. Informe de
Consultoría. Lima, Perú: SERVIR.
Puga, Y., 2010c. Análisis del Régimen Laboral
Privado y la Contratación Administrativa de
Servicios en el Estado. Informe de Consultoría.
Lima, Perú: SERVIR.
114 EL SERVICIO CIVIL PERUANO
Consultorías
Puga, Y., 2010d. Análisis de la Evolución
Histórica del Servicio Civil Peruano. Informe de
Consultoría. Lima, Perú: SERVIR.
Sánchez, F., 2003. Acuerdo Nacional y Gestión
Presupuestal en el Perú. Serie Gestión Pública
43. Santiago de Chile, Chile: CEPAL.
Santivañez, G., 2010a. Análisis del Régimen de
Carrera Pública 276 y Carreras Especiales en
el Estado. Informe de Consultoría. Lima, Perú:
SERVIR.
Santivañez, G., 2010b. Estudio de Ingresos
Remunerativos aplicables a la Carrera Pública.
Informe de Consultoría. Lima, Perú: SERVIR.
SERVIR, 2009. Plan de Implementación
de Mediano Plazo, 2009. Aprobado por
Resolución de Presidencia N° 079-2009-PE/
ANSC. Lima, Perú: SERVIR.
SERVIR, 2010. Diagnóstico de Capacidades
para las Personas al Servicio de los Sistemas
Administrativos. Lima, Perú: SERVIR.
SERVIR, 2011. Mejorando la Calidad del
Servicio Civil. Avances y Desafíos del Proceso de
Reforma del Servicio Civil. Lima, Perú: SERVIR.

1. Constitución Política del Perú 1979 –
derogada
2. Constitución Política del Perú 1993
3. Ley 4916: Ley del empleo particular –
derogado por el DLeg 728
4. Ley 23536: Ley que establece las normas
generales que regulan el trabajo y la
carrera de los profesionales de la salud; y
su reglamento
5. Ley 23733: Ley universitaria
6. Ley 24029: Ley del profesorado
7. Ley 25187: Delegan al poder ejecutivo
facultades
8. Ley 25388: Ley de endeudamiento para el
sector público para 1991
9. Ley 26404: Ley de presupuesto del sector
público para el año 1995
10. Ley 26507: Declaran en disolución al
Instituto Nacional de Administración
Pública
11. Ley 26335: Ley Orgánica de la Academia
de la Magistratura
Marco Legal
12. Ley 26397: Ley Orgánica del Consejo
Nacional de la Magistratura
13. Ley 26553: Ley de presupuesto del sector
público para el año 1996
14. Ley 26771: Establecen prohibición de
ejercer la facultad de nombramiento y
contratación de personal en el sector
público, en casos de parentesco
15. Ley 27170: Ley del fondo nacional de
financiamiento de la actividad empresarial
del Estado
16. Ley 27238: Ley Orgánica de la Policía
Nacional del Perú
17. Ley 27452: Ley que dispone la creación
de la Comisión Especial encargada de la
revisión de los ceses colectivos efectuados
en las empresas del Estado sometidas a
procesos de promoción de la inversión
privada
18. Ley 27487: Ley que deroga el Decreto
Ley 26093 y autoriza la conformación
de comisiones encargadas de revisar los
ceses colectivos en el sector público
MARCO LEGAL 115
19. Ley 27588: Ley que establece
prohibiciones e incompatibilidades
de funcionarios y servidores públicos,
así como de las personas que presten
servicios al Estado bajo cualquier
modalidad contractual
20. Ley 27658: Ley Marco de modernización
de la gestión del Estado
21. Ley 27783: Ley de bases de la
descentralización
22. Ley 27803: Ley que implementa las
recomendaciones derivadas de las
comisiones creadas por las Leyes 27452
y 27586, encargadas de revisar los ceses
colectivos efectuados en las empresas del
Estado sujetas a procesos de promoción
de la inversión privada y en las entidades
del sector público y gobiernos locales
23. Ley 27815: Ley del código de ética de la
función pública
24. Ley 27867: Ley Orgánica de gobiernos
regionales
25. Ley 27972: Ley Orgánica de municipalidades
26. Ley 28024: Ley que regula la gestión de
intereses en la administración pública
27. Ley 28091: Ley del servicio diplomático de
la República
28. Ley 28175: Ley Marco del empleo público
29. Ley 28359: Ley de situación militar de los
oficiales de las fuerzas armadas
30. Ley 28411: Ley General del sistema
nacional de presupuesto
116 EL SERVICIO CIVIL PERUANO
31. Ley 28561: Ley que regula el trabajo de los
técnicos y auxiliares asistenciales de salud
32. Ley 28857: Ley de régimen de personal de
la Policía Nacional del Perú
33. Ley 29062: Ley que modifica la Ley del
profesorado en lo referido a la carrera
pública magisterial
34. Ley 29158: Ley Orgánica del Poder
Ejecutivo
35. Ley 29277: Ley de la carrera judicial
36. Ley 29465: Ley de presupuesto del sector
público para el año 2010
37. Ley 29709: Ley de la carrera especial
pública penitenciaria
38. Ley 29753: Ley que autoriza la conclusión
del proceso de nombramiento del
personal contratado del sector público y
precisa los alcances de los lineamientos
establecidos en el Decreto Supremo 111-
2010-PCM, aprueba lineamientos para
nombramiento de personal contratado
39. Ley 29849: Ley que establece la
eliminación progresiva del régimen
especial del Decreto Legislativo 1057 y
otorga derechos laborales
40. Decreto Ley 22404: Ley general de
remuneraciones
41. Decreto Ley 25650: Crean el Fondo de
Apoyo Gerencial al sector público
42. Decreto Ley 25986: Aprueban la Ley de
presupuesto del gobierno central
43. Decreto Ley 26093: Disponen que los
titulares de los Ministerios y de las
Instituciones Públicas Descentralizadas
deberán cumplir con efectuar
semestralmente programas de evaluación
de personal – derogado por la Ley 27487
44. Decreto Legislativo 11377: Estatuto y
escalafón del servicio civil – derogado por
el Decreto Legislativo 276
45. Decreto Legislativo 052: Ley Orgánica del
Ministerio Público
46. Decreto Legislativo 276: Ley de bases de la
carrera administrativa y su reglamento
47. Decreto Legislativo 560: Ley del poder
ejecutivo
48. Decreto Legislativo 728: Ley de fomento
del empleo
49. Decreto Legislativo 1023: Crea la
Autoridad Nacional del Servicio Civil,
rectora del sistema administrativo de
gestión de recursos humanos
50. Decreto Legislativo 1024: Crea y regula el
cuerpo de gerentes públicos
51. Decreto Legislativo 1025: Aprueba normas
de capacitación y rendimiento para el
sector público
52. Decreto Legislativo 1026: Establece un
régimen especial facultativo para los
gobiernos regionales y locales que deseen
implementar procesos de modernización
institucional integral
53. Decreto Legislativo 1057: Régimen especial
de contratación administrativa de servicios
54. Decreto Supremo 057-86-PCM:
Establece la etapa inicial del proceso
gradual de aplicación del sistema único
de remuneraciones, bonificaciones,
beneficios y pensiones para funcionarios y
servidores de la administración pública
55. Decreto Supremo 005-90-PCM:
Reglamento de la carrera administrativa
56. Decreto Supremo 004-91-PCM: Declaran
en estado de reorganización a todas las
entidades públicas, comprendidas en el
gobierno central, gobiernos regionales,
instituciones públicas descentralizadas,
corporaciones de desarrollo y proyectos
especiales
57. Decreto Supremo 051-91-PCM: Establece
las normas reglamentarias orientadas a
determinar los niveles remunerativos de
los funcionarios, directivos, servidores y
pensionistas del Estado en el marco del
proceso de homologación, carrera pública
y sistema único de remuneraciones y
bonificaciones
58. Decreto Supremo 067-92-EF: Precisan
los mecanismos para la utilización de
los recursos del fondo de asistencia y
estímulo
59. Decreto Supremo 025-93-PCM: Amplían
ámbito de aplicación del beneficio
establecido en el DS 067-92-EF a los
trabajadores del sector público en cuyos
organismos se haya culminado el proceso
de reorganización
MARCO LEGAL 117
60. Decreto Supremo 059-96-PCM: Texto
único ordenado de las normas con
rango de Ley que regulan la entrega en
concesión al sector privado de las obras
públicas de infraestructura y de servicios
públicos
61. Decreto Supremo 004-2001-TR:
Constituyen Comisión Multisectorial
encargada de estudiar y elaborar un
informe sobre la situación del personal de
la administración pública central
62. Decreto Supremo 110-2001-EF: Precisan
que incentivos y/o entregas, programas
o actividades de bienestar aprobados en
el marco del DS 005-90-PCM no tienen
naturaleza remunerativa
63. Decreto Supremo 170-2001-EF: Precisan
que incentivos, entregas, programas o
actividades de bienestar otorgados por el
CAFAE están comprendidos en el DS 122-
94-EF
64. Decreto Supremo 033-2005-PCM:
Aprueba reglamento de la Ley del código
de ética de la función pública
118 EL SERVICIO CIVIL PERUANO
65. Decreto Supremo 075-2008-PCM:
Reglamento del Decreto Legislativo
1057, que regula el régimen especial de
contratación administrativa de servicios
66. Decreto Supremo 030-2009-PCM:
Aprueba el reglamento del régimen
laboral de los gerentes públicos creado
por el Decreto Legislativo 1024
67. Decreto Supremo 008-2010-PCM:
Aprueba el reglamento del Tribunal del
Servicio Civil
68. Decreto Supremo 009-2010-PCM:
Aprueban el reglamento del Decreto
Legislativo 1025 sobre normas de
capacitación y rendimiento para el sector
público
69. Decreto Supremo 065-2011-PCM: Decreto
Supremo que establece modificaciones al
reglamento del régimen de contratación
administrativa de servicios
70. Decreto Supremo 004-2012-SA: Aprueban
reglamento de la Ley 28561, Ley que
regula el trabajo de los técnicos y
auxiliares asistenciales de salud
 Anexo 1
Los Subsistemas de Gestión de Recursos Humanos

De acuerdo con el modelo integrado de gestión de recursos humanos desarrollado por Francisco
Longo, este se despliega en diferentes componentes que operan como subsistemas y aparecen
conectados e interrelacionados entre sí (Longo, 2004).

Gráfico A1
Subssitemas de gestión de recursos humanos

Planificación

Organización del Gestión del Gestión del Gestión de la

trabajo empleo rendimiento compensación
• Retribución
• Diseño de • Incorporación • Planificación monetaria y no
puestos • Movilidad • Evaluación monetaria
• Definición de • Desvinculación
perfiles
Gestión del
desarrollo
• Promoción y carrera
• Aprendizaje
individual y colectivo

Gestión de las relaciones

humanas y sociales

Clima laboral Relaciones laborales Políticas sociales

Fuente: Longo (2004)

ANEXOS 119
Los subsistemas que se identifican son 7:
1. Planificación de los Recursos Humanos:
subsistema transversal que es el espacio
para el diseño de las políticas de gestión
de los recursos humanos, sobre la base de
consideraciones cuantitativas y cualitativas,
a corto, mediano y largo plazo.
2. Organización del Trabajo: permite definir
las características y condiciones de ejercicio
de tareas, así como la idoneidad de las
personas a realizar dichas tareas. Incluye
diseño de los puestos y definición de
perfiles.
3. Gestión del Empleo: abarca las políticas
y prácticas de reclutamiento, selección,
movilidad y desvinculación del personal.
4. Gestión del Rendimiento: relacionada con
la evaluación del personal para relacionarlo
120 EL SERVICIO CIVIL PERUANO
con el cumplimiento de los objetivos
y prioridades de la organización y a la
obtención de información valiosa para la
toma de decisiones de recursos humanos.
5. Gestión de la Compensación: se ocupa
del diseño y gestión de las retribuciones
monetarias y no monetarias –incluyendo
salarios.
6. Gestión del Desarrollo: relacionado con el
crecimiento profesional de las personas e
incluye los temas de promoción, carrera y
capacitaciones.
7. Gestión de las Relaciones Humanas y
Sociales: subsistema transversal relacionado
a la dimensión colectiva de las políticas
y prácticas de personal. Abarca el clima
laboral, gestión de las relaciones sociales y
gestión de las políticas sociales.
 Anexo 2
Componentes de la Remuneración y Estructura
Remunerativa en el Sector Público
según Decreto Ley 22404
Componentes de la Remuneración en el Sector Público Cuadro A1
según Decreto Ley 22404
Componentes de la
Conceptos
Remuneración
Remuneración Básica Compensación principal y nivel remunerativo fundamental
Remuneración Bonificaciones: personal, familiar, por promoción, por retardo en
complementaria del trabajador el ascenso y transitoria pensionable
Remuneración Por responsabilidad directiva, por trabajo altamente especializado,
complementaria del cargo por asesoría, por estrategia de desarrollo regional
Remuneración Especial CTS, por enseñanza, por horas extraordinarias, por servicio
exterior de la República, por condiciones de trabajo, por función
contralora, por riesgo de vida, gratificaciones, directorio, propina
y reenganche
Remuneración del empleado Para personal contratado o eventual
eventual

Fuente: DL 22404
Elaboración: SERVIR - GPGRH

ANEXOS 121
 Estructura de la remuneración en el sector público Gráfico A2
según el DL 22404

Subgrado 5
Subgrado 4
Subgrado 3 Grado 8

Subgrado 2
Subgrado 1
.
.
Subgrado 5
Subgrado 4
Subgrado 3 Grado 8
Subgrado 2
Subgrado 1

Fuente: DL 22404
Elaboración: SERVIR - GPGRH

122 EL SERVICIO CIVIL PERUANO

 Anexo 3
Resumen de las Cuatro Últimas Reformas del Servicio Civil Peruano (1990 - 2008)

Reformas Contextos Objetivos Acciones Resultados

Primer intento Fracaso de políticas Redefinir el papel del Despidos masivos (105 mil personas Diversidad de normas sobre acceso y
de reformas económicas e inicio de Estado, del aparato cesadas), compra de renuncias y cierre del permanencia en el sector público.
(1990-1992) medidas de reajuste administrativo, ingreso a la carrera administrativa. Ausencia (desarticulación) de políticas de
económico y fiscal. flexibilizar el empleo Uso masivo de contratos por servicios no incentivos al desempeño.
Concentración del poder público y modernizar personales. Fuga de talentos.
en el Ejecutivo áreas clave para las Ingreso del régimen laboral de la actividad
políticas económicas del privada.
país. Atención en un conjunto de instituciones
clave del nuevo modelo económico (“islas de
modernidad”).
Segundo Pacificación nacional y Reorganizar el Estado Desarticulación del INAP. Ausencia de un ente rector a cargo de la política
intento de estabilidad económica y mejorar la operación Supervisión de la gestión de RRHH pasa a la de recursos humanos del Estado.
reformas de las entidades y PCM. Implementación nula de proyectos de
(1995-1997) la cobertura de los Se crea el Programa para Modernización de modernización del servicio civil debido al poco
servicios públicos. la Administración Pública (PMAP). apoyo político.
Tercer intento Denuncias de Establecer una visión Firma del Acuerdo Nacional La implementación de las políticas vinculadas
de reformas corrupción, freno al de Estado de largo Diseño de políticas de modernización del con la reforma del servicio civil no fue aprobada
(2000-2006) crecimiento económico plazo, consensuada Estado (Ley marco de modernización de la (normas complementarias a la Ley marco
y reinserción de y sobre la base de un gestión del Estado). del empleo público) debido al escaso apoyo
gobierno democrático gobierno moderno y Descentralización (Ley de bases de la político y ausencia de acuerdos entre los actores
descentralizado. descentralización, Ley orgánica de gobiernos relevantes para su aprobación.
regionales). La reforma quedó circunscrita en aspectos
Reforma del empleo público (Ley marco del generales del servicio civil peruano.
empleo público y Ley del código de ética en
la función pública).

ANEXOS 123
 Reformas Contextos Objetivos Acciones Resultados
Reforma actual Estabilidad económica Mejorar la gestión del Creación de la Autoridad Nacional de Creación de ente rector del sistema
(2008 en e inicio de políticas aparato administrativo Servicio Civil (SERVIR). administrativo de gestión de recursos humanos
adelante) vinculadas con la del Estado para el Creación del cuerpo de Gerentes Públicos. del Estado.
apertura comercial con fortalecimiento de la Normas sobre capacitación y rendimiento. Elaboración de un nuevo modelo de servicio
los principales socios del competitividad del país. Creación del régimen CAS. civil bajo los principios de mérito e igualdad de
país. oportunidades.
Firma del TLC con Diseño de un Registro Nacional de Servidores del
Estados Unidos, Servicio Civil.
delegando facultades
al Poder Ejecutivo
para dictar las normas
necesarias para el
aprovechamiento de
dicho tratado.

124 ANEXOS
 TEXTO Nº 08

UNIVERSIDAD SAN MARTÍN DE PORRES

Facultad Derecho y Ciencia Política
Sección de Postgrado

TEMA : HISTORIA DE LAS REFORMAS JUDICIALES

(Gobierno de Velasco Alvarado/Gobierno de Alejandro
Toledo)

CATEDRATICOS : Dr. Carlos Ramos Núñez

Dra. Roxana Sotomarino

DOCTORANDOS :

ANGEL ROMERO DIAZ

CERAPIO ROQUE HUAMANCONDOR
DORIS MADELEINE PEÑA NORES
EDMUNDO PELAEZ BARDALES
FLOR DEL CARMEN TAMAYO MONTES
GLORIA VILLAFUERTE ICAZA
LILIAN SAENZ MALAVER

IV CICLO : 2010-IV

Diciembre 2010

1
 INDICE

HISTORIA DE LAS REFORMAS JUDICIALES DE VELASCOALVARADO

AL GOBIERNO DE TOLEDO MANRIQUE

1. INTRODUCCIÓN 05

2. PARTE I
MARCO TEÓRICO 11

3. PARTE II
3.1. REFORMAS JUDICIALES EN EL GOBIERNO DE VELASCO
ALVARADO.
- Contexto de la Reforma Judicial 36

- Objetivos de la Reforma Judicial 37

- Reformas intentadas 38

- Reforma del Fuero Común 38

-Creación de Fueros Especializados 46

3.2. REFORMAS JUDICIALES EN EL GOBIERNO DE MORALES

BERMUDEZ.

- Contexto de la Reforma Judicial 50

- Primer Periodo 51

- Segundo Periodo 51

- Tercer Periodo 51

- Reformas Judiciales 56

-- Camino a la Asamblea Constituyente 57

2
4.- PARTE III

REFORMAS JUDICIALES EN LOS GOBIERNOS ELEGIDOS

DEMOCRATICAMENTE

4.1. DEMOCRATICOS EL GOBIERNO DE BELAUNDE TERRY.

- El Restablecimiento del Ministerio de Justicia. 59

- La Nueva Constitución de 1979- Nuevo Marco Jurídico Para la Nación. 65

-Las Nuevas Instituciones y Organismos Constitucionales .Autónomos.

El Consejo Nacional de la Magistratura, el Ministerio Público y el Tribunal de Garantías
Constitucionales 67

-La Pretendida Reforma o Reestructuración del Poder Judicial en este quinquenio 74

4.2. REFORMAS JUDICIALES EN EL GOBIERNO DE GARCIA PEREZ

- Contexto de la Reforma Judicial 77

- Asociación Nacional de Magistrados del Perú 84

- Reforma Judicial y Acceso a la Justicia 84

4.3 REFORMAS JUDICIALES EN EL GOBIERNO DE ALBERTO

FUJIMORI FUJIMORI.
- Elecciones 1990 88
-Primer Gobierno 89
-Código Penal De 1991 90
-Cierre Del Congreso y Crisis Institucional 99
-Lucha contra el terrorismo 101
-Segundo Gobierno 102
-Reelección. 102
-El avasallamiento de los órganos constitucionales autónomos. 103
-Ley de Interpretación Auténtica. 104
-Modernización del Servicio de justicia y los nuevos módulos organizativos. 107
-Los Módulos Básicos de Justicia. 124
-Módulos Corporativos. 137
-Módulos Corporativos de Apoyo a los Juzgados 142

3
-Módulos Corporativos de Apoyo a los Juzgados Especializados de Familia 146
-Reforma y Adaptación del Soporte Gerencial y Administrativa del
-Poder Judicial. 155
-Modernización Administrativa del Poder Judicial en el Perú. 157

4.4 REFORMAS JUDICIALES EN EL GOBIERNO DE VALENTIN

PANIAGUA.
-Aspectos Generales 163
-La Mesa de Dialogo de la OEA y los Consejos Transitorios del Poder Judicial y el
Ministerio Publico. 164
-Autonomía Del Sistema De Justicia 165
-Reformas Legales 165

4.5 REFORMAS JUDICIALES EN EL GOBIERNO DE ALEJANDRO

TOLEDO.
-Aspectos Generales 169
-Ceriajus 169

5. CRECIMIENTO DE LA CORTE SUPREMA 217

6. CONCLUSIONES 223

7. BIBLIOGRAFIA 226

4
 HISTORIA DE LAS REFORMAS JUDICIALES: DE
VELASCO ALVARADO AL GOBIERNO DE
ALEJANDRO TOLEDO

1. Introducción

Esta investigación describe e interpreta los acontecimientos más importantes vinculados a

los procesos de Reformas del Sistema de Justicia o Reformas judiciales, impulsados desde
Octubre de 1968 a Julio de 2006. Abarcamos los períodos de gobierno de los
presidentes Juan Velasco Alvarado hasta Alejandro Toledo.

Conforme al artículo 138° de la Constitución Política de 1993 (1), la potestad de

administrar justicia si bien emana del pueblo, es ejercida por el Poder Judicial.
Ciertamente, éste no es el único Órgano con dicha función ( 2) pues también lo hace el
Tribunal Constitucional en materia constitucional; el Jurado Nacional de Elecciones en
materia electoral, de referéndum y consultas populares; el Consejo de la Magistratura en
la evaluación y ratificación de jueces; y, los Tribunales Militares en asunto de su
competencia. Ejercen también la función jurisdiccional, las comunidades campesinas y
nativas dentro de su ámbito territorial de conformidad con el derecho consuetudinario,
siempre que no violen los derechos fundamentales de la persona (3).

1 . Constitución Política de 1993

“Artículo 138.- Administración de Justicia. Control difuso
La potestad de administrar justicia emana del pueblo y se ejerce por el Poder Judicial a través de
sus órganos jerárquicos con arreglo a la Constitución y a las leyes.
En todo proceso, de existir incompatibilidad entre una norma constitucional y una norma legal,
los jueces prefieren la primera. Igualmente, prefieren la norma legal sobre toda otra norma de rango
inferior.”
2. RUBIO CORREA, Marcial (1999). Estudio de la Constitución Política de 1993.Primera Edición, Tomo 5.
Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, p. 11.
3
. Constitución Política de 1993
“Artículo 149.- Ejercicio de la función jurisdiccional por las comunidades campesinas y nativas
Las autoridades de las Comunidades Campesinas y Nativas, con el apoyo de las Rondas Campesinas,
pueden ejercer las funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial de conformidad con el derecho
consuetudinario, siempre que no violen los derechos fundamentales de la persona. La ley establece las
formas de coordinación de dicha jurisdicción especial con los Juzgados de Paz y con las demás instancias
del Poder Judicial.

5
Es coherente pedir que, por el hecho de ejercer función jurisdiccional, se exija a las
entidades indicadas, el cumplimiento de los principios y derechos previstos en el artículo
139° de nuestra Constitución (4).

Históricamente el rol del sistema judicial peruano dentro del sistema político ha sido la
subordinación política, con dos características principales: La intervención directa de la
rama ejecutiva en la composición y orientación de las cortes, y una constante escasez
presupuestal.

Sin duda, al analizar la administración de justicia y sus procesos de reforma, es

indispensable un análisis integral del Poder Judicial, Ministerio Público, de las entidades
que consideramos de íntima relación con éste como son el Tribunal Constitucional y el
Consejo de la Magistratura y los que los antecedieron.

Al ser un poder del Estado, que dice Derecho, a través del tiempo, han surgido y surgen
constantemente, situaciones de conflicto y tensión entre los demás poderes y
lógicamente, con las personas que se someten a él. Ello ha generado intentos de control y
manipulación que han sido más evidentes en períodos de gobiernos de facto en donde se
ha buscado legitimar muchas actuaciones sobre todo del Poder Ejecutivo.

La injerencia política no ha estado ausente sobre todo cuando se ha presentado fuertes

divergencias entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo.

A todo ello, hay que agregar la percepción de la población que siempre ha reclamado
cambios sustanciales del Poder Judicial para solucionar de manera equitativa y rápida los
conflictos que se le someten.

Son muchas las normativas dictadas, resoluciones y las historias que hemos podido
recabar sobre el particular.

La investigación abarca el Derecho Constitucional, el Administrativo y esta rama que

podemos llamar de la administración de justicia incluyendo en ella, las estructuras y su
desarrollo organizacional. Hemos buscado reconstruir el contexto social, político y
económico recurriendo a periódicos y las revistas más importantes de cada época.

4. Ibidem p. 12.
6
La pregunta de investigación que hemos considerado conveniente formular es

¿Las sucesivas reformas del Poder Judicial han tenido como denominador común
y central, el cese de magistrados y sobretodo, en momentos de quiebre del
régimen constitucional, intervenir políticamente, más que definir e impulsar
soluciones estructurales?

Ante dicha pregunta, nuestra hipótesis de trabajo , es : Los gobiernos de turno, tanto
autoritarios de facto, como democráticos, justificados en una necesidad de
reforma judicial, generalmente buscan tener jueces cuyas decisiones no sean
obstáculos a sus proyectos buscando alcanzar objetivos políticos más que una
autentica reforma estructural.

A través de esta investigación buscamos profundizar en el desarrollo histórico de los

procesos de reforma judicial buscando realzar los aciertos y lo que podemos observar
como desaciertos de los mismos durante los períodos indicamos que van de 1968 al 2006.
Luego de los estudios de Pásara, Javier de Belaunde, Juan Vergara Gotelli, Justicia Viva,
Comisión Andina de Juristas y otros, como los impulsados por CERIAJUS, no hemos
hallado estudios recientes sobre el particular.

Un estudio como el indicado resulta valioso entonces, pues representa una

reconstrucción de las etapas tanto desde una perspectiva jurídica al estudiar los aspectos
normativos y jurisdiccionales del tema como una aproximación al contexto de cada
momento.

La perspectiva metodológica adoptada ha conjugado el método histórico con el

exegético, dogmático y el funcional pues hemos procurado advertir como ha actuado o
ha funcionado en la realidad, el proceso de Reforma de la Administración de Justicia
durante este importante segmento de nuestra reciente historia.

La segunda parte, se inicia con el estudio de la reforma implantada por Juan Velasco
Alvarado; en ella expondremos el contexto situacional en que se dio la reforma judicial,
las motivaciones que se esgrimieron para justificarla, las acciones realizadas dentro del
proyecto político global, los gestores intelectuales y el balance general. Asimismo, se
7
expondrán las principales herramientas normativas utilizadas para tal efecto, como : a).-
El decreto Ley número uno ( Estatuto del Gobierno Revolucionario ) de fecha 03 de
octubre de 1968, que , entre otras finalidades trazadas, tenia : la de “ Transformar la
estructura del Estado, haciéndola más dinámica y eficiente para una mejor acción de Gobierno” y la de
“Moralizar al país en todos los campos de la actividad nacional y restablecer plenamente el principio de
autoridad, respeto a la ley y el imperio de la justicia”; b).- Decreto Ley 18060 de fecha 23 de
diciembre de 1969, mediante el cual se cesaron a los 16 vocales supremos; y se crea el
Consejo Nacional de Justicia; c).- Decreto Ley 18061 de fecha 23 de diciembre de 1969,
que elige a los vocales supremos reemplazantes de los cesados; d).- Decreto Ley 17388,
promulgado el 24 de enero de 1969, cuyo artículo 5 añadió al Código penal el artículo
197 penas severas para delitos graves; e).- Decreto Ley 17083 del 24 de octubre de 1968
sobre el proceso de habeas corpus; f).- El Decreto Ley 17716 publicado en 1969, que
crea el Fuero Agrario; g).- Decreto Ley 21109, dictado en 1975, mediante el cual se crea
el Fuero de Comunidades Laborales.

Seguidamente, se analiza el importante acontecimiento relativo al restablecimiento del

Ministerio de Justicia, dispuesto por el propio gobierno militar de Francisco Morales
Bermúdez Cerruti en los días previos a la asunción a la segunda magistratura del
arquitecto Fernando Belaúnde Terry, describiendo las principales funciones que se le
asignaron mediante D.L. 23103, ante la inminencia de la entrada en vigor de la nueva
Constitución Política del Estado, aprobada por la Asamblea Constituyente que presidió el
fundador del Partido Aprista Peruano Víctor Raúl Haya de la Torre.

En el Gobierno de Morales Bermúdez , se decidió una nueva reforma de la

administración de justicia, creando la Comisión de Reforma Judicial la que se dedicó a
promover proyectos de investigación logrando capacitar a magistrados ( justicia regular
y la justicia de paz).

Estos segmentos de la historia, vinculados al tema de la Reforma del Poder Judicial

tuvieron como denominador común el cese y el cambio de magistrados por otros
condescendientes y convenientes al régimen de turno, más que a un estudio y diagnostico
serio, responsable que concluya con un plan o programa a largo plazo, cuya continuidad
sea asumida en su conjunto por los diversos sectores de la población a efector de
asegurar su vigencia en la administración de turno, indistintamente a la posición política
que tenga.
8
El desarrollo de la Tercera Parte incide, con marcado énfasis, en la implementación y
puesta en marcha del nuevo ordenamiento jurídico de la Nación, por la dación y entrada
en vigencia de la nueva Constitución Política de 1979. Se describen con algún detalle las
nuevas instituciones y organismos constitucionales autónomos previstos por la referida
Carta Constitucional, como el nuevo Consejo Nacional de la Magistratura, el Ministerio
Público y el Tribunal de Garantías Constitucionales, (antecedente inmediato del actual
Tribunal Constitucional).

Se analizará la pretendida reforma o reestructuración del Poder Judicial, y en ese

intento, abordaremos las ratificaciones judiciales dispuestas al amparo de lo dispuesto
por la Décima Tercera Disposición General y Transitoria de la Constitución de 1979,
destacando la intervención o influencia política en tales procesos, especialmente en las
ratificaciones de los vocales de la Corte Suprema por parte del Senado de entonces, así
como el proceso de ratificación de los demás estamentos de la judicatura y fiscalía, con
algunas injusticias consumadas, al amparo del llamado “baloteo” o voto secreto
inmotivado.

Se abordará algunas de las más importantes modificaciones producidas en nuestra

legislación, en ese quinquenio, como la dación del Código Civil de 1984, el Código de
Ejecución Penal, La Ley de Habeas Corpus y Amparo Nº 23506, la misma que marcó
todo un hito en el avance de la protección de los derechos fundamentales y como no,
algunos intentos de reforma de los Códigos Penal y de Procedimientos Penales, entre
otros.

Nuestra investigación se ha forjado con apuntes o vivencias personales, por haber sido,
en alguna forma, testigos presenciales de algunos acontecimientos, por el desempeño que
nos tocó realizar, por entonces, como auxiliares de justicia, luego magistrados de los dos
primeros escalones de la Carrera Judicial; por añadidura, se ha producido en uno de
nosotros, el desempeño de un cargo de dirigente gremial.

Volcamos pues estas experiencias y lógicamente, un estudio descriptivo pero que,

además, pretende correlacionar las diversas fuerzas o variables como la política y los
cambios sociales y hasta económica, que han impactado en cada uno de los procesos de
reforma, interpretándolos con la mayor objetividad posible.
9
Frente a estos segmentos de la historia, vinculados a la reforma de la Administración de
Justicia, concluimos mencionando

No nos enfrentamos ante un problema que pueda superarse fácilmente con la sola
emisión de normas y el aumento del número o sueldo de jueces y órganos jurisdiccionales
o cese de magistrados. Vivimos una época en la que la complejidad de la justicia ya no
puede enfrentarse solo con instrumentos rudimentarios y medidas de corto plazo. Debe
existir un consenso político básico para potenciar el uso generalizado y permanente de
avanzadas técnicas de gestión, así como la participación y coordinación entre todos los
operadores del sistema , el diálogo interdisciplinario y participación ciudadana, a efectos
de diseñar un plan de reforma , coherente y sostenido a largo plazo y que cada
administración de turno deba continuarlo.

Finalmente debemos señalar que casi no hay gobierno de los últimos tiempos que no
haya expresado la profunda necesidad de que el Poder Judicial sea reformado, aún con
invariable determinación, tales actos sólo han consistido en mutaciones cosméticas, que
únicamente han conducido a mantener intactas las condiciones, muchas veces
deplorables, en las que imparte justicia en el país.

10
 2. PARTE I
MARCO TEORICO

Desde el punto de vista de la regulación jurídica de la sociedad, la importancia de la

administración de justicia se acentúa en periodos de grandes transformaciones políticas y
sociales, porque las reglas aplicables cambian rápidamente, y se producen conflictos con
las normas anteriores, surgiendo necesidades de interpretación y adaptación de las nuevas
disposiciones y realidades. Al propio tiempo, se requiere transformaciones de diversos
patrones de la conducta social: aspectos que antes fueron considerados deseables en la
vida cotidiana, dejan de serlo y viceversa (5).

Nuestro sistema judicial republicano, como muchos otros aspectos de la historia,

recibieron influencia de España a través de la conquista tal y como ha comentado Marcial
Rubio (6).

Respecto de los Orígenes de la Administración de Justicia, hallamos aspectos valiosos por

resaltar.

Juan Monroy Gálvez7, señala sobre los orígenes de la “ Administración de Justicia”. la

teoría de los tres poderes fue llevada a la práctica en la Europa del siglo XVIII y, como es
obvio, fue concebida como la manera de organizar políticamente los nacientes estados
nacionales de la época. Como se recordará, se trataba de estados europeos pequeños con
problemas también menudos, absolutamente irreconocibles para las sociedades políticas
que hoy conformamos

A veces, con escasa imaginación, se pretende modernizar la teoría afirmando que no se

trata de poderes los que se dividen y controlan, sino de funciones. La transformación
propuesta no deja de ser sólo una exquisitez cosmética, dado que no se modifica el
modelo en lo sustancial.

5 Corrales Melgarejo Ricardo, en Gaceta Jurídica: “ Bases Ideológicas de la Reforma Judicial” Dialogo con la
Jurisprudencia, Cuadernos Jurisprudenciales Nº 67, 2007.p.53
6. Citado por Corrales Melgarejo, Ricardo, Ibidem, p. 53
7 Monroy Gálvez, Juan: La Función del Juez en el Derecho Contemporáneo, Editorial San Marcos, Lima

2004
11
Precisamente uno de los problemas más difíciles de resolver, en el intento de actualizar la
vigencia de la teoría de la separación de poderes, consiste en identificar,
contemporáneamente, cuáles son los límites de actuación, función o inter afectación de
los poderes.

Precisaba que éstos eran: el legislativo, el ejecutivo y el fedarativo. Esto significa que
quien propuso inicialmente los fundamentos de la teoría, no consideró al judicial como
un poder, de hecho Locke consideró que el judicial era una manifestación del poder
ejecutivo. Nos parece que es una primera huella que no debe perderse de vista, si
queremos llegar a conocer lo que tenemos y lo que necesitamos.

La teoría de la separación de poderes no equiparó a éstos en cuanto al ámbito de su

potestad y tampoco a la extensión de esta en cada cual. Tal situación determinó que, en la
práctica, los ámbitos de actuación del legislativo y del ejecutivo, en ese orden histórico ,
fuesen vastos en comparación con el judicial. Sea que el siglo XIX se considere como el
del auge del Legislativo, sea que el XX sea definido como el siglo del Ejecutivo, lo
transcendente es que desde la vigencia de la teoría de la separación de poderes no se ha
concretado un auge del judicial.8

Esta restricción del Judicial se manifestó en el hecho de que éste perdió toda injerencia en
el ejercicio del poder político, limitándose a su función de resolver conflictos en el plano
civil y a controlar las conductas antisociales en el plano penal, fue sacudido por decididos
esfuerzos reivindicativos de juristas que colocaron en el primer plano de la recuperación
del Judicial, la necesidad de ampliar sus zonas de actuación. 9

Luis Carlos Arenas y Gabriel Ignacio Gómez10, señalan que las últimas dos décadas se
han caracterizado por ser un periodo de múltiples transiciones políticas, económicas y
sociales en varios países de América Latina. La década de los ochenta fue un tiempo de
lucha por la democracia y la igualdad social en contra de los regímenes autoritarios que
varias sociedades latinoamericanas tuvieron que padecer en medio de un contexto
internacional polarizado políticamente. Por ejemplo, las tensiones sociales y políticas que

8 Ibidem, p. 150
9 Ibidem, p.151
10 Arenas Luis Carlos /Gómez Gabriel: En busca de justicia en los tiempos de las reformas judiciales: Dic.

2000, Editorial Ilsa. P.181

12
surgieron en Centroamérica, y que se manifestaban en el conflicto entre movimientos
subversivos y regímenes autoritarios tradicionales, eran afectadas además por el contexto
político de la guerra fría. El temor del gobierno de Estados Unidos sobre la posible
expansión del proyecto socialista en América latina, de un lado, y la ilegitimidad de los
regímenes autoritarios de derecha, del otro, tuvieron como resultado la introducción de
“proyectos de democracia” en la región y la necesidad de prestar atención a la situación
de los derechos humanos. Al comienzo de los años noventa, los cambios en el contexto
internacional, y el surgimiento de un acuerdo general entre las naciones industrializadas
sobre un proyecto consolidado de democracia y de reformas legales y judiciales como
manera de fortalecer el crecimiento económico y la estabilidad política, parecían
representar el comienzo de un periodo de globalización del derecho y la democracia.

El interés por los sistemas jurídicos no es una novedad para algunas entidades
internacionales. Su surgimiento se asocia con el contexto político y social del periodo de
la guerra fría durante los años sesenta. Para esa época, muchos recursos y esfuerzos se
unieron para promover progreso y crecimiento económico en América Latina desde una
perspectiva en la cual la idea de desarrollo orientaba la acción institucional. Estos
esfuerzos involucraban diferentes campos del conocimiento y de grupos de profesionales.
En el caso particular del campo jurídico, su contribución a los programas de desarrollo se
conoce como el movimiento “ Derecho y Desarrollo”, financiado especialmente por la
Fundación Ford y la United States Agency for International Developmet ( Usaid). De
acuerdo con Blair y Hansen, los programas llevados a cabo principalmente por la AID
se pueden dividir en cuatro periodos. El primero corresponde a los sesenta, cuando el
movimiento “Derecho y Desarrollo” surgió bajo la influencia de la teoría de Max
Weber. En ese periodo la AID promovió programas de capacitación jurídica en
diferentes países de América Latina, los cuales eran ejecutados por jóvenes profesores
provenientes de distintas facultades de derecho de Estados Unidos. Posteriormente el
programa entró en crisis y fue duramente criticado a finales de los sesenta y comienzos
de los setenta. La segunda fase del programa fue más modesta y se caracterizaba por el
interés en programas de acceso a la justicia y de asistencia legal. Lo que Blair y Hansen
llaman el tercer y cuarto periodo corresponde a los programas denominados de
administración de justicia ( administration of Justice- AOJ-programs) y del régimen de
derecho ( Rule of Law- ROL- programs), los cuales fueron desarrollados durante los

13
años ochenta y noventa respectivamente. Este periodo, que cobija las dos últimas
décadas, es el de mayor interés en esta investigación. 11

Otro actor importante dentro del contexto transnacional que ha nutrido los programas
de reforma del sistema judicial es el Banco Mundial. El interés del Banco Mundial por
reformas jurídicas y judiciales puede explicarse como consecuencia de diferentes hechos
sociales, políticos y económicos que se produjeron en todo el mundo a finales de los
años ochenta y comienzos de los noventa. Para esa época, el Banco experimentaba una
transición que lo condujo a revisar las perspectivas de desarrollo y a considerar la función
de las instituciones frente al crecimiento económico, especialmente en relación con el
papel de los sistemas judiciales en la estabilización del ambiente económico. 12

Históricamente el rol del sistema judicial peruano dentro del sistema político ha sido de
subordinación política, con dos características principales: la intervención directa de la
rama judicial. El hecho de que Perú haya tenido gobiernos militares durante la mayor
parte del siglo veinte contribuyó a relegar el rol de la rama judicial dentro del escenario
político. Sin embargo, a finales de los años sesenta y comienzos de los setenta, Perú tuvo
una dictadura militar atípica en el contexto de América Latina durante la época. La
dictadura del General Velasco –Alvarado ( 1968-1975) le dio a la rama judicial un rol
muy especial en su proyecto político reformista. Velasco- Alvarado tenía el proyecto de
modernizar las relaciones sociales en las áreas rurales, centrándose en una reforma agraria
que eliminó a la elite “terrateniente” y a las relaciones sociales precapitalistas que existían
en muchas comunidades rurales andinas.13

Velasco- Alvarado le asignó al derecho un papel primordial, especialmente en aspectos

relacionados con la reforma agraria y, en menor grado, con las relaciones capital- trabajo.
Con esta idea, el gobierno de Velasco- Alvarado creó dos jurisdicciones especiales: los
llamados “fuero agrario” y “ fuero de trabajo”. El primero se encargó de la aplicación de
la reforma de la propiedad en las áreas rurales, y el segundo tuvo como meta facilitar un
rol activo de la rama ejecutiva en la solución de conflictos laborales. Velasco- Alvarado
fue ideológicamente crítico del papel del derecho y de las cortes como factores que
contribuían a la reproducción de las relaciones de dominio e injusticia dentro de la

11 Ibidem, p. 184
12 Ibidem, p.p. 187 y 188
13 Ibidem, p.p. 198 y 199

14
sociedad peruana. Con este discurso, Velasco – Alvarado trató de lograr un compromiso
con los miembros del sistema judicial respecto a su proyecto revolucionario,
especialmente con la idea de superar el formalismo jurídico de los jueces. Al mismo
tiempo, intervino en la composición de las cortes por medio de la creación de leyes que
modificaban las condiciones para el retiro y reemplazo de los jueces, para nombrar a
quienes habían ganado la confianza de la rama ejecutiva.14

Sin embargo, las contradicciones del proyecto “ Velasquista” y de su discurso

revolucionario, junto a las transformaciones en el contexto internacional, hicieron fallar el
experimento. Las mismas instituciones militares, bajo el liderazgo del General Francisco
Morales Bermúdez, fueron responsables de abortar la experiencia reforma. En efecto, en
1975, Morales Bermúdez asumió el poder con el apoyo del sector más conservador de la
sociedad, el cual no tenía ningún interés en permitir más cambios estructurales en la
sociedad peruana. Morales Bermúdez fue una típica figura de transición y su misión fue la
de organizar la transferencia del poder a los gobiernos civiles. Esto sería garantizado a
través de una reforma constitucional que estipulara que las nuevas realidades sociales
impulsadas por los militares ( especialmente en las áreas rurales) estarían consagradas en
una nueva constitución de 1979, que reemplazo a la Constitución de 1933, fue escrita con
una amplia participación de los diferentes partidos políticos.

En el Mensaje a la Nación el 20 de Julio de 1970, el General Juan Velasco Alvarado,

señala que “Uno de los males más enraizados del Perú fue la lenta y defectuosa
administración de justicia. El antiguo poder judicial fue verdaderamente el símbolo de la
decrepitud y la insensibilidad de todo el orden social establecido”,

(En el Mensaje a la Nación el 3 de Octubre de 1971, El General Velasco acusó a la

administración de justicia haber tenido siempre “dos caras, una adusta y cruel para los
humildes, y otra, tolerante y buena, para los poderosos”

En este gobierno, se dieron dos tipos de cambio relevantes, dirigidas a la transformación

del fuero común. De una parte, la recomposición de los magistrados en 1971, que
comenzó con la remoción de toda la Corte Suprema y al disponer que la nueva corte
ratificara al resto de jueces – constituía un rebajamiento de los mecanismos de

14 Ibidem, p. 198
15
transformación a ser usados - y el otro al dictado de medidas legales destinadas a
reformar los procedimientos y algunos contenidos de la administración de justicia.

La creación del fuero de Comunidades Laborales (1975), constituye el único caso de un

fuero creado a pedido de los trabajadores; sin embargo, dicho fuero no resolvió un
significativo número de causas, y la mayor parte de juzgados fuera de Lima, tenían poco
trabajo, lo que origino que en 1976 este fuero se fusionara con el Tribunal de trabajo.

En 1975, se decidió una nueva Reforma Judicial que, dedicaba básicamente a promover
proyectos de investigación, funcionó hasta 1978.

A partir de la instalación de la Comisión de Reforma Judicial en 1975, la Corte Suprema

desarrolló el interés por la capacitación de los magistrados. Dos fueron los focos de
atención: la justicia regular y la justicia de paz. El programa de capacitación a los
magistrados de primera y segunda instancia fue confiado al Consejo Latinoamericano de
Derecho y Desarrollo a través de un convenio firmado con la Corte Suprema., cuyos
objetivos principales fue a) Sensibilizar en una perspectiva jurídico – social a los
magistrados; b) Permeabilizar a los jueces respecto a la reforma judicial, c) La
constitución de un núcleo de magistrados que viabilizara el proceso de reforma ,
invitando a los jueces a revisar sus hábitos en la interpretación y en el razonamiento
judicial.

La Comisión de Reforma Judicial, asumió directamente la capacitación, a través de la

dirección de un magistrado de segunda instancia. Estaba dirigido a los jueces de paz, con
incidencia especial en los no – letrados, buscando dotar de sustento teórico a los
cambios en la perspectiva de la función, presuntamente acaecidos mediante las
modificaciones operadas en el Poder Judicial.

En una de las últimas actuaciones del gobierno de Morales Bermúdez, los militares
peruanos crearon un marco jurídico para reorganizar las cortes, con el propósito de
borrar la última evidencia de “ velasquismo”, particularmente la pluralidad de las
posiciones críticas sobre el rol del derecho en la sociedad que se habían creado dentro del
sistema judicial. Por lo tanto, el experimento militar del gobierno entre 1968-1980 fue
abierto y cerrado con una fuerte intervención de la rama ejecutiva en la composición de
las cortes. Sin embargo, la aplicación de la última intervención estuvo a cargo de
16
Fernando Belaunde- Terry ( 1980-1985), el primer presidente constitucional después de la
dictadura militar. El gobierno de Alan García ( 1985- 1990) continuó la misma línea. De
esta forma, los gobiernos civiles rompieron con esta tradición de intervenir en la
composición de la estructura judicial.

La Constitución de 1979 eliminó los fueros privativos creados durante el Gobierno

Militar, vinculados a ciertas reformas como la agraria y la de la empresa, y todo entró a
ser competencia del Fuero Común.

Se institucionalizó el Consejo Nacional de la Magistratura, y la Academia de la

Magistratura15; la primera, como una institución autónoma encargada de la selección y el
nombramiento de los jueces y fiscales, previo concurso público de méritos y evaluación
personal. También tiene como misión ratificar a los jueces y fiscales de todos los niveles
cada siete años; aplicar la sanción de destitución a los Vocales de la Corte Suprema y
Fiscales Supremos y, a solicitud de la Corte Suprema o de la Junta de Fiscales Supremos,
respectivamente, a los jueces y fiscales de todas las instancias.

Además se encargo la formación y capacitación de los jueces y fiscales a la Academia de

la Magistratura, la misma que forma parte del Poder Judicial.16

En los años ochenta, el escenario político y el sistema judicial peruano tuvieron que
afrontar retos inesperados causados por la aparición de dos grupos guerrilleros, el maoísta
Sendero Luminoso y el Movimiento Revolucionario Túpac Amaru (MRTA) así como
también el aumento del tráfico de drogas.

Alberto Fujimori, desde el primer día de su mandato empezó a fustigar y atacar el

sistema judicial y a tener fuertes conflictos con el Congreso respecto a quien tenía el
poder de aprobar leyes. En su discurso inaugural, Fujimori se refirió al Palacio de Justicia
como “el Palacio de la Injusticia” y declaró el sistema judicial en una entidad corrupta e
indiferente ante los problemas sociales. En los meses siguientes se volvió común que el

15Artículo 150.- El Consejo Nacional de la Magistratura se encarga de la selección y el nombramiento de

los jueces y fiscales, salvo cuando éstos provengan de elección popular. El Consejo Nacional de la
Magistratura es independiente y se rige por su Ley Orgánica.

16 Artículo 151.- La Academia de la Magistratura, que forma parte del Poder Judicial, se encarga de la
formación y capacitación de jueces y fiscales en todos sus niveles, para los efectos de su selección.
Es requisito para el ascenso, la aprobación de los estudios especiales que requiera dicha academia.
17
presidente criticara públicamente al sistema judicial por su corrupción, abusos, etc. A
pesar de que muchas de las críticas eran justificadas, sus problemas eran muy complejos y
muchos de ellos estaban relacionados con la marginalidad histórica dentro del sistema
político peruano y su falta de independencia.17

Conviene recordar que tras el autogolpe de estado del Presidente Fujimori, del 5 de abril
de 1992, se dispuso el cese de gran cantidad de magistrados judiciales / y fiscales), sea
bajo la acusación de corrupción (a veces con fundamento) o de politización partidaria, o
como represalia por su negativa a someterse al gobierno; todo ello sin la observancia de
un debido proceso ni derecho de defensa para los afectados. Su lugar fue ocupado por
magistrados provisionales designados “a dedo” por el régimen de facto y, luego, por las
autoridades judiciales impuestas por este. 18

Posteriormente la “reforma judicial”, iniciada a través de una ley del Congreso (de
noviembre de 1995) supuso la virtual intervención política del Poder Judicial, la supresión
de los órganos de gobierno previstos en la ley Orgánica y la imposición de autoridades
designadas por el régimen fujimorista. Mediante una ley de junio de 1996, se declaró en
“reorganización” el Poder Judicial, el Ministerio Público y la Academia de la
Magistratura, por un periodo inicial de dos años, que fue prorrogado sucesivamente hasta
diciembre de 2000.

Al margen de que esta “reforma” realizó, en su fase inicial, algunas mejoras importantes
en la organización administrativa y gerencial, así como en la infraestructura de locales e
instalaciones destinada destinadas al servicio de justicia, su rasgo definitorio fue el
marcado control político gubernamental de los órganos judiciales y de las decisiones de
los magistrados, sobre todo en los asuntos de interés para el régimen. Para este efecto se
instauraron y mantuvieron comisiones ejecutivas (interventoras) del Poder Judicial y del
Ministerio Público, impidiendo que los magistrados designaran a sus órganos de gobierno
y autoridades; igualmente, se recorto progresivamente las principales atribuciones del
Consejo Nacional de la Magistratura, lo que motivó finalmente la renuncia de sus
miembros en marzo de 1998, siendo remplazados por suplentes permeables a los interés
oficialistas.

17 Ibidem, p. 200
18 Gaceta Jurídica: Dialogo con la Jurisprudencia, Cuadernos Jurisprudenciales Nº 67, 2007.p.61

18
El cuadro durante los últimos años en sistema de administración de justicia peruano, (
durante el gobierno fujimorista) fue muy lamentable y hasta vergonzoso. Dos tercios de
los cargos de magistrados del Poder Judicial y del Ministerio Público han sido ejercidos
por personal que tiene la condición de provisional y suplente, designados sin cumplir el
procedimiento previsto en la Constitución ( es decir, preparación por la Academia de la
Magistratura y nombramiento, previo concurso, por el Consejo de la Magistratura); con el
agravante que durante casi cinco años estuvo vigente una ley dictada por el Congreso que
suspendió todo proceso de nombramiento de magistrados titulares, a pesar del insistente
reclamo de la comunidad jurídica y la opinión pública acerca de la necesidad urgente de
superar la situación de “ provisionalidad” predominante en el sistema judicial.

Debe precisarse que las comisiones ejecutivas, y las autoridades designadas por estas para
presidir las cortes y fiscalías de los distintos distritos judiciales del país, podían nombrar,
promover y remover libremente a los magistrados colocados como provisionales o
suplentes en todos los niveles jerárquicos del Poder Judicial y el Ministerio Público, lo
que atentaba claramente contra la estabilidad e independencia de la función jurisdiccional
y facilitaba las presiones o amenazas para lograr decisiones judiciales favorables a los
intereses políticos judiciales favorables a los intereses políticos gubernamentales,
asimismo, permitió sancionar ( con la separación o retorno al cargo inferior de origen) a
los magistrados que no se sometían a estos “mandatos”.

Fue también muy frecuente que se modificara intempestivamente la composición de los

juzgados, fiscalías o tribunales cuando debían resolver casos que interesaban
directamente al gobierno fujimorista, colocando a estos a magistrados controlados o
permeables a los designios del régimen autoritario; asimismo, la designación de fiscales “
ad hoc” para investigar hechos o delitos que podían comprometer al gobierno o cuando
se pretendía perseguir o sancionar penal o patrimonialmente a personas incomodas al
régimen fujimorista19

Juan Francisco Vergara Gotelli20, refiere que dice la historia, que desde el acto inaugural
de la Suprema Corte de Justicia del Perú, en el año 1824 por Simón Bolivar, se sintieron

19Ibídem P.61-62
20Vergara Gotelli, Juan Francisco; La Reforma del Poder Judicial, KinkoS Impresiones SAC. Lima 2004,
p.23
19
protestas y reclamos por hechos y situaciones que, desde el primer momento de la
existencia de este Poder del Estado, desdicen de su Independencia y dicen de la
proclividad de nuestros jueces a acercarse al poderoso de turno para la obtención de
ventajas personales, con el costo consiguiente de la minusvalía institucional.

Quiere esto decir que el propio Poder Judicial, a través de las determinaciones de sus
propios Jueces, siempre se presentó como un Poder sin Poder frente a los Poderes
Ejecutivo y Legislativo. Por tanto, la primera comprobación en el tema de la problemática
judicial nos señala que siempre se habló y se reclamó sobre la Independencia de este
Poder porque tal independencia nunca la tuvo realmente, obviamente por la interferencia
de los otros poderes que, arrinconando a los jueces, encontraron en éstos la seguridad de
cobertura al término de sus mandatos.

ACUERDO NACIONAL POR LA JUSTICIA

“POLITICAS DE ESTADO PARA EL CAMBIO ESTRUCTURAL EN EL
PODER JUDICIAL”

El 21 de noviembre de 2003, en la Ciudad de Ayacucho, se instaló el grupo impulsor del

ACUERDO NACIONAL POR LA JUSTICIA, designado por el Presidente de la Corte
Suprema de aquel entonces, Dr. Hugo Sivina Hurtado, y respaldado por su Sala Plena.

El Acuerdo Nacional, refleja las opiniones, expectativas y demandas de ciudadanos,

magistrados, usuarios, profesionales, docentes universitarios, trabajadores, empresarios e
instituciones especializadas, desplegando iniciativas y opiniones en conjunto para la
mejora de la justicia, formulando las siguientes políticas de Estado para el cambio
estructural en el Poder Judicial:

1. Fortalecimiento de la Autonomía e Independencia del Poder Judicial

Para la realización de esta política, el Estado, el Poder Judicial y la sociedad civil

promoverán:

20
 (a) El fortalecimiento de la Presidencia de la Corte Suprema de la República, como
primera autoridad del Poder Judicial, a través del otorgamiento de facultades
ejecutivas que le permitan la coordinación interinstitucional para la conducción
del cambio estructural del servicio de justicia.
(b) El reforzamiento de los órganos de gobierno del Poder Judicial, en especial del
Consejo Ejecutivo del Poder Judicial y de la Sala Plena de la Corte Suprema
(c) La aprobación de la Ley de Emergencia Judicial y de la modificación de la ley
Orgánica del Poder Judicial, cuyos proyectos se encuentran en el Parlamento.
(d) La estabilidad de los magistrados en el desempeño de sus funciones, así como
otros mecanismos que garanticen su independencia e imparcialidad.
(e) El respeto al principio de no injerencia en el Poder Judicial por parte de los otros
poderes del Estado.
(f) La titularidad plena de los magistrados del Poder Judicial.
(g) El respeto a la autonomía administrativa y financiera del Poder Judicial.
(h) La legitimidad del Poder Judicial, como medio para consolidar el Estado de
derecho.
(i) El respeto de los fallos jurisdiccionales dictados de acuerdo a la Constitución y la
ley, asegurando la efectividad de su ejecución
(j) La aplicación de sanciones efectivas a todo aquel que lesione la independencia del
Poder Judicial.

Fundamentación:

Sólo la autonomía e independencia del Poder Judicial garantizan el efectivo equilibrio de

poderes y la vigencia del Estado de derecho en el país, y así lo expresan los compromisos
regionales suscritos. Todo proceso de reforma o reestructuración deberá tener como eje
el respeto de la autonomía funcional del Poder Judicial, así como la independencia e
imparcialidad de los jueces al ejercer su labor jurisdiccional.

Lineamientos Operativos:

 Otorgamiento de carácter preferencial al debate y tratamiento de las iniciativas

legislativas del Poder Judicial ante la Comisión de Justicia del Congreso de la
República.
 Aprobación de una nueva Ley Orgánica del Poder Judicial
21
  Aprobación de un Estatuto Nacional del Juez, conforme a estándares
Internacionales.
 Difusión de los Principios Básicos de Naciones Unidas para la Independencia de
la Judicatura, así como de otros instrumentos internacionales sobre el tema.
 Formulación de sistemas de evaluación de los magistrados que respeten su
estabilidad y carrera judicial, sujeta al debido cumplimiento de las funciones de
administración de justicia.

2. Acceso a la Justicia

Para la realización de esta política, el Estado, el Poder Judicial y la sociedad civil

promoverán:

a) La dotación de recursos necesarios para establecer un Sistema Nacional de

Defensa Legal Para Todos, que involucre la Defensa de Oficio, los Consultorios
Jurídicos Populares, los Colegios de Abogados, Facultades de Derecho, Iglesias,
ONGs, a fin de promover asesoría y defensa legal gratuita, así como medios
alternativos de resolución de conflictos a las personas de escasos recursos,
comunidades indígenas y a mujeres, niños, ancianos y discapacitados en situación
de vulnerabilidad.
b) La incorporación del tema del acceso a la justicia como concepto y política
medular dentro de las estrategias nacionales de lucha contra la pobreza,
solicitando la participación activa de la cooperación internacional para proveer
recursos que permitan revertir las carencias.
c) La capacitación del personal judicial y de los demás operadores legales para
sensibilizar y generar aptitudes pluriculturales que eviten la discriminación de
cualquier índole.
d) La intensificación del uso de medios alternativos de resolución de conflictos.
e) El establecimiento de una mejor oferta de servicios judiciales a la población con
mayor número de magistrados que faciliten el acceso.
f) Revisión del sistema de tasas judiciales y otros gastos judiciales con criterio
equitativo respecto de las personas de escasos recursos para solventar estos
gastos y aplicando los beneficios de auxilio judicial (beneficio de pobreza).
g) La creación de un Centro sobre Acceso a la Justicia, encargado de realizar
estudios de seguimiento para la reversión de sus carencias e impacto social.
22
 h) La convergencia de las formas comunitarias de justicia con el sistema de justicia
formal, reforzando las garantías de los derechos humanos y la legalidad
democrática.

Fundamentación

Es que varios sectores de la población se encuentran imposibilitados de acceder al

aparato judicial, lo cual genera una constante demanda de reversión de esta situación
que se debe principalmente a: i) el alto costo y la complejidad de los procesos judiciales,
ii)la falta de conocimiento de la población respecto de sus derechos en el sistema de
justicia; y iii) la exclusión y discriminación hacia ciertos sectores especialmente
vulnerables, como las mujeres, los indígenas y los menores de edad desprotegidos,
quienes se ven especialmente impedidos de acceder a una justicia pronta y eficaz.

Se hace necesaria una política de equidad, que permita a quienes tienen menos recursos
acceder a una justicia gratuita y de calidad, además de facilitar el acceso de quienes sufren
una mayor vulneración de sus derechos ciudadanos.

Las adecuadas condiciones de acceso a la justicia son fundamentales para la convivencia

social y el desenvolvimiento económico del país. Un gran sector de la población se
encuentra privada de protección judicial efectiva y no goza de adecuadas condiciones de
acceso a la justicia, razón por la cual la vigencia efectiva de sus derechos resulta en gran
medida ilusoria. La tarea de crear esas condiciones no puede quedar relegada dentro de
las políticas sociales y los procesos de reforma judicial.

Revertir esta omisión resulta fundamental para mejor las condiciones de gobernabilidad y
demanda una perspectiva multidimensional, priorizando los siguientes objetivos:

 Incorporar el uso de los mecanismos legales dentro de los programas y

proyectos de desarrollo;
 Ampliar sustancialmente la disponibilidad de medios alternativos de
resolución de conflictos destinados particularmente a los pobres,
socialmente excluidos y discriminados:

23
  Fortalecer la justicia de paz y crear mecanismos judiciales para resolver
disputas patrimoniales de bajo monto; y,
 Otorgar a las Facultades de Derecho protagonismo en las estrategias y
programas de acceso a la justicia.

El acceso a la justicia implica la existencia de recursos informativos, profesionales,

normativos, de procedimiento y materiales, disponibles para todos en forma pronta,
expeditiva y eficaz, en concordancia con sus posibilidades económicas o culturales.

Lineamientos operativos

 Aplicar una estrategia de acceso a la justicia destinada a:

- Asegurar igual protección de la ley a todas las personas;
- Proteger y dotar de eficacia a los derechos y por consiguiente, incrementar la
seguridad y reducir la vulnerabilidad;
- Facilitar la incorporación de sectores excluidos dentro de los flujos de
prosperidad generados por la economía de mercado.
 Dar respuestas integrales frente al problema de falta de oportunidades de acceso a
la justicia.
 Propender a alcanzar un ratio de un magistrado por cada diez mil habitantes,
dentro de un programa de ampliación de los servicios de justicia que revierta la
tendencia actual en donde existe aproximadamente un Juez por cada diecisiete mil
habitantes.
 Apoyar como medida urgente la creación de 152 unidades jurisdiccionales nuevas
para el Poder Judicial, conforme a la demanda adicional planteada por el Poder
Judicial en el Proyecto de Presupuesto para el año 2004, no considerada por falta
de recursos.
 Articular los programas de reforma judicial y los de administración estatal en el
objetivo de simplificar y abaratar procedimientos, eliminar la corrupción y
mejorar la eficiencia en el servicio público de la justicia.
 Optimizar la calidad de la información y del apoyo profesional para reivindicar
derechos a través de la instancias judicial o administrativa.
 Priorizar opciones de medios alternativos de resolución de conflictos.
 Diseñar y poner en marcha mecanismos procesales orientados a proveer remedios
judiciales prontos y sencillos ante disputas patrimoniales de escasa cuantía.
24
  Desarrollar en el corto plazo, espacios de concertación con Facultades de
Derecho, Colegios de Abogados y ONGs, Policía Nacional y Gobiernos Locales,
así como con las instancias públicas que proveen servicios de defensa legal para el
establecimiento del Sistema Nacional de Defensa Legal para Todos.
 Promover el desarrollo institucional, considerando las decisiones de la jurisdicción
especial de las comunidades campesinas y nativas con el apoyo de las rondas
campesinas, siempre que se respeten los derechos fundamentales de las personas.
 Dictar medidas que impidan la persecución penal a autoridades que hayan
ejercido funciones jurisdiccionales dentro del marco de la justicia comunitaria,
con pleno respeto a la Constitución.

3. Lucha contra la Corrupción

Para la realización de esta política, el Estado, el Poder Judicial y la sociedad civil

promoverán:
a) La lucha contra la corrupción y sus redes, dentro y fuera del Poder Judicial, que
involucren jueces, auxiliares de justicia, funcionarios, litigantes, abogados,
empresarios o cualquier persona vinculada a la corrupción en la impartición o en el
uso de servicio de justicia.
b) La prevención de la corrupción en el servicio de justicia y el fortalecimiento de la
investigación para la sanción correspondiente.
c) La simplificación de los procedimientos legales y administrativos, a fin de erradicar
toda complejidad que favorezca la arbitrariedad y la corrupción.
d) El fortalecimiento de los órganos de control de la magistratura – OCMA y
ODECMAS- así como de la Inspectora del Poder Judicial.
e) La participación ciudadana en el sistema de control de magistratura.
f) La adecuación de la legislación nacional a los instrumentos internacionales de lucha
contra la corrupción.
g) Una Ética de Servicio y Transferencia en los diferentes operadores de la
administración de justicia, basada en la responsabilidad, integridad y honradez
individual y en la eficiencia y calidad del servicio institucional al usuario.
h) El fortalecimiento y la dotación de recursos integrales al Sistema Judicial
Anticorrupción.

25
Fundamentación

La corrupción es uno de los principales problemas que afectan a la administración de

justicia y una importante causa del deterioro de la imagen pública de la justicia en el país.
Su gravedad fue reconocida por los magistrados en la Comisión de Reestructuración del
Poder Judicial, que concluyó que el Poder Judicial, debe poner por delante los intereses
del ciudadano y no el interés particular de sus servidores.

La impunidad ante la corrupción flagrante genera la pérdida de credibilidad de la

administración de justicia. Más allá de la percepción externa se reconoce que al interior
del Poder Judicial se dan conductas antiéticas y prácticas que violan la igualdad dentro
del proceso judicial. De allí la necesidad de enfrentar la corrupción y revalorizar la
función pública judicial dentro de una política nacional de ética pública fomentando la
eficiencia y la eficacia en la administración de justicia así como la transparencia
institucional.

Es necesario optimizar el control con representantes de la Sociedad Civil y con el

fortalecimiento de la autorregulación ética de los trabajadores, entendiendo la
transparencia como el mejor mecanismo de control. Igualmente controlar la gestión,
analizar la eficacia del gasto público y racionalizar y equilibrar el uso de los recursos. La
rendición de cuentas pública y periódica y la ejecución permanente de programas de
lucha contra la corrupción, servirán para enfrentar toda práctica aceptada de corrupción.

La corrupción no es unilateral, no sólo depende del mayor o menor control sobre la

conducta del juez, se alimenta también del mal comportamiento de todos los actores del
sistema: abogados, litigantes, jueces, fiscales, secretarios de juzgado, de la corrupción
heredada y de la cultura generalizada de la viveza. Requiere por ello de una respuesta
integral, de políticas de eticidad y de probidad, con participación de los ciudadanos. Toda
Política anticorrupción del Poder Judicial deberá acompañarse de medidas similares en el
conjunto del Estado en el objetivo mayor de un cambio cultural de la sociedad respecto
de este flagelo.

Lineamientos operativos

26
 Fortalecimiento de la Oficina de Control de la Magistratura ( OCMA) y de las
Oficinas Desconcentradas de Control de la Magistratura ( ODECMAs), mediante
mayores recursos, capacitación, personal idóneo y nuevos procedimientos que
agilicen su función de control.
 Dotación de estos órganos de magistrados a tiempo completo, dedicados
exclusivamente a la planificación, ejecución y optimización de las tareas de
control en cada Corte Superior de Justicia.
 Establecimiento de mecanismos preventivos de control de la labor jurisdiccional,
centrados en la evaluación de la productividad, calidad de los fallos judiciales,
celeridad procesal y legitimidad social de los despacho judiciales, entre otros.
 Brindar facilidades a los ciudadanos para la información o presentación de
denuncias sobre corrupción. Implementación de mecanismos telefónicos o por
Internet.
 Conexión en red de los órganos de control interno del Poder Judicial ( OCMA,
ODECMAS), Inspectoría y Jefatura de Personal del Poder Judicial, de modo que
sean de conocimiento general las sanciones impuestas a nivel nacional.
 Separación de las denuncias presentadas ante los órganos de control referidas a
procesos judiciales en trámite o recientemente culminados, a ser notificadas a la
otra parte para el mejor discernimiento de los órganos de control.
 Prioridad en el juzgamiento de las denuncias que, ante los órganos de control,
estén acompañadas del debido recaudo.
 Implementación de una Unidad de Control Patrimonial de los Jueces para
detección de enriquecimiento ilícito.
 Desarrollo de campañas mediáticas educativas para la población.
 Elaboración de Manuales de Organización y Funciones claros y transparentes,
con procedimientos disciplinarios y penalidad correspondiente a faltas leves y
graves cometidas por el personal judicial.
 Puesta en vigencia y difusión del Decálogo del Juez y del Código de Etica del
Poder Judicial.
 Promoción de un Sistema Nacional de Veedurías Ciudadanas contra la
Corrupción, en coordinación con los Consejos Consultivos Regionales.
 Elección del Juez y del servidor judicial del año en cada Corte Superior de
Justicia y a nivel nacional a partir de 2005.

27
 Dar carácter de permanencia y competencia nacional a la Justicia Anticorrupción
ampliando el número de juzgados anticorrupción a nivel nacional, que permita el
control judicial efectivo de la corrupción en todo el país.
 Concertación con las otras ramas de Gobierno y con los Colegios de Abogados
del País para redacción y promulgación de una Ley de Responsabilidad
Profesional de los Abogados, en virtud de la cual los Colegios de Abogados
asuman responsabilidades especificas y efectivas de prevención, control y sanción
para el correcto desempeño ético de sus afiliados, publicando semestralmente
informes sobre las denuncias recibidas, las investigaciones de oficio que se
realicen y los resultados de los procesos disciplinarios.
 Coordinación interinstitucional entre organismos públicos y privados para
desarrollar políticas de lucha contra la corrupción.

4. Gobierno y Organización Descentralizada del Poder Judicial

Para la realización de esta política, el Estado, el Poder Judicial y la Sociedad civil

promoverán:

(a) El fortalecimiento de los órganos de gobierno y de administración del Poder

Judicial dentro de la mayor autonomía administrativa y financiera.
(b) La desconcentración paulatina de las competencias, atribuciones y recursos
institucionales del Poder Judiciales, a favor de las Cortes Superiores de Justicia.
(c) Una mayor capacidad de planeamiento estratégico de los órganos de gobierno
judicial de nivel regional.
(d) La redefinición de la estructura territorial de las Cortes Superiores de Justicia, a fin
de adecuarlas a las necesidades de acceso a la justicia de la población.
(e) El desarrollo de una política especial para el fortalecimiento del servicio de justicia
en sedes de frontera.
(f) La desconcentración de los servicios judiciales, dando prioridad al uso de recursos
propios de cada región.
(g) La participación del Poder Judicial en las instancias de planeamiento de cada
región, en lo relacionado a la justicia.
(h) El desarrollo de una nueva cultura judicial, tomando como eje un perfil de juez
sensible a su entorno social, socialmente responsable de sus decisiones y con
marcos de pensamiento flexible y creativo.
28
 (i) La capacitación de los magistrados en la legislación regional y municipal de cada
zona, así como en el análisis de la problemática de su región.

Fundamentación

La justicia es mayoritariamente percibida como lenta, congestionada, costosa,

burocrática, ineficiente y poco eficaz. Esta caracterización negativa surge de la falta de
una organización moderna y eficiente del Poder Judicial, así como de la limitada
capacidad de sus órganos de gobierno- Corte Suprema de la República, Consejo
Ejecutivo del Poder Judicial y Gerencia General – para subsanar estos aspectos de
manera efectiva y oportuna.

El Poder Judicial mantiene una estructura vertical y jerárquica, una cultura altamente
formalista , rutinas de trabajo complejamente burocráticas, escasa comunicación entre
juzgados y sedes judiciales, marcos normativos poco transparentes, los que han persistido
a pesar de la incorporación de algunos elementos y criterios modernos de administración
y gestión – como el uso de computadoras- en una convivencia de confusa y difícil
interacción entre sus componentes

En segundo lugar, a contracorriente del proceso de descentralización, el Poder Judicial

tiene un sistema de gestión centralizada y concentrada en Lima que afecta la labor de sus
27 Cortes Superiores de Justicia, generando debilidad en la autoridad descentralizada,
ineficiencia en el uso de los recursos y lentitud den los procesos internos de decisión.

Las Cortes Superiores no están facultadas para decidir sobre asuntos centrales de sus
jurisdicciones, como la distribución territorial de juzgados, la contratación de personal y
servicios judiciales o la modernización de sus locales, entre otros aspectos. A nivel
administrativo una Caja Central, si bien contribuye a reducir costos para la adquisición de
bienes y servicios, resulta contraproducente cuando las decisiones responden a
necesidades urbanas sin mayor atención a las zonas rurales.

Esta situación se agrava en las sedes de frontera como Tumbes, Tacna, Iquitos o Madre
de Dios, donde los conflictos sociales suelen ser más agudos además de concentrar
29
delitos que afectan fuertemente la economía nacional, como al extracción ilegal de
recursos naturales o el contrabando. A pesar de ello el personal judicial en estas zonas es
insuficiente, no cuenta con condiciones mínimas de trabajo y muchas veces expone sus
vidas en el cumplimiento de su labor por las distancias geográficas magistrados y jueces
no acceden a la información ni a una adecuada capacitación, lo que se agrava con un
presupuesto insuficiente para atender sus múltiples problemas.

La organización judicial debe responder a la diversidad propia del país a través de un

cabal proceso de descentralización de la gestión y administración del Poder Judicial. Las
Cortes Superiores de Justicia deben contar con prerrogativas administrativas y de gestión
y organizarse como Unidades Ejecutoras de Gasto, con el objetivo de brindar una
atención oportuna, adecuada y eficiente a los usuarios del servicio de justicia.

Lineamientos operativos

 Creación de gabinetes técnicos u oficinas de modernización institucional adscritas

las Presidencia de las Cortes Superiores de Justicia, encargadas del Planeamiento
estratégico de mediano plazo de las sedes judiciales y del desarrollo de proyectos
de modernización.
 Implementación de un sistema interconectado, a nivel nacional, de información
entre organismos administrativos y gerenciales del Poder Judicial.
 Definición de indicadores uniformes de gestión para una evaluación objetiva de la
labor jurisdiccional.
 Diseño de un Plan de Descentralización del Poder Judicial, consensuado entre las
Cortes Superiores de Justicia del país, para el siguiente quinquenio.
 Creación de un Fondo Especial para el desarrollo del servicio de justicia en las
zonas de frontera.
 Conformación de Consejos Multidisciplinarios para el estudio y análisis de los
delitos en las zonas de frontera, a fin de precisar políticas de control y manejo de
la carga procesal.
 Brindar incentivos a magistrados y personal que labore en dichas zonas, así como
facilidades para la capacitación.

5. Presupuesto judicial

30
Para la realización de esta política, el Estado, el Poder Judicial y la sociedad civil
promoverán:

(a) La asignación progresiva al Poder Judicial de un presupuesto que alcance, en

periodo de cinco años, no menos del 4% del Presupuesto General de la
República.
(b) La transparencia presupuestal en el uso de los recurso del Poder Judicial, a nivel
regional y nacional, mediante publicación de su Página WEB.
(c) La Mejora de la infraestructura de los despachos judiciales a nivel nacional, de las
condiciones de trabajo y de la atención a los usuarios.
(d) La dotación de un moderno soporte informático básico para todos los órganos
jurisdiccionales del país.

6. Personal y Recursos Humanos

Para la realización de esta política, el Estado, el Poder Judicial y la sociedad civil

promoverán:

(a) Un perfil del magistrado y del servidor judicial acorde con las necesidades
institucionales.
(b) La selección y nombramiento de magistrados idóneos y honestos, de acuerdo a
criterios de mérito personal y profesional.
(c) El tratamiento equitativo de los trabajadores y servidores del Poder Judicial, sobre
la base de un régimen de carrera.
(d) Un sistema disciplinario y de evaluación transparente de conforme al debido
proceso.
(e) Una política remunerativa acorde con la dignidad de la función judicial, que
incentive una mayor participación del personal en el proceso de cambio.

Lineamientos Operativos

 Promulgación de una Ley de la Carrera Judicial.

 Promulgación de una Ley de Carrera del Personal Jurisdiccional, elaborada con
participación de los representantes de los trabajadores del Poder Judicial.

31
  Diseño y puesta en marcha de concursos de méritos para la contratación de
personal judicial.
 Captación en las Cortes Superiores de recursos humanos mediante convenios con
Universidades, Programas de Voluntariado de los estudiantes de Derecho,
Contabilidad, Administración, Psicología y áreas afines al Poder Judicial.
 Creación de una Oficina de Defensoría del Personal Judicial, que permita la
atención eficiente y oportuna de las quejas sobre el trato al personal del Poder
Judicial.

7. Modernización de áreas prioritarias de la justicia

Para la realización de esta política, el Estado, el Poder Judicial y la sociedad civil

promoverán:

(a) La reforma del sistema penal, mediante la instauración de un nuevo modelo

procesal acusatorio garantista, con base en una política criminal coherente.
(b) Una mayor atención del sistema de justicia penal juvenil.
(c) La constitución de una justicia especializada en derechos humanos, sobre la base
de las recomendaciones de la Comisión de la Verdad y la Reconciliación.
(d) La protección adecuada de las víctimas de los delitos
(e) La revalorización de la justicia de paz como agente que impulsa la confluencia del
derecho oficial y el derecho consuetudinario.
(f) El fortalecimiento de la justicia civil, especialmente en el ámbito económico,
financiero – comercial y de familia.

Fundamentación

La reforma integral del Poder Judicial requiere atender problemas y necesidades en sus
diferentes ámbitos de acción, sin desmedro de la prioridad que reclaman algunas áreas de
la administración de justicia para concentrar los esfuerzos del proceso de cambios.

La definición de estas áreas implica la de los ámbitos jurisdiccionales con mayor impacto
en los derechos fundamentales de las personas, pues sólo su efectiva protección
garantizará la tutela del conjunto de derechos de los ciudadanos.

32
La justicia penal es un ámbito principal en la administración de justicia. A través de ella el
Poder Judicial ejerce el control de las actividades del Estado y en la que afecta
legítimamente los derechos fundamentales de la persona, como la libertad o la propiedad.
No obstante, la situación de la justicia penal en el Perú es crítica tanto por el crecimiento
permanente de la criminalidad social y económica como por la permanencia de marcos
procesales y de una cultura inquisitiva que resulta incompatible con los principios del
debido proceso.

En este marco, el Poder judicial no muestra condiciones adecuadas para una protección
efectiva a las víctimas de graves violaciones de derechos humanos, como lo ha señalado
el Informe Final de la Comisión de la Verdad y la Reconciliación ( CVR). El pedido de
perdón a las víctimas de la violencia hecho por el Presidente del Poder Judicial, en el
marco de la Primera Audiencia Regional realizada en Ayacucho, es un gesto significativo
respecto del nuevo modelo de justicia en el cual la tutela de los derechos humanos deberá
ser eje fundamental de la labor jurisdiccional.

Otro ámbito crítico es la justicia civil. Los juzgados civiles no han crecido de manera
proporcional a la demanda ciudadana y reciben la mayor carga procesal. Su
especialización se da desordenadamente, pudiendo abocarse indistintamente a materias
civiles, comerciales, constitucionales y laborales. A pesar de marcos procesales más
modernos y flexibles, no hay capacidad suficiente para responder a la demanda.

Urgen salidas concretas que faciliten tanto la atención a los usuarios como la
modernización de la justicia penal y civil propuesta por la Comisión de Magistrados para
la Reestructuración del Poder Judicial.

Lineamientos Operativos

 Aprobar, considerando los proyectos existentes y como producto del consenso, el

Código Procesal Penal.
 Desarrollar en el Sistema de Justicia, un Plan de Emergencia para la
implementación progresiva del nuevo sistema procesal penal.
 Proporcionar mayores recursos humanos y materiales al sistema de juzgamiento
de reos de cárcel, ampliando el número de Juzgados y Salas y simplificando los

33
 procedimientos a fin de reducir el número de personas injustamente
encarceladas.
 Facilitar el juzgamiento de menores infractores en sus localidades o regiones de
origen, creándose institutos de tratamientos educativo a nivel regional.
 Ampliar las competencia de los Juzgados de Paz
 Garantizar la elección popular de jueces de paz. Impulsar la convocatoria en el
año 2005 para elecciones de Jueces de Paz en toda la república.
 Capacitación de jueces de paz en aspectos constitucionales y de Derechos
Humanos.
 Estudiar las necesidades de creación de juzgados civiles a nivel nacional, sobre la
base de la demanda social, el incremento poblacional y la tasa de litigiosidad.
 Crear de manera progresiva juzgados y salas económico- financiero- comerciales.

8. Enseñanza del derecho y formación del magistrado

Para la realización de esta política , el Estado, el Poder Judicial y las facultades de

Derecho del País promoverán:

(a) La reorientación de los contenidos de la enseñanza del derecho, buscando la

destreza para el razonamiento jurídico como componente transversal en los
estudios.
(b) Un examen de homologación con exigencias de calidad para que los egresados de
las Facultades de Derecho reciban el titulo para ejercer la abogacía.
(c) El fortalecimiento de la formación judicial que imparte la Academia de la
Magistratura, estableciendo un periodo básico de un año académico de estudios
para acceder a la judicatura.
(d) La creación y desarrollo de nuevas especializaciones y estudios de postgrado en
derecho, útiles para la carrera judicial.
(e) Un sistema periódico de acreditación de las Facultades de Derecho.
(f) Sistemas de consultorios jurídicos universitarios.
(g) Promover el análisis, estudio, publicación y difusión de las sentencias judiciales.
(Poder Judicial: Acuerdo Nacional de Justicia, Abril 2004).

34
 3. PARTE III

GOBIERNO DE JUAN
VELASCO ALVARADO
3 de Octubre de 1968 al 29 de Agosto de 1975

35
3.1 LA REFORMA JUDICIAL DEL GOBIERNO MILITAR
DE JUAN VELASCO ALVARADO

CONTEXTO DE LA REFORMA JUDICIAL

El 03 de octubre de 1968 se produjo un golpe de Estado propiciado por los altos

mandos de las Fuerzas Armadas, derrocando el Gobierno Constitucional del Arq.
Fernando Belaunde Terry, a quien deportaron a Argentina, instaurándose el gobierno
militar dirigido por el general Juan Velasco Alvarado, el cual duró hasta el 29 de agosto de
1975 siendo derrocado por Francisco Morales Bermúdez. El gobierno Velasquista
declaró su intención de realizar una reestructuración revolucionaria, nacionalizando
industrias clave, el sector financiero y los medios de comunicación; emprendiendo - entre
otros - una reforma agraria masiva que beneficiaría a las comunidades campesinas y a los
trabajadores del campo, no propietarios de tierras .

21
Según el llamado ” Plan Inca” y el Estatuto Revolucionario del Gobierno Militar, la
reforma de las instituciones del Estado debía ser integral, es así que en cuanto al Poder
Judicial, se le atribuyó corrupción, señalándole que la justicia servía a los ricos y
condenaba a los pobres, que los tribunales o la justicia era lenta, morosa y parcial a favor
de los poderosos, que esta institución carecía de autonomía ya que sus miembros
dependía del favor político de un senador amigo, un diputado influyente o a un
22
Ministerio al cual debe el favor del nombramiento, que los magistrados honestos,
carecían de programas de preparación profesional y estaban mal pagados, propiciando la
inmoralidad del soborno y la coima y las leyes y procedimientos judiciales eran
anacrónicos y favorecían a los grupos privilegiados, se señaló que uno de los objetivos del
Gobierno Militar consistía en lograr un Poder Judicial independiente, capacitado y que
asegure una oportuna e inflexible aplicación de la ley a todos por igual.

21 ZIMMERMANN ZAVALA, Augusto; “El Plan Inca, Objetivo: Revolución Peruana”; Lima: Editorial:
Edita Grijaldo, 1975; p.119.
22 Antes del Gobierno Militar, el sistema de nombramiento de Magistrados de la Corte Suprema, era por el

Senado y los de primera y segunda instancia, por el Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Justicia.
36
García Rada23 confirmando - en parte - lo expuesto anteriormente, señala que Arturo
Valdez Palacio, Coronel del Cuerpo Jurídico Militar enviado por el general Velasco, al
convocarlo a una reunión en diciembre de 1968, le dijo que existía gran malestar contra la
Corte Suprema en especial y contra el Poder Judicial en general. Consideraban a la justicia
lenta, cara, no siempre imparcial y con muchos magistrados venales; que había una
cantidad de detenidos sin juzgar y notable exceso en la población carcelaria, y que el
gobierno estimaba indispensable una reforma integral del Poder Judicial, poner al día las
leyes y nuevos hombres que se adecuaran a los cambios de estructuras que se avecinaban.

Para los efectos de la reforma judicial, el gobierno militar estuvo asesorado por los
siguientes juristas: Héctor Cornejo Chávez, Guillermo Figallo Adrianzen, Alfonso
Montesinos y Montesinos, Guillermo García Motúfar, así como los citados por Domingo
García Rada 24 , Mario Alzadora Valdez; Alberto Ruiz – Eldredge.

OBJETIVOS DE LA REFORMA JUDICIAL

Del denominado “ Plan Inca” antes citado, podemos extraer los siguientes objetivos
trazados por el gobierno militar :

a. Cese definitivo de los magistrados que no reuniesen los requisitos necesarios para
administrar justicia con prontitud, rectitud y honestidad;
b. Creación de un organismo de alto nivel idóneo para garantizar la autonomía de
los jueces e impedir la intromisión política como instrumento de control;
c. Otorgamiento de sueldos decorosos a los magistrados para evitar que fuesen
tentados aprovechando su necesidad;
d. Establecer un sistema que garantice la elección de magistrados idóneos, la
fiscalización de sus actos y la imposición de severas sanciones a quienes no
cumplieran con el objetivo de instaurar la justicia;
e. Implementación de un sistema de capacitación y especialización en beneficio de
los magistrados;

23 GARCIA RADA, Domingo; “Memorias de un Juez”; Volumen VIII; Segunda Edición; Lima: Editorial
San Marcos 2004; p. 333
24 Ibídem, p.p.392, 393.

37
 f. Promulgar nuevas leyes acordes con la justicia y con el “derecho revolucionario ” del
pueblo a ser amparado, por igual, sin discriminaciones ni privilegios por razón de
apellido, familia o cuenta bancaria.

REFORMAS INTENTADAS

25
Según el profesor y analista Luis Pásara las reformas – en general- fueron agrupadas
en relación con su proyecto global, en tres categorías. La primera es la que corresponde al
Poder Judicial tradicional, el fuero común. La segunda es la que se expresa en la creación
de dos nuevos fueros, correspondientes ambos a dos reformas sociales de importancia
dentro del proyecto gubernamental de Velasco. La tercera, incluye las reformas en otros
dos fueros, el administrativo de trabajo y el militar. Tema que no tocaremos en el
presente trabajo.

REFORMA DEL FUERO COMUN

El referido autor precisa el dictado de dos tipos de medidas relevantes , las mismas que
estuvieron dirigidas a la transformación del fuero común. De una parte, la recomposición
de los magistrados y de otra, el dictado de medidas legales destinadas a reformar los
procedimientos y algunos contenidos de justicia.

CESE COLECTIVO DE MAGISTRADOS Y CREACION DEL CONSEJO

NACIONAL DE JUSTICIA

El Gobierno Militar de Juan Velasco Alvarado, materializando las medidas tendientes a

reformar el sistema de administración de justicia, dictó las siguientes medidas:

- Se promulgó el Decreto Ley 18060 de fecha 23 de diciembre de 1969

que establecía lo siguiente:

- Declaró en reorganización el Poder Judicial, removiendo a los miembros

de la Corte Suprema ( vocales y fiscales);

PASARA , Luis ; Perú : Administración de ¿Justicia? En, consejo latinoamericano de Derecho y Desarrollo; “
25

LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA EN AMERICA LATINA” Lima . p. 252.

38
 - Modificó la composición de la Corte Suprema, estableciendo tres salas de
cinco miembros cada una, suprimiendo las Fiscalías;

- Creó el Consejo Nacional de Justicia para elegir magistrados de todos los

niveles, excepto los Jueces de Paz, y posteriormente potestad disciplinaria
respecto a dichos magistrados.

En cuanto a los ceses de los integrantes de la Corte Suprema, es pertinente citar el doctor
García Rada26, quien precisa que luego de la conversación con los asesores del general
Velasco, quedó convencido que el Gobierno entraría a la Corte Suprema, ya que no podía
soportar la permanencia de magistrados que no se sometieran dócilmente a sus órdenes.

Al respecto Linn Hammergren27 refiere que el Gobierno Militar no incluyó al sector

justicia en el plan de acción que sacó a la luz en 1969 y que los militares destituyeron a los
integrantes de la Corte Suprema y ordenaron varias ratificaciones judiciales, debido a que
los integrantes de este órgano judicial le explicaron que la independencia judicial les
impedía instruir a sus jueces acerca de como tomar las decisiones, justificando sus
acciones como un esfuerzo para crear un Poder Judicial con jueces dotados de una
mentalidad revolucionaria.

Como un ejemplo de magistrados que compartían dicho compromiso tenemos las

palabras del Presidente reelecto de la Corte Suprema, doctor José García Salazar, cuando
28
en una parte de su discurso publicado en el número 496 de la Revista Caretas , precisó:
“ En el momento histórico que vivimos, según el estatuto que nos rige, ninguna ley puede ser incompatible
con los altos fines de la Revolución, ni la misma Constitución, que solo queda vigente en cuanto sus
disposiciones se compatibilicen y sirvan de nexo a la concreción de sus fines”.

El doctor Alberto Ruiz- Eldredge29 , justificando la medida contenida en el citado

Decreto Ley, refiere que en el Congreso de Abogados del Cusco, realizado en enero de
1968, durante el régimen de Belaunde Terry, dio un voto de censura a la Corte Suprema
de la República, haciendo presente que ello no fue promovido por el Colegio de

26 op. Cit. p. 344.

27 Hammergren, Linn; “La experiencia peruana en reforma judicial: tres décadas de grandes cambios con
pocas mejoras”, http://www.bibliojureidica.or/libros/4/1509/9.pdf.
28 Revista Caretas Nro.496 del 21 de marzo al 04 de abril de 1974; p.11.
29 RUIZ-ELDREDGE, Alberto ; LA CONSTITUCION COMENTADA 1979; Lima,1980; p.293

39
Abogados de Lima, sino un acuerdo unánime producto tal vez de las graves injusticias
sufridas, sobre todo por los sectores mas humildes de la población, en especial los
campesinos. Señala que esta ley es el resultado de lo acordado en el Congreso de
Abogados antes citado, y los principales Colegios de Abogados de la República (Callao,
Arequipa, Piura, Ayacucho, Huancavelica, que representan un 90% de todos los abogados
del Perú, apoyaron la medida, sin hacer la menor defensa de los magistrados salientes.

 Por Decreto Ley 18061 se nombró a los vocales de la Corte Suprema,

otorgándoles la facultad de ratificar a los vocales superiores y jueces de toda la
República.30 . Los magistrados designados por tal Decreto, fueron los siguientes:
Manuel Segundo Nuñez Valdivia, Luis Ponce Mendoza, Octavio Torres Malpica,
Alejandro Bustamente Ugarte, Enrique Cuentas Ormachea, Juan Domingo
Córdova Vargas, Francisco Velasco Gallo, Alberto Ballón Landa Arrisueño, José
García Salazar, Javier Alzadora Valdez, Andrés León Montalbán, José Santos
Rivera, Emilio Llosa Rickkets, Manuel García Calderón Koechlin, Ricardo
Nugent López Cheves y Placido Galindo Pardo, nombrándose también como
Fiscal en lo administrativo al doctor Jesús Arturo Linares Barreda.

El doctor Alberto Ruiz- Eldredge31, en el mismo sentido de defensa del decreto Ley
18060, señaló que de 1956 a 1968 las Vocalías Supremas y las de las Cortes Superiores,
sobre todas las primeras, se distribuían por turno entre los partidos que conformaban la
mayoría o a favor de parientes o relacionados de los Presidentes de los órganos de poder
o de otras personalidades. En tal estado de cosas, no pudieron llegar a la Corte Suprema
ilustres juristas, a pesar de que muchos de ellos eran propuestos, repetidamente, por las
instituciones del Foro, sin embargo se le cerró el camino, siendo olvidados por el Poder
Político, citando como ejemplos a los siguientes abogados: Javier Alzadora Valdez,
Manuel Segundo Núñez Valdivia, José Samanez Concha, Alberto Ballón Landa, Federico
Gutiérrez Salazar, Roberto Mac Lean Ugarteche, Guillermo García Montufar, Guillermo
Figallo Adrianzen, Cesar Polar Romero, Ricardo La Hoz Tirado, José Santos Rivera, José
Ignacio Tello Campodónico, Francisco Velasco Gallo, Ricardo Nugent López, Arturo
Linares, Manuel García Calderón, Artemio Álvarez Benavides, Emilio Llosa Ricketts,
Andrés León Montalbán, Lorenzo Tolentino Tapia, Juan Arce Murua, José Garcia
Salazar, José Rodríguez Montoya, Remigio Pino. Niega que los nombrados hayan sido

30 Con anterioridad a dicha medida, las ratificaciones se daba ordinariamente cada cinco años.
31 Ibídem; pp.294,295
40
impuestos, ya que unos fueron nombrados directamente y otros electos por el Consejo
Nacional de Justicia. Cuando hubo nombramientos directos, recayeron con una sola
excepción, entre los propuestos desde atrás por los Colegios de Abogados y cuando se
creó el Consejo Nacional de Justicia, mediante los concursos de ley, pero siempre a base
de propuestas del Foro y de la Corte Suprema.

Sobre el nombramiento de los vocales supremos, la revista Caretas32 en su sección “ Mar

de Fondo ”, critica la medida contenida en el Decreto Ley 18060 llamada de “
reorganización y moralización “ del Poder Judicial, señalando que en busca de una Corte
Suprema acorde con el pensamiento del “ nuevo derecho revolucionario” , en realidad, se
buscaba usufructuar de verdaderos tribunales de sanción contra los hombres del
gobierno derrocado el 03 de octubre de 1968; el general Velasco dejó en la calle a 12
vocales y fiscales supremos, entre ellos, su presidente el doctor Alberto Eguren Bressani,
para integrar la nueva Corte Suprema con 11 miembros de carrera y 06 de los llamados
“ de la calle”, entre estos el doctor Ricardo Nugent López - Chávez, que no reunía
entonces los requisitos para ser magistrado supremo ni por ejercicio de la abogacía,
aunque si cumplía el requisito de ser pariente político del entonces coronel Raúl
Meneses Arata, miembro del COAP que después sería Ministro de Transportes. Cabe
destacar que dentro de los magistrados nombrados se encontraba el doctor Francisco
Velasco Gallo, pariente cercano del General Velasco Alvarado.

En ese sentido también se pronunció el doctor César San Martín Castro, con motivo de
su Discurso con motivo del “ Día del Juez “ el 04 de agosto del 2009, al señalar que con
la dación del Decreto Ley 18061 mediante la cual se facultaba a la Corte Suprema una
ratificación extraordinaria del conjunto de jueces, vocales y fiscales, ocasionó un
alejamiento arbitrario de numerosos magistrados, e “ inauguró una etapa de funcionamiento del
Poder Judicial a todas luces insatisfactoria y en extremo condescendiente con el régimen , al punto de
cohonestar sus arbitrariedades y desconocer la vigencia y tutela de las libertades públicas”

La ratificación extraordinaria llevada a cabo por la Corte Suprema, comprendió a los 20

Distritos Judiciales, siendo llamada por la Revista CARETAS número 416 33 como la mas
mortífera purga en la historia del Poder Judicial.

32 Revista Caretas , número 613 del 1 de setiembre de 1980; p. 24

33 Revista Caretas , número 416 de mayo a junio 1970; p. 15
41
 34
Al respecto, en el número 378 de la revista “OIGA” se da a conocer la carta del
magistrado Dagoberto Ojeda del Arco35, quien informa que al concluir el trámite
administrativo de ocho días, llevado a cabo por la Corte Suprema, 131 magistrados – de
entre ellos 53 vocales de segunda instancia y fiscales ( aproximadamente el 41% del total
en todo el país ) y 131 jueces y agentes fiscales en las 20 Cortes Superiores de toda la
República – no pasaron la prueba de las ratificaciones judiciales, describiendo la
naturaleza inquisitorial del proceso, debido a la no existencia de recurso de revisión, el
voto secreto no fundamentado e imposibilidad de defensa, no admitiendo ningún
argumento válido en su favor. En la citada revista se hace mención que este proceso a
cargo de la Corte suprema, presidida por el doctor Manuel Segundo Núñez Valdivia y
los 16 integrantes del organismo supremo de administración judicial, se constituyó en
una especie de “Tribunal de Conciencia”, cuya labor era de juzgar el desempeño de cada
uno de los magistrados peruanos y sancionar (en los casos a que hubiera lugar) sin
pruebas , contaban con una serie de averiguaciones realizadas por los propios vocales
supremos. Entre la información que disponían, se hallaba también las recomendaciones
formuladas por los Colegios de Abogados del país (documentos que solo recibieron valor
informativo) sobre el comportamiento de los Vocales, Fiscales, Jueces y Agentes Fiscales
sometidos a ratificación.

A modo de ejemplo de dicho proceso , uno de los magistrados no ratificados fueron el

doctor Gastón Maccassi Sánchez ( conocido por intervenir en el sonado caso de la Página
Once ) así como el Fiscal Héctor Ponce Arteaga, quien inicialmente tuvo a su cargo el
citado proceso.

La revista Caretas número 41636 , haciendo una comparación de los dos proceso de
ratificación llevados a cabo al inicio del año 1969 y la de 1970, señala que la “ mortandad
“ entre magistrados de primera instancia ( jueces y agentes fiscales ) del año 1970 alcanzó
cifras más altas: 133 magistrados en el Perú, mientras que la ratificación cumplida a
inicios de 1969, solamente arrojó un porcentaje de 28% a 30% de jueces no ratificados.

37
Luis Pásara en su sección Perú: Administración de ¿justicia? Criticó esta medida
señalando que si se buscaba un nuevo tipo de justicia, como se llegó a sostener en

34 Revista Oiga , numero378 del 12 de junio de 1970; p.16

35 Magistrado no ratificado por la Corte Suprema
36 Revista caretas número 416 del 26 de mayo al 12 de junio de1970; p. 15
37 Op.cit, p.253

42
discursos presidenciales, este no podía gestarse mediante simple remoción y sustitución
de magistrados. En esa línea de pensamiento agrega en una entrevista hecha en el Diario
Perú 21 el 06 de mayo del 2004, que las reformas judiciales intentadas en el gobierno
militar y la de Alberto Fujimori, terminaron mal. Refiere, que una reforma judicial es un
proceso de años, supone un cambio institucional muy complicado; se requiere cambiar,
primero, la mentalidad de quienes participan en el sistema de justicia, y eso es muy difícil,
toma mucho tiempo, es un proceso largo, supone cambiar las facultades de derecho, a los
jueces, abogados, y eso no se logra de un día para otro, y, segundo: El problema del
dinero, es cierto que para una reforma se requiere mucho recursos, pero hay problemas
previos, por ejemplo, saber si la plata se está gastando como se debe. Agrega que hay un
desbalance entre lo que se esperaba de las reformas, la plata que se ha invertido y los
resultados.

La creación del Consejo Nacional de Justicia, encargado del nombramiento y control

judiciales, fue conformado por delegados del gobierno junto a los representantes de las
universidades (San Marcos y San Antonio Abad del Cuzco), los Colegios de Abogados y
la Corte Suprema; a este organismo también se le dio facultad para sancionar y remover a
los jueces.

38
Para el profesor Ruiz-Eldredge la constitución del Consejo Nacional de Justicia, fue
promovida por los Congresos de Abogados y Profesores de las facultades de derecho,
sobre todo de San Marcos, en vista de tantas iniquidades, el que se conformaba por
representantes de las universidades, de las organizaciones profesionales y de la Corte
Suprema.. Ante la crítica sobre la creación de esta institución, respondió señalando que
no pudieron evitar que dicha institución quede como tal en la Constitución de 1979,
criticando más bien que la citada Constitución al regular sobre el Consejo la haya
limitado a proponer al Presidente de la República los nombramientos de magistrados;
considera que se disminuye la potestad suficiente hasta para expedir los nombramientos o
credenciales con absoluta independencia.

Este organismo que tenía como finalidad también proponer nuevos integrantes de las
cortes “desmembradas” estuvo conformada- entre otros- por el doctor Héctor Cornejo
Chávez y Alfonso Benavides Correa.

38 Op.cit. 308
43
 39
Luis Pasara comentando la creación del Consejo Nacional de Justicia señala que este
organismo – mayoritariamente nombrado por el gobierno – incorporó a la carrera judicial
a un cierto número de abogados que venían del ejercicio libre o de la función pública,
trayendo experiencias y perspectivas distintas a aquellas que prevalecían en la maquinaria
judicial; al mismo tiempo que el consejo estableció un rígido sistema de investigación y
sanciones sobre los jueces.

Este Consejo fue dotado de tres funciones básicas (nombrar y sancionar jueces y
proponer nueva legislación), enfatizó la facultad sancionadora.

40
Un caso que tuvo mayor repercusión, llamado por CARETAS número 613 como
41
escándalo político judicial, fue el proceso disciplinario a cinco vocales de la Corte
42
Suprema que terminó en octubre de 1973 con su destitución. Señala Pasara en su
sección Perú: Administración de ¿Justicia? , que los cargos y las pruebas que se actuaron,
constituían un juicio sobre la forma de ejercer por el juzgador la capacidad, que le
corresponde legalmente, de ponderar pruebas y responsabilidades; esto es especialmente
claro por el hecho de que el juicio que originó el proceso disciplinario era un juicio penal,
en el cual, de acuerdo a ley, el juzgador debe usar el criterio de conciencia. Este caso,
parece ser una excepción, especialmente a que el escándalo en torno al caso ocurrió que
el denunciante de los procesados fuera un miembro del propio Consejo Nacional de
Justicia, siendo innegable su importancia amedrentadora respecto al Poder Judicial. Es
decir se evidencia una clara intervención en la capacidad jurisdiccional del Poder Judicial.

Al caso que nos referimos es el iniciado en octubre de 1973, cuando el Colegio de

Abogados de Lima denunció a uno de sus miembros del Consejo Nacional de Justicia,
abogado Alfonso Montesinos y Montesinos, por ejercicio ilegal de la profesión, ya que,
por ser miembro del Consejo, estaba impedido de ejercer como letrado, originando que
Montesinos denuncie al decano Juan Vicente Ugarte del Pino y al Secretario Juan
Bardelli Lartirigoyen. Proceso que terminó absolviendo al primero y aunque sentenció al
segundo, no logró calmar las iras de Montesinos, que presionó al Consejo hasta que

39PASARA , Luis ; Velasco: Sueño frustrado. En INSTITUTO DE ESTUDIOS PERUANOS. “ El

Gobierno militar - Una experiencia Peruana 1968-1980” Lima 1985. p. 359.

40 Revista Caretas número 613 del 1 de setiembre de 1980; p.24

41 Proceso Disciplinario a que se hace referencia , es el signado con el expediente 6988-73
42 La Administración de Justicia en América Latina; p. 264

44
destituyeron a sus cinco miembros. Ante esto, otros tres vocales renunciaron en protesta
por la citada medida, siendo ellos , los doctores Juan Domingo García Córdova, Emilio
Llosa Ricketss y Plácido Galindo.

Para García Rada43 este organismo al tener casi todos sus miembros designados por el
Ejecutivo y existiendo una dictadura como la de Velasco, sus decisiones obedecían al
querer del amo de turno. Ejercían una absorbente fiscalización sobre todos los jueces del
Perú, con desmedro de su independencia , ya que no solo controla la conducta funcional
– que sería lo conveniente- sino que también llega a apreciar el tenor de sus decisiones,
poniendo como ejemplo el proceso disciplinario que terminó con la destitución de los
cinco magistrados antes referido, por haberse atrevido a no sancionar a Ugarte del Pino.

Sobre la conducta de los integrantes del Consejo Nacional de Justicia, Roque Carrión W.
en su artículo “Sobre como acercar la justicia al Pueblo” publicado en el número 388 de
la Revista Oiga 44, denunciando la reforma judicial gratuita, criticaba que los miembros
del Consejo Nacional de Justicia no percibían sueldo, lo que originaba que estos
continúen ejerciendo sus actividades profesionales, con grave perjuicio para la imparcial
elección de jueces.

El Consejo Nacional de Justicia, apareció también como responsable de haber realizado

una sustitución masiva de magistrados. Hasta 1975 había nombrado 507 magistrados para
643 cargos en el Fuero Común 45 .

CAMBIOS LEGISLATIVOS

Los cambios legales se restringieron en materia civil a acelerar y simplificar el juicio de

alimentos, el juicio ejecutivo y la declaratoria de herederos; y en lo penal, dieron al juez
facultad de sentenciar en ciertos delitos, establecieron el tribunal de un solo vocal para
otros delitos, acortaron el procedimiento, crearon una vía procesal para el habeas corpus
y ampliaron el delito de prensa, facilitando la libertad provisional pero endurecieron las
penas, incluso con el establecimiento de la pena de muerte. El común denominador de
los cambios legales fue la celeridad procesal.

43 Op. cit.
44 Revista Oiga Nro. 388 del 28 de agosto de 1970; p.38
45 Consejo Nacional de Justicia: División de Evaluación y Concursos

45
Mediante Decreto Ley 17388, promulgado el 24 de enero de 1969, cuyo artículo 5
añadió al Código Penal el artículo 197 en los siguientes términos: “Serán reprimidos con
penitenciaría o prisión no menor de diez años, que se cumplirá obligatoriamente en una Colonia Penal
Agrícola, los que asalten a mano armada, con concierto o banda, con el objeto de hacer sufrir el acto
sexual o contra natura, aun cuando los agraviados sean mayores de edad. Si como consecuencia del asalto
o de las lesiones inferidas se produjera la muerte de o de las víctimas, se aplicará al autor o autores, la
pena de muerte” .

El 24 de octubre de 1968, mediante Decreto Ley 17083, el proceso de habeas corpus fue
dividido en dos vías procesales: una penal , de protección a la libertad individual y otra
civil, de auxilio a los demás derechos individuales y sociales. Según el profesor Carlos
Augusto Ramos Nuñez46 esta proceso contenía el defecto deliberado de ser
excesivamente formalista. Los procesos que se gestaron nacieron entorpecidos y no
auspiciaban una protección real de los derechos constitucionales de las personas.

CREACION DE FUEROS ESPECIALIZADOS

En las oportunidades abajo indicadas se crearon jurisdicciones especializadas como el

Fuero Agrario y el Fuero de Comunidades Laborales.

FUERO AGRARIO.- Nueva institucionalidad promovida por la reforma agraria

peruana. Se creó por Decreto Ley 17716 publicado en 1969, se integró por los llamados
jueces de tierras y como segunda y última instancia los tribunales agrarios, actuaban de
manera exclusiva sobre los asuntos agrarios y sus resoluciones no eran revisables; a través
de esta jurisdicción especializada en los problemas agrarios, se quitó toda competencia al
Poder Judicial en asuntos relativos a controversias agrarias. Los procesos fueron
sumarísimos, donde los largos plazos y las etapas prorrogables del juicio civil, fueron
drásticamente reducidos.

El impulso procesal no provenía de las partes sino del juez, quien buscaba pruebas a
propia iniciativa, realizaba inspecciones oculares sin citar a las partes, actividad del juez
por lo cual se le llegó a denominar “inquisitorio” por los procesalistas. El juez agrario tenia

46RAMOS NUÑEZ, Carlos Augusto; “ Historia de la Corte Suprema de Justicia del Perú; tomo I; 2008;
p.449.
46
mandato legal expreso que lo obligaba a aplicar las normas que amparen el derecho de los
campesinos, aunque éstos no las hubiesen invocado en su favor.

Luis Pasara al tratar el tema en su sección “Perú: Administración de ¿justicia?” 47,

comentando tales medidas señala que estos hechos constituyeron una clara demostración
de lo inadecuado que resultaba la administración de justicia para los logros del proyecto
gubernamental y que la subsistencia de un Poder Judicial que constituyó uno de los
pilares fundamentales del Estado oligárquico y del ordenamiento social cuestionado,
resultaba incompatible con las líneas y objetivos trazados por las autoridades
gubernamentales.

Asimismo, dicho autor48 resalta tal decisión, al señalar que fueron sin duda, el caso
relativamente más exitosos entre las diversas reformas implementadas en la
Administración de Justicia. Ello tiene que ver en relación con la profundidad de la
reforma que aquel hacia posible, la agraria, pero también con los cambios legales y la
innovación jurisprudencial operados en el derecho agrario peruano; ello hizo posible que
se formulara, en cierta medida, una mediación jurídica creativa entre la necesidad social, el
objetivo político decidido y el caso concreto bajo juzgamiento.

Los nuevos principios procesales dispuestos por la citada Ley de Reforma Agraria 49,
fueron, básicamente, la oralidad, celeridad, inmediación y concentración de la prueba,
impulso de oficio, inversión de la carga de la prueba, limitación del formalismo; a partir
de ellos, el juzgador agrario innovó en la interpretación de los institutos jurídicos y, sobre
todo, redefinió el papel del administrador de justicia. Con estas medidas el juez abandonó
su rol de neutralidad que le fuera asignado por el derecho liberal; bajo una nueva
orientación, ha procurado hacerse cargo de los objetivos del proceso de Reforma Agraria;
gruesamente definidos a favor del campesinado y en detrimento de aquel sector de los
propietarios agrícolas destinado a ser expropiado.

Pasara50 comentaba que el juez en esa tarea, se ha mostrado innovador y creativo, en

términos generales.

47 La Administración de Justicia en América Latina; Consejo Latinoamericano de Derecho y Desarrollo;

….p.251
48 Op.cit.
49 Artículo 123 del Decreto Ley 17716
50 Op.cit.

47
Coincide en señalar que se ha usado instrumentalmente la ley para proteger al
campesinado, por ejemplo en los casos de acoso y hostigamiento policial ejecutado a
solicitud del terrateniente. Por otra parte, se ha usado flexiblemente la facultad para
resolver ultra y extrapetiae como formas efectivas de tutelar el derecho del campesinado,
pese a no estar convenientemente asistido éste de asesoría profesional. El juez agrario, a
decir de Pasara, alcanzó un relativo éxito - en relación con el juez del fuero común – en
el propósito de incorporar la verdad real en sus consideraciones, buscándola
procesalmente y redefiniendo ciertas instituciones, para adecuarlas mejor a los conflictos
sociales y concretos.

FUERO DE COMUNIDADES LABORALES.- En 1975, se crea fugazmente el Fuero

Privativo de Comunidades Laborales, mediante Decreto Ley 21109, como Organismo
Jurisdiccional autónomo, encargado exclusivamente de conocer y resolver las
controversias que se originen por aplicación de la legislación sobre Comunidades
industriales, mineras, pesqueras, de telecomunicaciones, de compensación y, en general,
de toda comunidad laboral. Durante cuatro años marcho paralelamente al Fuero de
Trabajo atendiendo los conflictos surgidos en el seno de las organizaciones comunitarias
de trabajadores destinadas a la participación de éstos en la gestión, la propiedad y las
utilidades de las empresas, hasta que en el año de 1979 por Decreto Ley 22466 se dispone
la fusión de ambos fueros, bajo la denominación de “Fuero Privativo de Trabajo y
Comunidades Laborales.

Para Pasara51, constituye el único caso en la historia judicial del país, de un fuero
creado a pedido de los trabajadores. Fueron los propios comuneros industriales quienes
solicitaron formalmente que se estableciera el fuero, como ámbito de resolución de
conflictos que no existía, en tanto que el aparato administrativo ( Ministerio de Trabajo )
no tenia facultades legales y la vía ordinaria en el fuero común, resultaba manifiestamente
inaparente debido a su conservadorismo.

51 Op.Cit.p. 259.
48
GOBIERNO DE FRANCISCO
MORALES BERMUDEZ
29 de agosto de 1975 al 28 de Julio de 1980

49
 3.2 REFORMAS JUDICIALES DEL GOBIERNO DE
MORALES BERMUDEZ

CONTEXTO DE LA REFORMA JUDICIAL

El Gobierno de Morales Bermúdez, comienza el 29 de agosto de 1975, denominándose

“Segunda Fase”, este periodo se inicia con el derrocamiento del presidente Velasco, y
con las justificaciones al derrocamiento, así definida para profundizar y consolidar la
primera, eliminando las desviaciones personalistas de su conducción . 52

Se culpará de la crisis y de las dificultades de su gobierno al gobierno anterior. Como

sintiéndose parte de otro gobierno- a pesar de haberlo integrado.

Durante el gobierno de Morales Bermúdez, el descontento popular y las huelgas

nacionales paralizaron al país. El gobierno militar en última instancia recurrió al apoyo del
APRA. Dentro del sector público, de los sindicatos, de los partidos de izquierda y de los
movimientos populares se sentía un fuerte control ejercido por el servicio de inteligencia
del ejército. Sin embargo, el gobierno no hizo uso de fuerzas paramilitares o de
escuadrones de la muerte.53

PREPARANDO EL DESMONTAJE ( 29 de agosto de 1975- 16 Julio 1976)

Se puede definir tres periodos principales:

52 Henry Pease García: LOS CAMINOS DEL PODER – TRES AÑOS DE CRISIS EN LA ESCENA
POLITICA, Lima : Editorial Desco, 1979:
53 Dirk Kruijt y María del Pilar Tello: De los Reformistas Militares a la Dictadura Civil – Pág. 80

50
PRIMER PERIODO: Abarca desde el 29 de agosto de 1975 hasta el 16 de Julio de
1976, se desarrolla en este tiempo la fase previa al desmontaje de las reformas, incluyendo
la depuración de sus defensores.

Se trata de un periodo intenso que comienza con las justificaciones al derrocamiento de

Velasco, mostrando la ofensiva de la derecha política desde la prensa y los partidos,
bastante bien articulada con una ofensiva empresarial contra el movimiento popular así
como con la sólida presión imperialista expresada en la negociación respecto de la
nacionalización de Marcona y en el margen de gestión de nuevos créditos para una
economía en crisis , que se administra en caldeado ambiente geopolítico.54

SEGUNDO PERIODO: (julio de 1976 hasta el 19 de Julio de 1977), fecha del paro
nacional unitario. Es el tiempo de “emergencia” en el cual el gobierno aplica
sistemáticamente mecanismos represivos destinados a excluir de la escena a la izquierda,
al movimiento popular e incluso a los sectores progresistas que se van desvinculando del
régimen. En este periodo se aprecia el desmontaje de las reformas y el esfuerzo del
gobierno por obtener el expreso respaldo de las fuerzas del campo burgués, con magros
resultados en tanto éstas demande la finitud del régimen.

TERCER PERIODO. (Comienza en agosto de 1977 y culmina tiempo después de la

instalación de la Asamblea Constituyente), será decisivo en reagrupamiento y la
polarización de fuerzas.

En la primera sesión del gabinete se dejan sin efecto las órdenes de extrañamiento y la
clausura de revistas dispuestas en agosto. Progresivamente reaparecerán las revistas
clausuradas. En setiembre y octubre parecen dos nuevos semanarios ; “ Equis X”, y “ El
tiempo”, reaparecen también las revistas Oiga y Opinión Libre, que fueron clausurados el
5 de agosto de 1975 por Velasco Alvarado.

En setiembre de 1975, el Ministro Barúa, expone al país la “difícil situación por la que
atraviesa la economía nacional como consecuencia de la crisis que viene de la economía
mundial”, señalando que el deterioro de la producción provine de factores climáticos, de

54Henry Pease García: Ob.Cit; p.111 : LOS CAMINOS DEL PODER – TRES AÑOS DE CRISIS EN
LA ESCENA POLITICA, Lima: Editorial Desco, 1979.
51
problemas de comercialización, del alza de costos de insumos tales como fertilizantes y
pesticidas, y de los bajos precios que tuvieron los productos del campo en 1974.
El Ministro culpará a las huelgas y a la continua reducción de los precios internacionales
del deterioro de la producción en el sector minero que bajó en el año en un 6%, termina
su discurso anunciando un reajuste de precios y salarios.

El 16 de diciembre de 1975, se promulgó el D.L. 21354, por el que se rebajó la edad

máxima en las diversas del Poder Judicial: a los 62 años para los Vocales Supremos , y
a los 60 para los Magistrados de las Cortes Superiores y los de Primera Instancia, “…
con lo que logró el cesé de un 40% de los magistrados a nivel nacional y de 9 de los 17
supremos, entre los cuales Francisco Velasco Gallo, presidente de la Corte y tío del
general derrocado en agosto.55 Una vez cumplido su objetivo el 6 de diciembre de de
1977, lo derogó mediante Decreto Ley 22015.

En Enero de 1976, el Ministro Barúa vuelve a dirigirse al país. Anuncia un “ Programa de

Reactivación Económica” que incluye medidas tributarias ( entre otras, incremento de
impuestos a la renta de personas naturales, pero no a las utilidades de las empresas;
inclusión de empresas públicas que no tributaban impuesto a la renta e incremento de
impuestos a las Cooperativas Agrarias de Producción y Sociedades Agrarias de interés
social) , Medidas fiscales; medidas referidas al campo de la balanza de pagos , reajuste de
precios. Se aumentaron las remuneraciones en 840 soles mensuales como asignación por
variación de precios y se estableció en 55 soles diarios el límite para negociación colectiva
que resultaba menor que el anterior fijado en 1975 en 70 soles diarios.

El 16 de Marzo de 1976, se destituye a todos los directores de diarios; reemplazándolos

por personas que en ningún caso se pueden caracterizar por su lealtad a la “Primera
Fase”, bajo el argumento que no necesitaban una prensa que distorsione, los tilda de
tener una línea de “ Sensacionalista, alienante y venal”, acusándolos de convertirse en “
voceros de ideologías ajenas al país y al proceso revolucionario.

El mensaje del 31 de marzo de 1976, se orienta al ataque a lo que dentro del gobierno,
podía calificarse de progresista; por primera vez se expresa que la prioridad del sector de
propiedad social es política – o sea ., no económica- y se afirma “ debemos defender la
propiedad privada reformada” . Anunció además que su gobierno culminaría en una

55 Revista Caretas Nº 613, del 1 de setiembre de 1980, P. 24

52
nueva Constitución, que se prepararía con la participación de todo el país y que sería
aprobada por la ciudadanía56

En abril de de 1976, declara en emergencia a algunos sectores productivos: Declara en

emergencia la minería. El Decreto faculta a las empresas para despedir “ a quienes
incurran en cualquier modalidad de paralización, que sea calificada de ilegal, sin que se
excluya a dirigentes que gozan del ejercicio de licencia sindical. Luego es decretada la Ley
de Emergencia Pesquera.

El 30 de Junio de 1976, el Premier Fernández Maldonado y el Ministro Barúa harán

juntos una exposición al país, en la cual se anuncia un nuevo “paquete” económico.

En Julio de 1976, todo el país será declarado en Estado de Emergencia “ para hacer
posible la aplicación de esta política a todos los campos laborales y se dará un Decreto
que expresamente prohíbe la huelga mientras dure el Estado de Emergencia. El
gobierno prohíbe así, con esta práctica y esta legislación, el derecho de huelga, dicha
medida se mantendría hasta abril de 1977, cometiéndose durante este tiempo una serie de
arbitrariedades ( detenciones arbitrarias, allanamiento de locales etc.), El Estado de
emergencia estuvo destinado a impedir toda movilización y protesta de los trabajadores.
El 1º de Febrero de 1977, se dicta la modificación de la Comunidad Laboral ( Decreto
011- 76 TR- , a través de este Decreto se fija el tope salarial y presentación de los pliegos
de reclamos ya no anualmente, sino cada 18 meses, se prohíbe toda forma de
paralización colectiva de labores en los centros de trabajo bajo pena de la rescisión
automática del contrato de trabajo de los infractores.

PLAN GOBIERNO TUPAC AMARU, Decreto Supremo Nº 020-77- PM del 4 de

octubre de 1977,
(…)
7. Administración de Justicia y Readaptación Social
a. OBJETIVO
(1) Administración de justicia independiente, con personal capacitado, que asegure la
oportuna e inflexible aplicación de la ley a todos por igual.
(2) Sistema penitenciario que haga posible la readaptación social del interno.
b. LINEAMIENTOS DE POLITICA

56 Federico Prieto Celi; Regreso a la Democracia, Editorial Realidades S.A, 1996, P. 167
53
(1) Completar la organización de la administración de justicia y perfeccionar sus
mecanismos, a fin de agilizarla y asegurar su independencia.
(2) Actualizar y complementar la legislación relacionada con la administración de justicia
y la readaptación social, adecuándola a los cambios estructurales.
(3) Normar la carrera del magistrado y del personal auxiliar y asegurar su capacitación
permanente.
(4) Establecer la infraestructura necesaria de los centros de readaptación y capacitar a su
personal técnico administrativo.
(5) Perfeccionar los métodos de readaptación social, mediante el tratamiento científico y
técnico del interno, sobre la base del trabajo obligatorio.
(6) Promover la participación de la Comunidad en la prevención del delito, el tratamiento
del interno y la ayuda al liberado, como parte de la defensa social. 57

Allí, se establece el cronograma de transferencia del poder y se da luz verde a la actividad

de los partidos políticos, que estaban en sus cuarteles de invierno, por las críticas y las
restricciones que habían sufrido en la primera fase58

El 20 de Mayo de 1978, en el MENSAJE A LA NACION DEL SEÑOR

PRESIDENTE DE LA REPUBLICA, GENERAL DE DIVISION EP. FRANCISCO
MORALES BERMUDEZ CERRUTTI este manifiesta lo siguiente:

- Resalta que la fecha de las elecciones para la Asamblea Constituyente, del 4 de

junio al 18 de junio. Que se encuentra firmemente decidido que el cronograma
político trazado en la transferencia del Gobierno y del poder a un Gobierno
legítimamente elegido por la voluntad de su pueblo, se cumpla. Esto no es un
compromiso solamente de quien les habla. Es un compromiso histórico que han
asumido la Fuerza Armada y las Fuerzas Policiales59

- Llama a la reflexión de los diferentes grupos políticos. Llamo a reflexión a los

grupos laborales del país. Piden una transferencia del poder político, pero, repito,
debe ser con tranquilidad. Es decir, tenemos que buscar una transferencia que

57
Plan TUPAC AMARU, aprobado por Decreto Supremo Nº 020-77, 04 de octubre de 1977
58 Federico Prieto, Ob.cit, P.0 214
59 La Revolución Peruana: mensaje a la Nación, del señor Presidente de la República General de División,

EP. Francisco Morales Bermúdez Cerruti, Lima, 20 de mayo de 1978, pág. 6

54
 asegure una futura estabilidad política en nuestra Patria, porque sin estabilidad
política tampoco habrá estabilidad económica. Reflexionemos en esto.

- Habla sobre los objetivos económicas, el actuar de la prensa, su respaldo al sector

privado nacional, señala que los objetivos fundamentales de su Programa de
reactivación económica, y señala algunos instrumentos.

 Máxima austeridad para todos sin excepción ni contemplación de ninguna clase;.

 Estudio inmediato de la reducción o eliminación de las actuales exoneraciones en

el impuesto a la renta personal,

 Racionalización de los distintos sistema de desgravación tributaria

 Eliminación total de las fuentes originarias de gasto público innecesario, sin

discriminación alguna;

 Desburocratización efectiva y real del aparato público sin incremento de la

desocupación, mediante la transferencia del trabajo muerto actual a un trabajo
vivo, promoviendo la creación urgente de fuentes de ocupación productiva, fuera
del aparato estatal, con un mínimo de gasto de divisas que hoy día son muy
escasas;

 Una política de precios de productos básicos en forma racional y eficaz, que, sin
tener que subsidiar necesariamente, elimine los factores especulativos en los
precios de los productos básicos como alimentos, medicinas, etcétera;

 Y un objetivo fundamental que es la restructuración de nuestra deuda externa (..)

Nuestro objetivo es el siguiente: vamos a ir a reestructurar nuestra deuda externa
en una forma tal que la paguemos con no más del 20 al 25 por ciento de nuestros
ingresos nacionales de divisas. Ese es nuestro objetivo…sic.

Por todo este acontecer a nivel nacional, sin que sea nuestro espíritu ni nuestro
propósito, nos hemos visto obligados a suspender las publicaciones de
periodicidad no diaria y eventuales y los espacios gratuitos periodísticos, radiales
y de televisión de propaganda electoral, en tanto subsista el estado de emergencia
que ha sido decretado. 60

La Revolución Peruana: mensaje a la Nación, del señor Presidente de la República General de División,
60

EP. .Francisco Morales Bermúdez Cerruti, Lima, 20 de mayo de 1978, P. 7

55
 El Estado de Emergencia, se suprime recién a partir de Julio de 1977, después
del 19 de julio el gobierno castrense y los partidos políticos tratan de negociar los
términos de un nuevo régimen político ( APRA, PPC)

REFORMAS JUDICIALES.

Señalaba Morales Bermúdez, que no pensó hacer reforma, porque en el nivel más alto
del poder judicial – la presidencia de la Corte Suprema de Justicia – había funcionarios
dignos, con muy buenos antecedentes en su carrera judicial: primero César Fernández
Arce y después Ricardo Nugent. Confiaba en que si había necesidad de cambio, ellos lo
tenían que hacer; debían conducir en la forma que fuera necesario el mejoramiento de
todo el sistema judicial. 61

Sin embargo, en 1975 se decidió una nueva reforma de la administración de justicia,

creando la Comisión de Reforma Judicial que, dedicaba básicamente a promover
proyectos de investigación, funcionó hasta 1978.

A partir de la instalación de la Comisión de Reforma Judicial en 1975, la Corte Suprema

desarrolló el interés por la capacitación de los magistrados. Dos fueron los focos de
atención: la justicia regular y la justicia de paz- El programa de capacitación a los
magistrados de primera y segunda instancia fue confiado al Consejo Latinoamericano de
Derecho y Desarrollo, a través de un ciclo de Seminarios – Taller, cuyos objetivos
principales eran: a) Sensibilizar en una perspectiva jurídico- social a los magistrados; b)
Permeabilizar a los jueces respecto a la reforma judicial; y, c) La Constitución de un
núcleo de magistrados que viabilizara el proceso de reforma.

Claramente, el programa de capacitación fue pensado por la Comisión de Reforma

Judicial, en la línea de cuestionamiento del rol que venía cumpliendo la administración de
justicia en el Perú, y con el propósito de invitar a los jueces a revisar sus hábitos en la
interpretación y en el razonamiento judicial62

61PRIETO Celi Federico, Regreso a la Democracia, Lima: Editorial Realidades, 1996, p. 218
62La Administración de Justicia en América Latina- Consejo Latinoamericano de Derecho y Desarrollo-
Algunos comentarios al trabajo de Luis Pasara, realizados Javier de Belaunde y Alberto Bustamante, p. 288
56
Del lado de los juristas y de los sectores de opinión pro- gubernamental empeñado en la
tarea de reforma, no se encuentra testimonios de una elaboración ideojurídica alternativa
a la tradicional. Fuera de las declaraciones generales o las críticas gruesas, los argumentos
de la escuela jurídica tradicional no han encontrado respuestas precisas. Uno de los
puntos que muestran esto con más claridad es la discusión sobre la independencia del
poder judicial que los grupos tradicionales han planteado al nivel político, provocando
enfrentamiento no solo respecto a la reforma judicial sino con relación al conjunto de las
reformas sociales implementadas por el gobierno militar. Quienes estaban por la reforma
judicial respondieron el mismo terreno político, sin distinguir un nivel para la
independencia judicial63.

Además el Consejo Nacional de la Magistratura, nuevo elemento del sistema judicial, se

había instalado desde la primera fase y hacía las propuestas al Presidente de la República
para el nombramiento de los magistrados de la Corte Suprema y de las Cortes Superiores,
se entiende que buscando condiciones de capacidad y moralidad. Este organismo fue
recogido en la Constitución de 197964

Es posible hallar todo el proceso destinado a la elaboración de una nueva constitución

que denominamos:

CAMINO A LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE (19 de Julio de 1977- 29 de

agosto de 1978).

Mediante Decreto Ley el 15 de noviembre de 1977, se modificó el Código Civil. Se

estableció como personas capaces de ejercer los derechos civiles a los que han cumplido
los 18 años en vez de 21, lo que, además fue recogido por la Constitución de 1979

63 La Administración de Justicia en América Latina- Consejo Latinoamericano de Derecho y Desarrollo:

PERU. ADMINISTRACION DE ¿ JUSTICIA¿, LUIS PASARA, P. 265
64 PRIETO Celi Federico, Regreso a la Democracia: Lima , Editorial Realidades 1996, P. 219

57
 4. PARTE III

2° GOBIERNO DE FERNANDO
BELAUNDE TERRY
1980-1985

58
 4.1 LA REFORMA JUDICIAL DEL SEGUNDO
GOBIERNO DE FERNANDO BELAUNDE TERRY (1980
– 1985)

EL RESTABLECIMIENTO DEL MINISTERIO DE JUSTICIA.

1.1. El Presidente Fernando Belaunde, aprobó el Decreto Ley 23103, restableciendo

el Ministerio de Justicia en la jerarquía, antigüedad y prerrogativas que le
corresponden, disponiendo que el mismo iniciará sus funciones el 28 de julio de
1980.
1.2. El Diario “El Comercio” del viernes 4 de julio de 1980 65, da cuenta sobre el
particular con el título: “El Ministerio de Justicia volverá a operar este mes”,
agregando que Establecerá una política de protección y de asistencia a la familia,
niñez y ancianidad. Se señala también que el Gobierno restableció el Ministerio de
Justicia, a fin de asegurar una adecuada política de readaptación social en los
centros penales y establecer la política de protección y asistencia a la familia, la
niñez, la juventud y la ancianidad en abandono, así como mantener la
colaboración de la Iglesia Católica y otras confesiones con el Poder Ejecutivo.
1.3. El decano de la prensa nacional anota que en concordancia con la nueva
Constitución, el Ministerio de Justicia mantendrá el nexo del Poder Ejecutivo con
el Poder Judicial, el Tribunal de Garantías Constitucionales, el Consejo Nacional
de la Magistratura y el Ministerio Público “promoviendo permanentemente una
administración de justicia pronta y eficaz”.
1.4. Se indica en el D.L respectivo66, que el Ministerio de Justicia ejercitará a través del
organismo respectivo, la defensa judicial de los derechos e intereses del Estado;
supervigilará la función notarial, el control de la oficina nacional de los registros
públicos, velará por el imperio de la ley, el derecho y la justicia, estudiará y
propondrá la dación y reforma de las leyes orgánicas de las entidades vinculadas al
sector, así como de los códigos.
1.5. El Ministerio reestablecido tendrá a su cargo la incorporación del Consejo de
Defensa Judicial del Estado; las oficinas médico legales y servicios de necropsias

65. Diario El Comercio, 04-07-80, p. 01.

66 Mediante Decreto Ley Nº 23103, se dispuso restitución del Ministerio de Justicia.
59
 de la República, la Oficina de Asuntos Jurídicos, la Dirección de Establecimientos
Penales y la Oficina Nacional de Registros Públicos.
1.6. También los Consejos Nacionales del Servicio Civil, Administrativo y
Supervigilancia de las Fundaciones y Consultivo de los Registros del Estado Civil.
Igualmente la Comisión de Merecimientos para el otorgamiento de pensiones de
gracia.
1.7. Se informa también que el Ministerio de Justicia asumirá las funciones que
competen al Primer Ministro como miembro de los Consejos Superiores,
Comités o Juntas de Supervigilancia y otros organismos relacionados con el
Sector; así mismo refrendará las Resoluciones Supremas de nombramiento y
expedirá los respectivos títulos de los magistrados y órganos del Ministerio
Público.
1.8. Se señaló también en el Decreto Ley 23103, que el personal y los recursos
financieros y patrimoniales de las entidades que pasen a formar parte del
Ministerio de Justicia, serán transferidos con las respectivas asignaciones
presupuestales.
1.9. Se anota finalmente, que las pensiones a que tuvieran derecho los consejeros y
los trabajadores del Consejo Nacional de Justicia, que hayan cesado o cesen
dentro del régimen del Decreto Ley 20530, las asumirá el Ministerio de Justicia.

El Presidente Belaunde, en el Mensaje a la Nación67, al asumir el cargo el 28 de julio de

1980 señaló:
“Fortalece la vigencia del Estado de Derecho y el imperio de la Ley la reimplantación del
Ministerio de Justicia, que reinicia sus funciones después de un prolongado paréntesis de
doce años”.
Agregó, en alusión a las funciones restablecidas del Ministerio de Justicia, en el mismo
mensaje a la Nación:
“Debe impulsarse vigorosamente una eficaz atención al problema de la protección y
asistencia a la niñez y a la juventud, que constituyen el capital más preciado de la Nación;
a la familia que es el núcleo social básico, esencia misma de la comunidad, y a la
ancianidad por la que se debe velar no solo por las necesidades ciertas que requiere, sino
como testimonio del agradecimiento de una Nación a quienes han dedicado lo mejor de
su vida en servicio del país”.

67 Mensaje a la Nación del Presidente F. Belaunde Terry, publicado por El Comercio de 29 de julio de 1980,
p. 8 y sgtes.
60
La reapertura del Ministerio de Justicia, por decisión del Presidente Belaunde, estuvo
encargada al distinguido jurista y líder del Partido Popular Cristiano, Dr. Felipe
Osterling Parodi, cuyo ejercicio a cargo de dicho portafolio se extendió desde el 28 de
julio de 1980, hasta el 4 de agosto de 1981, en que fue remplazado por el también
abogado pepecista Enrique Elías La Rosa. El ex Ministro Osterling, durante su gestión
destacó por una activa labor a favor de mejorar las condiciones de las cárceles del país
para posibilitar la rehabilitación de los internos, así como también por su destacada
iniciativa e intervención para la dación de diversos decretos legislativos, como el Nº 3
referido a la restitución de los medios de prensa a sus propietarios afectados por actos de
despojo, el Nº 046, sobe el delito de terrorismo, el Nº 052- Ley Orgánica del Ministerio
Público, el Nº 121- modificaciones a diversos artículos del Código Penal, el 122, sobre el
delito de tráfico ilícito de drogas, el 123, sobre los delitos económicos, el 124, sobre el
procedimiento penal sumario, el Nº 125, sobre ausencia y contumacia, y el 126, sobre
modificaciones al Código de Procedimientos Penales, y su iniciativa para el tratamiento
por el Congreso de las leyes orgánicas de los nuevos organismos constitucionales como el
Consejo Nacional de la Magistratura, el Tribunal de Garantías Constitucionales, creados
por la novísima Constitución de l979; presidió la Comisión Reformadora del Código
Civil, que en 1984 remplazó al trasnochado Código de 1936 e impulsó la denominada Ley
del Poder Ejecutivo, entre otras. Fue calificado por el Presidente Fernando Belaunde
como el “Asesor del Gabinete”68.

Como se ha dicho antes, el Dr. Enrique Elías La Rosa, dirigente del Partido Popular
Cristiano, en virtud de un acuerdo político con el partido oficialista Acción Popular,
sucedió en el cargo de Ministro de Justicia al distinguido jurista, profesor universitario y
político Felipe Orterling Parodi, desde el 4 de agosto de 1981, hasta el 27 de julio de
1982, pudiéndose señalar que por sus propias expresiones públicas, al asumir el cargo en
que sostuvo que “los doce años de dictadura habían hecho olvidar a la ciudadanía lo que
es la justicia y la labor del ministerio del ramo” 69. Trató durante su gestión de continuar la
tarea iniciada por su antecesor en lo referente al mejoramiento de la situación carcelaria,
interviniendo activamente en la dación de los decretos supremos 017-81-JUS de 9 de
septiembre de 1981, sobre facultades a la Corte Suprema para establecer pautas de la

68 Víctor Andrés García Belaunde: “Los Ministros de Belaunde, 1963-68, 1980-85”, Primera Edición 1988,
Editorial Minerva, P. 278-279.
69 Víctor García Belaunde, obra citada, pág. 149.

61
aplicación de la retroactividad benigna, y el Nº 025-81-JUS, sobre la redención de la pena
por el trabajo.

Precisamente, es en el enfrentamiento del problema carcelario donde su desempeño y

accionar fueron objeto de serios cuestionamientos por parte de las diversas fuerzas de la
oposición en el Congreso, como también de un importante sector de la prensa al
denunciar las supuestas irregularidades en los contratos de construcción con el consorcio
español “Guvarte” de nuevos penales en la capital y el interior del país, así como el
equipamiento logístico de la Dirección General de Establecimientos Penales, hoy
Instituto Nacional Penitenciario. El tema fue de encendido debate en la Cámara de
Diputados, donde el congresista de Izquierda Unida Manuel Dánmert fungió de acusador
a través de un proceso de interpelación, que finalmente

no llegó a prosperar. Sin embargo, el Presidente Belaunde con ocasión del aniversario
patrio de julio de 1982, decidió relevarlo del cargo, y apaciguar el clima político tan
agitado por el “caso Guvarte”, designando en su reemplazo al prestigioso abogado y ex
constituyente Armando Buendía Gutiérrez, también destacado miembro del Partido
Popular Cristiano, que como se sabe fue el resultado de una escisión de la Democracia
Cristiana. El flamante Ministro de Justicia, según el actual Congresista Víctor Andrés
García Belaunde, el 3 de agosto de 1982, en su primer contacto con el periodismo,
anunció que punto importante de la labor que desplegaría desde su portafolio, sería la
protección del binomio madre- niño. Por tal razón, dijo que era necesario la coordinación
con el Instituto Nacional de Bienestar Familiar. “Intentaremos servir mejor a esta área
que corresponde al Ministerio de Justicia y esperamos que la conjunción de esfuerzos den
los resultados que esperamos”70. El mismo autor, resalta que el Ministro Buendía, a raíz
de la escalada terrorista en el país, planteó redefinir el concepto de traición a la patria, de
modo que los efectos de la ley cayeran con mayor rigor sobre los autores de tan execrable
delito. Así mismo, el ahora congresista y autor del libro en mención, destaca en la gestión
del ex Ministro Armando Buendía, su preocupación por la reorganización de los
Registros Públicos, cuya presidencia encargó al prestigiado jurista y maestro universitario
Dr. Max Arias Schreiber, como también en el aspecto penitenciario, sobre la concesión
del beneficio penitenciario de la libertad vigilada para delincuentes primarios, no
peligrosos, la construcción de nuevos penales y la remodelación de los existentes, la
aceleración de los juicios de alimentos, entre otros logros.

70 Víctor Andrés García Belaunde, ob. cit, p. 70.

62
Como testimonio personal, en pro de la justicia, puedo dar fe, con otros colegas
magistrados, de la correcta y encomiable actuación del citado Ministro Armando Buendía
y su Vice Ministro, Dr. Federico Tovar en la conducción de los procesos de
nombramientos judiciales de ese entonces, (1983) en que, ambos procedieron con estricta
imparcialidad proponiendo al Presidente de entonces, el Arquitecto Fernando Belaunde,
diversos nombramientos en favor de quienes, por diversas razones, o por su probada
independencia, no estaban ubicados en las cercanías del partido al que pertenecían ambos
funcionarios- el PPC, ni al partido de gobierno- Acción Popular.

Es preciso recordar que por entonces, la Ley Orgánica del Consejo Nacional de la
Magistratura, encargaba a dicho Consejo y los Consejos Distritales, realizar los
concursos públicos de méritos para ocupar los cargos de jueces o fiscales, así como la
formulación de las ternas de los postulantes aprobados ante el Poder Ejecutivo, siendo
el Ministro de Justicia quien tenía a su cargo elevar la propuesta al Presidente de la
República para el nombramiento o designación de uno de los integrantes de dichas
ternas. El manejo político era por entonces crucial, los postulantes nos veíamos obligados
a realizar gestiones de ese orden en busca del apoyo decisivo, la independencia futura del
magistrado podría, cuando no, estar seriamente mellada o comprometida con el poder de
turno. Con la nueva Constitución de l993 y la Ley Orgánica Vigente del Consejo
Nacional de la Magistratura, la decisión política ha sido abolida, pues actualmente los
magistrados del Poder Judicial y Ministerio Público son elegidos en concurso público de
oposición y méritos por el Pleno del CNM, que por su forma de composición y origen no
político de sus integrantes, garantiza la meritocracia e imparcialidad de dichos
nombramientos.

Al Ministro Buendía, lo sucedió en el Ministerio de Justicia en julio de 1983 el distinguido

abogado y ex constituyente, fundador con Luis Bedoya Reyes del Partido Popular
Cristiano y Senador don Ernesto Alayza Grundi, quien siempre expresó una posición
contraria al terrorismo, como forma organizada de la delincuencia, proclive a un severo
tratamiento a los internos por ese delito, sin embargo los motines sangrientos, con costo
de vidas humanas, ocurridos en los penales de Lurigancho y el Sexto, dieron lugar o
propiciaron su renuncia al cargo ministerial a inicios de Abril de 1984 para retornar a su
curul senatorial, donde llegó a presidir la Comisión Senatorial de ratificaciones
judiciales de Vocales Supremos.
63
El 10 de abril de 1984 el honorable jurista y maestro universitario Max Arias Schreiber se
hizo cargo del portafolio de Justicia, al ser llamado por el Presidente Belaunde como
independiente, dado a que el Partido Popular Cristiano decidió por entonces retirar su
colaboración con el gobierno71. Arias Schreiber se había desempeñado entre 1981 y 1982
como Decano del Ilustre Colegio de Abogados de Lima, integrante de la Comisión
Revisora del Código Civil y del proyecto de la nueva Ley Orgánica del Poder Judicial. El
mismo autor y congresista Víctor Andrés García Belaunde, destaca en su obra “Los
Ministros de Belaunde…”, que el Dr. Arias Schreiber defendió con conocimiento de
causa y en forma decidida la tesis de las 200 millas, el carácter humanista del nuevo
Código Civil de 1984, la no admisión del indulto a terroristas, aunque se pronunció
públicamente a favor del diálogo con “Sendero Luminoso”, tema que le produjo diversos
cuestionamientos en contra, sin embargo, siempre se mostró contrario a la amnistía a
favor de los narcoterroristas. Se elogia en él su activa participación al lado de la señora
Violeta Correa de Belaunde en obras de bien social a favor de los pueblos jóvenes, como
los consultorios jurídicos gratuitos, centros de salud, comedores populares, entre otros.

Al renunciar a la cartera de Justicia el senador Alayza Grundi, el 29 de diciembre de 1984

fue nombrado en su lugar, el abogado Alberto Musso Vento, sin mayor trayectoria que
la de haberse desempeñado como Jefe del Instituto Peruano del Deporte. Como último
Ministro de Justicia del Gobierno del Arquitecto Fernando Belaunde, su paso casi
fue inadvertido y sin trascendencia para el sistema de justicia, pues únicamente se le
recuerda por haberse visto obligado a iniciar acciones legales contra las empresas
“Guvarte” y “Huarte- Gutiérrez y Paliente”, por haber incumplido el contrato de
construcción de penales, y también por haber sofocado pacíficamente un motín en el
penal “El Frontón” promovido por los internos acusados de terrorismo, que habrían
intentado opacar la transferencia de un gobierno democrático a otro similar. Véase “Los
Ministros de Belaunde…”72.

71 Ver: Víctor Andrés García Belaúnde, obra citada, p. 31.

72 Víctor Andrés García Belaunde, Ibidem, p. 260.
64
LA NUEVA CONSTITUCIÓN DE 1979. NUEVO MARCO JURÍDICO PARA
LA NACIÓN.

Como se ha señalado en el Capítulo anterior, el Gobierno Militar presidido por el

General EP Francisco Morales Bermúdez Cerruti, presionado por las organizaciones
políticas y sociales, así como por las mayorías ciudadanas, se vio compelido a una salida
democrática para poner término a un largo periodo de 12 años de dictadura militar.

Para tales efectos, procedió a convocar a elecciones generales para la elección libre y
soberana de una Asamblea Constituyente, conformada por un número de 100
representantes.

Pues bien, en dicho proceso eleccionario realizado en 1978 participaron todas las
organizaciones políticas constituidas, con excepción del Partido Acción Popular, partido
fundado por el arquitecto Fernando Belaunde Terry, quien precisamente en Octubre de
1968, a menor de un año de la culminación de su mandato presidencial, fue depuesto por
el golpe militar del general Juan Velasco Alvarado, instalándose el autodenominado
“Gobierno Revolucionario de la Fuerza Armada”.

Como también se ha señalado antes, el general golpista Velasco Alvarado, fue también
depuesto (“relevado”) por el General Francisco Morales Bermúdez en agosto de 1975,
instalándose una nueve junta militar de gobierno, que decidió “devolver” el poder a la
ciudadanía luego de la convocatoria a elección de la Asamblea Constituyente que
cumpliera el encargo democrático de elaborar una nueva Constitución.

Dicha Asamblea Constituyente fue conformada multipartidariamente, primando una

mayoría estimable de representantes del Partido Aprista Peruano, en segundo orden, los
elegidos por el Partido Popular Cristiano y una minoría representada por casi un tercio de
constituyentes integrantes de varias organizaciones de la izquierda peruana y algunos
independientes o no partidarizados. La presidencia de la Constituyente fue definida por
elección mayoritaria a favor del fundador del APRA, Víctor Raúl Haya de la Torre,
candidato electo con la más alta votación preferencial nacional.

65
La Constitución Política de 1979, en resumen fue una carta de consenso entre los grupos
políticos representados en la Asamblea Constituyente, dando lugar a un nuevo
ordenamiento jurídico de marcada tendencia social demócrata y cristiana, con algunos -
muy pocos- atisbos de una izquierda moderada Hay que recordar, pues se ha señalado
antes, que el Partido Acción Popular no participó en las elecciones de la Constituyente de
1979 y tener muy presente que los representantes de las facciones de Izquierda, en
decisión inexplicable, se abstuvieron de suscribir la Carta Política, fruto del trabajo de la
Asamblea que también conformaron.

La nueva estructura del Estado, resumida en los tres poderes tradicionales, esto es, el
Poder Legislativo (conformado por 2 cámaras, la de senadores y diputados), el Poder
Ejecutivo y el Poder Judicial. Además, la creación del Consejo Nacional de la
Magistratura, como órgano autónomo encargado de evaluar en concurso público a los
postulantes a magistrados y proponer su nombramiento al Presidente de la República,
quien los nombra, y en el caso de los vocales supremos, la ratificación senatorial de los
nombramientos de los mismos. Igualmente, la autonomía del Ministerio Público como
órgano jerárquicamente organizado, (independizado o separado del Poder Judicial). De
otro lado, la Descentralización, los Gobiernos Locales y Regionales. La Defensa y el
Orden Interno. El Jurado Nacional de Elecciones y el Tribunal de Garantías
Constitucionales, resultan ser los poderes y órganos e instituciones fundamentales
previstos en el marco de la Constitución de 1979, que como es sabido entró a regir el 28
de julio de 1980 con la asunción a la primera magistratura de la Nación del Presidente
Constitucional Fernando Belaunde Terry, luego de ser elegido y proclamado como tal
como consecuencia de las elecciones generales celebradas el 17 de Mayo de 1980.

Digno de resaltar en la Constitución aprobada por la Asamblea Constituyente de 1979

constituye el preámbulo de la misma, en el que se señala “que la justicia es valor primario
de la vida en comunidad y que el ordenamiento social se cimenta en el bien común y la
solidaridad humana”73

73Asamblea Constituyente, Décimo Aniversario de la Promulgación de la Constitución Política del Perú

1979 – 1989, publicado por la Cámara de Diputados, Lima : Sediot S.A., p.32.
66
 LAS NUEVAS INSTITUCIONES Y ORGANISMOS CONSTITUCIONALES
AUTÓNOMOS. EL CONSEJO NACIONAL DE LA MAGISTRATURA, EL
MINISTERIO PÚBLICO Y EL TRIBUNAL DE GARANTÍAS
CONSTITUCIONALES

1.1. El Consejo Nacional de la Magistratura: La Constitución de 1979 en el

capítulo X de los artículos 245 a 249 desarrolla la institución del Consejo
Nacional de la Magistratura, manteniendo la facultad de nombrar a los
magistrados por parte del Presidente de la República, a propuesta del Consejo
Nacional de la Magistratura.

El mismo dispositivo establece la facultad del Senado de la República de ratificar los

nombramientos de los magistrados de la Corte Suprema. Aquí surge clara la posibilidad
cierta de una intervención de carácter político en tan importante designación, pues al
Consejo se le asigna la responsabilidad de proponer ternas para la designación
presidencial.

En el numeral 246 de la propia Carta establece la forma como se integra el Consejo

Nacional de la Magistratura, señalando que debe estar presidido por el Fiscal de la
Nación, dos Representantes de la Corte Suprema, un Representante de la Federación
Nacional del Colegio de Abogados del Perú, un Representante del Colegio de Abogados
de Lima y dos Representantes de las Facultades de Derecho de la República. Se anota que
los miembros del Consejo son elegidos cada tres años, que no están sujeto a mandato
imperativo y el derecho a percibir dietas establecidas en el presupuesto general de la
República.

El artículo 247 describe la forma de la actuación del Consejo para las propuestas de
nombramiento de los magistrados de la Corte Suprema y de las Cortes Superiores,
distinguiéndose que para las propuestas de magistrados de primera instancia y demás
cargos de inferior jerarquía se constituye un Consejo Distrital de la Magistratura en cada
sede de Corte, presidido por el Fiscal más antiguo del distrito e integrado por los dos

67
magistrados más antiguos de la Corte y dos representantes elegidos por el Colegio de
Abogados de la Jurisdicción.

El propio texto constitucional señala que dichas propuestas se hacen previo concurso de
méritos y evaluación personal.

Igualmente el texto constitucional señala al Consejo de la Magistratura la facultad y

obligación de investigar, en forma permanente y obligatorio, bajo responsabilidad, la
consulta funcional de los jueces, así como la aplicación de las sanciones a que hubiere
lugar, debiendo garantizar el derecho de defensa, indicándose que la sanción de
destitución de los magistrados se verifica, previo proceso administrativo.

En el numeral 249 del texto Constitucional en mención, también se establece que el

Consejo Nacional de la Magistratura recibe denuncias sobre la actuación de los
magistrados de la Corte Suprema. Las califica. Las cursa al Fiscal de la Nación si hay
presunción de delito y a la propia Corte Suprema para la aplicación de medidas de
carácter disciplinario.

Haciendo un paralelo con lo establecido en la Constitución de 1993 y la también vigente

Ley Orgánica del Consejo Nacional de la Magistratura N° 26397, podemos advertir
diferencias fundamentales en cuanto a que se elimina, en el texto vigente, la intervención
del Presidente de la República de la designación de magistrados que está encargada
exclusivamente al Consejo Nacional de la Magistratura; igualmente dejó de lado la
intervención senatorial o del Congreso para las ratificaciones de los magistrados de la
Corte Suprema, tarea que en la Constitución vigente también está determinada a favor del
Consejo quien cada siete años debe realizar procedimientos de evaluación y ratificación
de jueces y fiscales de todos los niveles de la República. En cuanto a las facultades
disciplinarias, se presenta también una sustancial diferencia entre el texto constitucional
de 1979 y la Constitución Política vigente en la que se establece la facultad inherente al
Consejo Nacional de la Magistratura de aplicar la sanción de destitución a los Vocales y
Fiscales Supremos y, a solicitud de la Corte Suprema o de la Junta de Fiscales Supremos,
respectivamente, a los jueces y fiscales de todas las instancias, ordenándose que la
resolución final debe ser motivada y con previa audiencia del interesado.

68
Debe recordarse que en el sistema previsto en la Constitución de 1979, los
nombramientos judiciales se realizaban mediante Resolución Suprema suscrita por el
Presidente de la República y refrendada por el Ministro de Justicia, en tanto que, en el
régimen vigente los títulos oficiales de jueces y fiscales de todas las jerarquías son
emitidos por el propio Consejo Nacional de la Magistratura.

Cambio sustancial también en la Constitución vigente de 1993, está referido a la

conformación del Consejo, en cuyo artículo 155 se establece que lo integran siete
miembros; uno elegido por la Corte Suprema, en votación secreta en Sala Plena, uno
elegido, en votación secreta, por la Junta de Fiscales Supremos, uno elegido por los
miembros de los Colegios de Abogados del País, en votación secreta, dos elegidos, en
votación secreta, por los miembros de los demás Colegios Profesionales del país,
conforme a ley, uno elegido, en votación secreta, por los rectores de las universidades
nacionales y uno elegido, en votación secreta, por los rectores de las universidades
particulares. Estableciéndose la posibilidad de ampliar el número de miembros para
incluir un delegado elegido por las instituciones representativas del Sector Laboral y otro
por el Sector Empresarial.

Se diferencia también que el actual texto constitucional, en lo relativo a la duración del

mandato de los Consejeros, el mismo que está previsto por un período de cinco años.74

Encargándose además la designación de los Jefes de la RENIEC y de la ONPE, a quienes

también debe someter a proceso de evaluación y ratificación cada cuatro años para un
nuevo periodo.

Igualmente, existe diferencia del actual texto con el de 1979, en cuanto a la facultad
disciplinaria de aplicación de la extrema medida de destitución contra jueces y fiscales de
todo rango, sin que exista facultad expresa para aplicar otra clase de sanciones – menores,
para cuyo efecto debe remitir los actuados a la Corte Suprema o Fiscalía de la Nación.

2. El Ministerio Público.- la Carta Política de 1979 en su capítulo XI, artículos 250 y

251 estableció la autonomía de este organismo, recuérdese que el Ministerio Público
era parte integrante del Poder Judicial conforme a la Constitución de 1933 y Leyes
Orgánicas de ese poder del Estado, sin embargo a partir de la promulgación y

74 Constitución Peruana, Tomo I, diciembre de 2005, primera edición, editora Perú.

69
 vigencia de la Carta de 1979 se dispuso su separación, autonomía y organización
jerárquica propia, con funciones específicamente descritas en el citado numeral 250,
es así que dentro de sus principales funciones y atribuciones, se reguló:
 Promover de oficio o a petición de parte, la acción de la justicia en defensa de la
legalidad, de los derechos ciudadanos y de los intereses público, tutelados por la
ley.
 Velar por la independencia de los órganos judiciales y por la recta administración
de justicia.
 Representar en juicio a la sociedad.
 Actuar como defensor del pueblo ante la administración pública.
 Vigilar e intervenir en la investigación del delito, desde la etapa policial, y
promover la acción penal de oficio a petición de parte.
 Emitir dictamen previo a todas las resoluciones de la Corte Suprema de Justicia,
en los casos que la ley contempla.
 Las demás atribuciones que le señalan la Constitución y las leyes.75.

El artículo 251 del citado texto constitucional de 1979 estableció que son órganos del
Ministerio Público:

 El Fiscal de la Nación
 Los Fiscales ante la Corte Suprema. Son nombrados por el Presidente de la
República con aprobación del Senado. SE turnan cada 2 años en la Fiscalía de la
Nación
 Los Fiscales ante las Cortes Superiores.
 Los Fiscales ante Juzgados de Primera Instancia y de Instrucción
 Se estableció igualmente que los miembros del Ministerio Público tienen las
mismas prerrogativas que los integrantes del Poder Judicial en sus respectivas
categorías.

Les afecta las mismas incompatibilidades. Su nombramiento está sujeto a idénticos

requisitos y procedimientos. Una Ley Orgánica fija las demás disposiciones relaciones
con la estructura y funcionamiento del Ministerio Público.

75 Constitución Política de 1979, artículo citado – Colección Constitucional Peruana, p. 219

70
Resulta útil, nuevamente hacer una suerte de confrontación o comparación con lo
señalado por la Constitución vigente a la fecha, es decir, la de 1993, en cuyo capítulo X,
artículo 158 al 160 desarrolla el texto siguiente: “El Ministerio Público es autónomo. El
Fiscal de la Nación lo preside. Es elegido por la Junta de Fiscales Supremos. El cargo de
Fiscal de la Nación dura tres años, y es prorrogable, por reelección, sólo por otros dos.
Los miembros del Ministerio Público tienen los mismos derechos y prerrogativas y están
sujetos a las mismas obligaciones que los del Poder Judicial en la categoría respectiva. Les
afectan las mismas incompatibilidades. Su nombramiento está sujeto a requisitos y
procedimientos idénticos a los de los miembros del Poder Judicial en su respectiva
categoría.

En tanto que en el artículo 159 de la actual Constitución se establece similares funciones

o atribuciones que las señaladas en el anterior texto constituciones de 1979 sobre la
promoción de oficio o a petición de parte, de la acción judicial en defensa de la legalidad
y de los intereses públicos tutelados por el derecho; el velar por la independencia de los
órganos jurisdiccionales y la recta administración de justicia, asimismo, la representación
en los procesos judiciales a la sociedad; la conducción desde un inicio de la investigación
del delito; el ejercicio de la acción penal de oficio o a petición de parte; la emisión de
dictamen previo a las resoluciones judiciales en los casos que la Ley contempla, y
finalmente, el ejercicio de iniciativa en la formación de las Leyes, y dar cuenta al
Congreso, o al Presidente de la República, de los vacíos o defectos de la legislación.
Finalmente, en el artículo 160 del texto vigente se señala que el proyecto de presupuesto
del Ministerio Público se aprueba por la Junta de Fiscales Supremos. Se presentan ante el
Poder Ejecutivo y se sustenta en esa instancia y en el Congreso 76

1.2.1. La Ley Orgánica del Ministerio Público fue promulgada mediante Decreto
Legislativo N° 052, al amparo de las facultades otorgadas por el Congreso de la
República a favor del poder ejecutivo, y en ella se desarrollaron diversas normas relativas
a los fines, objetivos y facultades de ese organismo, su composición u organización
jerárquica, la creación de las Fiscalías Adjuntas a Fiscalías Provinciales, Superiores y
Supremas, como también las especialidades en su actuación, deberes, prohibiciones,
derechos, entre otros.

76 Constitución Política 1993, páginas 335 - 336

71
En este punto resulta imprescindible detenernos para resaltar el destacado papel que
cumplió el primer Fiscal de la Nación, doctor Gonzalo Ortiz de Zevallos quien se había
desempeñado antes como Decano del Ilustre Colegio de Abogados de Lima y cuya
designación fue adelantada por la revista Caretas del 12 de noviembre de 198077

Es de advertir que ante el vacío constitucional por no haberse establecido la manera

como era designado el primer Fiscal de la Nación debió aprobarse la ley para que por
única vez y ante la necesidad de instalarse el Consejo Nacional de la Magistratura, dado a
que el Fiscal de la Nación debía presidirlo, tuvo que llenarse ese vacío y proceder en la
forma indicada conforme lo comenta el 6 de octubre de 1980 la revista Caretas78

1.1. El Tribunal de Garantías Constitucionales: La Constitución aprobada por la

Asamblea Constituyente de 1978 – 1979 dispuso también la creación del Tribunal
de Garantías Constitucionales en su artículo 296 que establecía: “El Tribunal de
Garantías Constitucionales es el órgano de control de la Constitución. Se
compone de 9 miembros. 3 designados por el Congreso; 3 por el Poder
Ejecutivo; 3 por la Corte Suprema de Justicia”. El numeral 298 de la misma
Constitución dispuso que el Tribunal de Garantías tiene jurisdicción en todo el
territorio de la República y que resultaba competente para:

- Declarar a petición de parte la inconstitucionalidad parcial o total de las leyes,

decretos legislativos, normas regionales de carácter general y ordenanzas
municipales que contravienen la Constitución por la forma o por el fondo.
- Conocer en casación las resoluciones denegatorias la acción de Habeas Corpus y
la Acción de Amparo agotada la vía judicial

De igual forma, el artículo 299, señaló que estaban facultados para interponer
acción de inconstitucionalidad:
- El Presidente de la República
- La Corte Suprema de Justicia
- El Fiscal de la Nación

77 Caretas N° 623 del 12 de noviembre de 1980

78 Caretas N° 618, p. 10
72
 - 60 Diputados
- 20 Senadores y
- 50,000 ciudadanos con firmas comprobadas por el Jurado
Nacional de Elecciones.

En esta Constitución, se señaló expresamente que la sentencia del Tribunal que declara
inconstitucional una norma en todo o en parte, no tenía efecto retroactivo; igualmente la
obligación del Congreso de derogar la norma inconstitucional ante el fallo del Tribunal
que así lo declare.

El artículo 304 estableció que la sede del Tribunal de Garantías Constitucionales es la

cuidad de Arequipa autorizándose por acuerdo de la mayoría de sus miembros pueda
sesionar en cualquier otro lugar de la República, y la facultad de quien se considera
lesionado en los derechos que la Constitución reconoce para poder recurrir a los
Tribunales u Organismos Internacionales constituidos según tratados de los que es parte
el Perú.

El jurista y político Javier Valle Riestra sustentó en el seno de la Asamblea Constituyente

la justificación de forjar el Tribunal de Garantías Constitucionales como un órgano
autónomo del Poder Judicial, esencialmente por la falta de confianza que siempre ha
declarado tener en el desenvolvimiento respetuoso de la Constitución de parte de la
Judicatura Nacional.79.

Dicho Tribunal de Garantías Constitucionales constituye el antecedente inmediato del

actual Tribunal Constitucional a quien se le ha adicionado algunas facultades mayores a la
de conocer las acciones de Habeas Corpus y Amparo conforme se establece de lo
dispuesto en el artículo 202 – 205 de la Constitución de 1993, vigente a la fecha. Este
organismo ha jugado un papel muy importante en la defensa de los derechos
fundamentales y en el establecimiento a través de sus sentencias vinculantes de criterios
jurisprudenciales de cumplimiento obligatorio para todos los jueces; sin embargo, en los
últimos tiempos se ha vuelto a poner en debate si debería continuar su funcionamiento
conforme viene operando o podría retrocederse para considerarlo únicamente como una
Sala Jurisdiccional especializada en materia constitucional y social de la Corte Suprema de

79Ver el Tribunal de Garantías Constitucionales. El caso de los votos nulos y blancos. Javier Valle Riestra.
Lima – 1986. Editorial La Brusa S.A. P 7 – 16.
73
Justicia, todo ello en razón, especialmente, a que en los últimos tiempos en Tribunal
Constitucional se habría excedido en sus fallos al invadir competencias de otros órganos
autónomos; sin embargo estimados que el propio Tribunal debe regular adecuadamente y
con ponderación sus actuaciones competenciales así como sus resoluciones, sin que
exista justificación para ser abrogada su existencia o disminuida a una sala jurisdiccional .

LA PRETENDIDA REFORMA O REESTRURACIÓN DEL PODER

JUDICIAL ES ESTE QUINQUENIO
(1980 – 1985)

Las Ratificaciones Judiciales. En 1980 al entrar en vigencia la Constitución aprobada

por la Asamblea Constituyente de 1979, en cuya décimo tercena disposición general y
transitoria se establecía que: “El Senado de la República dentro de los 60 días siguientes a
su instalación, con el voto de más de la mitad de sus miembros, procede a ratificar a los
Vocales de la Corte Suprema. Por su parte, la Corte Suprema, en Sala Plena, dentro de los
120 días siguientes a su ratificación, procede en igual forma, a ratificar a los demás
magistrados de la República de todos los fueros. En ambos casos se da audiencia a los
interesados. Ningún magistrado judicial es separado de su cargo sin ser previamente
citado y oído. La resolución debe expresar los fundamentos en que se sustenta”.

Es al amparo de la referida disposición general y transitoria que se inició un proceso de

ratificación de los Vocales Supremos, es así como según describe el político y maestro
universitario Luis Alberto Sánchez en su columna cuaderno de bitácora, refiriéndose al
tema: “Habría que ratificar a los Vocales de la Corte Suprema que estaban en función. De
la prueba salieron airosos sólo 7 u 8 y quedaron sin ser ratificados otros 7 u 8.80

El mismo doctor Sánchez en su artículo sobre las ratificaciones señalaba en octubre de

1980 que éstas no constituyen una novedad de la Constitución Peruana, pues ya se
usaban por la Constitución de 1920 y que hubo ocasión en que por lo menos dos Vocales
de la Corte Superior no fueron ratificados de la Corte Suprema, lo cual produjo su
expulsión, no sólo de la magistratura sino también de la profesión misma de abogado.

80 Caretas N° 618 del 6 de octubre de 1980.

74
El doctor Luis Alberto Sánchez en el número 615 de la revista Caretas del 15 de
setiembre de 1980, se ocupa de la renovación del Poder Judicial, señalando precisamente
que se renuevan a los magistrados de justicia, conforme lo hizo el régimen militar en un
acto de fuerza refiriéndose al cese indiscriminado de Vocales Supremos producido en
1969 con la dación por parte del gobierno del golpista Velasco Alvarado del Decreto Ley
18060 que cesó a varios Vocales Supremos y creó el Consejo Nacional de Justicia para
poder nombrar y ratificar magistrados con clara tendencia política. El doctor Sánchez
sostuvo en su bitácora que al país le interesa tener un Poder Judicial honesto, austero,
dirigente y eficaz. Decía que los nombres interesan poco, que se requiere que los jueces
tengan conciencia de su rol, valor para encarar sus responsabilidades y honestidad para
rechazar sobornos e imposiciones 81

Los testimonios de la época dieron cuenta que las razones que primaron en las votaciones
denominados “valoteos” fueron las referidas al comportamiento o actuación de los
Jueces Supremos en los procesos de Habeas Corpus, en su mayoría rechazados o no
admitidos, al preferir las disposiciones de los gobiernos de facto, antes que la vigencia o
prevalencia de la Constitución.

La Corte Suprema renovada ha inicios de 1981 realizó por su parte los procesos de
ratificación de los jueces de las instancias inferiores, recordándose que en la Corte
Superior de Justicia de Lima, la más importante del país, los resultados fueron
catastróficos por la injusticia del procedimiento y la decisión de apartar sin mayores
fundamentos a conocidos y prestigiados magistrados, dentro de los cuales destacan los
Vocales Superiores César Augusto Mansilla Novella, José Hurtado Pozo, Ricardo La Hoz
Lora, Reynaldo Martín Figueroa, Jorge Carrión Lugo, entre otros. Al conocer de dichas
decisiones injustas, pues, se estimó se estaba “descerebrando” a la Corte Superior,
quienes éramos trabajadores judiciales protagonizamos diversas manifestaciones de
protesta en el seno del Palacio Nacional de Justicia, algunos fuimos procesados
disciplinariamente y después de algún tiempo sobreseídos. De los magistrados separados
algunos retornaron después de varios años, mediante procesos de amparo otros al
triunfar en el ejercicio de la profesión y la docencia optaron por no regresar al servicio
judicial. De modo pues que el denominado proceso de reforma o renovación del Poder
Judicial, públicamente como otros procesos similares, constituyó sólo un cambio de
personas y no del sistema en su conjunto.

81 Revista Caretas N° 615 del 15 de setiembre de 1980, p. 33 y 42

75
GOBIERNO DE ALAN
GARCIA PEREZ
1985-1990

76
4.2 LA REFORMA JUDICIAL DEL GOBIERNO DE ALAN
GARCIA PEREZ

CONTEXTO DE LA REFORMA JUDICIAL

Alan Gabriel Ludwig García Pérez, nació en Lima el 23 de mayo de 1949, abogado,
sociólogo y político peruano. Actualmente tiene 61 años. Ha sido Presidente
Constitucional de la República del Perú en dos ocasiones no consecutivas: entre el 28 de
julio de 1985 y el 28 de julio de 1990; y entre el 28 de julio de 2006 a la actualidad, con
término de su período previsto para el 28 de julio de 201182.

En su vida política, ha sido además Diputado constituyente (1978-79), Diputado (1980-

85), y Senador Vitalicio (1990-92). Como miembro del Partido Aprista, fue instruido por
el fundador Víctor Raúl Haya de la Torre, siendo uno de sus pupilos predilectos; ha
ocupado diversos cargos partidarios y es en la actualidad el presidente de su partido.

El gobierno de García es controvertido pues, si bien en los primeros años demostró una
vitalidad y una autoridad desconocidos en un gobierno del Perú, los resultados de sus
políticas, principalmente la económica, fueron duramente criticadas y consideradas por
gran parte de la población como la crisis económica más severa que vivió el país.

Su primera gestión de gobierno se caracterizó por los embates del terrorismo liderado por
Sendero Luminoso y por un gran descontento social.

Con apoyo del Gobierno Central de turno, la Corte Suprema de la República impulsó y
ejecutó diversos proyectos institucionales, según se expone:

Durante el periodo en que ejerció el doctor Cesar Barros Conti el cargo de Presidente de
la Corte Suprema de Justicia de la República (1985) se dictaron diversas normas sobre el
internamiento de encausados en hospitales del Sector Público y Clínicas Particulares, por
ello mediante acuerdo de Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia con fecha 10 de

82Perfiles Institucionales 1824-1998. Publicación editada y producida por la Oficina de Imagen Corporativa
de la Corte Superior de Justicia de Lima.
77
octubre de 1985, se estableció que los Presidentes de las Cortes Superiores de la
República ejerzan control en los Juzgados y Tribunales Correccionales, a fin de evitar las
indiscriminadas autorizaciones de ingreso a clínicas y hospitales particulares de
encausados, que amparándose en certificados médicos de dudosa veracidad, sólo
pretendían burlar las órdenes de detención dictadas contra ellos, por lo que se dispuso
que sólo por orden del Juez Instructor o Tribunal Correccional, se dispondrá el
internamiento de reclusos, cuyo estado de salud requiera atención hospitalaria,
solicitándose previamente que la Junta de tres médicos de la Sanidad de las Fuerzas
Policiales se pronuncie, bajo responsabilidad, sobre la procedencia del internamiento del
recluso y determine el tiempo que deberá permanecer en el nosocomio (artículo segundo
del Decreto Ley 18965).

Asimismo se precisa que la Resolución Judicial a expedirse, señalará el lugar donde debe
ser atendido el recluso, debiendo ser prioritariamente en Hospitales del Sector Público,
salvo caso de atención médica o quirúrgica especializada (artículo tercero del Decreto Ley
18965), debiendo los Juzgados y Tribunales Correccionales disponer se lleve un control
estricto de los reclusos que han sido internados en Hospitales y Clínicas, especialmente
del tiempo de tratamiento, a fin de disponer su reingreso de inmediato al CRAS, bajo
responsabilidad.

De otro lado, se dictaron medias pertinentes a fin de determinar la existencia y

condición jurídica-penal y procesal- de los internos en los establecimientos penales del
país, por lo que mediante Oficio Circular N° 4664-85 la Sala Plena de la Corte Suprema
de Justicia con fecha 23 de Setiembre de 1985, coordinó la ejecución de medidas
conducentes a una adecuada y oportuna administración de justicia, como:

1. Reorganización de la Oficina General de Control Interno del Poder Judicial,

expidiéndose un nuevo Reglamento y dotándole de los recursos económicos
necesarios para el cumplimiento de sus fines.
2. Movilización extraordinaria de los jueces y vocales de tribunales correccionales a
los establecimientos penales, a nivel nacional, para determinar la existencia y
condición jurídica-penal y procesal-de los internos cuyos procesos corren a su
cargo.
3. Agilización de los procesos sobre delito de terrorismo, designándose los juzgados
de instrucción del 36° al 47° y los tribunales correccionales del 11° al 14° del
78
 Distrito Judicial de Lima, para que en forma exclusiva se encarguen del
procedimiento y juzgamiento de dicho delito; bajo la vigilancia, orientación y
evaluación permanente de los presidentes de las Salas Penales de la Corte
Suprema.
4. Descentralización de la Administración de Justicia en el Distrito Judicial de Lima-
Nuclearización Judicial-para satisfacer requerimientos inmediatos de justicia en
los sectores más populares, evitando costosos desplazamientos de los litigantes.
5. Juzgamiento en los establecimientos penales, coherente con la política de
agilización y descentralización de la administración de justicia, evitando el
desplazamiento de los procesados a los locales del Poder Judiciales, así como los
riesgos y gastos que conlleva.
6. Construcción de una Comisión Trisectorial, con participación de representantes
del Poder Judicial, Ministerio de Justicia y el Ministerio Público, para el estudio de
las leyes necesarias destinadas al logro de la celeridad judicial y despenalización.
7. Reestructuración de la Dirección General de Administración del Poder Judicial, a
efecto de que cumpla mejor las tareas inherentes a su función, evitándose la
burocratización.
8. Reorganización de los Juzgados de Paz Letrados, de los Juzgados de Menores y
del sistema de Secretarios de Juzgado, en base a las propuestas del centro de
investigaciones judiciales.
9. Acuerdo para efectuar Visitas Judiciales extraordinarios por los señores Vocales
Supremos a todos los Distritos Judiciales de la República, para evaluar la marcha
de la administración de justicia a nivel nacional.
10. Ampliación de la Sub Comisión encargada de proponer el proyecto de la nueva
Ley Orgánica del Poder Judicial, con un representante del Poder Judicial, doctor
Guillermo Doig Buendía.
11. Anteproyectos de ley elaborados por los magistrados del Supremo Tribunal que
se encuentran en comisiones informantes par su posterior discusión y aprobación
por la Sala Plena, a fin de remitirlo al parlamento, entre estos: las Modificaciones
Transitorias de la Ley Orgánica del Poder Judicial, la nueva Ley Orgánica del
Poder Judicial, la creación de rentas del Poder Judicial, los Jueces penales de fallo,
la celeridad en materia penal y la despenalización.

Con motivo de la renuncia del doctor César Barrós Conti como Vocal Titular y
Presidente de la Corte Suprema de Justicia de la República, de acuerdo con lo
79
preceptuado en el artículo 146 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, asume la Presidencia
de la Corte Suprema el Dr. José A. Rodríguez Mantoya a partir del primero de diciembre
de 198583.

En sesión de fecha 17 de enero de 1985, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N°

24063, se autoriza a la Sala Plena de este Supremo Tribunal a integrar dos salas penales
hasta que se dicte la nueva Ley Orgánica del Poder Judicial, por lo que se procedió a
llamar ha cinco vocales, de los más antiguos de las Cortes Superiores de la República para
completar Sala. De acuerdo con el mandato legal respectivo, se integro dos Salas Penales
de cinco miembros cada una, conformadas por los miembros de la Sala existente, por el
Vocal Supremo Encargado de los Asuntos Administrativos y los llamados con arreglo a
Ley indicada. La primera Sala Penal siguió presidida por el señor Rodríguez Montoya y la
Segunda por el señor Vocal Supremo encargado de los Asuntos Administrativos, doctor
José María Gálvez Vega. La Presidencia procedió a la conformación de ambas Salas,
conforme a las atribuciones que le son propias de acuerdo a Ley.

Por acuerdo de Sala Plena de fecha 13 de junio de 1985, el doctor Héctor Beltrán Rivera
fue elegido Representante de este Supremo Tribunal ante la Comisión Especial
constituida por Ley N° 24131, para elaborar el Proyecto del Nuevo Código de
Procedimientos Civiles.

Durante el año 1986 84al ser electo como Presidente de la Corte Suprema de la República
el doctor Héctor Beltrán Rivera, conforme se desprende de los Anales Judiciales de la
Corte Suprema de la República se logró consolidar diversos proyectos como:
 Academia de la Magistratura:

En sesión de acuerdo del 10 de julio de 1986, la Sala Plena de la Corte Suprema, aprobó
la creación y constitución de la “Academia de la Magistratura” en base al proyecto
formulado por el equipo de trabajo del Centro de Investigaciones Judiciales, con la
finalidad de desarrollar un sistema integral y continuo de capacitación y
perfeccionamiento de Magistrados a nivel nacional.

83 Anales Judiciales de la Corte Suprema de Justicia de la República. 1985. Ibidem

84 Anales Judiciales de la Corte Suprema de Justicia de la República. 1986.Ibidem
80
A su creación que dispuso que dicha institución desarrolle tres tipos de programas: 1° de
capacitación, 2° de perfeccionamiento y 3° de especialización y actualización, destinados
a nivelar la formación profesional de los Magistrados, profundizar sus conocimientos,
promover la reflexión, el estudio y la investigación de la ciencia del Derecho y de la
realidad judicial y social peruana.

 De la Comisión de Desburocratización del Poder Judicial:

Con la finalidad de iniciar un proceso orientado a determinar una nueva relación de

confianza entre gobernados y gobernantes, a simplificar la gestión y trámites de los
asuntos públicos, a dinamizar las tareas públicas, hacer mas reciente la actividad
productiva de los peruanos, seguir impulsando la renovación moral de la sociedad ya que
significativamente la Administración Pública contribuye al desarrollo del País, se dictó
por el Gobierno Presidido por el doctor Alan García Pérez, el Decreto Supremo Nro.
100-85-PCM del 20 de diciembre de 1985 que aprobó el Programa Nacional de
Desburocratización -PRONADE para su implementación en todas las entidades del
Sector Público.

La Corte Suprema de la República, con el fin de dar cumplimiento, en su área respectiva

de actividad pública, al mencionado Programa, se nombró una Comisión encargada de
formular el Programa Nacional de Desburocratización del Poder Judicial, Presidida por el
doctor Federico Peralta Rosas, como Vocal Supremo Provisional, encargado de la
Vocalía Administrativa de la Corte Suprema e integrada por los señores Gilberto La Rosa
Sarmiento, José Vicente Nisizaka Mejía, Arturo Reyes Vergara, Jaime Chirinos Aramayo y
Juan Palomino Cruces. La Comisión cumplió con elaborar el Proyecto Nacional de
Desburocratización del Poder Judicial que fue aprobado por Resolución Administrativa
Nro. 007-86-PCS/PJ de 05 de marzo de 1986.

 Presupuesto:

El Presupuesto autorizado al Poder Judicial para el ejercicio 1986 ascendió al I/.155´653,

cifra equivalente al 0.63% del Total de Gastos Corrientes del Presupuesto General del
Sector Público, correspondiendo I/.145´706 a la fuente de financiamiento del Tesoro
Público y I/. 9´947 a ingresos propios. El Presupuesto fue modificado en dos

81
oportunidades mediante las Leyes Nro. 24534 y 24562 elevándose a octubre de 1986 a I/.
196´208.

Se ha aprobó al Poder Judicial los recursos necesarios para el pago de refrigerio y

movilidad de los señores Magistrados Cesantes comprendidos en la Ley Nro. 23632,
beneficio que no venían percibiendo.

Al ser electo el señor doctor Juan Vicente Ugarte del Pino como Presidente del Poder
Judicial por el periodo 198785, se realizaron las siguientes actividades en pro de una
oportuna y adecuada administración de justicia:

 Ley Nro. 24700 – Funcionamiento de los Juzgados y Tribunales Especiales:

La Corte Suprema de la República en cumplimiento de lo preceptuado en la Segunda

Disposición Complementaria de la Ley Nro. 24700 acordó adoptar para el adecuado
funcionamiento de los Juzgados y Tribunales, las siguientes medidas:
- En la Corte Superior de Lima, el juzgamiento de delitos cometidos con propósito
terrorista estará a cargo, a dedicación exclusiva, del Décimo Primer Tribunal
Correccional de esa Corte, debiendo para el caso, observarse las normas de
procedimiento que señala la Ley Nro. 24700. Esta designación se sustenta en
informaciones estadísticas sobre procesos de terrorismo, al apreciarse que el
referido Tribunal registra la mayor incidencia en el juzgamiento de delitos. La
norma en el primer párrafo del artículo sexto de la Ley Nro. 24700 faculta a la
Corte Suprema a designar Tribunales Correccionales a cargo del juzgamiento de
delitos de terrorismo, únicamente en aquello casos determinados por la necesidad
de un eficiente y oportuno discernimiento de justicia.
- La Corte Suprema en acatamiento de lo dispuesto en el artículo tercero de la Ley
Nro. 24700 recomienda a las cortes superiores para que al hacer uso de la
potestad de designar a los jueces instructores especiales, se tenga en cuenta las
siguientes circunstancias: el número de procesos instruidos en cada una de las
provincias de su jurisdicción; la pluralidad de inculpados comprendidos en cada
instrucción; el número e importancia de los bienes jurídicos afectados por las
acciones delictivas y la simplificación del procedimiento establecido por la Ley

85 Anales Judiciales de la Corte Suprema de Justicia de la República, Año Judicial 1987. Tomo LXXV
82
 Nro. 24700 que en su artículo cuarto releva al Juez de la práctica de diligencias
judiciales aún de la obligación de recibir la instructiva de los encausados, sino es
para los fines de completar la evacuada en la etapa prejudicial.

Siendo Presidente del Poder Judicial en el año 198886 el doctor Juan Manuel Méndez
Osborn, identifica como problemas prioritarios de este Poder del Estado: a) El problema
socio económico financiero, que determina en última instancia la estructura y
funcionamiento del aparato presupuestal; b) La existencia de prácticas inmorales en el
ejercicio de la función jurisdiccional y administrativa; c) La deficiente calificación
profesional de los recursos humanos que actúan durante el proceso de administración de
justicia, como una forma de aplacar estas dos últimas problemáticas, se dinamizó la
acción de la Academia de la Magistratura y del Centro de Investigaciones Judiciales
quienes desarrollaban acciones de capacitación jurídico-técnicas y de concientización
político-social; d)Falta de celeridad y de oportunidad para el cumplimiento de una recta
administración de justicia, a efectos de combatir dicho problema se dispuso la creación
del Sistema Nacional de Estadística y Evaluación del Poder Judicial, la que fue instalada
progresivamente en el todos los distritos judiciales del país, esta dependencia ha sido
creada contemplando el artículo 115° de la Ley Orgánica del Poder Judicial y con el
objetivo principal de suministrar información estadística para el conocimiento de la
realidad procesal, sustancial y administrativa de los órganos jurisdiccionales que servirán
para la toma de decisiones de los señores magistrados y la planificación de las acciones
del Poder Judicial; e) la imagen de Poder Judicial en el contexto de la sociedad nacional; f)
la legitimidad del órgano jurisdiccional en la solución de las demandas y denuncias.

Durante el año judicial 198987, ejerciendo la Presidencia de la Corte Suprema el doctor

Oscar Alfaro Alvarez, de conformidad con la política de gestión establecida por su
Presidencia y en ejecución de sus planes institucionales se llevó a cabo el primer
programa de capacitación especial para 40 Magistrados de todo el país en la Academia de
la Magistratura y se elaboró su Anteproyecto de Organización y Funciones.

Durante el gobierno del doctor Eloy Espinosa Saldaña Catases, durante el año 199088, se
logra nivelar las remuneraciones de los señores Vocales Supremos, con los que vienen

86 Anales Judiciales de la Corte Suprema de la República. Año Judicial 1988, Tomo LXXVI.
87 Anales Judiciales de la Corte Suprema de la República, Año Judicial 1989. Tomo LXXVII.
88 Anales Judiciales de la Corte Suprema de la República. Año Judicial 1990. Tomo LXXVIII.

83
percibiendo los señores Senadores y Diputados. Asimismo, hacen extensivo a los
Magistrados de Instancias inferiores, de acuerdo a los porcentajes establecidos por Ley.
Dicha disposición se materializo mediante la Resolución Administrativa Nro. 077-90-P-
CS.

ASOCIACION NACIONAL DE MAGISTRADOS DEL PERU:

En este período dicha institución cobró bastante relevancia bajo la Presidencia de lo

doctores Carlos Montoya, Carlos Giusti Acuña, Wilbert Baca de la Zota y Edmundo
Peláez Bardales. Esta Asociación se fundó con la finalidad de defender los derechos de
los Magistrados tanto del Poder Judicial como del Ministerio Público, mejorando sus
condiciones de trabajo así como sus niveles de remuneraciones, inclusive un delegado de
la Asociación Nacional de Magistrados llegó a formar parte de la Comisión de Reforma
de la Ley Orgánica del Poder Judicial, se participó en la Comisión de Presupuesto a fin de
cautelar sobre la problemática del sueldo de los Magistrados, logrando que en la Ley
Orgánica del Poder Judicial se incluya los porcentajes del 90% , 80% y 70% como
haberes de los Vocales Superiores, Jueces Especializados y los Jueces de Paz, que ahora
figuran en el literal b) del artículo quinto de la Ley Orgánica del Poder Judicial, teniendo
como base el 100% de los sueldos de los Congresistas y el 100% que ganaban igualmente
los Vocales de la Corte Suprema.

La Asociación Nacional de Magistrado del Perú tiene reconocimiento legal en la Ley

Orgánica del Poder Judicial, logro conseguido en aquel período y que se encuentra
previsto en el capítulo IV de la referida Ley Orgánica.

REFORMA JUDICIAL Y ACCESO A LA JUSTICIA:

El Poder Judicial peruano se encuentra alejado de la sociedad. Es visto con desconfianza

por el poblador común. No es percibido como un órgano en el que los ciudadanos
puedan confiar para regir sus relaciones económicas o sociales. Los intentos de realizar
cambios en el Poder Judicial han llegado, en mayor o menor medida, a los mismos
resultados: ninguna transformación relevante en el funcionamiento de la institución.

Estos fenómenos tienen que ver con problemas ya tradicionales en la institución, los
cuales de acuerdo a las encuestas realizadas en esa época consisten:
84
  En el Poder Judicial no existen adecuados sistemas de control que permitan la
prevención y sanción de los actos disfuncionales de sus operadores. La
percepción de la ciudadanía es que al interior de la institución existen altos niveles
de corrupción. No hablamos sólo de la corrupción política de la década pasada,
sino de la corrupción. Entre los problemas más destacados cabe mencionar los
siguientes:

 Se consideraba que el problema más grave del Poder Judicial era la corrupción,
seguido por el retardo en la administración de justicia y por la falta de
capacitación de los operadores jurisdiccionales.

 La eficacia del sistema de control interno de la judicatura, por su organización y

reglas de procedimiento, es baja, concentrándose en funcionarios de los niveles
inferiores.

Sobre este rubro, consideramos pertinente hacer la precisión de que existe una exagerada
percepción por casos aislados de corrupción.

Una de las objeciones que se plantearon contra el primer gobierno del doctor Alan García
Pérez, era haber politizado las designaciones de los Magistrado en el Poder Judicial y el
Ministerio Público. En principio, se debe precisar que durante el periodo comprendido
desde el año 1985 a 1990 el mecanismo de nombramiento de Jueces y Fiscales era
distinto al de ahora, habida cuenta, que la Constitución Política del Estado de 1979,
especificaba que los nombramientos se realizaban por decisión del señor Presidente de la
República previa presentación de ternas del Consejo Nacional de la Magistratura (Jueces
Supremos y Jueces Superiores) y de los Consejos Distritales de la Magistratura (en los
casos de Jueces Especializados y de Paz Letrado); precisando que en el caso de los
nombramientos de los Jueces Supremos tenían que tener la ratificación del Senado de la
República.

Ahora bien dada la atribución constitucional del Presidente de la República, las críticas
evidentemente tenían como base la creencia de que esos nombramientos tenían un
contexto partidario.

85
Pudo darse el caso, pero también a guisa de ejemplo, tenemos los casos de los doctores
César San Martín y Eddy Aréstegui Canales quienes fueron nombrados Jueces Superiores
y, a nivel de la Corte Suprema al doctor Federico Peralta Rosas, entre otros, a quienes no
se le podía tildar de apristas y que siempre demostraron autonomía e independencia,
como todos los Magistrado nombrado en esa época.

86
GOBIERNO DE ALBERTO
FUJIMORI FUJIMORI
28 de julio de 1990 al 21 de Noviembre de 2000

87
 4.3 REFORMA JUDICIAL DEL GOBIERNO DE
ALBERTO KENYA FUJIMORI FUJIMORI

Alberto Kenya Fujimori Fujimori nació en Lima el 28 de julio de 1938, ingeniero

agrónomo, con estudios de postgrado en Física y Matemática y político de nacionalidad
peruano-japonesa. Actualmente tiene 72 años.

ELECCIONES 1990

En ese entonces; el sistema electoral se caracterizaba al menos por dos requisitos

relevantes, por un lado se requería de más de 50% de los votos para ser electo en
primera vuelta electoral; por otro existía la figura del voto electoral preferencial para
elegir a los miembros del Congreso.

El ambiente político era apreciado por el electorado que identificaba al Fredemo

con la derecha política peruana ; además el mismo Vargas Llosa solicitó al electorado un
mandato claro y no estaba dispuesto a un acuerdo nacional con los principales
partidos políticos. Ello confirmó la percepción del electorado de que el Fredemo estaba
muy a la derecha. El centro del espectro político estaba libre y fue el espacio que
ocuparía Fujimori. 89

La elección de Alberto Fujimori fue una sorpresa electoral, se trataba de un nisei que
había sido rector de la Universidad Nacional Agraria, relativamente desconocido en el
campo político. Un año antes de las elecciones fundó Cambio 90, un movimiento de
corte populista que contaba con el apoyo de pequeños empresarios representantes del
sector informal y un grupo de evangélicos. Aunque su principal contendor era el
escritor Mario Vargas Llosa, quien gozaba de fama mundial y del apoyo de los partidos
tradicionales Acción Popular y el Partido Popular Cristiano, Fujimori ganó en segunda
vuelta electoral con el 56.5 por ciento de los votos90

89 PARODI TRECE, Carlos . “ El primer gobierno de Fujimori 1990-1995: aspectos” . 1era. Edición. Lima:
...Universidad El Pacífico . Centro de Investigaciones , 2000-2004 , p.247.
90 ROCA REY MIRO QUESADA , Bernardo. “ Historia Visual del Perú” . Lima :El Comercio, 2004,

...p.215.
88
PRIMER GOBIERNO

Fujimori inició su gobierno el 28 de julio de 1990. Fujimori llegó a la presidencia

cuando el país se encontraba envuelto en una ola de violencia terrorista, alentada por
la falta de credibilidad y autoridad del Estado. Además, el Perú estaba al borde del
colapso económico debido a una incontrolable inflación desatada por el régimen
anterior, lo que había cerrado las puertas del sistema financiero internacional. Para
superar la crisis el nuevo gobierno se planteó como principales retos la recuperación
económica, la reinserción del país en el sistema financiero internacional, derrotar al
terrorismo y restaurar la autoridad del Estado.91

Fujimori optó, en primer lugar, por gobernar con el apoyo de la comunidad financiera
internacional.

En segundo lugar, decidió gobernar con el apoyo directo de las Fuerzas Armadas.
Como lo menciona Kenney, citado por Parodi, quien sugiere tres motivos que
llevaron a Fujimori a tomar la mencionada decisión: en primer lugar, una relación
cercana con los militares era imperiosa para combatir con eficacia y rapidez a
Sendero Luminoso y al MRTA. Si no pacificaba al país, su gobierno fracasaría. En
segundo lugar al descartar los partidos políticos y a sabiendas que contaba con un
movimiento político frágil, requería de un soporte institucional que las Fuerzas
Armadas podían proporcionarle. En tercer lugar era la mejor manera de evitar un golpe
de Estado. Pero ¿Cómo controlar a la jerarquía militar? Debía ascender a los cargos
más altos de las Fuerzas Armadas a oficiales que le fueran leales. Este procedimiento se
materializó en noviembre de 1991, cuando se promulgó el Decreto Ley 752,
denominado Ley de Situación Militar, promulgado directamente por Fujimori, gracias a
las facultades extraordinarias conferidas por el Congreso. Mediante este instrumento el
Presidente nombraría personalmente a los comandantes generales de cada instituto
armado y además se derogaba el requisito de retiro de después de 35 años de servicio
activo. En otras palabras, Fujimori nombraría a quien fuera de su total confianza y
podía dejarlo en el cargo durante el tiempo que quisiera. Fue así que nombró a Nicolás
Hermoza Moya.

91 Ib., p.215.
89
En tercer lugar, Fujimori convocó a un selecto grupo de tecnócratas, muchos de ellos
relacionados con la comunidad financiera internacional.

Así las cosas, Fujimori gobernaría para el pueblo ( dentro de un sistema de

democracia delegativa) con el apoyo de la comunidad financiera internacional y las
Fuerzas Armadas. Su único obstáculo era la minoría que tenía en el Congreso. 92

Los principales hechos del primer gobierno fueron la disolución del Congreso, la
aprobación de una nueva Constitución en 1993, la derrota de los grupos terroristas
Sendero Luminoso y MRTA (Movimiento Revolucionario Túpac Amaru), que puso fin a
un largo conflicto interno, la destitución de Magistrados, la Conformación del Tribunal
de Honor y las reformas económicas introducidas en la economía para su recuperación.

Cabe precisar que en materia jurídica, no solo se aprobó una nueva Constitución; sino
que también hubieron otras reformas legislativas importantes como la promulgación del
Código Penal de 1991, del Código Procesal Penal del mismo año, del Código de
Ejecución Penal, del Código de los Niños y Adolescentes, de la Ley de Violencia Familiar
y del Código Procesal Civil de1993 entre otros; sin embargo en este aspecto únicamente
nos vamos a referir al Código Penal por cuanto sufrió desde muy temprano una serie de
modificaciones con la finalidad de combatir la delincuencia.

CÓDIGO PENAL DE 1991

- Presupuestos de la reforma

Si bien la entrada en vigencia de la Constitución de 1993 no dio lugar a iniciativa alguna

para reformar el Código Penal, dictado durante la vigencia de la Constitución derogada de
1979, casi desde su promulgación, por el contrario, comenzaron y se multiplicaron las
propuestas para modificar un buen número de sus disposiciones.

La mayoría de las propuestas concierne a la parte especial y sólo unas pocas se refieren a
la parte general. Todas ellas, sin embargo, se caracterizan por su tendencia a acentuar el
carácter represivo del Código.

PARODI TRECE, Carlos. “ El primer gobierno de Fujimori 1990-1995: aspectos.” 1era. Edición. Lima:
92

Universidad del Pacífico .Centro de Investigaciones. 2000-2004.

90
Toda reforma legislativa está condicionada por factores de diversa naturaleza. Las
circunstancias sociales y políticas juegan un papel decisivo, en la medida en que ponen de
manifiesto que existen conflictos o situaciones críticas en la vida comunitaria, los mismos
que requieren modificar o complementar el sistema legislativo. En materia penal esto
significa que los intereses individuales y sociales no son protegidos, de manera eficaz,
frente a la intensificación o a la aparición de nuevas formas de agresión.

De manera que el sistema de control penal debe ser revisado y mejorado respecto al
sistema de normas que le sirven de base.

Esta constatación requiere un análisis del funcionamiento global de dicho sistema de

control, puesto que las deficiencias de su funcionamiento pueden ser debido a otras
causas que la referente a las insuficiencias del sistema de normas. Un ejemplo muy claro
es la manera formalista en que los órganos judiciales interpretan y aplican las
disposiciones legales. Estos esperan, cada vez que van a juzgar un caso, que éste se
encuentre literalmente previsto en el texto legal y si estiman que no lo está, reclaman la
intervención del legislador para que aclare el texto legal, a pesar de que esto hubiera
podido realizarse mediante una interpretación creativa dentro del marco establecido por
las leyes y por la constitución. En casos de este tipo, no es necesaria la reforma de la ley
sino desarrollar su sentido hasta donde lo permita el marco del texto legal. Otro ejemplo
es el de considerar, con asiduidad, como se hace en nuestro medio, que la frecuencia e
intensidad que es cometido un delito durante un período, hace necesaria la modificación
de la ley. La simple modificación de esta ampliando su campo de aplicación o
aumentando la severidad de la pena que prevé, no es la respuesta adecuada para controlar
ese fenómeno social.

En el marco jurídico, esto implica que se haya llegado a estudiar el sistema normativo
penal y el régimen de política criminal en que éste se fundamenta. Lo que permitirá
detectar las deficiencias legislativas y el sentido en que deben ser corregidas. De lo
contrario, sucederá, como acontece muchas veces entre nosotros, que se recurran a
nociones y modelos legislativos foráneos para modificar o sustituir normas que, en buena
cuenta, no han sido bien interpretadas ni aplicadas. Hecho que, concierta frecuencia, está
motivado por el afán de introducir categorías supervaloradas por su real o supuesta
mayor modernidad, lo que trae como consecuencia, por un lado, que se abandone
91
totalmente a pesar de su corrección básica, la estructura y los principios de la ley penal a
modificar. Esto produce una confusión entre quienes se habían familiarizado con su
aplicación, efecto perverso de la modificación que hubiera sido evitado si se hubiera
conservado el esquema original de la ley. Por otro lado, que se recurra a diversas fuentes
legales buscando escoger la mejor o más moderna, con lo que se termina elaborando una
ley que puede ser descrita como un mosaico variopinto y, en alguna forma, poco
coherente.

Entre los factores no jurídicos, hay que considerar, por ejemplo, las condiciones
materiales y personales para realizar una reforma penal como la modificación del Código.
El equipo de expertos constituido para elaborar el proyecto deberá contar con la
infraestructura necesaria para realizar con seriedad sus labores, las cuales deben implicar
al menos la elaboración de ponencias y su discusión adecuada para adoptar de manera
progresiva los textos definitivos. Este método de trabajo no sólo evita la improvisación
en el mismo, sino que permite la redacción de actas de las reuniones de la comisión.
Además, da transparencia a su desempeño y produce una fuente de información necesaria
para la interpretación futura de las normas que se adopten. Esta trasparencia debe existir
en todo los niveles de proceso, sobre todo en la etapa en que la propuesta de la comisión
es transmitida al Ministerio de Justicia, en el que se decidirá si en qué versión se remitirá
el Proyecto al Parlamento. De la misma manera, esta exigencia es imperativa en los
trabajos de la Comisión Parlamentaria, para que se sepa quienes, en calidad de asesores
oficiales u oficiosos, intervienen en la redacción definitiva del texto que será discutido en
el Congreso.

Por último señalaremos que el factor primario y decisivo es la voluntad política para que,
según claros criterios de política criminal, se lleve a cabo la reforma. Esta debe ser
concebida no sólo como el acto legislativo para elaborar y dictar la ley de reforma, sino
como un proceso que continúa con la creación de las condiciones institucionales
necesarias tanto para su aplicación, como para su posterior y adecuado desarrollo.
.
Antecedentes de la reforma

En 1990, una nueva comisión continuó los trabajos de reforma, la cual elaboró un nuevo
Proyecto (publicado en julio de 1990). Basado en el Proyecto de 1986, el de 1990 es de
orientación diferente, siendo sus fuentes principales el Código Penal alemán de 1975, el
92
Proyecto alternativo alemán de 1962 y los proyectos españoles de 1980 y 1983. En razón
a que el plazo fijado por el Parlamento, en la ley por lo que delegaba facultades
legislativas al Poder Ejecutivo, para que dictara el nuevo Código, había vencido, se
designó una nueva comisión revisora. El resultado de los trabajos de ésta fue el proyecto
de enero de 1991, en el que se reproducen las propuestas del proyecto anterior
modificándolas, algunas veces, de manera insignificante. Este último Proyecto fue
promulgado como Código Penal mediante el DLegN°635 del 3 de abril de 1991.

El Código de 1991 es el resultado de un largo proceso de reforma. El primer Proyecto

data de 1984, seguido por otro de 1985, ambos fueron elaborados por la misma comisión;
sin embargo, difieren bastante uno del otro. El primero era más conservador en la
medida que sus autores se apegaron, sobretodo, el Código Penal Tipo para
Latinoamérica. El proyecto de 1985 sigue, en particular en la parte general, al Código
brasileño modificado en 1984 y, de manera restringida, al Código argentino reformado el
mismo año y al Código de Uruguay revisado en 1985. Esta influencia es particularmente
importante en cuanto al sistema de sanciones penales se modifica sustancialmente la
técnica de la doble vía y se introducen sanciones alternativas para las penas privativas de
la libertad. El proyecto de 1986 no difiere en lo esencial de lo que plantea el de 1985.

Necesidad de la reforma

En la exposición de motivos del Código se explica sucintamente el por qué de la reforma

afirmando: “Es dable reconocer que el Código Penal cuya vigencia cesa, constituyo en su
época un paso trascendental en relación a las ciencias penales que le antecedieron. Sin
embargo el paso irreversible del tiempo, con los nuevos avances doctrinales y la explosiva
realidad social del país estremecieron su estructura funcional.

El fenómeno criminal con los índices alarmantes y las nuevas modalidades violentas de la
desviación social presionaban por mejores propuestas de reacción punitiva”. De este
confuso lenguaje parece deducirse, primero, que se consideró que los criterios doctrinales
en que se fundaba el Código de 1924 habían sido largamente superados y que, por tanto
era necesario actualizarlos. Siguiendo la evolución de las ideas penales, podría decirse que
las concesiones causalitas debían ser reemplazadas por las concepciones finalistas. No se
tuvo en cuenta que la reforma del Código alemán de 1871, en 1975, fue influenciada sólo
de modo excepcional “en lo referente a la regulación del error” por la discusión entre los

93
defensores de las concepciones mencionadas y que duro largas décadas. Segundo, que las
nuevas formas de criminalidad y su carácter violento exigían que se modificaran el
sistema de Código, ámbito en el que se produjeron los cambios sustanciales que se
introdujeron en el nuevo Código Penal alemán, gracias al trabajo de los autores del
Proyecto alternativo, preocupados sobre todo por cuestiones de política criminal.
Esperemos que la proyectada reforma del Código de 1991 no sea ocasión para que se
pretenda, por parte de ciertos iniciados, recurrir a criterios funcionalistas, sólo en razón al
hecho de que están en boga y, por tanto sin tener en cuenta si han logrado constituirse en
doctrina dominante y sin adecuarlos a nuestro medio.

Los autores del Proyecto final, con el fin de explicar cuál debía ser el contenido del nuevo
Código, sostuvieron que la empresa de la reforma “debería abocarse no solamente a
adaptar el Código Penal al sistema político dibujado por la Constitución sino, también a
las nuevas realidades de nuestra sociedad y a los avances que presentan (sic) en esta hora
la política criminal, la dogmática penal, la criminología y la ciencia penitenciaria”. Claro en
lo que piensan los reformadores es en los estudios dogmáticos y de campo efectuados en
el extranjero y, sobre todo, en Alemania, puesto que el Código de 1924, a pesar de su
larga vida no había sido suficientemente estudiado, ni tampoco se habían realizado
estudios sobre nuestra realidad delictiva y, por tanto, no se habían hecho propuestas
globales sobre la orientación que debía tener su reforma. En la misma situación nos
encontramos en el momento en que se inicia un nuevo proceso con miras a modificar o
sustituir el Código de 1991 antes de que haya alcanzado la adolescencia.

Limitándonos a la Parte General del Código, señalemos que tres de los aspectos
destacados en la exposición de motivos se refieren, primero a la nueva regulación del
error de tipo legal y del error de prohibición siguiendo el modelo del Código Penal
alemán. Así se abandonó la deficiente regulación prevista en el Código de 1924,
establecida conforme a los criterios de error de hecho y error de derecho. Segundo, a la
incorporación del mal denominado “error de comprensión culturalmente condicionado”
para eliminar el trato indebido dado a los indígenas y nativos de la Selva por el Código
derogado.

Por último, el sistema de penas, considerado como positivamente innovador.

94
La adopción de Código de 1991 no constituyo el abandono del modelo suizo que inspiró
al legislador de 1924. En realidad, muchas de sus disposiciones no llegaron a ser
correctamente comprendidas ni aplicadas y, sobre todo, su orientación fue modificada de
manera paulatina, a favor de una concepción cada vez más retributiva, por innumerables
cambios que se realizaron tanto en la parte general como en la especial.

No extraña, en consecuencia, que los autores de los diferentes proyectos hayan optado
por diversos criterios: desde el tecnicismo jurídico inspirado por el Código Penal Tipo en
los primeros proyectos, hasta la recepción, en los proyectos finales de disposiciones de
múltiples códigos y proyectos, tanto europeos como latinoamericanos. La tendencia ha
sido la de siempre: importar las disposiciones legales foráneas estimadas como las más
modernas, apreciación echa sobre la base del simple texto y sin analizar los resultados
obtenidos por su aplicación en el país de origen. Esto es, en particular crítico en la
recepción de la norma de los Código de Brasil y de Portugal referentes al sistema de
penas, sin un conocimiento cabal de las legislaciones de estos países ni de su
funcionamiento concreto.

Legislación penal desde 1991

Siguiendo la costumbre, el nuevo Código ha sido objeto, casi desde su entrada en

vigencia, de una serie de modificaciones tanto de la parte general como de la especial. De
la misma manera que con respecto al Código de 1924, la orientación ha sido acentuar su
aspecto represivo y el resultado obtenido, una desnaturalización de las orientaciones
seguidas en su elaboración.

Sin pretender enumerar de manera exhaustiva esas modificaciones, señalemos algunas de

ellas. En cuanto a la parte general hay que indicar que la exención y reducción de penas,
prevista en los art.20 y 21, son declaradas aplicables, mediante la Ley N°25384 del 19 de
diciembre de 1991, a los participes en los delitos previstos en la Secciones II, III, y IV del
Capítulo II del Libro Segundo del Código Penal. En el DLN° 25499 del 12 de mayo de
1992, se establecieron los términos dentro de los cuales se concederán los beneficios de
reducción, exención, remisión o atenuación de la pena, a los responsables por delitos de
terrorismo. La represión de menores fue acentuada con la dación del D Leg. N°899, del
26 de mayo de 1998, por el que se reprime el denominado pandillaje pernicioso. En

95
cuanto a las penas, se dicto el Código de Ejecución Penal (D Leg N°654, del 2 de agosto
de 1991).

La Ley N° 27459, del 11 de mayo 1991 modificó los arts.176- A y el 183 CP y adicionó a
este Código el artículo 183- A. El inciso 2 de su artículo 135 fue modificado mediante la
Ley N° 27480, del 13 de junio del 2001. El 16 de enero del 2002 por Ley N° 27636, se
incorporaron los delitos de manipulación genética (Capítulo V del Título XIV – A del
Libro Segundo CP). El 30 de diciembre de 1992 se dictó el DL N° 26122, denominado
“Ley sobre la represión de la competencia desleal”. El Decreto Ley N° 25592, del 26 de
junio de 1992, establece pena privativa de libertad para funcionarios o servidores públicos
que priven a una persona de su libertad, ordenando o ejecutando acciones que tengan
como resultado su desaparición. Por Ley N° 26461, del 24 de mayo de 1995, se reguló los
delitos aduaneros, la misma que fue derogada y reemplazada por la Ley N° 2808, del 19
de junio del 2003. La Ley Penal Tributaria es establecida DLeg. N°813 del 19 de abril de
1996. En el DL Nº 815, de la misma fecha se prevén la exclusión o reducción de penas
respecto a los delitos o infracciones tributarias. Se excluye de beneficios de indulto a los
autores de secuestro agravado por la Ley N° 2 6478, del 31 de mayo de 1995. Se amplían
los alcances de la Ley de arrepentimiento a las personas involucradas, procesadas,
sentenciadas por los delitos de terrorismo o de la traición a la patria, a excepción de los
que pertenezcan a un grupo de dirigentes de una organización terrorista (Ley N° 26248,
del 12 de noviembre de 1993). En la Ley N° 26508, del 20 de julio de 1995, se tipificaron
como delito de Traición a la Patria, los actos de terrorismo cometidos por personas que
se hayan acogido a la legislación sobre arrepentimiento. La tipificación del llamado
terrorismo agravado (D Leg. N° 895, del 23 de mayo de 1998) y la agravación de las
penas previstas para ciertos delitos violentos (D Leg. Nº 896, del 24 de mayo de 1998)
fueron dejadas sin efecto mediante la Ley N° 27472, del 5 de junio del 2001.

En el dominio del procedimiento penal, diversas disposiciones fueron dictadas tratando

de mejorar y hacer más eficaz la realización de los procesos. Mediante el DL N° 25582,
del 22 de junio de 1992, se instauró el procedimiento especial con relación a los casos de
“colaboración eficaz”. Se trató de favorecer a los imputados que dan información eficaz,
oportuna e importante que permita reprimir a los otros responsables en el caso de delito
contra el Estado, salvo los de tráfico ilícito de drogas y terrorismo.

96
De acuerdo con el modelo italiano del patlergiamento y la ley colombiana, se estatuyó, en
la Ley N° 26320 del 2 de junio de 1994, un procedimiento especial para terminar
rápidamente el proceso cuando, en una audiencia especial, el imputado admite los cargos
y se logra, con la aceptación del fiscal, un consenso sobre la pena. El juez dicta sentencia
ateniéndose a este acuerdo. Mediante la Ley N° 26461, del 8 de junio de 1995 (hoy
reemplazada por la Ley N° 28008) se agregaron los delitos aduaneros a los de tráfico de
drogas sólo previstos en la primera ley.

Se adoptaron medidas respecto al procedimiento por colaboración eficaz con relación a

los delitos tributarios y se otorgó a la Administración Tributaria competencia para
investigar en este tipo de conductas (D Leg. N° 813 y D Leg. Nº 815, del 20 de abril de
1996).

Con respecto a los delitos de tráfico de drogas y de terrorismo se han dictado

sucesivamente una serie de disposiciones. En cuanto a los primeros, por ejemplo,
mediante el Decreto Legislativo N°824, del 23 de abril de 1996, se prohibió la
concurrencia de policías como testigos con relación a los casos en que habían intervenido
en la investigación, así mismo se excluyo el Hábeas Corpus para determinados supuestos
de detención arbitraria. El procedimiento aplicado a los imputados por el delito de
terrorismo ha sido objeto de diversas modificaciones. La principal fue realizada mediante
el DL N° 25475, en la que se establecen cambios al mismo. Calificando ciertos casos de
terrorismo como delitos de traición a la patria, se dispuso el juzgamiento de los
imputados por el fuero militar, según el procedimiento fijado tanto en el DL N° 25708
como en el DL N° 25744, del 13 de agosto y 27 de septiembre de 1992, respectivamente.

Esta regulación excepcional fue en parte reformada mediante las Leyes N° 26248, del 25
de noviembre de 1993, 26671, del 12 de octubre de 1996 y 26655, del 17 de agosto de
1996. Así, se admitió nuevamente el recurso de revisión sin nueva prueba, se excluyó la
condena en ausencia, se corrigió el ejercicio del hábeas corpus, se suprimieron los jueces
sin rostro y se estatuyó la posibilidad de conceder la liberación condicional. En la Ley N°
26447, del 20 de abril de 1995, se fijo la fecha a partir de la cual los procesos por delitos
de terrorismo, previstos en el DL Nº 25475, estarían a cargo de los magistrados
correspondientes conforme a las normas procesales y orgánicas vigentes.

97
La situación se agravó de manera significativa con la dación de la Ley N° 26950, del 19 de
mayo de 1998, en la que el Congreso autorizó al Poder Ejecutivo a legislar sobre
Seguridad Nacional. Así, se dictaron los D Leg. N° 895, 896 y 899, en mayo de 1998, en
los que se reguló el denominado delito de terrorismo agravado, se agravaron las penas de
ciertos delitos comunes y se previó el llamado pandillaje pernicioso con relación a los
adolescentes infractores. Se dispuso que los delitos previstos en las dos primeras leyes
fueran de la competencia del fuero militar. La fase de la instrucción de este
procedimiento, marcadamente inquisitivo, debía demorar un máximo de 20 días
(prorrogables en diez) y la competencia para la represión era nacional y no según el foro
de comisión.

Mediante la Ley N° 27115, del 17 de mayo de 1999, se estableció la persecución de

oficios para los responsables por delitos contra la libertad sexual. El art. 300 del Código
de Procedimientos Penales fue modificado por la Ley N° 27454, del 18 de mayo del
2001. El procedimiento en los casos de homonimia fue regulado por la Ley N° 27411, del
27 de enero del 2001.

La reforma procesal culminada con la elaboración del CPP de 1991 (D Leg. N° 638, del
25 de abril de 1991), cuya vigencia fue suspendida (salvo la de algunas de sus
disposiciones) con la finalidad de que sea adecuado a las disposiciones de la Constitución
de 1993 (Ley N° 26299, del 28 de abril de 1994). El texto revisado por una comisión, ha
sido aprobado y, por delegación legislativa del Parlamento, el Poder Ejecutivo lo ha
puesto en vigor por D Leg. N° 957. Esta última medida ha estado presidida del dictado
de una serie de disposiciones legales después de la caída del régimen autoritario. A
manera de ejemplo, cabe mencionar la Ley N° 27378, del 21 de diciembre del 2000,
relativa a los beneficios por colaboración eficaz en el campo de la criminalidad
organizada; la Ley N° 27379, del 21 de diciembre del 2000, por las que se amplían las
facultades de la Fiscalía y del Fiscal de la Nación para realizar investigaciones preliminares
y solicitar medidas excepcionales limitativas de derechos. Facultades que fueron
extendidas, por la Ley N° 27482 del 15 de junio del 2001, respectivamente a favor del
Fiscal de la Nación en cuanto a los procesos con antejuicio.

Mediante la Ley N° 27686, del 19 de marzo del 2002, aunque de manera defectuosa, se
estatuyó sobre la vigilancia video como actividad policial. Para evitar errores y excluir
abusos, se instauró mediante la Ley N° 27411, del 17 de enero del 2001, un
98
procedimiento especial para los casos de homonimias. La incorrecta e injusta aplicación
de la reformatio in pejus, admitida de manera por la jurisprudencia, fue prohibida por la
Ley N°27454, del 24 de mayo 2001, con lo que se reforzó las garantías procesales de la
defensa. El plazo de prisión preventiva (art.137 CdPP) y el plazo de la etapa de la
instrucción (art.202 CdPP) fueron modificados por la Ley N° 27553, del 13 de noviembre
2001. Así mismo, se reformaron, mediante la Ley Nº 27652, del 24 de enero 2002, las
disposiciones sobre recusación de jueces y medidas cautelares (art.33 a 36 y 95 CdPP). La
toma de conocimiento y el control de las comunicaciones de las personas concernidas
por una imputación penal en el marco de una investigación penal o judicial fueron
regulados por Ley N° 27697, del 12 de abril 2002. Por Ley N° 27833, del 21 de setiembre
2002, se reguló el recurso de queja por denegatoria del recurso de apelación.

Para reforzar la garantía de la defensa se reconoció, mediante la Ley Nº 27834, dictada

también en la fecha antes indicada, el derecho del procesado a no someterse al
interrogatorio de la instructiva y, así mismo, que su negativa a responder no constituye
prueba de cargo. En virtud de lo dispuesto en la declaración de inconstitucionalidad
dictada por el Tribunal Constitucional respecto a la legislación sobre terrorismo, se
dictaron los Decretos Legislativos N° 922, del 11 de febrero 2003 (relativo a la nulidad de
los procesos por traición a la patria, realizados en la jurisdicción castrense), N° 923
(relativa a la Procuraduría Pública Especializada para delitos de terrorismo), N° 925
(concerniente a los alcances del procedimiento de colaboración eficaz), N° 926 (sobre
anulación de oficio de la sentencia, juicio oral y acusación en los procesos penales que
llevaron a cabo vocales y fiscales “sin rostro”) y N° 927 (estatuye normas sobre la
ejecución penal, en particular sobre beneficios penitenciarios y el procedimiento aplicable
en estos casos). Los cuatro últimos Decretos Legislativos datan del 20 de febrero 2003.
En fin señalemos la Ley N° 27939, del 12 de diciembre 2003, que regula los alcances de la
punición respecto a las faltas y el procedimiento a seguir.93

CIERRE DEL CONGRESO Y CRISIS CONSTITUCIONAL

En junio de 1991, el Congreso otorgó facultades extraordinarias a Fujimori durante

150 días para que este legisle en los campos de generación de empleo, inversión
privada y pacificación. En ese periodo , el poder ejecutivo promulgó 117 decretos

93 HURTADO POZO, José. “Manual de Derecho Penal Parte General I”. Lima:3era Edición 2005
..Págs.124 - 133.
99
legislativos , de los cuales 83 fueron promulgados doce días antes que se cumpliera el
plazo establecido . El Congreso observó 28 de ellos, la mayoría de los cuales se
relacionaba con asuntos de la pacificación.

El conflicto entre el ejecutivo y el legislativo aumentó. Fujimori observó 41 artículos

del proyecto de presupuesto para 1992, pero el Congreso lo promulgó sin tomar en
cuenta las observaciones del ejecutivo. En marzo de 1992, el ministro Boloña
anunció que el presupuesto de 1992 se encontraba desfinanciado en 4.3% del PBI.

Fue en ese contexto, que el 5 de abril de 1992, Fujimori anunció en un breve

mensaje televisivo la disolución del Congreso, la suspensión de la Constitución, la
reorganización del poder judicial y la instauración de un gobierno de Emergencia y
Reconstrucción Nacional. Esta medida fue conocida como el autogolpe. Pues, en la
percepción de Fujimori , el Congreso era un obstáculo para acelerar la promulgación
de medidas que aceleren la salida de la crisis. En el mensaje del 5 de abril, el
Presidente culpó al Congreso de bloquear las medidas relacionadas con las reformas
económicas y la lucha antisubversiva.

El 6 de abril , el gobierno promulgó el Decreto Legislativo Nº 25418 en el cual se

establecían las bases del mencionado Gobierno de Emergencia y Reconstrucción
Nacional. El país sería gobernado a través de decretos, firmados por el Presidente y
refrendados por el Consejo de Ministros.

La decisión de Fujimori sobre la disolución del Congreso fue apoyada por 80%
de la población y durante todo el año la popularidad del presidente no disminuyó de
60%. 94

El obstáculo mayor, sin embargo, vino del exterior. La OEA, en una reunión de
cancilleres, en la que el Perú justificó su medida , aprobó una resolución exigiendo al
gobierno peruano dialogar con la oposición democrática y encontrar un camino para
retornar de inmediato a la democracia; en caso contrario , en la siguiente “ reunión
de consulta” se adoptarían sanciones. El presidente Fujimori en persona, acudió al
seno de la OEA para explicar la conducta gubernamental y proponer un calendario

PARODI TRECE, Carlos. “ El primer gobierno de Fujimori 1990-1995: aspectos…” 1era. Edición. Lima:
94

Universidad de Lima – Centro de Investigaciones. .pp. 280-281.

100
político con miras a lo ya convenido. Así nació, presionado por el máximo organismo
regional, el Congreso Constituyente Democrático (CCD), elegido en noviembre. Sin
embargo, el gobierno astutamente complicó de tal forma el diálogo con los partidos
que logró su objetivo de dividirlos: unos aceptaron ir al CCD y otros rechazaron esta
alternativa y quedaron fuera del escenario político por dos años. Además los votos en
blanco y viciados ayudaron a que la alianza oficialista (Cambio 90/Nueva Mayoría)
obtuviera una amplia representación. El nuevo Congreso Unicameral mostró ( como
era de esperar) poca disposición para cuestionar las propuestas legislativas del ejecutivo,
y en varias ocasiones votó para impedir gestiones que consideraban problemáticas
o embarazosas para el régimen. Un ejemplo visible fue su actitud frente a los
asesinatos de la Cantuta de julio de 1992 y el papel que jugó la jefatura militar en el
caso del crimen de Barrios Altos. Desde esta perspectiva, el CCD generó
incertidumbre sobre el futuro de la democracia en el país.

En 1993 fue promulgada la nueva Carta Magna; pero tiempo después, un referéndum
manipulado desde Palacio la modificó para que Fujimori accediera a la reelección
presidencial en 1995. Así la mayoría gobiernista sometida groseramente al ejecutivo ,
violó la Carta Política que ellos mismos habían aprobado y jurado respetar y hacer
respetar. La flamante Constitución reforzó la preponderancia del Ejecutivo sobre los
poderes Legislativos y Judicial. 95

LUCHA CONTRA EL TERRORISMO

.
Es en el campo de la contrainsurgencia donde los éxitos del régimen fujimorista de
1990-1995 fueron indiscutibles. Se reorganizó la Dirección Nacional contra el
Terrorismo (DINCOTE) y las populares rondas campesina; se dictaron decretos leyes
estableciendo juicios en tribunales militares y cadena perpetua para los cabecillas
subversivos; se estableció tribunales sin rostro y se dictó la famosa Ley de
Arrepentimiento. Es decir, para esos momentos álgidos , una estructura legal
coherente, con defectos por supuesto como la falta de precisión en algunos delitos y
no escalamiento de la penalidad, pero que supuso acabar con los cabecillas terroristas,
que comparecieron ya no ante jueces aterrados o amenazados, no solo por los
acusados sino también por los denominados abogados “ democráticos” .

95 PALACIOS RODRÍGUEZ, Raúl . “ Historia de la República del Perú (1933-200) “ . Primera Edición
..Tomo 18. Lima: El Comercio, 2006. p.244.
101
La captura de Abimael Guzmán , el “presidente Gonzalo” , el 12 de setiembre de
1992, luego de una feroz arremetida terrorista con coches bomba en la capital, fue la
batalla decisiva que cambió el curso de la guerra subversiva. A partir de ahí fue
capturado la mayor parte de los cabecillas y desarticulada buena parte de la
organización senderista. De igual manera el MRTA comenzó a desaparecer desde
fines de 1994. 96

SEGUNDO GOBIERNO

REELECCIÓN

Debido a la reforma constitucional de 1993 Fujimori pudo presentarse a la reelección en

1995; realizadas las elecciones Fujimori logró sobrepasar fácilmente el 50% exigido
y de esta manera, triunfó en primera vuelta y obtuvo una sólida mayoría en el
Congreso.

Amparado por ese considerable apoyo popular, desde un inicio el estilo autoritario y

fáctico del poder expresado en la frase presidencial “ actuar primero y hablar

después” marcaron el estilo político del país a partir de julio de 1995.

Durante esta segunda etapa iniciada con la reelección ,, el esquema político “ super
presidencialista” se afianzó , como también el sistema económico liberal. . En este
sentido , la presión y el acoso a los partidos políticos se agravó , alcanzando niveles muy
peligrosos. A partir de 1996 todas las decisiones gubernamentales, tuvieron como
objetivo la continuidad en el poder. Para ello se desestabilizó a los órganos
constitucionales autónomos, se controló al Poder Judicial , se amedrentó al Poder
Legislativo ( desde antes mediatizado), se hostigó a los medios de comunicación
opositores y se ensanchó la base de la repugnante “ prensa chicha” . La
recuperación de los rehenes en la residencia del Embajador del Japón produjo un
pasajero fervor pro gubernamental. Pero a esas alturas ya se había instalado una

96 IBIDEM p. 245.
102
grave recesión en el Perú; los niveles de pobreza habían aumentado, así como la
desocupación.

EL AVASALLAMIENTO DE LOS ÓRGANOS CONSTITUCIONALES

AUTÓNOMOS

Ciertamente el final de la crisis de la embajada nipona fortaleció la administración

fujimorista interna y externamente, pero también templó aún más los hilo del
poder absoluto y limitado en detrimento del ejercicio libre de las instituciones
tutelares. En efecto, sometidos y controlados los poderes Legislativo y Judicial , el
paso siguiente era avasallar, valiéndose de mil artimañas (desde la simple presión
política hasta la vil corrupción), los órganos constituciones autónomos: el Tribunal
Constitucional, la Defensoría del Pueblo, el Ministerio Público ( Fiscalía de la Nación),
el Consejo Nacional de la Magistratura, la Contraloría General de la República y el
sistema electoral, con el Jurado Nacional de Elecciones, Oficina Nacional de
Procesos Electorales y Registro Nacional de Identificación y Estado Civil). Uno a
uno, salvo la Defensoría del Pueblo resistió los embates del binomio Fujimori -
Montesinos.97

El 10 de junio de 1996 el pleno del Congreso aprobó la Ley Nº 26623 se creó la

Comisión Ejecutiva del Ministerio Público bajo la presidencia de la inefable fiscal de
la nación Blanca Nélida Colán . En cuanto a sus facultades, a esta Comisión
Ejecutiva se le otorgaron más que las que meses antes se había conferido a la del
Poder Judicial. Entre ellas, se autorizó que a través de la presidenta se aprobara
el plan de reestructuración y reforma del Ministerio Público y a decidir sobre si
se denunciaba o no a los jueces de primera instancia y vocales superiores por delitos
cometidos en el ejercicio de sus funciones ( se configuraba así la amenaza de
denunciar penalmente a cualquier juez o vocal superior que a juicio de Blanca
Nélida Colán, no actuara conforme a ley.

Se ampliaron también las facultades a la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial. Así la
presidencia de la Corte Suprema y la Sala Plena quedaron prácticamente sin

97 IBIDEM pp.249,250.
103
facultades. Todas estas pasaron a la Comisión Ejecutiva, la cual se convirtió en el
verdadero órgano de gobierno del Poder Judicial.98

LEY DE INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA

En agosto del 96, poco tiempo después de la reelección del presidente Fujimori , el
Congreso aprobó la “ ley de interpretación auténtica” promulgada luego con
sorprendente celeridad por el jefe del estado. En su parte medular , dicha norma
establece: “ La reelección a que se refiere el Art. 112 está referida y condicionada
los mandatos iniciados con posterioridad a la fecha de promulgación del referido
texto constitucional” ; en resumen, la elección de 1990 no cuenta porque había sido
elegido de acuerdo a la Carta Magna de 1979 ( la cual prohibía la reelección
inmediata).

La aprobación de dicha norma fue la base para todos los atropellos y legicidios
cometidos durante el segundo mandato de Fujimori. La razón era simpe: el jefe del
Estado y la cúpula que gobernaba con él habían optado por la perpetuación del
régimen. 99

En el año 1997, tres magistrados del Tribunal Constitucional (Delia Revoredo

Marsano, Manuel Aguirre Roca y Guillermo Rey Terry) fueron acusados porque
votaron por la inaplicabilidad de la ley que permitía candidatear por tercera vez al
presidente Fujimori en el año 2000. La mayoría parlamentaria los sometió a proceso,
con el pretexto de que había una denuncia contra la doctora Revoredo en torno a la
sustracción de una documentación. La cuestión denunciada no se resolvió y la
Comisión del Congreso los acusó por su fallo, luego de que comisiones y sub
comisiones ( dominadas por el oficialismo) prosiguieran con la acusaciones, el pleno
acordó destituir a los tres magistrados. Este hecho no solo revirtió todo el apoyo
ciudadano que el mandatario había recibido luego de la liberación de los rehenes, sino
que el rechazo a su gestión superó cualquier record anterior. A los pocos días
los estudiantes universitarios salieron a las calles para expresar públicamente su
repudio a dicha defenestración. 100

98 VARGAS LLOSA, Mario. “Como Fujimori jodió al Perú” Lima: Milla Batres , 2001, p. 127.
99 IBIDEM. pp.85,86.
100 PALACIOS RODRÍGUEZ, Raúl. “Historia de la República del Perú ( 1933-200) “ Tomo 18. Lima: El

…Comercio S.A., 2005. p. 250.

104
Con el pretexto de alcanzar la “seguridad nacional”, en mayo de 1998 el gobierno
promulgó una serie de Decretos Legislativos, supuestamente para terminar con los actos
de delincuencia común como asaltos y secuestros que estaban cometiendo algunas
bandas armadas, y que en la práctica significan: la negociación del derecho de defensa y
del debido proceso a los acusados, la penalización de los menores de edad, y la
militarización de justicia. Los menores de edad entre 16 y 18 años de edad ahora también
podían ser juzgados por los tribunales militares por actos de delincuencia común.

El Decreto Legislativo Nº 895, así como los Decretos Legislativos Nº 896 y 897, con el
afán de proteger más la propiedad privada, definen confusamente algunos delitos
comunes como “terrorismo agravado”. El Decreto Legislativo Nº 899 crea el delito de
“pandillaje pernicioso”, para reprimir a las bandas juveniles que protagonizan actos de
violencia en las calles.

El Decreto Legislativo Nº 900 intentó modificar normas Constitucionales, que sólo

pueden ser cambiadas mediante proceso especial por el Poder legislativo.

A través de ese Decreto el gobierno trató de obligar a todo el que quería reclamar con
recursos de Hábeas Corpus y Amparo a favor de personas encarceladas, a presentarlos
solamente en dos determinadas “Salas y Juzgados Especiales de Derecho Público”,
lógicamente, donde estaban los jueces que actuaron con un favoritismo muy grande hacia
Fujimori, como el Juez Percy Escobar Lino.

Otra perla que exhibió esta legislación para la “Seguridad Ciudadana”, es que a través del
Decreto Legislativo Nº 904 sometió a la Policía Nacional prácticamente bajo la tutela del
Servicio de Inteligencia Nacional, es decir, bajo la jefatura del insaciable asesor
presidencial Vladimiro Montesinos. Aunque resulte increíble, esta legislación se estuvo
aplicando en el Perú. Por ejemplo, en julio de 1998 cuatro personas fueron condenadas
por un Tribunal Militar (Consejo de Guerra) a “cadena perpetua”, por utilizar armamento
de guerra cuando asaltaron diversos negocios en Trujillo y por cometer actos de

105
secuestro con violencia, y por herir a una persona. Claro que este tipo de procesos
judiciales creó pánico y sentimiento de mayor inseguridad en la población peruana. 101

La base legal principal, la Ley 26546, obligó a calificar y evaluar al personal de los
órganos jurisdiccionales y administrativos del Poder Judicial. Para desarrollar este tema, la
Gerencia Central de la Reforma creó proyectos. En esta parte del mandato legal,
diseñaron un Proyecto Nuevo de Despacho Judicial.

Asimismo, la Ley 26546, artículo tercero, inciso A, manda, obliga, a que se haga la
ratificación o el cese del personal administrativo y jurisdiccional. Asimismo, esto fue
llevado por el Proyecto al Nuevo Despacho. Indudablemente, las demás disposiciones
contenidas en la Ley 26546 obligaron también a diseñar proyectos que pudieran ser
específicamente dedicados a este esfuerzo. Elaborar el Reglamento y Escalafón del
Personal Administrativo y Jurisdiccional y su inclusión en la Ley 26023; este tema fue
desarrollado por la Gerencia General en coordinación con la Gerencia Central de la
Reforma.

La Ley 26695, artículo tercero, asimismo, la Resolución Administrativa Nº 607-CME-PJ

de la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial, indican, que se debe promover la política de
descarga procesal. Este proyecto, fue desarrollado por el Proyecto Nuevo Despacho.
Aquí, hay una serie de disposiciones contenidas en la Ley 26623, que mandan la
reestructuración y reorganización del Nuevo Despacho Judicial. Esa es una labor
importante, si se quiere, el esfuerzo mayor a que está dedicado la Gerencia Central de la
Reforma.

Han conseguido desarrollar ese mandato a través de una serie de proyectos. El proyecto
Lima-Laboral, Lima-Familia, Lima-Sala Superior, Centro de Instrucción General de Lima;
asimismo, la creación y desarrollo de los Módulos Operativos. Los Reos en Cárcel para
los juzgados penales, el Centro de Instrucción General para la Corte Suprema, en la etapa
de diseño e implantación.

101 CUYA, Esteban. “La dictadura de Fujimori: marionetismo, corrupción y violaciones de los derechos humanos.” Lima:
Centro de Derechos Humanos de Núremberg, Consulta: 17 de junio del 2010 En:
http://www.derechos.org/diml/doc/cuya
106
Asimismo, se crearon los proyectos para la Corporativización de los Distritos Judiciales
de Arequipa, Callao, Lima Norte, Cuzco, Madre de Dios, Piura-Tumbes y que fue
desarrollado también por el Nuevo Despacho.

La Ley 26623 también en su disposición transitoria y complementaria, indica que se debe

diseñar la Ley de la Carrera Judicial. Este proyecto fue desarrollado por la Gerencia
Central de la Reforma, a través de su Proyecto Nuevo Marco Legal Institucional. El otro
mandato legal contenido en la Ley 26623 es la creación del Estatuto Orgánico del
Magistrado que también ha sido desarrollado por el Proyecto Nuevo Marco Legal
Institucional.

Indudablemente, existieron una serie de proyectos que son mandatarios como la creación
de los Módulos Básicos de Justicia, la formación del Cuadro de Términos de Referencia,
que fue ejecutado, y el valor de los costos, multas y depósitos desarrollado por la
administración.

Asimismo, la Resolución Administrativa Nº 018-CME-PJ de la Comisión Ejecutiva del

Poder Judicial, delega en la Secretaría Ejecutiva la elaboración del Cuadro Analítico de
Personal (CAP), el Presupuesto Analítico del Personal (PAP); acción que fue desarrollada
por un proyecto denominado Actividades Complementarias, diseñado por la Gerencia
Central de la Reforma en coordinación con la Gerencia General.102

LA MODERNIZACIÓN DEL SERVICIO DE JUSTICIA Y LOS NUEVOS

MODELOS ORGANIZATIVOS

 El nuevo modelo de despacho judicial

El innovador modelo de despacho judicial peruano ha merecido entusiastas elogios. Uno

de los primeros en manifestar su adhesión fue William Davis, quien en 1997 afirmó
rotundamente: “Perú está demostrando al resto del hemisferio cómo proceder en este
tema. Ningún otro país ha tenido la visión y el deseo de atender los problemas en los
juzgados como el Perú”; para el consultor norteamericano, “en ningún país de la región
se está haciendo un esfuerzo tan completo por modernizar todo el sistema de gestión

MENDOZA TORRES, Ricardo, “Programa de modernización del poder judicial” . Lima ,9 de junio 2010.
102

…Consulta 09 de junio del 2010. En http//sisbib.unmsm.edu.pe/BibVirtual/libros/sociales pp.1 -2.

107
administrativa como se está haciendo en el Perú”. Es notable que el fin de la
modernización es dejar instalado un órgano administrativo con los más modernos
elementos de administración pública” .Dos años después, Marcial Rubio considera que,
pese a subsistir aún muchos problemas por resolver en materia de módulos corporativos,
“la idea es buena y constituye una reforma mayor en la historia judicial peruana que no
debe ser desperdiciada”.

Pero, ¿Cuáles son las principales características de la nueva organización de juzgados y

tribunales de justicia? ¿Qué ventajas ofrece el denominado “modelo corporativo”? A
mediados de 1996, José Dellepiane sostuvo que tal modelo “consiste en la
reestructuración integral del entorno del magistrado, dotándolo de sistemas de procesos
informáticos, de un grupo de apoyo de auxiliares jurisdiccionales común para un máximo
de 10 magistrados por modulo corporativo, la creación de procesos simplificados y de la
infraestructura, equipamiento, mobiliario y ambiente adecuado al nivel de la labor que
deben realizar. Se incluyen en el cambios muy importantes en cuanto a la instrucción y
capacitación del personal del despacho, en cuanto a los procesos que se llevan a cabo y
cambios sustantivos en el manejo y archivo del expediente”.

Acudiendo a una reciente descripción de síntesis, se tiene que en el programa de módulos

corporativos, los juzgados “están reunidos en torno a un mismo equipo de auxiliares de
justicia que realizan el trámite administrativo para todos ellos: una misma administración
general encargada de la distribución de archivos, mesa de partes común, oficina de
atención al público y archivo de causas. La administración de cada modulo corporativo
está a cargo de un órgano que supervisa y coordina a todos los órganos del nuevo
despacho judicial. El Centro de Distribución General (CDG) se encarga del acceso y
salida de todos los documentos relacionados con los procesos, además de atender al
público. El modulo corporativo de apoyo a los juzgados cuenta con personal que se
encarga de apoyar tanto en las funciones jurisdiccionales como administrativas, además
de atender al público en las consultas sobre los trámites realizados”.

A su turno, Marcial Rubio resume su visión del siguiente modo: “En la actualidad, los
juzgados corporativos tienen una secretaría común a varios de ellos, organizada
modularmente, de tal manera que es ella la que concentra el trabajo administrativo del
expediente con áreas especializadas y con un servicio múltiples a los jueces encargados
del trámite de los juicios”; concluye este estudioso que “el sistema es más ordenado,
108
puede acumular ventajas marginales en términos de uso de recursos y de tecnología, y
hace más difícil la corrupción”.

A propósito de las ventajas que ofrecía el recién estrenado modelo, José Dellepiane
mencionó, durante el segundo año de “la reforma” y con respecto a la corporativización
de las Salas Civiles, las siguientes:(i) contar con un solo equipo de auxiliares
jurisdiccionales divididos por tareas dentro del proceso, lo que evita exceso de personal;
(ii) reducir el espacio físico, debido que las Salas de juzgamiento son compartidas; (iii)
brindar a los magistrados un espacio de trabajo para compartir experiencias y unificar
criterios, quebrando su tradicional aislamiento; (iv) permitir una distribución aleatoria de
los procesos y una conformación igualmente aleatoria de cada órgano colegiado
encargado de una causa; y (v) dificultar la corrupción.

Ahora bien, para la Comisión Andina de Juristas, en el Perú, “los objetos buscados con el
nuevo diseño de administración del despacho judicial son: rediseñar procesos para una
administración de justicia justa y eficaz, evitar la carga procesal, lograr mayor
transparencia en los procesos judiciales e implantar mecanismos de autocontrol de costo
y la calidad de administración de justica”. A nivel latinoamericano, Jorge Correa
corrobora que lo más saltante de los modernos esfuerzos de reorganización de juzgados
es que, en ellos, “se ha intentado salir de la lógica tradicional de una secretaría por cada
tribunal de justicia, procurando unificar actividades, estandarizar trámites y, en general,
incorporar un sistema racional de apoyo administrativo a la función jurisdiccional”.

Es de mencionar asimismo que los antecedentes del nuevo despacho judicial peruano
parecen estar principalmente en las experiencias desarrolladas precedentemente en
Colombia y Costa Rica. Con respecto a lo ocurrido en Colombia, conviene recordar que
“los juzgados corporativos” fueron establecidos mediante el Decreto Extraordinario
N°2278, de 1989, el cual estatuyo lo siguiente:

“Los tribunales podrán integrar grupos de juzgados con una organización interna que
permita la utilización compartida de los servicios de los empleados, equipos, locales y
demás elementos materiales; organizarlos alrededor de una secretaría común asignando la
responsabilidad de su manejo a uno de los secretarios, o a uno de los jueces,
exonerándolos total o parcialmente de las funciones propias de su cargo; transferir
funciones jurídicamente administrativas como el reparto, las notificaciones, el manejo de
109
los depósitos judiciales, el archivo de elementos decomisados; determinar sub-alternos, e
introducir todas las modificaciones que consideren útiles para la sistematización de los
despachos judiciales”.

Como quiera que fuere, es posible un conocimiento más detallado de la organización

corporativa de los despachos judiciales en el Perú, atendiendo a los planes, informes y
evaluaciones difundidos en los últimos años por los propios funcionarios de “la
reforma”. Así, en enero de 1999, tres años después del inicio del proceso de
modernización judicial fujimorista, la imagen-objetivo del subproyecto era definida en
términos más comprehensivos y precisos que antes:”Implantar el nuevo despacho
judicial, con métodos modernos, tecnologías de punta y adecuada infraestructura, pero
sobre todo con una organización estructurada, con personal eficiente y permanentemente
capacitado que brinde al magistrado un adecuado soporte de apoyo a su labor de
administrar justicia, reduciendo el tiempo de duración de los procesos judiciales y
ofreciendo a los litigantes un servicio de justicia eficiente”.

De otro lado, conscientes de la transcendencia del nuevo modelo, los gestores del cambio
explicitaban los principios en los que éste descansa:

“El nuevo despacho judicial se basa en una concepción organizativa denominada

módulos corporativos, que constituyen uno de los grandes aportes de la reforma judicial y
consiste en nuclear a los factores intervinientes en una sola sede (…), responde a una
nueva concepción de organización y funcionamiento del despacho judicial y se sustenta
en tres grandes principios:

1. La separación de las funciones jurisdiccionales y administrativas.

2. El establecimiento de un sistema administrativo de apoyo a la labor jurisdiccional
que permite a los magistrados concentrarse exclusivamente en dicha tarea.
3. El uso masivo de la tecnología informática y equipos de oficina instalados en
nuevos ambientes físicos sustantivamente mejorados, para optimizar el
rendimiento del personal y los magistrados, dando especial énfasis a la mejor
calidad del servicio de atención a los usuarios”.

Un año más tarde, en marzo del 2000, se dio a conocer oficialmente un estado de la
cuestión actualizado, el mismo que contiene consideraciones precisas y útiles para una
110
cabal comprensión del nuevo despacho judicial. En tal sentido, los objetivos establecidos
son: (i) rediseñar procesos para una administración de justicia ágil y eficaz; (ii) evitar la
sobrecarga procesal; (iii) lograr mayor transparencia en los procesos judiciales; (iv)
fomentar una lógica de competitividad: eficiencia y eficacia; y (v) implantar mecanismos
de autocontrol del costo y la calidad de la administración de justicia.

Adicionalmente, la Secretaría Ejecutiva expresa que la “característica principal” de los

modernos despachos judiciales es “la existencia de equipos de apoyo al magistrado,
diferenciando las labores jurisdiccionales de las administrativas”. El personal se
incrementa “a niveles justos y requeridos”, procurándose efectiva especialización y
capacitación debida, así como mejores remuneraciones y condiciones de trabajo. Por lo
demás, la carga procesal es fijada con respeto a los estándares prescritos por la Comisión
Ejecutiva mediante Resolución Administrativa Nº 108 -CME-PJ.

De otro lado, los elementos del nuevo despacho judicial son: (i)separación entre lo
jurisdiccional y lo administrativo, proponiendo una división de tareas de apoyo a la labor
del juez, en equipos especializados de “apoyo jurisdiccional” y de “apoyo administrativo”;
(ii)asignación aleatoria de expedientes; (iii)apoyo directo a cada juez en el despacho, a
través de “asistentes de jueces”; (iv)sistemas informáticos jurídicos especializados;
(v)archivos de expedientes sistematizados y centralizados; (vi)tamaño de la organización
en función de la carga procesal y tareas de apoyo; y (vii) estadísticas generales por el
sistema informático.

En fin, en cuanto a su composición, la organización del modulo comprende: (i) la

Administración del Nuevo Despacho Judicial; (ii) el Centro de Distribución General
(CDG); y (iii) el Módulo Corporativo de Apoyo a los Juzgados. La Administración
“ejerce el control, supervisión y coordinación con todos los órganos del Nuevo
Despacho Judicial a su cargo” y “debe atender los requerimientos de éstos, así como
brindar apoyo en el desarrollo de sus actividades y solucionar los problemas
administrativos que se presenten”. 103

103 EGUIGUREN PRAELI, Francisco José; SILES VALLEJOS, Abraham; GONZALES MANTILLA,
Gorki y ESPINOZA – SALDAÑA BARRERA, Eloy. “Propuestas para la Reforma de la Ley Orgánica del Poder
Judicial” Lima: Fondo Editorial PUCP, 2002, pp. 79 - 82
111
Su regulación está contenida en el Manual de Organización y Funciones. Por su parte, el
Centro de Distribución General “es el núcleo de acceso y salida de todo documento
referido a un proceso judicial, en el cual se realizan las funciones de atención al público
en consultas, recepción, registro y asignación de documentos para el inicio y/o
seguimiento de un proceso, así como también las funciones de devolución y entrega de
anexos, recaudos, entre otros. Cuenta con administración, ventanillas de atención al
público y mensajeros”.

Por último, el Módulo Corporativo de Apoyo a los Juzgados “es la organización de apoyo
a los juzgados, cuyas funciones están divididas entre un equipo de apoyo administrativo y
otro de apoyo jurisdiccional, contándose además con un Administrador del Módulo”. La
Administración del Módulo “se encarga de dirigir, coordinar y controlar íntegramente el
Módulo Corporativo, facilitando el desarrollo de los procesos, así como proveer
administrativamente de todo lo necesario a los jueces y personal, manteniéndose una
estrecha coordinación con el Administrador del Nuevo Despacho Judicial”.

El Equipo de Apoyo Administrativo “actúa en forma conjunta brindando apoyo a todos

los juzgados que integran el Módulo Corporativo”; está conformado por el Centro de
Distribución del Módulo, que a su vez se subdivide en las siguientes áreas: (i) recepción,
distribución y devolución de documentos; (ii) recepción y entrega de notificaciones; (iii)
atención al público; y (iv) archivo de expedientes y Sala de lectura. El Equipo de Apoyo
Jurisdiccional, “dependiendo de los componentes, brindará apoyo al magistrado, ya sea de
manera personalizada o en equipo”; está conformado por: (i) asistentes de jueces; (ii)
especialistas legales; (iii) asistentes judiciales; (iv) peritos verificadores de planillas, para la
especialidad laboral; y (v) equipo multidisciplinario, para la especialidad de familia.

El siguiente gráfico ofrece una representación elemental de la composición y

funcionamiento de los módulos corporativos que operan en los juzgados civiles del
distrito judicial de Lima

112
 NUEVO MODELO: MÒDULO ADMINISTRATIVO DE NATURALEZA
CORPORATIVA EN LOS JUZGADOS CIVILES DE LIMA

Sala de
Lectura Juez Civil

Equipo de
calificación y
trámite
Juez Civil

Juez Civil
Administrador

Equipo de
Trámite
actos Juez Civil
documentario
procesales
externos
Juez
Coordinador
Supernumerario Juez Civil

Juez Civil

Formación de Archivo
expedientes
Juez Civil

104

104 EGUIGUREN PRAELI, Francisco José; SILES VALLEJOS, Abraham; GONZALES MANTILLA,
Gorki y ESPINOZA – SALDAÑA BARRERA, Eloy. “Propuestas para la Reforma de la Ley Orgánica del Poder
Judicial” Lima: Fondo Editorial PUCP, 2002, pp. 84.
113
Para la adecuada implementación del modelo corporativo fue necesario llevar a cabo una
serie de tareas previas. Como se ha indicado, junto a la instauración del nuevo despacho
judicial, se identificó inicialmente ciertos factores críticos, a saber, la descarga procesal, la
racionalización de los distritos judiciales y el impulso a los sistemas alternativos de
resolución de disputas, elementos que luego fueron ampliados para incluir aspectos tales
como la falta de acceso de la población al sistema y la conveniencia de crear circuitos de
justicia básica, entre otros. También se ha visto de qué manera las difíciles condiciones
materiales en que se encontraba el Poder Judicial obligaban a ejecutar acciones tan
elementales como el saneamiento físico de los edificios y oficinas, la racionalización
administrativa, la dotación de equipamiento de información y, sorprendentemente, la
elaboración por primera vez de una estadística judicial completa a nivel nacional.

Fue, pues, indispensable adoptar medidas de urgencia que apuntaran a crear las
condiciones mínimas para el establecimiento del flamante modelo que desplazaba al
tradicional sistema de Corte o juzgado “piramidal”. Según Marianella Ledesma, tales
medidas fueron:

a) Eliminar la carga procesal acumulada a diciembre de 1995, para lograr una mejor
planificación sobre los saldos a partir de 1996.
b) Eliminar de los despachos judiciales el atiborramiento de expedientes para
presentar ambientes destugurizados.
c) Integrar con tecnología las áreas administrativas y jurisdiccionales para asegurar el
control del proceso por el magistrado, el seguimiento por el público usuario, el
acceso a información estadística, control sobre los materiales y costos de
producción, entre otros.

En realidad, la preocupación mayor parece haber estado centrada al inicio en atacar la

problemática del excesivo volumen de causas y de los retrasos en la finalización de los
juicios, para lo cual se privilegió como estrategia fundamental la creación de nuevos
órganos jurisdiccionales de carácter “provisorio”, junto a acciones administrativas tales
como el archivamiento de los expedientes fenecidos, la mayor dotación de personal
adscrito a los juzgados y Salas, la especialización y división racional de las tareas, etcétera.

114
Así, en el caso de la Corte Superior de Lima, que concentraba alrededor de 40% de la
carga procesal del país, además de aumentar el número de órganos jurisdiccionales, se
procedió a la “colectivización de los juzgados” en el ámbito civil, lo que suponía
reagrupar el volumen de causas conforme a los siguientes criterios: procesos
contenciosos, procesos de familia y no contenciosos, y procesos para ejecución; se asignó
tres magistrados a cada juzgado, confiándoseles la carga reagrupada a fin de procurar
calidad, especialización y homogeneidad.

El siguiente gráfico esquematiza los pasos que debían darse a fin de establecer las
condiciones mínimas necesarias para implantar el modelo corporativo, según la
Presidencia de la Corte Suprema de Lima:

115
 116
DESTUGURIZACION DESCARGA PROCESAL CARGA
PASOS PARA CONSTRUIR UNA ORGANIZACIÓN CORPORATIVA

CERO
SUB-
SANEAMIENTO ESPECIALIZACION ESPECIALIZACION
ESTANDARES DE CARGA MANUALES
CARGA Y PLAZOS
CORTE SUPERIOR DE JUSTICIA DE LIMA

PROCESAL INTERNOS
CARGA CARGA
DEPURACION CICLICA CARGA UTIL INUTIL TRANSITOTIA
CIRCULACION DE CARGA INUTIL
DEPOSITOS TRANSITORIOS Y TRANSITORIO
OPERATIVIDAD DE DEPOSITOS
FEDATARIOS TRANSITORIOS
FONDOS PROPIOS NUEVA FUENTE DE INGRESO
Ahora bien, conviene asimismo tener presente que la especialización y sub-
especialización de los órganos jurisdiccionales dentro de los módulos corporativos, tanto
a nivel de juzgados como a nivel de Salas superiores, supuso importantes cambios en los
patrones tradicionales de organización judicial. Por tal razón, en setiembre de 1997, el
Secretario Ejecutivo podía decir que “en las Salas de Lima, en los juzgados civiles de
Lima, se ha producido otra transformación”, explicando que “ahora existen juzgados
corporativos sub-especializados para procesos ejecutivos, para procesos de conocimiento
y abreviados, y para procesos sumarísimos”, lo que “tiene su reflejo en otra Sala, una Sala
de cinco miembros, una más de cinco, otra de cinco y finalmente una de diez miembros”.

Como quiera que fuere, la implantación del “nuevo despacho judicial” ha avanzado no
sólo en Lima, sino en otras Cortes Superiores, y no sólo en la jurisdicción civil, sino
también en las dependencias encargadas de resolver controversias de naturaleza penal,
laboral y de familia. Es verdad que se dista mucho de haber cumplido las metas trazadas
en los primeros años de “la reforma” – por ejemplo, comprender a la Corte Suprema o
alcanzar, a diciembre de 1998, a los distritos judiciales de Lima, Callao, Cono Norte,
Santa, Lambayeque, Cuzco, Arequipa, Junín, Piura, Cajamarca, Ica, La Libertad, Ucayali, y
Tacna-, no obstante lo cual existen logros. Los siguientes cuadros dan una idea de la
situación conforme a la información oficial disponible de fecha más reciente:

117
Distrito Judicial de Lima

Módulos de apoyo a los Despachos Magistrados

Juzgados especializados
S22 47 para trámite
8 para juzgados civiles 15 para ejecución 62

18 para trámite
2 para juzgados laborales 2 para ejecución 20

Total: 12 98
9 para trámite civil 98
2 para ejecución 16
2 para juzgados de familia 3 penales
Distrito Judicial de Lambayeque
2 tutelares

Módulos de apoyo a los Despachos Magistrados

Juzgados especializados

1 para juzgados civiles 5 despachos 5

10 para trámite
2 para ejecución
2 para juzgados penales 1 para reos en cárcel 14
1 para procesos en reserva

Total: 3 19 19

Distrito Judicial de Cono Norte

Módulos de apoyo a los Despacho Magistrados

Juzgados especializados
1 para juzgados civiles 6 para tramite 8
2 para ejecución
Total: 1 8 8

118
En adición a lo dicho, debe anotarse que se está trabajando en la implementación de
módulos corporativos de apoyo a distintas especialidades jurisdiccionales- civil, penal,
laboral y de familia- y a nivel de primera y segunda instancia, en las Cortes Superiores de
Arequipa, Cusco, Madre de Dios, Tacna y Moquegua, en tanto existen planes de
desarrollo del nuevo modelo organizativo a ser ejecutados en los distritos judiciales de El
Callao, El Santa, Junín y Ucayali.

Finalmente, sobre las críticas al modelo- y dejando al margen cualquier tipo de

consideraciones acerca de la interferencia y control políticos de la judicatura, que, como
se expuso, no forman parte del objeto del presente documento-, debe tenerse en cuenta
las observaciones planteadas por Marianella Ledesma tras realizar una comparación entre
causas resueltas antes y después de “la reforma”. En efecto, esta estudiosa ha hecho notar
que, al menos en lo referido al cumplimiento de los términos procesales, y según los
resultados del análisis de su muestra, los nuevos despachos corporativos no han
permitido ajustar la actuación judicial a las previsiones legales:

“El resultado de los tiempos tomados en los procesos judiciales es la respuesta a uno de
los objetivos que contiene el Plan Estratégico de la Reforma del Poder Judicial:
Lograr que el Poder Judicial administre justicia con independencia, dentro de los plazos
establecidos en las normas. Vemos, pues, que en ningún caso se ha llegado a operar
dentro de los términos ideales que señala la norma procesal a pesar del sistema
corporativo y del apoyo informático y la infraestructura moderna con la que se opera”.

De igual manera, es del caso tomar nota de las recomendaciones formuladas por los
Presidentes de las Cortes Superiores de la República, reunidos en Lima en enero de 1999,
en la medida que tales recomendaciones advierten sobre la aparentemente débil
interiorización de la diferencia, de carácter estructural, entre funciones administrativas y
jurisdiccionales. Así, junto con mencionar la convivencia de difundir el modelo
corporativo y de capacitar al personal, entre otros aspectos de diversa índole, se sostiene
que la presencia del administrador del módulo corporativo “es positiva y necesaria debido
a las funciones de especialidad que cumple”, no obstante lo cual, a renglón seguido, se
dice que “sería adecuado que el administrador del módulo, para que tenga un mayor nivel
de autoridad frente al personal auxiliar del módulo, sea un magistrado especializado en

119
administración, como mínimo de un año y de esta forma pueda solventar en forma
idónea las labores propias de la administración del módulo, así como las jurisdiccionales”.

De modo paralelo a esta recusación más o menos disfrazada de la figura del

administrador del módulo para pretender el retorno al esquema del “juez-administrador”,
los Presidentes de Cortes Superiores rechazan también al “asistente de juez”, de quien
afirman que “no debe actuar como asesor”, en consecuencia, su papel debe limitarse al de
“un asistente de despacho que cumple funciones de orden interno”, tales como llevar la
agenda del juez, ordenar la oficina, apoyar en la búsqueda de jurisprudencia o doctrina,
elaborar la ayuda memoria de los expedientes que le indique el magistrado, y transcribir
resoluciones

Los órganos jurisdiccionales itinerantes

También en relación con la temática del acceso a la justicia, se ha introducido un nuevo

mecanismo de organización y funcionamiento de los juzgados y tribunales de la
República, mediante la creación de órganos jurisdiccionales “itinerantes”. Ya en el Plan
Estratégico de julio de 1997 se consignaba un “Proyecto operacional” sobre esta materia.
Y un mes antes de la publicación de aquel documento, José Dellepiane señalaba que el
objetivo de la itinerancia no era otro que “acercar la administración de justicia a las
poblaciones de las zonas de menor desarrollo”, llevando hacia ellas las Salas y juzgados “a
través de un mecanismo de visitas a las zonas aleñadas”, informaba al mismo tiempo el
Secretario Ejecutivo que, desde agosto de 1996, fueron creados dichos órganos, en razón
de lo cual “se tiene proyectado implantaciones a nivel nacional para el periodo 1997”.

Tiempo después, los funcionarios de “la reforma” han dado a conocer información mas
precisa para estar en aptitud de comprender los elementos centrales del nuevo modelo.
Así, se declara que “las Salas y juzgados itinerantes son órganos jurisdiccionales
autorizados por la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial, cuyos magistrados y personal
auxiliar jurisdiccional se desplazan de su sede habitual a las provincias o distritos de su
competencia territorial”. La finalidad es la de “permitir el acceso de la población a la
administración de justicia, evitándoles mayores costos y resolviendo en su lugar habitual
de residencia sus conflictos, con lo que el costo [de] oportunidad, tiempo, gastos,
atención, recursos del ciudadano, se reducen al mínimo”.

120
En cuanto a la operatividad, cada mes el Presidente de la Sala Superior o el juez
autorizados a itinerar deben presentar una propuesta de fechas, lugares y tiempo, además
por cierto de las causas a resolver durante el desplazamiento. Con ello, el Presidente de la
Corte Superior correspondiente dicta una resolución autoritativa, previa coordinación con
la Administración del distrito judicial, para efectos de solventar los gastos a efectuar. De
otro lado, el desplazamiento también implica la realización de coordinaciones para que
los litigantes estén informados y preparados, así como para que las restantes instituciones
del sistema de justicia –Ministerio Público, Policía, Defensoría de oficio, etcétera- puedan
tomar las previsiones necesarias.

Las bondades de este sistema han sido destacadas por la Comisión Andina de Juristas, en
la medida que permiten que “un mayor número de ciudadanos, principalmente quienes
viven en zonas más alejadas, accedan a la justicia, siguiendo una lógica adecuada a las
realidades geográficas más que a las divisiones políticas de los distritos judiciales”, por lo
que la mencionada institución regional concluye que “de esta forma se obtiene un
importante avance en las metas de descentralización y desconcentración”.

Es de resaltar también que los Presidentes de Cortes Superiores del país han sugerido
implementar mecanismos de itinerancia para el mejor funcionamiento de los módulos
básicos de justicia, en particular en lo que concierne a los juzgados de paz letrados de la
población, propiciando de esta forma el acceso a la justicia”.

El siguiente cuadro, elaborado conforme a datos oficiales, muestra las Salas superiores
autorizadas por la Comisión Ejecutiva a desplazar bajo el modelo de la “itinerancia”:

 El juzgamiento de reos en cárceles

La necesidad de contribuir al descongestionamiento y a la agilización de la justicia penal

determino que, al lado de otras medidas también renovadoras- creación de juzgado penal
de turno permanente y de juzgados para procesos en reserva, instauración de juzgados
transitorios, sub-especialización por tipo de procesos, etcétera-, a partir de 1996 se
dispusiera, en todos los distritos judiciales de la República, el traslado de los magistrados
a los establecimientos penitenciarios para desarrollar allí sus labores jurisdiccionales. En
1999, la imagen- objetivo de este programa es definida del siguiente modo: “lograr que la

121
administración de justicia en el ámbito penal se imparta no sólo en el despacho judicial,
sino en las Salas y juzgados que se viene acondicionando en los penales del país”.

Se afirma que, antes de “la reforma”, cada juzgado penal tenía que resolver más de 1,800
causas anuales, cifra ciertamente inmanejable. De otro lado, la situación inmediatamente
anterior al juzgamiento de los reos en los centros de reclusión era sumamente grave:
número elevado de audiencias frustradas, corruptela en el traslado de los internos,
trámites administrativos innecesarios, fugas e incidentes durante la traslación de los
presos, reos olvidados en los penales, crecimiento desmedido de inculpados, humillante
conducción de los internos a las sedes de Corte, lentitud de los procesos.

Debido a lo alarmante de la situación reseñada y a la naturaleza altamente sensible de la

justicia penal en materia de derechos humanos, los gestores de “la reforma” han llegado a
especificar los siguientes objetivos del programa relativo a los juzgamientos en los
centros de reclusión:

1. Mejorar el acceso a la justicia para quienes se hallan en calidad de inculpados en

los penales.
2. Realizar los estudios correspondientes sobre la reubicación, modificación,
construcción o adecuación de los ambientes, a fin de brindar un mejor servicio en
el juzgamiento.
3. Ofrecer a los magistrados servicios complementarios de apoyo al desempeño de
sus funciones, garantizando seguridad y reserva.
4. Llevar a cabo coordinaciones con las instituciones que intervienen en las distintas
etapas del enjuiciamiento penal.

Los centros penales en los que existe Salas de juzgamiento en su interior, son los
siguientes: Rió Seco (Piura), El Milagro (Trujillo), Picsi(Chiclayo), Yanamilla (Ayacucho),
Quenccoro (Cusco), Imperial (Cañete), Pucallpa (Pucallpa), Carquín (Huacho), Socabaya
(Arequipa), Cristo Rey (Ica), Huamanccaca (Huancayo), La Capilla (Juliaca), Cambio
Puente (Chimbote), Tambo de Mora (Chincha), Haucariz (Cajamarca), Pocollay (Tacna),
Sarita Colonia (El Callao), San Pedro, Castro Castro, Santa Mónica y San Jorge (Lima).

La Comisión Andina de Juristas ha puesto de relieve la importancia del juzgamiento de

reos en los propios centros penitenciarios, considerándolo uno de los “logros del proceso
122
de reforma en sus aspectos administrativos y de modernización”. Por su parte, los
Presidentes de las Cortes Superiores del país, además de recomendar la adaptación de
diversas medidas administrativas menores (mejoras en el equipamiento y mobiliario, entre
otras), proponen ciertos criterios para regular y limitar los casos que han de ser
comprendidos dentro del programa, los cuales son: (i) la proximidad geográfica del
establecimiento penitenciario, (ii) el numero de justiciables, (iii) su peligrosidad, y (iv) la
gravedad del delito y/o la complejidad del caso y de la correspondiente actividad
probatoria.

Los servicios judiciales de apoyo

También los diversos “asuntos operacionales” de la actividad de juzgados y tribunales

han merecido la atención de los gestores de “la reforma”, pues, como se ha indicado, las
carencias materiales y la obsolescencia de los sistemas administrativos habían llevado al
Poder Judicial peruano a una situación límite.

Es así como se ha procedido a modernizar el servicio de notificaciones y casillas

judiciales, el servicio de cosas materia de delitos y de efectos decomisados, los registros de
peritos judiciales y de abogados hábiles para litigar, el registro de requisitorias y el de
condenas, el registro de declaraciones de bienes y rentas de los magistrados, el sistema de
archivo de expedientes, la administración de las tasas judiciales, el sistema de multas,
entre otros.

123
MODULO BÁSICO DE JUSTICIA

CONCEPTO

Los Módulos Básicos de Justicia forman parte del Programa:”Mejoramiento de Acceso

de la Justicia”, enmarcado con el Convenio de Préstamo Nº 1061/OC-PE, suscrito el 12
de Diciembre de 1997 entre la República del Perú y el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), y cuyo objetivo general es apoyar a las autoridades del Perú en su
esfuerzo para ampliar el Acceso a la Justicia y mejorar su calidad.

Los Módulos Básicos de Justicia son órganos integrados y descentralizados que se

constituirán como organizaciones administrativas de apoyo tecnificado y sistematizado a
los diferentes componentes del Sistema Judicial (Poder Judicial, Ministerio de Justicia,
Defensoría del Pueblo y Policía Nacional del Perú ) , concentrados en un mismo local.
Su finalidad consiste en ofrecer un Servicio de Justicia descentralizado y oportuno,
eliminar las demoras en el trámite de de los procesos, e implantar mecanismos eficaces de
control que permitan mayor acceso, transparencia e idoneidad en las actividades del
Sistema.

ANTECEDENTES GENERALES

El desarrollo económico y social del Perú ha estado tradicionalmente limitado por el

inadecuado funcionamiento de la Justicia. El mal funcionamiento de la Justicia se ha
generado por la inexistencia de una adecuada capacidad para gerenciar el Poder Judicial,
la politización del nombramiento de Jueces y de la función jurisdiccional, la organización
administrativa obsoleta y atomizada, y que limita el acceso a la justicia de las poblaciones
periféricas, urbano-marginales, alto-andinas y selváticas de menores recursos
económicos.

Para fortalecer la administración de Justicia, el Gobierno del Perú ha iniciado una serie de
reformas constitucionales, legislativas y administrativas. Estas reformas tienen como
objeto principal fortalecer la independencia del Poder Judicial (PJ), la capacidad de
dirección y administración de los Órganos de Gobierno del Sistema de Justicia, la

124
profesionalización de Jueces, Fiscales, Auxiliares Jurisdiccionales, la gestión
administrativa de los juzgados, la democracia del Sistema de selección de Jueces, la
modernización de la infraestructura y la mejora del Acceso ala justicia.

El acceso a la Justicia será logrado mediante un acercamiento del Sistema de Justicia a los
sectores de la población que tradicionalmente han estado alejados de sus beneficios,
como son las poblaciones marginales urbanas y las zonas de sierra y selva del interior del
país. En tal sentido, el Gobierno se ha propuesto como meta aumentar la cobertura
judicial y facilitar el acceso a la justicia de calidad aproximadamente una tercera parte de la
población. Ello se haría a través de un programa de ampliación de la cobertura judicial,
cuya primera fase sería financiada por este programa.

ASPECTOS CONTITUCIONALES

En el Perú, varios son los organismos que de alguna forma participan en la

Administración de Justicia.

El poder judicial, representado por el Presidente de la Corte Suprema e integrado por

Jueces y Magistrados, ejerce la función jurisdiccional.

El Ministerio Publico, representa al Estado y a la sociedad en los procesos judiciales y

tiene a su cargo velar por la independencia de los órganos jurisdiccionales. Esta función es
desempeñada por los fiscales.

El Consejo Nacional de la Magistratura, está encargado de la selección y el nombramiento

de Jueces y Fiscales, a excepción de los Jueces de Paz No Letrados que son elegidos por
voluntad popular. El consejo Nacional de la magistratura es un órgano autónomo, cuyos
miembros son elegidos por los Jueces, Fiscales, Abogados, Colegios Profesionales y
Rectores de las Universidades. La formación y la determinación de la capacidad para el
ascenso de jueces y Fiscales, está en cargo de la academia de la Magistratura (AMAG), que
a su vez, es un ente autónomo.

La Defensoría del Pueblo, cuyo cometido es defender los derechos constitucionales y

fundamentales de la persona y supervisar el desempeño de la administración del Estado y
la prestación de los servicios públicos
125
Además, se contara con la participación del Ministerio de Justicia y la Policía Nacional del
Perú.

REFORMAS LEGISLATIVAS

Como parte de las reformas legislativas orientadas a mejorar la capacidad administrativa y

de planificación del Poder Judicial y del Ministerio Publico, se han creado órganos
profesionales de Gobierno a los que se les ha encargado el manejo administrativo de cada
una de las instituciones. Estos organismos son la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial
(CEM) y la Comisión Ejecutiva del Ministerio Publico (CEMP) quienes dependen
funcional y jerárquicamente del Poder Judicial y del Ministerio Publico, respectivamente.

La creación de las referidas Comisiones Ejecutivas ha sido acompañada de la asignación

de recursos financieros y humanos para liderar el proceso de reformas administrativas y
jurisdiccionales.

Desde 1996, para mejorar el nivel profesional de Jueces y Fiscales, la ley exige que los
postulantes a Jueces y Fiscales, deben haber aprobado los programas de formación de la
Academia de la Magistratura.

Para mejorar el servicio de asistencia legal a la población de bajos recursos, desde

mediados de 1997, se encarga al Ministerio de Justicia que provea asistencia jurídica
gratuita a los litigantes con menores recursos económicos (Abogados Gratuitos) y
Defensa en juicio a los pobres (Defensoría de Oficio).

REFORMAS ADMINISTRATIVAS

El Poder Judicial ha realizado un plan de Reformas Administrativas que prioriza la

implantación de una organización administrativa del Poder Judicial eficiente, la
reorganización de la gestión de Tribunales y Juzgados mediante la implantación del
Despacho Judicial Moderno y la optimización del Perfil del Magistrado.

Entre 1995 y 1997, el Poder Judicial inicio una campaña de reducción de personal,
mediante un programa de incentivos. Durante este periodo, renunciaron o fueron

126
destituidos un total de 1950 funcionarios, la mayoría de ellos auxiliares y administrativos.
Al mismo tiempo, se incremento el número de Jueces, quedando una reducción neta de
personal del 2.8 %.

Finalmente, para atraer a profesionales mejor calificados, la remuneración de los

Magistrados ha sido incrementada (82% para los jueces Especializados y 57% para
Vocales Superiores).

Un nuevo reto de la Reforma es el de aumentar la cobertura judicial y facilitar el Acceso de

una Justicia de calidad a la población. El Programa de Mejoramiento de Acceso a la
Justicia Proyecto BID, se enmarca en este contexto.

DIAGNÒSTICO DE LA SITUACIÒN

Una tercera parte de la población (aproximadamente 7,3 millones de peruanos) carece de

un adecuado Acceso a la Justicia. El número de Jueces de Paz Letrados (que atienden
juicios de menor cuantía y delitos menores) y jueces Especializados (que atienden juicios
de mayor cuantía y delitos mayores), en el país es de 345 y 746, respectivamente. Es decir,
en el Perú hay un Juez de Paz Letrado y/o Especializado por cada 22.000 habitantes. En la
mayoría de los países industrializados, este ratio tiende a ser aproximadamente de un Juez
por cada 10,000 habitantes.

Los Jueces de Paz Letrados no están distribuidos proporcional y equitativamente en las

poblaciones que deben atender.69 de los 345 Jueces de Paz Letrados, están radicados en
Lima, y 112 en las sedes de Cortes de los distritos judiciales. Los 164 Jueces de Paz
Letrados restantes, se reparten entre 1,600 distritos políticos. La presencia de Fiscales,
Médicos Legistas, Defensores de Oficio y Abogados gratuitos de estas zonas, es aun más
precaria. En las zonas fronterizas, la ausencia de Jueces de Paz Letrados provoca que los
peruanos acudan a los jueces brasileños para solucionar conflictos.

El acceso a la Justicia en el Perú, además de verse afectado por el insuficiente número de

Jueces de Paz Letrados y la excesiva concentración de Jueces Especializados, se dificulta
como consecuencia de:

127
  Factores físicos, tales como la topografía accidentada del país, las distancias entre
las poblaciones, las condiciones climatológicas y la insuficiencia de vías adecuadas
de comunicación y de medios de transporte.
 El relativo costo de los litigios.
 Las barreras culturales.
 La concentración de las instancias de apelación en las capitales de provincia.
 La fragmentación en la prestación del servicio de Justicia.
 La baja productividad del sector.

Como consecuencia de la difícil topografía y climatología del país y las inadecuadas vías y
medios de transporte, las distancias en kilómetros no se traducen homogéneamente en
distancias equivalentes en unidades de tiempo. En épocas de lluvias, los caminos
desaparecen en algunas zonas haciendo la comunicación imposible entre poblaciones, por
cercanas que estén las unas de las otras. Tanto en las zonas selváticas como en las andinas,
unos pocos kilómetros pueden requerir días de viaje. Por ejemplo, para ir de la cuidad de
Asunción a la de Chachapoyas (capital del departamento de Amazonas) para realizar una
diligencia judicial, se necesita invertir aproximadamente 11 días para cubrir una distancia
de 96 kilómetros. Asimismo, en la zona andina, para ir de Quince Mil, en el Distrito de
Camanti, al juzgado de apelación de Cusco, es necesario invertir dos días para cubrir 243
kilómetros. Finalmente, la ausencia o baja frecuencia del transporte público entre
poblaciones, las mantiene prácticamente incomunicadas. El camión que transporta
provisiones de Cusco a Quince Mil, aparte de ser el único medio de movilización entre las
dos localidades, hace el recorrido no más de una vez a la semana.

Para que un ciudadano pueda, en muchos casos, acceder a la justicia tiene que emplear
días de trabajo e invertir en elevados costos de trasporte. El costo del recorrido: Quince
Mil al Cusco, se eleva a unos 5 soles (US$ 1.5 aproximadamente). Este gasto es
prohibitivo habida cuenta de que el viajante vive del trueque, y, por lo tanto, no dispone
de soles. Asimismo, 5 soles equivalen al valor de las ganancias de un día de trabajo. Estos
costos del litigio se hacen aun más inaccesibles cuando las diligencias judiciales no se
cumplen en los tiempos esperados y el litigante debe incurrir en más gastos de transporte y
días de trabajo perdidos.

La justicia de Primera instancia no es tan atractiva para la población, objeto del Programa,
por muchas razones. Los Jueces no suelen hablar el idioma de la localidad donde ejercen
128
su función, aunque esta tendencia está siendo cambiada por las autoridades. Asimismo, las
ciudades en donde se ubican los juzgados, suelen ser lugares inhóspitos para los que
vienen a buscar las zonas rurales, alto andinas y selváticas. Esto se genera tanto por las
diferencias culturales, como por la discriminación a que los visitantes son sometidos por
los habitantes de la cuidad. Finalmente, el ciudadano de las zonas en donde intervendría el
Programa, desconoce los beneficios de la Justicia formal, y aun, sus propios derechos
como ciudadanos.

La apelación de cualquier decisión judicial adoptada por los Jueces de Paz Letrados debe
ser resuelta en las capitales de provincia. Por ello, aun en aquellas ciudades donde hay
Jueces de Paz Letrados, el Acceso a la Justicia es difícil, dado que rara vez en conflicto se
resuelva en una sola instancia. La concentración judicial lleva aparejada, asimismo, una
concentración de los abogados en las capitales de provincia. Por ello, los habitantes de las
zonas urbano - marginales, selvática y alto - andinas, ni suelen tener acceso, asistencia o
defensa letrada.

Los Jueces, Fiscales, Abogados, Médicos Forenses y Policías, están dispersos y mal
coordinados entre si, lo que genera graves deficiencias en la prestación del servicio y
dificulta aún más el acceso al mismo.

Los Juzgados adolecen de una adecuada organización y funcionamiento obsoletos que

afecta su productividad gravemente. Por un lado, no existe separación de funciones
jurisdiccionales y administrativos de su juzgado. Esta situación hace que el Juez suela
dedicar más del 80% de su tiempo disponible a cuestiones administrativas en detrimento
de su función jurisdiccional. Asimismo, el funcionamiento interno de los Juzgados, al estar
dirigido por personas sin preparación específica para ello, se caracteriza por la
improvisación, la desorganización y la influencia.

La justicia es, por lo tanto, prácticamente inaccesible para este segmento de la población
que se caracteriza por ser de menores recursos económicos y residente en las zonas
periféricas, urbano-marginales, selváticas y alto-andinas. Ello, supone una desprotección
de sus derechos individuales y limita la capacidad de los ciudadanos de estas zonas para
incorporarse plenamente a la vida económica, política y social del país. Para solucionar
esta situación, en el Poder Judicial con apoyo del BID, ha venido llevando a cabo el

129
Programa de Mejoramiento del Acceso a la Justicia, bajo un concepto de Justicia integrada
y descentralizada.

ESTRUCTURA Y EJECUCION DEL PROYECTO

1. ESTRUCTURA DE LOS MODULOS BASICOS DE JUSTICIA

Los Módulos Básicos de Justicia (MBJ), poseen una reingeniería de los procesos existente,
una reorganización administrativa y una reorganización de funciones para hacer los
Jugados más efectivos y eficientes. En particular, se separan las funciones administrativas
de las judiciales, permitiendo al Juez dedicarse completamente a las funciones
jurisdiccionales. Las funciones administrativas se transfieren a profesionales capacitados y
debidamente organizados obteniéndose mejoras sustantivas en los tiempos de duración de
los procesos y en la atención al público.

Los agentes que participan del proceso de Justicia son, por ejemplo: el Juez, Fiscal,
Abogado, Defensor de Oficio, Defensor del Pueblo, Médico Legista, Policía; quienes
serán concentrados de un mismo edificio y sus tareas se coordinaran en base de un
Reglamento de organización, funcionamiento y régimen interno común.
Consecuentemente, se agilizara el servicio de la Justicia, se prestara de una forma más
administrativo por personal profesional.

Para asegurar la mayor y menor cobertura posible de los MBJ, la ubicación de estos se
viene definiendo de conformidad con criterios de población, carga procesal, nivel de vida,
índice de necesidades básicas insatisfechas, alejamiento (en tiempo) de los juzgados, e
índice de pobreza. Con la misma intención, el diseño de los MBJ prevé que los Jueces,
Fiscales y Médicos Legistas adscritos a cada MBJ, sirvan, con carácter de itinerancia a las
poblaciones aledañas.

Asimismo, los MJB han sido diseñados organizativa, funcional y arquitectónicamente, para
ofrecer Justicia de Segunda Instancia. Con frecuencia razonable los MBJ serán visitados
por Magistrados de las instancias correspondientes, para resolver las apelaciones
producidas.

130
Se construirán un total de 83 MBJ, de los cuales 34 MBJ serian del Tipo l (para
poblaciones de más de 100.000 habitantes), 20 del Tipo ll (para poblaciones de entre
40.000 y 100,000 habitantes) y 29 del Tipo III (para poblaciones con menos de menos de
40.000 habitantes).

Este componente comprende:

a. La construcción de edificios para albergar a los 83 MBJ.
b. La adquisición e instalación del equipo mobiliario y materiales necesarios para
poner en funcionamiento los 83 MBJ.
c. El diseño y desarrollo de un plan informático y de las aplicaciones informáticas
especificas para los MBJ.
d. La adquisición de equipo informático para los 83 MBJ.
e. El diseño e implantación de un programa de capacitación del personal adscrito,
aproximadamente 230 Jueces, 166 Fiscales, 40 Médicos Legistas,166 Defensores
de Oficio,166 Abogados 2243 Auxiliares
f. La asistencia técnica necesaria para la revisión y preparación de documentos,
planos, etc. y la revisión facultativa de las obras.

2. EJECUCIÒN DE PROYECTO

2.1 Prestatario y organismo ejecutor

El prestatario es la República del Perú. El Poder Judicial, por intermedio de su Órgano de

Gobierno (comisión Ejecutiva del Poder Judicial), es el Organismo Ejecutor. El
prestatario se responsabiliza del repago del préstamo y provee los fondos de contrapartida.

2.2 Mecanismo de ejecución

La CME actúa por medio de la Secretaria Ejecutiva, a través de la Unidad Ejecutora del
Proyecto que se apoya en su propia organización, la cual incluye la Gerencia de Estudios y
Validación, de Administración y sus órganos de Apoyo Técnico (Sistemas, Infraestructura,
Asesoría Legal, Imagen, etc.)

Con el propósito de coordinar las tareas diarias del programa, la Unidad Ejecutora cuenta
con el apoyo de una Unidad Coordinadora del Programa (UPC).
131
 2.3 Coordinación Interinstitucional

El MBJ basa su operatividad en la estrecha coordinación y participación de los

diversos componentes del sistema:

El Ministerio Público deberá llevar a cabo las siguientes tareas:

• Asignar los Fiscales y Médicos Legistas a los MBJ a medida que se vayan instalando.
• Participar en la redacción final del Reglamento Operativo y funcional de los MBJ.
• Sufragar los gastos recurrentes asociados con la actuación Fiscal y Médico Legista en
cada Modulo.

El Ministerio de Justicia deberá llevar a cabo las siguientes tareas:

• Asignar Defensores de Oficio y Abogados de Consultorios Jurídicos Populares a los

MBJ a medida que se vayan instalando.
• Participar en la redacción final del Reglamento operativo y funcional de los MBJ.
• Sufragar las gastos recurrentes asociados con las funciones de defensa en juicio
gratuito y asistencia letrada gratuita en cada Modulo.

2.4.1 Ejecución del Programa

Los edificios de los 83 MBJ, se diseñan tomando como base los modelos
arquitectónicos diseñados durante la preparación del Programa que tienen en
cuenta las funciones especificas que deben realizar, la comodidad del usuario, la
seguridad de las personas y documentos, y la transparencia de las actuaciones
judiciales, usando eficientemente el espacio.

Los planos arquitectónicos tipo de los MBJ, han sido diseñados bajo una
concepción modular que permita su crecimiento según las necesidades y su
adecuación a diferentes zonas del país. El carácter modular de los MBJ permitiría
en el futuro la integración de la policía como auxiliar de la justicia (seguridad,
custodia de presos, investigación).

132
 Los MBJ deben ser construidos en terrenos de forma cuadrangular y
preferentemente de topografía plana y con áreas libres en toda la periferia del
módulo.

Existen tres tipos de MBJ, dependiendo del número de habitantes que sirven.

• El MBJ tipo I, para poblaciones mayores a 100.000 habitantes, comprende

un Juzgado Civil, un Juzgado Penal y hasta cuatro Juzgados de Paz
Letrados.
• El MBJ tipo II, para poblaciones de 40.000 a 100.000 habitantes incluye un
Juzgados Mixto (Civil y Penal), y hasta tres Juzgados de Paz letrados.
• El MBJ tipo III, para poblados de menos de 40.000 habitantes contiene un
Juzgado Mixto (Civil y Penal), un Juzgado de Paz No Letrado.

Se contratan a ingenieros especializados para la supervisión de las obras civiles del MBJ.

Cada uno de los MBJ se amoblaran, equiparan y dotaran de un sistema informático.

El Plan Informático contendrá las orientaciones estratégicas en las áreas de organización y

de sistemas de información y las aplicaciones informáticas especificas, deberá ser
presentado al BID dentro de los seis primeros meses a partir del inicio de los
desembolsos. En base a este Plan Informático se definirán las necesidades específicas de
equipos informáticos para cada MBJ. Es posible que en algunos MBJ no se puedan instalar
equipos informáticos por falta de electricidad en la población donde se ubiquen. El Plan
Informático debe prever una solución para tales situaciones y especificar qué tipo de
equipamiento se usaría en sustitución de los equipos informáticos. En consecuencia, el
presupuesto asignado para este rubro seria modificado.

Los agentes que participan en el MBJ (Juez, Fiscal, Abogado, Médico Legista, Policía),
serán capacitados específicamente en materias de funcionamiento y organización de los
Módulos y conocimiento de las características socioculturales de la población a la que
sirvan, a fin de brindar un servicio ser tenidos en cuenta en la selección y nombramiento
de Jueces y Fiscales será el conocimiento de la lengua del lugar de destino. La capacitación
será conducida por consultores especializados en las materias citadas. El Plan de

133
Capacitación para la implantación de los MBJ deberá ser presentado al Banco dentro de
los seis primeros meses a partir del inicio de los desembolsos.

La organización y el funcionamiento de los MBJ, se regirá por un Manual de Organización

y Funciones, del cual existe una versión definitiva donde se incluye las actividades de
Jueces, Fiscales, Médicos Legistas, Abogados gratuitos, Defensores de Oficio y personal
auxiliar.

3. OBJETIVOS DEL PROYECTO MODULOS BÀSICOS JUSTICIA

Los objetivos generales de este Proyecto son:

a) Mejorar la cobertura judicial a poblaciones alejadas de los centros urbanos
(sedes de Corte), reduciendo el tiempo de acceso a los Juzgados y
aumentando el ratio de Juez por habitantes y fortaleciendo los primeros
niveles de Administración de justicia, ofreciendo un servicio integrado.

b) Implantar un modelo moderno y transparente de organización,

administración, de gestión tribunalicia y de servicio al público para el primer
nivel de Administración de Justicia, que reduzca el retraso, aumente la
productividad de los Juzgados, reduzca las barreras culturales al acceso y
mejore la protección afectiva de los derechos y libertades.
c) Descentralizar la Administración de los Juzgados para que puedan dar mejor
respuesta a las necesidades locales, promover la participación de las
instituciones involucradas en la prestación del Servicio de Justicia en
beneficio directo de la población de las Zonas periféricas, urbano-marginales
y alto-andinas de menor desarrollo donde se ubiquen los módulos.
d) Incentivar el desplazamiento de abogados a las poblaciones beneficiarias de
este Programa. Mejorar y facilitar el acceso de la población urbano-marginal,
rural y de frontera a los servicios que prestan las instituciones componentes
del Sistema Judicial, racionalizando su distribución geográfica.
e) Racionalizar la carga procesal a estándares que permitan una atención
oportuna y especializada a los litigantes, optimizar la calidad y cobertura del
servicio que prestan las instituciones conformantes del Sistema Judicial.

134
 f) Fomentar la eficiencia y eficacia dentro de las dependencias de las
instituciones. Implantar el mecanismo de autocontrol del costo y de la
calidad en el servicio de Administración de Justicia.

4. DISTRIBUCION TERRITORIAL

Para la primera etapa, se ha considerado los siguientes Módulos Básicos de Justicia

Nro. MÒDULO TIPO DISTRITO JUDICIAL

1 Caraz II Ancash
2 Andahuaylas I Apurímac
3 Caraveli III Arequipa
4 Jacobo Hunter II Arequipa
5 Paucarpata I Arequipa

6 Huanta II Ayacucho
7 Ventanilla II Callao
8 Ambo II Cusco-Madre de Dios
9 Parcona III Ica
10 Vista Alegre III Ica

11 Tarma I Junín
12 Motupe III Lambayeque
13 San Juan de Lurigancho I Lima
14 Villa María del Triunfo I Lima
15 Requema III Loreto
16 Castilla III Piura-Tumbes
17 Catacaos II Piura-Tumbes
18 Chulucanas II Piura-Tumbes
19 Yunguyo III Puno
20 Rioja II San Martín
21 Santa II Santa
22 Campo Verde III Ucayali

Para la segunda etapa, se ha previsto iniciar los MBJ en las siguientes localidades que
están sujetas a la conformidad de la Gerencia de Estudios y Validación de acuerdo a los
estudios sociales-demográficos y de personalización.

135
 Nro. MÒDULO TIPO UBICACIÓN
1 Cerro Colorado I Arequipa
2 La Unión II Huánuco
3 Huamachuco II La Libertad
4 José Leonardo Ortiz I Lambayeque
5 Santiago II Cusco
6 Los Olivos-Cono Norte I Lima
7 Villa María del Triunfo I Lima
8 Alto de la Alianza III Tacna
9 Comas Este-Cono Norte I Lima
10 Bagua II Amazonas
11 Aplao III Arequipa
12 Virù III La Libertad
13 Collao llave II Puno
14 Mariano Melgar I Arequipa
15 La Esperanza I La Libertad
16 San Juan de Miraflores I Lima
17 Surco I Lima
18 Cutervo I Cajamarca
19 Santa Anita I Lima
20 El Agustino I Lima
21 Pampas I Huancavelica
22 Jauja I Junín
23 Chuquibamba III Arequipa
24 Azángaro III Puno
25 Lircay I Huancavelica
26 Concepción I Junín
27 San Ignacio I Lambayeque
28 Parinacochas III Arequipa
29 San Luis III Ancash
30 Lurigancho-Chosica I Lima

Para la tercera etapa se ha previsto los siguientes MBJ en las zonas, localidades que están
sujetas a la conformidad de la Gerencia de Estudios y Validación, de acuerdo a los
estudios sociales-demográficos y de personalización.

Nro. DEPARTAMENTOS PROVINCIA DISTRITO TIPO

1 AREQUIPA Caravelí Acarí III
2 AREQUIPA Condesuyos Chuquibamba III
3 ANCASH Huaraz Independencia II
4 CALLAO Callao San Marina Norte III
5 CAJAMARCA Cajamarca Baños del Inca III
6 CAJAMARCA Cajamarca Santa Apolonia III
7 CAJAMARCA San Miguel San Miguel de II
Pallaques
8 LIMA Lima Comas Norte I
9 LIMA Lima Independencia I
10 LIMA Lima Puente Piedra I
11 LIMA Lima San Martín I
12 LIMA Lima San Martín II
136
 13 MADRE DE DIOS Manu Huaypetue III
14 LIMA Huaral Chancay III
15 JUNIN Jauja Jauja I
16 LAMBAYEQUE Chiclayo Monsefú III
17 LIMA Lima Ate- Huaycán II
18 LIMA Lima Ate- Vitarte I
19 LIMA Lima Cercado-Mirones II
20 LIMA Lima Chorrillos I
21 LIMA Lima La Victoria I
22 LIMA Lima La Victoria II
23 LIMA Lima Rimac I
24 LIMA Lima San Juan de I
Lurigancho
25 LIMA Lima Santa Anita I
26 LIMA Lima Villa El Salvador I
27 LORETO Mcal.R.Catilla Caballococha III
28 UCAYALI Coronel Yarinacocha III
Portillo

MÓDULOS CORPORATIVOS

I. ANTECEDENTES

Dentro del proceso de reforma y modernización del poder judicial se ha diseñado una
nueva organización en la que se hace la distinción entre funciones de carácter
administrativo y jurisdiccional

La concepción del Módulo Corporativo ha considerado la división de funciones entre un

equipo jurisdiccional y otro administrativo conformados por personal que realizan la
labor de apoyo a dos o más jueces agrupados en módulos que ha sido plasmada en los
diseños personalizados para los Nuevos Despachos Judiciales de los Juzgados
Especializados Laboral y de Familia del distrito Judicial de Lima y los demás Distritos
Judiciales de la República, con la adecuación respectiva de su realidad.

137
 II. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL MODULO
CORPORATIVO

Cabe indicar que tanto las funciones como los procedimientos son similares para ambas
especialidades, con las diferencias establecidas por la legislación.

A continuación se detalla las funciones del personal:

Centro de Distribución General- CDG

Es el núcleo de acceso a todo documento referido a un proceso judicial, donde se realizan
las funciones de atención al público, recepción, y asignación de documentos para el inicio
y/o seguimiento de un proceso, y contara con equipo informatizado.

Una vez que se ha producido el ingreso del documento se designará en forma aleatoria, a
través del sistema previamente diseñado, al juzgado especializado que se encargará del
proceso, cuando se trate de un documento que da inicio a un proceso; si se trata de un
documento referido a un proceso iniciado se remitirá este al centro de distribución del
módulo.

Concluida las acciones descritas se procede a clasificar los documentos ingresados por
Módulo para su posterior remisión a través de los mensajeros.

Área de Magistrados

Los magistrados cuentan con un área donde se ubican sus despachos, donde hay un
ambiente que está destinado para la realización de las audiencias. Aquí, también se
encuentran el Asistente del Juez, quien lo apoya tanto en lo relativo a la gestión del
Despacho como en lo referente al apoyo para el seguimiento de los procesos.

EQUIPO DE APOYO ADMINISTRATIVO

 ADMINISTRACION DEL MÒDULO

Es el órgano encargado de la labor administrativa dentro del Módulo Corporativo de

Apoyo a los Juzgados y responsable del funcionamiento normal de éste dentro de su
138
ámbito, así como de los servicios de apoyo, tales como mantenimiento del local, software,
hardware, logística, estadística, etc.

 CENTRO DE DISTRIBUCION DEL MODULO –CDM

Se recibe aquí toda la documentación proveniente del Centro de Distribución General, el

público no podrá presentar sus escritos, oficios, etc., directamente en este Centro.

Los usuarios acudirán del Centro de Distribución del Módulo cuando requiera
información muy precisa sobre su proceso para legalizaciones de firma, audiencias o
concertaciones para diligencias fuera del Juzgado.

Internamente en el Centro de Distribución de Módulo, se realizan acciones de registro de

entrada y salida de documentos.

El Centro de Distribución del Módulo asiste en conjunto a todos los Juzgados que
conforman el Módulo Corporativo y cuenta con:

 Oficina de Atención, Recepción y Registro.

 Archivo de Expedientes y de Medios Probatorios y Sala de Lectura.
 Oficina de Notificaciones.

Oficina de Atención, Recepción y Registro

o Área de Atención : Brinda la información a los justiciables y abogados sobre el

día o lugar en que se llevará a cabo la actuación de alguna diligencia; se
entregarán las consignaciones, las ficha de lectura de expedientes previa
verificación de que el expediente se encuentra efectivamente en archivo, la
misma que deberá ser llenada por los usuarios y entregada en la Sala de Lectura y,
en general, se realizarán todas las acciones necesarias que requieran los
justiciables y sus abogados para el normal seguimiento de un proceso.

139
 o Área de Recepción, donde ingresan todas las demandas escritos y oficios
provenientes del Centro de Distribución General, para luego ser distribuidas entre
los Magistrados y Especialistas Legales según corresponda.

o Área de Registro, ambiente donde se verifica los datos de los documentos

presentados y que fueron consignados en el Centro de Distribución General y se
ingresarán en el Sistema de Seguimiento de Expedientes Judiciales – SISEJ los
datos adicionales que sean necesarios; posteriormente, se remitirán al Juzgado
que corresponda y que fue anteriormente designado.

Oficina de Archivo de Expedientes y de Medios Probatorios y Sala de Lectura,

lugar donde se custodia los expedientes y medios probatorios de los procesos que se
encuentran en giro.

La Sala de Lectura es el ambiente donde el litigante, abogado de la causa o persona

autorizada, tendrá acceso directo al expediente, a fin de tomar nota de puntos de
importancia del proceso, registrados en el expediente. Se accede a la Sala de Lectura,
luego de haber verificado en la Oficina de Atención, Recepción y Registro que el
expediente ha pasado efectivamente a Archivo y haya recogido la Ficha de Lectura
respectiva.

Oficina de Notificaciones: En ésta se recepcionan y clasifican las notificaciones de los

procesos que se ventilan en los Juzgados y deban remitirse fuera de la sede del Módulo
Corporativo de Apoyo. Luego, son entregadas al servicio de courier que realiza la
distribución. Esta Oficina es también la encargada de recibir los cargos de las
notificaciones ya entregadas para distribuirlos al interior del módulo a fin que sean
agregados a los expedientes por los asistentes judiciales del Equipo de Notificaciones.
Los exhortos también se remitirán a esta oficina para que sean enviados al Juzgado de
origen.

EQUIPOS DE APOYO A LA FUNCIÒN JURISDICCIONAL

Este equipo es el que realiza la labor jurisdiccional propiamente dicha dentro del esquema
del Módulo Corporativo de Apoyo a los Juzgados, trabaja directamente con el

140
Magistrado y se encuentra conformado por Especialistas Legales y por Asistentes
Judiciales.

 Especialistas Legales

Se encuentran asignados a cada Magistrado y apoyan su labor jurisdiccional en la

tramitación de expedientes, mediante la elaboración de proyectos de resolución,
proveídos de autos y decretos, tramitación y resolución de solicitudes de consignaciones,
copias certificadas, exhortos, edictos y realización de diligencias.

 Equipo de Asistentes Judiciales

No está asignado a un Juzgado en especial, sino que forman parte de un equipo que
apoya indistintamente a los Especialistas Legales y cumplirán su labor conforme a sus
indicaciones. Tienen a su cargo la elaboración de la notificación y formación de
expedientes.

Adicionalmente debe indicarse que los Juzgados Especializados Laborales, cuentan con
un equipo de peritos y de verificadores de planilla, y los Juzgados Especializados de
Familia, con un equipo multidisciplinario, conformado por Asistentas Sociales y
Psicólogos, en ambos casos, estos profesionales coadyuvan con el Juez brindándole
mayores elementos de juicio para resolver los procesos.

141
MÓDULO CORPORATIVO DE APOYO A LOS JUZGADOS
ESPECIALIZADOS DE TRABAJO (AVANCES)

a) Situación encontrada antes de la Corporativización

1.- Organización y funciones

Los órganos jurisdiccionales de la especialidad laboral, estaban conformados por 18

Juzgados ubicados en una ala del Ministerio de Trabajo y su estructura organizativa
difería de un Juzgado a otro, debido a que no contaban con el mismo número de
personal; sin embargo, respondían al siguiente esquema:
 Un juez.
 o 5 secretarios.
 2 técnicos judiciales.
 2 auxiliares.

Los roles del personal estaban establecidos en la Ley Orgánica del Poder Judicial; sin
embargo, no se había diferenciado entre las labores de carácter administrativo y las de
carácter netamente jurisdiccionales. Es así que el Magistrado, cuya labor es la Administrar
Justicia, se veía precisado a efectuar gestiones de carácter administrativo.

A ello se suma que no había una especialización funcional, pues, el personal era
generalista, vale decir, realizaba las mismas labores, aunque mantenían distinto grado de
responsabilidad dentro del proceso, trabajando día a día, sin planificar su trabajo.

b) Infraestructura, mobiliario y equipos

Los Juzgados no tenían los ambientes de trabajo necesarios para poder llevar a cabo su
labor, no guardando relación con el numero de personal que laboraba en los mismos, de
modo tal, que había hacinamiento. Asimismo no tenían espacios suficientes para el
desarrollo de las audiencias y la lectura de expedientes, con la consecuente incomodidad
de los litigantes y abogados.

142
Carecían de equipos para todos los trabajadores, lo que llevaba a compartir, retrasando su
labor. Además, el mobiliario era obsoleto y se encontraba en pésimo estado de
conservación, no recibían un servicio de mantenimiento preventivo.
No se les provisionaba de material de oficina suficiente para el normal desarrollo de sus
labores.

c) Carga

El total de carga procesal al 31 de Enero de 1998 era de 7588 procesos. Actualmente esta
carga ha aumentado a cerca de 12000 procesos, sin ocasionar retrasos o
congestionamiento.

d) Identificación de los cuellos de botella

 Congestión de las actividades en las Oficinas de Revisores de Planillas.

 Incumplimiento de plazos por parte del servicio de courier en la entrega de
notificaciones.
 Falta de equipos y materiales de oficina.
 Desorganización de la Mesa de Partes Única.
 Personal insuficiente.

e) Proceso de Corporativización de los Juzgados Especializados de

Trabajo de Lima

Ante la situación antes descrita, la Gerencia Central de la Reforma, elaboro el diseño

personalizado del Nuevo Despacho Judicial para los Juzgados Especializados de Trabajo
de Lima, que fue producto de una labor coordinada con los señores Magistrados de la
especialidad, el mismo que se ha desarrollado en base a tres pilares:

a) Optimización del manejo de los recursos humanos.

b) Uso e infraestructura y equipos apropiados para el desarrollo del trabajo judicial.
c) Simplificación del desarrollo del proceso a través de la informática.

143
Es así que el Nuevo Despacho Judicial contempla la corporativización de los Juzgados
Laborales en dos Módulos, cada uno, conformado por 10 Juzgados: 09 de Trámite y 01
de Ejecución, los que vienen ocupando los pisos 5 y 6 del Edificio Javier Alzadora
Valdez, respectivamente.

La organización de los Módulos Corporativos de Apoyo a los Juzgados de Apoyo a los

Juzgados Especializados de Trabajo, está conformada por el Equipo de Apoyo a la
Función Jurisdiccional y el Centro de Distribución del Módulo.

A. El Centro de Distribución del Módulo está subdividido en :

 Oficina de Atención y Recepción.
 Custodia de Expedientes y de Medios Probatorios y Sala de Lectura.
 Oficina Administrativa de Notificaciones.

B. El Equipo de Apoyo a la Función Jurisdiccional está subdividido en :

 Asistentes de Juez.
 Especialistas Legales.
 Equipo de Asistentes Judiciales.
 Equipo de Peritos.
 Equipo de Verificadores de Planilla.

El diseño fue validado por la Corte Superior de Justicia de Lima con fecha 14 de Abril de
1998, a través de su Gabinete Técnico y la inauguración se produjo el 15 de Diciembre de
1998.

 Logros obtenidos:

En lo referente a la optimización de los recursos humanos

a) Clara definición de roles.

b) Dotación de personal profesional que cumple el perfil establecido en el
Manual de Organización y Funciones.
c) Capacitación de personal sobre la nueva organización y los
procedimientos a emplear en la labor del Módulo Corporativo.

144
 d) Establecimiento de equipos de apoyo.
e) Establecimiento de nuevos métodos estandarizados de trabajo.

En lo referente al uso de infraestructura y equipos apropiados para el trabajo judicial:

a) Diseño de ambientes apropiados.

b) Equipos adecuados: computadoras, impresoras, fotocopiadoras,
mobiliario moderno.
c) Tecnología de punta: uso de lectores ópticos.

En lo referente a la simplificación del proceso a través de la informática:

La utilización de tecnología informática, tanto de hardware como software, ha permitido

el control y seguimiento de los procesos judiciales, acceso a la información y control de la
productividad del personal y de los órganos jurisdiccionales.

145
MÓDULO CORPORATIVO DE APOYO A LOS JUZGADOS
ESPECIALIZADOS DE FAMILIA (AVANCES)

a. Situación encontrada antes de la Corporativización

1. Organización y funciones

Los órganos jurisdiccionales de la especialidad Familia, estaban conformados por 14

Juzgados: 9 de la subespecialidad civil, 3 de la subespecialidad penal y 2 de la
subespecialidad tutelar, ubicados en el primer piso de la sede del Palacio de Justicia.

No había homogeneidad en la estructura organizativa de los Juzgados, puesto que la

diferencia en el número de personal de un Juzgado a otro, variaba considerablemente,
consecuentemente, un Juzgado tipo estaba conformado por:

a) Área de Despacho, integrada por el Juez.

b) Área de Secretaria, integrada por el Secretario de Juzgado, Técnico Judicial
y el Auxiliar Judicial.
c) Área Auxiliar, integrada por la Asistenta Social, la Policía Judicial y el
Defensor de Oficio.

Adicionalmente, en algunos casos existe el apoyo eventual de secigristas.

De otro lado, las funciones no estaban definidas en la práctica, habiéndose constatado en

muchos casos la existencia de duplicidad funcional, lo que conlleva que no podía
establecerse responsabilidades.

2. Infraestructura, mobiliario y equipos

Los ambientes que conformaban los Juzgados eran incómodos y pequeños, no solo para
el personal que labora en ellos, sino para los usuarios que acudían diariamente a los
Juzgados, en un ambiente tugurizado, presentando un aspecto completamente
desordenado.

146
En un mismo ambiente se ubicaban tanto a los menores infractores como a los menores
en abandono, y no contaban con las condiciones mínimas para albergarlos durante el
tiempo que duraban las diligencias en el Juzgado.
Tanto a las Asistentas Sociales, Defensores de Oficio y Policías Judiciales, se les había
acondicionado un área en el Juzgado para que realicen sus labores propias.
No existían anaqueles adecuados para archivar los expedientes, de modo tal que se
brindaran medidas de seguridad mínimas.

3. Carga

Existía una carga procesal (que incluía procesos en trámite y en ejecución) ascendente a
16,000 expedientes y la producción avanzaba en razón del 11% de este valor; es decir,
que aproximadamente 14,250 expedientes conformaban la carga en trámite que se
acumulaba de un mes a otro.

El diagnostico determino que un 24% del total de procesos se encuentran en ejecución ,

y el 66% restante están en trámite; en consecuencia, la carga en ejecución dificulta la
conclusión de los procesos en un corto plazo, lo que genera una acumulación que deviene
en una sobrecarga procesal.

4. Identificación de los cuellos de botella

a) Demora en la remisión de los informes técnicos elaborados por el Médico

Legista, las Asistentas Sociales, Registro de Identificación y las Municipalidades.
b) Dificultad para ubicar albergues para los menores en abandono.
c) Demora en la remisión de las notificaciones.
d) Falta de equipo y materiales de oficina.
e) Falta de personal.

a. Proceso de Corporativización de los Juzgados de Familia

Del análisis y evaluación de la problemática con que se enfrentaban los Juzgados de

Familia, la Gerencia Central de la Reforma desarrolló el diseño del Nuevo Despacho
Judicial para dichos órganos jurisdiccionales.

147
Es así que se determino que los Juzgados de Familia, cuenten con dos Módulos y
Servicios Anexos, estableciéndose como ubicación los pisos 2, 3 y 4 del Edifico Javier
Alzamora Valdez.

a. En el tercer piso, se ubica un Módulo correspondiente a los Juzgados con

competencia en materia Civil, vale decir 9 Juzgados a los que se suman 2
Juzgados de Ejecución, consecuentemente, el Módulo está compuesto por 11
Juzgados.
b. En el cuarto piso, se ubicara un Módulo constituido por 5 Juzgados, 3 con
competencia en materia Penal y 2, con competencia en materia Tutelar.
c. En el segundo piso, se ubicaran los Servicios Anexos, cuya conformación es la
siguiente:
 Equipo Multidisciplinario, constituido por Psicólogos y Trabajadores
Sociales. Sólo este equipo estará a cargo del Poder Judicial,
 Medicina Legal,
 Defensoría de Oficio,
 Áreas de Resguardo, y
 Policía.

Este diseño fue válido por el Gabinete Técnico de la Corte Superior de Justicia de Lima,
con fecha 9 de Junio de 1998.

 Logros obtenidos:

1. Establecimiento de una organización especializada administrativa y jurisdiccional,

con funciones definidas del personal, facilitando el ejercicio de las funciones del
Magistrado como Administrador de Justicia.
2. Brindar al personal un ambiente grato de trabajo, así como equipos modernos
(equipos de cómputo e impresoras) que le permitan desarrollar sus actividades
con eficiencia y eficacia.
3. Tecnología de punta: Uso de lectores ópticos.
4. Dotación de personal profesional que cumpla el perfil establecido en el Manual
de Organización y Funciones.
5. Capitación de personal sobre la nueva organización y los procedimientos a
emplear en la labor del Módulo Corporativo.
148
 6. Centralización de las entidades vinculadas a los Juzgados de Familia (Defensoría
de Oficio, Instituto de Medicina Legal y Policía Judicial)
7. La labor del equipo de psicólogos no sólo está limitada a la elaboración de
informes y evaluaciones para brindar al Magistrado una mejor apreciación de los
casos que se presentan, para un mejor resolver, sino que se viene brindando
terapias iníciales en los casos de violencia familiar, luego de lo cual se deriva a los
afectados a otras instituciones.

Las acciones técnicas que ha desarrollado esta se refieren al cumplimiento de las

actividades que se han asignado en el Plan Operativo, logrando implantar cuatro Módulos
Corporativos: 2 Módulos Corporativos de Apoyo a los Juzgados Especializados de
Trabajo y 2 Módulos Corporativos a los Juzgados Especializados de Familia, efectuando
inclusive innovaciones en el caso de Familia, con la instauración de un Equipo
Multidisciplinario conformado por Psicólogos y Asistentas Sociales, quienes realmente
están coadyuvando al mejoramiento de la práctica jurisdiccional por parte de los
Magistrados, así como al hecho de ubicar a éstos cerca a la Oficina de Medicina Legal
(Ministerio de Público), Defensoría de Oficio (Ministerio de Justicia) y Policía de
Menores (Policía Nacional del Perú), dotándoseles de ambientes adecuados para el
ejercicio de sus funciones. Y, por otra parte, la utilización del código de barras en cada
uno de los expedientes de estos Módulos, permite una perfecta ubicación de los
expedientes así como la asignación de responsabilidades de cada uno de los trabajadores,
cuya labor ha tenido que ver con el expediente, principalmente, a lo que se suma que no
hay necesidad de digitar el numero del expediente, sino, basta que el código de barra sea
pasada por el lector óptico, con lo cual hay ahorro de tiempo, en la obtención de
información.

En lo que respecta a brindar cuadros comparativos del mejoramiento y disminución de la

carga procesal, debemos indicar que en este momento no es posible proporcionar dicha
información porque los Módulos están en una etapa inicial, debiendo tenerse en cuenta
su fecha de implantación y que en la actualidad a través de un Equipo de Apoyo
conformado por: 2 Especialistas Legales, 2 notificadores y 2 formadores de expedientes,
estamos realizando un operativo extraordinario de descarga procesal que nos permitirá,
por una parte, tener la carga procesal de los Juzgados de Familia en niveles adecuados, y
por otra, contar con información fidedigna que nos permitirá evaluar los reales niveles de
mejoramiento de los Juzgados.
149
Es conveniente indicar que en los documentos manejados por la Gerencia de Estudios y
Validación, para efectos de exposición sobre el tema de Avances y Perspectivas de la
Reforma Judicial, se refiere que el incremento de producción en los Módulos
Corporativos ha sido el siguiente:

 Hasta 1996, con el Despacho Tradicional, el Magistrado resolvía 400 expedientes

al año.
 En 1997, al crearse el Nuevo Despacho Corporativo, cada Magistrado resolvió
1,200 expedientes, lo que significa un incremento del 300%.
 En 1998, se alcanzó una producción promedio de 1,300 expedientes por
Magistrado, al año.
 Año 2000, se estima una producción de 1,500 expedientes por Magistrado, al año.
105

105 Fundamentos Estructurales de la Reforma del Poder Judicial, Poder Judicial, Lima, 1999, pp. 168-180
150
 MEJORAMIENTO DE LA ESTRUCTURA JUDICIAL.- INFORMATICA.-
AVANCES

“Al iniciarse el proceso de Reforma, no existían en el antiguo Poder Judicial vestigios de

modernidad, ni de los avances tecnológicos en los que se halla empeñada nuestra
civilización. Podríamos decir, sin temor a equivocarnos, que entre la Real Audiencia
Española y el antiguo Poder Judicial, no había gran diferencia. El único adelanto
tecnológico que se había introducido y que no existió en el Sistema Legal Virreynal era la
máquina de escribir”.

Es después de Octubre de 1995, que en el marco de la Reforma del Poder Judicial, se

instalan los primeros 216 equipos de cómputo a nivel nacional. El cuadro comparativo
que mostramos a continuación, nos permite observar la distribución del equipamiento
informático (Hardware) durante el camino recorrido en el Proceso de la Reforma.
También se pueden apreciar la evolución de los Parámetros de medición de la
Productividad, tales como Expedientes resueltos por Magistrado y Carga Procesal
acumulada desde 1996 a los valores estimados para el año 2000.

SIN REFORMA CON REFORMA

Valor Real Valor Real Valor estimado
1996
1997 1998 1999 Abr. 2000

Promedio Anual de Expedientes 392 1171 1382 1500 1500

Resueltos por Magistrado

Carga procesal acumulada

A principios de año 106mil 75mil 2mil

Cantidad acumulada anual

De Equipos de Cómputo 216 2678 3369 4293(2) 6555(3)

(2) Agosto de 1999.

(3) Abril del 2000.

La Modernización del Poder Judicial no es equivalente a un reparto indiscriminado de

Equipamiento Informático, muy por el contrario, el Hardware es sólo una parte de la
151
Infraestructura Informática ; quizás la más importante es el Software, todo lo cual, no es
sino, la herramienta de aplicación de nuevos Sistemas de Gestión en un Poder Judicial
Moderno.

Nuevos Sistemas de Gestión que permitan la simplificación y optimización de

procedimientos Informáticos y no Informáticos del Despacho Judicial, así como la
aceleración de los procesos Administrativos, pero principalmente los Jurisdiccionales.

Debemos recalcar que la Infraestructura Informática carece de importancia si es que los

recursos humanos no se encuentran en condiciones de extraer el máximo provecho de
esta herramienta. Y es que la Infraestructura Informática es una herramienta, valiosa por
cierto, pero que va a permitir a los Magistrados, quienes son el centro y eje principal del
Poder Judicial y por consiguiente del Proceso de Reforma, asumir la Administración de
Justicia en forma rápida y oportuna como la modernidad lo exige, beneficiando en
consecuencia a toda la Población, por que consideramos que la Reforma y Modernización
del Poder Judicial, iniciada en Noviembre de 1995, no sólo es de interés de los
Magistrados, Abogados y Justiciables, sino que interesa a toda la Sociedad Civil.
La Infraestructura Informática, en el desarrollo de nuevos sistemas operativos
mecanizados (Software), así como en el equipamiento con equipos de cómputo
(Hardware), se adiciona como herramienta para alcanzar los logros de la Reforma y
Modernización del Poder Judicial como son:

 Módulos Corporativos.
 Tribunales Transitorios (16 en 1996, 124 en 1997 y 2 en 1998).
 Tribunales de Reos en Cárcel.
 Tribunales Itinerantes y Descentralizados.
 Módulos Básicos de Justicia (83 a nivel nacional por inaugurarse).

Han permitido obtener éxitos, los cuales podemos exhibir a la ciudadanía como un
balance positivo de la gestión de la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial; sin embargo,
somos también conscientes de que aun falta mucho por hacer, estando en pleno proceso
una Licitación Internacional, con financiamiento del BID, del Gobierno Central y con el
apoyo de PNUD y UNOPS, que nos permitirán a corto plazo la adquisición de
aproximadamente 2300 computadoras adicionales. Esta adquisición nos permitirá
alcanzar la cifra de 6555 equipos de cómputo para el primer trimestre del año 2000. Sin
152
embargo, debemos señalar que esto significa aproximadamente el 50% de las necesidades
de un Moderno, Eficiente y Eficaz Poder Judicial, ya que aun es posible encontrar a
nuestros sacrificados Jueces del interior del País, lidiando con sus destartaladas maquinas
de escribir, las cuales en muchos casos son verdaderas piezas de museo.

Todos los esfuerzos de la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial, serian vanos si no se
centraran en los Recursos Humanos y más aún en los Magistrados, al dotarlos a estos
últimos (en forma progresiva) de la herramienta informática correspondiente. Podemos
apreciar una correspondencia directamente proporcional entre la Productividad del
Magistrado y el número de computadoras instaladas en los tres primeros años del
Proceso de Reforma y Modernización del Poder Judicial. En el cuadro adjunto podemos
comparar los resultados de los parámetros antes mencionados entre 1996 y 1998.

1996 1998 Incremento

Producción anual por Juez 392 1382 353%

Cantidad de Eq. Cómputo 216 3369 1560%

Como podemos apreciar, el incremento de equipos de cómputo en esos tres años ha sido
de 1560% (mil quinientos sesenta %), lo cual a pesar de parecer una asombrosa cifra, es
insuficiente.

Aproximadamente, el 44.3% de los equipos de cómputo en uso del Poder Judicial, están
incorporados a la modernidad y al mundo globalizado, vía Internet, tan en boga
actualmente, que permite a estos usuarios el acceso a la información de forma inmediata.
Asimismo, actualmente es posible la comunicación inmediata, con todo el mundo gracias
a las ventajas que nos ofrece el Correo Electrónico. Estas ventajas o facilidades son
posibles gracias a la interconexión de estos usuarios a redes de comunicación lo que les
permite compartir además, diferentes servicios e información, así como equipos de
cómputo (Servidores) de mayor capacidad de almacenamiento y velocidad de
procesamiento de datos, cuya consecuencia directa es la elevación significativa de los

153
estándares de producción de los Recursos Humanos tanto jurisdiccionales como
administrativos. (Ver el cuadro anterior).

Es necesario recalcar que actualmente está en proceso la incorporación de un 7% de

usuarios adicionales correspondientes a las Cortes Superiores de Justicia del Callao y del
Cono Norte, así como los usuarios del Edificio Anselmo Barreto León (Ex MEF), con lo
cual incorporaríamos a la modernidad a más de la mitad de los usuarios del Poder
Judicial, estando en proyecto la progresiva incorporación de las demás Cortes Superiores
de Justicia de la República.
En la misma forma, los litigantes y Abogados podrán accesar a la Pagina Web del Poder
Judicial, que les brindará información interactiva de la situación actual de sus expedientes
y casos en general. Es decir, que el justiciable desde la comodidad de su hogar o su
oficina y desde un equipo de cómputo cualquiera con conexión Internet, se informara al
respecto; esto, además, de la descongestión de los locales donde funcionan los Juzgados,
permitirá dar una imagen de confianza y modernidad al Poder Judicial.

Sin embargo, habíamos dicho anteriormente que los Recursos Humanos son lo más
importante del Proceso de Reforma; es por ello, que la Secretaria Ejecutiva de la
Comisión Ejecutiva del Poder Judicial, dispuso la prioridad en lo que a Capacitación en
Informática se refiere, en forma simultánea al planificado proceso de mecanización y
distribución de equipos de cómputo. Estos eventos de Capacitación Informática son
realizados por un grupo de expertos Instructores que permanentemente están viajando a
los más alejados poblados de nuestro país, a todos los Distritos Judiciales tanto de la
costa, como de la sierra y selva. En la misma forma, la Secretaria Ejecutiva ha
implementado un Centro de Capacitación en Informática en la ciudad de Lima en el que
se capacita desde entusiastas señores Vocales Supremos, hasta asistentes judiciales y
personal administrativo.

154
REFORMA Y ADAPTACION DEL SOPORTE GERENCIAL Y
ADMINISTRATIVO DEL PODER JUDICIAL

I. PRECISIONES CONCEPTUALES

La unificación del saber administrativo en un cuerpo sistematizado de reglas y principios

es reciente. Aparece con el nombre de “Administración Científica”, al analizar durante la
segunda década de este siglo los factores que elevan el rendimiento de la mano de obra en
las fábricas. Contribución incorporada con entusiasmo y grandes beneficios a las prácticas
corrientes de las grandes empresas y de los gobiernos, convirtiéndose, además, en el tema
de privilegiada investigación académica y de formación profesional especializada.

La actividad económica y social, debido a la innovación tecnológica, por lo tanto, a las

mejoras en los sistemas técnicos y a la expansión del mercado, se transforma día a día
adquiriendo mayor volumen, volviéndose más diversa o compleja, y solicitando cada vez
mayor perfeccionamiento del saber administrativo.

Hasta ahora, los aportes de esta disciplina ayudan a optimizar los resultados de la
actividad institucional, al mismo tiempo, que han revolucionado los espacios,
instalaciones, equipos, insumos, procedimientos, etc.; el personal se ha apropiado de
nociones inteligentes y, sobre esta base, ha sustituido sus comportamientos. Quienes han
tenido dificultades para hacerlo, simplemente son excluidos.

El entorno cultural administrativo está hoy dominado por la aplicación masiva y en

tiempo real del procesamiento informático a distancia.

La tecnología del procesamiento de información y su comunicación a distancia no solo

revoluciona el entorno cultural administrativo, sino que penetra el universo económico y
social mediante una constelación de novedades provocando la globalización, y haciendo
de la competitividad el elemento motor. La nueva situación generada, obliga a elegir
opciones entre muchas alternativas. Los conceptos monocriterio convencionales, de
optimización son enriquecidas con teorías sobre: sistemas, roles, juegos y decisiones,
configurando la administración estratégica que se practica ahora.
155
El entorno creado por las grandes transformaciones tecnológicas, define trayectorias
virtuales para el desarrollo administrativo en cualquier punto del globo. Aunque la mejor
previsión es siempre la propia invención, está sujeta a las limitaciones establecidas por
dicho ámbito.

Los avances del Saber Administrativo son difícilmente transferibles a otra realidad fuera
de las contingencias que le dieron origen. No basta contar con medios materiales o
personal suficiente.

Todo aparato administrativo sirve a un “cliente interno”, que produce los bienes y
servicios que la entidad se propone colocar en el mercado. En cantidad y calidad
adecuada así como tiempo oportuno, la administración deberá proveer: informaciones,
fondos, insumos, servicio y personas; mediante acciones de dirección, organización,
coordinación, registro, control y evaluación de operaciones.

La Gerencia General es el aparato administrativo que sirve a la Administración de Justicia

para materializar la idea de nación. No son las ruedas del Poder Judicial, es el motor del
Poder Judicial. Por eso, la Reforma y Modernización del Poder Judicial, ataca en primer
lugar, el soporte gerencial y administrativo del Poder Judicial.

II- ESENCIA DE LA REFORMA DEL PODER JUDICIAL

El desarrollo de la sociedad depende de las innovaciones tecnológicas y de la ampliación

del mercado.
El lanzamiento de una modernidad reorienta la afluencia y la concentración de capitales,
ganancias, empleo y confort al lugar donde ella se genera. Una vez saturada la demanda
solvente, la continuidad de las operaciones de las nuevas tecnologías dependerá de la
capacidad para constituir nuevos mercados.

Desde el punto de vista comercial, el mundo está conformado por naciones con dos
sectores de demanda: uno, relativamente pequeño que participa de las ventajas y
beneficios de la modernidad y, otro, muy amplio y marginal, cuyas, funciones de
producción son constantes y no pueden acceder a la modernidad. Estos últimos son
fundamentalmente el sector rural y urbano marginal. Son los sectores llamados
156
informales que no participan o lo hacen muy fragmentariamente del mercado libre y la
modernidad.

El desarrollo de la sociedad en su conjunto y de las naciones en particular pasa por la

disolución de los dualismos económicos y sociales. Para ello, se requieren la confianza en
un poder de arbitraje que haga respetar los acuerdos negociados. Este es el Poder Judicial.

Las Altas Direcciones de las organizaciones multilaterales de desarrollo, como el Banco

Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, la USAID, el CIDA, el JICA, etc., lo
han entendido con claridad, y consideran que cualquier intento por elevar las aptitudes de
los pueblos para producir y con ello su capacidad económica y nivel de vida, fracasará sin
una radical Reforma Judicial previa, que no consiste en promulgar nuevas leyes, sino, en
cambiar la actuación integral del conjunto de instituciones que constituyan el sistema que
aplica las leyes. Por eso, están impulsando la Reforma y Modernización de este Poder del
Estado en muchos lugares. El Gobierno del Perú, ha emprendido esta Reforma y
Modernización con mucha atención y firmeza.

MODERNIZACIÒN ADMINISTRATIVA DEL PODER JUDICIAL EN EL

PERÙ

El proceso de modernización administrativa del Estado ha pasado por varias fases. Es

pertinente para esta exposición, la clasificación siguiente:

1. FASE DE INICIOS DE 1970 A 1995

A fines de los años sesenta, se inicia el proceso de Modernización Administrativa del

Estado. Se implanta la Contabilidad Gubernamental Integrada en todas las dependencias
públicas, incluyendo el Poder Judicial, para uniformizar la rendición de cuentas por gastos
efectuados con fondos provenientes del Tesoro Público. Al mismo tiempo, se norma la
organización y funciones de las instituciones con una Alta Dirección, su Staff de Asesores
y su Órgano de Apoyo o Direcciones Generales de Administración. En este caso, al
Consejo Ejecutivo del Poder Judicial dirigido por el Presidente de la Corte Suprema de
Justicia en su calidad de Titular del Pliego, le correspondían las decisiones, quien debió
actuar con criterios de conciliación entre Magistrados: para preservar la unidad
institucional.
157
Este modelo correspondía a las necesidades estructurales de la época. Recordemos, que
bajo la orientación de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) de las
Naciones Unidas, los gobiernos priorizaban el Rol Económico Dominante del Estado, el
Desarrollo del Mercado Interno, a las tecnologías intensivas en mano de obra, la
Sustitución de Importaciones y la Justicia Distributiva.

Las anteriores consideraciones fueron cuestionadas desde 1978, y en 1988 con la “Caída
del Muro de Berlín” fueron definitivamente abandonadas. Al promulgarse la Ley
Orgánica del Poder Judicial el 28 de Mayo de 1993, una Gerencia General asume las
funciones de la DIGA, aunque temporalmente mantiene su organización.
El 20 de Noviembre de 1995 por Ley Nº 26546, se crea la Comisión Ejecutiva del Poder
Judicial para que se encargue del proceso de la Modernización y Reforma del Poder
Judicial.

2. FASE DE IMPLEMENTACIÒN DE CONDICIONES PREVIAS DE

ENERO 1996 A JUNIO DE 1998

El 8 de Enero de 1996, se aprueba el Reglamento de Organización y Funciones de la

Comisión Ejecutiva del Poder Judicial y el 26 de Febrero de 1996 se aprueba el
Reglamento de la Secretaria Ejecutiva y de la Gerencia Ejecutiva de Proyectos.
Y, finalmente, el 27 de Enero de 1997, la Gerencia Ejecutiva de Proyectos se convierte en
Gerencia Central de la Reforma. De esta manera, quedan establecidos los ámbitos y
competencias de las dos Gerencias.

2.1 ACCIONES DE PERSONAL

i. En Marzo de 1996, se realizó el programa de reducción de personal consistente

en el retiro voluntario con incentivos, manteniendo el régimen laboral del
Decreto Legislativo Nº 276 para los Magistrados.
ii. En Junio de 1996, se implementa la tercerización, contratando compañías
externas para ejecutar las tareas administrativas hasta Junio de 1998.

158
 2.2 EQUIPAMIENTO INFORMATICO DEL PODER JUDICIAL

i. Con recursos propios, en 1995 se adquirió las primeras 50 computadoras que

tienen procesador 486, y tres servidores para la Corte Suprema de Justicia, el
Registro Central de Condenas y la Gerencia General.
ii. Mediante dos licitaciones del PNUD en 1996, se adquirió 157 computadoras
DTK con procesadores 486, y 2,300 Olivetti con procesadores Pentium I.
Además, se adquirió 30 computadoras ACER y 10 servidores de Data General.
iii. Al finalizar el período de administración externa se han adquirido 1,500
computadoras IBM con procesadores Pentium II.

2.3 INFORMATIZACION DE LA GERENCIA GENERAL

Hasta 1998, la Gerencia General ha dispuesto de programas comerciales para el

tratamiento de textos, bases de datos y aplicaciones gráficas. Habiendo desarrollado
algunos aplicativos aislados de software para uso localizado.

En 1998, la Gerencia General ha recibido del MEF un equipo (PC, modem, impresora y
UPS que está conectado a la Base de Datos MEF/OFINE) para el uso del Sistema
Integrado de Administración Financiera, SIAF. Este Software aún en desarrollo tiene
como finalidad integrar y racionalizar las operaciones financieras y contables de las
reparticiones públicas.

Las funciones gerenciales de una institución en Reforma y Modernización, requiere un

procesamiento de la Información más sofisticado para obtener indicadores de gestión que
le permitan tomar decisiones oportunas.

3. FASE DE RACIONALIZACION Y DESPEGUE DE JULIO 1998 A

DICIEMBRE 2000

En Junio de 1998, vencidos los contratos con las compañías externas de servicios, se
toma personal administrativo bajo dos modalidades:

a) A plazo indeterminado dentro de los alcances del Decreto Legislativo N°728.

159
 b) A plazo fijo como servicios no personales, cuyas renovaciones de contratos
tienen un límite de tres años para tareas corrientes y de seis años, cuando se
trata de asesoría especializada.
Nuevo personal realiza desde 1998, algunas de las labores administrativas ejecutadas
transitoriamente por los “services”. Este personal, en la medida que emplea nuevas
técnicas y procedimientos, pasa por una formación con servicio, constituye la cantera
para seleccionar aquellos que pasarán a la siguiente etapa.

En el aspecto informático se viene avanzando progresivamente en la adquisición de

equipo y desarrollo de programas compatibles para conformar un sistema de
procesamiento cooperativo bajo condiciones de una arquitectura global.

En el aspecto organizativo se mantiene la estructura heredada, sin mayores

modificaciones.

Sinceramiento y desarrollo a partir de enero del 2001

A medida que avanza el proceso de Reforma y Modernización Administrativa surgen

interrogantes sobre el acierto de las decisiones sobre su direccionalidad.

En primer lugar, figura la preocupación sobre la disponibilidad de recursos para el Poder

Judicial reformado. Se calcula que la necesidad de fondos para terminar la inversión y
mantener su funcionamiento, exceden a la probable asignación corriente del Presupuesto
Público. Tampoco se espera que en el corto plazo la Caja Fiscal tenga excedentes.

Se trata de un círculo vicioso. El Tesoro no tendrá suficientes recursos para impulsar el

desarrollo mientras la economía nacional siga siendo precaria. La única alternativa es
recurrir al financiamiento externo. Y dicho financiamiento debe aplicarse prioritariamente
a los cuellos de botella, en este caso a la seguridad jurídica. Corresponde al Poder Judicial
elaborar proyectos para tal fin.

En las contingencias de la globalización, la distinción entre lo público y lo privado se

vuelve imprecisa. El Estado- Nación pierde la mayor cantidad de atribuciones que en otra
época fueron suyas, privilegiando el funcionamiento del mercado libre; pero hay sectores

160
que no pueden ser asumidos por el mercado, como la Administración de Justicia que
debe hacerla el Estado, pero debe hacerlo bien y no como función accesoria.

Finalmente, debe considerarse la prioridad al gasto en inversión frente a los costos de

operación. Las megatendencias de la Tercera Revolución Industrial nos llevan en esa
dirección: equipos autogestionados de alto nivel en funciones de dirección,
informatización global trabajo a domicilio.

A medida que se vayan incorporando al mercado importantes masas de población, los

tributos aumentaran y todo el esfuerzo realizado en el mejoramiento del Poder Judicial
serán compensados con creces.

Para hacer viable la secuencia de modernización administrativa del Poder Judicial, es

conveniente plantearse metas muy altas y dirigirse en esa dirección.

A partir de Enero de 2001, se podrá construir sobre bases sólidas la Administración que
garantice la incorporación al mercado de la población que no goza hoy de los bienes que
permiten la realización humana.106

106 Fundamentos Estructurales de la Reforma del Poder Judicial, Poder Judicial, Lima, 1999, pp. 191-204

161
GOBIERNO DE TRANSICION DE VALENTIN PANIAGUA CORAZAO

22 de Noviembre de 2000 – 28 de Julio de 2001

162
 4.4 LA REFORMA JUDICIAL DEL GOBIERNO DE
TRANSICION DE VALENTIN PANIAGUA CORAZAO

ASPECTOS GENERALES

Durante la gestión de 08 meses del Gobierno de Transición presidido por el Dr. Valentín
Paniagua Corazao ( 22 de noviembre de 2000 al 28 de julio del 2001 ) , el tema de
desmontaje del aparato autoritario y corrupto del régimen del Presidente Alberto Fujimori
fue una prioridad.

En ese contexto el sistema de administración de justicia, durante el 2001 buscó importantes

avances en la búsqueda de su autonomía frente a los demás poderes del Estado. La
desarticulación de casi una década de control del sistema judicial se logró gracias al
consenso político que alcanzó el tema en el Poder Legislativo y en los otros poderes del
Estado, traducido en el recuperación del marco legal democrático que ha permitido la
renovación de las direcciones en todos los órganos integrantes del sistema de
administración de justicia, la progresiva eliminación de la provisionalidad y suplencia de los
jueces y fiscales, así como el funcionamiento del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial 107 y
la Junta de Fiscales Supremos, como entes de gestión y gobierno del Poder Judicial y
Ministerio Público, respectivamente.

107 De conformidad con el artículo 72° de la Ley Orgánica del Poder Judicial, el Consejo Ejecutivo es el Órgano de Gestión y Dirección del
…..Poder Judicial juntamente con la Sala Plena y el Presidente de la Corte Suprema, contando el Consejo Ejecutivo con una Gerencia General
….para el ejercicio de las funciones que le son propias. Tanto los integrantes como las funciones y atribuciones del Consejo ejecutivo previstas
….en el artículo 81 y 82 de la Ley Orgánica citada, fueron modificadas por la ley 27465 publicada el 30 de mayo del 2001, durante la gestión del
… Presidente Paniagua.
163
LA MESA DE DIALOGO DE LA OEA Y LOS CONSEJOS TRANSITORIOS
DEL PODER JUDICIAL Y EL MINISTERIO PUBLICO

La Mesa de Dialogo auspiciada por la Organización de los Estados Americanos

contribuyó para sentar las bases para la recuperación de la autonomía institucional del
Sistema Judicial Peruano. En primer lugar se aprobaron acuerdos, luego ratificados por el
Congreso, que pusieron término a la homologación de magistrados titulares y suplentes a
fin de evitar su participación en los órganos de gobierno del Poder Judicial. Luego se
desactivaron las Comisiones Ejecutivas108 que controlaban el Poder Judicial y el Ministerio
Público109 y se crearon Consejos Transitorios que en un plazo de 90 días, devolvieron sus
funciones al Consejo Ejecutivo del Poder Judicial y a la Junta de Fiscales Supremos,
atendieron el reordenamiento administrativo y racionalización del personal, la evaluación
de las políticas aplicadas en la reforma judicial y la investigación del destino de los fondos
utilizados. El balance de este proceso es positivo ya que marcó el inicio del fin del control
político del sistema judicial.

110
Sin embargo, a decir de Martin Castro Gargurevich “(…) en el contexto de la
Transición Democrática no se ha iniciado aún un proceso amplio, serio y consistente de
reforma judicial en el Perú. Durante este periodo, que va desde el gobierno de transición
presidido por Valentín Paniagua hasta el momento, se ha producido un progresivo
desmantelamiento de la estructura montada por la autocracia fujimorista y las disposiciones
normativas que permitieron, durante la década pasada, controlar la judicatura y someterla a
los intereses políticos del antiguo régimen. Se puede decir que la casa se ha limpiado. Sin
embargo, falta remodelarla”

108 Ley N° 27367 del 06 de noviembre de 2000 que desactiva la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial.
109 Con la creación de la comisiones interventoras del Poder Judicial y del Ministerio Público permitieron la
manipulación política del sistema judicial en su conjunto, así como favorecer los intereses económicos de
determinados grupos de poder.
110 Gargurevich, Martin Castro ; REFORMA JUDICIAL EN EL PERÚ EN EL CONTEXTO DE LA

TRANSICIÓN DEMOCRÁTICA; II FORO TEMATICO REGIONAL- GOBERNABILIDAD PARA

EL EMPODERAMIENTO DE LOS POBRES - COMISIÓN ANDINA DE JURISTAS. Lima 2002.
164
AUTONOMIA DEL SISTEMA DE JUSTICIA.

Como ya se señaló en capítulos anteriores, la intervención del gobierno de Fujimori en el

Poder Judicial, generó efectos devastadores sobre su independencia. El nivel de
subordinación de muchos jueces, fiscales y altos funcionarios a cargo de la reforma del
poder político fue el denominador común.

Sin embargo, casi al año de iniciado el trabajo de institucionalización democrática del

Estado a cargo del Presidente Paniagua, a decir del Informe Anual sobre la región Andina-
enero 2002111, los peruanos vieron con optimismo el futuro del sistema de administración
de justicia, agregando que las acciones emprendidas, a raíz del cambio de las autoridades
judiciales dispuesto por los mismos mecanismos institucionales del sistema, están
devolviendo la majestad a la judicatura.

REFORMAS LEGALES

El logro más importante del proceso de institucionalización democrática del sistema de

justicia, radica en la devolución de sus funciones de gobierno a las propias instituciones del
sistema judicial y el respeto de su independencia y autonomía por parte de los otros
poderes del Estado. Los cambios legales e institucionales requeridos, han sido producto de
un trabajo conjunto de diversos sectores de la sociedad civil y del propio Estado, incluido
el sistema de justicia.

En este proceso destacó el trabajo del Poder Legislativo. La aprobación de diversos

proyectos de ley, presentados por los órganos constitucionalmente autónomos del sistema
de justicia y la sociedad civil, fueron atendidos oportunamente como parte de una fórmula
para recuperar la legitimidad de las autoridades y la confianza de los ciudadanos en la ley y
el derecho.

Por su parte el Poder Ejecutivo – especialmente durante el periodo de transición

democrática, a cargo del Presidente Valentín Paniagua – a través del Ministerio de

111 Comisión Andina de Juristas; “La sombra de la corrupción” ; Primera Edición; 2002; p.209
165
 Justicia, prestó especial colaboración al trabajo de los Consejos Transitorios del Poder
Judicial y del Ministerio Público.

En el aspecto normativo, destacó la elaboración de proyectos de ley, referidos a la

adecuación de las leyes orgánicas al marco legal vigente de las instituciones integrantes
del sistema de justicia y la formación de un mecanismo permanente de coordinación para
que diseñe un plan estratégico de política judicial.

En esta etapa de transición democrática, hubo varias muestras de una corriente de cambio,
112
impulsado por un sector de la magistratura en los siguientes aspectos: a).- Creación del
sistema anticorrupción con jueces y fiscales que contaron con respaldo ciudadano; b).- La
continuación de las labor acertada de la Sala Especial Antiterrorista.

En ese contexto en materia anticorrupción, se dictaron las siguientes normas que

reformaron la justicia penal:

Mediante Ley 27378 que estableció un régimen de beneficios por colaboración eficaz con
el objetivo de lograr una adecuada persecución de estos delitos. Este régimen permite
otorgar beneficios a quienes han cometido determinados delitos, individualmente o – según
los casos- en el marco de una organización criminal, con el fin de obtener información
relativa a las circunstancias de comisión de delito, autores, instrumentos y efectos del
mismo. Los beneficios que se pueden otorgar van desde la disminución de la pena hasta su
exención total.

Por ley 27379, se facultó a los fiscales especializados a solicitar a los jueces, la adopción de
medidas limitativas preliminares, a fin de por un lado, garantizar la presencia de los
investigados y, por otro, dotar de mejores recursos a los fiscales para recabar los elementos
probatorios necesarios para el debido esclarecimiento de los hechos. Entre estas medidas se
encuentran, la detención preliminar, impedimento de salida del país, incautación e
interceptación de documentos privados, embargos, levantamiento del secreto bancario y de
reserva tributaria, entre otros.

112 JUSTICIA VIVA, Nro.15; agosto , Lima 2004, p. 4

166
A través de la Ley 27399, se permite imponer medidas cautelares personales a los
funcionarios con derecho a antejuicio, previsto en los artículos 99 y 100 de nuestra
Constitución, entre ellos, el impedimento de salida del país.

Finalmente , debe enumerarse también la ley 27398 publicado el 13 de enero del 2001,
iniciando la implantación de la obligatoriedad de la conciliación en los Distritos de Lima
y Callao, excluyéndose temporalmente de dicha obligatoriedad las materias que versen
sobre derechos laborales y de familia.

167
4.5 REFORMAS JUDICIALES EN EL GOBIERNO
DE ALEJANDRO TOLEDO MANRIQUE.
28 de Julio de 2001/28 de julio 2006

168
 LA REFORMA JUDICIAL DEL GOBIERNO DE
ALEJANDRO TOLEDO MANRIQUE

ASPECTOS GENERALES

Durante el Gobierno de Alejandro Toledo, el proceso de reforma judicial, que de alguna

manera se avizoró políticamente desde la expulsión de jueces y fiscales de 1992, supuso
algunos cambios estructurales medianamente positivos, los que fueron opacados por la
interferencia política en la administración de justicia, en el fondo el verdadero móvil del
proceso en mención, gestada externamente al sistema judicial.

Las instituciones involucradas con la administración de justicia expresan un natural recelo

a toda la iniciativa del poder político o sociedad civil para un nuevo proceso de reforma,
que se superponga a sus propios planes de reestructuración postergándolos o tomando su
dirección.

CERIAJUS

Introducción.

Todos los indicadores sociales permiten afirmar que el sistema judicial peruano siempre
se encuentra en crisis. Empero, si ampliamos nuestro horizonte de apreciación,
fácilmente se reflejará que es todo el tejido social, la satisfacción de cuyos requerimientos
mínimos depende del cumplimiento de las funciones básicas del Estado, el que se
encuentra soportando la peor crisis de la cual se tenga memoria en nuestra época
republicana.

La reflexión inicial entonces, resulta importante porque permite constatar que el sistema
democrático de un país puede funcionar y que los índices de bienestar general de una
sociedad pueden ser soportables, si algunos de los subsistemas que conforman el ejercicio
de las funciones básicas del Estado funcionaran aceptablemente.

169
Esta precisión es necesaria para evitar sobrecargar la ya trascendente responsabilidad
judicial, es decir, el funcionamiento del sistema judicial es importante para la vida
democrática del país, pero sus problemas no pueden explicar autónomamente el fracaso
del sistema político y la desconfianza ciudadana en sus autoridades.

En nuestro país, debe considerarse que el sistema judicial no es el único afectado de

disfuncionalidad, sino también todos aquellos servicios públicos respecto de los cuales el
Estado ha decidió venderlos o que la ineficiencia los consuma. Casi no hay gobierno de
los últimos tiempos que no haya expresado la profunda necesidad de que el judicial sea
reformado, aún con invariable determinación, tales actos sólo han consistido en
mutaciones cosméticas que únicamente han conducido a mantener intactas las
condiciones deplorables en las que se imparte justicia en el país.

El último proceso de reforma judicial, que de alguna manera se avizoró políticamente

desde la expulsión de jueces y fiscales de 1992, supuso algunos cambios estructurales
medianamente positivos, los que fueron opacados por la interferencia política en la
administración de justicia, en el fondo el verdadero móvil del proceso en mención,
gestada externamente al sistema judicial, las instituciones involucradas con la
administración de justicia expresan un natural recelo a toda la iniciativa del poder político
o sociedad civil para un nuevo proceso de reforma, que se superponga a sus propios
planes de reestructuración postergándolos o tomando su dirección. Los magistrados han
expresado su intención de implementar, por primera vez en el Perú, su propio proceso de
reforma judicial, claro está, con la participación del poder político y la sociedad civil, pero
liderado por ellos, observando la autonomía e independencia judicial.

Desde este punto de vista, la aparición de la Comisión Especial para la Reforma Integral
de la Administración de Justicia (CERIAJUS) con presencia mayoritaria en su seno de
representantes del poder político y la sociedad civil, que autónomamente pueden tomar
decisiones tan importantes como la elaboración del Plan Nacional de Reforma Integral
de la Administración de Justicia, no es vista con agrado por las entidades del sistema
judicial, porque señalan que pueden perder el control de un proceso de cambio que
desean ellos mismos los que conducir los destinos de la reforma judicial.

170
Es así, como el Poder Judicial ha mantenido su propuesta del Plan Nacional de Justicia,
con la instalación de un grupo impulsor, que claramente constituye una respuesta a la
CERIAJUS, generando una peligrosa eventual duplicidad de funciones. Esta no fue
pedida por entidad alguna relacionada al sistema judicial y de no encausarse debidamente
las iniciativas existentes de muchos frentes, puede cometerse el mismo error de origen de
las anteriores reformas judiciales que han existido en el país: ser gestada y planteada en
sus líneas maestras desde fuera del sistema judicial, lo que le restaría toda la legitimidad
pues los magistrados no la sentirán como suya y a la larga, la boicotearán con la simple
resistencia pasiva.

El reto entonces de la CERIAJUS es llegar a consensos para aprobar el importante plan

que se le ha encomendado, debiendo los representantes del poder político y la sociedad
civil basarse en las propuestas ya existentes del Poder Judicial y el resto de las entidades
del sistema judicial, para perfeccionarlas son quitarle su contenido esencial. Y allí, donde
existan diferencias sustanciales de enfoque entre los que no integran el sistema judicial y
los que lo conforman, los primeros deben agotar todos los esfuerzos necesarios para
convencer a los segundos de sus propuestas alternativas. En resumidas cuentas, los que
hacen mayoría en la CERIAJUS deben persuadir a los que forman la minoría que
comparten los mismos objetivos y constituyen una fuente crucial de aportes para
consolidar un plan de reforma bien concebida.

Caso contrario, la CERIAJUS fracasará, pues las entidades del sistema judicial intentarán
hacer la reforma a su modo en base a sus propias ideas, pudiendo finalmente naufragar el
proceso mismo por la eventual negativa del poder político a financiarlo al no compartir
sus premisas básicas, lo que generará mayor escepticismo sobre las reales posibilidades de
cambio en el sistema judicial y la viabilidad de lograrlo en el marco de un proceso
democrático, lo que podrá generar el escenario propicio para estilos de implementar la
reforma ya superados.

Un verdadero cambio en el sistema judicial, no sólo debe darse en el Poder Judicial o el

Ministerio Público. Ha ganado adeptos la convicción de que es indispensable e
impostergable para mantener las bases de nuestra organización política democrática, una
“refundación” del sistema de justicia. Esto equivale a volverla a hacer. Para ello, resulta
necesario impulsar cambios profundos en todo el sistema de justicia y no sólo en el Poder
Judicial o en el Ministerio Público. Es necesario producir modificaciones sustanciales:
171
mejorar la formación jurídica del nuevo abogado; acentuar el rol fiscalizador de los
Colegios de Abogados; reconducir la función de la Policía Nacional en la investigación
penal; asegurar que el Estado y los gremios de abogados asuman el reto de impedir que la
carencia de recursos se convierta en una negación de asesoría jurídica en los procesos a
las grandes mayorías; propiciar un nuevo sistema penitenciario; reformular las funciones y
la actuación del Consejo Nacional de la Magistratura, del Tribunal Constitucional y de la
Academia de la Magistratura, entre otros muchos aspectos.

Ahora, se describirán y analizarán, la manera en que se ha venido gestando el nuevo

proceso de reforma judicial, quienes son sus principales actores, que móviles tiene y
cuáles son los espacios actuales de influencia. Así, podrá apreciarse la necesidad de actuar
estratégicamente para evitar desencuentros que podrían echar a perder la reforma sin
siquiera iniciarse.

LA NECESIDAD DE LA REFORMA.

El poder de administrar justicia es una tarea delicada y que, como tal, corresponde ser
ejercitada por los más destacados hombres de una sociedad, ya que esta misión, que
puede conllevar a privar a una persona de su derecho a la libertad y al patrimonio, sólo
puede o más bien “debe” ser decidida por quien resulte un referente ético y moral para
todos.

Pero ¿qué entendemos por referente ético y moral?. Un juez ético y moral será aquel que
por sus actos y decisiones infunda en la sociedad manifestaciones de respeto y
consideración. Para dar un ejemplo, hay muchos paradigmas. En 1803 un juez
norteamericano llamado Jhon Marshall se hizo conocido con su decisión de aplicar la
Constitución sobre la ley en el caso Mrbury vs. Madison. Ese juez, precisamente fue
Presidente de la Corte Suprema de los Estados Unidos por muchos años, siendo un
ejemplo para la sociedad americana, no sólo por sus sentencias sino por sus actos en la
vida cotidiana.

Cuando Mostesquieu señaló que el Poder Judicial era un “poder neutro” jamás pretendió
disminuirlo. Por el contrario, en una interpretación positiva, el hecho de hacer del Poder
Judicial una suerte de poder temporal y aplicar lo que disponía la ley únicamente era el
resultado de esa alta misión que correspondía a los jueces.
172
Hoy en día nadie discute la delicada misión del juez en el Estado constitucional, ya que,
debido a la progresión del todo el aparato estatal, el juez ya no puede tener las clásicas
funciones con las que apareció. Como explica Juan Monroy, el juez en la actualidad tiene
un protagonismo en el ejercicio del poder político, es decir, que tiene capacidad para
orientar la vigencia de los valores sociales en juego en una comunidad113.

De manera que un Estado que apunte a ser democrático y estatuir un modelo

constitucional deben orientar su actividad a efectuar un cambio estructural en su sistema
de justicia, no solamente para lograr hacer del juez ese actor social que hoy en día se le
reclama, sino además para generar los cambios normativos adecuados que permitan
establecer un sistema de justicia eficaz y accesible a la ciudadanía, de manera que así, se
puede lograr hacer del Poder Judicial un verdadero poder y desde los estamentos que
conforman el sistema de justicia instituciones adecuadas para lograr materializar la tutela
procesal que ampare a los ciudadanos, razón primera y última del Estado, y titular de la
soberanía popular por el que se ejer4ce la potestad de impartir justicia.

Las falencias estructurales del sistema de impartición de justicia también han sido una
constante en el Perú, precisamente, por la importación del modelo de justicia positivista y
de estructura napoleónica basada en jerarquías sobre la base de la teoría tripartita del
poder, con todas las deficiencias históricas que el diseño trajo consigo.

Es por ello también que nuestro sistema de justicia ha sido deficiente, sobre todo frente a
una realidad social basada en la oralidad como es en el Perú. A ello se añade la debilidad
de la institución judicial que ha sido apetitosa para el poder político sobre todo en los
regímenes autoritarios en donde siempre se pensó, subsumirlo en una dependencia para
controlar la justicia, ora para perseguir a los adversarios del régimen, ora para sancionar a
quienes actúen independientemente o contrarios a los intereses del gobierno de turno.

También ha habido intentos de cambiar esta diferencia del sistema, el primero durante el
gobierno del general Velasco Alvarado (1969) y el segundo durante el gobierno de
Alberto Fujimori Fujimori (1992-1995), los mismos que no dieron los frutos esperados.
Esto era evidente si se tiene en cuenta que propugnar un cambio estructural del Poder

Cf. MONROY GALVEZ, Juan. “Sobre el Poder Judicial ¿cambiando de oximorón?”. En Revista Hechos
113

….de la Justicia N° 1 Nov – Dic 2003, p.50

173
Judicial y de las demás instituciones conformantes del sistema de justicia implica hacer
una transformación “reforma”, que no puede ser ajena al momento constitucional, ni
realizarse en un modelo de gobierno autoritario.
En efecto, una reforma engloba un momento inicial, precisamente es un status
democrático. Sólo en un modelo democrático podrá realizarse una verdadera reforma.
Pero aún hay más, dentro de ese ambiente democrático debe haber un sentimiento global
por el cambio. En ese sentido, es moneda corriente la crítica cotidiana que la ciudadanía
formula a la justicia aspirando a tener un nuevo modelo. Por otro lado, el poder político y
los demás estamentos de la sociedad que siempre han pretendido un cambio integral de
nuestra justicia, también se encuentran abocados a realizarlo tanto en lo que concierne a
la modificación de códigos como a la reestructuración de diversos mecanismos con los
que ejercitan sus funciones los órganos de justicia.

De modo que la reforma no solamente es bienvenida sino, además, es una necesidad de

primer orden. Por ello, el país no puede desaprovechar, el cambio de uno de los poderes
del Estado y con ello, darle a la ciudadanía la posibilidad de poder sentir mayor
credibilidad en sus instituciones públicas.

LA REFORMA DEMOCRATICA.

El Perú, ha tenido dos intentos de reforma. El primero durante el régimen militar de

inicios de los años 70 y el segundo durante el periodo de Alberto Fujimori Fujimori,
ambos regímenes de corte autoritarios114.

Con el advenimiento del periodo democrático en el año 2000, el tema de reformar el

Estado y en concreto el Poder Judicial y los demás órganos de la administración de
justicia, ha sido una constante, más con la asunción al poder del presidente Alejandro
Toledo en julio del 2001, quien impulsó la reforma judicial.

114En efecto, el momento en que se produce esta reforma es propicio porque los gobiernos democráticos,
a pesar de todo, nunca se interesaron en realizar una reforma seria, los que más intereses tuvieron en
reformar fueron los gobiernos no democráticos. Cfr. Alvarado Dodero; En Entrevista de Rosa María
Palacios sobre Administración de Justicia, editado por el Consorcio Justicia Viva. P.41
174
FASES DE LA REFORMA

Hacer un cambio estructural implica tener un orden, lo que implica tener diferencias y
etapas en lo que se pretende. Por ello, una reforma de todo un sistema no requiere
menos, todo lo contrario, exige que la misma se ejecute de manera seria y en resguardo de
principios esenciales del ordenamiento jurídico, como es el caso de la autonomía de los
poderes.

En ese sentido, se advierten tres fases diferenciadas: Fase de decisión política; fase del
diseño y planeamiento estratégico; y fase de la implementación.

Primera Fase: Decisión Política.

La primera de ella, llamada de motivación y decisión política, consiste en el consenso que

debe existir entre los poderes políticos para llevar adelante un cambio sustancial. Pero no
solamente se requiere de ello, sino también de un ambiente democrático adecuado que de
legitimidad al proceso.

Este momento de decisión política se conjugó en el año 2001. A partir de entonces surge
una verdadera democracia en la que se aprecia una amplia e irrestricta libertad de prensa y
libertad de cátedra, así como un amplio control del Ejecutivo a través del Parlamento. De
esta manera, nos encontramos en un escenario histórico que no ha estado presente en las
anteriores reformas, siendo algo que distingue desde el comienzo este proceso de cambio.
Es ese momento democrático, la decisión de llevar a cabo una reforma se ha ido
sincronizando en todos los poderes e instituciones vinculadas. Así, el Parlamento empezó
a convivir en un ambiente de reforma constitucional; además, se discutían reformas a los
códigos principales, esencialmente al Código Penal115.

115 El Congreso de la República, mediante Ley N° 27837 publicada en el diario Oficial el Peruano el 04 de
octubre del 2002, dispuso la creación de una Comisión Especial encargada de revisar el texto del Código
Penal, a fin de elaborar un “Anteproyecto de Ley de Reforma del Código Penal” en atención a las normas
modificatorias y adecuación a los delitos previstos en el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional,
ratificado por el Perú y demás instrumentos internacionales.
175
En el Poder Ejecutivo, una Comisión Especial de Alto Nivel venía elaborando un nuevo
Código Procesal Penal, así como el diseño del Plan Nacional de Tratamiento
Penitenciario116.

Asimismo, en el seno de la sociedad civil, un grupo de juristas elaboraba desde hace

varios años el primer Código Procesal Constitucional, de suerte que el consenso en lo que
respecta a adecuar los códigos como herramientas de la justicia iba en camino.
El propio Poder Judicial, conjuntamente con las demás instituciones del sistema de
justicia, promovió la conformación del Grupo de Trabajo de Alto Nivel para la
modernización del sistema judicial (GTAN)117.

Por su parte, el Ministerio Público, por Resolución N° 847-2003-MP-FN de junio del

2003, aprobó la creación y conformación de comisiones para el proceso de
modernización y reorganización de dicha entidad.

En ese contexto, el proceso de reforma se consolidó en su primera fase, no sólo por los
impulsos en materia de reforma normativa ya anotados, sino porque además, se
materializó el acuerdo y, principalmente, la decisión política para impulsar la reforma del
sistema judicial en el Perú.

En el segundo semestres del año 2003, el Presidente de la República, Alejandro Toledo

Manrique, en su discurso a la Nación del 28 de julio del 2003, anunció la presentación al
Congreso de un conjunto de medidas en materia judicial, entre las que destacó una que
correspondería a la creación de la Comisión Especial de Reforma Integral de la
Administración de Justicia (CERIAJUS), que Fausto Alvarado Dodero, en ese entonces
Ministro de Justicia, se encargaría de promover y defender118.

116
La creación de la Comisión Especial encargada de elaborar el Proyecto del Plan Nacional de
Tratamiento Penitenciario, se aprobó mediante Resolución Ministerial N° 343-2002-JUS de fecha 24 de
setiembre del 2002, con el fin de solucionar definitivamente en problema penitenciario en el Perú.
117
Posteriormente, el Poder Judicial constituyó la Comisión de Magistrados para la Reestructuración del
Poder Judicial, conformada por 13 jueces y vocales de todas las instancias. Esta comisión fue creada en
febrero del 2003 mediante Resolución Administrativa N° 035-2003-P-PJ, con el objetivo de proponer
medidas urgentes e inmediatas en cinco áreas: i) Derecho Civil; ii) Derecho Penal; iii) Despacho Judicial, iv)
Órganos de Gobierno, y v) Política Anticorrupción, que permitieran un cambio estructural en el sistema de
administración de justicia.
118
Como lo señala la Exposición de Motivos, la creación de la CERIAJUS, se orienta a la homologación e
integración de las políticas públicas de las instituciones vinculadas a la administración de justicia y
constituye el paso inicial para el replanteamiento del servicio de justicia y la búsqueda de soluciones a los
problemas que actualmente enfrenta, a través del cual se perfilarán en forma adecuada y cooperante los
176
Con ello quedaba claro que la creación de la CERIAJUS era una clara señal de decisión
política que el Gobierno había adoptado a fin de llevar a la práctica las propuestas de
reforma en aras de mejorar la crítica situación de la administración de justicia, limitada
muchas veces a ser objeto de estudios basados en voluminosos trabajos de diagnóstico.

Segunda Fase: Diseño y Planeamiento Estratégico.

La segunda fase de la reforma, tenía como objetivo el establecimiento de un plan,

concebido como el marco legal que se requiere reestructurar, pasando por la necesidad de
una reforma constitucional y de las leyes orgánicas de las instituciones que conforman el
sistema de justicia. Lo que iba a significar modificaciones a códigos sustantivos y
adjetivos y de todas las herramientas que comprenden el proceso civil, penal,
constitucional, etc.

También hubo un debate sobre a quién correspondía el diseño de la reforma. Para el

Poder Judicial y el Ministerio Público, la reforma correspondía a ellos mismos. Para el
Poder Ejecutivo, en cambio la reforma, siendo integral, no era de competencia de
aquellos (Poder Judicial y Ministerio Público), sino antes bien correspondía ser formulada
por el poder político, que, al fin y al cabo, como representante del pueblo, era el que
debía diseñar la forma de cada institución pública119.

No obstante, el Parlamento no quiso excluir a nadie (a pesar de que podría haber

formulado una reforma únicamente por los mismos parlamentarios como titulares de la
potestad del pueblo de dictar las leyes). De manera más que democrática, procedió a
convocar a todas las instituciones vinculadas a la justicia, al Poder Ejecutivo y a la
sociedad civil, ante la CERIAJUS.

roles institucionales de carada organismo a fin que responda de manera eficiente y eficaz al clamor de la
ciudadanía por justicia.
119
Frente a las críticas del Poder Judicial, el entonces Ministro de Justicia, Fausto Alvarado precisó el tema
de a quién compete la reforma: Hacer una reforma judicial es un tema político porque la forma como el
Poder Judicial se organiza es de acuerdo a ley, no se organiza como los jueces quieren. La Constitución dice
que la facultad de administrar justicia emana del pueblo y se ejerce de acuerdo a ley, entonces no se ejerce
de acuerdo a la voluntad de los jueces. Se ejerce de acuerdo a ley y la ley se da en el Congreso. En:
Entrevista al Diario Gestión, Lima 22 de setiembre del 2003, p.02.
177
Tercera Fase: Implementación.

Luego de la creación de la CERIAJUS, que constituyó un paso histórico para el país en el

proceso de reforma y de los aportes planteados en el Plan Nacional para la reconversión
general del sistema de administración de justicia como su producto final, la tercera fase,
venía a ser la ejecución de todas las propuestas de reformas legales y esencialmente la
reforma constitucional que las instituciones correspondientes deberían de implementar.
En esta fase, cada uno de los poderes del Estado debía implementar autónomamente
cada una de las recomendaciones de la CERIAJUS. En ese sentido, al Parlamento le
correspondía tanto la reforma constitucional como lo concerniente a las reformas legales,
lo no le impedía ciertamente poder coordinar con las demás institucionales involucradas
para coadyuvar a su materialización.

En esta fase de ejecución las instituciones vinculadas debían comprometerse a

implementar las propuestas normativas que fueron establecidas de manera programática
en el corto, mediano y largo plazo, considerándose como corto plazo un lapso no mayor
a un año, por mediano plazo de uno a cinco años y por largo plazo un término mayor a
los cinco años, de acuerdo al orden de prioridades de cada sector en torno a la reforma.

Así, por ejemplo, el Plan Nacional proponía un conjunto de orientaciones y líneas de

acción para identificar una serie de medidas denominadas “urgentes”, que por el bajo
costo de implementación, las entidades del sistema de justicia debían aplicar. En ese
contexto se propuso 17 medidas urgentes, de las cuales 8 correspondían a ser
implementadas en el Poder Legislativo, 3 por el Poder Ejecutivo (Ministerio de Justicia) y
6 por el Poder Judicial.

Bajo esta concepción, el Congreso de la República conformó una Comisión Especial de

Estudio encargada de implementar todas las iniciativas legislativas contenidas en el Plan
Nacional, a fin de dar un mecanismo eficaz y dinámico para que el proceso de reforma de
justicia continuara en marcha y generar con ello, propuestas normativas en forma
coherente y sistemática allí donde el Plan sólo había dado las pautas para la elaboración
de determinada normatividad.

Este esfuerzo parlamentario fue acogido por otras instituciones del sistema de justicia. De
una parte, el Poder Ejecutivo constituyó la Comisión Especial para impulsar la
178
Implementación del Plan Nacional de Reforma Integral de la Administración de Justicia,
mediante Decreto Supremo N° 009-2004-JUS publicado el 01 de setiembre del 2004120 y
la Resolución Ministerial N° 433-2004-JUS del 08 de setiembre del 2004; y el Grupo de
Trabajo “Iniciativa por la Justicia” IJU, creado mediante Resolución de la Defensoría del
Pueblo N° 28-2004/DP el 16 de diciembre del 2004.

PROPUESTAS DE REFORMA.

1.- Metodología

Constituida la CERIAJUS, en un primer momento ésta se avocó a la aprobación de un

reglamento de trabajo y al nombramiento por unanimidad el 02 de diciembre del 2003 de
su Secretario Técnico, cargo que recayó en el doctor Juan F. Jiménez Mayor. Igualmente,
el pleno aprobó el 09 de diciembre el plan de trabajo que el Secretario Técnico presentó
para organizar la estructura de apoyo y postular acciones metodológicas para el trabajo
futuro.
Asimismo, el pleno de la CERIAJUS acordó dividir la labor en 10 grupos de trabajo
temático (GTT) que serían coordinados por un miembro del pleno e integrados por
todos los comisionados interesados en estos temas, quienes podían intervenir
directamente o representados por sus alternos designados por ellos. Asimismo, la
Secretaría Técnica designó un representante a cada uno de los grupos de trabajo a fin de
coordinar y apoyar la labor de los mismos.

También, con el fin de coordinar entre la Secretaría Técnica y las diferentes instituciones
del sistema de justicia, se acordó que éstas podían acreditar ante aquella un funcionario
enlace. Con el apoyo de la cooperación internacional se conformó un equipo de la
Secretaría Técnica el mismo que entró a operar el 05 de enero del 2004, siendo destacable
que el Poder Judicial haya solventado los costos administrativos y de infraestructura del
trabajo de la CERIAJUS, alojando a la Secretaría Técnica y brindando los recursos
logísticos para su labor.

120
Debido a que el plazo de la Comisión ya había culminado, el Ministerio de Justicia mediante Decreto
Supremo N° 010-2005-JUS, publicado el 23 de agosto del 2005, se creó la Comisión encargada de impulsar
la implementación del Plan Nacional de Reforma Integral de la Administración de Justicia con carácter de
permanente a fin de institucionalizar el proceso de reforma.
179
Luego, y con el propósito de contar con un diagnóstico que condense los diferentes
trabajos realizados sobre la materia, se le encargó a la Secretaría Técnica para que en
quince días elabore un documento, el mismo que fue presentado dentro del plazo el 27
de enero y fue publicado en la página web que la secretaría técnica diseñó en el portal
internet del Poder Judicial y desde el cual se ha venido informando sobre los avances del
trabajo de la CERIAJUS.

Los tres primeros grupos de trabajo, implementados a fines del 2003, fueron: a) el
encargado de proponer las medidas urgentes; b) el de la reforma parcial de la
Constitución en lo que se refiere a la administración de justicia; y c) el referido a las
políticas anticorrupción y de promoción de la transparencia en la administración de
justicia. Posteriormente, a propuesta de la Secretaría Técnica, se constituyeron otros siete
grupos de trabajo a los que se les confió los siguientes temas: reforma de la justicia penal;
acceso a la justicia y medios alternativos de solución de conflictos; recursos humanos;
despacho y modernización; gestión, presupuestos y cooperación internacional;
modificación puntual de códigos y normas conexas y jurisprudencia y predictibilidad.

Los grupos de trabajo contaron con una pauta general y una ficha para ordenar su labor
diseñada por la Secretaría Técnica, pero a la vez contaron con la suficiente flexibilidad en
función a la materia que abordaron. Así, el trabajo consistió en revisar el estado de la
situación actual, formular y escuchar las diferentes propuestas planteadas y defendidas
por los integrantes, y luego del debate concluir en propuestas concretas y consensuadas o,
en su defecto, aprobadas por mayoría.

Todos los informes finales de los grupos de trabajo fueron aprobados por consenso por
el Pleno de la CERIAJUS, a excepción de la propuesta de reforma constitucional, que fue
aprobada por mayoría (con el voto contrario del Poder Judicial, Ministerio Público y
Academia de la Magistratura; el representante del Consejo Nacional de la Magistratura
justificó su inasistencia a dicha sesión) y del informe final de leyes orgánicas, que no pudo
ser aprobado pues las instituciones respectivas o no alcanzaron propuestas o las que
alcanzaron no eran compatibles con la propuesta de reforma constitucional aprobada.
Cabe destacar que la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, presentó una propuesta
alternativa de reforma constitucional.

180
Por su parte el Acuerdo Nacional por la Justicia también presente su informe final
denominado “Políticas de Estado para el Cambio Estructural en el Poder Judicial”, el
mismo que constituye el aporte del Poder Judicial al Plan de Reforma Integral y que por
lo tanto debe ser tenido en cuenta en la medida que no sea contradictorio con las
propuestas aprobadas por el Pleno de la CERIAJUS.

2.- REFORMA CONSTITUCIONAL.

Era indispensable que el Congreso de la República reforme la Constitución de 1993

diseñando un nuevo modelo destinado a que la función de impartir justicia se autónoma,
efectiva y predecible.
Los principales puntos contenidos en la propuesta aprobada por la CERIAJUS son los
siguientes:

Poder Judicial.
 La justicia militar se incorpora dentro del Poder Judicial para que no siga siendo
una instancia judicial paralela exenta de control, evitándose así los excesos
cometidos.
 El presupuesto elaborado por el Poder Judicial no podrá ser observado por el
Ejecutivo, salvo que exceda el 4% del monto total del Presupuesto General de la
República.
 La Corte Suprema estará conformada por una Corte técnica de once miembros
con competencia nacional que resolverá los recursos de casación y la
responsabilidad de los altos funcionarios.
 Para ser juez de la Corte Suprema se deberá acreditar una trayectoria democrática,
de respeto a los derechos fundamentales y una conducta profesional acorde con
los principios éticos. Los jueces pueden permanecer en el servicio hasta los 70
años y tienen derecho a mantener su especialidad jurídica durante el desempeño
de su función.
 El Consejo de Gobierno del Poder Judicial será el encargado del gobierno del
Poder Judicial y estará integrado por magistrados de todos los niveles y por
representantes de las universidades y colegios de abogados. Los distritos judiciales
tendrán su propio Consejo de Gobierno, según lo dispuesto por la Ley Orgánica.

181
  Quedan eliminadas las diferencias entre los magistrados, precisándose que los
jueces sólo se distinguen entre sí por la diversidad de sus funciones.
 La carrera judicial se afianza para garantizar la independencia de la función
jurisdiccional, los derechos de los jueces, el establecimiento de un sistema de
méritos para el ingreso, ascenso y permanencia, la calidad del servicio de justicia.

Consejo Nacional de la Magistratura.

 Se constituye en el órgano autónomo encargado de la selección, nombramiento,

promoción y régimen disciplinario de todos los jueces y fiscales.
 Asume el control externo y permanente de los jueces y fiscales, eliminando el
sistema de control interno que está en manos del Poder Judicial y del Ministerio
Público.
 Elimina las ratificaciones de jueces y fiscales cada siete años, pues en la práctica se
han convertido en un poder discrecional, absoluto, secreto e incuestionable.

Academia de la Magistratura.
 Adquiere total autonomía administrativa, económica y académica, dejando de
pertenecer al Poder Judicial.
 Está encargada de la formación y capacitación de los jueces y fiscales en todos los
niveles, así como de la formación de los aspirantes a estos cargos cuando la ley lo
señale.
 En Consejo Directivo es su más alto órgano, y está integrado por representantes
del Poder Judicial, del Ministerio Público, del Consejo Nacional de la
Magistratura, de los Colegios de Abogados y de las Facultades de Derecho de las
universidades.

Ministerio Público.
 Sus miembros tienen los mismos derechos y prerrogativas y están sujetos a las
mismas obligaciones que los del Poder Judicial en los niveles respectivos.
 Se homologa el periodo del cargo de Fiscal de la Nación con el del Presidente de
la Corte Suprema, ambos en dos años.

182
  Se introduce al Consejo de Gobierno del Ministerio Público como el órgano
encargado del gobierno de la entidad, el cual está integrado por fiscales de todos
los niveles y por representantes de las universidades y de los colegios de
abogados.

Tribunal Constitucional.

 Contará con 10 magistrados y se podrá designar suplentes.

 Se introduce la posibilidad de que el Tribunal pueda escoger discrecionalmente
los procesos de hábeas corpus, amparo, hábeas data y de cumplimiento resueltos
por el Poder Judicial que considere necesario revisar. Además podrá resolver en
instancia única los procesos de amparo interpuestos contra resoluciones judiciales
dictadas por la Corte Suprema de la República y contra resoluciones dictadas por
el Consejo Nacional de la Magistratura.
 La sentencia que declara inconstitucional una norma carece de efecto retroactivo,
salvo en materia penal cuando sea más favorable al reo. Si la norma declarada
inconstitucional afecta derechos fundamentales, el Tribunal Constitucional podrá
darle eficacia retroactiva a su sentencia.
 Resolverá y adoptará acuerdos por mayoría simple de votos emitidos, salvo para
dictar sentencia que declare la inconstitucionalidad de una norma, caso en que se
requerirá un mínimo de siete votos del número legal de sus miembros.

Necesidad de establecer relaciones de coordinación.

 Se introduce una norma constitucional según la cual el Poder Judicial, el

Ministerio Público, el Tribunal Constitucional, el Consejo Nacional de la
Magistratura y la Academia de la Magistratura establecerán relaciones de
coordinación a efectos de asegurar el cumplimiento adecuado y oportuno de la
función de impartir justicia.

183
Comunidades campesinas y nativas, rondas campesinas y pueblos indígenas.

 Se reconoce que las autoridades de las comunidades campesinas y nativas, rondas

campesinas y pueblos indígenas pueden resolver conflictos dentro de su ámbito
territorial.

Derecho a un debido proceso.

 Se le reconoce como un derecho fundamental, precisando sus manifestaciones

más relevantes.

PROPUESTAS ALTERNATIVAS REALIZADAS POR EL PODER JUDICIAL

Y EL MINISTERIO PUBLICO (ARTICULADO NO APROBADOS)

En el tema de la reforma parcial de la Carta Magna de 1993, hubo consenso parcial en el

Pleno de la CERIAJUS. Así, por mayoría se aprobó un texto final, pero en minoría el
Poder Judicial y el Ministerio Público presentaron textos alternativos que constan en el
Plan Nacional como documentos no aprobados, al igual que la propuesta del Grupo
Temático de Trabajo de Acceso a la Justicia.

Propuesta alternativa del Poder Judicial121.

 En cuanto a la autonomía del Poder Judicial (artículo 139°), el Poder Judicial

postula que no solamente sea económica, administrativa y normativa, sino
también disciplinaria. Obviamente, esto significa que el control funcional debe
continuar al interior del Poder Judicial, pero con participación de la sociedad civil.
 En cuanto al Consejo Ejecutivo (de Gobierno en ambas propuestas, artículo
141°), el Poder Judicial considera que no debe aumentarse el número de
integrantes pues ello dificulta el proceso de toma de decisiones institucionales y
convierte un ente que por naturaleza debe ser dinámico en uno que asemeja a una
asamblea permanente.
 El Poder Judicial considera que la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia es
“el máximo grado de deliberación” institucional (artículo 142), y que como

Ver: CERIAJUS. Preguntas y Respuestas, elaborado por el Poder Judicial y otros, Lima, diciembre 2004,
121

…..p.12.
184
 órgano jurisdiccional funciona a través de salas especializadas, las necesarias para
atender la carga procesal que soporta. Esto es coherente con la preparación
académica que cada magistrado realiza a través de su carrera, según sus aptitudes
y preferencias. Además, constituirla como corte única es aplicable para otras
realidades en que se necesita un órgano que propenda a la unidad de pluralidades
políticas (por ejemplo, Estados Unidos de América, en que la Corte Suprema
unifica los criterios de las cortes estaduales).

Propuesta alternativa del Ministerio Público122.

 Constitucionalmente, la misión del Ministerio Público no se reduce a acusar ni a

obtener el máximo de posibles condenas, sino principalmente buscar la
obtención de sentencias justas, defender la legalidad constitucional y la correcta
administración de justicia. Estas características particulares exigen una estructura
orgánica específica en el Ministerio Público que le permitan desarrollar, con
mayor eficacia, los delicados roles que la Constitución le asigna.
 De esta manera, en atención a los principios de mejor fluidez y
despersonalización de decisiones, así como el espíritu democrático de la sociedad
política, el Ministerio Público plantea que el gobierno de esa institución esté a
cargo de la Junta de Fiscales Supremos y de un Consejo Consultivo. El Consejo
Consultivo propuesto integrado por dos Fiscales Superiores Titulares y un Fiscal
Provincial Titular. Asimismo, se establece que el Fiscal de la Nación presida y
represente al Ministerio Público, quien es elegido por los Fiscales Supremos por
dos años sin reelección.
 En contraposición, el Ministerio Público considera que la creación de un Consejo
de Gobierno podría suponer un retardo en la necesaria prontitud de una acción o
una irresponsabilidad colectiva que diluya la eficacia de la institución.

Propuesta del Grupo de Trabajo Temático de Acceso a la Justicia123.

Propuesta de reforma constitucional sobre Justicia Comunal que deberá ser sometida a
consulta con los Pueblos Indígenas, Comunidades Campesinas, Nativas y Rondas
Campesinas, conforme el artículo 6° del Convenio 169 de la OIT:

122 Ver: CERIAJUS. Preguntas y Respuestas, Ibidem, p.12.

123 Ver: CERIAJUS. Preguntas y Respuestas, Ibidem, p.12.
185
“Artículo 138°.- El Poder Judicial ejerce la potestad de impartir justicia, de conformidad
con la Constitución y las leyes. Su unidad y exclusividad no se afectan por las funciones
que desarrollan el Tribunal Constitucional en materia constitucional y el Jurado Nacional
de Elecciones en materia electoral.

Los miembros de las Fuerzas Armadas en actividad que cometan delitos estrictamente
castrenses, serán juzgados por jueces que conforman una competencia especializada del
Poder Judicial.

Las autoridades de las comunidades campesinas y nativas, rondas campesinas y pueblos

indígenas, pueden resolver conflictos impartiendo justicia dentro de su ámbito territorial.
Las autoridades policiales, fiscales, judiciales y en general, toda autoridades estatal,
respetarán tales decisiones siempre que observen los derechos constitucionales y los
derechos humanos internacionales reconocidos. La ley establecerá las formas de
coordinación correspondientes entre la justicia comunal y la justicia ordinaria.
Se reconocen el arbitraje y otros modos de solución de conflictos y eliminación de
incertidumbres jurídicas como la conciliación y la mediación, de conformidad con las
leyes sobre la materia”

Propuesta alternativa, asumiendo el actual texto constitucional:

“Artículo 149°.- Las autoridades de los pueblos indígenas, comunidades campesinas,
nativas y rondas campesinas, pueden ejercer las funciones jurisdiccionales dentro de su
ámbito territorial de conformidad con el derecho consuetudinario, siempre que no violen
los derechos fundamentales de la persona. La ley establece las formas de coordinación de
dicha jurisdicción especial con los juzgados de paz y las demás instancias del Poder
Judicial”.

PROPUESTAS PRESENTADAS COMO MEDIDAS URGENTES

Antecedentes.

La reforma integral del sistema de justicia, si bien tiene un sentido de corto o largo plazo,
amerita de la implementación de medidas de aplicación urgente e inmediata que permitan
un reencuentro de las instituciones del sistema –reunidos en el espacio de CERIAJUS-

186
con la ciudadanía, expresado en la constatación de la existencia de una clara voluntad
política por la concertación como eje esencial de la reforma.
Dentro de esta línea de acción, la CERIAJUS planteó como una de sus primeras acciones
la constitución de un grupo de trabajo temática que formulara estas medidas de alcance
inmediato (Acuerdo N° 11, Acta N° 5 correspondiente a la sesión del 25 de noviembre
del 2003). Este grupo de trabajo presentó al Pleno de la CERIAJUS el conjunto de su
trabajo, el mismo que fue aprobado en su conjunto en la sesión del 03 de febrero del
2004.

RELACION DE MEDIDAS URGENTES.

Derogación de la exoneración de las tasas judiciales a las AFPs.

Sobre Justicia Anticorrupción

 Que la justicia especializada en Anticorrupción tenga carácter permanente y que

los órganos competentes tomen medidas pertinentes a tal fin.
 Que, asimismo se disponga la creación de un ente coordinador del sub sistema
anticorrupción que apuntale los diversos esfuerzos de las instituciones
vinculadas al tema.
 Solicitar al Congreso que apruebe las partidas adicionales que han solicitado el
Poder Judicial y el Ministerio Público para cubrir los gastos requeridos en el
ámbito anticorrupción y antiterrorismo.

Sobre el acceso a la justicia.

 Nombrar traductores que posibiliten la comunicación entre los pobladores que

hablan idiomas originarios y los diferentes operadores del sistema de justicia.
 Traducir y editar en libros y cintas magnetofónicas, los textos normativos
fundamentales a los idiomas originarios del país.
 Que el Poder Judicial evalúe la posibilidad de realizar un estudio para determinar
el mecanismo a aplicarse para exonerar tasas judiciales en las provincias de
extrema pobreza.
187
Sobre la gestión del Despacho Judicial y Fiscal y la celeridad de los procesos.

 Mesa única de partes para la distribución de denuncias y unificación del turno

judicial y fiscal en turno de 24 horas.
 Cambio del horario de los jueces para atención de litigantes fuera del horario de
despacho de 3 a 4 p.m.
 Disponer que los jueces promuevan el uso de las cuentas bancarias para el pago
de alimentos.
 Restituir la notificación por nota para efectos de prescindir del gasto de tiempo y
costo que su ausencia causa al proceso.

En el proceso civil.

 Modificar los artículos que regulan la contienda de competencia en el Código

Procesal Civil (artículos 35-46 y 451, inciso 5 del CPC).
 Modificar el artículo 625 del CPC en lo que se refiere a la caducidad de las
medidas cautelares a fin de que esta sólo sea aplicable a los procesos iniciados con
el Código de Procedimientos de 1912.

En el Régimen Penitenciario.

 Recomendar al Ministerio de Justicia que prosiga con el trabajo de los internos del
establecimiento penitenciario de Lurigancho hacia el pabellón industrial que se
encuentra ubicado en la parte contigua al penal.

Gobierno del Poder Judicial.

 Otorgar al Presidente del Poder Judicial instrumentos de gestión, ágiles y

eficientes brindándole facultades ejecutivas contenidas en los incisos 5, 14, 19, 22
y 26 del artículo 82 del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder
Judicial hasta el 31 de diciembre del 2004. Del mismo modo, exonerarlo de las
normas de austeridad en el gasto, en tanto no se implemente la propuesta que
desarrolle el Plan Nacional de Reforma Integral de la Administración de Justicia.
 Modificar el artículo c236° de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en lo que se
refiere al criterio de antigüedad como único criterio para designar a los jueces
188
 provisionales y que en adelante se realice teniendo en cuenta, la especialidad, el
orden de méritos, la antigüedad y que estos llamamientos se basen razones
basadas principalmente en la trayectoria moral de los Magistrados.

Supresión del término “reo” de la actual denominación de las Salas Penales por
afectar la dignidad de la persona y el principio de presunción de inocencia.

Una vez aprobadas estas medidas, la Presidencia de la CERIAJUS ofició a las entidades
correspondientes para la implementación de estas medidas.

PROPUESTA DE REFORMA CONSTITUCIONAL.

La propuesta de reforma constitucional en materia de justicia no fue aprobada por

consenso sino por mayoría. Se trata de una cuestión crucial, ya que las normas
constitucionales proporcionan el marco regulativo básico para diversas leyes orgánicas y
ordinarias que deben ser revisadas y adaptadas –o en otro caso creadas- en el proceso de
reestructuración del Poder Judicial y las restantes instituciones del sistema de justicia.

El texto de reforma aprobado contiene diversos cambios de importancia respecto de la

Carta Política vigente. De hechos, podemos decir que si se llegan a adoptar, la
configuración constitucional del sistema de justicia experimentará una transformación
cualitativa. En otras palabras, la envergadura de los cambios propuestos es tal que su
conversión en normas constitucionales determinará una diferencia radical respecto del
viejo modelo de justicia consagrado en la Carta Magna de 1993.
Es verdad que la Carta de 1993 introdujo ya algunas innovaciones, tales como la
distinción entre funciones jurisdiccionales y funciones de gobierno y administración, la
despolitización de los nombramientos de jueces y fiscales, la creación de la Academia de
la Magistratura, entre otras. Pero lo que contiene el nuevo proyecto de la CERIAJUS es
todavía renovador y constituye una transformación estructural e integral.
Las principales propuestas de la CERIAJUS son:

 El abandono de la definición de la tarea jurisdiccional como mera “administración

de justicia”.

189
  El fortalecimiento de la independencia judicial externa e interna, mediante
diversas normas en materia presupuestaria, de organización interna, de gobierno,
de relaciones entre jueces, etc.
 La supresión del fuero militar y el fortalecimiento de la unidad y exclusividad del
Poder Judicial.
 El reconocimiento de la potestad resolutiva de conflictos de las comunidades
campesinas y nativas, rondas campesinas y poblaciones indígenas.
 La introducción de los Consejos de Gobierno, tanto en el Poder Judicial como en
el Ministerio Público, como los órganos a los que se encomienda la dirección
institucional.
 La redefinición de la naturaleza y rol de la Corte Suprema de Justicia.
 El establecimiento de la carrera judicial y fiscal.
 El control disciplinario externo sobre los jueces y fiscales, a cargo del Consejo
Nacional de la Magistratura.
 La consolidación de la Academia de la Magistratura.
 El fortalecimiento del Consejo Nacional de la Magistratura mediante una
ampliación del número de sus integrantes, las atribuciones de nuevas funciones y
el establecimiento de una organización descentralizada.
 El fortalecimiento del Tribunal Constitucional.
 El reconocimiento de las relaciones de coordinación entre las instituciones de
justicia.

PROPUESTAS REFERIDAS AL ACCESO A LA JUSTICIA.

El Grupo de Trabajo sobre Acceso a la Justicia de la CERIAJUS discutió con

profundidad las causas por las cuales la gran mayoría de peruanos encuentran serias
dificultades para acceder a la administración de justicia. Muchas de las recomendaciones
que los representantes del Instituto de Defensa Legal (IDL) hicieron llegar al grupo
fueron tomados en cuenta, pero resulta fundamental que la sociedad civil se involucre
para tratar de buscar una salida más justa.

190
Barreras económicas.

 Tasas judiciales: Que generan serias dificultades para que la población acceda a
un servicio que el Estado debe proporcionar a la población. El financiamiento del
Poder Judicial debe estar a cargo del propio Estado, para lo cual recurre a los
impuestos que pagan los ciudadanos. Lamentablemente, el presupuesto estatal
sigue priorizando otros gastos antes que la satisfacción de la necesidad de justicia
de la ciudadanía, que en muchas ocasiones se abstiene de buscar justicia o recurre
a medios violentos mucho más económicos y rápidos que una salida legal.

Aunque plantear tasas judiciales implica una discriminación indirecta de las

personas de menores recursos, algunos funcionarios han llegado a justificar esta
restricción argumentando que al establecer un costo se evita que se presenten
demandas sin mayor fundamento y se produce un filtro para reducir la carga
procesal. Sin embargo, esto es una contradicción, porque en lugar de promover el
acceso de la población a la administración de justicia se pretende disuadirla de
hacerlo.

Si se considera que las tasas judiciales corresponden a un enfoque erróneo

respecto de la relación del Estado con la sociedad, su situación actual es aún más
grave, porque no se corresponde con el servicio que se presta al ciudadano, como
disponen las normas tributarias.
 Auxilio judicial: En relación con el auxilio judicial, se constata que los trámites
para acceder a él son sumamente complejos y que terminan por estar fuera del
alcance de aquellos a quienes precisamente se pretende beneficiar. Sin embargo,
las normas señaladas podrían ser de mucha utilidad si se logran difundir y los
magistrados se sensibilizan al respecto.
 Jueces de Paz en zonas urbanas: Una segunda respuesta a las barreras
económicas es la introducción de la justicia de paz en las zonas urbanas. Para ello
se plantea derogar el artículo de la Ley Orgánica del Poder Judicial que prohíbe
que los juzgados de paz coexistan con los juzgados de paz letrados.
La presencia de jueces de paz en las ciudades ayudaría a disminuir la sensación de
impunidad frente a la delincuencia menor y contribuiría a la armonía entre los
vecinos. Resulta interesante que países como Colombia y Venezuela, que tomaron
la justicia de paz del Perú, hayan decidido establecerla en los últimos años sobre
191
 todo en las principales ciudades y con mucho éxito. Sería positivo que la sociedad
civil peruana solicitase esta modificación legal. En todo caso, será necesario
brindar una capacitación adecuada a la población que a la fecha no ha contado
con jueces de paz, de manera que estén informados sobre los alcances y
posibilidades de esta figura.
 Defensa de oficio: En cuanto a la defensa de oficio, un serio problema es que
continúa ligada a la representación de procesados de escasos recursos y no a las
víctimas, que muchas veces también son personas pobres. Se destaca que se haya
contemplado la posibilidad de defender a los agraviados por delitos. Se trata de
un área en la que si será necesario contar con más inversiones del Poder Judicial,
siendo fundamental que se le dé prioridad.

Conciliación extrajudicial.

Otro avance significativo en cuanto a la eliminación de barreras de acceso es la propuesta

de derogar la obligatoriedad de la conciliación extrajudicial, que en muchos distritos
judiciales se había convertido en un trámite costoso en tiempo y dinero para los litigantes.
El consenso logrado en este tema ha respondido a la constatación de que el mecanismo
de la conciliación había sido desvirtuado por los diversos operadores del sistema (centros
de conciliación), la mala preparación de los conciliadores y el débil control del Estado. La
conciliación extrajudicial puede ayudar a facilitar el acceso a la justicia, en tanto las partes
puedan optar por ella de manera voluntaria y no cuando se encuentran obligadas a ello
como ocurre hoy.

Barreras lingüistas.

A más de 180 años de vida republicana, en el Perú ninguna norma ha sido traducida
todavía para los nueve millones de hablantes de quechua, el medio millón de personas
que hablan aimara y los miles de habitantes de lenguas amazónicas, lo que bloquea el
acceso de estas poblaciones a la administración de justicia y trae como consecuencia la
impunidad de la mayoría de delitos de los que son víctimas quienes no hablan castellano.
Para enfrentar esta barrera lingüística, se ha previsto que deben nombrarse intérpretes
cuando se perciba que cualquiera de los involucrados no puede expresarse en castellano.

192
De esta forma, no se trata solamente del acusado, sino de víctimas, testigos y demás
partes o participantes del proceso. Se exige a cada institución contar con una relación de
traductores.

Sin embargo, la creación de un Registro Nacional de Intérpretes podría ser un objetivo

demasiado complejo y costoso. Resulta más viable que tanto éstos como los referidos
peritos culturales, encargados, por ejemplo, de definir si existe un error culturalmente
condicionado tengan carácter local.

Las barreras lingüísticas deben ser asumidas con mucha seriedad por las instituciones de
la sociedad civil, los gobiernos locales y regionales y las organizaciones indígenas. En la
actualidad es posible, sin mayor gasto económico, ofrecer a las cortes superiores un
listado de las personas que están en capacidad de ser intérpretes, quienes podrían, a su
vez, recibir capacitación en materia jurídica.

Por otro lado, se debe plantear de manera mucho más precisa que hablar el idioma local
es una exigencia para los defensores de oficio.

Barreras culturales: Rondas campesinas.

Es positivo que se aborde esta problemática y se incluya en los proyectos de capacitación

y formación de magistrados. Igualmente, la presencia de peritos culturales va a evitar
muchos problemas serios a la población campesina e indígena. Sin embargo, desde la
presentación del problema debió mencionarse que la ausencia de reconocimiento
constitucional de las facultades jurisdiccionales de las rondas campesinas genera múltiples
e innecesarios conflictos entre la administración de justicia y la población. En muchos
lugares donde no existen comunidades campesinas ni nativas, las rondas campesinas
administran justicia y sufren persecución legal por ello.

La modificación constitucional que se ha planteado no reconoce esta facultad de

administrar justicia, sino que se refiere a la resolución de conflictos por comunidades,
rondas y pueblos indígenas. Redacción que tiene un carácter muy ambiguo y, en la
práctica, podría implicar que solo el Poder Judicial administra justicia, lo que sería un
serio retroceso.

193
La referencia al “desarrollo de políticas públicas de reconocimiento y respeto” que se
hace, puede pecar de genérica. En materia de los indicadores, la redacción también es
imprecisa, al señalar como uno de ellos el “desarrollo legislativo de las facultades de las
Comunidades Campesinas y Nativas y Rondas Campesinas”, sin precisarse que
estábamos haciendo referencia a facultades jurisdiccionales.

Justicia de paz.

El Grupo de Trabajo ha planteado importantes avances para la justicia de paz. En primer

lugar, el documento busca solucionar el entrampamiento legal existente a la fecha,
planteando que los jueces de paz sean elegidos de manera directa, sin la intervención de la
ONPE, el RENIEC y el JNE. La elección de los jueces de paz estaría entonces regulada y
supervisada solamente por el Poder Judicial.

De cumplirse las medidas planteadas, se logrará fortalecer la justicia de paz.

La distribución de material logístico para los jueces de paz es una obligación que la Ley
Orgánica del Poder Judicial ha previsto y que, en todo caso, debería cumplirse.

De otro lado, la ampliación de las competencias de los jueces de paz es una necesidad,
especialmente para las faltas contra el honor, apropiación ilícita, receptación y estafa.
Pues no se tiene claridad respecto de todas las competencias que las leyes les confieren,
provocando que en algunas cortes superiores se interprete muy restrictivamente las
funciones de los jueces de paz. Para solucionar este problema sería positivo contar con
una norma única que detallara la competencia.

Módulos básicos de justicia.

Los módulos básicos de justicia son considerados muchas veces como un fin en sí
mismo, cuando en realidad corresponde evaluar si justifican la inversión que hay que
hacer en ellos, Algunos han sido ubicados en lugares sin mayor carga procesal, contra la
opinión de las propias cortes superiores.

194
 PROPUESTAS SOBRE LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCION,
PROMOCION DE LA ETICA Y TRANSPARENCIA.

El Plan Integral y Concertado de Reforma del Sistema de Justicia de la CERIAJUS prevé

como uno de sus componentes esenciales el establecimiento de políticas anticorrupción y
de promoción de la ética y la transparencia en las instituciones del sistema de justicia.
Dado el nivel de corrupción y de control político que pervirtió el funcionamiento de la
justicia peruana durante el fujimorato y habida cuenta de la preocupante percepción
ciudadana de las entidades del sector como fuertemente afectadas por prácticas corruptas,
se trata de una cuestión de mayor relevancia.

El Plan de Reforma establece como objetivo estratégico de esta área de intervención

“establecer permanentes y coordinadas que consoliden una práctica ética y transparente
de los operadores e instituciones del sistema de justicia y coadyuven a la identificación,
sanción, erradicación de prácticas de corrupción en su interior”.

En función de dicho objetivo, se definen tres sub áreas: i. lucha contra la corrupción; ii.-
promoción de la eticidad; y iii.- transparencia de la información.
Como parte de las políticas anticorrupción, se previó el desarrollo de una serie de
proyectos específicos tales como:
 Plan integral de prevención y sanción de actos de corrupción en las instituciones
del sistema de administración de justicia.
 Mejora de los órganos de control disciplinario, como medida transitoria para la
constitución de un único órgano de control, de carácter externo, en armonía con
la propuesta de reforma constitucional formulada por la CERIAJUS.
 Reformulación de criterios para la evaluación de la idoneidad del magistrado, lo
que va en consonancia con la propuesta referida al establecimiento de una
verdadera carrera judicial.
 Fortalecimiento del subsistema judicial anticorrupción.
 Articulación con el Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción que deberá
formular el Ministerio de Justicia.

Las iniciativas listadas pueden constituirse en importantes herramientas para el combate

contra la corrupción en el sistema de justicia. Dado su carácter estructural, mención
especial, merecen, por un lado, la reformulación de criterios para evaluar la idoneidad del
195
desempeño judicial, pues ello tiende a asegurar la permanencia en funciones solo de
jueces capaces, y por otro lado, el fortalecimiento del subsistema judicial anticorrupción,
pues se trata de un área judicial de extrema sensibilidad social y política porque juzga a un
elevado número de personas imputadas de incurrir en corrupción desde el centro mismo
del poder del Estado durante el régimen fujimorista.

De las medidas específicas de fortalecimiento del subsistema judicial anticorrupción

destacan: la asignación de recursos económicos provenientes del FEDADOI; la
determinación del carácter permanente del subsistema; la ampliación de competencias
para conocer todo tipo de casos de corrupción; y la emisión de normas de agilización de
los procesos judiciales sobre la materia.

En lo que se refiere al ámbito de la promoción de la eticidad, el objetivo definido es el de

“coadyuvar a promover las condiciones sociales y formativas que favorezcan una
conducta ética de los operadores del sistema de administración de justicia”. Para ello se
proponen dos líneas de acción fundamentales, de corto y mediano plazo: la celebración
de un pacto interinstitucional de la probidad y la realización de campañas de difusión e
internalización de valores.

De esta manera se busca que las entidades públicas de la justicia formen alianzas y
adopten compromisos en conjunto para fomentar el comportamiento honrado en el
desempeño de las funciones propias del cargo estatal. Asimismo, se procura incidir sobre
los siempre difíciles aspectos de cultura ética y valores, por medio de talleres formativos y
diversas acciones en medios de comunicación.
Finalmente, en el ámbito de la transparencia de la información, el objetivo específico es
“establecer mecanismos que permitan al ciudadano contar con información veraz y
oportuna sobre las acciones, decisiones y gestión de las instituciones del sistema de
justicia”. Las acciones o proyectos más interesantes que apuntan al logro de dicho
objetivo son,: la creación de un portal de transparencia integrado de las instituciones del
sector y la organización de un registro individual de cada magistrado, que tendrá carácter
público y permanente.

196
PROPUESTAS SOBRE LA MODERNIZACION DEL DESPACHO JUDICIAL
Y FISCAL.

Las propuestas y proyectos se refieren a dos sub áreas: la judicial, con catorce proyectos
y la fiscal con veinte. El hecho que hayan contado con el consenso de todos sus
integrantes y del pleno de la CERIAJUS, debería facilitar su implementación, a partir de
una mejor coordinación interinstitucional de todos los miembros del sistema de justicia.
Los treinta y cuatro proyectos apuntan, de manera integral. Al elemento humano,
institucional, financiero y tecnológico.

El enfoque en este tema ha sido triple. Por un lado, busca la reducción de la enorme
carga procesal del sistema de justicia peruano; luego, conseguir una tutela efectiva de los
derechos e intereses de los usuarios; y finalmente, mejorar el trato de estos últimos, para
que la percepción de la ciudadanía respecto del sistema de justicia sea más alentadora. Un
ejemplo de esto, es la propuesta de crear la Defensoría del Usuario Judicial y del Servicio
Fiscal que responda y canalice sus quejas, tanto en el ámbito judicial y el fiscal. La
pregunta es si son necesarias dos instancias o basta con una que tenga la capacidad de
responder a ambas demandas sociales, la del litigantes en general, que incluye la del quien
es parte de un proceso penal. Entre las responsabilidades del Defensor del usuario,
estarán la elaboración de su Reglamento de Organización y Funciones, así como la
aprobación de la Carta de Derechos del Justiciable (usuario) y la emisión de directivas
claras al personal encargado de la atención al público. La intermediación entre las
demandas del usuario y las capacidades del sistema de justicia, sin duda, pueden ayudar a
mejorar la imagen social, así con las condiciones de trabajo de la judicatura.

La importancia de haber atendido el problema del despacho en esta área radica en que
este enfrenta, a través de planes de desarrollo institucionales, uno de los más serios
problemas del sistema, es decir, el punto de encuentro entre los solicitantes de justicia en
el Perú y el sistema de administración de justicia vigente.

197
Descripción de las propuestas de reforma presentadas.

Modernización del despacho judicial.

 Plan de Implantación Progresiva de más Juzgados y Salas.
 Plan de descarga procesal
 Solución al problema de la Corte Suprema.
 Plan de mejora de los servicios judiciales.
 Creación de la Defensoría del Usuario de Servicios Judiciales.
 Potenciar al juez como director del proceso y del despacho.
 Registro único de requisitoriados, procesados y sentenciados.
 Programa de desarrollo de sistemas y soporte informático para despachos
judiciales.
 Cumplimiento de la ley 27939 sobre juzgados de paz en las delegaciones
policiales.
 Delimitación de especialidades en justicia de paz.
 Reorganización del sistema de notificaciones.

Modernización del Despacho Fiscal.

 Plan de Implantación Progresiva de más Fiscalías.
 Inventario nacional de carga procesal de Fiscalías.
 Plan de medidas presupuestales para el Ministerio Público.
 Plan de mejora de los servicios fiscales.
 Creación de la Defensoría del Usuario de Servicios Fiscales.
 Soporte logístico del despacho fiscal.
 Mejoramiento de organización y funciones de fiscalías provinciales,
prevención del delito y pool de fiscales.
 Fortalecimiento de la función administrativa del despacho fiscal.
 Registro único de requisitoriados, procesados y sentenciados.
 Plan de tecnología de la información.
 Plan de medidas para el mejoramiento de la infraestructura de las fiscalías.
 Plan de Recursos Humanos del Ministerio Público.
 Capacitación de personal del despacho fiscal.
 Capacitación de fiscales en temas de gestión y administración del despacho.

198
  Fortalecimiento del despacho de Fiscalías Superiores Penales, de Familia,
Provinciales Civiles.
 Guía de pautas metodológicas para emitir dictámenes y resoluciones.
 Establecimiento de plenos de familia.

PROPUESTAS SOBRE RECURSOS HUMANOS.

La CERIAJUS planteó importantes avances en el campo de las facultades de Derecho; la

selección, evaluación periódica y control disciplinario de los magistrados y el régimen
laboral de los auxiliares o asistentes jurisdiccionales y fiscales.

Respecto a las facultades de Derecho, es importante resaltar que la CERIAJUS se

preocupó por el serio problema que constituye la cada vez mayor mercantilización de la
enseñanza de esta disciplina, que ha prosperado debido a la ausencia de medios eficaces
para controlar tanto la creación de las facultades de Derecho o filiales de éstas, así como
la calidad de la enseñanza que en ellas se imparte.

Para encargarse de estos dos controles, se propone la creación de un órgano que estaría
constituido por los decanos de las cinco universidades más antiguas y que formaría parte
de la Asamblea Nacional de Rectores y cuyas funciones serían, entre otras, el control de
las plazas o vacantes ofrecidas por las facultades, la concertación de un nivel mínimo
común de enseñanza entre ellas y la acreditación de éstas.

De esta manera se busca comprometer a las universidades más antiguas en la tarea de

mantener un nivel mínimo aceptable en la formación de los estudiantes de Derecho, para
que, una vez egresados, tengan las capacidades necesarias para un desempeño personal y
social adecuado y satisfactorio. Mejorando la calidad de los abogados se espera que
también mejore, por lo menos en parte, la calidad de los futuros jueces y la de los
litigantes en el sistema de justicia. Debe igualmente resaltarse que esta medida está bien
complementada por la derogación de la disposición legal que permitía a las universidades
crear filiales autorizadas para otorgar grados académicos.

Sin embargo, el desarrollo de estas dos propuestas requiere de un sustento normativo un

poco más complejo que aún no ha sido elaborado y que va desde las consecuencias del

199
incumplimiento de las disposiciones emanadas de la Junta de Decanos hasta el trámite
que debe seguirse ante esta entidad y su relación de competencias con el Consejo
Nacional para la Autorización de Funcionamiento de Universidades (CONAFU) y la
ANR.
En lo que se refiere a los magistrados, se aprobó las bases sobre las que debe
desarrollarse la regulación de la carrera judicial y fiscal y que enfatizan el mérito como
principio rector de la organización de la magistratura, ya que de él depende el ingreso, la
permanencia y el retiro de ésta.
Entre las principales características de estas bases deben señalarse las siguientes:
 La carrera es cerrada en los dos primeros niveles; es decir, solo pueden ingresar al
segundo nivel quienes están en el primero; y es abierta en los dos últimos niveles,
a los cuales pueden acceder todos.
 El ingreso a los dos primeros niveles, implica primero, un concurso de selección y
posteriormente, el curso de formación inicial; solo después de cumplidos ambos
requisitos se podrá nombrar jueces y fiscales titulares y suplentes o designar a los
candidatos aptos para ser magistrados, que quedan en reserva por tres años para
cubrir las plazas que se generen en este periodo.
 El ingreso a los dos últimos niveles de la magistratura se realizará mediante
concurso público, en el cual los criterios de evaluación serán diferentes
dependiendo de la condición en que se presente el postulante; así, por ejemplo, el
criterio de evaluación de los antecedentes del magistrado y del abogado o
profesor son diferentes porque la trayectoria de ellos también es diferente.
 La eliminación de las ratificaciones y la institución de la evaluación periódica del
desempeño de los magistrados que comprenderá seis campos: la calidad de las
resoluciones, la calidad de la gestión del proceso como director de éste, la
productividad del magistrado, la organización de su despacho, la producción
jurídica y los estudios realizados, teniendo mayor peso los dos primeros, La
desaprobación de la evaluación será causal de cese en el cargo de magistrado.
 Se establecerán claramente los supuestos de faltas disciplinarias y de sanciones
correspondientes y se corregirán algunas normas referidas al procedimiento
(legitimidad, tiempo de prescripción, etc.) para hacerlo más eficaz sin afectar las
garantías del debido proceso.
 Como producto de la evaluación y del record disciplinario del magistrado se
construirá un cuadro de méritos por cada nivel con el fin de que todas las

200
 decisiones que puedan afectar a los magistrados sean tomadas en función del
mérito de cada uno.

Se ha considerado que lo más convenientes es uniformar el régimen laboral de los

asistentes fiscales y judiciales que actualmente laboran bajo cuatro regímenes diferentes e
incluidos dentro de la carrera pública, reservando para una regulación especial los temas
particulares de su evaluación, control disciplinario y capacitación. Asimismo, se ha tratado
el caso especial de los defensores de oficio, respecto de los cuales se ha concluido que es
necesario reorganizar desde su perfil hasta los requisitos para incentivar a abogados
jóvenes a asumir este rol.

Por otro lado, es notoria la ausencia de medidas concretas de reforma dirigidas a la

regulación de la actuación y conducta de los abogados litigantes, responsables también del
mal funcionamiento de la justicia, entre otros motivos, por los recursos dilatorios o
malintencionados que con frecuencia plantean. Así, la función disciplinaria de los colegios
de abogados es una tarea pendiente de la reforma judicial.

PROPUESTAS SOBRE GOBIERNO, GESTION Y PRESUPUESTO.

El objetivo de esta tarea era fortalecer la organización y gestión de gobierno de las

instituciones que integran el sistema de justicia para que garanticen la obtención de los
recursos suficientes para una acción autónoma e independiente que se refleje en un mejor
servicio al usuario.

Lo que se busca es un rediseño organizacional de los órganos de gobierno con el fin de

obtener los presupuestos adecuados para un desempeño autónomo e independiente que
permita otorgar un mejor servicio al justiciable. El enfoque es claro y acertado, pues se
pone al usuario como el fin último de la justicia.
Para el desarrollo de las propuestas de esta área se convino en subdividirla en cinco sub
áreas en las que fueron presentados, catorce proyectos: i) Gobierno y gestión; ii)
Presupuesto; iii) Cooperación técnica internacional; iv) Tecnología y sistemas de
información; e v) Infraestructura.

En cuanto a los proyectos más importantes, son tres los aportes hechos:

201
 1. La propuesta de modificación constitucional para que el presupuesto del Poder
Judicial no pueda ser observado, salvo que este exceda el 4% del presupuesto del
sector público. Ello busca la tan ansiada autonomía económica, que además, irá
acompañada de una nueva normatividad para la formulación y ejecución
presupuestal en todo el sistema de justicia. De esta forma, ya no se tendría un
Poder Judicial, sometido a laos condicionamientos del Ejecutivo ni a la
indiferencia del Legislativo.
2. La iniciativa para aplicar una reingeniería organizacional a los órganos de gobierno
del Poder Judicial y el Ministerio Público con criterios de desconcentración,
descentralización y horizontalidad. Esto permitiría contar con órganos de
gobierno con facultades y competencias claras.
3. Las definidas y detalladas políticas de infraestructura inmobiliaria y mobiliaria que
generarán ambientes de trabajo propicios para un desempeño favorable de los
magistrados y del personal auxiliar jurisdiccional y administrativo.

Por otro lado, de los puntos débiles de las propuestas presentadas por el grupo, se
pueden citar las siguientes observaciones que guardan relación con la poca profundidad
de algunos de ellas:
1. Una vaga definición de la estrategia para conseguir recursos provenientes de la
cooperación técnica internacional, que deja las acciones en el nivel general de
elaboración de planes concertados, además de obviar las vías individuales que
cada institución vinculada a la administración de justicia debe tomar para acceder
a estos recursos.
2. Uno de los objetivos de la propuesta para el sinceramiento del sistema
remunerativo en el Poder Judicial es crear un modelo que refleje los modelos de
responsabilidad y eficiencia. Sin embargo, el escaso desarrollo de estas iniciativas
no delimita ni siquiera el nivel conceptual lo que significan ambos conceptos.
3. El inadecuado manejo de los conceptos presupuestales, ha ocasionado un error
en el dato que señala que la participación de todas las entidades vinculadas al
sistema de justicia en el presupuesto del sector público es de 2,33%, cuando la
cifra exacta es de 2,39%. Aunque la diferencia es pequeña, equivale a una cantidad
mayor al presupuesto del Ministerio de Justicia del año 2004.

202
El balance entre los puntos positivos y negativos resalta la omisión de ciertos temas
importantes, que debieron ser incluidos o tratados con mayor propiedad- Entre estas
omisiones tenemos a:
1. Falta de propuestas que permitan obtener más recursos propios en cada una de
los entidades vinculadas a la administración de justicia, sin que esto signifique, en
el caso del Poder Judicial, elevar el costo de las tasas judiciales. Se pudo haber
tomado la iniciativa de formar un fondo con los recursos no ejecutados por el
sistema de justicia para, luego, reorientarlos hacia estas mismas entidades, de tal
modo que este dinero no regrese al tesoro público.
2. Es notoria la ausencia de medidas normativas que permitan que las entidades
vinculadas a la administración de justicia no estén afectadas a los recortes
presupuestales hechos por el gobierno central durante cada año fiscal. Esta suele
ser una política comúnmente practicada por el Ministerio de Economía y
Finanzas que debilita y socava el logro de los objetivos planteados por la
CERIAJUS.
3. No existe iniciativa alguna para el sistema de justicia, a excepción del Poder
Judicial, que contemple una estrategia para que estas instituciones puedan recibir
el presupuesto que necesitan. La única vía que se deja es la de una correcta
formulación presupuestal, pero esto, por sí mismo, no asegura su cumplimiento.

PROPUESTAS SOBRE PREDICTIBILIDAD Y JURISPRUDENCIA.

El grupo de trabajo recuerda que desde 1993, el artículo 400° del Código Procesal Civil
establece la posibilidad de contar con resoluciones que adquieran la calidad de
jurisprudencia vinculante y que resulta altamente beneficiosa para el sistema, ya que: (i) le
brinda previsibilidad del sentido de las resoluciones en procesos similares; (ii) evita fallos
contradictorios y otorga así una mayor garantía de igual trato para los justiciables; (iii)
reduce la posibilidad de corrupción judicial para ambas partes; y (iv) aminora los costos
de transacción y genera mayor inversión.

La CERIAJUS identificó algunas de las situaciones causantes no solo de la falta de

jurisprudencia sino también la carencia de una adecuada motivación de las resoluciones
de todas las instancias. Primero, la ausencia de conocimiento o capacitación de los
diferentes actores u operadores del sistema de justicia de lo que se denomina lógica o

203
razonamiento jurídico, y que se refiere más exactamente al conocimiento y la capacidad
de realizar argumentación jurídica. Segundo, la falta de un servicio de sistematización de
todas las resoluciones finales emitidas por los diferentes órganos del Poder Judicial, razón
por la cual, los magistrados no conocen los criterios que utilizan otros magistrados en
procesos similares, y lo que es más grave, tampoco conocen cuál ha sido la línea
interpretativa del propio órgano jurisdiccional que conforman.

Como consecuencia de ello, se propuso la implementación de una serie de condiciones y

mecanismos necesarios para crear el ambiente adecuado en el cual debería, producirse
una jurisprudencia con carácter vinculante: Entre estas condiciones, cabe mencionar: (i)
contar con un banco sistematizado de resoluciones judiciales a cargo de la Academia de la
Magistratura; (ii) mayor capacitación de los diferentes operadores del sistema de justicia
en cursos de argumentación jurídica; (iii) desarrollo reglamentario de la norma que
establece la posibilidad de fijar jurisprudencia vinculante; y (iv) un equipo de asesores
destinados especialmente a estudiar los casos en los que se debe comenzar por fijar la
jurisprudencia vinculante.

No se puede dejar de mencionar que la mejora en la calidad de las resoluciones y la

emisión de las mismas con carácter de jurisprudencia vinculante requieren de un
compromiso de los propios magistrados tanto en lo que se refiere a exigir la
implementación de las condiciones necesarias para ello, cuanto en el reconocimiento de
que la escasa calidad de sus decisiones puede ser superada solo por ellos mismos.

PROPUESTAS SOBRE LA REFORMA PENAL.

La grave crisis que afronta el sistema penal es la más grave expresión de lo caótico que
atraviesa nuestro sistema de justicia. La existencia de una organización judicial que es
incapaz de satisfacer la aspiración de la población frente al delito, que desconoce y viola
sistemáticamente las garantías básicas del debido proceso y que no encuentra respuesta al
problema de los presos sin condena, es un asunto que exige de manera urgente el
desarrollo de acciones concretas, profundas y de largo aliento.

204
Se requiere entonces de una reforma integral de la justicia penal; a decir del CERIAJUS,
ésta debe superar la actuación tradicional del Estado, normalmente incongruente. Por
tanto, dice el Informe, que se debe tener en cuenta a los diversos actores y mantener,
además, un enfoque integral del problema.

El Plan de la CERIAJUS aborda a la reforma del sistema penal en el Perú y propone para
ello tres sub áreas: a) la creación de una política criminal que tenga vigencia real y la
consecuente creación del Consejo Nacional de la Justicia Penal (CONAJUPE); b) una
reforma normativa que se adecue a una política criminal orgánica; y c) la transición
integral hacia un nuevo modelo procesal penal.

Creación de una política criminal con real vigencia.

Se plantea la creación del CONAJUPE, la presentación de una nueva redacción de las

políticas del Estado y la preparación de una campaña mediática de difusión de las bases
del sistema penal.

La justicia penal –dice el Plan- ha sido y es manejada por el Poder Ejecutivo y Legislativo
con desconocimiento de los criterios técnicos y de los principios que informan al sistema
penal. Este manejo –agrega- está lleno de parches de coyuntura, es decir, los sistemáticos
incrementos de penas y de conceptos de la pena como medios de defensa frente a olas
delictivas.

Ante esta situación la CERIAJUS plantea la creación del CONAJUPE, como “ente
coordinador de los operadores de la justicia penal, que centrará en sí, evaluará y aprobará
los anteproyectos de normas y los proyectos de política de Estado sobre el sistema penal,
de modo que salvaguarden los principios y los criterios técnicos que son consustanciales a
dicho sistema”. El documento propone que la política criminal se centre en este nuevo
organismo. Los integrantes de este Consejo serían el Poder Judicial, el Ministerio Público,
el Consejo Nacional de la Magistratura y la Academia de la Magistratura.
De igual modo, el Informe sostiene respecto de las políticas de Estado 7ª y 28ª del
Acuerdo Nacional124, que al “no existir un acuerdo político alrededor de los principios del

124 La 7ª política de Estado comprende la erradicación de la violencia y el fortalecimiento del civismo y de

la seguridad ciudadana y la 28ª política de Estado se refiere a la plena vigencia de la Constitución y de los
derechos humanos y el acceso a la justicia y la independencia judicial.
205
sistema penal, algunos contenidos de dichas políticas podrán ser utilizadas como
pretendido fundamento para aquellos reclamos y para la postulación de aquellas normas
que periódicamente se generan de parte del Estado ante las olas delictivas; en uno y otro
caso, se trata de actitudes que no guardan correspondencia con las bases del sistema
penal”.
Para evitar tal manipulación del sistema penal, el Informe de la CERIAJUS propone
presentar ante el Acuerdo Nacional la propuesta de nuevas redacciones para las referidas
políticas de Estado, con la finalidad de que quede establecido que sus contenidos no
podrán ser utilizados para proporcionar normas, actitudes o acciones que atenten contra
los principios del sistema penal. El documento propone “la incorporación del
compromiso de que los principios del sistema penal no serán vulnerados en nombre de
políticas allí descritas”

El objetivo era redefinir la 7ª política de Estado “para que quede claro que el sistema
penal no puede ser utilizado como herramienta de seguridad ciudadana”, así como
replantear la 28ª política para no pretender convertir a la administración de justicia “en un
arma de presunta seguridad ciudadana”.

El Informe afirma que la opinión pública considera que el sistema penal es un medio de
venganza social institucionalizada y un arma para neutralizar enemigos, razón por la cual
reclaman una justicia más rápida, más eficiente y menos corrupta. El Informe dice que : el
Estado no ha sabido explicarse asimismo para qué ejerce la justicia penal” y que esa es la
causa de las constantes críticas que se le hacen.

Como una respuesta a esta percepción ciudadana, la CERIAJUS propone nada menos
que la creación de una comisión multisectorial e interinstitucional encargada de “diseñar
una campaña publicitaria para hacer una difusión masiva entre la población de los
principios que sustentan a la justicia penal, para hacer conciencia de los límites a que
puede llegar dicho sistema y desincentivar, por la educación, de esta manera, reclamos
injustificados y calificaciones como defectos de aquellas acciones que son propias de la
naturaleza del sistema”.

Si bien el Informe Final pretende resolver de esta manera los graves problemas de
legitimidad del sistema penal y evitar también las críticas de la ciudadanía a este, tenemos
la percepción de que los inconvenientes que se derivan del mal funcionamiento de las
206
instituciones del sistema penal tienen un carácter estructural y son bastante complejos, de
manera que cualquier campaña publicitaria resulta insuficiente para hacerles frente.

Reforma del Código Pernal.

La Comisión planteó recomendaciones de reforma del Código Penal sobre los

lineamientos básicos del modelo por adoptarse en el nuevo Código Penal.

Según la CERIAJUS, el problema que se debe afrontar es la inexistencia de un modelo

orgánico, coherente con el Código Penal, acorde con los parámetros garantistas
proclamados por los tratados internacionales. El objetivo consiste entonces en establecer
“los mecanismos que garanticen la determinación de un modelo coherente, orgánico y
básicamente inalterable, siempre en clave garantista y a la luz de la Constitución
Política…”
A decir del Plan, los procesos de reformas de los Códigos Penal y Procesal Penal
adolecen de una carencia estructural referida a que las iniciativas de reforma se
emprendieron sin que el Estado hubiese establecido una política concreta sobre estas
materias, cuya redacción fue siempre encargada a los técnicos. De esta manera –agrega el
documento-, los contenidos se han estructurado alrededor de las opiniones de aquellos
técnicos sobre la base de sus pareceres y no de una política criminal adoptada por el
Estado.

No obstante ello, el Plan de la CERIAJUS reconoce que las tareas de reforma del Código
Penal y del Código Procesal Penal están avanzados y que por lo tanto, ahora se trata de
“proporcionar las bases de una política criminal, para que la Comisión Revisora del
Código Penal la incorpore en su trabajo; y para que sea viable la implementación del
Código Procesal Penal”.

Como se sabe, la Comisión Especial Revisora del Código Penal presentó la Parte General
del Proyecto del Código Penal 2004, en la que se afirma que este proyecto sigue la
“orientación garantista del derecho penal adaptando el nuevo Código Penal al programa
político que presenta la Constitución”, para lo cual recoge los principios ya enarbolados
en el Código Penal de 1991.

207
Implementación del Código Procesal Penal.

El Informe plantea la creación de una comisión especial de transición para la

implementación del proyecto del Código Procesal Penal y la reforma del sistema
penitenciario.

La CERIAJUS tiene razón cuando indica que la puesta en marcha de un nuevo Código
Procesal Penal supondrá un impacto muy fuerte para el sistema de justicia, porque
plantea un cambio general en la lógica de administrar justicia en materia penal y en
especial al interior del Ministerio Público y por ello resulta muy importante vencer
resistencias en las instituciones comprometidas y lograr un consenso en la tarea de la
implementación del nuevo modelo procesal.

Sin embargo, al propuesta de la CERIAJUS solo establece la creación de un grupo

interinstitucional y multidisciplinario bajo la conducción general del Ministerio Público
que monitoree el plan de implementación progresiva del nuevo código.

Por otro lado, en esta tercera sub área el Plan ha considerado la reforma del sistema
penitenciario, tema que evidentemente escapa al de la reforma procesal y que hubiera
resultado conveniente tratar en otra sub área de la reforma penal.

El documento de la CERIAJUS presenta dos elementos clave de su diagnóstico: la

existencia de condiciones de detención que afectan los derechos fundamentales de las
personas privadas de su libertad, y la ausencia de una política penitenciaria que sea parte
de la política criminal del Estado.

En efecto, es un hecho incontrastable que el régimen autoritario de la década del 90

impusiera un régimen penitenciario estrictamente represivo para los delitos de terrorismo
y determinó diferentes regímenes para otros delitos, lo cual puso en evidencia que el
Estado si tuvo una política penitenciaria, pero no sustentada en el respecto de los
derechos fundamentales de los internos.
Como propuesta concreta, el Informe plantea la creación de los llamados jueces de
ejecución penal, institución que, como se recordará, existía anteriormente. Hoy la
sobrecarga laboral de los juzgados penales encargados hace imposible que estos evalúen
en un plazo razonable y con conocimiento de causa, las solicitudes de beneficios
208
penitenciarios de los internos, razón por la cual esta iniciativa puede contribuir a que se
restituya al juez de ejecución encargado exclusivamente de esta materia.

La defensa de oficio.

El Plan de la CERIAJUS lo consignó en la parte correspondiente al Área de Acceso a la

Justicia, por ser uno de los problemas que impide el acceso al sistema de justicia.

El Plan destaca que en el Perú sólo existen 252 defensores de oficio, de los cuales solo 40
se encuentran nombrados y no cuentan con locales en los cuales puedan prestar sus
servicios. A decir del documento, este problema que constituye sin duda una grave
limitación de los ciudadanos con menores recursos para acceder a la justicia, plantea la
necesidad de una “reestructuración del servicio de defensa pública…” que “…reoriente la
prestación del mismo en función del usuario y no para cumplir la formalidad de la
defensa”.

La propuesta de reestructuración del servicio de defensa de oficio que presenta el

Informe plantea que esta sea desarrollada en el marco de unidades de defensa
“estructuradas para la defensa individual de las personas procesada y no por adscripción
de los defensores a las unidades jurisdiccionales, para garantizar niveles de compromiso
con el usuario”. El documento propone ampliar la cobertura de los servicios de defensa a
todo el territorio del país.

PROPUESTAS SOBRE LA MODIFICACION DE CODIGOS.

La CERIAJUS ha considerado necesario modificar algunos artículos de: (i) el Código

Procesal Civil; (ii) el Código de los Niños y Adolescentes; (iii) la Ley del Proceso
Contencioso Administrativo; (iv) El Código Penal; (v) la Ley de Hábeas Corpus y
Amparo; y (vi) algunas normas de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

Las normas con el mayor número de modificaciones ha sido el Código Procesal Civil,
pero las más importantes se presentan en el instituto de la nulidad de cosa juzgada
fraudulenta y del recurso de casación. La primera modificación incorpora una regulación
más completa para el tema de la nulidad de cosa juzgada fraudulenta, a la que se
denomina ahora “revisión civil por fraude procesal”. En ella se aclaran varios de los
209
temas que originaron más de un problema de interpretación, tales como la legitimidad
pasiva, la prescripción de la pretensión y el juez competente. De otra parte, también se
amplían las medidas cautelares de posible interposición y aumento de multas por
demanda infundada. De esta manera se da a esta institución la claridad y sistematicidad
con las sanciones por el indebido uso de la institución.

En lo que se refiere a la casación, se establece entre otros cambios (como la

simplificación de las causales y la aclaración de los supuestos de improcedencia) que no
tenga efecto suspensivo (salvo contadas excepciones), lo cual junto con otras medidas, se
piensa, haría viable contar con una Corte Suprema más pequeña, del tipo que ha
propuesto la misma CERIAJUS.

En efecto, uno de los principales obstáculos para que la Corte Suprema pueda ejercer su
función de producir jurisprudencia vinculante es la carga procesal con la que cuenta, lo
que incluso obligó a aumentar el número de sus miembros y de sus salas. Si bien son
varios los mecanismos que ofrecen la doctrina y la experiencia comparada para reducir
esta carga procesal, la CERIAJUS ha optado por eliminar el efecto suspensivo de la
casación, por considerar que era precisamente este efecto, que demoraba la ejecución de
la sentencia, el motivo por el cual la mayoría de los litigantes recurrían a la casación
aunque no tuvieran razón.

El segundo grupo de cambios más importantes son los dedicados a los temas de familia y
menores, ambos con alta sensibilidad social. Así, se propone la eliminación de la defensa
cautiva para los casos de alimentos y de violencia familiar y además, el establecimiento de
las demandas por medio de formatos preestablecidos , para lo cual se ha elaborado un
formato de demanda de alimentos y de violencia familiar y dos formatos para presentar
diferentes pedidos referidos a medidas cautelares y defensas de forma; es decir, pedir la
conclusión o suspensión del proceso por falta de requisitos esenciales para su
continuación, como por ejemplo, las excepciones. El fin de esta propuesta es ahorrar los
costos y reducir la duración de los procesos que versan sobre estas materias.

No puede pasar inadvertida la modificación del artículo 418° del Código Penal, que
regula el delito de prevaricato, por la cual se propone eliminar el tipo de prevaricato en
que incurre al dictar resolución contraria “al texto expreso y claro de la ley”. Esta
propuesta es de hecho muy polémica, pues puede significar la eliminación de la
210
responsabilidad penal de los jueces que dictan resoluciones arbitrarias o ilegales, y
consecuentemente, incrementar el número de éstas.

No cabe duda que la eliminación del refreído tipo de prevaricato, requiere de un extenso
debate, puesto incluso aceptada su conveniencia puede aún discutirse su oportunidad.

211
COMO FUNCIONO LA CERIAJUS.

Lo primero que hay que destacar es que esta experiencia reveló la poca tradición de
coordinación entre las instituciones del sistema de justicia, al punto que fue este proceso
el que permitió que los gerentes generales y de planeamiento de las instituciones se
conociesen entre sí. L segundo por destacar fue la activa participación de la gran mayoría
de integrantes de la CERIAJUS en los diversos niveles de trabajo.
La labor de la CERIAJUS se organizó en síntesis de la siguiente manera:
 Aprobó un reglamento interno de trabajo.
 Designó al titular de la Secretaría Técnica, la que tuvo como misión apoyar la
labor de la CERIAJUS en todos los niveles de trabajo.
 Los niveles de trabajo que funcionaron en la CERIAJUS fueron, por un lado, el
pleno, en el que se debatía y decidía, por consenso o mayoría, aspectos centrales
tales como las propuestas de reforma, la estructura del plan de reforma, entre
otros; y, por otro lado, los grupos de trabajo temático, en los que se elaboraban
las propuestas y su llegaba o no a consensos en torno a propuestas determinadas.
Así, los temas llegaban al pleno ya bastante maduros y trabajados.
 La CERIAJUS creó 10 grupos de trabajo temático: 1) medidas urgentes; 2)
reforma constitucional y leyes orgánicas; 3) modificaciones específicas a códigos;
4) acceso a la justicia; 5) recursos humanos; 6) modernización y despacho judicial
y fiscal; 7) gestión y presupuesto; 8) reforma penal; 9) anticorrupción y eticidad; y
10) jurisprudencia y predictibilidad.
 Cada grupo de trabajo temático fue presidido por un integrante de la CERIAJUS
y contó con la colaboración de un profesional de la Secretaría Técnica y de
algunos funcionarios “de enlace” de las instituciones del sistema de justicia (Poder
Judicial, Ministerio Público, entre otros).
 Los integrantes de la CERIAJUS podían participar en los grupos de trabajo
temático en forma personal o a través de un representante alterno. En el caso del
pleno, la participación fue siempre personal.
 De cada pleno se levantaba un acta, en la que se dejaba constancia, entre otras
cosas, de los acuerdos adoptados.

En relación con el Plan Integral de Reforma, la CERIAJUS acordó el siguiente esquema:

212
  Una introducción más “política” que “técnica” que representara al país en algunas
de las ideas centrales de la CERIAJUS respecto de las razones de la crisis judicial
y que explicara las principales medidas de reforma propuestas. El pleno encargó
la redacción de este documento al Defensor del Pueblo, quien contó con la
colaboración de algunos integrantes de la CERIAJUS e instituciones como
Justicia Viva.
 Los informes finales de nueve grupos de trabajo temático, más las propuestas
complementarias a ellos elaboradas por los integrantes de la CERIAJUS y la
Secretaría Técnica. Aquellas y estos fueron expresamente aprobados por el pleno.
El único informe final que no se aprobó fue el del grupo de trabajo de leyes
orgánicas.
 Un documento preparado por la Secretaría Técnica y aprobado por la CERIAJUS
que contenía resumidas, todas y cada una de las medidas de reforma aprobadas
por el pleno de la CERIAJUS, en un formato o ficha dirigido a facilitar su
posterior y progresivo financiamiento por el tesoro público. Una suerte de
resumen, en fichas, del plan de reforma, que se elaboró en coordinación con
funcionarios del Ministerio de Economía y Finanzas.
 Un anexo con todos los proyectos de ley, propuestas desarrolladas o documentos
expresamente aprobados por el pleno de la CERIAJUS. Este anexo es muy
importante pues complementaría la información de los informes finales de los
grupos de trabajo temático y de las fichas del plan de reforma preparado por la
Secretaría Técnica.
 Otro anexo con todas las propuestas que no fueron aprobadas por el pleno de la
CERIAJUS.
 Un cálculo estimado del costo de todas las medidas de reforma elaborado por la
Secretaría Técnica. Este cálculo es importantes porque echa luces sobre cuánto le
costará al país y a los contribuyentes la reforma del sistema de justicia durante los
próximos años, y por otro lado, porque puede contribuir a definir mejor la ayuda
de la cooperación internacional.

Un punto en contra de la CERIAJUS es que, a pesar de que al inicio de sus funciones

acordó un mecanismo de información a la opinión pública sobre los avances del plan de
reforma (notas y conferencias de prensa a cargo del presidente de la CERIAJUS), este
mecanismo no funcionó como era debido.

213
COMO IMPLEMENTAR LAS PROPUESTAS DE REFORMA.

No basta formular y proponer un plan integral de reforma judicial. Es indispensable

prever mecanismos posteriores de seguimiento e implementación de las medidas de la
reforma, dentro del marco constitucional y respetando la autonomía de los poderes del
Estado y los órganos constitucionales autónomos. La CERIAJUS considera fundamental
la actuación de tres ejes complementarios: i) La instalación de un mecanismo de
coordinación entre las instituciones del sistema de justicia; ii) La suscripción de un pacto
de estado por todas las fuerzas políticas y sociales para el apoyo al proceso de reforma; y
iii) El seguimiento del avance –o no- de la reforma judicial por parte de la sociedad civil.

Instancia de Coordinación Interinstitucional.

Las instituciones que integran el sistema de justicia, han acordado suscribir un convenio
de cooperación interinstitucional.
Este convenio supondría el diseño de los instrumentos de coordinación y la creación de
comisiones temáticas: recursos humanos, aspectos informáticos, sistemas estadísticos,
infraestructura.
De esta manera se garantiza que el esfuerzo desplegado no quede en suspenso hasta que
se dicten las normas constitucionales y legales que han sido propuestas por la CERIAJUS.
Posteriormente, una vez aprobada la reforma constitucional propuesta, se deberá crear
por ley una instancia permanente de Coordinación Interinstitucional del sistema de
justicia, instancia que a partir de ese momento se hará cargo del seguimiento en la
ejecución del Plan Nacional de Reforma de la Administración de Justicia elaborado por la
CERIAJUS.
El definitiva, una apuesta a futuro que aporte a la mejora sustantiva del sistema de justicia
en el país requiere de un trabajo coordinado y transparente que, respetando la autonomía
de cada institución, contribuya a garantizar los derechos de las personas.

Pacto de Estado por la Justicia.

Otro de los mecanismos principales para asegurar la mejor ejecución del Plan de Reforma
es la celebración de un Pacto de Estado por la Justicia, con la más amplia representación
posible de partidos, grupos y movimientos políticos y ciudadanos.

214
Esta propuesta, que en cierto modo continuaría el camino iniciado por el Acuerdo
Nacional por la Justicia, asume la perspectiva consensual que procura el foro político del
Acuerdo Nacional, se perfila como determinante y crucial para la obtención de un
respaldo sólido al proceso de reforma en su fase ejecutiva.

Y es que sin un consenso real, profundo y duradero a nivel político y social, la

refundación del sistema de justicia aparece como de muy difícil maduración e
implementación en los hechos. La envergadura de las tareas que son necesarias y el grado
de complejidad que se prevé para la puesta en marcha de una serie de políticas y acciones
de cambio, hacen recomendable la búsqueda de un mecanismo como el que se propone.

Los partidos con actual representación parlamentaria, sí como aquellos que participen en
los próximos comicios electorales generales, deben suscribir un compromiso político de
apoyo firme al proceso de refundación de la justicia peruana. Igualmente, las instituciones
del sistema de justicia, incluyendo a los Poderes del Estado, deben comprometerse
solemnemente con el cambio, sin que ello signifique menoscabo de la autonomía
constitucional de ninguna de tales instituciones. Por último las organizaciones de la
sociedad civil también deberán hacer suyo el compromiso de llevar a cabo el Plan que
propone la CERIAJUS al país.

Participación y fiscalización de la sociedad civil.

La ejecución del Plan Integral para la Reforma de la Administración de Justicia requerirá

principalmente del esfuerzo de todas y cada una de las entidades que integran el sistema
de justicia peruano, las mismas que en ejercicio de su propia autonomía institucional
deben llevar a la práctica los puntos convenidos. No obstante, esto solo no basta. Es
necesario, además contar con un rol activo de las organizaciones de la sociedad civil, a fin
de favorecer la mejor implementación de las políticas y acciones contenidas en el Plan
Integral.
En efecto, a la sociedad civil, en sus distintos sectores, le corresponde jugar un papel de
acompañamiento y vigilancia sobre las acciones a desarrollar por las instituciones estatales
de administración de justicia en la nueva fase, de ejecución del Plan Integral.
La participación y fiscalización de la ciudadanía constituyen un mecanismo eficaz de
transparencia y democratización, lo que a su vez contribuye a dotar de nueva legitimidad
a un aparato judicial fuertemente desprestigiado y necesitado de apoyo ciudadano. Por lo
215
demás, se trata de actividades definidas como complementarias y no sustitutivas, de
aquellas, que de suyo propio corresponden a las autoridades estatales.
Así, la sociedad civil puede aportar al proceso de refundación judicial desarrollando
actividades de i) información y sensibilización; ii) vigilancia y fiscalización; iii) propuesta e
interlocución; y iv) participación en instancias consultivas o de toma de decisión en las
entidades del Estado.

216
5.- CRECIMIENTO DE LA CORTE SUPREMA DE LA
REPUBLICA

Juan Francisco Vergara Gotelli125, señala que cada gobierno de turno quiso y se esmeró
por construir una Corte Suprema a su medida, lográndolo siempre o casi siempre, con
la consiguiente censura pública que ha llevado a la afirmación que nunca nuestro Poder
Judicial desarrollo una labor que llegara a satisfacer, siquiera medianamente a la
colectividad.

Durante el Gobierno de Velasco Alvarado, mediante e D.L. 18060 se modificó la

composición de la salas de la Corte Suprema de la República, conformando 03 salas
de cinco miembros cada una, mas el Presidente de la Corte Suprema, haciendo un total
de 16 magistrados supremos.

Esta conformación y número de magistrados supremos cambio con la ley 24063

promulgada por Fernando Belaunde Terry el 10 de enero de 1985, que autorizaba a la
Sala Plena de la Corte Suprema, integrar 02 Salas Penales, hasta que se dicte la nueva
Ley Orgánica del Poder Judicial. Implementándose por Acuerdo de Sala Plena de
fecha 17 de enero de 1985, procediendo a llamarse a 05 vocales, de los más antiguos de
las Cortes Superiores de la República para completar sala. Es decir se instaló 02 salas
penales de 05 miembros cada una.

En dicha ley, además establecía , la libertad inmediata de los involucrados en procesos

que hayan sobrepasado el tiempo de la pena solicitada por el Ministerio Publico o la
impuesta por la sentencia que estuviera pendiente de recurso de apelación o nulidad,
sin perjuicio que estos sean resueltos, con excepción de los comprendidos por los
delitos de tráfico ilícito de drogas.

VERGARA GOTELLI, Juan Francisco: La Reforma del Poder Judicial, Editorial Kinko s, Lima 2004,
125

….p.24
217
Al dictarse la ley Orgánica (Decreto Legislativo 767 ) del 04 de diciembre de 1991 se
establecía que la Corte Suprema de la República está conformada por treinta (30)
Vocales Supremos, distribuidos en la siguiente forma:

1. El Presidente de la Corte;
2. El Vocal Jefe de la oficina de Control Interno del Poder Judicial;
3. El Vocal Administrativo;
4. Los Vocales integrantes del Consejo de Gobierno del Poder Judicial; y,
5. Los demás Vocales integrantes de las Salas Jurisdiccionales de la Corte.

Sin embargo este artículo fue modificado por las siguientes leyes:

Artículo 1 del Decreto Ley Nº 25869, publicado el 25-11-92, cuyo texto es el siguiente:

"Artículo 29.- La Corte Suprema está integrada por 18 Vocales Supremos, distribuidos
de la siguiente forma:

1. El Presidente de la Corte Suprema;

2. El Vocal Jefe de la Oficina de Control de la Magistratura;
3. Un Vocal integrante del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial;
4. Los demás Vocales integrantes de las Salas Jurisdiccionales"

Artículo 1 de la Ley N° 26898, publicada el 15-12-97, cuyo texto es el siguiente:

"Artículo 29.- La Corte Suprema de Justicia de la República está integrada por Vocales
Supremos Titulares y por Vocales Supremos Provisionales que ocupen cargos en casos
de vacancia, licencia e impedimento de sus titulares o por la creación de Salas
Especializadas Transitorias y actuarán distribuidos de la siguiente forma:

1. El Presidente de la Corte Suprema.

2. El Vocal Jefe de la Oficina de Control de la Magistratura.
3. Los Vocales de las Salas Especializadas Permanentes y los de las Salas
Especializadas Transitorias."

218
Salas Especializadas, que de conformidad al artículo 30 de la ley Orgánica citada,
modificado por el Artículo 2 de la Ley Nº 26695, publicada el 03 diciembre 1996, se
compone de la siguiente manera: Salas Especializadas Permanentes y Transitorias de
cinco Vocales cada una, presidida por los que designe el Presidente de la Corte
Suprema en materia Civil, Penal y de Derecho Constitucional y Social.

A estas Salas compete resolver asuntos que llegan mediante recurso de casación ,
recurso de nulidad, contiendas de competencia y en algunos pocos casos, en apelación
y consulta.

Durante el Gobierno de Alberto Fujimori, en virtud de la modificación legal antes

citada, se crearon las Salas Transitorias de la Corte Suprema, justificando su creación
– como se ha señalado - en razones de sobrecarga procesal que soportaba el máximo
tribunal de justicia.

En virtud de las leyes vigentes se dictaron las medidas administrativas siguientes:

 La RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA 392-CME-PJ del 17 de junio de 1997,

se crea la SALA CIVIL TRANSITORIA DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA DE LA REPUBLICA, con lo que se incrementa en 05 el número de
magistrados supremos.

 La RESOLUCION ADMINISTRATIVA 1071-CME-PJ, se crea la SALA

TRANSITORIA DE DERECHO CONSTITUCIONAL DE LA CORTE
SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPUBLICA, con lo que se incrementa en
05 el número de magistrados supremos.

Por Ley 27362 publicado el , publicado el 31 de octubre del 2000, se restableció la

vigencia del Artículo 29 original del Texto Único Ordenado (TUO) de la Ley
Orgánica del Poder Judicial, aprobado por Decreto Supremo Nº 017-93-JUS,
que establecía lo siguiente composición:

219
 “Artículo 29 .- Composición :

La Corte Suprema está integrada por 18 Vocales Supremos, distribuidos de la

siguiente forma:

1. El Presidente de la Corte Suprema;

2. El Vocal Jefe de la Oficina de Control de la Magistratura;

3. Un Vocal integrante del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial;126

4. Los demás Vocales integrantes de las Salas Jurisdiccionales"

El Artículo Nº 81º de la Ley Orgánica del Poder Judicial, modificado por la ley
27465, del 30 de mayo del 2001, establece la conformación del Consejo Ejecutivo
del Poder Judicial, de la siguiente manera:

“Artículo 81.- Integrantes del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial

Integran el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial:

1. El Presidente del Poder Judicial, quien lo preside y tiene voto

dirimente.

2. Dos Vocales Supremos Titulares elegidos por la Sala Plena.

3. Un Vocal Superior Titular en ejercicio elegido por los Presidentes de

…Cortes Superiores de Justicia de la República.

4. Un Juez Titular Especializado o Mixto.

5. Un representante elegido por la Junta de Decanos de los Colegios de

….Abogados del Perú.

Con el Gobierno Transitorio de Valentín Paniagua Corazao, al amparo legal

vigente, se dictaron las siguientes medidas administrativas:

126Con la ley 27465, que modifica la conformación del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, son 02 vocales
supremos, además del vocal supremo que ocupa la Presidencia del Poder Judicial.
220
  La RESOLUCION ADMINISTRATIVA 027-2000-CT-PJ del 26 de diciembre
del 2000, el Consejo Transitorio del Poder Judicial, resolvió dejar sin efecto las
resoluciones Administrativas 392 y 1071-CME-PJ, mediante las cuales se crearon
la Sala Civil Transitoria y Sala Transitoria de Derecho Constitucional y Social de
la Corte Suprema.

 La Sala Plena de la Corte Suprema, el 28 de diciembre del 2000, aprueba la

Resolución Administrativa 028-2000-CT-PJ, respecto a la conformación de una
Sala Transitoria Penal, una Civil y una de Derecho Constitucional y Social.

 Posteriormente, ya en el Gobierno de Alan García Pérez, se crea la Segunda

Sala Penal Transitoria de la Corte Suprema, el 11 de junio de 2007, con la
intención de apoyar decididamente con la célere impartición de justicia,
encargándosele la tramitación de los expedientes que constituían sobrecarga
procesal. Esta sala ha sido desactivada en la actualidad.

Como vemos, a la fecha existe 03 Salas Supremas Permanentes y 03 Salas Supremas

Transitorias, haciendo un total de 06 Salas Supremas, cada una con 05 miembros,
haciendo un total de 30 magistrados con labor jurisdiccional, 01 magistrado Supremo, el
Doctor Javier Villa Stein Preside el Poder Judicial, la Corte Suprema y el Consejo
Ejecutivo del Poder Judicial; 02 magistrados supremos como miembros del Consejo
Ejecutivo del Poder Judicial, Doctores: Robinson O. Gonzales Campos y Jorge Alfredo
Solís Espinoza; y, el Doctor Enrique Javier Mendoza Ramírez , como Jefe de la
Oficina de Control de la Magistratura – OCMA.

La Defensoría del Pueblo127 señala que el diseño orgánico y funcional de la Corte

Suprema de Justicia de la República resulta esencial para la marcha del sistema de justicia,
toda vez que se encuentra en el vértice de la organización y sus decisiones sin duda
influyen, para bien o para mal, en las demás instancias. En este ámbito, sin embargo,
encontramos serios problemas que afectan sensiblemente el rol orientador que a la Corte

127 DEFENSORIA DEL PUEBLO: “ Propuestas básicas para la reforma de la Justicia”, Informe
Defensorial Nº 109- Lima 2006 Vergara Gotelli, Juan Francisco; La Reforma del Poder Judicial, KinkoS
Impresiones SAC. Lima 2004, p.232
221
Suprema le corresponde cumplir. Así, en primer lugar se debe destacar el deficiente
cumplimiento de su función casatoria como consecuencia de la inmanejable carga
procesal; más de 20,000 causas por año.

Este grave problema acarrea consigo otros adicionales. Así por ejemplo, esto se advierte
en la necesidad de crear más órganos jurisdiccionales en la Corte Suprema con lo que se
favorece la transitoriedad de Salas Supremas y la provisionalidad de magistrados.

222
 CONCLUSIONES

1. El presente trabajo nos conduce a señalar con conocimiento de causa, que todos los
gobiernos que se han sucedido en nuestro país, desde 1968, con el General Velasco
Alvarado, hasta el 2006 con el Presidente Constitucional Alejandro Toledo
Manrique, se han ocupado de abordar el problema de la justicia y la necesidad de
llevar a cabo la Reforma Judicial, bajo la justificación de una percepción pública de
crítica generalizada contra un sistema judicial notoriamente ineficiente, poco imparcial
y con serios cuestionamientos de corrupción interna.

2. Igualmente, nuestro estudio revela que los distintos gobiernos que se han ido
sucediendo en el periodo indicado en el punto anterior, los de facto y aquellos
elegidos constitucionalmente, con respecto de la pretendida Reforma Judicial, han
estado enmarcados en una política improvisada, errónea y mal dirigida, que priorizó
siempre una sustitución o recambio de jueces y fiscales, para retirar del servicio a
quienes no ofrecían confianza o seguridad e identificación con los gobiernos de turno
y colocar a otros que muy probablemente podrían servirles como instrumento de sus
planes y acciones de gobierno.

3. Los gobernantes y políticos que se han encargado de conducir los destinos de

nuestro país, no han demostrado a lo largo de la historia, tener una sincera o real
intención de hacer una verdadera reforma del sistema judicial; han visto a este más
bien, como un escenario fértil para generar de modo constante criticas finales y
constantes, también intermitentes, cada vez que se avecinan las elecciones, para ganar
lo que se denomina “ el clientelismo electoral”, esto es: votos para seguir gobernando
o usufructuando las cuotas de poder.

4. Los gobiernos de facto, encarnados por los ex presidentes golpistas, Velasco

Alvarado, Morales Bermúdez y el propio Alberto Fujimori Fujimori, de consuno, cual
se hubieran puesto de acuerdo, utilizaron los mecanismos seudo legislativos para llevar
a cabo sus propios proyectos de Reforma Judicial, mediante la proliferación de
decretos leyes que consumaron, en cada uno de los periodos de sus gobiernos, un
arbitrario cese indiscriminado de magistrados y un cambio por aquellos con otros que

223
 sí les ofrecían confianza en sus actos funcionales. La autonomía del Poder Judicial y la
independencia de los jueces resultaron seriamente lesionadas.

5. En el curso de los gobiernos de los presidentes Velasco Alvarado, Morales Bermúdez,

Belaunde Terry y García Pérez, predominó un sistema de elección de jueces en el que
la interferencia del poder político resultó vital, con lo cual la independencia de
aquellos magistrados elegidos siempre estuvo en cuestionamiento; dicho
procedimiento, obligaba a los postulantes para ocupar cargos judiciales y en el
Ministerio Público a realizar gestiones y “obtener favores políticos”. Con la
implementación del Consejo Nacional de la Magistratura y su plural conformación,
no política, se ha avanzado en la designación más objetiva de jueces y fiscales, al dar
prioridad a sus meritos exhibidos en concursos públicos.

6. La actuación de un sector muy importante e influyente de la prensa y los medios de

comunicación, vinculados también a intereses políticos y económicos, ha contribuido
a mantener una situación de status quo en materia de justicia. Los escándalos producen
réditos publicitarios y las decisiones judiciales en los casos emblemáticos son dirigidos
en gran medida por la presión mediática, con perjuicio de la justicia y la autonomía e
independencia de la judicatura.

7. Durante el fugaz gobierno del Dr. Paniagua, con intervención de la mesa de diálogo
propiciada por la OEA, impulsada luego por el Presidente Toledo Manrique, la
conformación y actuación de la CERIAJUS, integrada por diversos representantes de
la sociedad civil y los órganos del sistema de justicia, dieron lugar a un conjunto de
propuestas de lo que constituiría el intento más serio de lograr una reforma gradual,
seria y consistente de la justicia en el país, para dejar atrás la mal habida influencia y
control político que instauró dolosamente en el sistema judicial peruano el gobierno
del ingeniero Fujimori y su asesor Montesinos con las graves consecuencias por todos
conocidas.

8. Los gobiernos que se han sucedido en el control o ejercicio del poder, en el periodo
materia de nuestro estudio, han sostenido el mismo discurso- propuesta y declarado
objetivo: "Acabar con la corrupción al interior del PJ y del MP; sin embargo, en la
práctica las medidas dispuestas con tal fin, no revelaron en los hechos, una verdadera
intención de hacerlo.

224
9. Se ha advertido falta de coordinación adecuada entre el Poder Judicial, Ministerio
Público, Policía Nacional y Ministerio de Justicia, quienes en forma conjunta deberían
coordinar la descentralización y crecimiento óptimo teniendo en cuenta el
presupuesto de las referidas instituciones.

10. Los procesos de reforma han aludido a la capacitación de jueces y fiscales para que
ello redunde en una mejor actuación y la calidad en la emisión de las resoluciones
judiciales e intervenciones fiscales. Estimamos que con la implementación y accionar
de la Academia de la Magistratura se ha conseguido mejorar ostensiblemente en la
gestión del despacho y la técnica de la argumentación jurídica para la expedición de
mejores resoluciones."

11. El Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, a lo largo de la historia, no han cumplido

con asignar los recursos necesarios para implementar los cambios necesarios que
posibiliten una auténtica reforma del sistema de justicia.

12. Debemos señalar que tanto los gobiernos de facto, como los democráticos, siempre
han justificado la necesidad de una reforma judicial, buscando tener jueces
sometidos a sus proyectos políticos más que una autentica reforma estructural.

13. Finalmente estimamos que una verdadera Reforma Judicial debería encarnar una
suerte de Pacto Social y Político, en el que actuando en coordinación los poderes
públicos, la sociedad civil, las Universidades y facultades de Derecho, los diversos
actos, especialmente los magistrados y también los abogados, propicien de buena fe
los cambios necesarios ( legislativos, procesales, de infraestructura y recursos
materiales y tecnológicos , hasta su propio accionar) para generar un nuevo sistema
judicial, eficiente, sin mácula de corrupción y predeciblemente confiable, generador
de seguridad jurídica y paz social.

225
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Fernando Belaunde Terry, publicado por El Comercio de 29 de julio de 1980.

 Revista Caretas, Nº 416 de mayo a junio 1970.

 Revista Oiga , numero378 del 12 de junio de 1970

 Revista Oiga Nº 388 del 28 de agosto de 1970.

 Revista Caretas Nº 496 del 21 de marzo al 04 de abril de 1974.

 Revista Caretas Nº 613 del 1 de setiembre de 1980.

 Revista Caretas N° 615 del 15 de setiembre de 1980.

 Revista Caretas N° 618 del 6 de octubre de 1980

 Revista Caretas N° 623 del 12 de noviembre de 1980

231
TEXTO Nº 09
 Ley de
Reforma
Magisterial
N. º 29944

Reglamento
de la Ley de
Reforma
Magisterial
D.S.N. º 004-2013-ED
Ley de Reforma Magisterial N.° 29944 y
Reglamento de la Ley D.S.N.° 004-2013-ED

© MINISTERIO DE EDUCACIÓN
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TERCERA EDICIÓN

JAIME SAAVEDRA CHANDUVÍ

Ministro de Educación

JUAN PABLO SILVA MACHER

Viceministro de Gestión Institucional

FLAVIO FIGALLO RIVADENEYRA

Viceministro de Gestión Pedagógica

ÚRSULA DESILÚ LEÓN CHEMPÉN

Secretaria General

JORGE ERNESTO ARRUNÁTEGUI GADEA

Director General de Desarrollo Docente

MIGUEL ÁNGEL CÁRDENAS HUAYLLASCO

Director Técnico Normativo de Docentes
Tercera Edición.
Hecho en el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú

Editado por: MINISTERIO DE EDUCACIÓN.

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Impreso en:

Todos los derechos reservados. Prohibida la reproducción de este libro por

cualquier medio, total o parcialmente, sin permiso expreso de los editores.
 PRESENTACIÓN

Presentación
Una buena educación permite formar a nuestros niños y niñas, brindándoles
la oportunidad de desarrollar plenamente su potencial. Una buena educación
es posible con buenos maestros y maestras, líderes del proceso educativo.

En noviembre de 2012 se aprobó la Ley de Reforma Magisterial (LRM), en la

cual se establece un régimen laboral único para todos los docentes del sector
público, de forma tal que los maestros y maestras actuales y futuros puedan
contar con beneficios y oportunidades similares.

La LRM está orientada a establecer las condiciones necesarias que permitan,

entre otros aspectos clave, una adecuada selección, progresión y desarrollo
profesional del docente. Asimismo, brinda a los docentes la oportunidad de
acceder a una Carrera Magisterial con oportunidades de mejoras salariales y
de desarrollo profesional basado en el mérito.

En términos de desarrollo profesional, la LRM reconoce el rol de maestras y

maestros en las diferentes dimensiones del quehacer magisterial, por tanto
amplía la cantidad de áreas profesionales en las cuales puede desempeñar-
se, como la labor formadora y de innovación docente. Dentro del marco del
desarrollo en la carrera también se incluye la posibilidad del docente de ac-
ceder a cargos de mayor responsabilidad como director o subdirector de una
Institución Educativa, director de UGEL o jefe de Gestión Pedagógica o espe-
cialista en Educación. Se trata entonces de una carrera integral que permite
a las profesoras y profesores contar con diversas alternativas de desarrollo
profesional en relación con la docencia.

Los docentes son fundamentales para lograr la mejora de la educación pe-

ruana y la LRM busca ser una herramienta importante que permita brindarles
oportunidades y continuidad en su desarrollo profesional en favor de una
formación de alta calidad para los niños y niñas del Perú.

9
LEY N° 29944
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA

POR CUANTO:

EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Ha dado la Ley siguiente:

LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

ÍNDICE

LEY DE REFORMA
MAGISTERIAL
Presentación 9

TÍTULO PRIMERO
DISPOSICIONES GENERALES

Capítulo I Objeto y principios 23

Capítulo II El profesor y la Carrera Pública Magisterial 25
Capítulo III Formación docente 26

TÍTULO SEGUNDO
LA CARRERA PÚBLICA MAGISTERIAL

Capítulo IV Estructura y evaluaciones 31

Capítulo V Ingreso a la Carrera Pública Magisterial 35
Capítulo VI Permanencia y ascenso en la Carrera Pública Magisterial 39
Capítulo VII Acceso a cargos 44

TÍTULO TERCERO
DEBERES, DERECHOS, ESTÍMULOS, SANCIONES Y TÉRMINO DE LA
CARRERA

Capítulo VIII Deberes, derechos y estímulos 49

Capítulo IX Sanciones 54
Capítulo X Término y reingreso a la carrera 60

12
TÍTULO CUARTO
REMUNERACIONES, ASIGNACIONES E INCENTIVOS

Capítulo XI De las remuneraciones 63

Capítulo XII Asignaciones e incentivos 66

TÍTULO QUINTO
JORNADA DE TRABAJO, VACACIONES Y SITUACIONES
ADMINISTRATIVAS

Capítulo XIII Jornada de trabajo y vacaciones 70

Capítulo XIV Situaciones administrativas 71
Capítulo XV Proceso de racionalización de plazas 75

TÍTULO SEXTO

EL PROFESOR CONTRATADO

Capítulo XVI Contratación 77

DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS,
TRANSITORIAS Y FINALES 79

13
ÍNDICE

REGLAMENTO DE LA LEY
DE REFORMA MAGISTERIAL
TÍTULO PRIMERO
DISPOSICIONES GENERALES

Capítulo I Objeto y ámbito de aplicación 93

Capítulo II Formación docente 95
Sub Capítulo I De los roles institucionales en la formación docente 95
Sub Capítulo II De la formación inicial 100
Sub Capítulo III De la formación en servicio 101
Sub Capítulo IV De la formación y capacitación de directivos 106
Sub Capítulo V Del otorgamiento de becas para maestrías
y doctorados 108

TÍTULO SEGUNDO

LA CARRERA PÚBLICA MAGISTERIAL

Capítulo III Estructura y evaluaciones 115
Sub Capítulo I De la estructura de la Carrera Pública Magisterial 115
Sub Capítulo II De la rectoría y vigilancia de las evaluaciones 119
Capítulo IV Ingreso a la Carrera Pública Magisterial 123
Sub Capítulo I Del proceso de evaluación para el ingreso 123
Sub Capítulo II Del programa de inducción docente 127
Capítulo V Permanencia y ascenso en la Carrera Pública Magisterial 129
Sub Capítulo I De la evaluación del desempeño docente 129
Sub Capítulo II De la evaluación para el ascenso 134
Capítulo VI Acceso a cargos 137
Capítulo VII Aspectos comunes de los comités de evaluación 143

TÍTULO TERCERO

DEBERES, DERECHOS, ESTÍMULOS, SANCIONES

Y TÉRMINO DE LA CARRERA
14
 Capítulo VIII Deberes, derechos y estímulos 151
Capítulo IX Sanciones 154
Sub Capítulo I De las faltas o infracciones 154
Sub Capítulo II De la investigación 161
Sub Capítulo III De la comisión permanente y comisión especial
de procesos administrativos disciplinarios para
docentes 164
Sub Capítulo IV Del proceso administrativo disciplinario 168
Capítulo X Término y reingreso a la carrera 174
Sub Capítulo I Del término de la Carrera Pública Magisterial 174
Sub Capítulo II Del reingreso a la Carrera Pública Magisterial 178

TÍTULO CUARTO

REMUNERACIONES, ASIGNACIONES E INCENTIVOS

Capítulo XI Remuneraciones 181

Sub Capítulo I De los conceptos generales sobre remuneraciones 181
Sub Capítulo II De la Remuneración Íntegra Mensual - RIM 183
Capítulo XII Asignaciones e incentivos 184

TÍTULO QUINTO

JORNADA DE TRABAJO, VACACIONES

Y SITUACIONES ADMINISTRATIVAS

Capítulo XIII Jornada de trabajo y vacaciones 191
Sub Capítulo I De la jornada de trabajo 191
Sub Capítulo II De las vacaciones 196
Capítulo XIV Situaciones administrativas 200
Sub Capítulo I De la reasignación 200
Sub Capítulo II De la permuta 206
Sub Capítulo III Del destaque 209
Sub Capítulo IV Del encargo 212
Sub Capítulo V De la licencia 214
Sub Capítulo VI De la licencia con goce de remuneraciones 215
Sub Capítulo VII De la licencia sin goce de remuneraciones 222

15
 Sub Capítulo VIII Del permiso 224
Capítulo XV Proceso de racionalización de plazas 226

TÍTULO SEXTO

EL PROFESOR CONTRATADO 230

TÍTULO SÉTIMO

AUXILIAR DE EDUCACIÓN

Capítulo I Disposiciones generales 235

Capítulo II De las remuneraciones, jornada laboral, vacaciones
y situaciones administrativas 239
Capítulo III Del régimen disciplinario 241
Capítulo IV Del término de la relación laboral 241

DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS
FINALES 246

DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS
TRANSITORIAS 252

DISPOSICIÓN COMPLEMENTARIA
DEROGATORIA 259

16
NORMAS
COMPLEMENTARIAS
DECRETO SUPREMO N° 290-2012-EF 262

Fijan Remuneración Íntegra Mensual – RIM de Profesor de la

Primera Escala Magisterial en el marco de la Ley N° 29944

LEY N° 30002 264

Ley que establece las características de la Remuneración Íntegra

Mensual (RIM) a la que hace referencia la Ley 29944, Ley de Re-
forma Magisterial, y establece otras disposiciones.

DECRETO SUPREMO N° 227-2013-EF 266

Establecen el monto de la Asignación Temporal por Desempeño

de cargo de Director y Subdirector de Institución Educativa Pú-
blica en el marco de la Carrera Pública Magisterial de la Ley de
Reforma Magisterial

DECRETO SUPREMO N° 309-2013-EF 269

Decreto Supremo que establece el Monto Único del Subsidio por

Luto y Sepelio a otorgarse a los profesores comprendidos en la
Carrera Pública Magisterial a la que se refiere la Ley N° 29944,
Ley de Reforma Magisterial

DECRETO SUPREMO N° 014-2014-EF 271

Establecen Vigencia, Características, Criterios y Montos de

las Asignaciones por Tipo y Ubicación de Institución Educativa,
así como de la Asignación Especial por labores en el Valle de los
Ríos Apurímac, Ene y Mantaro (VRAEM) en el marco de la
Ley N° 29944, Ley de Reforma Magisterial

17
 DECRETO DE URGENCIA N° 002-2014 277

Dictan medidas extraordinarias y urgentes adicionales en materia econó-

mica y financiera para estimular la economía nacional.

LEY N° 30202 285

Ley que otorga asignación especial por laborar en el valle de los ríos Apu-
rímac, Ene y Mantaro (VRAEM) a los profesores contratados y dicta otras
disposiciones.

RESOLUCIÓN MINISTERIAL N° 0582-2013-ED 287

Aprueban Norma Técnica denominada “Normas de Procedimiento para

Reasignaciones y Permuta de Profesores Comprendidos en la Carrera
Pública Magisterial de la Ley de Reforma Magisterial”.

RESOLUCIÓN DE SECRETARÍA GENERAL N° 1825-2014-MINEDU 289

Aprueban Norma Técnica denominada “Normas para el proceso de racio-

nalización de plazas de personal docente, directivo y jerárquico en las ins-
tituciones educativas públicas de Educación Básica y Técnico Productiva”

RESOLUCIÓN DE SECRETARÍA GENERAL N° 2076-2014-MINEDU 291

Aprueban la Norma Técnica “Normas que regulan el procedimiento para

el encargo de plazas vacantes de cargos directivos, jerárquicos y de es-
pecialistas en educación en el marco de la Ley N° 29944, Ley de Reforma
Magisterial”.

LEY N° 30328 293

Ley que establece medidas en materia educativa y dicta otras disposicio-

nes.

18
 CUADRO: LA REMUNERACIÓN ÍNTEGRA MENSUAL (RIM) SEGÚN 300
ESCALA Y JORNADA DE TRABAJO

CUADRO: ASIGNACIONES SEGÚN TIPO Y UBICACIÓN DE 301

INSTITUCIONES EDUCATIVAS

19
 Ley de

Reforma
Magisterial
N.° 29944
TÍTULO PRIMERO
DISPOSICIONES
GENERALES

22
 LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

CAPÍTULO I

OBJETO Y PRINCIPIOS

Artículo 1
Objeto y alcances de la Ley
La presente Ley tiene por objeto normar las relaciones entre el Estado y los
profesores que prestan servicios en las instituciones y programas educativos
públicos de educación básica y técnico productiva y en las instancias de ges-
tión educativa descentralizada. Regula sus deberes y derechos, la formación
continua, la Carrera Pública Magisterial, la evaluación, el proceso disciplinario,
las remuneraciones y los estímulos e incentivos.

Artículo 2
Principios

El régimen laboral del magisterio público se sustenta en los siguientes princi-

pios:
a. PRINCIPIO DE LEGALIDAD: Los derechos y obligaciones que ge-
nera el ejercicio de la profesión docente se enmarcan dentro de lo
establecido en la Constitución Política del Perú, la Ley 28044, Ley
General de Educación, y sus modificatorias, la presente Ley y sus
reglamentos.

b. PRINCIPIO DE PROBIDAD Y ÉTICA PÚBLICA: La actuación del

profesor se sujeta a lo establecido en la Constitución Política del
Perú, la Ley del Código de Ética de la Función Pública y la presente
Ley.

c. PRINCIPIO DE MÉRITO Y CAPACIDAD: El ingreso, la permanencia,

23
 las mejoras remunerativas y ascensos en la carrera magisterial se
fundamentan en el mérito y la capacidad de los profesores.

d. PRINCIPIO DEL DERECHO LABORAL: Las relaciones individuales

y colectivas de trabajo aseguran la igualdad de oportunidades y
la no discriminación, el carácter irrenunciable de los derechos re-
conocidos por la Constitución y la interpretación más favorable al
trabajador en caso de duda insalvable.

Artículo 3
Marco ético y ciudadano de la profesión
docente

La profesión docente se ejerce en nombre de la sociedad, para el desarrollo de

la persona y en el marco del compromiso ético y ciudadano de formar inte-
gralmente al educando. Tiene como fundamento ético para su actuación pro-
fesional el respeto a los derechos humanos y a la dignidad de los niños, niñas,
adolescentes, jóvenes, adultos y adultos mayores y el desarrollo de una cultura
de paz y de solidaridad, que coadyuven al fortalecimiento de la identidad pe-
ruana, la ciudadanía y la democracia. Esta ética exige del profesor idoneidad
profesional, comportamiento moral y compromiso personal con el aprendizaje
de cada alumno.

24
 LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

CAPÍTULO II

EL PROFESOR Y LA
CARRERA PÚBLICA
MAGISTERIAL

Artículo 4
El profesor
El profesor es un profesional de la educación, con título de profesor o licencia-
do en educación, con calificaciones y competencias debidamente certificadas
que, en su calidad de agente fundamental del proceso educativo, presta un
servicio público esencial dirigido a concretar el derecho de los estudiantes y
de la comunidad a una enseñanza de calidad, equidad y pertinencia. Coadyuva
con la familia, la comunidad y el Estado, a la formación integral del educando,
razón de ser de su ejercicio profesional.

Artículo 5
Objetivos de la Carrera Pública Magisterial
La Carrera Pública Magisterial rige en todo el territorio nacional, es de gestión
descentralizada y tiene como objetivos:

a. Contribuir a garantizar la calidad de las instituciones educativas pú-

blicas, la idoneidad de los profesores y autoridades educativas y su
buen desempeño para atender el derecho de cada alumno a recibir
una educación de calidad.

b. Promover el mejoramiento sostenido de la calidad profesional e ido-

neidad del profesor para el logro del aprendizaje y del desarrollo
integral de los estudiantes.

c. Valorar el mérito en el desempeño laboral.

25
 d. Generar las condiciones para el ascenso a las diversas escalas de la
Carrera Pública Magisterial, en igualdad de oportunidades.

e. Propiciar mejores condiciones de trabajo para facilitar el buen

desempeño del profesor en las instituciones y programas educativos.

f. Determinar criterios y procesos de evaluación que garanticen el

ingreso y la permanencia de profesores de calidad.

g. Fortalecer el Programa de Formación y Capacitación Permanente

establecido en la Ley 28044, Ley General de Educación.

CAPÍTULO III

FORMACIÓN DOCENTE

Artículo 6
Formación inicial

La formación inicial de los profesores se realiza en institutos y escuelas de

formación docente de educación superior y en las facultades o escuelas
de educación de las universidades, en no menos de diez semestres acadé-
micos, acreditadas por el Sistema Nacional de Evaluación, Acreditación y
Certificación de la Calidad Educativa (SINEACE), considerando las orienta-
ciones del Proyecto Educativo Nacional, con una visión integral e intercultu-
ral, que contribuye a una sólida formación en la especialidad y a una adecua-
da formación general pedagógica.

Los estudios efectuados en los institutos y escuelas de formación docente

son convalidables en las universidades para realizar cualquier otro estudio. Los
estudios de complementación para obtener el grado de bachiller tienen una
duración mínima de dos semestres académicos.

26
 LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

Los títulos profesionales otorgados por ambas instituciones son equivalentes

para el ejercicio profesional y para el desarrollo en la Carrera Pública Magiste-
rial.

Los criterios e indicadores que el Ministerio de Educación apruebe para las

evaluaciones establecidas en la presente Ley son coordinados con el SINEACE,
a efectos de que sirvan como un elemento vinculante para la formulación de
estándares de acreditación de las instituciones de formación docente y la cer-
tificación de competencias profesionales para la docencia.

Artículo 7
Formación en servicio

La formación en servicio tiene por finalidad organizar y desarrollar, a favor de

los profesores en servicio, actividades de actualización, capacitación y espe-
cialización, que responden a las exigencias de aprendizaje de los estudiantes y
de la comunidad o a la gestión de la institución educativa y a las necesidades
reales de la capacitación de los profesores.

Los criterios e indicadores que el Ministerio de Educación apruebe para las

evaluaciones establecidas en la presente Ley, son referente obligatorio para el
Programa de Formación y Capacitación Permanente.

Artículo 8
Gestión de la formación en servicio

La gestión de la formación en servicio es normada por el Ministerio de

Educación, en el marco del Programa de Formación y Capacitación Permanente.
Su organización y gestión la realiza con los gobiernos regionales, locales y las
instituciones educativas. Las necesidades de capacitación de las instituciones
educativas presentadas por el director son incluidas en el Programa, en
concordancia con las políticas regionales y locales de formación continua.

27
Artículo 9
Formación y capacitación de directores y
subdirectores

El Ministerio de Educación norma y organiza el Programa Nacional de Forma-

ción y Capacitación de Directores y Subdirectores de instituciones educativas.

Artículo 10
Becas para maestrías y doctorados en
educación

El Ministerio de Educación y los gobiernos regionales otorgan becas a los pro-

fesores, para realizar estudios de maestría o doctorado en educación en las
universidades del país o del extranjero debidamente acreditadas. A tales efec-
tos, se convoca anualmente a concurso público de selección.

28
 LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

29
TÍTULO SEGUNDO
LA CARRERA
PÚBLICA
MAGISTERIAL

30
 LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

CAPÍTULO IV

ESTRUCTURA Y
EVALUACIONES

Artículo 11
Estructura de la Carrera Pública Magisterial

La Carrera Pública Magisterial está estructurada en ocho (8) escalas magiste-

riales y cuatro (4) áreas de desempeño laboral.

Las escalas magisteriales y el tiempo mínimo de permanencia en cada una de

estas son:

a. PRIMERA ESCALA MAGISTERIAL: Tres (3) años.

b. SEGUNDA ESCALA MAGISTERIAL: Cuatro (4) años.
c. TERCERA ESCALA MAGISTERIAL: Cuatro (4) años.
d. CUARTA ESCALA MAGISTERIAL: Cuatro (4) años.
e. QUINTA ESCALA MAGISTERIAL: Cinco (5) años.
f. SEXTA ESCALA MAGISTERIAL: Cinco (5) años.
g. SÉTIMA ESCALA MAGISTERIAL: Cinco (5) años.
h. OCTAVA ESCALA MAGISTERIAL: Hasta el momento del retiro de la
carrera.

En el caso de los profesores que laboran en instituciones educativas ubicadas

en áreas calificadas como rurales o zonas de frontera, se reduce en un año la
permanencia para postular a la cuarta, quinta, sexta, sétima y octava escalas
magisteriales.

31
Artículo 12
Áreas de desempeño laboral
La Carrera Pública Magisterial reconoce cuatro (4) áreas de desempeño labo-
ral, para el ejercicio de cargos y funciones de los profesores:

a. GESTIÓN PEDAGÓGICA: Comprende tanto a los profesores que

ejercen funciones de enseñanza en el aula y actividades curriculares
complementarias al interior de la institución educativa y en la comu-
nidad, como a los que desempeñan cargos jerárquicos en orienta-
ción y consejería estudiantil, jefatura, asesoría, formación entre pares,
coordinación de programas no escolarizados de educación inicial y
coordinación académica en las áreas de formación establecidas en el
plan curricular.

b. GESTIÓN INSTITUCIONAL: Comprende a los profesores en ejerci-

cio de los cargos de Director de Unidad de Gestión Educativa Lo-
cal (UGEL), Director o Jefe de Gestión Pedagógica, Especialista en
Educación de las diferentes instancias de gestión educativa descen-
tralizada, director y Subdirector de institución educativa.

c. FORMACIÓN DOCENTE: Comprende a los profesores que realizan

funciones de acompañamiento pedagógico, de mentoría a profe-
sores nuevos, de coordinador y/o especialista en programas de ca-
pacitación, actualización y especialización de profesores al servicio
del Estado, en el marco del Programa de Formación y Capacitación
Permanente.

d. INNOVACIÓN E INVESTIGACIÓN: Comprende a los profesores que

realizan funciones de diseño, implementación y evaluación de pro-
yectos de innovación pedagógica e investigación educativa, estu-
dios y análisis sistemático de la pedagogía y proyectos pedagógicos,
científicos y tecnológicos.

Por necesidad del servicio educativo, el Ministerio de Educación pue-

de crear o suprimir cargos en las áreas de desempeño laboral.

32
 LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

Artículo 13
De las evaluaciones en la Carrera Pública
Magisterial

En la Carrera Pública Magisterial se realizan las siguientes evaluaciones:

a. Evaluación para el ingreso a la Carrera Pública Magisterial.

b. Evaluación del desempeño docente.
c. Evaluación para el ascenso.
d. Evaluación para acceder a cargos en las áreas de desempeño laboral.

Artículo 14
Escalafón Magisterial

El Escalafón Magisterial es un registro nacional y descentralizado en el que se

documenta y pública la trayectoria laboral de los profesores que prestan servi-
cios profesionales al Estado.

El registro de los profesores en el escalafón es de oficio y la información es

permanentemente actualizada en las instancias de gestión educativa descen-
tralizadas del ámbito nacional, regional y local. Para tal efecto, los profesores
tienen la obligación de entregar la documentación e información, de confor-
midad con lo dispuesto por la Ley del Procedimiento Administrativo General.

Los documentos del escalafón son los únicos válidos en los procesos de
evaluación.

33
Artículo 15
Rectoría del Ministerio de Educación
El Ministerio de Educación establece la política y las normas de evaluación do-
cente, y formula los indicadores e instrumentos de evaluación. En coordinación
con los gobiernos regionales, es responsable de diseñar, planificar, monitorear
y evaluar los procesos para el ingreso, permanencia, ascenso y acceso a cargos
dentro de la Carrera Pública Magisterial, asegurando su transparencia, objeti-
vidad y confiabilidad.

El Ministerio de Educación puede suscribir convenios con universidades públi-

cas y privadas debidamente acreditadas, para la ejecución de los procesos de
evaluación docente. Los gobiernos regionales supervisan, en su jurisdicción, el
desarrollo de estas evaluaciones.

Artículo 16
Conformación de los Comités de Vigilancia de
los procesos de evaluación

Para los procesos de evaluación, la Dirección Regional de Educación constitu-

ye los Comités de Vigilancia, integrados por un representante de la Dirección
Regional de Educación, quien lo preside, y dos representantes del Consejo
Participativo Regional de Educación (COPARE). A este comité se integra un
representante del Ministerio de Educación.

34
 LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

CAPÍTULO V

INGRESO A LA CARRERA
PÚBLICA MAGISTERIAL
Artículo 17
Nombramiento en la Carrera Pública
Magisterial

El ingreso a la Carrera Pública Magisterial es por concurso público. Se formaliza

mediante resolución de nombramiento en la primera escala magisterial.

Artículo 18
Requisitos para postular a la Carrera Pública
Magisterial

Para participar en el concurso público de acceso a una plaza vacante se

requiere cumplir con los siguientes requisitos:

18.1 REQUISITOS GENERALES:

a. Poseer título de profesor o de licenciado en educación, otor-

gado por una institución de formación docente acreditada en
el país o en el exterior. En este último caso, el título debe ser
revalidado en el Perú.

b. Gozar de buena salud física y mental que permita ejercer la

docencia.

c. No haber sido condenado por delito doloso.

d. No haber sido condenado ni estar incurso en el delito de

terrorismo, apología del terrorismo, delito contra la libertad

35
 sexual, delitos de corrupción de funcionarios y/o delitos de
tráfico de drogas; ni haber incurrido en actos de violencia que
atenten contra los derechos fundamentales de la persona y
contra el patrimonio, así como haber impedido el normal fun-
cionamiento de los servicios públicos.

De conformidad con el Resolutivo 1 del Expediente N.° 0021-2012-PI-TC,

publicado el 24 abril de 2015, se declara FUNDADA, en parte, las de-
mandas de inconstitucionalidad interpuestas contra el artículo 18.1.d de
la presente Ley, en el extremo que dispone “(…) ni estar incurso (…)”, por
lo que dicha disposición queda subsistente con el siguiente contenido:

No haber sido condenado en el delito de terrorismo, apología

del terrorismo, delito contra la libertad sexual, delitos de co-
rrupción de funcionarios y/o delitos de tráfico de drogas; ni
haber incurrido en actos de violencia que atenten contra los
derechos fundamentales de la persona y contra el patrimo-
nio, así como haber impedido el normal funcionamiento de los
servicios públicos.

e. No encontrarse inhabilitado por motivos de destitución, des-

pido o resolución judicial que así lo indique.

18.2 Requisitos específicos

Además de los requisitos generales señalados en el numeral an-

terior, son exigibles:

a. Ser peruano de nacimiento para postular a una plaza vacante

en instituciones educativas de educación básica o técnico-
productiva ubicadas en zonas de frontera.

b. Manejar fluidamente la lengua materna de los educandos y co-

nocer la cultura local para postular a las plazas vacantes de ins-
tituciones educativas pertenecientes a educación intercultural
bilingüe.

c. Para postular a plazas vacantes de instituciones educativas

pertenecientes a Educación Básica Especial, el profesor debe
acreditar la especialización en la modalidad.

36
 LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

Artículo 19
Concurso público para el ingreso a la Carrera
Pública Magisterial

El Ministerio de Educación autoriza, cada dos años, la convocatoria para el

concurso público de ingreso a la Carrera Pública Magisterial, el mismo que se
realiza en dos etapas:

A. PRIMERA ETAPA: Está a cargo del Ministerio de Educación y eva-

lúa las capacidades y conocimientos del postulante para el ejerci-
cio de la docencia en la modalidad, forma, nivel y especialidad de
las plazas en concurso. Se realiza a través de una prueba nacional
clasificatoria.

B. SEGUNDA ETAPA: Está a cargo de la institución educativa y evalúa

la capacidad didáctica, formación, méritos y experiencia de quienes
resulten aptos en la primera etapa.

En las instituciones educativas unidocentes o multigrado, la segunda etapa

está a cargo de la Unidad de Gestión Educativa Local (UGEL).

La relación de plazas vacantes por institución educativa es elaborada por la

Unidad de Gestión Educativa Local (UGEL) y refrendada a nivel regional y na-
cional por las instancias correspondientes.

Artículo 20
Comités de evaluación para el ingreso a la
Carrera Pública Magisterial

La evaluación al profesor para el ingreso a la Carrera Pública Magisterial a

nivel de institución educativa, la realiza un comité de evaluación presidido
por el director e integrado por el subdirector o coordinador académico de
nivel y un representante de los padres de familia del Consejo Educativo
Institucional (CONEI).

37
En los procesos de evaluación, el gobierno regional presta asesoría y apoyo
técnico a los comités de evaluación.

Artículo 21
Cuadro de méritos para el ingreso a la Carrera
Pública Magisterial

Los puntajes obtenidos en la primera y segunda etapas se suman para

establecer el cuadro de méritos por modalidad, forma, nivel y especialidad.
Las plazas se adjudican en estricto orden de méritos por institución educativa.
En cada convocatoria únicamente ingresan a la Carrera Pública Magisterial los
profesores que alcancen plaza vacante. Cada concurso es independiente y sus
resultados son cancelatorios.

La Unidad de Gestión Educativa Local (UGEL) expide la resolución de nombra-

miento en la primera escala magisterial.

Artículo 22
Programa de inducción docente en la Carrera
Pública Magisterial

La inducción docente es la acción de formación en servicio dirigida al profesor

recién nombrado, con el propósito de desarrollar su autonomía profesional y
otras capacidades y competencias necesarias para que cumpla plenamente
sus funciones. El Ministerio de Educación regula este programa.

38
 LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

CAPÍTULO VI

PERMANENCIA Y ASCENSO
EN LA CARRERA PÚBLICA
MAGISTERIAL

Artículo 23
Permanencia en la Carrera Pública Magisterial
La evaluación del desempeño docente es condición para la permanencia,
en concordancia con el artículo 28 de la presente Ley, en la Carrera Pública
Magisterial. Es obligatoria y se realiza como máximo cada tres años.

Los profesores que no aprueben en la primera oportunidad reciben una capa-

citación destinada al fortalecimiento de sus capacidades pedagógicas. Luego
de esta capacitación participan en una evaluación extraordinaria. En caso de
que no aprueben esta evaluación extraordinaria, nuevamente son sujetos de
capacitación. Si desaprueban la segunda evaluación extraordinaria son retira-
dos de la Carrera Pública Magisterial. Entre cada evaluación extraordinaria no
puede transcurrir más de doce (12) meses.

Los profesores retirados de la Carrera Pública Magisterial pueden acceder

al Programa de Reconversión Laboral del Ministerio de Trabajo y Promoción
del Empleo.

39
Artículo 24
Evaluación del desempeño docente
La evaluación de desempeño tiene como finalidad comprobar el grado de de-
sarrollo de las competencias y desempeños profesionales del profesor en el
aula, la institución educativa y la comunidad. Esta evaluación se basa en los cri-
terios de buen desempeño docente contenidos en las políticas de evaluación
establecidas por el Ministerio de Educación, lo que incluye necesariamente la
evaluación del progreso de los alumnos.

Artículo 25
Comité de evaluación del desempeño docente
En la evaluación del desempeño docente participa un comité de evaluación
presidido por el director de la institución educativa e integrado por el sub-
director o el coordinador académico del nivel y un profesor del mismo nivel
educativo y al menos de una escala magisterial superior a la del evaluado.

El Ministerio de Educación califica, progresivamente, la competencia de los

directores y subdirectores de instituciones educativas para participar en la
evaluación del desempeño docente. Los comités de evaluación presididos por
directores no calificados para este tipo de evaluación son supervisados por
profesionales designados por el Ministerio de Educación.

Artículo 26
Ascenso en la Carrera Pública Magisterial

El ascenso es el mecanismo de progresión gradual en las escalas magisteriales

definidas en la presente Ley, mejora la remuneración y habilita al profesor para
asumir cargos de mayor responsabilidad. Se realiza a través de concurso público
anual y considerando las plazas previstas a las que se refiere el artículo 30 de la
presente Ley.

40
 LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

Artículo 27
Requisitos para ascender de escala magisterial
El Ministerio de Educación, en coordinación con los gobiernos regionales, convo-
ca a concursos para el ascenso, los que se implementan en forma descentraliza-
da, de acuerdo a las normas y especificaciones técnicas que se emitan.

Para postular al ascenso a una escala magisterial inmediata superior, se re-

quiere:
a. Cumplir el tiempo real y efectivo de permanencia en la escala ma-
gisterial previa.

b. Aprobar la evaluación de desempeño docente previa a la evaluación

de ascenso en la que participa.

Artículo 28
Evaluación para el ascenso en la Carrera
Pública Magisterial

La evaluación para el ascenso en la Carrera Pública Magisterial tiene una

finalidad primordialmente formativa, orientada a mejorar el desempeño
docente. Considera los siguientes criterios:

a. Evaluación previa del desempeño docente.

b. Idoneidad ética y profesional, que incluye la evaluación de com-

petencias requeridas para ejercer la función, los conocimientos del
área disciplinaria que enseña y el dominio de la teoría pedagógica.

c. Formación y méritos, que comprende estudios de actualización,

perfeccionamiento y especialización, cargos desempeñados, pro-
ducción intelectual y distinciones.

El valor porcentual de estos tres criterios lo establece el Ministerio de Educa-

ción. La evaluación previa de desempeño docente tiene la mayor ponderación.

41
Artículo 29
Comité de evaluación de ascenso
El comité de evaluación de ascenso que evalúa la formación y méritos de los
postulantes para el ascenso de escala en la Carrera Pública Magisterial está
conformado por el Director de la Unidad de Gestión Educativa Local (UGEL)
o Jefe del Área de Gestión Pedagógica, quien lo preside, el especialista ad-
ministrativo de personal, dos especialistas en educación y un representante
del COPALE.

Artículo 30
Vacantes para ascenso por escala magisterial
El Ministerio de Educación, en coordinación con el Ministerio de Economía y
Finanzas, determina el número de plazas vacantes para ascensos por escala
magisterial y su distribución por regiones, de conformidad con el numeral 1
de la cuarta disposición transitoria de la Ley 28411, Ley General del Sistema
Nacional de Presupuesto.

Artículo 31
Resultados de la evaluación para el ascenso
El puntaje obtenido por los profesores en el concurso determina un orden de
méritos por cada región. El profesor asciende hasta cubrir el número de vacan-
tes establecido en la convocatoria, en estricto orden de méritos.

42
 LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

43
CAPÍTULO VII

ACCESO A CARGOS

Artículo 32
Evaluación para acceso al cargo

El Ministerio de Educación, en coordinación con los gobiernos regionales, con-

voca a concursos para el acceso a cargos, cada dos años, los que se implemen-
tan en forma descentralizada, de acuerdo a normas, especificaciones técnicas
y criterios de buen desempeño exigibles para cada cargo.

Artículo 33
El acceso a cargos y período de gestión

El profesor puede acceder a otros cargos de las áreas de desempeño labo-

ral por concurso y por un período de tres años. Al término del período de
gestión es evaluado para determinar su continuidad en el cargo o su retorno
al cargo docente.

Los cargos de director de Unidad de Gestión Educativa Local y Director

o Jefe de Gestión Pedagógica son evaluados anualmente para determinar
su continuidad. Excepcionalmente, dicha evaluación se puede realizar en
períodos menores.

El acceso a un cargo no implica ascenso de escala magisterial.

44
 LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

Artículo 34
Cargos del Área de Gestión Pedagógica

El Área de Gestión Pedagógica incluye, además de la docencia en aula, los car-

gos jerárquicos señalados en el literal a) del artículo 12 de la presente Ley, a los
que se puede acceder a partir de la segunda escala magisterial.

Artículo 35
Cargos del Área de Gestión Institucional
Los cargos del Área de Gestión Institucional son los siguientes:

a. DIRECTOR DE UNIDAD DE GESTIÓN EDUCATIVA LOCAL

Es un cargo de confianza del Director Regional de Educación, al que
se accede por designación entre los postulantes mejor calificados
en el correspondiente concurso. El profesor postulante debe estar
ubicado entre la quinta y octava escala magisterial.

b. DIRECTOR O JEFE DE GESTIÓN PEDAGÓGICA

Son cargos a los que se accede por concurso en las sedes de las Direccio-
nes Regionales de Educación y las Unidades de Gestión Educativa Local.
El profesor postulante debe estar ubicado entre la cuarta y octava escala
magisterial.

c. ESPECIALISTA EN EDUCACIÓN
Es un cargo al que se accede por concurso para las sedes del
Ministerio de Educación, Direcciones Regionales de Educación y
las Unidades de Gestión Educativa Local. El profesor postulante
debe estar ubicado entre la tercera y octava escala magisterial.

d. DIRECTIVOS DE INSTITUCIÓN EDUCATIVA

Son cargos a los que se accede por concurso. Para postular a una
plaza de director o subdirector de instituciones educativas públicas
y programas educativos, el profesor debe estar ubicado entre la
cuarta y octava escala magisterial.

45
Artículo 36
Cargos del Área de Formación Docente
El Área de Formación Docente incluye los cargos señalados en el literal c) del
artículo 12 de la presente Ley, a los que se accede por concurso a partir de la
tercera escala magisterial.

Artículo 37
Cargos del Área de Innovación e Investigación
El área de innovación e investigación incluye los cargos señalados en el literal
d) del artículo 12 de la presente Ley, a los que se accede por concurso a partir
de la tercera escala magisterial.

Artículo 38
Evaluación del desempeño en el cargo
El desempeño del profesor en el cargo es evaluado al término del período de
su gestión. La aprobación de esta evaluación determina su continuidad en el
cargo y la desaprobación, su retorno al cargo docente.

El profesor que no se presenta a la evaluación de desempeño en el cargo sin

causa justificada retorna al cargo docente.

46
 LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

Artículo 39
Comités de evaluación para acceso a cargos

39.1 El comité de evaluación de acceso a cargos jerárquicos en la ins-

titución educativa está presidido por el director o, en caso de
ausencia de este, el subdirector e integrado por el coordinador
académico de nivel y un profesor de una especialidad afín al car-
go y de una escala magisterial superior a la del postulante.

39.2 El comité de evaluación de acceso a cargos directivos en la ins-

titución educativa está presidido por el director de la UGEL e in-
tegrado por dos directores titulares de instituciones educativas
públicas de la jurisdicción, un especialista en planificación y un
especialista en educación del Área de Gestión Pedagógica de la
Unidad de Gestión Educativa Local (UGEL) según modalidad y
nivel.

39.3 El comité de evaluación de acceso al cargo de especialista

en educación en las tres instancias de gestión educativa está
conformado por funcionarios calificados de las respectivas ins-
tancias de gestión y presidido por la más alta autoridad de la
unidad a la que postula.

47
TÍTULO TERCERO
DEBERES, DERECHOS,
ESTÍMULOS, SANCIONES
Y TÉRMINO DE LA
CARRERA

48
 LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

CAPÍTULO VIII

DEBERES, DERECHOS Y
ESTÍMULOS

Artículo 40
Deberes

Los profesores deben:

a. Cumplir en forma eficaz el proceso de aprendizaje de los estudian-

tes, realizando con responsabilidad y efectividad los procesos pe-
dagógicos, las actividades curriculares y las actividades de gestión
de la función docente, en sus etapas de planificación, trabajo en
aula y evaluación, de acuerdo al diseño curricular nacional.

b. Orientar al educando con respeto a su libertad, autonomía, iden-

tidad, creatividad y participación; y contribuir con sus padres y la
dirección de la institución educativa a su formación integral. Evaluar
permanentemente este proceso y proponer las acciones correspon-
dientes para asegurar los mejores resultados.

c. Respetar los derechos de los estudiantes, así como los de los padres
de familia.

d. Presentarse a las evaluaciones médicas y psicológicas cuando lo

requiera la autoridad competente, conforme a los procedimientos
que establezca el reglamento.

e. Cumplir con la asistencia y puntualidad que exige el calendario es-

colar y el horario de trabajo.

f. Aportar en la formulación del proyecto educativo institucional, asu-

miendo con responsabilidad las tareas que les competan.

49
g. Participar, cuando sean seleccionados, en las actividades de for-
mación en servicio que se desarrollen en instituciones o redes
educativas, Unidades de Gestión Educativa Local, Direcciones
Regionales de Educación o Ministerio de Educación.

h. Presentarse a las evaluaciones previstas en la Carrera Pública Ma-

gisterial y a las que determinen las autoridades de la institución
educativa o las entidades competentes.

i. Ejercer la docencia en armonía con los comportamientos éticos y

cívicos, sin realizar ningún tipo de discriminación por motivos de
origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o
de cualquier otra índole.

j. Conocer, valorar y respetar las culturas locales, en el ámbito nacio-

nal, y la lengua originaria.

k. Contribuir a la afirmación y desarrollo cultural y ciudadano de los

miembros de la institución educativa de la comunidad local y regional.

l. Informar a los padres de familia sobre el desempeño escolar de sus

hijos y dialogar con ellos sobre los objetivos educativos y la estra-
tegia pedagógica, estimulando su compromiso con el proceso de
aprendizaje.

m. Cuidar, hacer uso óptimo y rendir cuentas de los bienes a su cargo

que pertenezcan a la institución educativa.

n. Asegurar que sus actividades profesionales se fundamenten en el

respeto mutuo, la práctica de los derechos humanos, la Constitu-
ción Política del Perú, la solidaridad, la tolerancia y el desarrollo de
una cultura de paz y democrática.

o. Coadyuvar al trabajo en equipo de los profesores de la institución

educativa y, si fuera el caso, de las instancias de gestión educativa
descentralizada.

p. Participar en los sistemas tutoriales que desarrolle la institución

educativa.

50
 LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

q. Otros que se desprendan de la presente ley o de otras normas

específicas de la materia.

Artículo 41
Derechos
Los profesores tienen derecho a:

a. Desarrollarse profesionalmente en el marco de la Carrera Pública Ma-

gisterial y sobre la base del mérito, sin discriminación por motivo de
origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o de
cualquier otra índole que atente contra los derechos de la persona.

b. Percibir oportunamente la remuneración íntegra mensual corres-

pondiente a su escala magisterial.

c. Recibir las asignaciones y los incentivos monetarios o no moneta-

rios que se establecen en la presente Ley.

d. Estabilidad laboral sujeta a las condiciones que establece la presente

Ley.

e. Ser evaluados de manera transparente, conocer los resultados de su

evaluación personal, solicitar su revisión y tener acceso a su historial
de vida profesional registrado en el escalafón.

f. Autonomía profesional en el cumplimiento de las tareas pedagógi-

cas que les compete, la misma que está supeditada a que se ejerza
dentro del proyecto educativo ejecutado por la institución educati-
va y a que se respete la normatividad vigente.

g. Beneficios del Programa de Formación y Capacitación Perma-

nente y de otros programas de carácter cultural y social fomen-
tados por el Estado.

h. Licencias, permisos, destaques, reasignaciones y permutas, de

acuerdo a lo establecido en la presente Ley y su reglamento.

51
i. Vacaciones.

j. Seguridad social, de acuerdo a ley.

k. Libre asociación y sindicalización.

l. Reconocimiento de oficio de su tiempo de servicios efectivos.

m. Reconocimiento del tiempo de servicios ininterrumpidos por moti-

vos de representación política y sindical, según el caso.

n. Condiciones de trabajo que garanticen calidad en el proceso de en-

señanza y aprendizaje, y un eficiente cumplimiento de sus funcio-
nes dentro de los alcances de la presente Ley.

o. Reingresar al servicio si no hubiere alcanzado la edad jubilatoria

obligatoria y no exista impedimento legal.

p. Reconocimiento, por parte del Estado, la comunidad y los padres de

familia, de sus méritos en la labor educativa.

q. Percibir subsidio por luto y sepelio, de acuerdo a lo establecido en

la presente Ley.

r. Percibir una compensación por tiempo de servicios.

s. Gozar del cincuenta por ciento de descuento en las tarifas para es-
pectáculos culturales.

52
 LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

Artículo 42
Premios y estímulos
El Ministerio de Educación y los gobiernos regionales y gobiernos locales, se-
gún corresponda, mediante resolución de la autoridad competente, reconocen
el sobresaliente ejercicio de la función docente o directiva a través de:

a. Mención honorífica con el otorgamiento de las Palmas Magisteriales

y otros reconocimientos similares.

b. Agradecimientos, felicitaciones y condecoraciones mediante reso-

lución directoral regional, ministerial o suprema.

c. Viajes de estudio, becas y pasantías al interior del país o al exterior.

d. Otras acciones que determine la autoridad correspondiente.

53
CAPÍTULO IX

SANCIONES

Artículo 43
Sanciones
Los profesores que se desempeñan en las áreas señaladas en el artículo 12 de la
presente Ley, que transgredan los principios, deberes, obligaciones y prohibi-
ciones, incurren en responsabilidad administrativa y son pasibles de sanciones
según la gravedad de la falta y la jerarquía del servidor o funcionario; las que se
aplican con observancia de las garantías constitucionales del debido proceso.

Las sanciones son:

a. Amonestación escrita.

b. Suspensión en el cargo hasta por treinta (30) días sin goce

de remuneraciones.

c. Cese temporal en el cargo sin goce de remuneraciones desde trein-

ta y un días (31) hasta doce (12) meses.

d. Destitución del servicio.

Las sanciones indicadas en los literales c) y d) se aplican previo proceso admi-

nistrativo disciplinario, cuya duración no será mayor de cuarenta y cinco (45)
días hábiles improrrogables, contados a partir de la instauración del proceso.

Las sanciones señaladas no eximen de las responsabilidades civiles y penales

a que hubiera lugar, así como de los efectos que de ellas se deriven ante las
autoridades respectivas.

54
 LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

Artículo 44
Medidas preventivas
El director de la institución educativa separa preventivamente al profesor y da
cuenta al Director de la Unidad de Gestión Educativa Local (UGEL) correspon-
diente, cuando exista una denuncia administrativa o judicial contra este, por los
presuntos delitos de violación contra la libertad sexual, hostigamiento sexual
en agravio de un estudiante, apología del terrorismo, delitos de terrorismo y
sus formas agravadas, delitos de corrupción de funcionarios, delitos de tráfico
ilícito de drogas; así como por incurrir en actos de violencia que atenten contra
los derechos fundamentales de la persona y contra el patrimonio, que impiden
el normal funcionamiento de los servicios públicos.

La separación preventiva concluye al término del proceso administrativo o ju-

dicial correspondiente.

Artículo 45
Calificación y gravedad de la falta
Es atribución del titular que corresponda, calificar la falta o infracción aten-
diendo la naturaleza de la acción u omisión, así como la gravedad de las mis-
mas, en el marco de las normas vigentes.

Artículo 46
Amonestación escrita
El incumplimiento de los principios, deberes, obligaciones y prohibiciones en el
ejercicio de la función docente, debidamente comprobado y calificado como
leve, es pasible de amonestación escrita.

La sanción es impuesta por la autoridad inmediata superior, previo descargo

del presunto responsable, según corresponda.

55
Artículo 47
Suspensión
Cuando el incumplimiento de los principios, deberes, obligaciones y prohi-
biciones en el ejercicio de la función docente, debidamente comprobado,
no pueda ser calificado como leve por las circunstancias de la acción u
omisión, será pasible de suspensión en el cargo hasta por treinta (30) días
sin goce de remuneraciones.

Asimismo, el profesor que incurre en una falta o infracción, habiendo sido san-
cionado previamente en dos (2) ocasiones con amonestación escrita, es pasi-
ble de suspensión.

La sanción es impuesta por la autoridad inmediata superior, previo descargo

del presunto responsable, según corresponda.

Artículo 48
Cese temporal
Son causales de cese temporal en el cargo, la transgresión por acción u omi-
sión, de los principios, deberes, obligaciones y prohibiciones en el ejercicio de
la función docente, considerados como grave.

También se consideran faltas o infracciones graves, pasibles de cese temporal,

las siguientes:

a. Causar perjuicio al estudiante y/o a la institución educativa.

b. Ejecutar, promover o encubrir, dentro o fuera de la institución edu-

cativa, actos de violencia física, de calumnia, injuria o difamación, en
agravio de cualquier miembro de la comunidad educativa.

c. Realizar actividades comerciales o lucrativas, en beneficio propio o

de terceros, aprovechando el cargo o la función que se tiene dentro
de la institución educativa, con excepción de las actividades que
tengan objetivos académicos.

56
 LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

d. Realizar en su centro de trabajo actividades ajenas al cumpli-

miento de sus funciones de profesor o directivo, sin la corres-
pondiente autorización.

e. Abandonar el cargo injustificadamente.

f. Interrumpir u oponerse deliberadamente al normal desarrollo del

servicio educativo.

g. Realizar en su centro de trabajo actividades de proselitismo político

partidario en favor de partidos políticos, movimientos, alianzas o
dirigencias políticas nacionales, regionales o municipales.

h. Otras que se establecen en las disposiciones legales pertinentes.

Asimismo, el profesor que incurre en una falta o infracción, habiendo sido

sancionado previamente en dos (2) ocasiones con suspensión, es pasible
de cese temporal.

En el caso de los profesores que prestan servicios en las instituciones edu-

cativas, que incurran en las faltas señaladas en los literales a) y b), iniciado el
proceso investigatorio previo al proceso administrativo disciplinario y en tanto
estos no concluyan, el profesor es retirado de la institución educativa.

El cese temporal es impuesto por el titular de la Unidad de Gestión Educa-

tiva Local, Dirección Regional de Educación y del Ministerio de Educación,
según corresponda.

Artículo 49
Destitución
Son causales de destitución, la transgresión por acción u omisión de los
principios, deberes, obligaciones y prohibiciones en el ejercicio de la función
docente, considerado como muy grave.

También se consideran faltas o infracciones muy graves, pasibles de destitu-

ción, las siguientes:

57
 a. No presentarse a la evaluación de desempeño docente sin causa
justificada.

b. Haber sido condenado por delito doloso.

c. Haber sido condenado por delito contra la libertad sexual, apología

del terrorismo o delito de terrorismo y sus formas agravadas.

d. Incurrir en actos de violencia o causar grave perjuicio contra los

derechos fundamentales de los estudiantes y otros miembros de la
comunidad educativa y/o institución educativa, así como impedir el
normal funcionamiento de los servicios públicos.

e. Maltratar física o psicológicamente al estudiante causando daño

grave.

f. Realizar conductas de hostigamiento sexual y actos que atenten

contra la integridad, indemnidad y libertad sexual tipificados como
delitos en el Código Penal.

g. Concurrir al centro de trabajo en estado de ebriedad o bajo los

efectos de alguna droga.

h. Inducir a los alumnos a participar en marchas de carácter político.

i. Incurrir en reincidencia la inasistencia injustificada al centro de tra-

bajo por más de tres (3) días consecutivos o cinco (5) discontinuos
en un período de dos (2) meses.

Asimismo, el profesor que incurre en una falta o infracción, habiendo sido

sancionado previamente en dos (2) ocasiones con cese temporal, es pasi-
ble de destitución.

En el caso de los profesores que prestan servicios en las instituciones educa-

tivas, que incurran en las faltas señaladas en los literales d), e), f), g) y h), ini-
ciado el proceso investigatorio previo al proceso administrativo disciplinario y
en tanto estos no concluyan, el profesor es retirado de la institución educativa.

La destitución es impuesta por el titular de la Unidad de Gestión Educati-

va Local, Dirección Regional de Educación y del Ministerio de Educación,
según corresponda.
58
 LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

Artículo 50
Registro de las sanciones
Las sanciones administrativas como cosa decidida y las sentencias judicia-
les con autoridad de cosa juzgada aplicadas al profesor son registradas en
el Escalafón Magisterial.

La sanción administrativa se comunica a la Autoridad Nacional del Servicio

Civil, para que esta sea incluida en el Registro Nacional de Sanciones de Desti-
tución y Despido o el que haga sus veces.

Artículo 51
Eliminación de anotaciones de sanción en el
Escalafón Magisterial
El profesor sancionado administrativamente, conforme a los literales a) y b)
del artículo 43 de la presente Ley, puede solicitar la eliminación de anotación
de sanción en el Escalafón Magisterial, luego de transcurrido un año de haber
cumplido con la sanción aplicada por falta disciplinaria. En el caso del profesor
sancionado de conformidad con el literal c) del citado artículo, debe haber
transcurrido dos años del cumplimiento de la sanción. En ambos supuestos se
requiere, además, haber observado buena conducta y obtenido informe favo-
rable de su desempeño laboral.

Artículo 52
Inhabilitación
La inhabilitación impide al servidor ejercer función docente pública durante
un determinado lapso, por haber sido sancionado como consecuencia de la
comisión de una falta grave en el ejercicio de su función pública o en su vida
privada, que lo hace desmerecedor del ejercicio docente público, tales como:

59
 a. Las sanciones administrativas de suspensión y cese temporal im-
plican la inhabilitación del ejercicio de la función docente hasta el
término de la sanción.

b. La sanción de destitución implica la inhabilitación para el desem-

peño de función pública bajo cualquier forma o modalidad, por un
período no menor de cinco (5) años.

c. Por resolución judicial firme que dispone la inhabilitación conforme

al artículo 36 del Código Penal, el profesor queda inhabilitado, se-
gún los términos de la sentencia.

d. El profesional de la educación condenado por delito de terrorismo

o sus formas agravadas, delito contra la libertad sexual, delito de
corrupción de funcionario y de tráfico ilícito de drogas, queda im-
pedido de ingresar al servicio público en el Sector Educación.

CAPÍTULO X

TÉRMINO Y REINGRESO A
LA CARRERA

Artículo 53
Término de la relación laboral
El retiro de la Carrera Pública Magisterial de los profesores se produce en los
siguientes casos:

a. Renuncia.

b. Destitución.

c. No haber aprobado la evaluación de desempeño laboral de confor-

midad con lo establecido en el artículo 23 de la presente Ley.

60
 LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

d. Por límite de edad, al cumplir 65 años.

e. Incapacidad permanente, que impida ejercer la función docente.

f. Fallecimiento.

Artículo 54
Reingreso a la Carrera Pública Magisterial
El reingreso a la Carrera Pública Magisterial está sujeto a evaluación y, de ser el
caso, a aprobación expresa, y se sujeta a:

a. El profesor que renuncia puede solicitar su reingreso a la Carrera

Pública Magisterial. El reingreso se produce en la misma escala ma-
gisterial que tenía al momento de su retiro de la carrera. El regla-
mento establece las condiciones y procedimientos de reingreso.

b. El profesor destituido no puede reingresar al servicio público docente.

c. El profesor comprendido en los alcances del literal c) del artículo

anterior no puede reingresar al servicio público docente.

61
TÍTULO CUARTO
REMUNERACIONES,
ASIGNACIONES E
INCENTIVOS

62
 LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

CAPÍTULO XI

DE LAS REMUNERACIONES

Artículo 55
Política de remuneraciones
Las remuneraciones, aguinaldos y asignaciones en la Carrera Pública Magiste-
rial son determinados por el Poder Ejecutivo en el marco de la Ley 28411, Ley
General del Sistema Nacional de Presupuesto y sus modificatorias.

El profesional de la educación puede desempeñar una función docente adi-

cional, siempre que no exista incompatibilidad horaria. Los citados profesores
tienen derecho a percibir el total de ingresos que por todo concepto se percibe
en cada una de las funciones docentes que ejercen.

Artículo 56
Remuneraciones y asignaciones
El profesor percibe una remuneración íntegra mensual de acuerdo a su escala
magisterial y jornada de trabajo.

La remuneración íntegra mensual comprende las horas de docencia en el aula,

preparación de clases y evaluación, actividades extracurriculares complemen-
tarias, trabajo con las familias y la comunidad y apoyo al desarrollo de la insti-
tución educativa.

Adicionalmente, el profesor puede recibir asignaciones temporales que se

otorgan por los siguientes conceptos:

a. Ejercicio de cargos de responsabilidad en las diferentes áreas de

desempeño: directivos, especialistas, capacitadores y jerárquicos.
b. Ubicación de la institución educativa: ámbito rural y de frontera.
c. Característica de la institución educativa: unidocente, multigrado o
bilingüe.

63
La remuneración íntegra mensual, las asignaciones temporales y cualquier otra
entrega económica a los profesores deben estar registradas en el Aplicativo
Informático para el Registro Centralizado de Planillas y de datos de los
Recursos Humanos del Sector Público del Ministerio de Economía y Finanzas.

Artículo 57
Remuneración íntegra mensual por escala
magisterial
El Poder Ejecutivo, a propuesta del Ministerio de Educación, establece el valor
de la Remuneración Íntegra Mensual (RIM) a nivel nacional. La RIM de la pri-
mera escala magisterial es el referente sobre el que se calcula el porcentaje de
incremento de la RIM de las demás escalas magisteriales.

La RIM del profesor se fija de acuerdo a su escala magisterial y jornada laboral,

conforme a los índices siguientes:

a. PRIMERA ESCALA MAGISTERIAL: 100% de la RIM.

b. SEGUNDA ESCALA MAGISTERIAL: 110% de la RIM.
c. TERCERA ESCALA MAGISTERIAL: 125 % de la RIM.
d. CUARTA ESCALA MAGISTERIAL: 140% de la RIM.
e. QUINTA ESCALA MAGISTERIAL: 170%. de la RIM.
f. SEXTA ESCALA MAGISTERIAL: 200%. de la RIM.
g. SÉTIMA ESCALA MAGISTERIAL: 230%. de la RIM.
h. OCTAVA ESCALA MAGISTERIAL: 260%. de la RIM.

64
 LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

65
CAPÍTULO XII

ASIGNACIONES E
INCENTIVOS

Artículo 58
Asignaciones
El Ministerio de Educación, en coordinación con el Ministerio de Economía y
Finanzas, en el marco de la Ley 28411, Ley General del Sistema Nacional de
Presupuesto, establece los montos y criterios técnicos de las asignaciones, ba-
sados en la jornada laboral de cuarenta horas pedagógicas:

a. Asignación por Director de Unidad de Gestión Educativa Local.

b. Asignación por Director de Gestión Pedagógica.
c. Asignación por Especialista en Educación.
d. Asignación por Especialista en Innovación e Investigación.
e. Asignación por Director de Institución Educativa.
f. Asignación por Subdirector de Institución Educativa.
g. Asignación por cargos jerárquicos de institución educativa.
h. Asignación por servicio en institución unidocente, multigrado o
bilingüe.
i. Asignación por trabajo en ámbito rural o de frontera.
j. Asignación por asesoría, formación, capacitación y/o acompañamiento.

Estas asignaciones son otorgadas en tanto el profesor desempeñe la función

efectiva en el cargo, tipo y ubicación de la institución educativa. Corresponden
exclusivamente a la plaza y se encuentran condicionadas al servicio efectivo en
la misma. En caso de que se produzca el traslado del profesor a plaza distinta,
este las dejará de percibir y el profesor se adecuará a los beneficios que le
pudieran corresponder en la plaza de destino.

66
 LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

Artículo 59
Asignación por tiempo de servicios
El profesor tiene derecho a:

a. Una asignación equivalente a dos (2) RIM de su escala magisterial,

al cumplir veinticinco (25) años por tiempo de servicios.
b. Una asignación equivalente a dos (2) RIM de su escala magisterial al
cumplir treinta (30) años por tiempo de servicios.

Artículo 60
Incentivo por excelencia profesional y
desempeño destacado
El Ministerio de Educación establece un plan de incentivos económicos u otros,
en reconocimiento a la excelencia profesional y al desempeño destacado de
los profesores, vinculado principalmente, con el logro de aprendizajes de los
alumnos. Es implementado en coordinación con los gobiernos regionales.

Los gobiernos regionales y locales pueden complementar con su presupuesto

el financiamiento de actividades y medidas que contribuyan al fortalecimiento
de capacidades de los profesores en sus diversas funciones y cargos.

Artículo 61
Incentivo por estudios de posgrado
El Ministerio de Educación establece un incentivo económico diferenciado para
los profesores que obtengan el grado académico de maestría o doctorado, en
educación o áreas académicas afines, con estudios presenciales en universida-
des debidamente acreditadas. Este incentivo se otorga por única vez.

67
Artículo 62
Subsidio por luto y sepelio
El profesor tiene derecho a subsidio por luto y sepelio al fallecer su cónyuge
o conviviente reconocido judicialmente, padres o hijos. Si fallece el profesor,
su cónyuge, hijos, padres o hermanos, en esa prelación y en forma excluyente,
tienen derecho al subsidio.

El Poder Ejecutivo, a propuesta del Ministerio de Educación, establece el mon-

to único por este subsidio.

Artículo 63
Compensación por tiempo de servicios
El profesor recibe una compensación por tiempo de servicios, la que se otorga
al momento de su cese, a razón de catorce por ciento (14%) de su RIM, por año
o fracción mayor a seis (6) meses de servicios oficiales, hasta por un máximo
de treinta años de servicios.

Artículo 64
Carácter de las asignaciones, incentivos y
subsidios
Las asignaciones, incentivos y subsidios establecidos en la presente Ley no
tienen carácter remunerativo ni pensionable, tampoco se incorporan a la RIM
del profesor, no forman base de cálculo para la compensación por tiempo de
servicios o cualquier otro tipo de bonificaciones, asignaciones o entregas.

68
 LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

TÍTULO QUINTO
JORNADA DE TRABAJO,
VACACIONES Y
SITUACIONES
ADMINISTRATIVAS

69
CAPÍTULO XIII
JORNADA DE TRABAJO Y
VACACIONES

Artículo 65
Jornada de trabajo
La jornada de trabajo del profesor se determina de acuerdo al área de gestión
en la que se desempeña:

a. En el área de gestión pedagógica, las jornadas son de veinticuatro

(24), treinta (30) y cuarenta (40) horas pedagógicas semanales,
según modalidad, forma, nivel o ciclo educativo en el que presta
servicio. La hora pedagógica es de cuarenta y cinco (45) minutos.
Cuando el profesor trabaja un número de horas adicionales por ra-
zones de disponibilidad de horas en la institución educativa, el pago
de su remuneración está en función al valor de la hora pedagógica.

b. En el área de gestión institucional la jornada es de cuarenta (40)

horas cronológicas semanales.

c. En el área de formación docente la jornada es de cuarenta (40)

horas cronológicas semanales.

d. En el área de innovación e investigación la jornada es de cuarenta

(40) horas cronológicas semanales.

Artículo 66
Régimen de vacaciones
El profesor que se desempeña en el área de gestión pedagógica goza de se-
senta (60) días anuales de vacaciones.

70
 LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

El profesor que se desempeña en las áreas de gestión institucional, for-

mación docente o innovación e investigación, goza de treinta (30) días de
vacaciones anuales.

En ambos casos, las vacaciones son irrenunciables y no son acumulables.

CAPÍTULO XIV

SITUACIONES
ADMINISTRATIVAS

Artículo 67
Reasignación
La reasignación es la acción de personal mediante la cual el profesor se des-
plaza de un cargo a otro igual que se encuentre vacante, en cualquiera de las
áreas magisteriales, sin modificar la escala magisterial alcanzada. Se efectúa
previo a los procesos de nombramiento y contratación docente, bajo respon-
sabilidad administrativa. El reglamento de la presente Ley establece los crite-
rios y condiciones para la reasignación.

Artículo 68
Causales de reasignación
Las causales de reasignación son:

a. Por razones de salud.

b. Por interés personal.
c. Por unidad familiar.
d. Por racionalización.
e. Por situaciones de emergencia.

71
El reglamento de la presente Ley establece los procedimientos para la reasignación.

Artículo 69
Permuta
La permuta es la acción de personal mediante la cual dos profesores de la mis-
ma escala magisterial y que desempeñan el mismo cargo en igual modalidad,
forma, nivel, ciclo y especialidad educativa, intercambian plazas.

Los profesores que acceden a la permuta deben haber aprobado su última

evaluación de desempeño y cumplir con los requisitos que establece el regla-
mento.

La solicitud de permuta procede luego de permanecer, por lo menos, dos (2)

años trabajando en la institución educativa de origen y se realiza con conoci-
miento previo del director.

Artículo 70
Encargatura
El encargo es la acción de personal que consiste en ocupar un cargo vacante o
el cargo de un titular mientras dure la ausencia de este, para desempeñar fun-
ciones de mayor responsabilidad. El encargo es de carácter temporal y excep-
cional, no genera derechos y no puede exceder el período del ejercicio fiscal.

Artículo 71
Licencias
La licencia es el derecho que tiene el profesor para suspender temporalmente
el ejercicio de sus funciones por uno (1) o más días.

72
 LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

Las licencias se clasifican en:

a) CON GOCE DE REMUNERACIONES

a.1. Por incapacidad temporal.

a.2 Por maternidad, paternidad o adopción.
a.3 Por siniestros.
a.4 Por fallecimiento de padres, cónyuge o hijos.
a.5 Por estudios de posgrado, especialización o perfeccionamien-
to, autorizados por el Ministerio de Educación y los gobiernos
regionales, sea en el país o en el extranjero.
a.6 Por asumir representación oficial del Estado peruano en
eventos nacionales y/o internacionales de carácter científico,
educativo, cultural y deportivo.
a.7 Por citación expresa, judicial, militar o policial.
a.8 Por desempeño de cargos de consejero regional o regidor mu-
nicipal, equivalente a un día de trabajo semanal, por el tiempo
que dure su mandato.
a.9 Por representación sindical, de acuerdo a las normas estable-
cidas por el Ministerio de Trabajo.
a.10 Por capacitación organizada y autorizada por el Ministerio de
Educación o los gobiernos regionales.

b) SIN GOCE DE REMUNERACIONES

b.1 Por motivos particulares.

b.2 Por capacitación no oficializada.
b.3 Por enfermedad grave del padre, cónyuge, conviviente reco-
nocido judicialmente o hijos.
b.4 Por desempeño de funciones públicas o cargos de confianza.

El trámite de la licencia se inicia en la institución educativa y concluye en las

instancias superiores correspondientes.

73
Artículo 72
Destaque
Es la acción de personal que autoriza el desplazamiento temporal de un
profesor a otra instancia a pedido de esta, debidamente fundamentado,
para desempeñar funciones en la entidad de destino.

Artículo 73
Permisos
Son las autorizaciones otorgadas por el director para ausentarse por horas
del centro laboral, durante la jornada de trabajo. Se concede por los mismos
motivos que las licencias.

74
 LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

CAPÍTULO XV

PROCESO DE
RACIONALIZACIÓN
DE PLAZAS

Artículo 74
Obligatoriedad de la racionalización
La racionalización de plazas en las instituciones educativas públicas es un
proceso permanente, obligatorio y prioritario, orientado a optimizar la asig-
nación de plazas docentes en función de las necesidades reales y verificadas
del servicio educativo.

Artículo 75
Responsabilidad del proceso de
racionalización
El Ministerio de Educación dicta las normas aplicables al proceso de racio-
nalización. El proceso de racionalización está a cargo de las Direcciones
Regionales de Educación, Unidades de Gestión Educativa Local (UGEL) e
instituciones educativas según corresponda, debiendo identificar exceden-
cias y necesidades de plazas de personal docente de las instituciones edu-
cativas, buscando equilibrar la oferta y demanda educativa. El reglamento
establece el procedimiento de racionalización de plazas docentes, teniendo
en cuenta la modalidad y forma educativa, la realidad geográfica y socio-
económica, así como las condiciones pedagógicas, bajo responsabilidad y
limitaciones de la infraestructura educativa.

75
TÍTULO SEXTO
EL PROFESOR
CONTRATADO

76
 LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

CAPÍTULO XVI

CONTRATACIÓN

Artículo 76
Contratación
Las plazas vacantes existentes en las instituciones educativas no cubiertas por
nombramiento, son atendidas vía concurso público de contratación docente.
Para postular se requiere ser profesional con título de profesor o licenciado en
educación.

Excepcionalmente pueden ejercer la docencia bajo la modalidad de contrato,

en el nivel secundario de educación básica regular y educación técnica pro-
ductiva, profesionales de otras disciplinas y personas con experiencia práctica
reconocida en áreas afines a su especialidad u oficio.

Los profesores contratados no forman parte de la Carrera Pública Magisterial.

Artículo 77
Política de contratación
El Ministerio de Educación define la política sectorial de contratación docente.
Los profesores contratados participan en el programa de inducción docente
establecido en la presente Ley.

77
Artículo 78
Remuneración del profesor contratado
El Poder Ejecutivo, a propuesta del Ministerio de Educación, determina la re-
muneración del profesor contratado. Esta remuneración puede alcanzar hasta
el valor establecido para la primera escala magisterial.

En el caso de los profesores que laboren menos de la jornada de trabajo, dicho

pago se realiza en forma proporcional a las horas contratadas.

Se deroga el Artículo 78 de la Ley de Reforma Magisterial mediante la Segunda Disposición

Complementaria Derogatoria de la Ley N.° 30328, publicado el 29 de mayo de 2015.

Artículo 79
Contratos por períodos menores a 30 días

Los contratos por períodos menores a treinta días son cubiertos por profeso-
res suplentes a propuesta del director de la institución educativa y deben ser
registrados en las plazas en las que se genere la ausencia del profesor titular,
la misma que se encuentre contemplada en el Aplicativo Informático para el
Registro Centralizado de Planillas y de Datos de los Recursos Humanos del
Sector Público del Ministerio de Economía y Finanzas.

78
 LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

DISPOSICIONES
COMPLEMENTARIAS,
TRANSITORIAS Y FINALES

Primera
Ubicación de los profesores de la Ley 24029
en las escalas magisteriales
Los profesores nombrados, pertenecientes al régimen de la Ley 24029, com-
prendidos en los niveles magisteriales I y II, son ubicados en la primera escala
magisterial, los del III nivel magisterial en la segunda escala magisterial, y los
comprendidos en los niveles magisteriales IV y V son ubicados en la tercera
escala magisterial a que se refiere la presente Ley.

Para facilitar su acceso a la tercera, cuarta, quinta y sexta escalas magisteriales,

el Ministerio de Educación convoca excepcionalmente a dos concursos públi-
cos nacionales dentro del primer año de vigencia de la presente Ley.

Los profesores no podrán percibir un incremento mensual menor al 8,1% de

la RIM para lo cual el diferencial que resulte de dicho incremento será con-
siderado como una compensación extraordinaria transitoria, cuyas carac-
terísticas y condiciones se fijarán en el decreto supremo que establezca el
valor de la Remuneración Íntegra Mensual (RIM) a que se refiere el artículo
57 de la presente Ley.

Los profesores que se encuentren incursos en el literal d) del numeral 18.1 del
artículo 18 de la presente Ley no podrán acceder a lo previsto en la presente
disposición complementaria, debiendo ser separados de la Carrera Pública Ma-
gisterial y del servicio docente.

79
Segunda
Profesores sin título y auxiliares de educación

Los profesores nombrados sin título pedagógico, comprendidos en las cate-

gorías remunerativas A, B, C, D y E del régimen de la Ley 24029, así como los
auxiliares de educación comprendidos en la categoría remunerativa E de la
referida Ley, se rigen por la presente Ley en lo que corresponda.

El Ministerio de Educación, en coordinación con el Ministerio de Economía y

Finanzas, de conformidad con el numeral 1 de la Cuarta Disposición Transitoria
de la Ley 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, establece la
vigencia, condiciones y montos de esta escala transitoria, la cual debe incorpo-
rar en uno solo todos los conceptos que vienen percibiendo los profesores de
las categorías remunerativas señaladas en la presente disposición.

Los profesores nombrados sin título pedagógico tienen una prórroga de dos
(2) años para obtener y acreditar el título profesional pedagógico. Cumplida
esta exigencia ingresan al primer nivel de la Carrera Pública Magisterial, previa
evaluación. Vencido el plazo previsto, si no acreditan el título profesional peda-
gógico, son retirados del servicio público magisterial.

Tercera
Profesores de institutos y escuelas de
educación superior
Los profesores que laboran en los institutos y escuelas de educación superior,
son ubicados en una escala salarial transitoria, de conformidad con lo dispuesto
en la primera disposición complementaria, transitoria y final de la presente Ley,
en tanto se apruebe la Ley de la Carrera Pública de los Docentes de Institutos
y Escuelas de Educación Superior.

80
 LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

El proyecto de la Ley de la Carrera Pública de los Docentes de Institutos y Es-

cuelas de Educación Superior será remitido por el Poder Ejecutivo, conforme
a lo dispuesto por la Disposición Transitoria Única de la Ley 29394, en el plazo
de sesenta días calendarios contados a partir de la vigencia de la presente Ley.

Cuarta
Ubicación de los profesores de la Ley 29062
en las escalas magisteriales
Los profesores comprendidos en el I, II, III, IV y V nivel magisterial de la Ley
29062 son ubicados respectivamente en la segunda, tercera, cuarta, quinta y
sexta escalas magisteriales de la presente Ley.

Quinta
Concurso público para acceso a cargos en
instituciones educativas
En la primera convocatoria de concurso público para acceso a cargos de di-
rector y subdirector de instituciones educativas, podrán participar excepcional-
mente profesores de la segunda escala magisterial, profesores que se encontra-
ban en el tercer nivel de la Ley 24029 y los profesores del segundo nivel que se
encontraban encargados como directores pertenecientes a la Ley 24029, que
cumplan el tiempo de servicios y los requisitos señalados al momento de la
convocatoria. Su permanencia en el cargo se sujeta a las reglas contempladas
en la presente Ley.

81
Sexta
Determinación de los ámbitos rurales y de
frontera
El Ministerio de Educación, en coordinación con el Instituto Nacional de Esta-
dística e Informática, actualizará la determinación de los ámbitos territoriales
considerados como rurales y de frontera, a fin de efectivizar el pago de estas
asignaciones en los términos de la presente Ley.

Sétima
Asignación por grado de maestría y
doctorado
Los profesores que a la entrada en vigencia de la presente Ley perciban la
asignación diferenciada por maestría y doctorado regulada por los Decretos
Supremos 050-2005-EF y 081-2006-EF continúan percibiéndola por el mismo
monto fijo por concepto de “asignación diferenciada por maestría y doctora-
do”, con las características establecidas en el artículo 64 de la presente Ley.

Los profesores a los que se refiere el párrafo precedente quedan excluidos de

lo dispuesto en el artículo 61 de la presente Ley.

Octava
Asignación especial a profesores del VRAEM
Adicionalmente a las asignaciones establecidas en la presente Ley, los profe-
sores que laboran en el Valle de los Ríos Apurímac, Ene y Mantaro (VRAEM)
percibirán una asignación especial, cuya vigencia, periodicidad y monto serán
fijados por el Poder Ejecutivo a propuesta del Ministerio de Educación.

82
 LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

Novena
Incremento de la jornada laboral en el nivel
secundario
A partir del año 2014, la jornada laboral de 24 horas semanales del profesor
de nivel secundario de la modalidad de educación básica regular, podrá
incrementarse a razón de no más de dos horas pedagógicas semanales,
autorizadas por la Dirección Regional de Educación o la que haga sus veces,
si es que la necesidad del servicio lo requiere.

La evaluación para determinar la necesidad del servicio se realiza por lo menos

cada dos años. Un profesor puede alcanzar un máximo de treinta horas pedagó-
gicas.

Décima
Implementación de la RIM, asignaciones e
incentivos
El Poder Ejecutivo asegura el financiamiento de la presente Ley y garantiza
su aplicación ordenada para tal fin. Los montos establecidos por concepto de
remuneraciones, asignaciones e incentivos se efectivizan en dos tramos:

a. PRIMER TRAMO: Implementación inmediata de la nueva RIM, a par-

tir de la entrada en vigencia de la presente Ley.

b. SEGUNDO TRAMO: Implementación inmediata de las asignaciones

e incentivos a partir del 1 de enero de 2014.

El Ministerio de Educación, en coordinación con el Ministerio de Economía y

Finanzas, de conformidad con el numeral 1 de la Cuarta Disposición Transitoria
de la Ley 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, aprueba los
montos de los conceptos previstos en la presente disposición.

83
Décima primera
Cálculo de la asignación por tiempo de
servicio
Para el cálculo de la asignación por tiempo de servicios se consideran los
servicios prestados bajo los regímenes de la Ley 24029 y de la Ley 29062,
incluyendo el tiempo de servicios prestado en la condición de contratado
por servicios personales.

Décima segunda
Cómputo del tiempo de ejercicio del director
regional
El tiempo de ejercicio del cargo de Director Regional de Educación, por par-
te de un profesor, comprendido en la Carrera Pública Magisterial, contem-
plada en la presente Ley, se cuenta para efectos del tiempo de permanencia
en la escala magisterial.

Décima tercera
Reconocimiento de títulos profesionales

Mientras las instituciones de educación superior deformación docente no es-

tén acreditadas por el Sistema de Evaluación, Acreditación y Certificación de la
calidad educativa (SINEACE), para efectos de la aplicación del artículo 18.1 lite-
ral a) de la presente Ley, se reconocen los títulos de profesor o de licenciado en
educación otorgados por los institutos y escuelas superiores autorizados por
el Ministerio de Educación y por las facultades de educación de universidades
reconocidas por la Asamblea Nacional de Rectores.

84
 LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

Décima cuarta
Supresión de concepto remunerativo y no
remunerativo
A partir de la vigencia de la presente Ley queda suprimido todo concepto re-
munerativo y no remunerativo no considerado en la presente Ley.

Las asignaciones, bonificaciones y subsidios adicionales por cargo, tipo de ins-

titución educativa y ubicación, que vienen siendo percibidos por los profeso-
res, continuarán siendo percibidos por los mismos montos y bajo las mismas
condiciones en que fueron otorgados, hasta la implementación del segundo
tramo previsto en la décima disposición transitoria y final de la presente Ley.

Décima quinta
Reglamentación
El Poder Ejecutivo reglamentará la presente Ley en un plazo no mayor de no-
venta días calendarios contados a partir de su vigencia.

Décima sexta
Derogatoria
Deróganse las Leyes 24029, 25212, 26269, 28718, 29062 y 29762 y déjanse sin
efecto todas las disposiciones que se opongan a la presente Ley, sin perjuicio
a lo establecido en las disposiciones complementarias, transitorias y finales,
sétima y décima cuarta de la presente Ley.

85
 COMUNÍQUESE AL SEÑOR PRESIDENTE
CONSTITUCIONAL DE LA REPÚBLICA
PARA SU PROMULGACIÓN

En Lima, a los veintitrés días del mes de noviembre del dos mil doce.

VÍCTOR ISLA ROJAS

Presidente del Congreso de la República

JUAN CARLOS EGUREN NEUENSCHWANDER

Segundo Vicepresidente del Congreso

AL SEÑOR PRESIDENTE CONSTITUCIONAL DE LA REPÚBLICA

POR TANTO:
Mando se publique y cumpla.

Dado en la Casa de Gobierno, en Lima, a los veinticuatro días del mes de

noviembre del año dos mil doce.

OLLANTA HUMALA TASSO

Presidente Constitucional de la República

JUAN F. JIMÉNEZ MAYOR

Presidente del Consejo de Ministros
 Reglamento
de la Ley de

Reforma
Magisterial
D.S. N.° 004-2013-ED
 Aprueban Reglamento de la
Ley N° 29944, Ley de Reforma Magisterial

DECRETO SUPREMO
N° 004-2013-ED

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA

CONSIDERANDO:

Que, el artículo 15 de la Constitución Política del Perú, dispone que el pro-

fesorado en la enseñanza ofi cial es carrera pública; así como, que el Estado y la
sociedad procuran la evaluación, capacitación, profesionalización y promoción
permanente del profesor;

Que, de acuerdo con el literal e) del artículo 13 de la Ley N° 28044, Ley

General de Educación, la carrera pública docente y administrativa en todos
los niveles del sistema educativo, que incentive el desarrollo profesional y el
buen desempeño laboral, es uno de los factores que interactúa para el logro
de la calidad de la educación;

Que, la implementación de una nueva Carrera Pública Magisterial es una

política coadyuvante a la obtención del Objetivo Estratégico 3 - Maestros bien
preparados que ejercen profesionalmente la docencia - del “Proyecto Educativo
Nacional al 2021 - La Educación que queremos para el Perú”, aprobado mediante
Resolución Suprema N° 001-2007-ED;

Que, el Plan Estratégico Sectorial Multianual (PESEM) 2012-2016, aproba-

do mediante Resolución Ministerial N° 518-2012-ED, prescribe como una política
priorizada del Sector Educación al 2016, la formación y desempeño docente en
el marco de una carrera pública renovada, cuyo objetivo estratégico es asegurar
el desarrollo profesional docente revalorando su papel, en el marco de una ca-
rrera pública centrada en el desempeño responsable y efectivo, así como de una
formación continua integral;
 Que, de conformidad con el artículo 1 de la Ley N° 29944, Ley de Reforma
Magisterial, dicha Ley tiene por objeto normar las relaciones entre el Estado y
los profesores que prestan servicios en las instituciones y programas educati-
vos públicos de Educación Básica y Técnico-Productiva y en las instancias de
gestión educativa descentralizada; asimismo, regula sus deberes y derechos, la
formación continua, la Carrera Pública Magisterial, la evaluación, el proceso dis-
ciplinario, las remuneraciones y los estímulos e incentivos;

Que, en cumplimiento a lo dispuesto por la Décima Quinta Disposición

Complementaria, Transitoria y Final de la Ley N° 29944, se ha elaborado el pro-
yecto de Reglamento de dicha Ley, el mismo que| fue publicado en el portal ins-
titucional del Ministerio de Educación, a fi n de recibir las sugerencias y alcances
de las entidades públicas y privadas y de la ciudadanía en general;

De conformidad con lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 118 de la

Constitución Política del Perú, la Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo
y la Ley N° 29944, Ley de Reforma Magisterial;

DECRETA:

Artículo 1.- Aprobación del Reglamento

Apruébese el Reglamento de la Ley N° 29944, Ley de Reforma Magisterial, que
consta de doscientos catorce (214) artículos, doce (12) Disposiciones Comple-
mentarias Finales, diez (10) Disposiciones Complementarias Transitorias y una
(1) Disposición Complementaria Derogatoria; el mismo que forma parte inte-
grante del presente Decreto Supremo.

Artículo 2.- Refrendo

El presente Decreto Supremo será refrendado por la Ministra de Educación.

Dado en la Casa de Gobierno, en Lima, a los dos días del mes de mayo del año
dos mil trece.

OLLANTA HUMALA TASSO

Presidente Constitucional de la República

PATRICIA SALAS O’BRIEN

Ministra de Educación
TÍTULO PRIMERO
DISPOSICIONES
GENERALES

92
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

CAPÍTULO I

OBJETO Y ÁMBITO DE
APLICACIÓN

Artículo 1
Objeto de la norma
1.1 El presente Reglamento tiene por objeto regular las disposiciones, cri-
terios, procesos y procedimientos contenidos en la Ley N° 29944, Ley
de Reforma Magisterial, cuya finalidad es normar las relaciones entre el
Estado y los profesores que se desempeñan en las diversas instancias
públicas de gestión educativa descentralizada, de acuerdo al marco legal
vigente.

1.2 Para efectos del presente reglamento, el término Ley se refiere a la Ley N°
29944, Ley de Reforma Magisterial. Asimismo, cuando se hace referencia
a institución educativa debe entenderse que se trata de una institución o
de un programa educativo público, según corresponda.

Artículo 2
Ámbito de la aplicación

2.1 El presente Reglamento es de aplicación nacional y su alcance com-

prende a las Instituciones Educativas y programas educativos públicos
de Educación Básica, en todas sus modalidades, niveles y ciclos, así
como a los de Educación Técnico-Productiva, a las UGEL y DRE, como
Instancias de Gestión Educativa Descentralizada del Gobierno Regional,
a los Gobiernos Regionales y al MINEDU.

2.2 La norma es de aplicación a los profesores de educación básica y técnico

productiva entendiéndose por tales, a los siguientes profesores:

93
 a. Los profesores nombrados con título pedagógico que se encontraban
comprendidos dentro del ámbito de aplicación de la Ley N° 24029
- Ley del Profesorado o la ley N° 29062 - Ley de Carrera Pública Ma-
gisterial, y que son incorporados universal y automáticamente en los
alcances de la Ley N° 29944 - Ley de Reforma Magisterial.

b. Los profesores que previo concurso público ingresan a la Carrera Pú-

blica Magisterial, de acuerdo a las normas establecidas en la Ley y el
presente Reglamento.

2.3 También es de aplicación el presente Reglamento, en lo que corresponda,

a los profesores contratados.

Artículo 3
Siglas
Para los efectos de las disposiciones del presente Reglamento se entiende por:
a. CONEI : Consejo Educativo Institucional
b. COPALE : Consejo Participativo Local de Educación
c. COPARE : Consejo Participativo Regional de Educación
d.
UGEL : Unidad de Gestión Educativa Local
e.
DRE : Dirección Regional de Educación
f.
EIB : Educación Intercultural Bilingüe
g.
EBA : Educación Básica Alternativa
h.
EBE : Educación Básica Especial
i.
LGE : Ley General de Educación
j. MINEDU : Ministerio de Educación
k. PRONABEC : Programa Nacional de Becas y Crédito Educativo
l. PRONOEI : Programa No Escolarizado de Educación Inicial
m. SINEACE : Sistema Nacional de Evaluación, Acreditación
y Certificación de la Calidad Educativa

94
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

CAPÍTULO II

FORMACIÓN DOCENTE
SUB CAPÍTULO I
DE LOS ROLES INSTITUCIONALES EN LA
FORMACIÓN DOCENTE

Artículo 4
Finalidad de la formación docente
4.1 La formación docente es un proceso continuo que comprende la for-
mación inicial y la formación en servicio. Tiene por finalidad promover el
desarrollo de las competencias profesionales establecidas en el Marco
de Buen Desempeño Docente, con un enfoque integral que lo prepare
para atender los requerimientos complejos, diversos y cambiantes del
sistema educativo peruano.

4.2 Igualmente la formación docente prepara a los profesores para mejorar

la enseñanza y los logros de aprendizaje de los estudiantes a través de
las cuatro áreas de desempeño laboral que la Ley establece para la Ca-
rrera Pública Magisterial.

Artículo 5
Rol rector del MINEDU en la formación
docente

5.1 El MINEDU organiza, regula y dirige la ejecución de la política de for-

mación docente continua a través de planes estratégicos, de mediano
y largo plazo, que articulen sistémicamente los servicios de formación
inicial y formación en servicio del profesor, con la finalidad de garantizar

95
 su acceso universal y permanente a oportunidades de desarrollo personal
y profesional que cumplan con criterios de calidad y equidad.

5.2 En relación a la formación docente el MINEDU tiene los siguientes roles:

a. Articula las políticas de formación continua -inicial y en servicio- con

las políticas de mejora de los logros de aprendizaje de los estudiantes
y de reforma de las instituciones de educación básica y técnico pro-
ductiva.

b. Diseña e implementa políticas que hagan atractiva la carrera docente

de tal manera que los jóvenes con talento ingresen a la formación
inicial docente.

c. Aprueba los criterios y procedimientos para seleccionar a los aspiran-

tes a profesores y evaluar a los egresados de las instituciones de for-
mación docente inicial.

d. Define las metas, la política curricular y los programas de formación

docente para desarrollar las competencias establecidas en el Marco
de Buen Desempeño Docente y, sobre esa base, los perfiles docentes
específicos de las modalidades, forma, niveles y especialidades.

e. Armoniza, a través de los mecanismos de coordinación interguberna-

mental, las prioridades y los planes nacionales y regionales, para cons-
truir una oferta descentralizada articulada y diversificada de formación
continua.

f. Promueve, apoya y difunde la innovación en la formación docente ini-

cial y en servicio pudiendo celebrar para tal fin contratos o convenios
con instituciones nacionales e internacionales.

g. Brinda asistencia técnica a los Gobiernos Regionales y sus instancias de

gestión educativa descentralizada para diseñar y gestionar las políticas
regionales de formación docente continua en sus respectivas jurisdic-
ciones.

h. Involucra a otros sectores públicos, el sector privado y la sociedad

civil en la implementación de medidas concretas para brindar una

96
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

formación docente continua de calidad y con equidad, a través de

acuerdos y convenios.

i. Establece los mecanismos para asegurar la pertinencia y calidad de

la oferta formativa que brinden las instituciones públicas y privadas
autorizadas para formar profesores.

j. Gestiona los recursos necesarios para implementar lo planificado.

Artículo 6
Rol del Gobierno Regional en la formación
docente

6.1 En relación a la formación docente el Gobierno Regional tiene en su res-

pectiva jurisdicción, los roles siguientes:

a. Alinea los planes regionales de formación docente continua con los

planes y políticas nacionales de formación docente.

b. Asegura que las acciones de formación en servicio de su jurisdicción

respondan a las demandas y políticas priorizadas en el Proyecto Edu-
cativo Regional.

c. Gestiona la provisión de los servicios de formación docente conti-

nua y destina recursos para cumplir con sus planes regionales de
formación docente.

d. Vigila que las instituciones de formación docente públicas y privadas

cumplan con criterios o estándares de calidad y equidad en los servi-
cios que prestan.

e. Evalúa, con participación de la sociedad civil, los diferentes Programas

de Formación en servicio que se desarrollan en su ámbito, velando
por su efectiva implementación e impacto en el desarrollo profesional
docente y en la mejora de los aprendizajes de los estudiantes.

f. Promueve la innovación e investigación sobre la formación docente.

97
6.2 El Gobierno Regional y sus instancias de gestión educativa descentrali-
zada promueven que las instituciones de formación docente que prestan
servicios en su jurisdicción, innoven y desarrollen nuevas modalidades de
formación inicial y en servicio que preparen a los profesores para mejorar
la enseñanza y los logros de aprendizaje de sus estudiantes, en concor-
dancia con las necesidades y demandas del sistema educativo regional
y las necesidades educativas de los estudiantes de Educación Básica y
Técnico Productiva. Esta promoción supone apoyo, facilidades, estímulos
y difusión de las innovaciones que logren buenos resultados así como la
eventual inclusión de sus aportes en la política regional.

6.3 El Gobierno Regional y sus instancias de gestión educativa descentraliza-

da promueven que las instituciones que prestan servicios de formación
docente continua en su jurisdicción, respeten el legado cultural de la re-
gión, innoven y desarrollen nuevas modalidades de formación continua.

Artículo 7
Rol de las instituciones de formación docente

7.1 Las instituciones de formación docente preparan al futuro profesor

para desarrollar las competencias establecidas en el Marco de Buen
Desempeño Docente, lo que implica habilitarlos en los cuatro dominios
establecidos por éste:

a. Preparación para el aprendizaje.

b. Enseñanza para el aprendizaje de los estudiantes.
c. Participación en la gestión de la escuela articulada a la comunidad.
d. Desarrollo de la profesionalidad e identidad docente.

7.2 Las instituciones de formación docente brindan formación inicial y en servi-

cio en contacto temprano y continuo con el sistema escolar y la práctica en
aula, en instituciones de Educación Básica y Educación Técnico-Producti-
va, en concordancia con los planes y programas del MINEDU y Gobiernos
Regionales.

98
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

Artículo 8
Rol del profesor en su formación continua
8.1 El profesor debe participar en forma activa en los procesos formativos
convocados y organizados por la institución educativa, los Gobiernos
Regionales y sus instancias de gestión educativa descentralizada y el
MINEDU, en la perspectiva de fortalecer las competencias profesionales
establecidas en el Marco de Buen Desempeño Docente y asumir nuevas
responsabilidades profesionales en el sistema educativo público, que con-
tribuyan a mejorar los logros de aprendizaje de los estudiantes.

8.2 El profesor puede formar parte de colectivos o comunidades profesio-

nales generadas en la institución educativa, redes educativas locales o
en redes virtuales, con el objetivo de reflexionar y profundizar sobre la
práctica pedagógica, el conocimiento en un área curricular específica
o la interrelación entre una o más áreas del currículo de Educación
Básica y Técnico-Productiva.

8.3 El profesor puede participar también en otros espacios formativos ele-

gidos libremente con la finalidad de fortalecer su desarrollo personal,
social y profesional.

8.4 La participación del profesor en la formación en servicio no debe afectar

el normal funcionamiento del servicio educativo.

Artículo 9
Coordinación con el SINEACE

9.1 De conformidad con lo establecido en el artículo 6 de la Ley, el MINEDU

coordina con los órganos operadores del SINEACE que garantizan la
calidad de las instituciones de formación docente, los criterios e indica-
dores aprobados para la evaluación de los docentes, para que sean con-
siderados como elemento vinculante en los procesos de acreditación de
carreras y programas de formación docente, tanto de pregrado como
de postgrado, así como en los procesos de certificación de competen-
cias profesionales para la docencia.

99
9.2 Adicionalmente, como medio de asegurar la calidad de la formación que
brindan las instituciones de formación docente, el MINEDU acuerda con
los órganos operadores del SINEACE, lo siguiente:

a. Metas de acreditación de instituciones de formación docente, en el

corto y mediano plazo.

b. Mecanismos para evaluar el impacto, en la mejora de la enseñanza, de

los procesos de acreditación de carreras de educación y de los proce-
sos de certificación de competencias profesionales de los profesores.

SUB CAPÍTULO II
DE LA FORMACIÓN INICIAL

Artículo 10
Finalidad de la formación inicial

La formación inicial tiene por finalidad preparar a los futuros profesores para
ejercer con propiedad e idoneidad la docencia en las diferentes modalidades,
formas, niveles y ciclos de la Educación Básica y Técnico Productiva, en el mar-
co de la finalidad establecida en el artículo 4 del presente Reglamento.

Artículo 11
Formación inicial y servicio educativo
11.1 El Estado, a través de las instituciones correspondientes, norma y ejecu-
ta procesos para la creación, autorización o término del funcionamiento
de las instituciones de educación superior que brindan formación inicial,
garantizando la calidad de sus servicios a través de la acreditación obli-
gatoria de sus carreras y programas.

100
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

11.2 La Ley concibe a la formación inicial como un proceso que forma profe-
sionales para su posible y eventual reclutamiento por el servicio educativo
público, cuya eficacia y eficiencia es comprobada, entre otros medios, a
través de la evaluación para el ingreso a la Carrera Pública Magisterial.

11.3 El MINEDU regula la formación inicial que se imparte en los institutos y

escuelas superiores que forman profesores y coordina con las universida-
des la actualización de los programas de las facultades de educación para
que incorporen en sus programas las necesidades del servicio educativo.
Para ello, pone a su disposición los requerimientos de formación inicial
que se desprenden de las evaluaciones para el ingreso a la Carrera Pública
Magisterial, desempeño docente, acceso y permanencia en cargos, en las
diversas modalidades, formas, niveles y ciclos del sistema educativo.

SUB CAPÍTULO III

DE LA FORMACIÓN EN SERVICIO

Artículo 12
Finalidad de la formación en servicio

La formación en servicio tiene por finalidad:

a. Ofrecer oportunidades para que los docentes, en los mismos espacios

en que se desempeñan, puedan construir nuevo conocimiento respecto
a su práctica, teorizar sobre su trabajo y conectarlo con aspectos más
amplios, trabajar en comunidades docentes y participar en la construc-
ción de proyectos educativos.

b. Mejorar la calidad de los aprendizajes de los estudiantes y la capacidad de

los docentes para reflexionar constantemente sobre sus prácticas, a fin de
hacerlas cada vez más pertinentes y efectivas.

c. Fortalecer las competencias y desempeños profesionales establecidos en

el Marco de Buen Desempeño Docente durante su ejercicio profesional.

101
d. Promover la especialización y actualización permanente de los profesores
en las modalidades, niveles y especialidades en las que enseñan.

e. Incidir en la renovación de su práctica pedagógica en concordancia con

las necesidades y demandas de aprendizaje de los estudiantes, los avan-
ces pedagógicos, científicos, y tecnológicos, considerando el propio con-
texto donde se labora y las prioridades de política educativa local, regio-
nal y nacional.

Artículo 13
Planificación y gestión descentralizada de la
formación en servicio

13.1 La política de formación docente en servicio se gestiona a través de un

plan nacional y planes regionales descentralizados.

13.2 El Plan Nacional de Formación Docente en Servicio establece los linea-

mientos de política, las modalidades, las metas nacionales y los resul-
tados esperados de las acciones de formación en servicio en el país.
Es aprobado, monitoreado y evaluado por el MINEDU en coordinación
con los Gobiernos Regionales.

13.3 Los Planes Regionales de Formación Docente en Servicio establecen las

prioridades, metas y resultados esperados de la formación en servicio en
cada región en concordancia con el Plan Nacional de Formación Docente
en Servicio, las necesidades formativas de los profesores de Educación
Básica y Técnico-Productiva de la Región y las demandas de aprendizaje
de las diversas poblaciones que habitan el territorio. Son aprobados, mo-
nitoreados y evaluados por los Gobiernos Regionales y sus instancias de
gestión educativa descentralizada.

13.4 Las instituciones educativas de Educación Básica y de Educación Técni-

co-Productiva, generan condiciones y brindan facilidades para promover
la participación, permanencia y culminación efectiva del profesor en las
acciones de formación en servicio.

102
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

13.5 Los Gobiernos Regionales identifican anualmente prioridades para la for-

mación en servicio en concordancia con las prioridades nacionales esta-
blecidas por el MINEDU.

Artículo 14
Fuentes de información para la planificación
de la formación en servicio

14.1 La formación en servicio es planificada teniendo en cuenta las siguientes

fuentes de información:

a. Los estudios de oferta y demanda de formación en servicio.

b. Las demandas para ampliación de cobertura de atención y mejora de

calidad.

c. Las prioridades de política educativa regional y nacional.

d. Los resultados de la evaluación de rendimiento estudiantil realizadas

por el MINEDU.

e. Los resultados de las evaluaciones docentes de ingreso, desempeño

laboral, ascenso y acceso a cargo, según corresponda.

f. Las demandas de formación docente que se desprenden de investiga-

ciones, estudios independientes, autoevaluación con fines de acredita-
ción, entre otras fuentes.

g. Los requerimientos de los propios profesores recogidos a través de

diversos medios oficiales establecidos por el MINEDU en coordinación
con los gobiernos regionales y locales.

h. Otras consideraciones establecidas en la política de desarrollo docente.

14.2 Los Directores de las Instituciones Educativas públicas presentan a la

UGEL y/o DRE las necesidades de capacitación de los profesores que

103
 integran su institución educativa a fin de ser consideradas para la ela-
boración del Plan de Formación Docente en Servicio. El informe emitido
debe indicar la priorización de las necesidades de formación en servicio
en función al número de profesores a atender, el número de estudiantes a
beneficiar y otros criterios de priorización que consideren pertinentes.

Artículo 15
Diversidad de la oferta de formación en
servicio

15.1 La formación en servicio es flexible y diversificada pudiendo utilizar una

amplia gama de posibilidades, en concordancia con las políticas naciona-
les y regionales de desarrollo docente. La formación en servicio se distin-
gue por su finalidad, duración, diseños u otros.

15.2 Por su finalidad las acciones de formación en servicio pueden ser:

a. De actualización, cuando permiten acceder al manejo teórico-prác-

tico de los últimos avances de la pedagogía y las disciplinas relacio-
nadas con el currículo.

b. De especialización, cuando profundizan el desarrollo de competencias

en algún campo específico de la pedagogía o alguna disciplina, de un
área afín a lo que certifica su título profesional inicial.

c. De segunda especialidad cuando se refiere a un campo específico de

la pedagogía o alguna disciplina relacionada al currículo en un área
distinta a la del título profesional inicial del profesor.

d. De postgrado cuando se refieren a estudios conducentes a un grado

académico, que se obtiene a través de una investigación rigurosa que
enriquece el conocimiento.

15.3 Por su duración pueden ser cursos de diversas cargas horarias que van
desde un día hasta dos o más años.

104
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

15.4 Por su diseño pueden ser pasantías, viajes de estudio, talleres, cursos vir-
tuales, semipresenciales, presenciales con apoyo en plataforma digital,
autoinstructivos, semipresenciales con acompañamiento pedagógico en
aula, organizados para atención individual de profesores o como colecti-
vos de una misma institución educativa, entre otros.

Artículo 16
Ejecución de la formación en servicio

16.1 La formación en servicio puede ser ejecutada por:

a. Las instituciones de educación básica y técnico productiva, respecto

de su personal.

b. Las instituciones de educación superior acreditadas.

c. El Ministerio de Educación.

d. Los Gobiernos Regionales.

16.2 En caso que los Gobiernos Locales ofrezcan programas de formación en

servicio deben contar con la autorización previa de los Gobiernos Regio-
nales.

Artículo 17
Evaluación de la formación en servicio

17.1 La evaluación de los participantes en los programas de formación en ser-

vicio está centrada en un enfoque de evaluación por competencias que se
desarrolla principalmente en función a los desempeños de los participantes
en relación a su práctica pedagógica en aula y/o de acuerdo al área de
desempeño laboral donde se ubica el profesor participante de estos pro-
gramas.

105
17.2 El MINEDU en coordinación con los Gobiernos Regionales, desarrolla me-
canismos que permitan evaluar el impacto de los diferentes programas
de formación en servicio realizados, tomando como referentes la puesta
en marcha de innovaciones educativas, el desempeño docente, la eva-
luación para la permanencia en el cargo y ascenso en la Carrera Pública
Magisterial. Estas acciones tienen por finalidad evaluar la efectividad de
la formación en servicio de un periodo determinado y son indispensables
para la planificación de las futuras acciones, incluida la selección de la(s)
entidad(es) formadora(s).

17.3 Adicionalmente el MINEDU puede evaluar el impacto de los programas de

formación en servicio en la dinámica de la vida escolar y en los niveles de
logro alcanzados por los estudiantes.

SUB CAPÍTULO IV
DE LA FORMACIÓN Y CAPACITACIÓN DE
DIRECTIVOS

Artículo 18
Finalidad de la formación de Directivos

La formación de Directivos tiene por finalidad fortalecer las competencias del

profesor que ejerce cargos directivos para consolidarse como líder del Proyec-
to Educativo Institucional, además de gestionar con eficacia y eficiencia los re-
cursos de la institución educativa, con miras al progresivo empoderamiento de
la institución educativa como primera Instancia de Gestión Educativa Descen-
tralizada. Introduce en la formación aspectos pedagógicos, administrativos, fi-
nancieros y organizacionales que le permitan ejercer un liderazgo pedagógico
e institucional, centrado en la persona, que propicie el buen clima escolar y la
reducción de los conflictos interpersonales.

106
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

Artículo 19
Organización del Programa Nacional de
Formación y Capacitación de Directores y
Subdirectores de Instituciones Educativas

19.1 El Programa Nacional de Formación y Capacitación de Directores y Sub-

directores de instituciones educativas es normado y organizado por el
MINEDU en coordinación con los Gobiernos Regionales a través de sus
instancias de gestión educativa.

19.2 Para la ejecución del Programa Nacional de Formación y Capacitación de

Directores y Subdirectores de instituciones educativas el MINEDU o los
Gobiernos Regionales pueden celebrar contratos o convenios con univer-
sidades, institutos y escuelas de educación superior acreditadas y otras
instituciones especializadas de experiencia comprobada, en el desarrollo
de competencias de dirección educativa.

Artículo 20
Criterios para el diseño del Programa de
Formación y Capacitación de Directores y
Subdirectores de Instituciones Educativas

20.1 El Programa se diseña y ejecuta teniendo en cuenta el desarrollo de com-

petencias para un liderazgo escolar efectivo, considerando las dimensio-
nes pedagógica e institucional.

20.2 Los aspectos relacionados con la organización, regulación, implementa-

ción y evaluación del Programa Nacional de Formación y Capacitación
de Directores y Sub Directores de Instituciones Educativas toman como
referencia la propuesta Marco de Buen Desempeño del Directivo y se de-
tallan en normas específicas formuladas para tal fin.

107
20.3 Adicionalmente el MINEDU puede evaluar el impacto de los Progra-
mas de Formación y Capacitación de Directores y Subdirectores en
la dinámica de la vida escolar y en los niveles de logro alcanzados
por los estudiantes.

SUB CAPÍTULO V
DEL OTORGAMIENTO DE BECAS PARA
MAESTRÍAS Y DOCTORADOS

Artículo 21
Política para el otorgamiento de becas para
maestrías y doctorados

21.1 El MINEDU, a través del PRONABEC y los Gobiernos Regionales otor-

gan becas dirigidas a todos los profesores que laboran en el servicio
educativo público, para realizar estudios de maestría o doctorado en
educación.

21.2 En el marco de las políticas inclusivas y de equidad, en cada con-

curso público anual se establecen criterios de selección que garan-
ticen un número de becas para los profesores que laboren en las
siguientes condiciones:

a. Institución educativa unidocente o multigrado.

b. Zona rural, de frontera o declarada en emergencia.

c. Educación intercultural bilingüe.

d. Atención a necesidades educativas especiales.

108
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

21.3 El postulante que invoque alguna de las condiciones mencionadas

debe estar laborando en las referidas áreas al momento del concurso y
contar con un tiempo mínimo de tres (03) años continuos o cinco (05)
acumulados, en dicha condición.

21.4 En todos los casos el postulante deber haber logrado previamente su

admisión a las maestrías y/o doctorados en universidades elegibles para
las becas de postgrado nacional o internacional. Este es requisito indis-
pensable para participar en el concurso.

21.5 En cada convocatoria se establecen los plazos, formas de postulación,

funciones y características de los Comités Especiales, entre otros aspec-
tos procedimentales propios de cada concurso.

Artículo 22
Criterios individuales para la selección

Los criterios individuales para la selección de los postulantes son los siguientes:

a. El puntaje obtenido en el proceso de admisión a la Universidad, para la

maestría o doctorado al que postula.

b. El resultado de la última evaluación de desempeño docente o

desempeño en el cargo.

c. El récord académico en las actividades de capacitación de formación

en servicio, organizadas por el MINEDU, en las que participe con ante-
rioridad a la convocatoria.

d. Los reconocimientos obtenidos por el diseño y aplicación de proyec-

tos de innovación pedagógica.

e. El record de asistencia y permanencia en la institución educativa, ex-

pedido por el Director con el aval del CONEI y visado por la UGEL.

f. Otros criterios que establezca la convocatoria anual.

109
Artículo 23
Planificación de los concursos para el
otorgamiento de becas

23.1 Los concursos de becas son planificados, ejecutados y evaluados

por las dependencias correspondientes del MINEDU. Anualmente, se
establecen los objetivos y alcances de la convocatoria, las que incluyen
entre otros aspectos:
a. Las líneas de investigación a las que deben estar adscritas las mencio-
nes y proyectos de tesis de los postulantes.
b. Las universidades y facultades o escuelas nacionales y extranjeras
elegibles.

23.2 Las líneas de investigación a que se refiere el literal a) del presente ar-
tículo son determinadas por el MINEDU en base a las necesidades del
servicio consideradas prioritarias para el periodo en el que se realiza
la convocatoria y están ligadas con el área de desempeño laboral del
profesor postulante.

23.3 En las bases de cada concurso se establece la metodología para eva-

luar los criterios establecidos y las ponderaciones que permitan la ad-
judicación de las becas, los impedimentos para postular, los criterios
de elegibilidad de las universidades nacionales y extranjeras, entre
otros aspectos específicos.

Artículo 24
Beneficios del profesor becado

El profesor que accede a la beca goza de los siguientes beneficios:

a. Licencia con goce de haber.

b. Pago de los aranceles y costos del estudio.

c. Subvención de gastos de alimentación.

110
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

d. Subvención para gastos de transporte, movilidad interna y alojamien-

to, cuando corresponda.

e. Subvención para la realización de la investigación y sustentación de

tesis.

f. Subvención para idioma extranjero.

g. Servicio de tutoría.

h. Seguro de salud, accidentes y de vida.

i. Subvención de pasajes aéreos y gastos de instalación al inicio y término

de los estudios en el extranjero.

j. Otros especificados en la respectiva convocatoria.

Artículo 25
Obligaciones del profesor becado

Son obligaciones del profesor durante y después del periodo de beca:

a. Sujetarse al proceso de evaluación y monitoreo de su desempeño y

rendimiento académico, a cargo del MINEDU.

b. Culminar los estudios y sustentar la tesis para optar el grado,

la misma que debe coincidir con las líneas de investigación
consideradas en la convocatoria.

c. Retornar a su plaza de origen y prestar servicios en el sistema educa-

tivo público, como mínimo, por el doble del tiempo que dure la beca.

d. Participar organizadamente en actividades para la socialización

y aplicación de los resultados de la investigación realizada, en
beneficio de los profesores de instituciones educativas para los que
resulte pertinente y relevante.

111
 e. Participar en proyectos de innovación vinculados con la investiga-
ción realizada.

f. Aprobar los cursos contenidos en el plan de estudios.

g. Cumplir con los plazos y otras formalidades establecidas en la

convocatoria en caso de renuncia o abandono de la beca.

h. Otras que se determinen en las bases de cada convocatoria.

Artículo 26
Monitoreo a los becarios

26.1 El MINEDU implementa un mecanismo para monitorear el desempeño del

becario. Dicho mecanismo puede utilizar plataformas tecnológicas de la
información y comunicación que permitan al becario evidenciar sus avan-
ces académicos, los resultados de evaluación formativa y de investiga-
ción, tanto en el caso de realizar estudios en el país como en el extranjero.

26.2 El proceso de monitoreo al becario está orientado a evaluar su desem-

peño y adicionalmente la eficacia y seriedad del servicio formativo
ofrecido por la Universidad elegida, para efecto de su inclusión o no en
futuras convocatorias.

26.3 El monitoreo incluye también el cumplimiento de las obligaciones del be-

cario establecidas en el artículo que antecede y que son posteriores a la
culminación de sus estudios.

26.4 Si en el proceso de monitoreo se evidencia que el profesor no asume

con responsabilidad los estudios, desaprueba cursos, incurre en faltas
éticas asociadas a la elaboración de su investigación o a su desempeño
estudiantil, se le suspende la licencia con goce de remuneraciones y se
establece como responsabilidad económica el reintegro de los costos in-
curridos hasta la fecha en que es retirado. Igual medida corresponde en
caso de no cumplir con el literal c) del artículo anterior.

112
REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

113
TÍTULO SEGUNDO
LA CARRERA
PÚBLICA
MAGISTERIAL

114
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

CAPÍTULO III

ESTRUCTURA Y
EVALUACIONES
SUB CAPÍTULO I
DE LA ESTRUCTURA DE LA CARRERA PÚBLICA
MAGISTERIAL

Artículo 27
Estructura de la Carrera Pública Magesterial

27.1 La Carrera Pública Magisterial se estructura en ocho (08) escalas magis-

teriales cada una de las cuales tiene requisitos específicos vinculados a
tiempo de permanencia, formación académica y competencias pedagó-
gicas diferenciadas, tomando como base el Marco de Buen Desempeño
Docente.

27.2 Para el cómputo del tiempo mínimo de permanencia en una escala

magisterial se toma como referencia el año calendario.

Artículo 28
Evaluaciones

28.1 La Carrera Pública Magisterial considera las siguientes evaluaciones:

A. Evaluación para el ingreso a la carrera

B. Evaluación de desempeño docente
C. Evaluación para el ascenso
D. Evaluación para el acceso y desempeño en los cargos

115
28.2 Todas las evaluaciones tienen una finalidad fundamentalmente formativa
y permiten al MINEDU y a los Gobiernos Regionales identificar las ac-
ciones de formación que resulten convenientes para promover la mejora
continua del profesor, su ascenso y movilidad por las diferentes áreas de
desempeño laboral que conforman la carrera.

Artículo 29
Permanencia en las escalas para profesor rural
y zona de frontera

29.1 El tiempo de permanencia se reduce en un año por escala, para los pro-
fesores que laboran en instituciones educativas ubicadas en áreas cali-
ficadas como rurales o zonas de frontera y deseen postular a la cuarta,
quinta, sexta, sétima y octava escala magisterial.

29.2 Para tener derecho al beneficio por ruralidad y zona de frontera a que se
refiere el numeral anterior, el profesor debe haber trabajado un tiempo
mínimo de tres (03) años continuos o cinco (05) acumulados en área
rural o zona de frontera, además de estar prestando servicios en las refe-
ridas áreas al momento del concurso de ascenso.

Artículo 30
Cargos de las áreas de desempeño laboral

30.1 La Carrera Pública Magisterial comprende cuatro (04) áreas de desempe-

ño laboral que posibilitan el desarrollo profesional del profesor a través de
cargos y funciones que tienen incidencia en la calidad de la prestación del
servicio educativo. Dichas áreas son:

a. Gestión Pedagógica.- En esta área los profesores planifican, condu-

116
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

cen, acompañan y evalúan los diferentes procesos pedagógicos que

aseguren los logros de aprendizaje de los estudiantes al interior de
la institución educativa.

b. Gestión Institucional.- En esta área los profesores gestionan los pro-

cesos de planificación, conducción, supervisión y evaluación de la Ins-
tancia de Gestión Educativa Descentralizada que corresponda, lo que
incluye el desarrollo profesional del personal a su cargo y la adminis-
tración de los recursos materiales y económicos.

c. Formación Docente.- En esta área los profesores diseñan, ejecutan

y evalúan programas de formación de sus pares, en el marco de po-
lítica de formación docente continua, además de elaborar estrategias
de acompañamiento pedagógico a los profesores de las instituciones
educativas para mejorar su práctica docente.

d. Innovación e Investigación.- Los profesores de esta área diseñan,

ejecutan y evalúan proyectos de innovación e investigación pedagó-
gica que coadyuven a generar conocimientos sobre buenas practicas
docentes e innovaciones pedagógicas, orientados a mejorar los lo-
gros de aprendizaje de los estudiantes y al mismo tiempo incentivar
en sus pares, prácticas investigativas e innovadoras que estimulen la
creatividad y desarrollo docente.

30.2 El MINEDU en coordinación con los Gobiernos Regionales y sus instan-

cias de gestión educativa descentralizada, establece o suprime cargos en
cada área de desempeño laboral por necesidad del servicio educativo,
atendiendo las características y requerimientos de las diversas modalida-
des y formas del sistema educativo. Para ello se siguen los procedimien-
tos administrativos establecidos institucionalmente.

30.3 Los cargos son implementados mediante Resolución Ministerial, preci-

sándose en todos los casos su naturaleza, funciones principales, jornada
laboral y dependencia administrativa.

30.4 Todos los cargos a los que se desplace el profesor luego de ingresar a
la Carrera Pública Magisterial son de duración determinada y su acceso
es por concurso.

117
Artículo 31
Cargo inicial y acceso a otros cargos

31.1 Los profesores desarrollan su función en los cargos ubicados en cada una
de las áreas de desempeño laboral, teniendo como cargo inicial el de pro-
fesor de aula o asignatura en el Área de Gestión Pedagógica. En su cargo
de origen el profesor es evaluado en su desempeño laboral.

31.2 Cuando el profesor accede a otros cargos de las áreas de desempeño

laboral es evaluado en el desempeño de los mismos durante su periodo
de gestión. En caso de ser desaprobado retorna a su cargo inicial o uno
equivalente de su jurisdicción.

31.3 El cargo inicial del profesor que accede a otros cargos es cubierto me-
diante contrato en su primer periodo de designación. De ser ratificado
por un periodo adicional, luego de la respectiva evaluación, el cargo se
cobertura mediante nombramiento, contrato o reasignación.

Artículo 32
Escalafón Magisterial

32.1 El Escalafón Magisterial es un registro administrativo de alcance nacional

donde se documenta el récord o la trayectoria laboral y profesional del
profesor al servicio del Estado, para facilitar sus procesos de evaluación,
reconocimiento de méritos y beneficios.

32.2 El MINEDU regula la estructura y contenido del registro escalafonario así

como el procedimiento estandarizado para su actualización, el cual es de
cumplimiento obligatorio por las instancias de gestión educativa descen-
tralizada. La información del escalafón es pública, de conformidad con las
normas nacionales sobre transparencia y acceso a la información.

118
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

32.3 El registro de la información se realiza de manera automatizada,

descentralizada y continua. La actualización del Escalafón es obligación
de la UGEL y su incumplimiento da lugar a la instauración de un proceso
administrativo disciplinario por incumplimiento de deberes.

32.4 La actualización de la información referida a la formación académica y

otros méritos del profesor, es responsabilidad del mismo. Esta informa-
ción debidamente documentada es la única considerada en las distintas
evaluaciones a que se refiere la Ley.

32.5 Las sanciones impuestas al profesor constituyen deméritos y se regis-

tran de oficio en el escalafón magisterial. Igualmente se registran las sen-
tencias judiciales condenatorias por delito doloso y las resoluciones de
inhabilitación con autoridad de cosa juzgada. Su eliminación se rige de
acuerdo a lo dispuesto en el artículo 51 de la Ley.

SUB CAPÍTULO II
DE LA RECTORÍA Y VIGILANCIA DE LAS
EVALUACIONES

Artículo 33
Rectoría del MINEDU y rol de los Gobiernos
Regionales en las evaluaciones

33.1 El MINEDU establece las políticas nacionales y las normas de evaluación

docente en base a las cuales se determinan modelos de evaluación do-
cente, criterios, indicadores e instrumentos de evaluación y los mecanis-
mos de supervisión y control de los procesos para garantizar su transpa-
rencia, objetividad y confiabilidad.

33.2 Los criterios, indicadores e instrumentos de evaluación que el MINEDU

aprueba para los diferentes procesos de evaluación docente a que se re-
fiere la Ley y el presente reglamento, recogen las peculiaridades de las
diversas modalidades, formas, niveles y ciclos del sistema educativo, así

119
 como las necesidades de interculturalidad y bilingüismo cuando corres-
ponda. Todo ello en coordinación con los Gobiernos Regionales.

33.3 Cuando la evaluación se realiza a través de convenios con universidades

públicas y contratos con universidades privadas acreditadas, de confor-
midad con lo establecido en el artículo 15 de la Ley, el MINEDU establece
las funciones, responsabilidades y consecuencias por el eventual incum-
plimiento de obligaciones por parte de la entidad con la que se cele-
bra el Convenio, así como su vinculación con los Comités de Evaluación
cuando corresponda.

33.4 El Gobierno Regional, a través de sus instancias descentralizadas de ges-

tión educativa, es responsable de las siguientes acciones:

a. Colabora con el diseño y planificación de los procesos de evaluación.

b. Consolida las plazas vacantes de su jurisdicción y proporciona la

información requerida para la determinación de las metas de plazas
a cubrir por UGEL y por región así como la calendarización de los
procesos de evaluación.

c. Apoya a la gestión logística del proceso.

d. Ejecuta el proceso de evaluación en su jurisdicción así como la capa-

citación de los Comités de Vigilancia y los Comités de Evaluación de
conformidad con los lineamientos aprobados por el MINEDU, garanti-
zando la transparencia y rigurosidad de los procesos.

e. Publica y promueve la difusión de los resultados de las evaluaciones en

los plazos establecidos según la convocatoria.

f. Brinda asistencia técnica a los Comités de Evaluación de las institu-

ciones educativas.

33.5 El Gobierno Regional supervisa los procesos de evaluación en caso que se

realicen mediante convenio con universidades públicas o contratos con
universidades privadas acreditadas.

120
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

Artículo 34
Comité de vigilancia

34.1 Para los concursos que se desarrollen a nivel de institución educativa o

UGEL, los Gobiernos Regionales, a través de la DRE, son los responsables
de la conformación y funcionamiento del Comité de Vigilancia, el cual
está integrado por un representante de la DRE que lo preside, un repre-
sentante del MINEDU y dos representantes del COPARE.

34.2 Los miembros del COPARE deben ser representantes de la sociedad civil
de reconocido prestigio social, preferentemente representantes de insti-
tuciones de educación superior, de formación docente, del empresariado
local o de entidades gubernamentales no pertenecientes al sector edu-
cación, elegidos en Asamblea General del COPARE. Su función es brindar
a la comunidad la garantía de honestidad y credibilidad del proceso de
evaluación, de conformidad con lo establecido en el artículo 22, literal c)
de la LGE.

34.3 El funcionamiento del Comité de Vigilancia es preferentemente por pe-

riodos anuales, asumiendo los diferentes procesos de evaluación que se
realicen en dicho periodo.

34.4 El MINEDU y el Gobierno Regional a través de sus instancias de gestión

educativa descentralizada pueden establecer pautas específicas para el
Comité de Vigilancia en las normas de convocatoria de los concursos.

121
Artículo 35
Funciones del Comité de Vigilancia
Son funciones del Comité de Vigilancia:

a. Cautelar la transparencia de los procesos y el cumplimiento de las normas

emitidas para la ejecución de las evaluaciones. A través de diversos meca-
nismos solicita y recibe información de las instituciones educativas y de la
comunidad que permitan adoptar medidas correctivas.

b. Pedir el apoyo de entidades gubernamentales como la Defensoría del

Pueblo y el Ministerio Público u otras entidades de la sociedad civil, cuan-
do lo considere conveniente para hacer más eficaz el ejercicio de su fun-
ción.

c. Emitir informes al Gobierno Regional y al MINEDU dando cuenta de las

condiciones de transparencia y legalidad en que se desarrolló el proceso
o los procesos de evaluación donde participó.

122
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

CAPÍTULO IV

INGRESO A LA CARRERA
PÚBLICA MAGISTERIAL
SUB CAPÍTULO I
DEL PROCESO DE EVALUACIÓN PARA EL
INGRESO

Artículo 36
Objetivo de la evaluación para el ingreso a la
carrera

El proceso de evaluación para el ingreso a la Carrera Pública Magisterial tiene

por objetivo garantizar el nombramiento en la primera escala de la Carrera
Pública Magisterial de profesores calificados, cuya labor eleve la calidad del
servicio educativo público.

Artículo 37
Documentación para acreditar requisitos para
el ingreso

37.1 Los requisitos generales y específicos a que se refiere el artículo 18 de la

Ley son acreditados a través de los documentos que se consignen en las
respectivas convocatorias, lo que puede incluir declaraciones juradas.

37.2 El postulante debe estar debidamente colegiado en el Colegio de Profe-

sores del Perú o alguna filial regional.

123
37.3 Los ganadores de la plaza vacante de un concurso deben presentar los
documentos de valor oficial señalados como requisito en la convocatoria
y en el caso de las condenas por delitos a que se refieren los literales c) y
d) del numeral 18.1 de la Ley, se deben presentar certificados de antece-
dentes penales y judiciales de carácter nacional.

37.4 En cualquier estado del proceso, en caso se compruebe la presentación

de documentación adulterada o falsa, el postulante es retirado por dis-
posición de la Instancia de Gestión Educativa Descentralizada, estando
impedido de participar en los concursos para contratación o ingreso a la
carrera docente por un periodo no menor de cinco (5) años, sin perjuicio
de las acciones civiles o penales que correspondan.

37.5 En caso que la situación descrita en el numeral anterior sea detectada

luego de haberse producido el nombramiento, la Instancia de Gestión
Educativa Descentralizada procede a declarar la nulidad de dicho acto,
sin perjuicio de la responsabilidad civil y penal que corresponda.

Artículo 38
Etapas del proceso de evaluación para el
Ingreso a la Carrera Pública Magisterial

38.1 El proceso de evaluación para el ingreso a la Carrera Pública Magisterial

se divide en dos etapas: una nacional y otra en la institución educativa.

38.2 La primera etapa nacional está a cargo del MINEDU, se realiza a través de
una prueba nacional clasificatoria que, en concordancia con el Marco de
Buen Desempeño Docente, evalúa:

a. Habilidades generales,
b. Conocimientos disciplinarios o de la especialidad.
c. Conocimientos pedagógicos y curriculares.

124
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

38.3 El MINEDU define el marco conceptual, la matriz de especificaciones

técnicas y el sistema de calificación de la prueba nacional clasificato-
ria. Las consideraciones a tener en cuenta en el caso de postulantes a
educación intercultural bilingüe se establecen en coordinación con los
Gobiernos Regionales. Clasifican a la segunda etapa los postulantes que
alcanzan los puntajes mínimos establecidos en el sistema de califica-
ción. Los resultados oficiales de la primera etapa se publican en el portal
del MINEDU, de los Gobiernos Regionales y de las instancias de gestión
educativa descentralizada.

38.4 La segunda etapa está a cargo de la institución educativa y en ella se eva-

lúa la capacidad didáctica, formación profesional, méritos y experiencia
profesional del profesor. Los procedimientos, instrumentos y sistema de
calificación de esta segunda etapa son definidos por el MINEDU, teniendo
en cuenta las peculiaridades de las diversas modalidades, formas, niveles
y ciclos del sistema educativo, así como los requerimientos de las institu-
ciones de educación intercultural bilingüe.

38.5 El puntaje total del postulante para determinar su ubicación en el cuadro de

méritos, resulta de sumar los puntajes obtenidos en la primera y segunda
etapa en escala vigesimal o su equivalente. El postulante es nombrado siem-
pre que alcance plaza vacante y supere el puntaje mínimo establecido, en
estricto orden de méritos. Los resultados oficiales finales de la evaluación de
ingreso a la Carrera Pública Magisterial se publican en el portal del MINEDU,
de los Gobiernos Regionales y sus instancias de gestión educativa descen-
tralizada.

Artículo 39
Comité de Evaluación para el ingreso a la
carrera

39.1 La evaluación en la segunda etapa del concurso de ingreso a la carrera

está a cargo de un Comité de Evaluación integrado por:

a. El Director de la institución, titular o encargado, quien lo preside.

125
 b. El Subdirector o Coordinador Académico del nivel o modalidad
que corresponda.

c. Un representante de los padres de familia integrante del CONEI o el

que haga sus veces.

39.2 En el caso de las instituciones educativas unidocentes y multigrado, el

Comité de Evaluación es conformado por la DRE o UGEL, según corres-
ponda, con los siguientes miembros:

a. Un Especialista de Educación de la UGEL o DRE, según modalidad y

nivel cuando corresponda, quien la preside.

b. El Director de la Red Educativa o en su defecto un representante de los

profesores de escala igual o superior, de la modalidad, ciclo o nivel del
evaluado.

c. Un representante de los padres de familia, integrante del Consejo Edu-

cativo Institucional de la Red a la que pertenece la institución educati-
va.

39.3 El representante de los padres de familia debe ser elegido por votación
mayoritaria en asamblea general y contar con formación docente, o edu-
cación superior, preferentemente.

Artículo 40
Plazas vacantes desiertas

40.1 Las plazas vacantes sometidas a concurso público son declaradas de-
siertas por el Comité de Evaluación cuando al finalizar el proceso de la
segunda etapa no hubiera ganador o postulante.

40.2 Las plazas que sean declaradas desiertas son adjudicadas por contrato,
previo concurso público, de acuerdo a las normas nacionales estableci-
das.

126
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

SUB CAPÍTULO II
DEL PROGRAMA DE INDUCCIÓN DOCENTE

Artículo 41
Programa de inducción

41.1 El programa de inducción del profesor que ingresa a la primera es-

cala de la carrera magisterial, sin experiencia previa o menor a dos
(02) años en la docencia pública, se inicia inmediatamente después del
nombramiento y dura un periodo no mayor de seis (06) meses. Tiene
la finalidad de fortalecer sus competencias profesionales y personales,
facilitar su inserción laboral en la institución educativa y promover su
compromiso y responsabilidad institucional.

41.2 La ejecución del programa de inducción está a cargo de un profesor men-

tor, designado mediante concurso de alcance regional entre profesores
de la tercera escala magisterial. Este profesor puede ser de la misma ins-
titución educativa o de una institución perteneciente a la misma UGEL en
la cual labora el profesor en periodo de inducción.

41.3 En el caso de instituciones educativas unidocentes el programa es ejecu-

tado con el acompañamiento de un profesor de la red educativa o de la
institución educativa más cercana, designado por la UGEL.

41.4 En el caso de los docentes que acceden a una plaza por contrato, partici-
pan del programa de inducción únicamente aquellos que ocupan plazas
orgánicas vacantes por primera vez. Mientras se desarrolle el programa
de inducción estas plazas no serán comprendidas en el proceso de rea-
signación.

41.5 La evaluación del docente beneficiario del programa de inducción se

realiza de acuerdo a los criterios que se desprenden del Marco de Buen
Desempeño Docente. Sus resultados se incorporan a la calificación de la
primera evaluación de desempeño docente.

127
41.6 El profesor mentor que desarrolle el proceso de inducción a los docentes
bilingües nombrados, debe tener dominio de la lengua originaria
respectiva.

Artículo 42
Funciones del profesor mentor a cargo del
programa de inducción

Las funciones del profesor mentor son establecidas en la descripción del cargo a
la que se refiere la Primera Disposición Complementaria Final del presente Regla-
mento.

Artículo 43
Responsabilidades del profesor durante el
programa de inducción

El profesor beneficiario del programa de inducción, además de cumplir con las

normas establecidas en el Reglamento Interno de la institución educativa, tiene
las siguientes responsabilidades:

a. Mantener una coordinación e información permanente con el pro-

fesor mentor sobre la planificación, ejecución y evaluación de su
labor pedagógica.

b. Asistir a las reuniones que convoque el profesor mentor y participar en

las actividades que contribuyen a su mejor integración a la institución
educativa.

c. Entregar al profesor mentor las evidencias de su trabajo pedagógi-

co cuando se lo requiera.

128
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

CAPÍTULO V

PERMANENCIA Y ASCENSO
EN LA CARRERA PÚBLICA
MAGISTERIAL
SUB CAPÍTULO I
DE LA EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO
DOCENTE

Artículo 44
Objetivo de la evaluación de desempeño
docente

La evaluación de desempeño docente tiene por objetivo:

a. Comprobar el grado de desarrollo de las competencias y desempeños

profesionales del profesor establecidos en los dominios del Marco de
Buen Desempeño Docente.

b. Identificar las necesidades de formación en servicio del profesor para

brindarle el apoyo correspondiente para la mejora de su práctica do-
cente.

c. Identificar a los profesores cuyo desempeño destacado les da la posi-

bilidad de acceder a los incentivos a que se refiere el artículo 60 de la
Ley.

129
Artículo 45
Obligatoriedad de la evaluación de
desempeño docente

45.1 La evaluación de desempeño docente es de carácter obligatorio para to-

dos los profesores comprendidos en la Carrera Pública Magisterial y se
realiza como máximo cada tres (03) años.

45.2 De conformidad con lo establecido en el literal a) del artículo 49 de la

Ley, el profesor que sin causa justificada no se presenta a la evaluación
de desempeño, es destituido y retirado del cargo, previo proceso ad-
ministrativo disciplinario.

Artículo 46
Comités de evaluación de desempeño
docente

46.1 La evaluación de desempeño docente es realizada por un Comité de Eva-

luación integrado por:

a. El Director de la institución educativa.

b. El Subdirector o Coordinador Académico del nivel.

c. Un profesor de la misma modalidad, forma, nivel o ciclo que el evalua-

do y de una escala magisterial superior.

46.2 En el caso de los Comités de Evaluación de desempeño docente de ins-

tituciones educativas unidocentes, multigrado y profesor coordinador de
PRONOEI, su conformación está a cargo de la UGEL y sus integrantes
son:

a. El Director de Red o el representante de la UGEL, según corresponda,

quien lo preside

130
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

b. Dos profesores de la Red de la misma modalidad, forma, nivel o ciclo

que el evaluado y de una escala magisterial igual o superior.

46.3 El Director y los demás integrantes de los Comités de Evaluación de

Desempeño Docente son capacitados y certificados por el MINEDU en
coordinación con los Gobiernos Regionales para el cumplimiento de su
función.

Artículo 47
Criterios e indicadores para la evaluación de
desempeño

47.1 El MINEDU determina los criterios e indicadores para la evaluación de

desempeño en base a los cuatro dominios establecidos en el Marco del
Buen Desempeño Docente, considerando las diferentes modalidades,
formas, niveles y ciclos que integran el sistema educativo peruano. Este
proceso es realizado en coordinación con las diversas Direcciones del
MINEDU responsables de las mismas.

47.2 La evaluación de desempeño docente incluye necesariamente la evalua-

ción de la práctica docente en el aula frente a los estudiantes.

47.3 El MINEDU aprueba, mediante norma específica, las estrategias, las téc-
nicas e instrumentos de evaluación de desempeño, los cuales pueden ser
aplicados por entidades especializadas para su posterior consolidación
por parte de los miembros de los Comités de Evaluación.

131
Artículo 48
Supervisión del Comité por funcionarios del
MINEDU

48.1 De conformidad con lo establecido en el artículo 25 de la Ley, los Co-

mités de Evaluación de Desempeño Docente que son presididos por
Directivos que no estén certificados para ejercer su función, por no
haber participado o no haber aprobado el programa de capacitación
correspondiente, realizan su función bajo la supervisión de profesiona-
les asignados para el efecto por el MINEDU.

48.2 Los supervisores designados por el MINEDU cumplen una función de

asistencia técnica y pueden provenir de entidades especializadas con las
que el Ministerio haya establecido un Convenio.

48.3 La supervisión no constituye limitación para el ejercicio de las funciones

del Comité de Evaluación Docente, establecidas en el presente Regla-
mento.

Artículo 49
Programa de desarrollo profesional

49.1 Los profesores que desaprueban la evaluación de desempeño docente

participan de un programa de desarrollo profesional durante seis (06)
meses para fortalecer sus capacidades pedagógicas y personales.

49.2 El programa es diseñado y ejecutado directamente por el MINEDU o a

través de convenio con instituciones de educación superior acreditadas
o entidades especializadas, incidiendo en aquellas competencias o cono-
cimientos que no hayan alcanzado puntaje satisfactorio. El profesor que
concluye el programa participa en una evaluación de desempeño extraor-
dinaria.

132
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

49.3 El profesor que es desaprobado en la evaluación de desempeño extraordi-

naria ingresa a un segundo programa de desarrollo profesional, al término
del cual, participa en la segunda evaluación de desempeño extraordinaria. El
profesor que desaprueba esta segunda evaluación es retirado de la Carrera
Pública Magisterial de conformidad con lo establecido en el artículo 23 de la
Ley.

49.4 Las evaluaciones extraordinarias se realizan bajo la conducción del MINE-

DU, de acuerdo a las especificaciones técnicas aprobadas para cada proce-
so. Entre cada evaluación extraordinaria no puede transcurrir más de doce
meses.

49.5 La participación de los profesores en los programas de desarrollo pro-

fesional se efectúa sin perjuicio del cumplimiento de sus obligaciones
regulares.

Artículo 50
Coordinaciones con el Ministerio de Trabajo y
Promoción del Empleo

50.1 El MINEDU realiza coordinaciones con el Ministerio de Trabajo y Pro-

moción del Empleo para facilitar la incorporación de los profesores re-
tirados del servicio, en los programas de reconversión laboral a que se
refiere el artículo 23 de la Ley.

50.2 Los programas a que se refiere el numeral anterior tienen por finalidad
contribuir a la reinserción del profesor en el mercado laboral a través del
desarrollo de otras competencias laborales o de actividades empresariales.

133
SUB CAPÍTULO II
DE LA EVALUACIÓN PARA EL ASCENSO

Artículo 51
Objetivos de la evaluación de ascenso

Son objetivos de la evaluación de ascenso:

a. Promover el reconocimiento social y profesional de los profesores, basado

en la calidad del desempeño, la idoneidad profesional, la formación y los
méritos.

b. Establecer mecanismos de retribución y asignación económica que

incentiven el buen desempeño, la asunción de cargos de mayor res-
ponsabilidad y la superación profesional de los docentes.

c. Identificar las competencias profesionales de los profesores que re-

quieren ser desarrolladas a través del Programa de Formación en
Servicio.

Artículo 52
Concurso para evaluación de ascenso

52.1 El concurso para el ascenso de escala magisterial se realiza en forma

descentralizada, en coordinación con los Gobiernos Regionales, a través
de sus instancias de gestión educativa descentralizadas.

52.2 Para postular al ascenso es requisito haber aprobado la última evaluación

de desempeño docente o en el cargo que califica el dominio de las com-
petencias profesionales a las que se refiere el literal b) del artículo 28 de la
Ley. Los resultados de esta evaluación tienen la mayor ponderación en el
puntaje total para el ascenso.

134
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

52.3. El proceso de evaluación para el ascenso comprende la evaluación de la

idoneidad profesional del profesor, acorde con la Escala Magisterial a la
que postula. Considera los conocimientos disciplinares del área curricular,
nivel y ciclo de la modalidad o forma educativa que enseña y el dominio
de la teoría pedagógica.

52.4 La formación profesional y los méritos del postulante son calificados por
un Comité de Evaluación y comprende estudios de postgrado, segunda
especialidad, especialización, actualización y capacitación, así como el
reconocimiento de los cargos desempeñados, las distinciones obtenidas
y la producción intelectual.

52.5 El MINEDU aprueba, mediante norma específica, las estrategias, las técni-
cas e instrumentos de evaluación de ascenso, los cuales pueden ser apli-
cados por entidades especializadas para su posterior consolidación por
parte de los miembros de los Comités de Evaluación.

Artículo 53
Formación profesional mínima para el ascenso

Además del tiempo mínimo de permanencia por escala establecido en el artículo 11

de la Ley, la formación profesional mínima exigible para el ascenso es la siguiente:

a. Para postular a la sétima escala, grado de maestría.

b. Para postular a la octava escala, estudios doctorales concluidos.

135
Artículo 54
Comité de Evaluación para el ascenso

La evaluación de la formación profesional y los méritos del postulante para

el ascenso en la Carrera Pública Magisterial está a cargo de un Comité de
Evaluación integrado por:

a. El Director de UGEL o el Jefe del Área de Gestión Pedagógica, quien

lo preside.

b. El Jefe de Personal o Especialista Administrativo de Personal o quien

haga sus veces.

c. Dos especialistas de educación ubicados en mayor escala magisterial.

d. Un representante del COPALE.

Artículo 55
Plazas vacantes y asignación

55.1 El número de plazas vacantes para ascenso de escala magisterial se dis-

tribuye por región y escala.

55.2 El puntaje obtenido determina el orden de méritos por cada región y las
plazas se asignan respetando estrictamente este orden, entre los profe-
sores que hayan alcanzado el puntaje mínimo aprobatorio, hasta cubrir
el número de plazas vacantes establecido en la convocatoria, como lo
establece la Ley. El MINEDU establece las acciones a seguir en el caso que
no se cubran las vacantes ofrecidas para cada escala.

136
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

CAPÍTULO VI

ACCESO A CARGOS

Artículo 56
Objetivos de la evaluación para el acceso a
cargo

El proceso de evaluación para el acceso a cargos de las diversas áreas de des-

empeño laboral de la Carrera Pública Magisterial, tiene por objetivo:

a. Generar las condiciones para la mayor especialización y diversificación

del ejercicio profesional del profesor de la Carrera Pública Magisterial,
en base a una oferta de cargos que respondan a las exigencias de un
servicio educativo de alta calidad.

b. Promover el desarrollo del servicio educativo en base a una amplia

gama de funciones complementarias a la docencia en aula, cobertura-
das en base a criterios de selección técnicamente sustentados y que
garantizan la idoneidad del profesor designado en el cargo.

Artículo 57
Proceso de evaluación para el acceso a cargos

57.1 El MINEDU en coordinación con los Gobiernos Regionales convoca

cada dos años a concursos para acceso a cargos en una o más áreas de
desempeño laboral a que se refiere la Ley.

57.2 En el proceso se evalúan las competencias personales y profesionales re-

queridas para el cargo, aprobadas por el MINEDU. Clasifican los postulan-
tes que aprueban el puntaje mínimo establecido.

137
57.3 El MINEDU, de manera coordinada entre sus Direcciones y las otras ins-
tancias de gestión educativa descentralizada, determina los criterios e
indicadores para la evaluación con fines de acceso a cada cargo, los que
se actualizan periódicamente.

57.4 El MINEDU, en coordinación con los Gobiernos Regionales, emite las nor-
mas específicas para cada concurso de acceso a cargos.

Artículo 58
Requisitos generales para postular a cargos

Para postular a los cargos de las distintas áreas de desempeño laboral de la Ca-
rrera Pública Magisterial, se requieren como requisitos generales los siguientes:

a. Pertenecer a la escala de la Carrera Pública Magisterial establecida en la

ley.

b. Formación especializada mínimo de doscientas (200) horas, realizada

dentro de los últimos cinco (05) años o estudios de segunda especiali-
dad, o estudios de posgrado, que estén directamente relacionados con
las funciones del cargo al que postula.

c. Haber aprobado previamente la evaluación de desempeño docente.

d. No registrar antecedentes penales ni judiciales al momento de

postular.

e. No registrar sanciones ni limitaciones para el ejercicio de la profesión

docente en el Escalafón.

f. Los demás requisitos que se establezcan en cada convocatoria

específica.

138
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

Artículo 59
Acceso y Designación de cargos

59.1 Los cargos jerárquicos y otros del Área de Gestión Pedagógica son desig-
nados mediante concurso a nivel de la institución educativa, de acuerdo
a los criterios establecidos por el MINEDU.

59.2 Los cargos del Área de Gestión Institucional son designados mediante
concurso nacional conducido por el MINEDU.

59.3 Los cargos del Área de Formación Docente y del Área de Innovación e
Investigación, son designados mediante concurso, de acuerdo a los crite-
rios establecidos por el MINEDU.

Artículo 60
Comités de Evaluación para el acceso a cargos

60.1 Los integrantes del Comité de Evaluación para el acceso a los cargos de
Director de Gestión Pedagógica de la DRE o Jefe de Gestión Pedagógica de
la UGEL son:

a. Director Regional o su representante quien lo preside.

b. El Jefe de Personal de la DRE, o el que haga sus veces.

c. Un representante del MINEDU.

60.2 Los integrantes del Comité de Evaluación para acceso al cargo de Espe-
cialista de Educación en el MINEDU, DRE y UGEL son:

a. El Director General de la modalidad o forma educativa del MINEDU, el

Director Regional de Educación o el Director de UGEL, o sus represen-
tantes según corresponda, quien lo preside.

139
 b. El Jefe de Personal o quien haga sus veces.

c. Un representante de la Dirección General de Desarrollo Docente, el

Director o Jefe de Gestión Pedagógica, según corresponda.

60.3 Los integrantes del Comité de Evaluación para el acceso a cargo directivo
de institución educativa son:

a. Director de la UGEL quien lo preside.

b. Dos directores titulares de instituciones educativas públicas de la juris-

dicción de las más altas escalas magisteriales.

c. Un especialista en planificación y

d. Un especialista en educación del Área de Gestión Pedagógica de la

UGEL, según modalidad y nivel.

60.4 Los integrantes del Comité de Evaluación para el acceso a cargos jerár-
quicos de la institución educativa son:

a. Director de la institución educativa o en ausencia de éste, el Subdirec-

tor.

b. Coordinador académico del nivel y

c. Un profesor de especialidad afín al cargo y de una escala igual o supe-

rior a la del postulante.

60.5 Los integrantes del Comité de Evaluación para el acceso a cargos de las
Áreas de Formación Docente, Innovación e Investigación son:

a. El Director del Área correspondiente del MINEDU, el Director Regional

de Educación o el Director de UGEL o sus representantes, según co-
rresponda, quien lo preside.

b. El Jefe de Personal o quien haga sus veces.

c. Un representante de la Dirección General de Desarrollo Docente, el

Director o Jefe de Gestión Pedagógica, según corresponda.

140
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

Artículo 61
Acceso a cargo de Director de UGEL

61.1 De conformidad con lo establecido en el artículo 35 de la Ley, el cargo

de Director de UGEL es un cargo de confianza del Director Regional de
Educación al que se accede por designación entre los postulantes mejor
calificados en el correspondiente concurso. Dicho concurso es regulado
por el MINEDU y conducido por el Gobierno Regional.

61.2 El Comité de Evaluación para el acceso al cargo de Director de UGEL está

conformado de acuerdo a lo establecido por el numeral 60.1 del presente
Reglamento.

61.3 El Director Regional de Educación elige y designa entre los tres (03) pos-
tulantes mejor calificados por el Comité de Evaluación, al profesor de su
confianza mediante la resolución correspondiente.

Artículo 62
Evaluación de desempeño en el cargo

62.1 La evaluación de desempeño en el cargo tiene como objetivo comprobar

la eficacia y eficiencia del profesor en el ejercicio del cargo. Se realiza en la
Instancia de Gestión Educativa Descentralizada en la que labora, en base
a los indicadores de desempeño establecidos para cada cargo.

62.2 La evaluación de desempeño en el cargo se realiza al término del plazo

de duración del cargo establecido en la Ley, con excepción del cargo de
Director de UGEL o el Director o Jefe de Gestión Pedagógica de la DRE o
UGEL que puede ser evaluado antes del año.

62.3 La ratificación del profesor por un periodo adicional está sujeta a la

evaluación de desempeño en el cargo. El profesor que no es ratificado
en cualquiera de los cargos a los que accedió por concurso, retorna al
cargo docente en su institución educativa de origen o una similar de su

141
 jurisdicción. Igual tratamiento corresponde al profesor que renuncia al
cargo por decisión personal.

Artículo 63
Comité de Evaluación de desempeño en el
cargo

El Comité de Evaluación de desempeño en el cargo está integrado por:

a. El Director de la Instancia de Gestión Educativa Descentralizada que

corresponda, quien lo preside.

b. Un especialista del Área de Personal o su equivalente.

c. El jefe inmediato superior del profesor evaluado o un funcionario de

similar jerarquía.

Artículo 64
Evaluación del profesor de Institución
Educativa unidocente y multigrado

En el caso de la institución educativa unidocente o multigrado, el profesor

responsable de la gestión institucional es evaluado solo en su desempeño do-
cente, de acuerdo a las reglas respectivas.

142
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

CAPÍTULO VII

ASPECTOS COMUNES
DE LOS COMITÉS DE
EVALUACIÓN

Artículo 65
Funciones de los Comités de Evaluación de
ingreso, ascenso y acceso a cargos

65.1 Los Comités de Evaluación para el ingreso, ascenso y acceso a cargos

tienen las funciones siguientes:

a. Publicar las plazas vacantes.

b. Verificar si los postulantes cumplen los requisitos establecidos en el

reglamento y la convocatoria al concurso.

c. Publicar la lista de los profesores aptos para participar en la segunda

etapa o fase del concurso, en los casos en que así se determine.

d. Conducir los procesos de evaluación que les corresponde, monitorean-

do las acciones encomendadas a terceros cuando el proceso se realice
de acuerdo a lo establecido en el segundo párrafo del artículo 15 de la
Ley.

e. Aplicar las técnicas e instrumentos de evaluación que les corresponda

evaluar directamente, de conformidad con el modelo de evaluación
aprobado por el MINEDU.

f. Consolidar los resultados de las diversas evaluaciones realizadas como

parte del proceso de evaluación.

143
 g. Registrar en un libro de actas las sesiones y acciones realizadas
por el Comité de Evaluación y enviar copia de ellas a la instancia
superior correspondiente.

h. Absolver los reclamos de los evaluados de acuerdo a las normas esta-

blecidas en la convocatoria.

i. Publicar los resultados finales del proceso de evaluación y adjudicar la

plaza a los profesores que resulten ganadores.

j. Elaborar y presentar el informe final del proceso de evaluación debida-

mente documentado a la autoridad de la instancia superior correspon-
diente.

65.2 En la regulación de las funciones específicas de los Comités de Evalua-

ción se tiene en cuenta las características diferenciadas de cada uno de
sus integrantes y su capacidad de aportar a los diversos criterios e indica-
dores utilizados en los procesos de evaluación.

Artículo 66
Funciones de los Comités de Evaluación de
desempeño docente y desempeño en el cargo

Los Comités de Evaluación de desempeño docente y desempeño en el cargo,

además de las funciones establecidas en los literales d), e), f), g), h) y j) del
artículo anterior, tienen las funciones específicas siguientes:

a. Colaborar con las instancias de gestión superiores, en el proceso de so-

cialización de la metodología de evaluación a utilizar así como la correcta
comprensión de los criterios e indicadores a aplicar para el respectivo
proceso.

b. Comunicar a cada profesor participante los resultados de la evaluación de

desempeño de acuerdo a las normas de la materia.

144
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

Artículo 67
Capacitación de Comités

67.1 El MINEDU en coordinación con las DRE, organiza la capacitación de los

integrantes de los Comités de Evaluación y de los Comités de Vigilancia
para el adecuado cumplimiento de sus funciones.

67.2 El proceso de capacitación incluye mecanismos de evaluación. En caso

los miembros de los Comités no alcancen un rendimiento satisfactorio, el
MINEDU establecerá mecanismos que faciliten el adecuado ejercicio de
su función durante los procesos en los que participen.

67.3 Las capacitaciones a los diferentes Comités de Evaluación y Comités de

Vigilancia, pueden ser realizadas directamente por el MINEDU o vía con-
venio con Instituciones de Educación Superior u otras entidades especia-
lizadas.

67.4 Para el ejercicio de las funciones de capacitación pueden utilizarse diver-

sas estrategias de gestión del servicio, así como las herramientas tecno-
lógicas disponibles en el mercado.

Artículo 68
Representante del COPARE o COPALE en los
Comités de Evaluación

El representante del COPALE o del COPARE que integra un Comité de Eva-

luación es elegido por mayoría simple en asamblea de dicho estamento y es
preferentemente un representante de las Instituciones de Educación Supe-
rior de Formación Docente de la jurisdicción o un miembro de la sociedad
civil que cuente con educación superior. En ningún caso puede recaer la
representación en una persona que labore en sede administrativa de las ins-
tancias de gestión educativa descentralizada.

145
Artículo 69
Miembros especializados de los Comités de
Evaluación

En los casos en que las evaluaciones incluyan aspectos específicos asociados di-
rectamente a las modalidades, formas, niveles o ciclos del servicio educativo o a
características propias del servicio tales como la interculturalidad o el bilingüismo
que no puedan ser evaluadas por ninguno de los miembros titulares del Comité de
Evaluación, el Gobierno Regional a través de sus instancias de gestión educativa
descentralizada debe disponer la incorporación al Comité, de miembros de la co-
munidad educativa que puedan contribuir a la eficacia del proceso de evaluación
y que dominen la lengua originaria, de ser el caso.

Artículo 70
Fundamentación de los resultados de la
evaluación en la etapa institucional

70.1 Todas las calificaciones en las evaluaciones realizadas por los Comités
deben estar fundamentadas por escrito con la finalidad de garantizar la
transparencia del proceso y la adecuada absolución de los eventuales
reclamos interpuestos por los postulantes.

70.2 Los resultados de la evaluación se recogen en Actas que deben explicitar

los puntajes asignados por cada miembro del Comité, respecto de los
criterios que según las normas emitidas por el MINEDU le haya corres-
pondido evaluar. En caso de empate en los puntajes finales, el presidente
del Comité de Evaluación tiene voto dirimente.

146
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

Artículo 71
Impedimentos para ser miembro de un Comité
de Evaluación

No pueden ser miembros de un Comité de Evaluación:

a. Quienes se presenten como postulantes al concurso objeto de la

convocatoria.

b. Quienes se encuentren con sanción vigente por procesos administra-

tivos disciplinarios o hayan sido sancionados en el último año contado
desde la fecha de la convocatoria.

c. Quienes tuvieren relación de parentesco hasta el cuarto grado de con-

sanguinidad o segundo de afinidad con alguno de los participantes a la
evaluación, solo en el concurso en el que exista esta incompatibilidad.

d. Otros que se establezcan expresamente en la convocatoria.

Artículo 72
Designación de integrantes reemplazantes de
los Comités

En los casos en que no se cuente con alguno de los integrantes del Comité
establecido en la Ley o el presente Reglamento, o que estando presente se en-
cuentre impedido de participar en la evaluación, la DRE o UGEL, según corres-
ponda, debe designar al miembro reemplazante, de la misma u otra institución
educativa de la jurisdicción, que tengan similares características que la de los
miembros titulares que son reemplazados.

147
Artículo 73
Aspectos administrativos de los Comités de
Evaluación

Los Comités de Evaluación se rigen en cuanto a los aspectos administrativos

por lo establecido en la Ley N° 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo
General.

148
REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

149
TÍTULO TERCERO
DEBERES, DERECHOS,
ESTÍMULOS,
SANCIONES Y
TÉRMINO DE LA
CARRERA

150
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

CAPÍTULO VIII

DEBERES, DERECHOS Y
ESTÍMULOS

Artículo 74
Evaluación del cumplimiento de los deberes

74.1 El cumplimiento de los deberes del profesor establecidos en la Ley cons-

tituye un referente en la evaluación del desempeño docente, que se incor-
pora en los criterios e indicadores de manera transversal.

74.2 Para el cumplimiento de la obligación del profesor a someterse a las eva-

luaciones médicas y psicológicas a que se refiere el literal d) del artículo
40 de la Ley, se tiene en cuenta lo siguiente:

a) Se realiza por indicación del superior jerárquico.

b) Se efectúa en los servicios del seguro social de salud o equivalente.

c) En caso de provenir de un requerimiento periódico éste debe susten-

tarse en las normas específicas que están vinculadas con salud ocupa-
cional, considerando la edad del profesor, su estado general de salud,
así como las peculiaridades del servicio educativo que brinda y la po-
blación estudiantil a la que atiende.

d) Las evaluaciones psicológicas pueden ser requeridas en los casos en

que existan denuncias por maltrato a los estudiantes o conflictos inter-
personales con los miembros de la comunidad educativa o alteracio-
nes en el ejercicio de la función docente.

151
Artículo 75
Garantía a los derechos del profesor

Es deber del Estado garantizar el ejercicio profesional del profesor. El profesor

que se considere afectado en sus derechos puede hacer uso del derecho de
petición y/o presentar los recursos legales que le permitan restaurar los dere-
chos afectados. El MINEDU y el Gobierno Regional a través de sus Instancias de
Gestión Educativa Descentralizada están en la obligación, bajo responsabilidad,
de dar respuesta por escrito dentro del término de ley establecido para un acto
administrativo. De ser el caso, la comunicación debe incluir orientaciones que le
permitan al profesor conocer los canales previstos en la ley para la interposición
de sus recursos.

Artículo 76
Premios y estímulos

76.1 El profesor tiene derecho a percibir premios y estímulos cuando:

a. Representa de manera destacada a la institución educativa o a la ins-

tancia correspondiente en certámenes culturales, científicos tecnológi-
cos o deportivos a nivel provincial, regional, nacional o internacional.

b. Resulte ubicado entre los tres (03) primeros puestos de cualquier con-
curso de alcance regional, nacional e internacional, organizado o pa-
trocinado por el MINEDU o el Gobierno Regional.

c. Asesore a estudiantes que resulten ubicados entre los tres (03) prime-
ros puestos de cualquier concurso regional, nacional e internacional,
organizado por instancias del MINEDU.

d. Realiza acciones sobresalientes en beneficio de la Instancia de Gestión

Educativa Descentralizada o de la comunidad educativa a la que per-
tenece y dichas acciones sean respaldadas por el CONEI correspon-
diente o el que haga sus veces.

152
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

76.2 El otorgamiento de los premios y estímulos enumerados en el artículo 42

de la Ley se sujetan a las reglas siguientes:

a. Las Palmas Magisteriales que se rigen por una norma específica.

b. Las resoluciones de agradecimiento y felicitación a los profesores se

otorgan a los que realicen las acciones descritas en el numeral anterior.

c. Los viajes de estudio, becas, y/o pasantías dentro o fuera del país,
se otorgan a través de programas específicos organizados por el
MINEDU o el Gobierno Regional, destinados a profesores que
acreditan labor destacada y aportes significativos a la educación y
cultura nacional.

d. Acciones de bienestar que comprendan pases o descuentos a espec-

táculos culturales deportivos y científicos, además de participar en
programas de vivienda y otros.

76.3 Los premios o estímulos establecidos en el presente artículo pueden otor-

garse en forma simultánea con cualquier otro estimulo.

76.4 El MINEDU dicta las normas complementarias referidas a la conformación

de los Comités de Evaluación, los requisitos, montos y trámites para el
otorgamiento de dichos premios y estímulos.

153
CAPÍTULO IX

SANCIONES
SUB CAPÍTULO I
DE LAS FALTAS O INFRACCIONES

Artículo 77
Falta o infracción

77.1 Se considera falta a toda acción u omisión, voluntaria o no, que contra-
venga los deberes señalados en el artículo 40 de la Ley, dando lugar a la
aplicación de la sanción administrativa correspondiente.

77.2 Se considera infracción a la vulneración de los principios, deberes y pro-

hibiciones de los artículos 6, 7 y 8 de la Ley N° 27815 – Ley del Código
de Ética de la Función Pública, dando lugar a la aplicación de la sanción
administrativa correspondiente.

Se deroga el Artículo 78 de la Ley de Reforma Magisterial mediante la Segunda

Disposición Complementaria Derogatoria de la Ley N.° 30328, publicado el 29 de
mayo de 2015.

Artículo 78
Calificación y gravedad de la falta

Las faltas se califican por la naturaleza de la acción u omisión. Su gravedad se

determina evaluando de manera concurrente las condiciones siguientes:

a. Circunstancias en que se cometen.

154
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

b. Forma en que se cometen.

c. Concurrencia de varias faltas o infracciones.

d. Participación de uno o más servidores.

e. Gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico protegido.

f. Perjuicio económico causado.

g. Beneficio ilegalmente obtenido.

h. Existencia o no de intencionalidad en la conducta del autor.

i. Situación jerárquica del autor o autores.

Artículo 79
Sanciones

La Ley ha prescrito las sanciones siguientes:

a. Amonestación escrita.

b. Suspensión en el cargo hasta por treinta (30) días sin goce de

remuneraciones.

c. Cese temporal en el cargo sin goce de remuneraciones desde treinta y

un (31) días hasta doce (12) meses.

d. Destitución del servicio.

155
Artículo 80
Amonestación escrita

80.1 La amonestación escrita a la que se refiere el artículo 46° de la Ley consiste

en la llamada de atención escrita al profesor de modo que éste mejore su
conducta funcional, instándolo a no incurrir en nuevas faltas administrativas.

80.2 La sanción de amonestación escrita al profesor que ejerce labor en aula,

personal jerárquico y Subdirector de institución educativa se oficializa por
resolución del Director de la Institución Educativa.

80.3 Para el caso del Profesor Coordinador, Director de Institución Educativa,

Especialista en Educación y Director o Jefe de Gestión Pedagógica, se
oficializa por resolución del Titular de la Instancia de Gestión Educativa
Descentralizada, con excepción de los profesores que laboran en el MI-
NEDU, a quienes se les aplica la sanción conforme a lo establecido en el
numeral 89.5 del presente Reglamento.

80.4 Para el caso del Director de UGEL se oficializa por resolución del Titular
de la Instancia de Gestión Educativa Descentralizada del ámbito regional.

80.5 No proceden más de dos (02) sanciones de amonestación escrita. De co-

rresponderle una nueva sanción de amonestación, procede la suspensión
en el cargo sin goce de remuneraciones.

Artículo 81
Suspensión

81.1 La sanción de suspensión consiste en la separación del profesor del servi-

cio hasta por un máximo de treinta (30) días sin goce de remuneraciones.

156
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

81.2 La sanción de suspensión al profesor que ejerce labor en aula, personal je-
rárquico y subdirector de institución educativa se oficializa por resolución
del Director de la Institución Educativa.

81.3 Para el caso del Profesor Coordinador, Director de Institución Educativa, Es-
pecialista en Educación y Director o Jefe de Gestión Pedagógica, se oficializa
por resolución del Titular de la Instancia de Gestión Educativa Descentralizada,
con excepción de los profesores que laboran en el MINEDU, a quienes se les
aplica la sanción conforme a lo establecido en el numeral 89.5 del presente
Reglamento.

81.4 Para el caso del Director de UGEL se oficializa por resolución del Titular
de la Instancia de Gestión Educativa Descentralizada del ámbito regional.

81.5 No proceden más de dos (2) sanciones de suspensión. De corresponderle

una nueva sanción de suspensión, procede la aplicación de la sanción de
cese temporal sin goce de remuneraciones.

Artículo 82
Cese temporal

82.1 La sanción de cese temporal consiste en la inasistencia obligada del pro-

fesor al centro de trabajo sin goce de haber por un periodo mayor a trein-
ta y un (31) días y hasta doce (12) meses.

82.2 La sanción de cese temporal se oficializa por resolución del Titular de la

Instancia de Gestión Educativa Descentralizada, previo proceso admi-
nistrativo disciplinario.

82.3 No proceden más de dos (2) sanciones de cese temporal. De correspon-

derle una nueva sanción de cese temporal, procede la aplicación de la
sanción de destitución.

157
82.4 El abandono de cargo injustificado a que se refiere el literal e) del artículo
48 de la Ley se configura con la inasistencia injustificada al centro de tra-
bajo por más de tres (3) días consecutivos o cinco (5) discontinuos, en un
período de dos (2) meses, correspondiéndole la sanción de cese temporal.

Se incorpora el numeral 82.4 por el artículo 1 del Decreto Supremo N.° 007-2015-MINEDU,
publicado el 10 de julio de 2015.

Artículo 83
Destitución

83.1 La destitución consiste en el término de la Carrera Pública Magisterial

producto de una sanción administrativa.

83.2 La sanción de destitución se oficializa por resolución del Titular de la de la

Instancia de Gestión Educativa Descentralizada, previo proceso administrativo
disciplinario, disponiéndose su publicación en el Registro de Sanciones.

Artículo 84
Condena Penal

84.1 La condena penal consentida o ejecutoriada privativa de la libertad por

delito doloso, acarrea destitución automática sin proceso administrativo.

84.2 En caso de condena penal suspendida por delito doloso no vinculado al

ejercicio de las funciones asignadas ni afecte a la administración pública,
la Comisión Permanente o Comisión Especial de Procesos Administrati-
vos Disciplinarios para Docentes recomienda si el profesor debe ser san-
cionado con cese temporal o destitución.

158
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

84.3 El profesor condenado con sentencia consentida o ejecutoriada por

delito de terrorismo, o sus formas agravadas, delito contra la libertad
sexual, delito de corrupción de funcionarios o delito de tráfico ilícito de
drogas, queda impedido de manera permanente de ingresar o reingre-
sar al servicio público docente.

Artículo 85
Inhabilitación para ejercer función pública
docente

85.1 La sanción administrativa disciplinaria de suspensión y cese temporal in-

habilita al profesor por el tiempo de la sanción a ejercer función pública,
bajo cualquier forma o modalidad.

85.2 El profesor destituido queda inhabilitado para ejercer función docente pública
bajo cualquier forma o modalidad, por un período no menor a cinco (5) años.

85.3 La resolución judicial firme, emitida conforme al artículo 36° del Código
Penal, inhabilita al profesor según los términos de la sentencia.

85.4 En todos los casos, la inhabilitación es de alcance nacional.

Artículo 86
Medidas preventivas y retiro

86.1 El Director de la Institución Educativa, bajo responsabilidad funcional, aplica

de oficio la medida de separación preventiva al profesor, cuando exista una
denuncia administrativa o judicial, por los supuestos descritos en el artículo 44
de la Ley, dando cuenta al titular de la UGEL o DRE, o quien haga sus veces.

159
 En caso el Director de Institución Educativa no efectúe dicha separación, el Titu-
lar de la UGEL o DRE, o quien haga sus veces, efectuará la separación preventiva:

86.2 El retiro del profesor es adoptado por el titular de la UGEL o DRE, o quien
haga sus veces, previa recomendación de la Comisión Permanente o Es-
pecial de Procesos Administrativos Disciplinarios para Docentes, la que
evaluará la pertinencia del retiro, en los siguientes supuestos:

a) Denuncias por presuntas faltas graves señaladas en los literales a) y b)

del artículo 48 de la Ley.

b) Denuncias por presuntas faltas muy graves señaladas en los literales d),
e), f), g) y h) del artículo 49 de la Ley.

86.3 La medida de separación preventiva y el retiro culminan con la conclusión

del proceso administrativo disciplinario o proceso judicial. El período de
tiempo que dure esta medida, no constituye sanción ni demérito.

Las medidas de separación preventiva y retiro implican el alejamiento del pro-

fesor de cualquier institución educativa, siendo puesto a disposición del Equi-
po de Personal de la UGEL o DREL o la que haga sus veces, según corres-
ponda, para realizar las labores que le sean asignadas, debiéndose asegurar
que no ejerza funciones en las áreas pedagógicas o de gestión institucional.
Dichas medidas no comprenden la suspensión del pago de remuneraciones.

Durante el periodo de la separación preventiva o retiro, el Jefe o Especialista

Administrativo de Personal de la Instancia de Gestión Educativa Descentrali-
zada, debe garantizar la prestación del servicio en la institución educativa.

Artículo 86 modificado por el artículo 1 del Decreto Supremo N.° 007-2015-MINEDU,

publicado el 10 de julio de 2015.

Artículo 87
Registro Nacional de Sanciones

160
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

Las sanciones de cese temporal y destitución son registradas, además del Esca-
lafón Magisterial, en el Registro Nacional de Sanciones de Destitución y Despido
conforme a las disposiciones de la Autoridad Nacional del Servicio Civil, la que
será comunicada por la Instancia de Gestión Educativa Descentralizada que co-
rresponda, en un plazo no mayor de quince (15) días hábiles contados desde la
fecha en que quedó firme y consentida la Resolución respectiva.

SUB CAPÍTULO II
DE LA INVESTIGACIÓN

Artículo 88
Investigación de denuncia por el Director de
Institución Educativa

88.1 La investigación de las denuncias por falta leve o faltas que no pueden ser
calificadas como leve, presentadas contra el profesor, personal jerárquico y
subdirector de institución educativa, que ameriten sanción de amonestación
escrita o suspensión, le corresponde al Director en los casos siguientes:

a. El incumplimiento del cronograma establecido para el desarrollo del

programa curricular.

b. El incumplimiento de la jornada laboral en la que se desempeña el

profesor, sin perjuicio del descuento remunerativo correspondiente.

c. La tardanza o inasistencia injustificada, sin perjuicio del descuento re-

munerativo correspondiente.

d. La inasistencia injustificada a las actividades de formación en servi-

cio para las que ha sido seleccionado por su institución educativa, red
educativa, el Gobierno Regional o el MINEDU.

e. La evasión de su obligación, de ser el caso, de colaborar en las eva-

luaciones de rendimiento de los estudiantes que realiza el MINEDU,

161
 de participar en la formulación, ejecución y seguimiento al proyecto
educativo institucional, proyecto curricular de la institución educativa,
reglamento interno y plan anual de trabajo de la institución educativa.

f. Incumplimiento de otros deberes u obligaciones establecidos en la Ley

y que puedan ser calificados como leves o faltas que no pueden ser
calificadas como leve.

88.2 El Director de la Institución Educativa alcanzará al denunciado, copia de

la denuncia, para que presente sus descargos en un plazo improrrogable
de diez (10) días hábiles contados a partir de la notificación. Vencido el
plazo el Director realiza la investigación correspondiente en un plazo no
mayor de diez (10) días hábiles, aplicando la amonestación escrita o sus-
pensión, de ser el caso, mediante resolución.

Artículo 89
Investigación de denuncia por el Jefe de
Personal de la Instancia de Gestión Educativa
Descentralizada o quien haga sus veces

89.1 La investigación de las denuncias por falta leve y las que no puedan ser
calificadas como leve, presentadas contra el Director de la Institución Edu-
cativa, Especialistas en Educación, Director o Jefe de Gestión Pedagógica
y Director de UGEL, que ameriten sanción de amonestación escrita o sus-
pensión, están a cargo del Jefe de Personal o quien haga sus veces, de la
Instancia de Gestión Educativa Descentralizada a la que pertenece el pro-
fesor denunciado o de la instancia superior, según corresponda.

89.2 El Jefe de Personal de la Instancia de Gestión Educativa Descentralizada,

o quien haga sus veces, alcanza al investigado un copia de la denuncia,
para que presente sus descargos en un plazo improrrogable de diez (10)
días hábiles contados a partir de la notificación. Vencido el plazo se realiza
la investigación en un plazo no mayor de diez (10) días hábiles, aplicando
la amonestación escrita o suspensión, de ser el caso, mediante resolución
del titular de la Instancia de Gestión Educativa Descentralizada, que
corresponda.

162
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

89.3 En caso que el Informe Investigatorio recomiende sanción de suspensión

prevista en el literal b) del artículo 43° de la Ley, corresponde al Titular de la
Instancia de Gestión Educativa Descentralizada la graduación de la sanción
y emitir la resolución en un plazo no mayor de cinco (05) días hábiles de
recibido el Informe.

89.4 En caso el Director de la Institución Educativa no cumpla con lo estableci-

do en el artículo 88 del presente Reglamento, será pasible de sanción, de
acuerdo con el procedimiento previsto en el presente artículo.

89.5 Cuando se trate de profesores que laboran en el MINEDU, la Resolución

de sanción la emite el Jefe o Director General del Órgano o Unidad Orgá-
nica en la que se desempeña el sancionado.

Artículo 90
Calificación e Investigación de la denuncia por
las Comisiones de Procesos Administrativos
Disciplinarios para Docentes

90.1 La investigación de las faltas graves y muy graves que ameritarían sanción
de cese temporal o destitución, están a cargo de la Comisión Permanente o
Comisión Especial de Procesos Administrativos Disciplinarios para Docentes
de la Instancia de Gestión Educativa Descentralizada, la que califica las de-
nuncias que les sean remitidas, debiendo derivar a la autoridad competente
las que no constituyan falta grave o muy grave, para su evaluación y aplica-
ción de la sanción correspondiente, de ser el caso.

90.2 La Comisión Permanente o Comisión Especial de Procesos Administra-

tivos Disciplinarios para Docentes, podrá realizar actos de investigación
antes de emitir el informe preliminar, con la finalidad de recabar eviden-
cias sobre la veracidad del hecho denunciado.

90.3 La Comisión Permanente o Comisión Especial de Procesos Administrativos Dis-

ciplinarios para Docentes se pronunciará, en el plazo de treinta (30) días de re-
cibida la denuncia, bajo responsabilidad funcional, sobre la procedencia o no de

163
 instaurar proceso administrativo disciplinario a través de un informe preliminar.
Una vez aprobado dicho informe, la Comisión lo remite al Titular de Instancia de
Gestión Educativa Descentralizada correspondiente.

Artículo 90 modificado por el artículo 1 del Decreto Supremo N.° 007-2015-MINEDU,

publicado el 10 de julio de 2015.

90.4 En caso la Comisión recomiende la instauración de proceso administrati-

vo disciplinario, el Titular de la Instancia de Gestión Educativa Descentra-
lizada emite la respectiva resolución en un plazo no mayor de cinco (5)
días desde la fecha de recibido dicho informe.

90.5 Si de la evaluación se considera que no hay mérito para la instauración

de proceso administrativo disciplinario se recomienda el archivo del ex-
pediente y se emite el correspondiente acto administrativo que declare la
no instauración del procedimiento administrativo disciplinario.

Numeral 90.6 queda sin efecto por el artículo 2 del Decreto Supremo
N.° 007-2015-MINEDU, publicado el 10 de julio de 2015.

SUB CAPÍTULO III

DE LA COMISIÓN PERMANENTE Y COMISIÓN
ESPECIAL DE PROCESOS ADMINISTRATIVOS
DISCIPLINARIOS PARA DOCENTES

Artículo 91
Constitución, estructura y miembros de
la Comisión Permanente de Procesos
Administrativos Disciplinarios para Docentes

91.1 La Comisión Permanente de Procesos Administrativos Disciplinarios para

Docentes se constituye mediante resolución del Titular de la Instancia de
Gestión Educativa Descentralizada, según corresponda. Se encarga de los

164
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

procesos administrativos disciplinarios por faltas que ameriten sanción de

cese temporal o destitución del profesor, personal jerárquico, Subdirector
de institución educativa, directivos de las instituciones educativas, sedes
administrativas de las Direcciones Regionales de Educación, Unidades de
Gestión Educativa Local y MINEDU, bajo responsabilidad funcional.

91.2 La Comisión Permanente de Procesos Administrativos Disciplinarios

para Docentes está conformada por tres (03) miembros titulares y tres
(03) miembros alternos, quienes asumen funciones en casos debida-
mente justificados. Los miembros de dicha comisión son los siguientes:

a. Un representante de la Instancia de Gestión Educativa Descentraliza-

da, quien lo preside.

b. Un representante de la Oficina de Personal de la Instancia de Gestión Edu-

cativa Descentralizada, profesional en derecho, que presta servicios a tiem-
po completo y de forma exclusiva, quien actúa como Secretario Técnico y,

c. Un representante de los profesores nombrados de la jurisdicción.

91.3 Para el cumplimiento del debido proceso y los plazos establecidos, la Comisión
Permanente de Procesos Administrativos Disciplinarios para Docentes puede
contar con el asesoramiento de los profesionales que resulten necesarios.

Artículo 92
Constitución, estructura y miembros
de la Comisión Especial de Procesos
Administrativos Disciplinarios para Docentes

92.1 La Comisión Especial de Procesos Administrativos Disciplinarios para Docentes

se constituye mediante Resolución del Titular de la Instancia de Gestión Educati-
va Descentralizada, según corresponda. Se encarga de los procesos administra-
tivos disciplinarios a los Directores o Jefes de Gestión Pedagógica y los Directo-
res de UGEL por faltas que ameriten la sanción de cese temporal o destitución.

165
92.2 La Comisión Especial de Procesos Administrativos Disciplinarios para Do-
centes está conformada por tres (03) miembros titulares y tres (03) miem-
bros alternos, quienes asumen funciones en caso debidamente justificado.
Los miembros son funcionarios de igual o mayor nivel que el denunciado.

92.3 La Comisión Especial de Procesos Administrativos Disciplinarios para Docentes

puede contar con el asesoramiento de los profesionales que resulten necesarios.

Artículo 93
Impedimentos para formar parte de las
Comisiones de Procesos Administrativos
Disciplinarios para Docentes
Es impedimento para formar parte de las Comisiones de Procesos Administra-
tivos Disciplinarios para Docentes, estar cumpliendo sanción administrativa o
haber sido sancionado administrativamente en los últimos cinco (5) años.

Artículo 94
Abstención para formar parte de las
Comisiones de Procesos Administrativos
Disciplinarios para Docentes

El miembro de la Comisión Permanente y Comisión Especial de Procesos Ad-

ministrativos Disciplinarios para Docentes debe abstenerse de formar parte de
la misma en caso de:

a. Ser pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de

afinidad con el procesado.

b. Haber intervenido como perito, testigo o abogado en la etapa investi-

gatoria y en el mismo proceso.

166
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

Artículo 95
Funciones y atribuciones

La Comisión Permanente o Comisión Especial de Procesos Administrativos

Disciplinarios para Docentes, ejerce con plena autonomía las funciones y atri-
buciones siguientes:

a. Calificar e investigar las denuncias que le sean remitidas.

b. Recomendar el retiro del denunciado en el ejercicio de su función.

c. Emitir Informe Preliminar sobre procedencia o no de instaurar proceso

administrativo disciplinario.

d. Conducir los procesos administrativos disciplinarios en los plazos y

términos de ley.

e. Evaluar el mérito de los cargos, descargos y pruebas.

f. Tipificar las faltas de acuerdo a la naturaleza de la acción y omisión.

g. Emitir el Informe Final recomendando la sanción o absolución del pro-

cesado en el plazo establecido.

h. Llevar el adecuado control, registro y archivo de los expedientes y la

documentación remitida a la Comisión.

i. Elaborar informes mensuales sobre el estado de los procesos adminis-

trativos disciplinarios a cargo de la Comisión.

Numeral a) y b) modificado por el artículo 1 del Decreto Supremo N.° 007-2015-

MINEDU, publicado el 10 de julio de 2015.

167
SUB CAPÍTULO IV
DEL PROCESO ADMINISTRATIVO
DISCIPLINARIO

Artículo 96
Encausamiento y Acumulación

96.1 El profesor cesante, puede ser sometido a proceso administrativo discipli-

nario por las faltas que hubiese cometido en el ejercicio de sus funciones,
de acuerdo a lo establecido en el presente Reglamento.

96.2 El profesor contratado, aun cuando haya concluido el vínculo laboral con
el Estado, es sometido a proceso administrativo disciplinario regulado en
la Ley No. 27815 – Ley del Código de Ética de la Función Pública.

96.3 La Comisión Permanente o Comisión Especial de Procesos Admi-

nistrativos Disciplinarios para Docentes puede acumular las denun-
cias, investigaciones y los procesos administrativos disciplinarios que
guarden conexión y se encuentren pendientes de informe final. Dicha
acumulación puede ser a petición de parte o de oficio, previo informe
de la Comisión.

Artículo 97
Formalidad de la Comisión Permanente de
Procesos Administrativos Disciplinarios para
Docentes

El proceso administrativo disciplinario es escrito y sumario y está a cargo de la

Comisión Permanente o de la Comisión Especial de Procesos Administrativos
Disciplinarios para Docentes, según corresponda.

168
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

Artículo 98
Instauración de Proceso Administrativo
Disciplinario
98.1 El proceso administrativo disciplinario se instaura por Resolución del Titu-
lar de la Instancia de Gestión Educativa Descentralizada o por el funcio-
nario que tenga la facultad delegada.

98.2 La resolución de instauración de proceso administrativo no es impugna-

ble. La resolución y todos los actuados son derivados a la Comisión de
Procesos Administrativos Disciplinarios para Docentes que corresponda,
para el trámite respectivo.

Artículo 99
Notificación de resolución de instauración de
proceso administrativo y descargos

99.1 El Área de Trámite Documentario de la Instancia de Gestión Educativa

Descentralizada, conforme a la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Ad-
ministrativo General, efectúa la notificación de la resolución de instaura-
ción de proceso administrativo disciplinario.

99.2 La Instancia de Gestión Educativa Descentralizada queda dispensada de

notificar si el administrado toma conocimiento de la resolución mediante
su acceso directo y espontáneo al expediente, recabando su copia, y de-
jando constancia de esta situación en el expediente.

169
Artículo 100
Presentación de descargo y pruebas
El procesado tiene derecho a presentar el descargo por escrito, el que
debe contener la exposición ordenada de los hechos, los fundamentos
legales y pruebas que desvirtúen los hechos materia del pliego de cargos
o el reconocimiento de éstos, para lo cual puede tomar conocimiento de
los antecedentes que dan lugar al proceso. El término de presentación de
absolución de cargos es de cinco (05) días hábiles contados a partir del
día siguiente de la notificación de la resolución de instauración de proceso
administrativo disciplinario, excepcionalmente cuando exista causa justificada
y a petición del interesado se puede prorrogar por cinco (5) días hábiles más.

Artículo 101
Informe oral personal o por apoderado
Antes del pronunciamiento de las Comisiones Permanentes y Comisiones
Especiales de Procesos Administrativos Disciplinarios para Docentes, el
procesado puede solicitar autorización para hacer un informe oral en forma
personal o por medio de apoderado, para lo cual las Comisiones señalan fecha
y hora del mismo.

Artículo 102
Investigación, examen e informe final
102.1 Las Comisiones Permanentes y Comisiones Especiales de Procesos Ad-
ministrativos Disciplinarios para Docentes realizan las investigaciones
complementarias del caso, solicitando los informes respectivos, exami-
nando las pruebas presentadas, considerando los principios de la po-
testad sancionadora señalados en el artículo 230° de la Ley Nº 27444,

170
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

Ley del Procedimiento Administrativo General; elevando su Informe Fi-

nal al Titular de la Instancia de Gestión Educativa Descentralizada en
un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles improrrogables
bajo responsabilidad funcional, recomendando las sanciones que sean
de aplicación. Es prerrogativa del Titular determinar el tipo de sanción y
el periodo a aplicarse. En caso el Titular no esté de acuerdo con lo reco-
mendado por la Comisión Permanente o Comisión Especial de Procesos
Administrativos Disciplinarios para Docentes, debe motivar su decisión.

102.2 El incumplimiento del plazo señalado no origina caducidad del proceso

sino que constituye falta pasible de sanción.

Artículo 103
Resolución de sanción o absolución

El Titular de la Instancia de Gestión Educativa Descentralizada emite la resolución

de sanción o absolución, en el plazo de cinco (05) días de recibido el Informe
Final de la Comisión de Proceso Administrativo Disciplinario para Docentes
correspondiente.

Artículo 104
Ejecución de sanción

El acto administrativo, debidamente notificado, que dispone sanción discipli-

naria tiene carácter ejecutorio, conforme al artículo 192 de la Ley Nº 27444,
Ley del Procedimiento Administrativo General y conforme a los precedentes
administrativos que dicte la Autoridad Nacional del Servicio Civil. Las resolu-
ciones de sanción generadas en procesos administrativos disciplinarios, no se
suspenden por la interposición de recurso administrativo alguno.

171
Artículo 105
Plazo de prescripción de la acción disciplinaria

105.1 El plazo de prescripción de la acción del proceso administrativo disci-

plinario es de un (01) año contado desde la fecha en que la Comisión
Permanente o la Comisión Especial de Procesos Administrativos Discipli-
narios para Docentes hace de conocimiento la falta, a través del Informe
Preliminar, al Titular de la entidad o quien tenga la facultad delegada.

105.2 El profesor investigado plantea la prescripción como alegato de defensa

y el titular de la entidad debe resolverla sin más trámite que la constata-
ción de los plazos. La acción se podrá declarar prescrita, disponiéndose
el deslinde de responsabilidades por la inacción administrativa.

105.3 La prescripción del proceso opera sin perjuicio de la responsabilidad civil

o penal a que hubiere lugar.

Artículo 106
Interposición de recursos administrativos
El profesor sancionado tiene derecho a interponer los recursos administrativos
previstos en la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.

Artículo 107
Del proceso administrativo disciplinario por
infracciones al Código de Ética de la Función
Pública

El proceso administrativo disciplinario por infracciones se realiza según lo pres-

crito en la Ley N° 27815 - Ley del Código de Ética de la Función Pública y su Re-

172
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

glamento, aprobado por Decreto Supremo N° 033-2005-PCM, y está a cargo

de las Comisiones reguladas en los artículos 91 y 92 del presente Reglamento.

Artículo 108
Defectos de tramitación y silencio
administrativo

108.1 Contra los defectos de tramitación en el proceso administrativo discipli-

nario, el profesor puede formular queja, la misma que debe ser tramitada
de acuerdo a lo previsto por el artículo 158 de la Ley N° 27444 - Ley del
Procedimiento Administrativo General.

108.2 En los procedimientos administrativos disciplinarios, opera el silencio ad-

ministrativo conforme a lo dispuesto en la Ley 27444 - Ley del Procedi-
miento Administrativo General.

Artículo 109
Denuncia maliciosa

El denunciado que considera que la denuncia en su contra ha sido efectuada

de manera maliciosa tiene expedito su derecho para acudir a las instancias
administrativas o judiciales para las acciones correspondientes.

173
CAPÍTULO X

TÉRMINO Y REINGRESO A
LA CARRERA
SUB CAPÍTULO I
DEL TÉRMINO DE LA CARRERA PÚBLICA
MAGISTERIAL

Artículo 110
Retiro de la Carrera Pública Magisterial

El retiro de la Carrera Pública Magisterial extingue la relación laboral del profesor

con el Sector poniendo término a la Carrera Pública Magisterial y a los derechos
inherentes a ella. Se produce por las causales señaladas en el artículo 53 de la
Ley y se formaliza mediante resolución administrativa de cese.

Artículo 111
Renuncia

111.1 La renuncia se produce a solicitud expresa del profesor con firma legali-
zada ante Notario Público o autenticada por Fedatario.

111.2 La solicitud es presentada ante el jefe inmediato del profesor, con una
anticipación no menor de treinta (30) días calendario, previos a la fecha
en que solicita su renuncia, siendo potestad del Titular de la Instancia de
Gestión Educativa Descentralizada la exoneración del plazo.

174
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

111.3 El profesor comprendido en un proceso administrativo disciplinario, no

puede presentar renuncia en tanto no se concluya el referido proceso,
se delimite la responsabilidad y se cumpla con la ejecución de la sanción
de ser el caso.

111.4 El profesor podrá solicitar el desistimiento de la renuncia sólo si no se ha

emitido la resolución respectiva.

Artículo 112
Destitución

112.1 La destitución es el término de la Carrera Pública Magisterial producto de

una sanción administrativa o como consecuencia de resolución judicial
consentida y ejecutoriada de condena por delito doloso con pena privati-
va de la libertad efectiva.

112.2 En el caso de profesor retirado que luego de un proceso administrativo

disciplinario es sancionado con destitución, la resolución correspondiente
forma parte de su legajo.

Artículo 113
Retiro por no haber aprobado la evaluación de
desempeño docente

El profesor que conforme al segundo párrafo del artículo 23 de la Ley no

apruebe la segunda evaluación extraordinaria de la evaluación de desempeño
docente será cesado definitivamente de la Carrera Pública Magisterial, sin pre-
vio proceso administrativo disciplinario.

175
Artículo 114
Retiro por límite de edad

El profesor es retirado definitivamente al cumplir sesenta y cinco (65) años

de edad. El retiro se efectúa de oficio debiendo la administración comunicar
del hecho al profesor en un plazo no menor de quince (15) días calendario
previos al retiro.

Artículo 115
Retiro por incapacidad permanente

La autoridad competente, de oficio, emite la resolución administrativa dispo-

niendo el retiro por incapacidad permanente para el trabajo, previo Informe Mé-
dico de la Junta Médica Evaluadora del Seguro Social de Salud-ESSALUD que
determina la incapacidad permanente, física o mental del profesor.

Artículo 116
Retiro por fallecimiento

La autoridad competente, de oficio, emite la resolución administrativa de cese

por fallecimiento del profesor a partir del día de su deceso, acreditado con el
Acta de Defunción emitida por el Registro Nacional de Identificación y Estado
Civil-RENIEC.

176
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

Artículo 117
Datos relativos a la situación laboral

Las resoluciones que determinan el término de la Carrera Pública Magisterial del

profesor deben estar debidamente motivadas, señalando expresamente la causal
que se invoca, los documentos que acreditan la misma y los datos referentes a
la situación laboral del ex profesor. Conlleva necesariamente el otorgamiento de
la compensación por tiempo de servicios y los beneficios pensionarios si fuera
el caso.

Artículo 118
Entrega del cargo

Al término de la Carrera Pública Magisterial, con excepción del retiro por falle-
cimiento, el ex servidor, bajo responsabilidad, hace entrega del cargo, bienes
y asuntos pendientes de atención, ante la autoridad competente designada.

Artículo 119
Responsabilidad administrativa de profesores
retirados

La resolución de cese del profesor por renuncia, límite de edad o no haber

aprobado la evaluación de desempeño docente, no lo exime de la responsabi-
lidad administrativa que por el ejercicio de la función pública se determine. En
el caso que un proceso administrativo disciplinario comprenda a un profesor
fallecido, se da por concluido el proceso respecto a este último, continuando el
proceso para los demás profesores que resulten responsables.

177
SUB CAPÍTULO II
DEL REINGRESO A LA CARRERA PÚBLICA
MAGISTERIAL

Artículo 120
Reingreso

120.1 El reingreso es la acción administrativa mediante la cual por única vez

el profesor renunciante a la Carrera Pública Magisterial, puede solicitar
su reingreso a la carrera. En caso de proceder se autoriza en las mismas
condiciones laborales que tenía al momento del retiro.

120.2 Los profesores prohibidos de reingresar a la Carrera Pública Magisterial,

señalados en los literales b) y c) del artículo 54 de la Ley, están impedidos
de participar en los concursos públicos de ingreso.

Artículo 121
Condiciones para el reingreso

El profesor podrá solicitar su reingreso bajo las siguientes condiciones:

a. El reingreso se efectúa necesariamente en la misma jurisdicción a la

que pertenecía la plaza de la que fue titular al momento del retiro.

b. Existencia de plaza vacante presupuestada en el mismo cargo, espe-

cialidad, modalidad, forma, nivel o ciclo educativo. Para el caso de los
especialistas el reingreso sólo procede en la sede administrativa en la
que laboró al momento del retiro.

c. El reingreso se realiza necesariamente después de los concursos públi-

cos de reasignación y ascenso del profesor.

178
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

Artículo 122
Requisitos para reingreso

Para el reingreso a la Carrera Pública Magisterial, el profesor debe cumplir

con los requisitos establecidos en el artículo 18 de la Ley.

Artículo 123
Evaluación y aprobación expresa del reingreso

Las instancias de gestión educativa descentralizada implementan los procesos

evaluativos para el reingreso, en base a los lineamientos nacionales estableci-
dos por el MINEDU.

179
TÍTULO CUARTO
REMUNERACIONES,
ASIGNACIONES E
INCENTIVOS

180
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

CAPÍTULO XI

REMUNERACIONES
SUB CAPÍTULO I
DE LOS CONCEPTOS GENERALES SOBRE
REMUNERACIONES

Artículo 124
Conceptos remunerativos y no remunerativos

Los conceptos remunerativos y no remunerativos de la Ley son:

a. REMUNERACIÓN ÍNTEGRA MENSUAL - RIM:

Es aquella cuya percepción es regular en su monto, permanente en el
tiempo y se otorga con carácter general para todos los profesores de la
Carrera Pública Magisterial, según la escala magisterial alcanzada y la jor-
nada de trabajo. Se fija mediante Decreto Supremo y constituye una esca-
la única nacional de cumplimiento obligatorio por todas las instancias de
gestión educativa descentralizadas del Sector Educación.

b. ASIGNACIONES TEMPORALES:
Son reconocimientos económicos que se otorgan al profesor por el ejercicio
de la función bajo ciertas condiciones particulares y/o asumir cargos o fun-
ciones de mayor responsabilidad. Son percibidas siempre y cuando desarro-
lle su labor de manera efectiva bajo estas condiciones. Los criterios técnicos
y montos de las asignaciones temporales son establecidas mediante Decre-
to Supremo.

c. INCENTIVOS:
Son reconocimientos económicos u otros que valoran la excelencia profe-
sional, el desempeño destacado, y los grados académicos obtenidos por
el profesor. El MINEDU establece las características y condiciones para el
otorgamiento de estos incentivos. El monto es fijado mediante Decreto Su-
premo.
181
d. BENEFICIOS:
Son pagos determinados a que tienen derecho los profesores de carrera
y se otorgan en los siguientes casos:

d.1. Aguinaldos por Fiestas Patrias y Navidad.

d.2. Bonificación por Escolaridad.

d.3. Asignación por Tiempo de Servicios.

d.4. Subsidio por Luto y Sepelio.

d.5. Compensación por Tiempo de Servicios.

d.6. Compensación Extraordinaria Transitoria, de conformidad a lo

establecido en el tercer párrafo de la Primera Disposición
Complementaria, Transitoria y Final de la Ley.

Artículo 125
Ingreso Mensual - IM
El ingreso mensual está constituido por la RIM más las Asignaciones Temporales,
Incentivos y Beneficios, según corresponda a cada profesor.

INGRESO MENSUAL

RIM Asignaciones Beneficios

Remuneración Por cargos y tipo de ubicación CTS, luto y
Íntegra Mensual de la I.E. y ejercicio de cargos sepelio, ATS, etc.
de mayor responsabilidad

182
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

Artículo 126
Facultad para creación, modificación e
implementación de conceptos remunerativos
y no remunerativos

Los Gobiernos Regionales y Locales no tienen la facultad de crear, modificar o

implementar escalas remunerativas distintas a la establecida por el Gobierno
Nacional, ni asignaciones temporales, incentivos y beneficios establecidas en
la Ley y el presente Reglamento, con excepción del Incentivo señalado en el
artículo 60 de la Ley.

SUB CAPÍTULO II
DE LA REMUNERACIÓN ÍNTEGRA
MENSUAL - RIM

Artículo 127
De la Remuneración Íntegra Mensual por
Escala Magisterial

127.1 La Remuneración Íntegra Mensual - RIM de la primera escala magisterial,

fijada por el Gobierno Nacional, es la base referencial sobre la que se
calcula el monto de la Remuneración Íntegra Mensual - RIM de las demás
escalas magisteriales, según el porcentaje que le corresponde a cada una
de ellas.

127.2 La Remuneración Íntegra Mensual - RIM que percibe el profesor se fija de

acuerdo a su escala magisterial y jornada de trabajo semanal-mensual
por las horas de docencia en aula, preparación de clases y evaluación,
actividades extracurriculares complementarias, trabajo con las familias y
la comunidad y apoyo al desarrollo de la institución educativa.

183
Artículo 128
Desempeño de otro cargo remunerado por
función docente

El profesor puede desempeñar una función docente adicional, siempre que

no exista incompatibilidad horaria ni de distancias. El profesor tiene derecho
a percibir el ingreso mensual que le corresponda por ejercicio del cargo adi-
cional, con excepción de los aguinaldos por fiestas patrias y navidad, así como
la bonificación por escolaridad, las cuales se otorgan de acuerdo a las normas
específicas dictadas por el Gobierno Nacional.

CAPÍTULO XII

ASIGNACIONES E
INCENTIVOS

Artículo 129
Asignaciones Temporales

129.1 De acuerdo al artículo 56° de la Ley, el profesor tiene derecho a percibir

asignaciones temporales siempre y cuando cumpla con las condiciones
para su otorgamiento por cualquiera de los siguientes conceptos:

a. Por el ejercicio de cargos de mayor responsabilidad en las dife-

rentes áreas de desempeño: directivos, especialistas, capacita-
dores y jerárquicos.

b. Por ubicación de la institución educativa donde presta servicios: zona

rural y de frontera.

184
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

c. Por el tipo de la institución educativa donde presta servicios: unido-

cente, multigrado y/o bilingüe.

d. Por situaciones específicas autorizadas por norma legal expresa.

129.2 Los tipos de asignaciones temporales están señalados en el artículo

58° de la Ley.

129.3 De acuerdo a la Sétima Disposición Complementaria Transitoria y Final de

la Ley, la asignación diferenciada por maestría y doctorado regulada por
los Decretos Supremos N° 050-2005-EF y N° 081-2006-EF corresponde
únicamente a aquellos profesores provenientes de la Ley del Profesorado
en los mismos montos que vienen percibiéndola.

Artículo 130
Incentivo por excelencia profesional y
desempeño destacado

El incentivo por excelencia profesional y desempeño destacado del profesor se

otorga en el marco del Plan de Incentivos que para el efecto implemente el
MINEDU en coordinación con los Gobiernos Regionales, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 60° de la Ley.

Artículo 131
Incentivo por estudios de posgrado

131.1 El incentivo por estudios de posgrado se otorga por única vez por cada
grado académico alcanzado, en el marco del Plan de Incentivos que para
el efecto implemente el MINEDU, como reconocimiento al profesor que
obtenga el grado académico de maestría o doctorado, en educación o

185
 áreas académicas afines, con estudios presenciales en universidades de-
bidamente acreditadas de acuerdo a las normas emitidas por el SINEACE.

131.2 Los profesores que ya perciben la Asignación Diferenciada por Maestría y

Doctorado no tienen derecho a acceder a este incentivo.

Artículo 132
Aguinaldos por Fiestas Patrias y Navidad

Los montos, características y condiciones para el otorgamiento de estos agui-

naldos son establecidos de acuerdo a lo establecido en el Texto Único Or-
denado de la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto Público, por
la Ley Anual de Presupuesto del Sector Público y reglamentado por Decreto
Supremo.

Artículo 133
Bonificación por Escolaridad

El monto, características y condiciones para el otorgamiento de esta bonifi-

cación son establecidos por la Ley Anual de Presupuesto del Sector Público y
reglamentado por Decreto Supremo.

186
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

Artículo 134
Asignación por tiempo de servicios

134.1 El profesor tiene derecho a percibir por única vez, una asignación por
tiempo de servicios equivalente a dos (02) RIM de su escala magisterial
al cumplir veinticinco (25) años de servicios y una (01) asignación por
tiempo de servicios equivalente a dos (02) RIM de su escala magisterial al
cumplir treinta (30) años de servicios.

134.2 El reconocimiento de dicho tiempo de servicios es de oficio y se formaliza

mediante resolución en el mes en que el profesor cumpla los 25 ó 30 años
de servicios de acuerdo al Informe Escalafonario.

134.3 Para el cómputo del tiempo de servicios se consideran los servicios pres-
tados bajo los regímenes laborales de la Ley N° 24029 - Ley del Profeso-
rado y la Ley N° 29062 - Ley de la Carrera Pública Magisterial, incluyendo
los servicios docentes prestados al Estado en instituciones educativas
públicas, en la condición de contratado por servicios personales.

134.4 Procede el reconocimiento por los servicios prestados como contratados

por servicios personales, siempre que éstos hayan sido por servicios do-
centes con jornada de trabajo igual o mayor a doce (12) horas semanal-
mensual. No son consideradas las resoluciones por reconocimiento de
pago, los prestados en instituciones educativas particulares, servicios ad-
honorem ni los prestados como personal administrativo.

Artículo 135
Subsidio por luto - sepelio

135.1 El subsidio por luto - sepelio consiste en un solo beneficio que se otorga,
a petición de parte, en los siguientes casos:

187
 a. Por fallecimiento del profesor: Al cónyuge o conviviente reconocido ju-
dicialmente, hijos, padres o hermanos, en forma excluyente y en dicho
orden de prelación. En caso de existir más de un deudo con el mismo
rango de prelación y con derecho al subsidio, éste es distribuido en
partes iguales entre los beneficiarios.

b. Por fallecimiento del cónyuge o conviviente reconocido judicialmente,

padres o hijos del profesor: Previa presentación del acta de defunción
y los documentos que acrediten el parentesco.

135.2 Se reconoce dentro del plazo máximo de treinta (30) días calendarios
posteriores a la presentación de la solicitud, no siendo necesario presen-
tar los gastos de sepelio.

135.3 Este beneficio se otorga al profesor aun cuando éste se encuentre en uso
de licencia o cumpliendo sanción administrativa.

Artículo 136
Compensación por tiempo de servicios

136.1 Se otorga de oficio al cese del profesor, a razón del 14% de la RIM por año
de servicios oficiales.

136.2 Para el cálculo de la compensación por tiempo de servicios se toma como

base la RIM que percibe el profesor al momento de su cese en función a
su jornada laboral, escala magisterial alcanzada y los años de servicios
docentes oficiales en la carrera, debidamente acreditados.

136.3 Es computable para dicho cálculo, el tiempo de servicios reconocidos y

prestados por el profesor en el marco de la Ley N° 24029 - Ley del Profe-
sorado y de la Ley N° 29062 - Ley de la Carrera Pública Magisterial, hasta
por un máximo de treinta (30) años.

136.4 En caso de reingreso a la Carrera Pública Magisterial se inicia nuevamente

el cómputo de los años de servicio para el otorgamiento de este beneficio.

188
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

136.5 El pago de este beneficio se realiza en función de los años completos

laborados. De presentarse el caso de una fracción de año (meses), se
considera como año completo si ésta supera los seis (06) meses.

Artículo 137
Características de las asignaciones temporales,
incentivos y beneficios

137.1 Las asignaciones temporales, incentivos y beneficios establecidos en la Ley

y el presente Reglamento, no se incorporan a la RIM del profesor, no tienen
carácter remunerativo ni pensionable y no se encuentran afectas a cargas
sociales.

137.2 El profesor puede percibir simultáneamente más de una asignación tem-

poral, en caso le corresponda.

137.3 Las asignaciones temporales por ubicación de la institución educativa en

zona rural y de frontera y por tipo de institución educativa: unidocente,
multigrado y/o bilingüe, las continúa percibiendo el profesor cuando se
encuentre de licencia por incapacidad temporal, maternidad y en uso de
vacaciones.

189
TÍTULO QUINTO
JORNADA DE TRABAJO,
VACACIONES Y
SITUACIONES
ADMINISTRATIVAS

190
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

CAPÍTULO XIII

JORNADA DE TRABAJO Y
VACACIONES
SUB CAPÍTULO I
DE LA JORNADA DE TRABAJO

Artículo 138
Jornada de trabajo

138.1 La Jornada de trabajo se establece según el área de desempeño y el car-

go que ejerce el profesor.

138.2 La jornada de trabajo se realiza de lunes a viernes, con excepción de los

Centros de Educación Básica Alternativa, Instituciones Educativas per-
tenecientes a EIB, los Centros de Educación Técnico-Productiva u otros,
donde por la naturaleza del servicio el horario es flexible o que por razo-
nes debidamente justificadas así lo ameriten, de acuerdo a los lineamien-
tos establecidos por el MINEDU y autorizados por Resolución Ministerial.

Artículo 139
Jornada del profesor con aula a cargo

La jornada de trabajo semanal-mensual del profesor que ejerce funciones de

enseñanza en aula, en las diferentes modalidades, forma, niveles y ciclos edu-
cativos, es el siguiente:

191
a. EDUCACIÓN BÁSICA REGULAR – EBR:

a.1. INICIAL : 30 horas pedagógicas.

a.2. PRIMARIA : 30 horas pedagógicas.

a.3. SECUNDARIA : 24 horas pedagógicas.

b. EDUCACIÓN BÁSICA ESPECIAL – EBE:

b.1. INICIAL : 30 horas pedagógicas.

b.2. PRIMARIA : 30 horas pedagógicas.

c. EDUCACIÓN BÁSICA ALTERNATIVA – EBA:

c.1. INICIAL/INTERMEDIO : 30 horas pedagógicas.

c.2. AVANZADO : 24 horas pedagógicas.

d. EDUCACIÓN TÉCNICO PRODUCTIVA – ETP LAS JORNADAS DE TRA-

BAJO SON:

d.1. BÁSICO : 30 horas pedagógicas.

d.2. MEDIO : 30 horas pedagógicas.

e. La jornada laboral del profesor coordinador de programa no escolarizado

de educación inicial y del profesor coordinador de ODEC/ONDEC, es de
cuarenta (40) horas pedagógicas semanal-mensual.

192
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

Artículo 140
Jornada de trabajo Adicional de profesores de
EBR secundaria y EBA avanzado

140.1 La jornada de trabajo del profesor de EBR Secundaria y EBA Avanzado

puede extenderse hasta un máximo de seis (06) horas, siempre y cuando
la necesidad del servicio lo justifique y se cuente con la disponibilidad
presupuestal correspondiente.

140.2 Los profesores que se desempeñan en el Área de Gestión Pedagógica,

con jornadas de trabajo de veinticuatro (24) y treinta (30) horas, pueden
ampliar su jornada de trabajo hasta alcanzar cuarenta (40) horas para
asumir otros cargos, siempre que la necesidad del servicio lo justifique y
se cuente con la disponibilidad presupuestal correspondiente.

Artículo 141
Jornada de trabajo del personal jerárquico

El personal jerárquico de las instituciones educativas tiene asignada una jornada de

trabajo de cuarenta (40) horas pedagógicas semanal-mensual, distribuidas en los
turnos de funcionamiento de la institución educativa. Tienen a su cargo el dictado
obligatorio de doce (12) horas de clase, las cuales forman parte de su jornada de
trabajo.

193
Artículo 142
Jornada de trabajo del Director y subdirector

142.1 El Director y Subdirector de institución educativa, tiene asignada una jor-

nada de trabajo de cuarenta (40) horas cronológicas semanal-mensual.

142.2 Las normas que regulen el proceso de racionalización de plazas esta-

blecerán, de ser el caso, las horas de clase que deben asumir el personal
directivo de acuerdo a las características de la institución educativa.

Artículo 143
Jornada de trabajo del especialista en
educación, formación, acompañamiento,
innovación e investigación

El especialista en educación, formación, acompañamiento, innovación e inves-

tigación tienen asignada una jornada de trabajo de cuarenta (40) horas crono-
lógicas semanal-mensual.

Artículo 144
Jornada de trabajo del Director de UGEL,
Director o Jefe de Gestión Pedagógica

El Director de UGEL, Director o Jefe de Gestión Pedagógica tienen asignada

una jornada de trabajo de cuarenta (40) horas cronológicas semanal-mensual

194
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

Artículo 145
Tardanzas e inasistencias

145.1 La tardanza es el ingreso del profesor al centro de trabajo después de la

hora establecida.

145.2 Se considera como inasistencia al centro de labores:

a. La no concurrencia al centro de trabajo.

b. No desempeñar funciones habiendo concurrido al centro de trabajo.

c. Retiro antes de la hora de salida sin justificación alguna.

d. No registrar el ingreso y/o salida sin justificación.

145.3 Los descuentos por tardanza se efectúan en función al factor hora/minu-

to de acuerdo a la jornada de trabajo del profesor. Los descuentos por in-
asistencia se efectúan en función a la treintava parte del ingreso mensual
por cada día no laborado.

145.4 Las normas técnicas para efectuar los descuentos de los profesores serán
determinados por el MINEDU.

195
SUB CAPÍTULO II
DE LAS VACACIONES

Artículo 146
Periodo vacacional por áreas de desempeño
laboral

Los periodos vacacionales de los profesores se determinan de acuerdo al área

de desempeño laboral en la que presta sus servicios:

a. El profesor que labora en el Área de Gestión Pedagógica goza de sesenta

(60) días anuales de vacaciones remuneradas, las que en todos los casos
deben coincidir con las vacaciones de los estudiantes.

b. El profesor que labora en las Áreas de Gestión Institucional, Formación

Docente o Innovación e Investigación, goza de treinta (30) días de vaca-
ciones anuales remuneradas.

Artículo 147
Actividades de los profesores en las
vacaciones escolares

147.1 En las vacaciones escolares de medio año los profesores del Área de Ges-
tión Pedagógica desarrollan actividades propias de su responsabilidad
en el trabajo educativo, sin necesidad de asistir a la institución educativa.
Sin embargo, en caso las instancias de gestión educativa descentralizada
programen actividades que requieran de la asistencia del profesor, este se
encuentra en la obligación de participar en las mismas, caso contrario se
procederá con los descuentos correspondientes.

196
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

147.2 Los profesores de las otras áreas de desempeño laboral están obligados
a asistir a la institución educativa.

Artículo 148
Condiciones para el goce de vacaciones

El goce de las vacaciones se rige por las condiciones siguientes:

a. Las vacaciones de los profesores son irrenunciables, no son acumula-

bles y el tiempo que duran se computa como tiempo de servicios.

b. Para el caso de los profesores que laboran en el área de Gestión Pe-

dagógica, tienen derecho al reconocimiento oficial del periodo vaca-
cional como tiempo de servicios, siempre y cuando acrediten como
mínimo tres (03) meses de servicios en el año lectivo o periodo pro-
mocional anterior, considerando seis (06) días por cada mes laborado.

c. Para el caso de los profesores que laboran en las Áreas de Gestión

Institucional, Formación Docente o Innovación e Investigación Peda-
gógica, las vacaciones se otorgan al cumplir el profesor doce (12)
meses de trabajo efectivo, incluidos los periodos de licencia con goce
de remuneraciones. La Dirección de la Instancia de Gestión Educativa
Descentralizada fija mediante resolución el mes en que se debe hacer
efectivo las vacaciones, las cuales se deben otorgar entre los meses
de abril a noviembre de cada año.

197
Artículo 149
Vacaciones truncas
Los profesores que cesen sin cumplir el periodo laboral que le permite gozar del
periodo vacacional anual, tienen derecho al reconocimiento de sus vacaciones
truncas.

Artículo 150
Remuneración Vacacional

La remuneración vacacional del profesor se determina de acuerdo al área de

desempeño laboral en el que presta servicios de la siguiente manera:

a. En el Área de Gestión Pedagógica la remuneración vacacional se de-

termina en proporción a los meses y días laborados durante el año
lectivo anterior, tomando como base la remuneración integra mensual
y las asignaciones temporales que le correspondan, vigentes a la fecha
del periodo vacacional.

b. En las Áreas de Gestión Institucional, Innovación e Investigación y

Formación Docente, la remuneración vacacional toma como base la
remuneración integra mensual y las asignaciones temporales que le
correspondan, vigentes a la fecha del periodo vacacional.

Artículo 151
Remuneración Vacacional Trunca

La remuneración vacacional trunca del profesor se determina de acuerdo al

área de desempeño laboral en el que presta servicios de la siguiente manera:

198
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

a. En el Área de Gestión Pedagógica la remuneración vacacional trunca se

calcula en proporción de un quinto de la remuneración íntegra mensual y
las asignaciones temporales que percibe el profesor al momento del retiro
por cada mes de servicio efectivo durante el año lectivo.

b. En las Áreas de Gestión Institucional, Formación Docente, Innovación e

Investigación la remuneración vacacional trunca se calcula en proporción
de un doceavo de la remuneración íntegra mensual y las asignaciones
temporales que percibe el profesor al momento del retiro por cada mes
de servicio efectivo durante el año.

Artículo 152
Compensación Extraordinaria Transitoria

La Compensación Extraordinaria Transitoria establecida en el tercer párrafo de

la Primera Disposición Complementaria, Transitoria y Final de la Ley se consi-
dera para determinar la remuneración vacacional de los profesores.

Artículo 153
Remuneración por Jornada de Trabajo
Adicional

El pago de las horas laboradas adicionalmente se realiza en función al valor de

la hora de trabajo de la escala magisterial en la que se encuentra ubicado el
profesor, en tanto la necesidad del servicio lo justifique. No son consideradas
como parte de la Remuneración Integra Mensual y se encuentran afectas a car-
gas sociales en la misma proporción que la fijada para ésta y no se considera
para determinar la remuneración vacacional ni las asignaciones temporales ni los
beneficios que dispone la Ley.

199
CAPÍTULO XIV

SITUACIONES
ADMINISTRATIVAS
SUB CAPÍTULO I
DE LA REASIGNACIÓN

Artículo 154
Reasignación

154.1 La reasignación es el desplazamiento del profesor de carrera de la plaza

de la cual es titular a otra plaza orgánica vacante del mismo cargo y área
de desempeño laboral.

154.2 Es de carácter definitivo y equivale al término de la función docente en la

entidad de origen y el inicio en la entidad de destino, sin interrupción del
vínculo laboral y manteniendo la escala magisterial alcanzada.

154.3 El MINEDU establecerá los lineamientos y procedimientos del proceso de

reasignación.

200
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

Artículo 155
Causales de reasignación

La reasignación puede ser solicitada por las razones siguientes:

a. Salud,

b. Interés personal,

c. Unidad familiar,

d. Racionalización y

e. Situaciones de emergencia

Artículo 156
Reasignación por razones de salud

La reasignación por salud procede cuando:

a. Alguna enfermedad impide al profesor prestar servicios en forma per-

manente en el lugar donde se encuentra ubicada la institución educa-
tiva o sede administrativa donde labora y requiere atención médica
especializada permanente en un lugar distinto.

b. El profesor ha hecho uso de doce (12) meses de licencia por incapaci-

dad temporal y, no obstante ello, requiere necesariamente tratamiento
especializado en un lugar distinto del que se encuentra ubicada la ins-
titución educativa o sede administrativa donde presta servicios.

201
Artículo 157
Documentos para reasignación por razones de
salud

157.1 Para la reasignación por razones de salud el profesor debe presentar los
siguientes documentos:

a. Solicitud por escrito ante la Instancia de Gestión Educativa Descen-

tralizada donde desee ser reasignado, el cual bajo ningún motivo po-
drá ser dentro del mismo distrito en el que se encuentra ubicada la
plaza de origen.

b. Informe Médico emitido por un Centro Asistencial del Ministerio de

Salud o por ESSALUD, el que indicará el diagnóstico del estado de
salud y la recomendación de su tratamiento, adjuntándose las pruebas
auxiliares que acrediten la enfermedad.

157.2 La entidad de destino deberá evaluar el Informe Médico presentado por

el peticionante y, de ser el caso, solicitar informes médicos complemen-
tarios o requerir un informe médico adicional. En caso de no ameritar la
reasignación, el expediente será devuelto al interesado.

Artículo 158
Reasignación por interés personal y por
unidad familiar

158.1 La reasignación por interés personal y por unidad familiar se realiza anual-
mente, entre los meses de octubre a diciembre, a petición de parte y
mediante concurso público

158.2 Para solicitar la reasignación por interés personal o por unidad familiar el
profesor debe acreditar:

202
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

a. Estar comprendido como mínimo tres (03) años como profesor

nombrado.

b. Acreditar dos (02) años de servicios oficiales efectivos en el lugar de

su último cargo.

c. Haber aprobado la última evaluación de desempeño laboral.

158.3 En el caso de la reasignación por unidad familiar el profesor debe acreditar

además que el cónyuge, hijos menores de edad o padres mayores de se-
tenta (70) años de edad o incapacitados, tengan residencia en el lugar de
destino.

158.4 Para la reasignación por interés personal y unidad familiar se establece un

único cuadro de méritos, de acuerdo a los lineamientos establecidos por
el MINEDU. La adjudicación se realiza en acto público y en estricto orden
de méritos, una vez al año. Transcurrida la adjudicación dicho cuadro de
méritos pierde vigencia.

Artículo 159
Reasignación por racionalización

159.1 La reasignación por racionalización se realiza luego de determinar la exce-

dencia de profesores en las instituciones educativas, de acuerdo a los cri-
terios y condiciones que se determinen en los lineamientos del proceso de
racionalización.

159.2 Este tipo de reasignación se realiza también como consecuencia de los

procesos de reestructuración, supresión o adecuación total o parcial de
una institución educativa o sede administrativa.

203
Artículo 160
Reasignación por situaciones de emergencia

Las instancias de gestión educativa descentralizada, DRE y/o UGEL, autorizan

la reasignación por situaciones de emergencia cuando el profesor y/o sus fa-
miliares directos que radican en zona declarada en emergencia por Decreto
Supremo, son amenazados en forma constante por razones de terrorismo o
narcotráfico, previa investigación e informe documentado de la máxima auto-
ridad política, policial o militar de la zona donde presta servicios.

Artículo 161
Tipos de reasignación

161.1 Considerando los niveles de desplazamiento entre los diferentes ámbitos

jurisdiccionales, existen tres (03) tipos de reasignación:

a. Tipo 1: Cuando el desplazamiento del profesor se realiza de una insti-

tución educativa a otra perteneciente a la misma UGEL.

b. Tipo 2: Cuando el desplazamiento del profesor se produce de una institu-

ción educativa a otra perteneciente a una UGEL diferente a la de origen,
dentro de la misma región. En el caso de los especialistas es el desplaza-
miento de una sede administrativa de la DRE o UGEL a otra dentro de la
misma Región.

c. Tipo 3: Cuando el desplazamiento del profesor se produce de una ins-

titución educativa a otra perteneciente a una UGEL de distinta región.
En el caso de los especialistas es el desplazamiento de una sede admi-
nistrativa de la DRE o UGEL a otra de distinta región.

161.2 La adjudicación se realiza considerando como prelación la reasignación

Tipo 1, Tipo 2 y Tipo 3 respectivamente.

204
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

Artículo 162
Requisitos específicos para la reasignación en
instituciones educativas pertenecientes EIB y
de acción conjunta

162.1 Para ser reasignado a una institución educativa perteneciente a EIB el

profesor debe acreditar además el dominio de la lengua materna de los
educandos y demostrar el conocimiento de la cultura local.

162.2 Para ser reasignado a una institución educativa de acción conjunta, el

profesor debe acreditar además la propuesta del Promotor o Director de
la institución educativa.

Artículo 163
Reasignación en Área de Gestión Pedagógica
y Gestión Institucional

Para el caso de los profesores del Área de Gestión Pedagógica y Área de Ges-
tión Institucional que prestan servicios en las instituciones educativas, la rea-
signación se efectúa necesariamente al mismo cargo de otra institución edu-
cativa perteneciente a la misma modalidad, forma, nivel y/o ciclo educativo.

205
Artículo 164
Posesión de cargo

El profesor reasignado debe asumir el cargo en un plazo de cinco (5) días há-
biles, más el término de la distancia, de haber sido notificado bajo responsabi-
lidad administrativa. De no asumirse el cargo se deja sin efecto la reasignación.

Artículo 165
Profesores impedidos de reasignación

Están impedidos de pedir reasignación los profesores comprendidos en pro-

cesos administrativos disciplinarios, cumpliendo sanción administrativa, en uso
de licencia y los que están en proceso de racionalización; así como los que
hayan suscrito compromisos específicos de no reasignación, dentro de progra-
mas especiales del MINEDU o el Gobierno Regional.

SUB CAPÍTULO II
DE LA PERMUTA

Artículo 166
Permuta

166.1 La permuta es la acción administrativa de personal que autoriza a dos

(02) profesores intercambiar por mutuo acuerdo de manera definitiva
sus plazas.

206
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

166.2 La permuta se ejecuta una vez al año, de acuerdo a los lineamientos esta-
blecidos por el MINEDU, y se hace efectiva a partir del primer día de inicio
de clases del periodo lectivo siguiente

Artículo 167
Condiciones para la permuta

167.1 La permuta procede cuando los solicitantes cumplan con las siguien-
tes condiciones:

a. Estar comprendidos en la misma escala magisterial.

b. Desempeñar en condición de titulares el mismo cargo y pertenecer a

igual área de desempeño laboral.

c. Desempeñar la misma jornada de trabajo.

d. Ser profesor nombrado como mínimo cinco (05) años.

e. Acreditar tres (03) años de servicios oficiales efectivos en el lugar de

su último cargo.

f. Haber aprobado la última evaluación de desempeño docente o en el car-

go.

g. No estar inmerso en proceso administrativo disciplinario o haber sido

sancionado en los últimos cinco años.

167.2 No procede la permuta cuando los profesores solicitantes prestan servi-

cios dentro del mismo distrito o cuando a alguno de ellos le falte menos
de cinco (05) años para cesar por límite de edad.

207
Artículo 168
Permuta en el Área de Gestión Pedagógica y
Área de Gestión Institucional
Para el caso de los profesores que prestan servicios en el Área de Gestión Pe-
dagógica y los que prestan servicios en los cargos directivos del Área de Ges-
tión Institucional, la permuta se realiza necesariamente en la misma modalidad,
forma, nivel y ciclo educativo.

Artículo 169
Desistimiento

Procede el desistimiento de cualquiera de las partes, el cual se formaliza por

escrito y con firma legalizada ante Notario Público, en tanto no se haya emitido
la resolución respectiva.

Artículo 170
Emisión de resolución y remisión de ficha
escalafonaria

Emitida la resolución de permuta por la DRE o UGEL, el legajo de personal y la

ficha escalafonaria de ambos profesores son remitidos a la Instancia de Gestión
Educativa Descentralizada o instancias de gestión educativa descentralizadas
involucradas.

208
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

SUB CAPÍTULO III

DEL DESTAQUE

Artículo 171
Destaque

171.1 El destaque es el desplazamiento temporal y excepcional de un profesor

nombrado a una plaza vacante presupuestada de la misma u otra Ins-
tancia de Gestión Educativa Descentralizada, para desempeñar el mismo
cargo. Se otorga previa autorización de la entidad de origen y a solicitud
de la entidad de destino, considerando la necesidad institucional, razones
de salud y unidad familiar.

171.2 No procede el destaque de un profesor para ocupar un cargo distinto al

cargo de origen, ni para realizar funciones administrativas.

Artículo 172
Destaque entre instituciones educativas de
una misma UGEL

172.1 Entre instituciones educativas pertenecientes a la misma UGEL el Direc-

tor de la institución educativa de destino presenta la solicitud de desta-
que a la UGEL para que emita la conformidad.

172.2 La UGEL solicita al Director de la institución educativa de origen la auto-

rización correspondiente.

172.3 El Titular de la UGEL emite la resolución de destaque.

209
Artículo 173
Destaque entre instituciones educativas de
distintas UGEL

173.1 Entre instituciones educativas pertenecientes a distintas Unidades de

Gestión Educativa Local.

173.2 El Director de la institución educativa de destino presenta la solicitud de

destaque a su UGEL para que emita la conformidad.

173.3 La UGEL de destino traslada la solicitud de destaque a la UGEL de origen

para que esta emita su conformidad y solicite al Director de la institución
educativa de origen la autorización correspondiente.

173.4 El Titular de la UGEL de origen emite el cese de pago temporal y el Titular

de la UGEL de destino emite la resolución de destaque.

Artículo 174
Destaque entre instancias de gestión
educativa descentralizadas

174.1 Los Especialistas de las áreas de desempeño laboral establecidas en los

literales b), c) y d) del artículo 12 de la Ley, pueden ser destacados indis-
tintamente entre las sedes administrativas de las Unidades de Gestión
Educativa Local, Direcciones Regionales de Educación y el MINEDU.

174.2 El Titular de la Instancia de Gestión Educativa Descentralizada de destino

traslada la solicitud de destaque al Titular de la Instancia de Gestión Edu-
cativa Descentralizada de origen para su autorización.

174.3 El Titular de la Instancia de Gestión Educativa Descentralizada de origen

emite el cese de pago temporal y el Titular de la sede administrativa de
destino emite la resolución de destaque.

210
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

Artículo 175
Condiciones del destaque

Las condiciones de acuerdo a las cuales se otorga el destaque son:

a. El destaque no pude ser menor a treinta (30) días ni exceder el ejer-

cicio fiscal.

b. Es potestad de los titulares de las instancias correspondientes aceptar

la solicitud de destaque.

c. Carece de validez todo destaque que no cuente con la autoriza-

ción resolutiva.

d. El profesor destacado realiza necesariamente las mismas funcio-

nes, en el mismo nivel, modalidad y forma educativa en la que se
encuentra nombrado.

e. El profesor destacado percibe la remuneración íntegra mensual y las

asignaciones temporales que le correspondan en el cargo de destino.

f. El profesor no puede ser destacado por un periodo mayor a dos (02)

años continuos.

g. El profesor conserva su plaza en la entidad de origen que es nombra-

do, mientras dure su destaque.

211
SUB CAPÍTULO IV
DEL ENCARGO

Artículo 176
Encargo

176.1 El encargo es la autorización para ocupar temporal y excepcionalmente

un cargo vacante de mayor responsabilidad, sin exceder el periodo del
ejercicio fiscal. En algunos casos esta acción puede generar el desplaza-
miento del profesor fuera de su centro de trabajo.

176.2 El MINEDU establece los procedimientos para el proceso de encargatura,

el cual debe contemplar como requisito haber aprobado la última evalua-
ción de desempeño docente o en el cargo.

176.3 El profesor encargado conserva la plaza en la que fue nombrado

176.4 El encargo no genera ascenso de escala magisterial en ningún caso.

Artículo 177
Tipos de encargo

Los tipos de encargo son:

a. Encargo de puesto: se autoriza en plaza orgánica vacante debidamente

presupuestada o en plaza vacante generada por ausencia temporal del
titular.

b. Encargo de funciones: se autoriza únicamente para asumir el cargo de

director de institución educativa, en caso ésta última no cuente con la

212
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

plaza orgánica vacante debidamente presupuestada. En este caso el

profesor encargado continúa ejerciendo su labor docente en aula.

Artículo 178
Puestos de trabajo accesible por encargo

Los profesores pueden acceder mediante encargo a los siguientes puestos de tra-
bajo:

a. Jerárquicos.

b. Subdirectores.

c. Directores.

d. Especialistas de las áreas de desempeño laboral señaladas en los lite-

rales b), c) y d) del artículo 12 de la Ley.

Artículo 179
Remuneración durante el encargo

179.1 En tanto esté vigente el encargo, el profesor percibe, por la Instancia de

Gestión Educativa Descentralizada de destino, la remuneración íntegra
mensual que le corresponde por la escala magisterial y la jornada de tra-
bajo de su cargo de origen, dejando de percibir las asignaciones tempo-
rales del cargo de origen. El profesor encargado conserva la plaza en la
que fue nombrado.

179.2 Asimismo le corresponde percibir, las asignaciones temporales por cargo

de destino y la asignación por jornada de trabajo adicional de ser el caso.

213
179.3 Considerando que el encargo no genera derechos por su naturaleza tem-
poral, la remuneración por jornada de trabajo adicional y la asignación por
cargo, no constituyen base de cálculo para la remuneración vacacional de
los profesores encargados.

SUB CAPÍTULO V
DE LA LICENCIA

Artículo 180
Licencia

Es el derecho del profesor para no asistir al centro de trabajo por uno o más
días. Se formaliza mediante resolución administrativa por la Instancia de Ges-
tión Educativa Descentralizada. Su tramitación se inicia en su centro laboral
y culmina en la instancia superior correspondiente. Puede ser con goce o sin
goce de remuneraciones.

Artículo 181
Disposiciones comunes a la licencia con goce
o sin goce de remuneración

La licencia con goce o sin goce de remuneración se rige por las disposiciones
comunes siguientes:

a. Se inicia con la petición de la parte interesada dirigida al Titular de

la entidad.

b. La sola presentación de la solicitud no da derecho al goce de la licencia.

214
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

c. Para el cómputo del período de licencia, por cada cinco (05) días
consecutivos o no dentro del año fiscal, acumulará los días sábados
y domingos; igual procedimiento se seguirá cuando involucre días
feriados no laborables.

d. Se otorga de manera temporal, sin exceder el periodo máximo estable-

cido para cada uno de los tipos de licencia, previo cumplimiento de los
requisitos y condiciones.

Artículo 182
Control de licencias en el Escalafón Magisterial
El responsable del Escalafón Magisterial de la Instancia de Gestión Educativa
Descentralizada llevará un control minucioso de las licencias, bajo responsabilidad.

SUB CAPÍTULO VI
DE LA LICENCIA CON GOCE DE
REMUNERACIONES

Artículo 183
Licencias con goce de remuneración

183.1 Las razones que permiten la solicitud de la licencia con goce de remune-
ración están descritas en el literal a) del artículo 71 de la Ley y se rigen por
las disposiciones del presente subcapítulo del Reglamento.

183.2 El tiempo que dure la licencia con goce de remuneraciones se computa

como tiempo de servicios.

215
Artículo 184
Licencia por incapacidad temporal
La licencia por incapacidad temporal se rige por lo siguiente:

a. Se otorga conforme a las disposiciones de la Ley N° 26790, Ley de Moder-

nización de la Salud y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N°
009-97-SA.

b. Corresponde al empleador el pago de remuneraciones hasta por los

primeros veinte (20) días, correspondiendo a ESSALUD el pago del
subsidio a partir del vigésimo primer día hasta un máximo de once (11)
meses y diez (10) días consecutivos.

c. Si ESSALUD, a través de la Junta Médica diagnostica incapacidad per-

manente, la Instancia de Gestión Educativa Descentralizada cesará al
profesor por este motivo.

d. Corresponde a la Instancia de Gestión Educativa Descentralizada, abo-

nar la diferencia remunerativa con el subsidio que otorga ESSALUD
hasta completar el 100% de la remuneración.

Artículo 185
Licencia por maternidad

La licencia por maternidad se rige por lo siguiente:

a. Se otorga conforme a las disposiciones de la Ley N° 26790, Ley de

Modernización de la Salud y su Reglamento aprobado por Decreto
Supremo N° 009-97-SA; así mismo por las Leyes N° 26644, 27403,
27408 y 29992.

b. Es el derecho a gozar de cuarenta y cinco (45) días de descanso pre-

natal y cuarenta y cinco (45) días de descanso post-natal.

216
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

c. En tanto el informe médico o el certificado de incapacidad temporal lo

disponga, el goce puede ser diferido, parcial o totalmente y acumula-
do al post-natal, a decisión de la profesora gestante, comunicando a la
Instancia de Gestión Educativa Descentralizada dos (02) meses antes
de la fecha probable del parto.

d. El descanso post-natal se extenderá treinta (30) días naturales

adicionales en los casos de nacimiento múltiple o nacimiento de
niños con discapacidad.

e. En caso de adelanto de alumbramiento, los días de adelanto se acu-

mularán al descanso post-natal. Si el alumbramiento es después de la
fecha probable de parto, los días de retraso serán considerados como
descanso médico por incapacidad temporal.

Artículo 186
Licencia por Adopción

La licencia por adopción se rige por lo siguiente:

a. Conforme a la Ley N° 27409 - Ley que Otorga Licencia Laboral por

Adopción, el profesor tiene derecho a una licencia con goce de remu-
neraciones por treinta (30) días naturales, a partir del día siguiente de
la resolución de colocación familiar y suscrita el acta de entrega del
niño y siempre que el adoptado no tenga más de doce (12) años de
edad. La falta de comunicación al empleador en un plazo de quince
(15) días naturales a la entrega del niño impide al profesor el goce de la
misma.

b. Si los peticionarios son profesores y cónyuges, la licencia será tomada

por la mujer.

c. Si el personal directivo tiene vacaciones pendientes, éste será compu-

tado a partir del día siguiente de vencida la licencia.

217
Artículo 187
Licencia por Paternidad

La licencia por paternidad se rige por lo siguiente:

a. El profesor de la actividad pública, tiene derecho a licencia remu-

nerada por paternidad por cuatro (04) días hábiles consecutivos,
en caso de alumbramiento de su cónyuge o conviviente declarada
judicialmente.

b. La licencia se computa desde la fecha que el profesor indique, com-

prendida entre la fecha de nacimiento del hijo y la fecha en que la ma-
dre o el hijo o hija sean dados de alta por el centro médico respectivo.

c. El profesor debe comunicar al empleador, con una anticipación no

menor de quince (15) días naturales, respecto de la fecha probable
del parto.

Artículo 188
Licencia por fallecimiento de padres,
cónyugue e hijos

La licencia por fallecimiento de padres, cónyuges e hijos se rige por lo siguiente:

a. Se concede en cada caso, si el deceso se produjera en la provincia

donde presta servicios el profesor, la licencia es por ocho (08) días
calendario y si el deceso o sepelio se produjera en provincia distinta al
de su centro de trabajo, la licencia es por quince (15) días calendario.

b. Se computa a partir del día siguiente del fallecimiento.

c. Se concede sin deducción del período de vacaciones.

218
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

Artículo 189
Licencia por siniestros

La licencia por siniestros se rige por lo siguiente:

a. Se concede en los casos de causa fortuita o fuerza mayor como

terremotos, inundaciones, huaycos, incendios, conmoción social, y
similares.

b. Es determinada por la autoridad competente, sin exceder el plazo de

treinta (30) días calendario.

Artículo 190
Licencia por Estudios de posgrado,
especialización o perfeccionamiento

190.1 El profesor puede solicitar licencia con goce de remuneración por estu-
dios de posgrado, especialización o perfeccionamiento, autorizados por
el MINEDU y los Gobiernos Regionales.

190.2 La licencia se otorga al profesor hasta por un máximo de dos (02) años,
bajo las siguientes condiciones:

a. Acreditar un mínimo de tres (03) años como profesor nombrado.

b. Contar con el auspicio o propuesta de la casa superior de estudios

a través del Programa Nacional de Becas y Crédito Educativo -
PRONABEC o por el Consejo Nacional de Ciencia, Tecnología e
Innovación – CONCYTEC.

c. Compromiso a servir en su entidad por el doble del tiempo de licencia,

contados a partir de su reincorporación.

219
 d. El profesor al que se le otorgó licencia por estudios no podrá solicitar
una nueva licencia de este tipo antes de que transcurra un período
equivalente al doble de la licencia inicialmente concedida.

Artículo 191
Licencia por capacitación organizada por el
MINEDU o los Gobiernos Regionales

La licencia con goce de remuneración por capacitación se otorga al profesor para

participar en proyectos de innovación pedagógica e investigación educativa, siste-
matización de experiencias, pasantías, viajes de estudio y proyectos pedagógicos,
científicos y tecnológicos, promovidos por el MINEDU o los Gobiernos Regionales.

Artículo 192
Licencia por asumir representación oficial del
Estado Peruano

192.1 La licencia con goce de remuneración por asumir representación oficial

del Estado Peruano se otorga al profesor que represente al Perú en certá-
menes de carácter nacional y/o internacional de carácter científico, edu-
cativo, cultural y deportivo.

192.2 La Resolución de licencia será expedida por el MINEDU y es hasta por

treinta (30) días.

220
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

Artículo 193
Licencia por citación expresa, judicial, militar o
policial

193.1 La licencia con goce de remuneración por citación expresa, judicial militar
o policial se concede al profesor que deba concurrir a lugar geográfico
diferente a su centro laboral para resolver asuntos, judiciales, militares o
policiales, previa presentación de la notificación. Se otorga por el tiempo
que dure la concurrencia más el término de la distancia.

193.2 La licencia no procede por detención privativa de la libertad.

Artículo 194
Licencia por representación sindical

194.1 La licencia con goce de remuneración por representación sindical se otor-

ga a cuatro (04) miembros de la Junta Directiva del Sindicato o Federa-
ción Magisterial, constituido para la defensa de los derechos e intereses
del Magisterio Nacional, que se encuentren debidamente inscritos en el
Registro de Organizaciones Sindicales de Servidores Públicos - ROSSP
correspondiente.

194.2 Por cada DRE del ámbito nacional corresponde licencia con goce de ha-
ber a un (01) representante de la Base del Sindicato Magisterial o Sindica-
to de Profesores debidamente inscrito en el ROSSP.

194.3 La licencia es por el período de un (01) año, renovable hasta por el perío-
do que dure el mandato del representante sindical, conforme lo establece
el estatuto inscrito en el ROSSP.

194.4 Para los efectos de trato directo se debe tener presente lo dispuesto por
el artículo 9 del Texto Único Ordenado de la Ley de Relaciones Colectivas
de Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2003-TR.

221
Artículo 195
Licencia por desempeño de Consejero
Regional o Regidor Municipal

195.1 La licencia con goce de remuneración por desempeño como Consejero

Regional o Regidor municipal se otorga conforme a la Ley Orgánica de
los Gobiernos Regionales y Ley Orgánica de Municipalidades, cuando los
profesores son electos como Consejeros Regionales o Regidores Munici-
pales respectivamente, en atención al interés común del servicio educati-
vo, se les concede hasta un (01) día semanal mensual de licencia con goce
de remuneraciones por el tiempo que dure su mandato.

195.2 Mientras ejerzan su función como Consejero o Regidor, por su cargo do-
cente no pueden ser reasignados sin su consentimiento.

SUB CAPÍTULO VII

DE LA LICENCIA SIN GOCE DE
REMUNERACIONES

Artículo 196
Disposiciones generales de la licencia sin goce
de remuneración

La licencia sin goce de remuneración se rige por las disposiciones generales

siguientes:

a. Por razón del servicio, la solicitud de licencia puede ser denegada, di-
ferida o reducida.

222
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

b. El profesor debe contar con más de un (01) año de servicios efectivos

y remunerados en condición de nombrado, para solicitar licencia.

c. Procede atender la petición del profesor de dar por concluida su

licencia sin goce de remuneraciones antes del periodo solicitado,
debiendo retomar sus funciones.

Artículo 197
Duración de la licencia sin goce de
remuneración

Las razones que permiten la solicitud de la licencia sin goce de remuneración

están descritas en el literal b) del artículo 71 de la Ley y su duración se rigen
por las siguientes reglas:

a. El profesor para atender asuntos particulares, puede solicitar licencia

hasta por dos (02) años, continuos o discontinuos, contabilizados den-
tro de un periodo de cinco (05) años.

b. Por estudios de posgrado, especialización y capacitación en el país

o el extranjero relacionado con su nivel educativo profesional, sin el
auspicio o propuesta del MINEDU o del Gobierno Regional hasta por
dos (02) años.

c. Por desempeño de funciones públicas por elección o cargos públicos

rentados, o por asumir cargos políticos o de confianza. Su vigencia es
mientras permanezca en el cargo asumido.

d. Por enfermedad grave de los padres, cónyuge, conviviente reconocido

judicialmente o hijos hasta por seis (06) meses. Se adjuntará el diag-
nóstico médico que acredite el estado de salud del familiar.

223
SUB CAPÍTULO VIII
DEL PERMISO

Artículo 198
Permiso

El permiso es la autorización del jefe inmediato, previa solicitud de parte del

profesor, para ausentarse por horas del centro laboral durante la jornada la-
boral. Se concede por los mismos motivos que las licencias así como otras
normas específicas y se formaliza con la papeleta de permiso.

Artículo 199
Permiso con goce de remuneraciones

El permiso con goce de remuneración se rige por las reglas siguientes:

a. Por enfermedad: Se concede al profesor para concurrir a las depen-

dencias de ESSALUD, debiendo a su retorno acreditar la atención con
la constancia respectiva firmada por el médico tratante.

b. Por maternidad: Se otorga a las profesoras gestantes para concurrir

a sus controles en las dependencias de ESSALUD o facultativo de su
preferencia, debiendo a su retorno acreditar la atención con la cons-
tancia firmada por el médico tratante.

c. Por lactancia: Se concede a la profesora en periodo de lactancia a

razón de una (01) hora diaria al inicio o al término de su jornada laboral
hasta que el hijo cumpla un (01) año de edad. No hay compensación y
se autoriza por resolución de la autoridad competente.

224
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

d. Por capacitación oficializada: Se concede al profesor propuesto para

concurrir a certámenes, seminarios, congresos auspiciados u organiza-
dos por el MINEDU o Gobierno Regional, vinculados con las funciones
y especialidad del profesor.

e. Por citación expresa de la autoridad judicial, militar o policial: Se

concede al profesor previa presentación de la notificación o citación
respectiva, para concurrir o resolver diligencias judiciales, militares
o policiales dentro de la localidad.

f. Por onomástico: El profesor tiene derecho a gozar de descanso físico

en el día de su onomástico, si éste recae en un día no laborable, el des-
canso físico será el primer día útil siguiente.

g. Por el día del Maestro: El profesor tiene derecho a gozar de permiso

por el día del Maestro.

h. Para ejercer docencia Superior o Universitaria: Los profesores que

laboran en el Área de Gestión Institucional tienen derecho a gozar de
permisos para ejercer docencia en Institutos o Escuelas Superiores y
Universidades. El tiempo máximo será de seis (06) horas semanales
y es compensado con trabajo adicional en el mes. Se requiere contar
para este caso con la aprobación de su superior jerárquico.

i. Por representación sindical: Son las facilidades que la Autoridad Ad-

ministrativa concede a los miembros de la Junta Directiva vigente e
inscrito en el Registro de Organizaciones Sindicales de Servidores Ad-
ministrativos (ROSSP) siempre que no afecte el funcionamiento de la
entidad.

Artículo 200
Permiso sin goce de remuneraciones
El permiso sin goce de remuneración se rige por las reglas siguientes:

a. Por motivos particulares: Se concede al profesor para que atienda

asuntos particulares debidamente sustentados, los mismos que son
acumulados mensualmente y expresados en horas.

225
 b. Por capacitación no oficializada: Se concede al profesor cuando el
certamen, seminario o congreso no es auspiciado por la entidad, ni
es propuesto por la misma.

c. Por enfermedad grave de padres, cónyuge, conviviente o hijos:

Se concede al profesor en caso de enfermedad grave de padres,
cónyuge, conviviente o hijos, previa a la presentación del certificado
médico correspondiente.

CAPÍTULO XV

PROCESO DE
RACIONALIZACIÓN DE
PLAZAS

Artículo 201
Proceso de racionalización

201.1 El proceso de racionalización de plazas es un proceso permanente, obli-

gatorio y prioritario que está orientado a identificar excedencias y nece-
sidades de plazas en las instituciones educativas, buscando equilibrar la
oferta y la demanda educativa, con un criterio de flexibilidad, en función
a:

a. La realidad geográfica, socioeconómica y demográfica.

b. las condiciones y necesidades pedagógicas.

c. Las limitaciones de la infraestructura educativa y recursos humanos.

226
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

201.2 El proceso de racionalización se realiza entre los meses de marzo a junio

de cada año, de acuerdo a los lineamientos, criterios y procedimientos
que establece el MINEDU.

Artículo 202
Ubicación y distribución de los profesores

202.1 Las instancias de gestión educativa descentralizada, en el marco de lo

establecido en el artículo 74 de la Ley, deben garantizar una adecuada
ubicación y distribución de los profesores en su jurisdicción, conforme a
la necesidad y demanda del servicio educativo.

202.2 Las normas que regulen el proceso de racionalización de plazas esta-

blecerán, de ser el caso, las horas de clase que deben asumir el personal
directivo de acuerdo a las características de la institución educativa.

Artículo 203
Responsabilidad de los directores en el
proceso de racionalización

203.1 Es responsabilidad de los Directores de las instancias de gestión educa-

tiva descentralizadas de los ámbitos local y regional y de los directores
de las instituciones educativas públicas, a través de sus Comisiones de
Racionalización, ejecutar las acciones de racionalización que garanticen
la existencia de plazas y personal estrictamente necesarios que asegu-
ren el normal funcionamiento de la institución educativa.

203.2 Los directores de instituciones educativas y los integrantes de las Comi-

siones de Racionalización que reporten información falsa o tardía y sobre-
dimensionen las metas de atención, incurren en falta grave.

227
Artículo 204
Documentación e instrumentos de trabajo

La Comisión de la Instancia de Gestión Educativa Descentralizada, para la revisión del

proceso de racionalización, utilizará los siguientes documentos e instrumentos de tra-
bajo:

a. Informe de racionalización presentado por el director de la institución

educativa, debidamente sustentado y rubricado por la Comisión de la
Institución Educativa.

b. Copia de evaluación de los estudiantes del año anterior.

c. Nómina de Matrícula del año vigente.

d. Cuadro de Distribución de Secciones y Horas de Clase aprobado y

vigente.

e. Cuadro de Distribución de Secciones y Horas de Clase aprobado del

año anterior.

f. Presupuesto Analítico de Personal, aprobado y vigente.

g. Aplicativos informáticos del MINEDU.

Artículo 205
Reasignación del profesor excedente

205.1 El profesor declarado excedente permanece en la institución educativa

hasta que se formalice su resolución de reasignación por racionalización
en otra institución educativa donde exista vacante.

228
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

205.2 El profesor excedente puede ser reasignado de una modalidad, nivel, ciclo
o forma educativa a otra, siempre y cuando cumpla con el perfil requeri-
do, adecuando su jornada de trabajo a la establecida para la plaza donde
es reasignado.

205.3 No procede la reasignación del profesor en plaza declarada excedente, ni

la modificación o adecuación de su cargo.

Artículo 206
Plazas excedentes

Las plazas docentes excedentes son reubicadas, de acuerdo al cuadro de

requerimientos de plazas identificadas, prioritariamente en las instituciones
educativas de la jurisdicción local y como segunda opción en instituciones edu-
cativas de otra instancia local perteneciente a la misma jurisdicción regional.

Artículo 207
Financiamiento de nuevas plazas

El financiamiento de nuevas plazas se realiza solo a propuesta del MINEDU y se

efectúa en el marco de lo dispuesto en el Texto Único Ordenado de la Ley Ge-
neral del Sistema Nacional de Presupuesto y demás normas presupuestarias.

229
TÍTULO SEXTO
EL PROFESOR
CONTRATADO

230
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

Artículo 208
Contratación de profesores

208.1 La contratación de profesores en las Instituciones Educativas Públicas de

Educación Básica y Técnico Productiva se lleva a cabo mediante concurso
público, bajo los principios de calidad, capacidad profesional y oportuni-
dad, a través de una Prueba Única Nacional, la misma que determinará el
orden de méritos para dicha contratación.

Artículo 208, numeral 208.1 modificado por el artículo 1 del Decreto Supremo
N.° 008-2014-MINEDU, publicado el 13 de diciembre de 2014.

208.2 Durante la vigencia de su contrato los profesores participan en los

programas de formación en servicio a los que sean convocados por el
MINEDU o los Gobiernos Regionales a través de sus instancias de ges-
tión educativa descentralizada.

Artículo 209
Normas de procedimientos para contratación
El MINEDU emitirá las normas de procedimiento para contratación de profeso-
res, las que son de obligatorio cumplimiento a nivel nacional por las Instancias
de Gestión Educativa Descentralizada.

Artículo 210
Vigencia de contrato
El contrato del profesor no puede exceder el ejercicio presupuestal, pudiendo
ser renovado por un ejercicio presupuestal adicional, previa evaluación favora-
ble del director de la institución educativa o de la UGEL, según corresponda.
231
Artículo 210 modificado por el artículo 1 del Decreto Supremo N.° 008-2014-
MINEDU, publicado el 13 de diciembre de 2014.

Artículo 211
Exclusión de la carrera pública magisterial

211.1 El profesor contratado no está comprendido en la Carrera Pública Magis-

terial, pero si en las disposiciones de la Ley y el presente Reglamento en
lo que le sea aplicable.

211.2 El profesor contratado tiene derecho a los aguinaldos por fiestas patrias
y navidad mientras tenga vínculo laboral vigente y cumpla con los requi-
sitos legales para el efecto.

Artículo 212
Responsabilidad funcional de la autoridad
administrativa
Está prohibido prestar servicios docentes sin contar con el documento de con-
trato y la resolución administrativa respectiva, bajo responsabilidad del funcio-
nario que otorgó la posesión de cargo.

232
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

Artículo 213
Sanción por infracción administrativa
213.1 El profesor contratado que incurra en infracción administrativa contem-
plada en la Ley del Código de Ética de la Función Pública es sancionado
previo proceso administrativo disciplinario sumario a cargo de la Comi-
sión Permanente de Procesos Administrativos Disciplinarios para Docen-
tes en un plazo no mayor de un (01) mes improrrogable.

213.2 El incumplimiento del plazo señalado no origina caducidad del proceso

sino que constituye falta pasible de sanción.

Artículo 214
Responsabilidad por declaración jurada o
documento falso

El profesor que presente declaración jurada falsa o documentación falsa o

adulterada, será retirado del concurso y/o declarado resuelto el contrato e in-
habilitado por cinco (05) años de todo concurso público, sin perjuicio de la res-
ponsabilidad civil o penal a que hubiere lugar. La resolución de inhabilitación es
registrada de oficio en el Escalafón Magisterial.

233
TÍTULO SÉTIMO
AUXILIAR DE
EDUCACIÓN

234
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

CAPÍTULO I

DISPOSICIONES
GENERALES

Artículo 215
Definición
El Auxiliar de Educación presta apoyo al docente de Educación Básica Regular:
Niveles Inicial y Secundaria, y de Educación Especial: Niveles Inicial y Primaria,
en sus actividades formativas y disciplinarias, coadyuvando con la formación
integral de los estudiantes, conforme a las disposiciones de la presente norma.

El Auxiliar de Educación depende funcionalmente del Director de la institución

educativa.

El MINEDU establece las funciones generales y específicas que corresponden

a los Auxiliares de Educación, según el nivel y modalidad educativa en el cual
se desempeña.

Artículo 216
Concurso Público para Ingreso
El acceso al cargo de Auxiliar de Educación es por concurso público, el cual es
convocado por el MINEDU.

235
Artículo 217
Requisitos para el Concurso Público
Para participar en el concurso público de acceso a una plaza vacante de Auxi-
liar de Educación, se requiere cumplir con los siguientes requisitos:

a) Acreditar haber culminado como mínimo el cuarto ciclo de estudios pe-

dagógicos o el sexto ciclo de estudios universitarios en educación de
acuerdo al nivel o modalidad al que postula.
b) Gozar de buena salud física y mental.
c) No haber sido condenado por delito doloso.
d) No haber sido condenado ni estar incurso en delito de terrorismo, apolo-
gía del terrorismo, delito contra la libertad sexual, delitos de corrupción
de funcionarios y/o delito de tráfico de drogas; ni haber incurrido en
actos de violencia que atenten contra los derechos fundamentales o
contra el patrimonio, así como haber impedido el normal funcionamien-
to de los servicios públicos.
e) No encontrarse inhabilitado por motivos de destitución, despido o reso-
lución judicial que así lo indique.
f) En Instituciones Educativas de Educación Intercultural Bilingüe, el Auxi-
liar de Educación debe acreditar el dominio de la lengua originaria de la
zona donde se encuentra la institución educativa.

El MINEDU emitirá las normas aplicables para la organización, implementación

y ejecución del referido concurso público.

Artículo 218
Acceso a cargo docente
Los Auxiliares de Educación que cuentan con título de profesor o licenciado
en educación pueden postular a los concursos públicos para acceso a la Ca-
rrera Pública Magisterial, para lo cual no es necesario que renuncie al cargo de
Auxiliar de Educación, salvo que exista incompatibilidad horaria y de distancia.
El Auxiliar de Educación puede además desempeñarse como docente, siempre

236
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

que cumpla con los requisitos y acceda al cargo, bajo los criterios establecidos
en la Ley, y no exista incompatibilidad horaria ni de distancias. En estos casos,
el Auxiliar de Educación tiene derecho a percibir además la remuneración que
le corresponda por ejercicio del cargo docente.

No está permitido el ingreso o incorporación del Auxiliar de Educación, en

forma automática, a la Carrera Pública Magisterial.

Artículo 219
Deberes
Son deberes de los Auxiliares de Educación:

a) Respetar los derechos de los estudiantes, así como de los padres de

familia.
b) Cumplir con la asistencia y puntualidad que exige el calendario escolar
y el horario de trabajo.
c) Ejercer su función en armonía con los comportamientos éticos y cívicos,
sin realizar ningún tipo de discriminación por motivos de origen, raza,
sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquier otra
índole.
d) Contribuir con la afirmación y desarrollo cultural y ciudadano de los
miembros de la institución educativa de la comunidad local y regional.
e) Cuidar, hacer uso óptimo y rendir cuenta de los bienes de la institución
educativa a su cargo.
f) Asegurar que sus actividades se fundamenten en el respeto mutuo, la
práctica de los derechos humanos, la Constitución Política del Perú, la so-
lidaridad, la tolerancia y el desarrollo de una cultura de paz y democracia.
g) Cumplir con los principios, deberes y prohibiciones del Código de Ética
de la Función Pública.
h) Otros que se desprendan de la presente norma.

237
Artículo 220
Derechos
Son derechos del Auxiliar de Educación:

a) Percibir oportunamente la remuneración mensual que le corresponde.

b) Recibir las asignaciones, incentivos y demás beneficios que correspon-
dan de acuerdo a ley.
c) Estabilidad laboral sujeta a las condiciones que establece el presente
reglamento.
d) Gozar de licencias, permisos, destaques, reasignaciones y permutas.
e) Vacaciones.
f) Seguridad social de acuerdo a Ley.
g) Libre asociación y sindicalización.
h) Reconocimiento de su tiempo de servicios efectivos para el otorgamien-
to de beneficios sociales.
i) Reconocimiento del tiempo de servicios ininterrumpido por motivos de
representación política y sindical, según sea el caso.
j) Condiciones de trabajo que garanticen un eficiente cumplimiento de sus
funciones dentro de los alcances de la presente norma.
k) Reconocimiento por parte del Estado, la comunidad y los padres de fa-
milia de sus acciones sobresalientes en el ejercicio de su función.

Artículo 221
Del Contrato del Auxiliar de Educación
El MINEDU regula los procedimientos correspondientes a la contratación de
Auxiliares de Educación.

El contrato no puede exceder el ejercicio presupuestal y está prohibida la reno-

vación automática del referido contrato.

238
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

CAPÍTULO II

DE LAS REMUNERACIONES,
JORNADA LABORAL,
VACACIONES
Y SITUACIONES
ADMINISTRATIVAS

Artículo 222
Conceptos remunerativos y no remunerativos
Mediante norma con rango de Ley se aprobarán las remuneraciones, asigna-
ciones y demás beneficios que corresponden a los Auxiliares de Educación.

Artículo 223
Jornada Laboral
La jornada laboral de los Auxiliares de Educación es de seis (6) horas diarias o
treinta (30) horas cronológicas, de acuerdo al turno de funcionamiento de la
institución educativa.

Artículo 224
Vacaciones
Los Auxiliares de Educación tienen derecho a sesenta (60) días de vacaciones
anuales al inicio de las vacaciones escolares. Antes del inicio del período vaca-

239
cional están obligados a concluir y entregar la documentación inherente a sus
funciones a la Dirección de la Institución Educativa.

En las vacaciones escolares de medio año, los Auxiliares de Educación asisten

a la institución educativa para desarrollar actividades propias de su cargo.

Artículo 225
Condiciones para el goce de vacaciones
El goce de las vacaciones se rige por las condiciones siguientes:

a) Las vacaciones son irrenunciables, no son acumulables y el tiempo que

duran se computa como tiempo de servicios.
b) Los Auxiliares de Educación que cesen sin cumplir el período laboral que
le permita gozar del período vacacional anual, tienen derecho al recono-
cimiento de sus vacaciones truncas.

Artículo 226
Reasignación, permutas, destaque, licencias y
permisos
El MINEDU emitirá las normas que regulan la reasignación, permuta y desta-
que, licencias y permisos de los Auxiliares de Educación.

Artículo 227
Del proceso de racionalización
El MINEDU dicta las normas aplicables al proceso de racionalización de Auxi-
liares de Educación.

240
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

CAPÍTULO III

DEL RÉGIMEN DISCIPLINARIO

Artículo 228
Régimen disciplinario
Son aplicables a los Auxiliares de Educación, incluyendo a los contratados, las
disposiciones del Título V, referido al Régimen Disciplinario y Procedimiento
Sancionador, de la Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil, y del Título VI del Libro I
de su Reglamento General, aprobado por Decreto Supremo N° 040-2014-PCM.

CAPÍTULO IV

DEL TÉRMINO DE LA
RELACIÓN LABORAL

Artículo 229
Término de la relación laboral
Se extingue la relación laboral por las siguientes causales:
a) Renuncia.
b) Destitución.
c) Por límite de edad, al cumplir los 65 años.
d) Incapacidad permanente.
e) Fallecimiento.

Dicha extinción se formaliza mediante la respectiva resolución.

241
Artículo 230
Renuncia
La renuncia se produce a solicitud expresa del Auxiliar de Educación con firma
legalizada ante Notario Público o autenticada por Fedatario.

La solicitud es presentada ante el Director de la Institución Educativa, con una

anticipación no menor de treinta (30) días calendario, previos a la fecha en que
solicita su renuncia, pudiendo solicitar la exoneración del plazo.

El Auxiliar de Educación comprendido en un proceso administrativo disciplina-

rio, no puede presentar renuncia en tanto no se concluya el referido proceso,
se delimite la responsabilidad y se cumpla con la ejecución de la sanción de
ser el caso.

El Auxiliar de Educación podrá solicitar el desistimiento de la renuncia solo si

no se ha emitido la resolución respectiva.

Artículo 231
Destitución
La destitución es el término de la función pública producto de una sanción por
la comisión de falta administrativa o infracción grave o como consecuencia de
resolución judicial consentida y ejecutoriada de condena por delito doloso con
pena privativa de la libertad efectiva.

En caso el Auxiliar de Educación presenta su renuncia al cargo y luego se le

inicia un proceso administrativo disciplinario, sancionándolo con destitución, la
resolución de cese debe modificarse por la de destitución.

242
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

Artículo 232
Retiro por límite de edad
El Auxiliar de Educación es retirado definitivamente al cumplir sesenta y cinco
(65) años de edad. El retiro se efectúa de oficio debiendo la instancia de ges-
tión educativa descentralizada comunicar del hecho al servidor en un plazo no
menor de quince (15) días calendario previo al retiro.

Artículo 233
Retiro por incapacidad permanente
El Director de la Instancia de Gestión Educativa Descentralizada correspon-
diente, de oficio, emite la resolución disponiendo el retiro por incapacidad per-
manente para el trabajo, la cual debe ser declarada conforme a la normativa
sobre la materia.

Artículo 234
Retiro por fallecimiento
El Director de la Instancia de Gestión Educativa Descentralizada correspon-
diente, de oficio, emite la resolución de cese por fallecimiento del Auxiliar de
Educación a partir del día de su deceso, acreditado con el Acta de Defunción
emitida por el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil - RENIEC.

Artículo 235
Datos relativos a la situación laboral
Las resoluciones que determinan el término de la función pública del Auxiliar
de Educación deben estar debidamente motivadas, señalando expresamente

243
la causal que se invoca, los documentos que la sustentan, los datos referentes
a la situación laboral del ex servidor y la norma legal que ampara la decisión
adoptada.

Artículo 236
Entrega del cargo
Al término de la relación laboral, con excepción del retiro por fallecimiento, el
ex servidor, bajo responsabilidad, debe hacer entrega del cargo, bienes y asun-
tos pendientes de atención, ante la autoridad competente designada, dentro
de los treinta (30) días calendario de emitida la resolución de cese.

Artículo 237
Responsabilidad administrativa del Auxiliar de
Educación retirado
La resolución de cese del Auxiliar de Educación no lo exime de la responsabi-
lidad administrativa que por el ejercicio de la función pública se determine. En
el caso que un proceso administrativo disciplinario comprenda a un Auxiliar
de Educación fallecido, se da por concluido el proceso respecto a este último,
continuando el proceso para los demás Auxiliares que resulten responsables.

Se incorpora el Título Sétimo por el artículo 2 del Decreto Supremo N° 008-2014-MINEDU,

publicado el 13 de diciembre 2014.

244
REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

245
DISPOSICIONES
COMPLEMENTARIAS
FINALES
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

PRIMERA
Definición de cargos
En un plazo de ciento veinte (120) días calendario el MINEDU definirá los car-
gos de las cuatro áreas de desempeño laboral con intervención de las Direc-
ciones responsables de las diversas modalidades y formas educativas. Dichos
cargos se irán implementando progresivamente, de acuerdo a la disponibilidad
presupuestal del sector.

SEGUNDA
Zonas rurales y de frontera
En aplicación de lo dispuesto en la Sexta Disposición Complementaria Tran-
sitoria y Final de la Ley, el MINEDU actualiza, en coordinación con el Instituto
Nacional de Estadística e Informática y el Consejo Nacional de Desarrollo de
Fronteras e Integración Fronteriza, en un plazo de noventa (90) días calen-
darios, contados a partir de la vigencia del presente Reglamento, los ámbitos
territoriales considerados como rurales y de frontera, observando las normas
legales vigentes.

TERCERA
Auxiliares de Educación
Los Auxiliares de Educación se sujetan a lo dispuesto en el Decreto Legislativo
N° 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del
Sector Público, y el Reglamento de la Carrera Administrativa, aprobado por
Decreto Supremo N° 005-90-PCM, respecto a lo no contemplado en el Título
Sétimo del presente Reglamento.
Percibirán la asignación por cumplir 25 o 30 años de servicios, la compensa-
ción por tiempo de servicios y el subsidio por fallecimiento del servidor y sus
familiares directos, así como por gastos de sepelio, conforme a lo establecido
en Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector
Público y el Reglamento de la Carrera Administrativa, hasta que se expida la
Ley que establezca las remuneraciones, asignaciones y demás beneficios que
le corresponden percibir.

247
Tercera Disposición Complementaria Final modificada por el Artículo 1 del Decreto Supre-
mo N° 008-2014-MINEDU, publicado el 13 de diciembre 2014.

CUARTA
Instituciones educativas que mantienen
convenios con el Estado
La selección de los Directores de las instituciones educativas administradas
por entidades que mantienen convenios con el Estado se regirán además por
las normas que se desprenden de los respectivos convenios.

QUINTA
Resoluciones nominales sobre escala
magisterial
De conformidad con lo dispuesto en la Primera y Cuarta Disposición Com-
plementaria, Transitoria y Final de la Ley, las instancias de gestión educativa
descentralizada expedirán dentro del plazo de sesenta (60) días, contados
a partir de la entrada en vigencia del presente Reglamento, las respectivas
resoluciones nominales que ubiquen a los profesores comprendidos en la Ley
del Profesorado y la Ley de Carrera Pública Magisterial, en la escala magis-
terial que les corresponda. Dicha resolución deberá consignar los nombres y
apellidos del profesor, número del documento nacional de identidad, código
modular, código modular de la institución educativa, cargo, jornada de trabajo,
área de desempeño laboral, escala magisterial y vigencia de ubicación en la
Escala Magisterial. Este documento será registrado en el Escalafón Magisterial.

SEXTA
Profesores sin título pedagógico
Los profesores nombrados sin título pedagógico a los que se refiere la Segun-
da Disposición Complementaria Transitoria y Final de la Ley, tienen el plazo de
dos (02) años, contados a partir de la vigencia de la Ley, para obtener y acre-
ditar el título profesional pedagógico. Vencido este plazo, los que no acrediten
título profesional son retirados del servicio magisterial público. Los que acredi-

248
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

ten el título pedagógico serán evaluados para su incorporación a la primera Es-

cala Magisterial, de acuerdo a las normas específicas que apruebe el MINEDU.

SÉTIMA
Evaluación de desempeño de los profesores
Coordinadores de PRONOEI
Los profesores cuyo cargo inicial es el de Docente Coordinador de PRONOEI le
es de aplicación la evaluación de desempeño a que se refiere el artículo 24 de la
Ley. A partir de la vigencia de la Ley solo podrán acceder al cargo de docente
Coordinador de PRONOEI los profesores que hayan ingresado como profesores
de aula.

OCTAVA
Profesores que laboran en institución
educativa unidocente
Los profesores que laboran en instituciones educativas unidocentes de Edu-
cación Básica Regular de los niveles de Inicial y Primaria son ubicados en el
cargo de profesor con jornada de trabajo de treinta (30) horas, a quienes se
les encargará las funciones de Director de dichos planteles en cada año lectivo.
Mientras se encuentre desempeñando la función de Director de la citada institución
educativa, le corresponde percibir la asignación por jornada de trabajo adicional.

NOVENA
Asignación especial a profesores del VRAEM
Adicionalmente a las asignaciones y estímulos económicos mencionados en
la Ley y el presente Reglamento, los profesores comprendidos en la Carrera
Pública Magisterial de la Ley N° 29944, Ley de Reforma Magisterial, que labo-
ran en los distritos que forman parte del ámbito de intervención directa o del
ámbito de influencia del Valle de los Ríos Apurímac, Ene y Mantaro – VRAEM,
perciben una asignación mensual por laborar en dicha zona.

249
El monto de dicha asignación y los distritos que forman parte del ámbito de
intervención directa y del ámbito de influencia del Valle de los Ríos Apurímac,
Ene y Mantaro – VRAEM, son fijados o declarados mediante Decreto Supremo.
Novena Disposición Complementaria Final modificada por el artículo 1 del Decreto Supre-
mo N.° 002-2014-MINEDU, publicado el 17 de abril 2014.

DÉCIMA
Licencia sin goce de remuneración de los
profesores designados en cargos de confianza
El profesor que es designado en cargo de confianza, con excepción del cargo
de Director de UGEL y de Jefe o Director de Gestión Pedagógica, comprendi-
dos en la escala 11 del Decreto Supremo N° 051-91-PCM, se le otorga licencia sin
goce de remuneración, a fin de que pueda percibir las remuneraciones que le
corresponden por la plaza y cargo en la que ha sido designado.

DÉCIMA PRIMERA
Adecuación de cargos anteriores a la Ley
Todos los nombramientos y designaciones a cargos que se hayan efectuado
por disposición de normas anteriores que ya no estén vigentes, serán adecua-
dos a los cargos de las áreas de desempeño laboral establecidas en la Ley. En
el caso que el cargo haya dejado de existir, el profesor será reubicado como
profesor de aula o por horas, de acuerdo a su formación inicial y especializa-
ción debidamente certificada.

Se incorpora la Décima tercera Disposición Complementaria Final por el artículo 2 del

Decreto Supremo N.° 008-2014-MINEDU, publicada el 13 de diciembre de 2014.

DÉCIMA SEGUNDA
Normas Complementarias
El MINEDU dictará las normas complementarias que sean necesarias para la
aplicación del presente Reglamento

250
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

DÉCIMA TERCERA
Auxiliares de Educación sin estudios
Los Auxiliares de Educación nombrados, que no acrediten haber culminado el
cuarto ciclo de estudios pedagógicos o sexto ciclo de estudios universitarios
en educación, deberán cumplir dicho requisito hasta el 31 de diciembre del año
2017. Si al vencimiento del plazo previsto, no logran acreditar el cumplimiento
del referido requisito, serán retirados del servicio.

Se incorpora la Décima tercera Disposición Complementaria Final por el artículo 2 del

Decreto Supremo N.° 008-2014-MINEDU, publicada el 13 de diciembre de 2014.

DÉCIMA CUARTA
Procedimiento de reasignación por interés per-
sonal y unidad familiar del año 2014
El procedimiento de reasignación docente por las causales de interés personal
y de unidad familiar, tipos 1, 2 y 3, para los cargos de profesor de Institucio-
nes Educativas Públicas de Educación Básica y Técnico Productiva, corres-
pondiente al año 2014; se realizará, de manera excepcional, a nivel nacional,
durante los meses de mayo a agosto de 2015, con vigencia a partir del inicio
del año lectivo escolar 2016; de conformidad con lo previsto en la Norma Téc-
nica denominada “Normas de Procedimiento para Reasignaciones y Permutas
de Profesores comprendidos en la Carrera Pública Magisterial de la Ley de
Reforma Magisterial”, aprobada por Resolución Ministerial N° 0582-2013-ED;
sin perjuicio de la realización del procedimiento de reasignaciones correspon-
diente al año 2015.

El referido procedimiento excepcional de reasignación no comprende las pla-

zas vacantes publicadas para el Concurso de Nombramiento Docente 2015; y,
en el caso de las reasignaciones por interés personal y unidad familiar Tipo 3,
se realizará solo en las plazas vacantes generadas por el cese de profesores de
la Carrera Pública Magisterial durante el año 2015, presupuestadas de acuerdo
a la Ley de Reforma Magisterial.

Durante la realización del procedimiento excepcional de reasignación por inte-

rés personal y unidad familiar, queda suspendido el procedimiento de reasig-
nación por causal de salud.

Se incorpora la Décima cuarta Disposición Complementaria Transitoria por el artículo 1 del

Decreto Supremo N.° 005-2015-MINEDU, publicada el 29 de mayo de 2015.

251
DISPOSICIONES
COMPLEMENTARIAS
TRANSITORIAS

252
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

PRIMERA
Regulación de concursos excepcionales y
evaluación de ingreso a profesores nombrados
sin título
Los concursos excepcionales de acceso a la tercera, cuarta, quinta y sexta es-
cala magisterial y de ingreso a la Carrera Pública Magisterial, a que se refiere la
Primera y Segunda Disposición Complementaria Transitoria y Final de la Ley,
respectivamente, se regirán por las normas específicas que apruebe el MINE-
DU mediante Resolución Ministerial.

SEGUNDA
Profesores que postulan a Educación Básica
Especial
En tanto las instituciones de educación superior no cuenten con una oferta
significativa de formación inicial para los profesores que atienden necesidades
educativas especiales, en la evaluación para el ingreso a la carrera y cargos
de la modalidad de Educación Básica Especial, se permitirá la postulación de
profesores cuya documentación evidencie experiencia laboral en el campo o
de educación comunitaria en las materias requeridas para la plaza a la que
postula.

TERCERA
Acreditación de instituciones de educación
superior que forman profesores
En tanto el número de instituciones de educación superior acreditadas resulte
insuficiente para las acciones de formación en servicio y evaluación docente
previstas en el presente Reglamento, el MINEDU aplicará medidas transitorias
para la celebración de convenios o contratos con instituciones de educación

253
superior aún no acreditadas. Estas medidas transitorias, serán establecidas en
coordinación con el SINEACE y regirán por un plazo de cinco (05) años conta-
dos a partir de la entrada en vigencia del presente Reglamento. Durante dicho
plazo, las instituciones de educación superior acreditadas tendrán prioridad
para la celebración de los convenios o contratos con el MINEDU o los Gobier-
nos Regionales.

CUARTA
Denuncias y procesos administrativos en
trámite
Las investigaciones previas a la instauración del proceso administrativo disci-
plinario que se encuentren en curso, se deben adecuar a las disposiciones de la
Ley y el presente Reglamento. En el caso de los procesos administrativos dis-
ciplinarios instaurados con anterioridad a la vigencia de la Ley, se regirán por
la reglamentación vigente al momento de su instauración hasta su conclusión.

QUINTA
Remuneraciones de profesores sin título
pedagógico y auxiliares de educación
En tanto no se apruebe las condiciones y montos de la escala transitoria a que
hace referencia la Segunda Disposición Complementaria, Transitoria y Final de
la Ley, los profesores nombrados sin título pedagógico comprendidos en las
categorías remunerativas A, B, C, D y E y auxiliares de educación, continuarán
percibiendo los conceptos remunerativos asegurables y no asegurables esta-
blecidos por el Decreto Supremo N° 051-91-PCM (Escala 05: Profesorado Sin
Título Profesional) y demás normativa legal expresa.

Quinta Disposición Complementaria Transitoria modificada por el Artículo 1 del Decreto Su-
premo N.° 008-2014-MINEDU, publicado el 13 de diciembre 2014.

254
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

SEXTA
Incorporación de la evaluación del progreso
de los alumnos

La inclusión de la evaluación del progreso de los alumnos como criterio de

evaluación del desempeño docente, a que se refiere el artículo 24 de la Ley, se
realizará progresivamente conforme se amplíen los alcances de las evaluacio-
nes estandarizadas a los estudiantes de las diferentes modalidades, formas,
niveles y ciclos del sistema educativo.

SÉTIMA
Licencia para participar en Áreas de
Formación Docente, Innovación e
Investigación

En tanto se implementen las Áreas de Formación Docente, Innovación e Inves-

tigación, excepcionalmente los profesores podrán solicitar licencia sin goce de
remuneración por motivos particulares, para desempeñar las funciones que se
requieran en dichas áreas. En estos casos, la duración de la licencia puede ser
mayor al establecido en el literal a) del artículo 197 del presente Reglamento.

OCTAVA
Evaluaciones de desempeño
La aplicación de los resultados de las evaluaciones de desempeño como requi-
sito para la participación del profesor en concursos o la obtención de diversos
beneficios, queda en suspenso en tanto no se generalicen dichas evaluaciones
por parte del MINEDU.

255
NOVENA
Escalafón magisterial
En tanto no se automatice el Escalafón Magisterial los documentos requeridos
para los concursos públicos deberán ser presentados por el profesor postu-
lante.

DÉCIMA
Colegio Profesional de Profesores del Perú

Las disposiciones del presente Reglamento que se refieren al Colegio de

Profesores del Perú quedan en suspenso, en tanto no exista un pronun-
ciamiento definitivo de la instancia judicial competente, que resuelva las
controversias existentes.

DÉCIMA PRIMERA
Procedimiento excepcional de evaluación
para los profesores que se desempeñan
como director o subdirector en Instituciones
Educativas
Los profesores que vienen ejerciendo funciones de directivos en institucio-
nes educativas públicas de gestión directa o en instituciones educativas
públicas de gestión privada por convenio, de Educación Básica o Técnico
Productiva, en virtud de resoluciones emitidas por las instancias de gestión
educativa descentralizadas, en el marco de las normas derogadas por la
Décima Sexta Disposición Complementaria, Transitoria y Final de la Ley,
serán evaluados, excepcionalmente, en las habilidades requeridas para el
desempeño en el cargo.

La superación de dicha evaluación determina la asignación de la plaza de

director o subdirector por un periodo de tres años, conforme a la normati-
vidad vigente.

256
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

Los requisitos, procedimientos e instrumentos específicos que se utilizarán

en esta evaluación excepcional serán aprobados por el MINEDU mediante
Resolución Ministerial.

Los profesores que: i) no aprueben la mencionada evaluación excepcional,

ii) sean retirados del procedimiento de evaluación, iii) no se presenten a
la evaluación excepcional, o iv) no cumplan los requisitos establecidos por
el MINEDU para ejercer funciones de director o subdirector, permanecerán
desempeñando dicha función, según corresponda, hasta el término del año
2014; retornando al cargo de docente de aula en la institución educativa de
origen o en una similar de la jurisdicción de la UGEL a la que pertenece la
referida institución, a partir del inicio del año escolar 2015. De no ser posible
la reubicación del profesor en ninguna institución educativa de la referida
UGEL, este será reubicado en otra institución educativa similar de la UGEL
más cercana en la misma región.

Se declararán vacantes las plazas ocupadas por los profesores que se en-
cuentren en alguna de las condiciones descritas en el párrafo precedente y
se incorporarán en la primera convocatoria del concurso público para acce-
so a cargos de director y subdirector de instituciones educativas a que se
refiere la Quinta Disposición Complementaria, Transitoria y Final de la Ley.

En dicha convocatoria, podrán presentarse los profesores mencionados en

el párrafo precedente.

Los profesores que ocupan cargos directivos por encargo se rigen por lo
dispuesto en el subcapítulo IV del Capítulo XIV del presente Reglamento.

Se incorpora Décima Primera Disposición Complementaria Transitoria por el artículo 1

del Decreto Supremo N° 003-2014-MINEDU, publicada el 20 de mayo de 2014.

DÉCIMA SEGUNDA
Proceso de racionalización de plazas de
personal docente, directivo y jerárquico
en las instituciones educativas públicas de
Educación Básica y Técnico Productiva en el
año 2014

257
Excepcionalmente, en el año 2014 el proceso de racionalización de plazas
de personal docente, directivo y jerárquico en las instituciones educativas
públicas de Educación Básica y Técnico Productiva, se realizará entre los
meses de octubre y noviembre.

Se incorpora Décima Segunda Disposición Complementaria Transitoria por el artículo 1

del Decreto Supremo N° 006-2014-MINEDU, publicada el 17 de octubre de 2014.

DÉCIMA TERCERA
Proceso de contratación de profesores en el
año 2015
El proceso de contratación de profesores en las Instituciones Educativas
Públicas de Educación Básica y Educación Técnico Productiva, para el año
2015, se llevará a cabo teniendo en cuenta el cuadro de méritos de la Prue-
ba Única Regional aplicada el año 2014, de acuerdo a las disposiciones que
emita el MINEDU.

Se incorpora la Décima Tercera Disposición Complementaria Transitoria por el artículo

2 del Decreto Supremo N° 008-2014-MINEDU, publicada el 13 de diciembre de 2014.

DÉCIMA CUARTA
Procedimiento de reasignación por interés
personal y unidad familiar del año 2014
El procedimiento de reasignación docente por las causales de interés per-
sonal y de unidad familiar, tipos 1, 2 y 3, para los cargos de profesor de Ins-
tituciones Educativas Públicas de Educación Básica y Técnico Productiva,
correspondiente al año 2014; se realizará, de manera excepcional, a nivel
nacional, durante los meses de mayo a agosto de 2015, con vigencia a partir
del inicio del año lectivo escolar 2016; de conformidad con lo previsto en la
Norma Técnica denominada “Normas de Procedimiento para Reasignacio-
nes y Permutas de Profesores comprendidos en la Carrera Pública Magiste-
rial de la Ley de Reforma Magisterial”, aprobada por Resolución Ministerial

258
 REGLAMENTO DE LA LEY DE REFORMA MAGISTERIAL

N° 0582-2013-ED; sin perjuicio de la realización del procedimiento de rea-

signaciones correspondiente al año 2015.

El referido procedimiento excepcional de reasignación no comprende las

plazas vacantes publicadas para el Concurso de Nombramiento Docente
2015; y, en el caso de las reasignaciones por interés personal y unidad fami-
liar Tipo 3, se realizará solo en las plazas vacantes generadas por el cese de
profesores de la Carrera Pública Magisterial durante el año 2015, presupues-
tadas de acuerdo a la Ley de Reforma Magisterial.

Durante la realización del procedimiento excepcional de reasignación por

interés personal y unidad familiar, queda suspendido el procedimiento de
reasignación por causal de salud.

Se incorpora la Décima Cuarta Disposición Complementaria Transitoria por el artículo 1

del Decreto Supremo N° 005-2015-MINEDU, publicada el 29 de mayo de 2015.

DISPOSICIÓN
COMPLEMENTARIA
DEROGATORIA

Deróguese los Decretos Supremos N° 19-90-ED,

003-2008-ED, sus modificatorias y las demás
Única normas que se opongan a lo dispuesto en el
Derogatoria presente Decreto Supremo.

259
260
 NORMAS
COMPLEMENTARIAS
 Fijan Remuneración Íntegra Mensual - RIM de Profesor de la Primera Escala
Magisterial en el marco de la Ley Nº 29944

DECRETO SUPREMO
N° 290-2012-EF
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA

CONSIDERANDO:

Que, mediante la Ley N° 29944, Ley de Reforma Magisterial se norman las relacio-
nes entre el Estado y los profesores que prestan servicios en las instituciones y programas
educativos públicos de educación básica y técnico productiva y en las instancias de gestión
educativa descentralizada. La Ley regula la Carrera Pública Magisterial, los deberes y dere-
chos de los profesores, su formación continua, su evaluación, su proceso disciplinario, sus
remuneraciones y sus estímulos e incentivos;

Que, el artículo 56° de la Ley N° 29944, Ley de Reforma Magisterial dispone que el
profesor percibe una Remuneración Integra Mensual – RIM de acuerdo a su escala magiste-
rial y jornada de trabajo; asimismo, señala que dicha remuneración comprende las horas de
docencia en el aula, preparación de clases y evaluación, actividades extracurriculares com-
plementarias, trabajo con las familias y la comunidad y apoyo al desarrollo de la institución
educativa;

Que, el artículo 57° de la Ley N° 29944, Ley de Reforma Magisterial establece que el
Poder Ejecutivo, a propuesta del Ministerio de Educación, establece el valor de la RIM a nivel
nacional, lo que en el marco de la Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, se mate-
rializa en la emisión de un Decreto Supremo; asimismo, establece que la RIM de la primera
escala magisterial es el referente sobre el que se calcula el porcentaje de incremento de la
RIM de las demás escalas magisteriales;

Que, la Primera Disposición Complementaria, Transitoria y Final de la Ley N° 29944,

Ley de Reforma Magisterial dispone, entre otros, que los profesores no podrán percibir un
incremento mensual menor al 8,1% de la RIM para lo cual el diferencial que resulte de dicho
incremento será considerado como una Compensación Extraordinaria Transitoria, cuyas ca-
racterísticas y condiciones se fijarán en el Decreto Supremo que establezca el valor de la
Remuneración Íntegra Mensual (RIM) a que se refiere el artículo 57 de la citada Ley, por lo
que es necesario establecer las mencionadas características y condiciones en el presente
Decreto Supremo;

Que, por lo expuesto resulta necesario fijar la RIM correspondiente a la Primera Es-
cala Magisterial de la Carrera Pública Magisterial;

De conformidad con la Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, la Ley
N°28044, Ley General de Educación, y la Ley N° 29944, Ley de Reforma Magisterial;

DECRETA:

262
 NORMAS COMPLEMENTARIAS

Artículo 1.- Del monto correspondiente de la Remuneración Íntegra Mensual (RIM) de la

Primera Escala Magisterial
Fíjese el monto de la Remuneración Integra Mensual - RIM por hora de trabajo semanal -
mensual correspondiente a la Primera Escala Magisterial de la Carrera Pública Magisterial a
la que se refiere la Ley N° 29944, Ley de Reforma Magisterial, en S/. 51.83 (CINCUENTA Y
UN CON 83/100 NUEVOS SOLES).

Artículo 2.- De la Derogatoria

Deróguense las disposiciones que se opongan a lo establecido por el presente Decreto
Supremo.

Artículo 3.- Refrendo

El presente Decreto Supremo será refrendado por el Ministro de Economía y Finanzas y la
Ministra de Educación.

DISPOSICIÓN COMPLEMENTARIA FINAL

ÚNICA.- La Compensación Extraordinaria Transitoria a que hace referencia la Primera Dis-

posición Complementaria, Transitoria y Final de la Ley N° 29944, Ley de Reforma Magiste-
rial, no está afecta a cargas sociales ni tiene naturaleza pensionaria y será percibida por el
profesor durante su permanencia en el cargo y la Escala Magisterial en la que fue ubicado
producto de la implementación de lo dispuesto en la citada Disposición.

Dado en la Casa de Gobierno, en Lima, a los veintidós días del mes de diciembre del año
dos mil doce.

OLLANTA HUMALA TASSO

Presidente Constitucional de la República

LUIS MIGUEL CASTILLA RUBIO

Ministro de Economía y Finanzas

PATRICIA SALAS O’BRIEN

Ministra de Educación

263
 LEY N° 30002

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA

POR CUANTO:

El Congreso de la República
Ha dado la Ley siguiente:

EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA;
Ha dado la Ley siguiente:

LEY QUE ESTABLECE LAS CARACTERÍSTICAS DE LA REMUNERACIÓN ÍNTEGRA MEN-

SUAL (RIM) A LA QUE HACE REFERENCIA LA LEY 29944, LEY DE REFORMA MAGIS-
TERIAL, Y ESTABLECE OTRAS DISPOSICIONES

Artículo único. Características de la Remuneración Íntegra Mensual (RIM)

Establécese que durante el Año Fiscal 2013 el 65% de la Remuneración Íntegra Mensual
(RIM) correspondiente a cada escala magisterial, a la que hace referencia el artículo 57 de
la Ley 29944, Ley de Reforma Magisterial, está afecta a cargas sociales y es de naturaleza
pensionable.

DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS TRANSITORIAS

PRIMERA. Para financiar el costo diferencial de la implementación de la Remuneración Ínte-

gra Mensual (RIM), establecida para cada Escala Magisterial de la Ley 29944, Ley de Refor-
ma Magisterial, autorízase al Ministerio de Educación para que, mediante decreto supremo
refrendado por los ministros de Economía y Finanzas y de Educación, a propuesta de este
último, dentro de los treinta días hábiles de publicada la presente Ley, realice una transfe-
rencia de partidas en el Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2013, a favor de
los gobiernos regionales, hasta por la suma de S/. 50 000 000,00 (CINCUENTA MILLONES
Y 00/100 NUEVOS SOLES).

Para tal efecto, exceptúase al Ministerio de Educación de lo dispuesto en el numeral 9.1 del
artículo 9 de la Ley 29951, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2013.

SEGUNDA. Para efectos de lo establecido en el primer párrafo de la disposición precedente,

así como para la autorización establecida en la vigésima sexta disposición complementaria
final de la Ley 29951, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2013, excep-
túase al Ministerio de Educación de lo dispuesto en el literal c), numeral 41.1, del artículo 41 y
en el artículo 80 del Texto Único Ordenado de la Ley 28411, Ley General del Sistema Nacional
de Presupuesto, aprobado por Decreto Supremo 304-2012-EF.

Las modificaciones presupuestarias que se derivan de la aplicación de la presente disposi-

ción, se realizan con cargo a gastos de inversión.

TERCERA. Exceptúase al pliego Ministerio de Educación y a las unidades ejecutoras de

educación de los gobiernos regionales, de las prohibiciones establecidas en el literal a.5

264
 NORMAS COMPLEMENTARIAS

de la octava disposición complementaria transitoria del Texto Único Ordenado de la Ley

28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, aprobado por Decreto Supremo
304- 2012-EF, y en el artículo 6 de la Ley 29951, Ley de Presupuesto del Sector Público para
el Año Fiscal 2013, para que concluyan el trámite previsto en la Ley 29874, hasta el 30 de
abril de 2013.

Lo establecido en la presente disposición se aplica en concordancia con lo dispuesto por la

centésima cuarta disposición complementaria final de la Ley 29951.

La aplicación de lo establecido en la presente disposición se financia con cargo al

presupuesto institucional del Ministerio de Educación. Para el caso de pliegos distintos al
pliego Ministerio de Educación, se autoriza a dicho Ministerio a efectuar modificaciones
presupuestarias en el nivel institucional, las que se aprueban mediante decreto supremo
refrendado por el Ministro de Economía y Finanzas y el Ministro de Educación, a propuesta
de este último. Para efectos de lo establecido en el presente párrafo, exceptúase al
Ministerio de Educación de lo dispuesto en el literal c), numeral 41.1, del artículo 41 y en el
artículo 80 del Texto Único Ordenado de la Ley 28411, Ley General del Sistema Nacional de
Presupuesto, aprobado por Decreto Supremo 304-2012-EF.

DISPOSICIÓN COMPLEMENTARIA FINAL

ÚNICA. Mediante decreto supremo refrendado por el Ministro de Economía y Finanzas y

el Ministro de Educación, a propuesta de este último, se aprobarán las disposiciones regla-
mentarias que resulten necesarias para la mejor aplicación de la presente Ley.

Comuníquese al señor Presidente Constitucional de la República para su promulgación.

En Lima, a los catorce días del mes de marzo de dos mil trece.

VÍCTOR ISLA ROJAS

Presidente del Congreso de la República

JUAN CARLOS EGUREN NEUENSCHWANDER

Segundo Vicepresidente del Congreso de la República

AL SEÑOR PRESIDENTE CONSTITUCIONAL DE LA REPÚBLICA

POR TANTO:

Mando se publique y cumpla.

Dado en la Casa de Gobierno, en Lima, a los quince días del mes de marzo del año dos mil
trece.

OLLANTA HUMALA TASSO

Presidente Constitucional de la República

JUAN F. JIMÉNEZ MAYOR

Presidente del Consejo de Ministros

Nota:
La Ley N.° 30114, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2014 establece en
su Octogésima Sétima Disposición Complementaria y Final “(…) la vigencia permanente del
artículo único de la Ley 30002”.

265
 Establecen el monto de la Asignación Temporal por Desempeño de cargo de
Director y Subdirector de Institución Educativa Pública en el marco de la Carrera
Pública Magisterial de la Ley de Reforma Magisterial

DECRETO SUPREMO
N° 227-2013-EF

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA

CONSIDERANDO:

Que, el literal h) del artículo 80 de la Ley N° 28044 - Ley General de Educación,

establece que corresponde al Ministerio de Educación definir las políticas, sectoriales de
personal, programas de mejoramiento del personal directivo docente y administrativo del
sector e implementar la carrera pública magisterial;

Que, mediante la Ley N° 29944 - Ley de Reforma Magisterial, se norman las relacio-
nes entre el Estado y los profesores que prestan servicios en las instituciones y programas
educativos públicos de educación básica y técnico productiva y en las instancias de gestión
educativa descentralizadas; asimismo, regula la Carrera Pública Magisterial, los deberes y
derechos de los profesores, su formación continua, su evaluación, su proceso disciplinario,
sus remuneraciones, sus estímulos e incentivos;

Que, el artículo 56 de la Ley N° 29944, dispone que el profesor percibe una remune-
ración íntegra mensual de acuerdo a su escala magisterial y jornada de trabajo. Adicional-
mente, el profesor puede percibir asignaciones temporales que se otorgan por el ejercicio
de cargos de responsabilidad en las diferentes áreas de desempeño: directivos, especialistas,
capacitadores y jerárquicos; por ubicación de la institución educativa: ámbito rural y de fron-
tera; y por las características de la institución educativa: unidocente, multigrado o bilingüe,
concordante con el artículo 129 de su Reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo N°
004-2013-ED;

Que, conforme a lo dispuesto por el literal d) del artículo 35 de la Ley N° 29944, al car-
go de Directivo de institución educativa se accede por concurso; para postular a una plaza de
director o subdirector de instituciones educativas públicas y programas educativos, el profesor
debe estar ubicado entre la cuarta y octava escala magisterial;

Que, el artículo 58 de la Ley N° 29944, establece que el Ministerio de Educación,

en coordinación con el Ministerio de Economía y Finanzas, en el marco del Texto Único
Ordenado de la Ley N° 28411- Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, aprobado
mediante Decreto Supremo N° 304-2012-EF, establece los montos y criterios técnicos de
las asignaciones; entre las cuales se encuentran las asignaciones temporales a que hace
referencia el artículo 56 de la Ley N° 29944;

Que, la Cuarta Disposición Transitoria del Texto Único Ordenado de la Ley N° 28411,
Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, aprobado mediante Decreto Supremo

266
 NORMAS COMPLEMENTARIAS

N° 304-2012-EF, señala que las escalas remunerativas y beneficios de toda índole, así como
los reajustes de las remuneraciones y bonificaciones que fueran necesarios durante el Año
Fiscal para los Pliegos Presupuestarios comprendidos dentro de los alcances de la Ley Ge-
neral, se aprueban mediante Decreto Supremo refrendado por el Ministro de Economía y
Finanzas, a propuesta del Titular del Sector; es nula toda disposición contraria, bajo respon-
sabilidad;

Que, la Décima Disposición Complementaria, Transitoria y Final de la Ley N° 29944

- Ley de Reforma Magisterial, dispone que los montos fijados para las asignaciones tempo-
rales se efectivizarán a partir del 01 de enero del 2014, correspondiente al segundo tramo
de la implementación de la citada Ley; Que, por lo expuesto resulta necesario fijar, entre
otros, el monto y criterios técnicos de la asignación temporal por desempeño en el cargo de
director y subdirector de instituciones educativas públicas de Educación Básica y Técnico
Productiva, en el marco de la Ley N° 29944 – Ley de Reforma Magisterial;

De conformidad con la Ley N° 29158 - Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, el Texto
Único Ordenado de la Ley N° 28411 - Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, la
Ley N° 28044 - Ley General de Educación, Ley N° 29944 - Ley de Reforma Magisterial, y su
Reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo N° 004-2013-ED;

DECRETA:

Artículo 1.- Asignación Temporal por desempeño de cargo de director y subdirector de

institución educativa pública de Educación Básica y Educación Técnico Productiva
Establézcase en el marco de lo dispuesto en el literal b) de la Décima Disposición Comple-
mentaria, Transitoria y Final de la Ley N° 29944, Ley de Reforma Magisterial, el monto de la
asignación temporal por el ejercicio del cargo de director y subdirector en una institución
educativa pública de Educación Básica y Educación Técnico Productiva, conforme al si-
guiente detalle:

- Ochocientos y 00/100 Nuevos Soles (S/. 800.00) por desempeño de cargo de

Director de Institución Educativa en 2 Turnos.

- Seiscientos y 00/100 Nuevos Soles (S/.600.00) por desempeño de cargo de Di-

rector de Institución Educativa en 1 Turno.

- Cuatrocientos y 00/100 Nuevos Soles (S/.400.00) por desempeño de cargo de

Subdirector de Institución Educativa.

La percepción de las asignaciones antes mencionadas son excluyentes entre sí, pudiendo
percibirse sólo una de ellas.

Artículo 2.- Vigencia y Características de la Asignación

La asignación temporal establecida en el presente Decreto Supremo entra en vigencia a
partir del 01 de enero del 2014.

Esta asignación no tiene carácter remunerativo ni pensionable, no se incorpora a la Remu-

neración Íntegra Mensual – RIM del profesor, no forma base de cálculo para la asignación o
compensación por tiempo de servicios o cualquier otro tipo de bonificaciones, asignaciones
o entregas, ni está afecta a cargas sociales.

267
Artículo 3.- Criterios Técnicos para la percepción de la Asignación
Las asignaciones temporales por desempeño de cargo de director y subdirector de una
institución educativa pública de Educación Básica y Técnico Productiva serán percibidas
únicamente por los profesores designados en dichos cargos por concurso público.

Dicha asignación temporal es otorgada al profesor en tanto éste desempeñe la función

efectiva en alguno de los cargos señalados en el artículo 1 del presente decreto supremo,
caso contrario dejará de percibirla. Para efectos del presente decreto supremo el desempe-
ño de la función efectiva en el cargo comprende el uso del descanso vacacional y la percep-
ción de los subsidios a que refiere la Ley N° 26790, Ley de Modernización de la Seguridad
Social en Salud.

Las asignaciones temporales deben estar registradas en el Aplicativo Informático para el

Registro Centralizado de Planillas y de Datos de los Recursos Humanos del Sector Público
del Ministerio de Economía y Finanzas.

Artículo 4.- Refrendo

El presente Decreto Supremo es refrendado por el Ministro de Economía y Finanzas y la
Ministra de Educación.

DISPOSICIÓN COMPLEMENTARIA FINAL

ÚNICA.- Los profesores designados, en el marco de los procesos de concurso de la Ley N°

29944, Ley de Reforma Magisterial, como directores y subdirectores de las instituciones
educativas públicas de Educación Básica y Técnico Productiva, no podrán percibir adicio-
nalmente las asignaciones dispuestas por el Decreto Supremo Extraordinario N° 077-93-
PCM y los incrementos diferenciados por cargo otorgados por el Decreto Supremo N° 050-
2005-EF y Decreto Supremo N° 081- 2006-EF; así como aquellas asignaciones por cargo
de director y subdirector contenidas en la Ley N° 24029, Ley del Profesorado, y la Ley N°
29062, Ley que modifica la Ley del Profesorado en lo referido a la carrera pública magiste-
rial, en los términos señalados en la Décima Sexta Disposición Complementaria, Transitoria
y Final de la Ley N° 29944.

Dado en la Casa de Gobierno, en Lima, a los trece días del mes de setiembre del año dos
mil trece.

OLLANTA HUMALA TASSO

Presidente Constitucional de la República

LUIS MIGUEL CASTILLA RUBIO

Ministro de Economía y Finanzas

PATRICIA SALAS O’BRIEN

Ministra de Educación

268
 NORMAS COMPLEMENTARIAS

Decreto Supremo que establece el Monto Único del Subsidio por Luto y Sepelio
a otorgarse a los profesores comprendidos en la Carrera Pública Magisterial a la
que se refiere la Ley Nº 29944, Ley de Reforma Magisterial

DECRETO SUPREMO
Nº 309-2013-EF
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA

CONSIDERANDO:

Que, mediante la Ley N° 29944, Ley de Reforma Magisterial, se norman las relacio-
nes entre el Estado y los profesores que prestan servicios en las instituciones y programas
educativos públicos de educación básica y técnico productivo y en las instancias de gestión
educativa descentralizada; asimismo, la Ley regula la Carrera Pública Magisterial, los debe-
res y derechos de los profesores, su formación continua, su evaluación, su proceso discipli-
nario, sus remuneraciones y sus estímulos e incentivos, cuyo Reglamento ha sido aprobado
mediante Decreto Supremo N° 004-2013-ED;

Que, el artículo 62 de la Ley N° 29944 dispone que el profesor tiene derecho a

Subsidio por Luto y Sepelio al fallecer su cónyuge o conviviente reconocido judicialmente,
padres o hijos. Si fallece el profesor, su cónyuge, hijos, padres o hermanos, en esa prelación
y en forma excluyente, tienen derecho al subsidio. Asimismo, establece que el Poder Ejecu-
tivo, a propuesta del Ministerio de Educación, establece el monto único por este subsidio;

Que, el artículo 135 del Reglamento de la Ley N° 29944, Ley de Reforma Magisterial,
aprobado mediante Decreto Supremo N° 004-2013-ED, establece que el Subsidio por Luto
y Sepelio consiste en un solo beneficio que se otorga, a petición de parte, en los siguientes
casos: a) Por fallecimiento del profesor: Al cónyuge o conviviente reconocido judicialmente,
hijos, padres o hermanos, en forma excluyente y en dicho orden de prelación. En caso de
existir más de un deudo con el mismo rango de prelación y con derecho al subsidio, éste
es distribuido en partes iguales entre los beneficiarios; y b) Por fallecimiento del cónyuge o
conviviente reconocido judicialmente, padres o hijos del profesor: Previa presentación del
acta de defunción y los documentos que acrediten el parentesco;

Que, la Cuadragésima Quinta Disposición Complementaria Final de la Ley N° 30114,

Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2014, autoriza al Ministerio de
Educación y a los Gobiernos Regionales al pago de los beneficios de asignación por tiempo
y servicios, y subsidio por luto y sepelio a partir del Año Fiscal 2013 en adelante, en virtud
de lo cual únicamente para efectuar el pago de estos beneficios, esta disposición entra en
vigencia al día siguiente de la publicación de la citada Ley; quedando exonerado el Ministe-
rio de Educación de las disposiciones legales que se opongan o limiten su aplicación;

Que, el numeral 1 de la Cuarta Disposición Transitoria del Texto Único Ordenado

de la Ley N° 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, aprobado mediante
Decreto Supremo N° 304-2012-EF; establece que las escalas remunerativas y beneficios
de toda índole, así como los reajustes de las remuneraciones y bonificaciones que fueran
necesarios durante el Año Fiscal para los Pliegos Presupuestarios comprendidos dentro de
los alcances de la Ley General, se aprueban mediante Decreto Supremo refrendado por el
Ministro de Economía y Finanzas, a propuesta del Titular del Sector. Es nula toda disposición
contraria, bajo responsabilidad;

269
 Que, resulta necesario establecer el monto único del Subsidio por Luto y Sepelio
para los profesores comprendidos en la Carrera Pública Magisterial a la que se refiere la Ley
N° 29944, Ley de Reforma Magisterial;

De conformidad con la Ley N° 29944, Ley de Reforma Magisterial; el Texto Único

Ordenado de la Ley N° 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, aprobado
mediante Decreto Supremo N° 304-2012-EF; y el Decreto Supremo N° 004-2013-ED que
aprueba el Reglamento de la Ley de Reforma Magisterial;

DECRETA:

Artículo 1.- Fija el Monto Único del Subsidio por Luto y Sepelio para los profesores de
la Carrera Pública Magisterial a la que se refiere la Ley de Reforma Magisterial
Fíjese en TRES MIL Y 00/100 NUEVOS SOLES (S/.3 000,00) el monto único del Subsidio
por Luto y Sepelio al que se refiere el artículo 62 de la Ley N° 29944, Ley de Reforma Ma-
gisterial.

Artículo 2.- Características del Subsidio por Luto y Sepelio

El Subsidio por Luto y Sepelio se otorga al profesor al fallecimiento de su cónyuge o convi-
viente reconocido judicialmente, padres o hijos.

Corresponde también su otorgamiento al cónyuge o conviviente reconocido judicialmente,

hijos, padres o hermanos, en forma excluyente y en ese orden de prelación, al fallecimiento
del profesor.

Este subsidio no tiene carácter remunerativo ni pensionable, no se incorpora a la Remune-

ración Íntegra Mensual – RIM del profesor, no forma parte de la base de cálculo para la com-
pensación por tiempo de servicios, o cualquier otro tipo de bonificaciones, asignaciones o
entrega y no se encuentran afectos a cargas sociales.

Artículo 3.- Alcance del Subsidio por Luto y Sepelio

El monto único del Subsidio por Luto y Sepelio a que se refiere el artículo 1 del presente De-
creto Supremo, se otorga a petición de parte y corresponde ser otorgado a los profesores
nombrados comprendidos en la Carrera Pública Magisterial regulada por la Ley N° 29944,
Ley de Reforma Magisterial, y siempre que el fallecimiento del profesor, su cónyuge o con-
viviente reconocido judicialmente, padres o hijos, haya ocurrido antes de la extinción de su
vínculo laboral. Asimismo, la acción por el referido subsidio prescribe en el plazo señalado
en la Ley N° 27321, Ley que establece nuevo plazo de prescripción de las acciones derivadas
de la relación laboral.

Artículo 4.- Derogatoria

Deróguense o déjese sin efecto todas aquellas disposiciones que se opongan a lo estable-
cido por el presente Decreto Supremo.

Artículo 5.- Refrendo

El presente Decreto Supremo es refrendado por el Ministro de Economía y Finanzas.

Dado en la Casa de Gobierno, en Lima, a los trece días del mes de diciembre del año dos
mil trece.

OLLANTA HUMALA TASSO LUIS MIGUEL CASTILLA RUBIO

Presidente Constitucional de la República Ministro de Economía y Finanzas

270
 NORMAS COMPLEMENTARIAS

Establecen Vigencia, Características, Criterios y Montos de las Asignaciones por

Tipo y Ubicación de Institución Educativa, así como de la Asignación Especial por
labores en el Valle de los Ríos Apurímac, Ene y Mantaro (VRAEM) en el marco de
la Ley Nº 29944, Ley de Reforma Magisterial

DECRETO SUPREMO
N° 014-2014-EF

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA

CONSIDERANDO:

Que, el literal h) del artículo 80 de la Ley N° 28044 - Ley General de Educación

establece que corresponde al Ministerio de Educación definir las políticas sectoriales de
personal, programas de mejoramiento del personal directivo, docente y administrativo del
sector e implementar la carrera pública magisterial;

Que, mediante la Ley N° 29944 - Ley de Reforma Magisterial se norman las relaciones
entre el Estado y los profesores que prestan servicios en las instituciones y programas
educativos públicos de educación básica y técnico productiva y en las instancias de gestión
educativa descentralizadas; asimismo, regula la Carrera Pública Magisterial, los deberes y
derechos de los profesores, su formación continua, su evaluación, su proceso disciplinario,
sus remuneraciones y sus estímulos e incentivos;

Que, el artículo 55 de la Ley N° 29944 – Ley de Reforma Magisterial establece que

las remuneraciones, aguinaldos y asignaciones en la Carrera Pública Magisterial son deter-
minados por el Poder Ejecutivo en el marco del Texto Único Ordenado de la Ley N° 28411,
Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, aprobado mediante Decreto Supremo N°
304-2012-EF y sus modificatorias;

Que, el artículo 56 de la Ley N° 29944 – Ley de Reforma Magisterial establece que adicional-
mente a la remuneración íntegra mensual, el profesor puede percibir asignaciones tempora-
les que se otorgan por los siguientes conceptos: a) Ejercicio de cargos de responsabilidad
en las diferentes áreas de desempeño: directivos, especialistas, capacitadores y jerárquicos;
b) Ubicación de la institución educativa: ámbito rural y de frontera; c) Característica de la
institución educativa: unidocente, multigrado o bilingüe;

Que, la Octava Disposición Complementaria, Transitoria y Final de la Ley N° 29944

– Ley de Reforma Magisterial dispone que los profesores que laboren en el Valle de los
Ríos Apurímac, Ene y Mantaro (VRAEM) percibirán una asignación especial, cuya vigencia,
periodicidad y monto serán fijados por el Poder Ejecutivo a propuesta del Ministerio de
Educación, concordante con la Novena Disposición Complementaria Final de su Regla-
mento, aprobado mediante Decreto Supremo N° 004-2013-ED;

Que, el artículo 58 de la Ley N° 29944 – Ley de Reforma Magisterial establece que

el Ministerio de Educación, en coordinación con el Ministerio de Economía y Finanzas, en el
marco del Texto Único Ordenado de la Ley N° 28411, Ley General del Sistema Nacional de
Presupuesto, aprobado mediante Decreto Supremo N° 304-2012-EF y sus modificatorias,
establece los montos y criterios técnicos de las asignaciones, entre las cuales se encuentran
las asignaciones por: servicio en institución educativa unidocente, multigrado o bilingüe y
trabajo en ámbito rural o de frontera;

271
 Que, el literal b) del artículo 124 del Reglamento de la Ley N° 29944 – Ley de Reforma
Magisterial, aprobado mediante Decreto Supremo N° 004-2013-ED, establece que las
asignaciones temporales son reconocimientos económicos que se otorgan al profesor por
el ejercicio de la función bajo ciertas condiciones particulares y/o asumir cargos o funciones
de mayor responsabilidad, las mismas que son percibidas siempre y cuando desarrolle su
labor de manera efectiva bajo dichas condiciones; asimismo, se señala que los criterios
técnicos y montos de las asignaciones temporales son determinados mediante Decreto
Supremo;

Que, la Sexta Disposición Complementaria, Transitoria y Final de la Ley N° 29944 –

Ley de Reforma Magisterial establece que el Ministerio de Educación, en coordinación con el
Instituto Nacional de Estadística e Informática, actualizará la determinación de los ámbitos
territoriales considerados como rurales y de frontera, a fin de efectivizar el pago de las
asignaciones que corresponden por dichos ámbitos en razón a la ubicación de la institución
educativa en los términos de la Ley N° 29944 – Ley de Reforma Magisterial;

Que, el segundo párrafo del artículo 13 de la Ley N° 27795, Ley de Demarcación

Territorial, define como zona de frontera a la circunscripción político administrativa cuyos
límites coincidan con los límites internacionales de la República. Asimismo, el artículo 8 de la
Ley N° 29778, Ley Marco para el Desarrollo e Integración Fronteriza, señala que la zona de
frontera es el territorio de un distrito fronterizo y, en casos convenidos por el Consejo Nacio-
nal de Desarrollo de Fronteras e Integración Fronteriza, con el gobierno regional respectivo,
el departamento o provincia fronteriza;

Que, mediante Decreto Supremo N° 021-2008-DESG, modificado por los Decretos

Supremos N° 074-2012- PCM y N° 090-2012-PCM, se determinó los distritos que forman
parte del ámbito de intervención directa del Valle de los ríos Apurímac, Ene y Mantaro –
VRAEM;

Que, el artículo 129 del Reglamento de la Ley N° 28044, Ley General de Educación,
aprobado mediante Decreto Supremo N° 011-2012-ED, clasifica a las instituciones educa-
tivas por el número de docentes en: a) Polidocente Completa: cuando atiende todos los
grados de estudio del nivel o modalidad educativa, en la que cada sección está a cargo de
un docente; b) Polidocente incompleta o multigrado: cuando uno o más docentes tienen a
su cargo dos o más grados de estudio; y c) Unidocente: cuando cuenta con sólo un docente
para atender todos los grados de estudio del nivel o modalidad;

Que, mediante Informe N° 002-2013-MINEDU/SPEPLANMED- UEE el Jefe de la

Unidad de Estadística Educativa del Ministerio de Educación remite el Padrón de Institu-
ciones Educativas Públicas consideradas rurales, a partir de los criterios establecidos por el
Instituto Nacional de Estadística e Informática – INEI en la Encuesta Nacional de Hogares –
ENAHO, en el que se incluye tres grupos al interior de la categoría rural, construidas en base
al tamaño de población de los centros poblados rurales y el grado de accesibilidad de los
centros poblados a la capital provincial más cercana, estableciéndose las siguientes: a) Rural
1, b) Rural 2 y c) Rural 3, de acuerdo a los conceptos señalados en dicho informe respecto a
la ruralidad;

Que, mediante Informe N° 003-2013-MINEDU/SPEPLANMED- UEE, el Jefe de la

Unidad de Estadística Educativa del Ministerio de Educación remite el Padrón de Institu-
ciones Educativas Públicas comprendidas en la zona de intervención directa del VRAEM y
aquellas ubicadas en zonas de frontera;

Que mediante Resolución Ministerial N° 630-2013-ED se crea el Registro Nacional

de Instituciones Educativas de Educación Intercultural Bilingüe, de Instituciones Educativas

272
 NORMAS COMPLEMENTARIAS

de Educación Intercultural y el Registro Nacional de Docentes Bilingües de Lenguas Origi-

narias del Perú;

Que, la Cuarta Disposición Transitoria del Texto Único Ordenado de la Ley N° 28411,
Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, aprobado mediante Decreto Supremo
N° 304-2012-EF, señala que las escalas remunerativas y beneficios de toda índole, así como
los reajustes de las remuneraciones y bonificaciones que fueran necesarios durante el Año
Fiscal para los Pliegos Presupuestarios comprendidos dentro de los alcances de la Ley Ge-
neral, se aprueban mediante Decreto Supremo refrendado por el Ministro de Economía y
Finanzas, a propuesta del Titular del Sector, es nula toda disposición contraria, bajo respon-
sabilidad;

Que, la Décima Disposición Complementaria, Transitoria y Final de la Ley N° 29944 - Ley

de Reforma Magisterial dispone que los montos establecidos por concepto de asignaciones
se efectivizarán a partir del 01 de enero del 2014, correspondiente al segundo tramo de la
implementación de la citada Ley;

Que, la Cuadragésima Quinta Disposición Complementaria Final de la Ley N° 30114,

Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2014, autoriza al Ministerio de
Educación y a los Gobiernos Regionales, durante el Año Fiscal 2014, a implementar lo dis-
puesto en el literal b) de la Décima Disposición Complementaria, Transitoria y Final de la Ley
N° 29944 - Ley de Reforma Magisterial, para lo cual queda exonerado de las disposiciones
legales que se opongan o limiten su aplicación;

Que, por lo expuesto, resulta necesario fijar los montos y criterios técnicos de las
asignaciones temporales: por servicio en institución educativa pública unidocente, multi-
grado o bilingüe; por trabajo en instituciones educativas públicas ubicadas en el ámbito
rural, de frontera y por laborar en el Valle de los Ríos Apurímac, Ene y Mantaro (VRAEM)
correspondiente a los profesores de instituciones educativas públicas de Educación Básica
y Técnico Productiva, en el marco de la Ley N° 29944, Ley de Reforma Magisterial;

De conformidad con el artículo 118 de la Constitución Política del Perú, Ley N° 29158,
Ley Orgánica del Poder Ejecutivo; el Texto Único Ordenado de la Ley N° 28411, Ley General
del Sistema Nacional de Presupuesto, aprobado mediante Decreto Supremo N° 304-2012-
EF; la Ley N° 28044, Ley General de Educación; Ley N° 29944, Ley de Reforma Magisterial,
y su Reglamento aprobado mediante Decreto Supremo N° 004-2013-ED, y la Ley N° 30114,
Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2014;

DECRETA:
ARTÍCULO 1.- ASIGNACIÓN TEMPORAL POR PRESTAR SERVICIO EFECTIVO EN UNA
INSTITUCIÓN EDUCATIVA PÚBLICA UNIDOCENTE O MULTIGRADO DE EDUCACIÓN BÁ-
SICA Y EDUCACIÓN TÉCNICO PRODUCTIVA
Establézcase el monto de la asignación temporal por prestar servicio efectivo en una institu-
ción educativa pública unidocente o multigrado de Educación Básica y Educación Técnico
Productiva, definidas y clasificadas en el artículo 129 del Reglamento de la Ley N° 28044,
Ley General de Educación, aprobado por Decreto Supremo N° 011-2012-ED, conforme al
siguiente detalle:

1.1. Asignación temporal por prestar servicios en una institución educativa pública Uni-
docente: Doscientos y 00/100 Nuevos Soles (S/. 200,00).
1.2. Asignación temporal por prestar servicios en una institución educativa pública
Multigrado: Ciento Cuarenta y 00/100 Nuevos Soles (S/. 140,00).

273
La percepción de estas dos asignaciones son excluyentes entre sí.

ARTÍCULO 2.- ASIGNACIÓN TEMPORAL POR PRESTAR SERVICIO EFECTIVO EN

UNA INSTITUCIÓN EDUCATIVA PÚBLICA (IE) COMPRENDIDA EN LA EDUCACIÓN
INTERCULTURAL BILINGÜE DE ACUERDO AL CRITERIO LINGÜÍSTICO (EIB)
Establézcase el monto de la asignación temporal por prestar servicio efectivo en una institu-
ción educativa pública de Educación Básica o Educación Técnico Productiva perteneciente
a la Educación Intercultural Bilingüe, reconocidas como tales en el marco de los procedi-
mientos para el registro de instituciones educativas de educación intercultural bilingüe, de
educación intercultural y de docentes bilingües en lenguas originarias, aprobado mediante
Resolución Ministerial N° 0630-2013- ED, conforme al siguiente detalle:

2.1. Asignación temporal por prestar servicios en una institución educativa pública
comprendida en EIB de acuerdo al criterio lingüístico: Cincuenta y 00/100 Nue-
vos Soles (S/. 50,00).

2.2. Asignación temporal adicional por contar con acreditación del Ministerio de Edu-
cación en el dominio de la lengua originaria correspondiente a la institución edu-
cativa pública comprendida en EIB: Cien y 00/100 Nuevos Soles (S/. 100,00).

La percepción de las asignaciones antes mencionadas no son excluyentes entre sí, de co-
rresponder.

ARTÍCULO 3.- ASIGNACIÓN TEMPORAL POR PRESTAR SERVICIO EFECTIVO EN UNA

INSTITUCIÓN EDUCATIVA PÚBLICA UBICADA EN ZONA RURAL Y/O DE FRONTERA
Establézcase el monto de la asignación temporal por prestar servicio efectivo en una insti-
tución educativa pública de Educación Básica o Educación Técnico Productiva ubicada en
zona rural y/o de frontera, determinados como tales en el marco de la Sexta Disposición
Complementaria, Transitoria y Final de la Ley N° 29944, Ley de Reforma Magisterial y la
Segunda Disposición Complementaria Final de su Reglamento, aprobado mediante Decreto
Supremo N° 004-2013-ED, conforme al siguiente detalle:

3.1. Asignación temporal por prestar servicios en una institución educativa pública
ubicada en zona rural, según clasificación de ruralidad:
a. Rural 1: Doscientos y 00/100 Nuevos Soles (S/. 200,00).
b. Rural 2: Cien y 00/100 Nuevos Soles (S/. 100,00).
c. Rural 3: Setenta y 00/100 Nuevos Soles (S/. 70,00).
El Ministerio de Educación actualizará anualmente el padrón de instituciones
educativas públicas ubicadas en zonas rurales y el tipo de ruralidad
correspondiente.
3.2. Asignación temporal por prestar servicios en una institución educativa pública
ubicada en zona de frontera: Cien y 00/100 nuevos soles (S/. 100,00).

La percepción de las asignaciones antes mencionadas no son excluyentes entre sí, de co-
rresponder.

ARTÍCULO 4.- ASIGNACIÓN ESPECIAL POR PRESTAR SERVICIO EFECTIVO EN UNA INS-
TITUCIÓN EDUCATIVA PÚBLICA UBICADA EN EL VRAEM
Establézcase el monto de la asignación especial por servicio efectivo en una institución
educativa pública de Educación Básica o Educación Técnico Productiva ubicada en el ám-
bito de intervención directa del Valle de los Ríos Apurímac, Ene y Mantaro – VRAEM, en el
marco del Decreto Supremo N° 021-2008-DE-SG, modificado por los Decretos Supremos
N°s. 074-2012-PCM y 090- 2012-PCM, conforme al siguiente detalle:

274
 NORMAS COMPLEMENTARIAS

Asignación especial por prestar servicios en una institución educativa pública ubicada en el
ámbito de intervención directa del VRAEM: Trescientos y 00/100 Nuevos Soles (S/. 300,00)
Esta asignación especial será otorgada en tanto el Valle de los ríos Apurímac, Ene y Man-
taro – VRAEM continúe declarada como prioridad nacional del desarrollo económico social
y la pacificación.

ARTÍCULO 5.- VIGENCIA Y CARACTERÍSTICAS DE LAS ASIGNACIONES

Las asignaciones temporales establecidas en los artículos 1, 2, 3 y 4 del presente Decreto Su-
premo entrarán en vigencia a partir del día siguiente de la publicación de la presente norma.

Estas asignaciones no tienen carácter remunerativo ni pensionable, no se incorporan a la

Remuneración Íntegra Mensual – RIM del profesor, no forman base del cálculo para la asig-
nación o compensación por tiempo de servicios o cualquier otro tipo de bonificaciones,
asignaciones o entregas, ni están afectas a cargas sociales.

ARTÍCULO 6.- CRITERIOS TÉCNICOS PARA LA PERCEPCIÓN DE LAS ASIGNACIONES

Las asignaciones establecidas en los artículos 1, 2, 3 y 4 del presente Decreto Supremo no
son excluyentes entre sí, corresponden en los casos que el profesor y la institución educati-
va reúnen las condiciones para su percepción.

Estas asignaciones son otorgadas al profesor en tanto desempeñe función efectiva en di-
chas instituciones educativas identificadas de acuerdo a los criterios señalados en los ar-
tículos 1, 2, 3 y 4 del presente Decreto Supremo, caso contrario dejará de percibirlas. Para
efectos del presente Decreto Supremo el desempeño de la función efectiva incluye el des-
canso vacacional y el periodo en el que se encuentra percibiendo los subsidios regulados en
la Ley N° 26790, Ley de Modernización de la Seguridad Social en Salud.
El Ministerio de Educación actualiza anualmente los padrones de instituciones educativas
públicas comprendidas en Educación Intercultural Bilingüe de acuerdo al criterio lingüístico,
instituciones educativas ubicadas en zona rural y su grado de ruralidad, instituciones edu-
cativas ubicadas en zona de frontera y por tipo de institución educativa, los cuales consti-
tuyen el único instrumento habilitante para la percepción de las asignaciones señaladas en
el presente Decreto Supremo.
Las asignaciones deben estar registradas en el Aplicativo Informático para el Registro Cen-
tralizado de Planillas y de Datos de los Recursos Humanos del Sector Público del Ministerio
de Economía y Finanzas.

Las unidades ejecutoras de los pliegos correspondientes son responsables del otorgamien-
to de las asignaciones, teniendo en cuenta las características y criterios establecidos en la
presente norma, y la información registrada en los padrones y en el Aplicativo Informático a
que hace referencia los párrafos tercero y cuarto del presente artículo.

ARTÍCULO 7.- REFRENDO

El presente Decreto Supremo es refrendado por el Ministro de Economía y Finanzas y el
Ministro de Educación.

275
 DISPOSICIÓN COMPLEMENTARIA FINAL

ÚNICA.- Dispóngase que los profesores de Educación Básica y Educación Técnico Produc-
tiva comprendidos en la Ley N° 29944 - Ley de Reforma Magisterial, a partir de la entrada
en vigencia del presente Decreto Supremo, no podrán seguir percibiendo los siguientes
conceptos, los mismos que están siendo percibidos en el marco de la Décima Cuarta Dispo-
sición Complementaria, Transitoria y Final de la Ley N° 29944 - Ley de Reforma Magisterial,
en los siguientes casos:
1.1 En el caso de los profesores que provengan de la Carrera de la Ley del Profesora-
do, la bonificación adicional por servicio efectivo en zonas rurales y de frontera,
aprobada mediante Decreto Supremo N° 011-93-ED, la bonificación por zona
de selva, altura excepcional, zona de menor desarrollo relativo y emergencia,
dispuesta por el artículo 48 de la Ley N° 24029, Ley del Profesorado, y el artículo
211 de su Reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo N° 019-90-ED, y
los incrementos diferenciados otorgados por los Decretos Supremos Nos. 050-
2005-EF, 069-2005-EF y 081-2006-EF por laborar en institución educativa uni-
docente y multigrado.

1.2 En el caso de los profesores que provengan de la Carrera Pública Magisterial, las
asignaciones por tipo y ubicación de la institución educativa establecidas en el
artículo 47 de la Ley N° 29062, Ley que modifica la Ley del Profesorado en lo
referido a la Carrera Pública Magisterial, con la entrada en vigencia de las asigna-
ciones temporales y especiales que se regulan en el presente decreto supremo.

Dado en la Casa de Gobierno, en Lima, a los dieciséis días del mes de enero del año dos
mil catorce.

OLLANTA HUMALA TASSO

Presidente Constitucional de la República

LUIS MIGUEL CASTILLA RUBIO

Ministro de Economía y Finanzas

JAIME SAAVEDRA CHANDUVÍ

Ministro de Educación

276
 NORMAS COMPLEMENTARIAS

DECRETO DE URGENCIA
N° 002-2014

DICTAN MEDIDAS EXTRAORDINARIAS Y URGENTES ADICIONALES EN MATERIA

ECONÓMICA Y FINANCIERA PARA ESTIMULAR LA ECONOMÍA NACIONAL

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA

CONSIDERANDO:

Que, la economía peruana se encuentra en una fase de desaceleración económica

que refleja factores negativos transitorios y permanentes, tanto en el ámbito interno como
en el externo;

Que, ante esta situación, la presente administración ha diseñado una respuesta de

política económica tanto por el lado de la demanda (corto plazo) como por el lado de la
oferta (largo plazo); la primera para amortiguar el impacto negativo en el corto plazo y la
segunda para apuntalar el crecimiento de mediano plazo;

Que, como parte de las medidas de corto plazo diseñadas para contrarrestar los
efectos de la desaceleración económica, el 11 de julio de 2014, fue publicado en el Diario
Oficial El Peruano el Decreto de Urgencia N° 001-2014, que establece medidas de carácter
excepcional, transitorio y necesarias para estimular la economía, tales como la autorización
de un crédito suplementario ascendente a S/. 1 736 142 610,00 que financia el pago de un
aguinaldo extraordinario por única vez a favor de funcionarios y servidores públicos, así
como el pago del beneficio del Decreto de Urgencia N° 037-94; asimismo, la autorización a
las entidades del Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales para efec-
tuar modificaciones presupuestarias a fin de financiar gastos en mantenimiento; así como
medidas para financiar el Programa de Mantenimiento de la Infraestructura y Mobiliario de
Locales a cargo del Ministerio de Educación; para realizar los procesos de contratación para
el mantenimiento de infraestructura y reposición de equipos de establecimientos de salud;
para la disponibilidad temporal de la Compensación por Tiempo de Servicios (CTS); entre
otras;

Que, en fecha posterior al 12 de julio de 2014, se han publicado una serie de indica-
dores externos e internos, que reflejarían una desaceleración en el corto plazo más abrupta
de lo esperado inicialmente; asimismo, la información de ejecución de gasto público de
junio confirmaría que existen restricciones para ejecutar el impulso fiscal asignado de 1,2%
del PBI, en especial, lo concerniente a inversión pública a todo nivel de gobierno;

Que, es de interés nacional y resulta urgente adoptar medidas extraordinarias adi-

cionales en materia económica y financiera que permitan reforzar la acción del gobierno
con el fi n de atender la situación señalada en los considerandos precedentes, y así asegurar
un mayor dinamismo de la economía nacional que permita continuar en la senda del creci-
miento económico, manteniendo como principal objetivo la protección y desarrollo de los
sectores más vulnerables de nuestra población;

En uso de las facultades conferidas por el numeral 19) del artículo 118º de la Consti-
tución Política del Perú;

277
CON EL VOTO APROBATORIO DEL CONSEJO DE MINISTROS; Y,
CON CARGO A DAR CUENTA AL CONGRESO DE LA REPÚBLICA;

DECRETA:

ARTÍCULO 1°.- OBJETO

El presente Decreto de Urgencia tiene por objeto establecer medidas extraordinarias y ur-
gentes adicionales sobre materia económica y financiera, de carácter excepcional y transi-
torio, necesarias para estimular la economía.

ARTÍCULO 2°.- AUTORIZACIÓN AL MINISTERIO DE VIVIENDA, CONSTRUCCIÓN Y SA-

NEAMIENTO, Y AL MINISTERIO DE TRANSPORTES Y COMUNICACIONES, PARA REALI-
ZAR MODIFICACIONES PRESUPUESTARIAS EN EL NIVEL INSTITUCIONAL
Autorízase, hasta el 1 de setiembre del 2014, al Ministerio de Vivienda, Construcción y Sanea-
miento, y al Ministerio de Transportes y Comunicaciones a aprobar modificaciones presu-
puestarias en el nivel institucional, con cargo a su presupuesto institucional, a fin de financiar
proyectos de inversión pública. Dichas modificaciones presupuestarias se sujetan a las con-
diciones, formalidades, procedimientos y mecanismos establecidos en el artículo 11 de la Ley
N° 30114, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2014, debiéndose emitir
el correspondiente Decreto Supremo hasta la fecha antes mencionada.

ARTÍCULO 3°.- AUTORIZACIÓN AL MINISTERIO DE SALUD Y A LOS GOBIERNOS REGIO-

NALES PARA LAS ACCIONES RELATIVAS AL PAGO DE VALORIZACIÓN PRIORIZADA
POR ATENCIÓN ESPECIALIZADA

3.1 Autorízase al Ministerio de Salud y a los Gobiernos Regionales a realizar las siguientes
acciones:

a) Adelantar la implementación de la Valorización Priorizada por Atención Primaria de Salud

a que se refiere el literal c) del numeral 8.3 del artículo 8 del Decreto Legislativo N° 1153,
Decreto Legislativo que regula la política integral de compensaciones y entregas económi-
cas del personal de la salud al servicio del Estado, para el 50% del tramo programado para
el 2015 a que se refiere la Cuarta Disposición Complementaria Transitoria de los Decretos
Supremos N° 011-2013-SA y N° 013- 2013-SA, debiéndose cumplir con las disposiciones
previstas en dichas normas para la percepción de la referida valorización.

b) Efectuar, durante el año fiscal 2014, modificaciones presupuestarias en el nivel funcional

programático, a efecto de financiar el pago de la Valorización Priorizada por Atención Es-
pecializada a que se refiere el inciso d) del numeral 8.3 del artículo 8 del Decreto Legislativo
N° 1153.

3.2 Para efecto de lo establecido en el presente artículo, exonérase al Ministerio de Salud,

sus organismos públicos y los Gobiernos Regionales de lo establecido en el artículo 6 de la
Ley 30114, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2014.

3.3 Para la aplicación de lo establecido en el literal b) del presente artículo, el Ministerio

de Salud, sus organismos públicos y los Gobiernos Regionales quedan exonerados de lo
dispuesto por el literal c) del numeral 41.1 del artículo 41 del Texto Único Ordenado de la Ley
N° 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, aprobado mediante Decreto
Supremo N° 304-2012-EF.

3.4 Asimismo, y sólo para los fines del presente artículo, autorízase al Ministerio de Salud
a efectuar modificaciones presupuestarias en el nivel institucional a favor de los Gobiernos
Regionales, las que se aprueban mediante decreto supremo refrendado por el Ministro de
Economía y Finanzas y el Ministro de Salud, a propuesta de este último.

278
 NORMAS COMPLEMENTARIAS

ARTÍCULO 4°.- OTORGAMIENTO DE LA VALORIZACIÓN AJUSTADA POR PUESTO ESPE-

CIALIZADO O DE DEDICACIÓN EXCLUSIVA EN SERVICIOS DE SALUD PÚBLICA
Dispónese que la entrega económica a que se refiere en el literal c) del numeral 8.2 del
artículo 8 del Decreto Legislativo N° 1153, Decreto Legislativo que regula la política integral
de compensaciones y entregas económicas del personal de la salud al servicio del Estado,
se implementa a partir del mes de agosto de 2014, y se regula mediante decreto supremo
refrendado por el Ministro de Economía y Finanzas y el Ministro de Salud, a propuesta de
este último.

ARTÍCULO 5°.- ADELANTO DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LAS BONIFICACIONES ESTA-

BLECIDAS EN EL DECRETO LEGISLATIVO N° 1132
5.1 Autorízase a los Ministerios de Defensa e Interior a implementar, a partir del mes de agos-
to de 2014, la tercera etapa de incremento progresivo de ingresos del personal militar de la
Fuerzas Armadas y policial de la Policía Nacional del Perú en actividad, en el marco del De-
creto Legislativo N° 1132, Decreto Legislativo que aprueba la nueva estructura de ingresos
aplicable al personal militar de las Fuerzas Armadas y policial de la Policía Nacional del Perú.

5.2 Los montos correspondientes a las Bonificaciones por Desempeño Efectivo de Cargos
de Responsabilidad, por Función Administrativa y de Apoyo Operativo Efectivo, y por Alto
Riesgo a la Vida, se aprueban en el marco de lo dispuesto en la Cuarta Disposición Transito-
ria del Texto Único Ordenado de la Ley N° 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presu-
puesto, aprobado mediante Decreto Supremo N° 304-2012-EF, mediante decreto supremo
refrendado por el Ministro de Economía y Finanzas y por los Ministros de Defensa e Interior,
a propuesta de estos últimos, respectivamente, para cuyo efecto exonérase al Ministerio de
Defensa y al Ministerio del Interior de lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley N° 30114, Ley de
Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2014.

ARTÍCULO 6°.- DE LOS SUBSIDIOS PÓSTUMO Y POR INVALIDEZ EN EL MARCO DEL

DECRETO LEGISLATIVO N° 1132
Establécese, excepcionalmente, que respecto al otorgamiento de los montos del subsidio
póstumo y del subsidio por invalidez establecidos en el artículo 15 del Decreto Legislativo
N° 1132, Decreto Legislativo que aprueba la nueva estructura de ingresos aplicable al perso-
nal militar de las Fuerzas Armadas y policial de la Policía Nacional del Perú, para determinar
el monto equivalente a la mayor de las bonificaciones a que se refieren los literales a), b) o c)
del artículo 8 del Decreto Legislativo N° 1132, se considera como grado mínimo, para dicho
efecto, el de Teniente Coronel o su equivalente para los oficiales, y para los suboficiales y
personal de tropa el grado de Técnico de Primera o su equivalente.

ARTÍCULO 7°.- MONTO MÍNIMO DE DERECHOS PENSIONARIOS

7.1 Dispóngase como monto mínimo de pensión de viudez que un causante genere en el Sis-
tema Nacional de Pensiones regulado por el Decreto Ley N° 19990, la suma de TRESCIEN-
TOS CINCUENTA Y 00/100 NUEVOS SOLES (S/. 350,00), lo cual no afecta al monto de las
pensiones de orfandad que el mismo causante pudiere haber generado en dicho Sistema.

7.2 Asimismo, establécese como monto de pensión mínima para los pensionistas de vejez
del régimen de jubilación obrera de la Ley N° 13640, a cargo de la Oficina de Normalización
Previsional (ONP), la suma de CUATROCIENTOS QUINCE Y 00/100 NUEVOS SOLES (S/.
415,00).

ARTÍCULO 8°.- ASIGNACIÓN EXTRAORDINARIA A FAVOR DE LOS PENSIONISTAS DE

LOS REGÍMENES DE LOS DECRETOS LEYES N°S 18846 Y 19846 Y MONTEPÍO
Autorízase, por única vez, el otorgamiento de una Asignación Extraordinaria a favor de los
pensionistas de los regímenes de los Decretos Leyes N°s 18846 y 19846, y de los pensio-
nistas por derecho propio de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional del Perú que
tuvieron la condición de personal militar o policial y sus derechos derivados, que perciben

279
pensión de montepío, el que se fija en el monto de DOSCIENTOS Y 00/100 NUEVOS SOLES
(S/. 200,00), y que se abona en el mes de agosto de 2014.

ARTÍCULO 9°.- INCREMENTO DE REMUNERACIÓN DE PROFESORES CONTRATADOS Y

FINANCIAMIENTO PARA INCREMENTO DE JORNADA LABORAL
9.1 Autorícese al Ministerio de Educación y los Gobiernos Regionales a incrementar, hasta
por un monto de CIEN Y 00/100 NUEVOS SOLES (S/. 100.00), la remuneración mensual de
los profesores contratados en las Instituciones Educativas de Educación Básica y Técnico
Productiva, el cual se encuentra afecto a las cargas sociales bajo las mismas condiciones
establecidas en el último párrafo de la Única Disposición Final y Transitoria del Decreto Su-
premo N° 079-2009-EF, incorporada por Decreto Supremo N° 104-2009-EF.

En el caso de los profesores que laboren menos de la jornada de trabajo, dicho pago se
realiza en forma proporcional a las horas contratadas.

Para efectos de implementar lo establecido en el presente numeral, exonérese al Ministerio

de Educación y los Gobiernos Regionales de lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley N° 30114,
Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2014.

9.2 Autorícese al Ministerio de Educación a realizar modificaciones presupuestarias en el

nivel institucional a favor de los Gobiernos Regionales, a fin de financiar el incremento de la
jornada laboral del profesor de nivel secundaria a que se refiere la Novena Disposición Com-
plementaria, Final y Transitoria de la Ley N° 29944, Ley de Reforma Magisterial, para cuyo
efecto deberá contarse con la autorización de las Direcciones Regionales de Educación o
las que hagan sus veces, señalada en la citada disposición.

Dichas modificaciones presupuestarias se autorizan mediante Decreto Supremo refrendado

por el Ministro de Economía y Finanzas y por el Ministro de Educación, a propuesta de este
último.

ARTÍCULO 10°.- OTORGAMIENTO DE BONO DE INCENTIVO AL DESEMPEÑO ESCOLAR

10.1 Autorízase al Ministerio de Educación y los Gobiernos Regionales a otorgar, de manera
excepcional, un Bono de Incentivo al Desempeño Escolar como reconocimiento de la me-
jora en el aprendizaje de los estudiantes de las instituciones educativas públicas durante
el ejercicio anterior, a favor del personal directivo, personal jerárquico y personal docente
nombrado y/ o contratado de las instituciones educativas públicas de Educación Básica
Regular con mejor desempeño.

Mediante decreto supremo refrendado por el Ministro de Economía y Finanzas y el Ministro

de Educación, a propuesta de este último, se aprueba el monto del Bono de Incentivo al
Desempeño Escolar, los criterios, requisitos y condiciones para su otorgamiento, así como
las disposiciones necesarias para su implementación.

El Bono de Incentivo al Desempeño Escolar no tiene carácter remunerativo ni pensionable,

no se incorpora a la remuneración del personal, no forma base de cálculo para la asignación
o compensación por tiempo de servicios o cualquier otro tipo de bonificaciones, asignacio-
nes o entregas, ni está afecto a cargas sociales.

10.2 La aplicación de lo dispuesto en el numeral precedente se financia con cargo al presu-

puesto institucional del Ministerio de Educación, para lo cual se le autoriza a realizar mo-
dificaciones presupuestarias en el nivel institucional a favor de los Gobiernos Regionales
hasta por la suma de SETENTA Y CINCO MILLONES Y 00/100 NUEVOS SOLES (S/. 75 000
000.00), las cuales se aprueban mediante decreto supremo refrendado por el Ministro de
Economía y Finanzas y el Ministro de Educación, a propuesta de este último, el cual se emite
hasta el 31 de octubre del 2014.

280
 NORMAS COMPLEMENTARIAS

10.3 Para efecto de la aplicación de lo dispuesto en el presente artículo, el Ministerio de Edu-

cación y los Gobiernos Regionales respectivos quedan exceptuados de lo establecido en el
artículo 6 de la Ley N° 30114, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2014.

ARTÍCULO 11°.- MEDIDAS EXCEPCIONALES PARA LA CONVOCATORIA DE PROCESOS

DE SELECCIÓN
Facúltase, de manera excepcional, a las entidades del Gobierno Nacional, los Gobiernos
Regionales y los Gobiernos Locales, a realizar la convocatoria de los procesos de selección
de bienes, servicios y obras, cuyo otorgamiento de la Buena Pro y ejecución contractual
se lleve a cabo en el año 2015 y que cuente con el financiamiento previsto en la programa-
ción y formulación del Presupuesto del año fiscal 2015, recogidas en el proyecto de Ley de
Presupuesto del Sector Público correspondiente a dicho año fiscal, que presente el Poder
Ejecutivo al Congreso de la República, conforme a lo establecido por el artículo 78 de la
Constitución Política del Perú, de acuerdo a las siguientes disposiciones:

a) Previo a la convocatoria del proceso de selección, la Oficina de Presupuesto de la Entidad

o a la que haga sus veces, otorgará una constancia respecto a la previsión de recursos co-
rrespondientes al valor referencial de dicha convocatoria. La citada constancia debe señalar
el monto de los recursos programados para tal efecto en el proyecto de Ley de Presupuesto
del Sector Público correspondiente al año fiscal 2015, las metas previstas y la fuente de
financiamiento con cargo a la cual se atenderá su financiamiento.

b) Previo a otorgar la Buena Pro, se debe contar con la certificación de crédito presupues-
tario emitida por la Oficina de Presupuesto o la que haga sus veces, sobre la existencia de
crédito presupuestario suficiente, orientado a la ejecución del gasto en el año fiscal 2015,
bajo responsabilidad del Titular de la Entidad. Para tal efecto, el comité de selección o la ofi-
cina a cargo del procedimiento de selección, según corresponda, antes de otorgar la Buena
Pro, debe solicitar a la Oficina de Presupuesto de la Entidad o a la que haga sus veces, la
referida certificación.

c) Los pliegos deben modificar, en el marco de la normatividad vigente, el Plan Anual de

Contrataciones aprobado para el año fiscal 2014, a efectos de que se incluyan los procesos
de selección que se efectúen en el marco del presente artículo.

ARTÍCULO 12°.- DEL FONDO DE ESTÍMULO AL DESEMPEÑO Y LOGRO DE RESULTADOS

SOCIALES (FED)
Autorízase al Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social a realizar Transferencias Financieras
con cargo a su presupuesto institucional, hasta por el monto de SETENTA MILLONES Y
00/100 NUEVOS SOLES (S/. 70 000 000,00), a favor del Fondo de Estímulo al Desempeño
y Logro de Resultados Sociales (FED), creado mediante la Octogésima Cuarta Disposición
Complementaria Final de la Ley N° 30114, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año
Fiscal 2014. Dichas Transferencias Financieras se aprueban mediante resolución del titular
del pliego MIDIS, previo informe favorable de la Oficina de Presupuesto o la que haga sus
veces de dicho pliego. La resolución del titular del pliego Ministerio de Desarrollo e Inclusión
Social se publica en el diario oficial El Peruano.

ARTÍCULO 13°.- AUTORIZACIÓN AL MINISTERIO DE EDUCACIÓN PARA REALIZAR AD-

QUISICIONES A TRAVÉS DE NÚCLEOS EJECUTORES
13.1 Autorízase al Ministerio de Educación a adquirir bicicletas en el marco de la iniciativa
Rutas Solidarias y kits de educación inicial para la atención de niños de 0 a 2 años, hasta por
la suma de CUARENTA Y UN MILLONES QUINIENTOS MIL Y 00/100 NUEVOS SOLES (S/.
41 500 000,00), mediante los procedimientos y mecanismos dispuestos por el Capítulo I del
Decreto de Urgencia N° 058-2011, que dicta medidas urgentes y extraordinarias en materia
económica y financiera para mantener y promover el dinamismo de la economía nacional, y
por sus normas complementarias y modificatorias.

281
13.2 Para tal efecto, inclúyese en el ámbito de aplicación del Decreto de Urgencia N° 058-
2011 y de sus normas complementarias y modificatorias, la adquisición de los bienes men-
cionados en el primer párrafo del presente artículo. Asimismo, y únicamente, para los fines
antes señalados, autorízase al Ministerio de Educación a efectuar modificaciones presu-
puestarias en el nivel institucional a favor del Fondo de Cooperación para el Desarrollo So-
cial (FONCODES) del pliego Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social, las que se aprueban
mediante Decreto Supremo, refrendado por el Ministro de Economía y Finanzas, y los Minis-
tros de Educación y de Desarrollo e Inclusión Social, a propuesta del Ministro de Educación.

ARTÍCULO 14°.- DEL BONO FAMILIAR HABITACIONAL Y BONO DEL BUEN PAGADOR
14.1 Establécese para fines del otorgamiento del Bono Familiar Habitacional, en el marco
de la Ley N° 27829, Ley que crea el Bono Familiar Habitacional (BFH), que la Vivienda
de Interés Social tendrá un valor máximo equivalente a veinte (20) Unidades Impositivas
Tributarias - UIT. Mediante Resolución Ministerial del Ministerio de Vivienda, Construcción
y Saneamiento se establecerá el valor de las viviendas que deberá priorizarse dentro del
Programa Techo Propio.

14.2 Establécese para fines del otorgamiento del Bono del Buen Pagador - BBP, en el marco
de la Ley N° 29033, Ley de Creación del Bono del Buen Pagador, que el valor del inmueble
a adquirir sea mayor a catorce (14) UIT y no exceda de cincuenta (50) UIT.

Dispónese que el BBP consiste en la ayuda económica directa no reembolsable hasta por un
monto máximo de DOCE MIL QUINIENTOS Y 00/100 NUEVOS SOLES (S/. 12 500,00) que
se otorga a las personas que accedan al crédito MIVIVIENDA por medio de las empresas del
sistema financiero. Las condiciones, procedimientos y oportunidad para el otorgamiento del
citado Bono serán establecidas por el Fondo MIVIVIENDA S.A.

14.3 Para efecto de lo establecido en los numerales precedentes, se autoriza al Banco de la

Nación a otorgar al Fondo MIVIVIENDA S.A. un préstamo de hasta por la suma de QUINIEN-
TOS MILLONES Y 00/100 NUEVOS SOLES (S/. 500 000 000,00).

ARTÍCULO 15°.- AUTORIZACIÓN AL MINISTERIO DE LA PRODUCCIÓN PARA REALIZAR

MODIFICACIONES PRESUPUESTARIAS EN EL NIVEL FUNCIONAL PROGRAMÁTICO
Autorízase, excepcionalmente, al Ministerio de la Producción a efectuar modificaciones
presupuestarias en el nivel funcional programático con cargo a los recursos transferidos
a dicho Ministerio mediante el Decreto Supremo N° 050-2014-EF, no devengados hasta la
fecha de entrada en vigencia del presente Decreto de Urgencia, con el fin de destinarlos al
financiamiento, durante el año fiscal 2014, de acciones de dicho Ministerio en el marco de
sus competencias, para lo cual queda exonerado de lo establecido en el literal c) del numeral
41.1 del artículo 41 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 28411, Ley General del Sistema
Nacional de Presupuesto, aprobado mediante Decreto Supremo N° 304-2012-EF.

ARTÍCULO 16°.- AUTORIZACIÓN AL MINISTERIO DE VIVIENDA, CONSTRUCCIÓN Y

SANEAMIENTO PARA REALIZAR MODIFICACIONES PRESUPUESTARIAS EN EL NIVEL
FUNCIONAL PROGRAMÁTICO
16.1 Autorízase, durante el año fiscal 2014, al Ministerio de Vivienda, Construcción y Sanea-
miento a efectuar modificaciones presupuestarias en el nivel funcional programático con
cargo a los recursos de su presupuesto institucional, incluidos los recursos autorizados a
dicho Ministerio por el artículo 11 de la Ley N° 30191, Ley que establece medidas para la pre-
vención, mitigación y adecuada preparación para la respuesta ante situaciones de desastre,
quedando exonerado para tal fin, de lo establecido en el artículo 13 de la citada Ley N° 30191,
así como en el literal c) del numeral 41.1 del artículo 41 y en el artículo 80 del Texto Único
Ordenado de la Ley N° 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, aprobado
mediante Decreto Supremo N° 304-2012-EF, a fi n de financiar lo siguiente:

282
 NORMAS COMPLEMENTARIAS

a) Adecuación de ambientes, adquisición de equipamiento y, otras obras y servicios, del

Museo de la Nación, la Biblioteca Nacional y el Gran Teatro Nacional, en el marco de la
construcción e implementación del “Gran Centro de Convenciones de Lima” y de la prepa-
ración para las Juntas de Gobernadores del Grupo Banco Mundial y del Fondo Monetario
Internacional.

b) Ejecución de obras de infraestructura en las áreas exteriores colindantes y próximas

al Museo de la Nación, Biblioteca Nacional y el Gran Teatro Nacional, en el marco de la
construcción e implementación del “Gran Centro de Convenciones de Lima” y de la prepa-
ración para las Juntas de Gobernadores del Grupo Banco Mundial y del Fondo Monetario
Internacional.

c) Intervenciones de “Huaros” a nivel nacional, en el marco del Programa Nuestras Ciudades.

16.2 El Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento es responsable de la ejecución

de los recursos a los que se refiere el presente artículo, para lo cual desarrolla las acciones
correspondientes.

ARTÍCULO 17°.- DEL CONTROL

El cumplimiento de lo establecido en el presente Decreto de Urgencia se encuentra sujeto a
las acciones de control a efectuarse en el marco del Sistema Nacional de Control.

ARTÍCULO 18°.- FINANCIAMIENTO

El presente Decreto de Urgencia se financia con cargo al presupuesto institucional de las
entidades comprendidas en sus alcances, según corresponda.

ARTÍCULO 19°.- REFRENDO

El presente Decreto de Urgencia es refrendado por la Presidenta del Consejo de Ministros,
el Ministro de Economía y Finanzas, la Ministra de Salud, la Ministra de Desarrollo e Inclusión
Social, el Ministro de Educación, el Ministro de Vivienda, Construcción y Saneamiento, el
Ministro de Defensa, el Ministro del Interior, el Ministro de la Producción y el Ministro de
Transportes y Comunicaciones.

ARTÍCULO 20°.- VIGENCIA

El presente Decreto de Urgencia tiene vigencia hasta el 31 de diciembre de 2014.

DISPOSICIÓN COMPLEMENTARIA DEROGATORIA

ÚNICA.- Déjase en suspenso, según sea el caso, las disposiciones legales y reglamentarias
que se opongan a lo establecido por el presente Decreto de Urgencia o limiten su aplica-
ción.

Dado en la Casa de Gobierno, en Lima, a los veintisiete días del mes de julio del año dos
mil catorce.

OLLANTA HUMALA TASSO

Presidente Constitucional de la República

ANA JARA VELÁSQUEZ

Presidenta del Consejo de Ministros

PEDRO CATERIANO BELLIDO

Ministro de Defensa

283
PAOLA BUSTAMANTE SUÁREZ
Ministra de Desarrollo e Inclusión Social

LUIS MIGUEL CASTILLA RUBIO

Ministro de Economía y Finanzas

JAIME SAAVEDRA CHANDUVÍ

Ministro de Educación

DANIEL URRESTI ELERA

Ministro del Interior

PIERO GHEZZI SOLÍS

Ministro de la Producción

MIDORI DE HABICH ROSPIGLIOSI

Ministra de Salud

JOSÉ DAVID GALLARDO KU

Ministro de Transportes y Comunicaciones

MILTON VON HESSE LA SERNA

Ministro de Vivienda, Construcción y Saneamiento

284
 NORMAS COMPLEMENTARIAS

LEY
N° 30202

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA

POR CUANTO:

EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA;
Ha dado la Ley siguiente:

Ley que otorga asignación especial por laborar en el valle de

los ríos Apurímac, Ene y Mantaro (VRAEM) a los profesores
contratados y dicta otras disposiciones
ARTÍCULO 1°.- ASIGNACIÓN ESPECIAL A FAVOR DE LOS PROFESORES CONTRATADOS
Dispónese que los profesores contratados en instituciones educativas públicas de Educa-
ción Básica y Educación Técnico Productiva perciban, de manera excepcional, la asigna-
ción especial a que se refiere la octava disposición complementaria, transitoria y final de la
Ley 29944, Ley de Reforma Magisterial, por servicio efectivo en el ámbito de intervención
directa o de influencia del Valle de los Ríos Apurímac, Ene y Mantaro (VRAEM). Esta asig-
nación no tiene carácter remunerativo ni pensionable, no se incorpora a la remuneración
del profesor, no forma base de cálculo para la asignación o compensación por tiempo de
servicios o cualquier otro tipo de bonificaciones, asignaciones o entregas, ni está afecta a
cargas sociales.

ARTÍCULO 2°.- DE LA ASIGNACIÓN ESPECIAL

La asignación especial a ser otorgada a los profesores contratados a que se refiere el ar-
tículo 1 de la presente Ley, equivale a la determinada en el marco de la octava disposición
complementaria, transitoria y final de la Ley 29944, Ley de Reforma Magisterial. El monto
de la citada asignación especial, así como su vigencia y periodicidad puede ser modificado
mediante decreto supremo refrendado por el ministro de Economía y Finanzas y el ministro
de Educación, a propuesta de este último.

Los profesores comprendidos en la Carrera Pública Magisterial que laboran en los distritos
que forman parte del ámbito de influencia del Valle de los Ríos Apurímac, Ene y Mantaro
(VRAEM), perciben una asignación especial equivalente a la que reciben aquellos que la-
boran en los distritos del ámbito de intervención directa del VRAEM, determinada en el
marco de la octava disposición complementaria, transitoria y final de la Ley 29944, Ley de
Reforma Magisterial.

ARTÍCULO 3°.- FINANCIAMIENTO

3.1 La aplicación de la presente Ley se financia con cargo al presupuesto institucional de los
gobiernos regionales, sin demandar recursos adicionales al Tesoro Público.

285
3.2 Para el Año Fiscal 2014, autorízase al Ministerio de Educación para realizar modificacio-
nes presupuestarias en el nivel institucional a favor de los gobiernos regionales, hasta por la
suma de S/. 17 747 100,00 (DIECISIETE MILLONES SETECIENTOS CUARENTA Y SIETE MIL
CIEN Y 00/100 NUEVOS SOLES), a fin de financiar con cargo a su presupuesto institucional
y sin demandar recursos adicionales al Tesoro Público, el costo del pago de la asignación
especial a favor de los profesores nombrados que prestan servicio efectivo en el ámbito de
influencia del VRAEM, y de los profesores contratados que laboran en los ámbitos de inter-
vención directa o de influencia del VRAEM. Para tal efecto, el Ministerio de Educación y los
gobiernos regionales quedan exceptuados de lo dispuesto en el numeral 9.1 del artículo 9 de
la Ley 30114, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2014.

Las modificaciones presupuestarias en el nivel institucional autorizadas en el párrafo prece-

dente, se aprueban mediante decreto supremo refrendado por los ministros de Economía
y Finanzas y de Educación, a propuesta de este último, dentro de los treinta días hábiles de
publicada la presente Comuníquese al señor Presidente Constitucional de la República para
su promulgación.

En Lima, a los quince días del mes de mayo de dos mil catorce.

FREDY OTÁROLA PEÑARANDA

Presidente del Congreso de la República

LUIS IBERICO NÚÑEZ

Segundo Vicepresidente del Congreso de la República

AL SEÑOR PRESIDENTE CONSTITUCIONAL DE LA REPÚBLICA

POR TANTO:
Mando se publique y cumpla.

Dado en la Casa de Gobierno, en Lima, a los veintisiete días del mes de mayo del año dos
mil catorce.

OLLANTA HUMALA TASSO

Presidente Constitucional de la República

RENÉ CORNEJO DÍAZ

Presidente del Consejo de Ministros

286
 NORMAS COMPLEMENTARIAS

Aprueban Norma Técnica denominada "Normas de Procedimiento para

Reasignaciones y Permuta de Profesores Comprendidos en la Carrera Pública
Magisterial de la Ley de Reforma Magisterial"

RESOLUCIÓN MINISTERIAL
N° 0582-2013-ED

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA

CONSIDERANDO:

Que, el literal h) del artículo 80 de la Ley N° 28044, Ley General de Educación, en

concordancia con el literal h) del artículo 5 del Reglamento de Organización y Funciones del
Ministerio de Educación, aprobado por Decreto Supremo N° 006-2012-ED, establece que
son funciones del Ministerio de Educación definir e implementar las políticas sectoriales de
personal, programas de mejoramiento del personal directivo, docente y administrativo del
Sector;

Que, conforme a lo dispuesto por el literal a) del artículo 80 del Reglamento de Or-
ganización y Funciones del Ministerio de Educación, la Unidad de Personal ejecuta y evalúa
la política de personal en el Ministerio de Educación, establecida por la Alta Dirección, leyes,
normas legales y disposiciones vigentes;

Que, la Ley N° 29944, Ley de Reforma Magisterial, tiene por objeto normar las rela-
ciones entre el Estado y los profesores que prestan servicios en las instituciones y progra-
mas educativos públicos de educación básica y técnico productiva y en las instancias de
gestión educativa descentralizadas, regulando deberes y derechos, la formación continua,
la Carrera Pública Magisterial, la evaluación, el proceso disciplinario, las remuneraciones y los
estímulos e incentivos;

Que, el literal h) del artículo 41 de la referida Ley N° 29944, establece que los profe-
sores tienen derecho, entre otros, a las reasignaciones y permutas, de acuerdo a lo estable-
cido en dicha Ley y su reglamento;

Que, el numeral 154.3 del artículo 154 del Reglamento de la Ley de Reforma Magiste-
rial, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2013-ED, señala que el Ministerio de Educación
establecerá los lineamientos y procedimientos del proceso de reasignación;

Que, mediante Informe N° 572-2013-MINEDU/ SG-OGA-UPER, la Unidad de Per-

sonal señala que resulta necesario contar con normas de procedimiento actualizadas que
regulen los procesos de reasignación y permuta del profesorado en las Instituciones Edu-
cativas Públicas de Educación Básica Regular, Especial, Alternativa y Educación Técnico
Productiva; así como las competencias de las Direcciones Regionales de Educación, las
Unidades de Gestión Educativa Local y las Instituciones Educativas; desarrollando el proce-
dimiento por cada causal y tipo de reasignación y permuta;

De conformidad con lo dispuesto en el Decreto Ley N° 25762, Ley Orgánica del Mi-
nisterio de Educación, modificado por la Ley N° 26510; en la Ley N° 29944, Ley de Reforma
287
Magisterial; en su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2013-ED; en el Re-
glamento de Organización y Funciones del Ministerio de Educación, aprobado por Decreto
Supremo N° 006-2012-ED; y, en la Resolución Ministerial N° 0520-2013-ED, que aprueba la
Directiva N° 023-2013-MINEDU/SG-OAJ, denominada “Elaboración, aprobación y tramita-
ción de Dispositivos Normativos y Actos Resolutivos en el Ministerio de Educación”;

SE RESUELVE:

ARTÍCULO 1°.- Aprobar la Norma Técnica denominada “Normas de Procedimiento para

Reasignaciones y Permutas de Profesores Comprendidos en la Carrera Pública Magisterial
de la Ley de Reforma Magisterial”, que como Anexo, forma parte de la presente resolución.

ARTÍCULO 2°.- Dejar sin efecto la Resolución Ministerial N° 1174-91-ED y las demás disposi-
ciones que se opongan a lo dispuesto en la presente Resolución Ministerial.

ARTÍCULO 3°.- Disponer que la Oficina de Apoyo a la Administración de la Educación pu-

blique la presente Resolución Ministerial, así como su Anexo, en el Sistema de Información
Jurídica de Educación – SIJE, ubicado en el Portal Institucional del Ministerio de Educación
(http://www.minedu.gob.pe/).

Regístrese, comuníquese y publíquese

JAIME SAAVEDRA CHANDUVÍ

Ministro de Educación

288
 NORMAS COMPLEMENTARIAS

Aprueban Norma Técnica denominada "Normas para el proceso de racionalización

de plazas de personal docente, directivo y jerárquico en las instituciones educati-
vas públicas de Educación Básica y Técnico Productiva"

RESOLUCIÓN DE SECRETARÍA
GENERAL
N° 1825-2014-MINEDU

Lima, 16 de octubre de 2014

CONSIDERANDO:

Que, el artículo 79 de la Ley N° 28044, Ley General de Educación, dispone que el

Ministerio de Educación es el órgano del Gobierno Nacional que tiene por finalidad definir,
dirigir y articular la política de educación, cultura, recreación y deporte, en concordancia
con la política general del Estado;

Que, de acuerdo con el artículo 74 de la Ley N° 29944, Ley de Reforma Magisterial,

la racionalización de plazas en las instituciones educativas públicas es un proceso perma-
nente, obligatorio y prioritario, orientado a optimizar la asignación de plazas docentes en
función de las necesidades reales y verificadas del servicio educativo;

Que, asimismo, el artículo 75 de la referida Ley dispone que el Ministerio de Educa-

ción dicta las normas aplicables al proceso de racionalización;

Que, el numeral 201.2 del artículo 201 del Reglamento de la Ley de Reforma Ma-
gisterial, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2013-ED, establece que el proceso de
racionalización se realiza entre los meses de marzo a junio de cada año, de acuerdo a los
lineamientos, criterios y procedimientos que establece el Ministerio de Educación;

Que, la Dirección General de Desarrollo Docente, mediante Oficio N° 413-2014-MI-

NEDU/VMGP-DIGEDD, remite el Informe N° 110-2014-MINEDU/VMGP-DIGEDDDITD, el cual
señala que a fin de viabilizar y optimizar la asignación de recursos humanos en función a
las necesidades reales y verificables del servicio educativo, resulta necesario aprobar las
normas y procedimientos para el proceso de racionalización de plazas de personal docente,
directivo y jerárquico en las instituciones educativas públicas de Educación Básica y Técni-
co Productiva;

De conformidad con el Decreto Ley N° 25762, Ley Orgánica del Ministerio de Edu-
cación, modificado por la Ley N° 26510; la Ley N° 29944, Ley de Reforma Magisterial; el
Decreto Supremo N° 004-2013-ED que aprueba el Reglamento de la Ley de Reforma Ma-
gisterial; el Decreto Supremo N° 006-2012-ED que aprueba el Reglamento de Organización

289
y Funciones del Ministerio de Educación; la Resolución Ministerial N° 0520-2013- ED, que
aprueba la Directiva N° 023-2013-MINEDU/SGOAJ denominada “Elaboración, aprobación y
tramitación de dispositivos normativos y actos resolutivos en el Ministerio de Educación”; y
las facultades delegadas mediante Resolución Ministerial N° 014-2014-MINEDU y sus modi-
ficatorias;

SE RESUELVE:

ARTÍCULO 1°.- Aprobar la Norma Técnica denominada “Normas para el proceso de racio-
nalización de plazas de personal docente, directivo y jerárquico en las instituciones educa-
tivas públicas de Educación Básica y Técnico Productiva”, la misma que como Anexo forma
parte integrante de la presente resolución.

ARTÍCULO 2°.- Encargar el cumplimiento de la presente Norma Técnica a la Dirección Ge-

neral de Desarrollo Docente, dependiente del Viceministerio de Gestión Pedagógica del
Ministerio de Educación.

ARTÍCULO 3°.- Publicar la presente resolución en el Diario Oficial “El Peruano”, encargándo-
se a la Oficina de Apoyo a la Administración de la Educación su publicación y la de su Anexo
en el Sistema de Información Jurídica de Educación – SIJE, ubicado en el Portal Institucional
del Ministerio de Educación (http://www.minedu.gob.pe/), en la misma fecha.

Regístrese, comuníquese y publíquese.

DESILÚ LEÓN CHEMPÉN

Secretaria General

290
 NORMAS COMPLEMENTARIAS

Aprueban la Norma Técnica "Normas que regulan el procedimiento para el encargo

de plazas vacantes de cargosdirectivos, jerárquicos y de especialistas en educa-
ción en el marco de la Ley Nº 29944, Ley de Reforma Magisterial"

RESOLUCIÓN DE SECRETARÍA
GENERAL
N° 2076-2014-MINEDU

Lima, 18 de noviembre de 2014

CONSIDERANDO:

Que, la Ley N° 29944, Ley de Reforma Magisterial, en adelante la Ley, tiene por obje-
to normar las relaciones entre el Estado y los profesores que prestan servicios en las institu-
ciones y programas educativos públicos de educación básica y técnico productiva y en las
instancias de gestión educativa descentralizada; así como, regula sus deberes y derechos, la
formación continua, la Carrera Pública Magisterial, la evaluación, el proceso disciplinario, las
remuneraciones y los estímulos e incentivos;

Que, el artículo 70 de la Ley, establece que el encargo es la acción de personal que

consiste en ocupar un cargo vacante o el cargo de un titular mientras dure la ausencia de
este, para desempeñar funciones de mayor responsabilidad. Es de carácter temporal y ex-
cepcional y no genera derechos, sin exceder el periodo del ejercicio fiscal;

Que, el Reglamento de la Ley, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2013-ED, en

sus artículos 176 y 178 dispone que el Ministerio de Educación establece los procedimientos
para el proceso de encargatura, pudiendo los profesores acceder mediante el mismo a los
puestos de trabajo: jerárquicos, subdirectores, directores y especialistas de las áreas de
desempeño laboral, señaladas en los literales b), c) y d) del artículo 12 de la Ley;

Que, a través del Oficio N° 1040-2014-MINEDU/ VMGP-DIGEDD, el Director General

de la Dirección General de Desarrollo Docente remitió al Viceministerio de Gestión Peda-
gógica el Informe N° 152-2014-MINEDU/VMGP-DIGEDD-DITD, elaborado por la Dirección
de Trayectoria y Bienestar Docente, el cual sustenta la necesidad de establecer los proce-
dimientos, requisitos y criterios técnicos para la selección del personal docente nombrado
idóneo, a fin de acceder mediante encargo a las plazas vacantes de los cargos directivos y
jerárquicos de las instituciones educativas públicas de gestión directa y de gestión privada
por convenio; así como, de especialistas en educación en las diferentes instancias de gestión
educativa descentralizada, de acuerdo con lo dispuesto en la normativa vigente;

De conformidad con el Decreto Ley N° 25762, Ley Orgánica del Ministerio de Edu-
cación, modificado por la Ley N° 26510; la Ley N° 29944, Ley de Reforma Magisterial; su
Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 004-2013-ED, y sus modificatorias; el Re-
glamento de Organización y Funciones del Ministerio de Educación, aprobado por Decreto
Supremo N° 006-2012-ED; la Resolución Ministerial N° 0520-2013-ED, que aprueba la Direc-
tiva N° 023-2013-MINEDU/SG-OAJ denominada “Elaboración, aprobación y tramitación de

291
dispositivos normativos y actos resolutivos en el Ministerio de Educación”; y las facultades
delegadas mediante Resolución Ministerial N° 014-2014-MINEDU y sus modificatorias;

SE RESUELVE:

ARTÍCULO 1.- Aprobar la Norma Técnica denominada “Normas que regulan el procedimien-
to para el encargo de plazas vacantes de cargos directivos, jerárquicos y de especialistas en
educación en el marco de la Ley N° 29944, Ley de Reforma Magisterial”, la misma que como
Anexo forma parte integrante de la presente resolución.

ARTÍCULO 2.- Encargar el cumplimiento de la presente Norma Técnica a la Dirección Ge-

neral de Desarrollo Docente, dependiente del Viceministerio de Gestión Pedagógica del
Ministerio de Educación.

ARTÍCULO 3.- Publicar la presente resolución en el Diario Oficial “El Peruano”, encargándo-
se a la Oficina de Apoyo a la Administración de la Educación su publicación y la de su Anexo
en el Sistema de Información Jurídica de Educación – SIJE, ubicado en el Portal Institucional
del Ministerio de Educación (http://www.minedu.gob.pe/), en la misma fecha.

Regístrese, comuníquese y publíquese.

DESILÚ LEÓN CHEMPÉN

Secretaria General

292
 NORMAS COMPLEMENTARIAS

LEY
N° 30328

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA

POR CUANTO:

EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA;
Ha dado la Ley siguiente:

Ley que establece medidas en materia educativa y

dicta otras disposiciones
ARTÍCULO 1°.- CONTRATO DE SERVICIO DOCENTE
El Contrato de Servicio Docente regulado en la Ley 29944, Ley de Reforma Magisterial,
tiene por finalidad permitir la contratación temporal del profesorado en instituciones edu-
cativas públicas de educación básica y técnico productiva.

El Contrato de Servicio Docente es de plazo determinado. La duración del contrato no pue-

de ser mayor al periodo que corresponde al año fiscal respectivo dentro del cual se efectúa
la contratación. Procede en el caso que, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 76 de la Ley
29944, Ley de Reforma Magisterial, exista plaza vacante en las instituciones educativas. Se
accede por concurso público.

Mediante decreto supremo, refrendado por el ministro de Educación, se regula el procedi-

miento, requisitos y condiciones, para las contrataciones en el marco del Contrato de Servi-
cio Docente; así como las características para la renovación del mismo.

ARTÍCULO 2°.- DERECHOS Y BENEFICIOS

El profesorado contratado en el marco del Contrato de Servicio Docente, perciben los si-
guientes conceptos:

a) Una remuneración mensual.

b) Bonificaciones por condiciones especiales de servicio:
— De acuerdo a la ubicación de la institución educativa: ámbito rural y zona de frontera.
— De acuerdo a la característica de la institución educativa: unidocente, multigrado o
bilingüe.
c) Asignación especial por prestar servicios en instituciones educativas en el
Valle de los Ríos Apurímac, Ene y Mantaro (VRAEM).
d) Aguinaldo por Fiestas Patrias y Navidad.
e) Vacaciones truncas.
Los montos, criterios y condiciones correspondientes a los conceptos señalados en los lite-
rales a), b) y e), se aprueban por decreto supremo refrendado por el ministro de Economía
y Finanzas y el ministro de Educación, a propuesta de este último.

293
En el caso del profesorado que labore menos de la jornada de trabajo, el pago se realiza en
forma proporcional a las horas contratadas.

Las bonificaciones mencionadas en el literal b) del presente artículo no tienen carácter

remunerativo ni pensionable, no se incorporan a la remuneración mensual del profesorado
contratado, no forman base de cálculo para cualquier otro tipo de bonificaciones,
asignaciones o entregas, ni están afectas a cargas sociales.

El profesorado contratado continúa recibiendo las asignaciones mencionadas en el literal b)

del presente artículo, durante el periodo en el que se encuentra percibiendo los subsidios
regulados en la Ley 26790, Ley de Modernización de la Seguridad Social en Salud.

La asignación especial mencionada en el literal c) se otorga de acuerdo a lo establecido en

la Ley 30202.

Los montos, características y condiciones para el otorgamiento de los aguinaldos por Fies-
tas Patrias y Navidad son establecidos de acuerdo a lo dispuesto en el Texto Único Ordena-
do de la Ley 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto.

ARTÍCULO 3°.- CARACTERÍSTICAS DE LA REMUNERACIÓN MENSUAL QUE PERCIBE

EL PROFESORADO CONTRATADO DE EDUCACIÓN BÁSICA Y EDUCACIÓN TÉCNICO-
PRODUCTIVA
Dispónese que lo establecido en el artículo único de la Ley 30002, cuya vigencia perma-
nente fue dispuesta por la octogésima sétima disposición complementaria final de la Ley
30114, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2014, es de aplicación a la
remuneración mensual del profesorado contratado en instituciones educativas públicas de
educación básica y educación técnico-productiva.

ARTÍCULO 4°.- REQUISITOS PARA LA CONTRATACIÓN DEL PROFESORADO

La contratación temporal del profesorado en instituciones educativas públicas de educa-
ción básica y técnico-productiva, en el marco de la presente Ley, se efectúa previa codifi-
cación de plazas en el Sistema NEXUS del Ministerio de Educación y registro de las mismas
en el Aplicativo Informático para el Registro Centralizado de Planillas y de Datos de los
Recursos Humanos del Sector Público a cargo del Ministerio de Economía y Finanzas.

Para tal efecto, es requisito previo contar con el Presupuesto Analítico de Personal (PAP)
actualizado.

ARTÍCULO 5°.- VIGENCIA

La presente Ley entra en vigencia a partir del día siguiente de su publicación, y se imple-
menta a partir de la vigencia del decreto supremo a que se refiere el artículo 2 de la presente
Ley.

DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS FINALES

PRIMERA. ADECUACIÓN A LA PRESENTE LEY

Los contratos del profesorado de las instituciones educativas públicas de educación básica
y educación técnico-productiva vigentes, se adecúan a lo dispuesto en la presente Ley.

294
 NORMAS COMPLEMENTARIAS

SEGUNDA. AUTORIZACIÓN PARA LA CREACIÓN DE PLAZAS Y CONTRATACIÓN DEL

PROFESORADO
Autorízase a las instancias de gestión educativa descentralizada correspondientes a contra-
tar el profesorado en las instituciones educativas públicas de educación básica y educación
técnico-productiva, ubicadas en los distritos detallados en el Anexo, que forma parte inte-
grante de la presente Ley, en plazas previamente validadas y creadas en base a la demanda
educativa debidamente sustentada.

TERCERA. ENTREGA ECONÓMICA Y BONIFICACIÓN POR OTORGAMIENTO DE LA CON-

DECORACIÓN DE PALMAS MAGISTERIALES
Establécese que la Condecoración de Palmas Magisteriales se otorga según el siguiente
detalle:
a. Grado de Amauta: Las condecoradas y los condecorados en este grado perciben una en-
trega económica equivalente a S/. 15 000,00 (QUINCE MIL Y 00/100 NUEVOS SOLES),
que es otorgada y abonada por única vez.
b. Grado de Maestro: Las condecoradas y los condecorados en este grado perciben una
bonificación económica mensual de por vida por el monto de S/. 1 500,00 (MIL QUI-
NIENTOS Y 00/100 NUEVOS SOLES).
c. Grado de Educador: Las condecoradas y los condecorados en este grado perciben
una bonificación económica mensual de por vida por el monto de S/. 1 000,00 (MIL Y
00/100 NUEVOS SOLES).

Las condecoradas y los condecorados en el Grado de Amauta con anterioridad al año 2015
dejan de percibir la bonificación que venían recibiendo, correspondiéndole, por única vez,
la entrega económica señalada en el literal a) precedente, salvo que en un plazo máximo de
treinta (30) días hábiles, manifiesten expresamente su voluntad de continuar percibiendo
la bonificación anterior.

Las condecoradas y los condecorados en el Grado de Maestro o en el Grado de Educador

con anterioridad al año 2015, dejan de percibir la bonificación que venían recibiendo y em-
piezan a recibir los montos establecidos en los literales b) y c) de la presente disposición, a
partir del mes siguiente de publicada la presente norma.

Las condecoradas y los condecorados en más de un grado perciben la bonificación de

mayor monto, con excepción de aquellos que, habiendo obtenido el Grado de Maestro o el
Grado de Educador, obtengan el Grado de Amauta, quienes perciben el monto establecido
en el literal a) de la presente disposición, sin dejar de percibir la bonificación mensual que
le corresponde por su condecoración en el Grado de Maestro o en el Grado de Educador.

La entrega económica y las bonificaciones económicas no tienen carácter remunerativo, ni

pensionable y no están afectas a cargas sociales.

El Ministerio de Educación establece, mediante decreto supremo, las características y con-

diciones para el pago de la bonificación económica establecida en la presente disposición.
CUARTA. APROBACIÓN DE DIETAS PARA EL CONSEJO DIRECTIVO DE LA SUNEDU
Autorízase, durante el año fiscal 2015, la aprobación de las dietas para las y los miembros
del Consejo Directivo de la Superintendencia Nacional de Educación Superior Universitaria
(SUNEDU), con excepción del superintendente.

295
El número máximo de dietas que pueden percibir cada uno de las y los miembros señalados
en el párrafo precedente es de cuatro dietas por mes aun cuando asistan a un número ma-
yor de sesiones. Lo señalado en el presente artículo se aprueba conforme a lo establecido
en la cuarta disposición transitoria del Texto Único Ordenado de la Ley 28411, Ley General
del Sistema Nacional de Presupuesto, aprobado por el Decreto Supremo 304-2012-EF; y
se financia con cargo al presupuesto institucional de la SUNEDU, sin demandar recursos
adicionales al Tesoro Público.

Ninguno de las y de los miembros del Consejo Directivo de la SUNEDU pueden recibir dietas
en más de una entidad, conforme a lo dispuesto en el numeral 5.1 del artículo 5 de la Ley
28212, Ley que regula los ingresos de los altos funcionarios autoridades del Estado y dicta
otras medidas, modificado por el Decreto de Urgencia 038-2006.

QUINTA. INCREMENTO DE LAS ASIGNACIONES ESTABLECIDAS EN EL MARCO DE LA

LEY 29944, LEY DE REFORMA MAGISTERIAL
Autorízase la modificación del monto de la asignación a la que se refiere el literal a) del
numeral 3.1 del artículo 3 del Decreto Supremo 014-2014-EF, la cual se aprueba de confor-
midad con lo establecido en la cuarta disposición transitoria del Texto Único Ordenado de
la Ley 28411, aprobado por el Decreto Supremo 304-2012-EF.

SEXTA. AUTORIZACIÓN AL MINISTERIO DE EDUCACIÓN A EFECTUAR MODIFICACIO-

NES PRESUPUESTARIAS
Autorízase al Pliego 010: Ministerio de Educación a efectuar modificaciones presupuestarias
en el nivel funcional programático, hasta por la suma de S/. 450 000 000,00 (CUATRO-
CIENTOS CINCUENTA MILLONES Y 00/100 NUEVOS SOLES), con la finalidad de ejecutar
acciones destinadas a: 1) implementación de infraestructura y equipamiento con fines edu-
cativos; 2) proyectos de inversión pública para el desarrollo de los XVIII Juegos Panameri-
canos de 2019; 3) acciones vinculadas a la mitigación y prevención de riesgos y desastres
en infraestructura educativa; 4) la adquisición de bienes y servicios destinados al fortale-
cimiento en gestión administrativa, institucional y pedagógica en las unidades de gestión
educativa de Lima; 5) la implementación de plazas; y 6) para continuar con las acciones de
la reforma magisterial.

Para efecto de lo establecido en el párrafo precedente, exceptúase al Pliego 010: Ministerio

de Educación, durante el año fiscal 2015, de la aplicación de lo dispuesto en el artículo 80
del Texto Único Ordenado de la Ley 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto,
aprobado por el Decreto Supremo 304-2012-EF y sus modificatorias, así como de lo esta-
blecido en el numeral 9.1 del artículo 9 y en la sexagésima cuarta disposición complemen-
taria final de la Ley 30281, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2015.

Excepcionalmente, las acciones mencionadas en el primer párrafo de la presente disposi-

ción, vinculadas a gasto de capital, pueden ser financiadas con cargo a los recursos pre-
vistos para el Ministerio de Educación en el literal c) del artículo 32 de la Ley 30281, Ley de
Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2015. Para la ejecución de dichos recursos
no resulta aplicable el segundo y el tercer párrafo del literal c) del artículo 32 de la Ley 30281.

SÉPTIMA. APLICACIÓN DEL BONO DE INCENTIVO AL DESEMPEÑO ESCOLAR

El profesorado contratado en el marco del Contrato del Servicio Docente puede percibir

296
 NORMAS COMPLEMENTARIAS

el Bono de Incentivo al Desempeño Escolar (BDE) regulado por el numeral 10.1 del artículo
10 del Decreto de Urgencia 002-2014, y dentro del plazo establecido en el numeral 21.1 del
artículo 21 de la Ley 30281, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2015.

Asimismo, autorízase al Ministerio de Educación a culminar con el pago del Bono de In-
centivo al Desempeño Escolar (BDE) otorgado en el año 2014, conforme a lo establecido
en el Decreto Supremo 287-2014-EF y a la información publicada en el portal institucional
del Ministerio de Educación en el marco del artículo 4 del Decreto Supremo 300-2014-EF.

OCTAVA. EXONERACIONES
Para efectos de lo establecido en el artículo 2 de la presente Ley, exonérase al Ministerio
de Educación y a los gobiernos regionales de las prohibiciones previstas en el artículo 6 y
el numeral 8.1 del artículo 8 de la Ley 30281, Ley de Presupuesto del Sector Público para el
Año Fiscal 2015.

Para efecto de lo establecido en la primera y segunda disposiciones complementarias fina-

les de la presente Ley, exonérase al Ministerio de Educación y a los gobiernos regionales de
la prohibición prevista en el numeral 8.1 del artículo 8 de la Ley 30281, Ley de Presupuesto
del Sector Público para el Año Fiscal 2015.

Asimismo, para efectos de lo establecido en la segunda, tercera, cuarta, quinta y sétima

disposiciones complementarias finales de la presente Ley, exonérase a las entidades invo-
lucradas en la implementación de dichas disposiciones, de lo establecido en los artículos 6
y 16 de la Ley 30281, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2015, según
corresponda.

NOVENA. FINANCIAMIENTO
Lo establecido en la presente Ley se financia con cargo al presupuesto institucional del Mi-
nisterio de Educación, sin demandar recursos adicionales al Tesoro Público.

Para efectos del financiamiento del pago de los conceptos señalados en el artículo 2, según
corresponda; de la bonificación económica por el otorgamiento de la condecoración de Pal-
mas Magisteriales, de la creación de plazas y contratación del profesorado e incremento de
las asignaciones establecidas en la Ley de Reforma Magisterial, a las que se hace referencia
en la presente Ley, autorízase al Ministerio de Educación a realizar modificaciones presu-
puestarias en el nivel institucional a favor de los gobiernos regionales, hasta por la suma de
S/. 201 100 038,00 (DOSCIENTOS UN MILLONES CIEN MIL TREINTA Y OCHO Y 00/100
NUEVOS SOLES). Para tal efecto, el Ministerio de Educación y los gobiernos regionales
quedan exceptuados de lo dispuesto en el numeral 9.1 del artículo 9 de la Ley 30281, Ley de
Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2015.

Las modificaciones presupuestarias en el nivel institucional autorizadas en el párrafo prece-

dente, se aprueban mediante decreto supremo refrendado por el ministro de Economía y
Finanzas y el ministro de Educación, a propuesta de este último.

En los años subsiguientes, la aplicación de lo dispuesto en el segundo párrafo de la presente

disposición, se financiará con cargo al presupuesto institucional de los gobiernos regionales,
sin demandar recursos adicionales al Tesoro Público.

297
 DISPOSICIÓN COMPLEMENTARIA MODIFICATORIA

ÚNICA. Dispónese que los recursos transferidos mediante el Decreto Supremo 014-2015-
EF, a favor de la Municipalidad Provincial de Ayabaca, para el financiamiento del proyecto
de inversión pública “Mejoramiento de la Oferta del Servicio Educativo en la I.E N 14379 de
la Localidad San Juan de Cachiaco, Distrito de Pacaipampa - Ayabaca - Piura”, con código
SNIP 282130, se transfieren a favor de la Municipalidad Distrital de Pacaipampa, conforme
al siguiente detalle:

N° 56

Código pliego / ubigeo 200206

Pliego Municipalidad Distrital de Pacaipampa

Código (PP) 0090

Programa presupuestal (PP) Logros de aprendizaje de estudiantes de la

educación básica regular

Código Presupuestal 2196922

Código SNIP 282130

Nombre del Proyecto Mejoramiento de la oferta del servicio edu-

cativo en la I.E N 14379 de la localidad San
Juan de Cachiaco, distrito de Pacaipampa
- Ayabaca - Piura

Monto 3 508 045,00

Para tal efecto, resultan aplicables los artículos 2, 3 y 4 del Decreto Supremo 014-2015-EF.
El Ministerio de Educación es responsable de la verificación y seguimiento, lo que incluye
el monitoreo financiero de los recursos, del cumplimiento de las acciones contenidas en el
convenio y en el cronograma de ejecución del proyecto de inversión pública, para lo cual
realiza el monitoreo correspondiente.

298
 NORMAS COMPLEMENTARIAS

DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS DEROGATORIAS

PRIMERA. A la entrada en vigencia del decreto supremo a que se refiere el artículo 2 de la

presente Ley, quedan sin efecto las normas que regulan los ingresos por todo concepto del
profesorado contratado en instituciones educativas públicas de educación básica y educa-
ción técnico-productiva, con excepción de la Ley 30202.

SEGUNDA. Derógase el artículo 78 de la Ley 29944, Ley de Reforma Magisterial.

Comuníquese al señor Presidente Constitucional de la República para su promulgación.

En Lima, a los quince días del mes de mayo de dos mil quince.

ANA MARÍA SOLÓRZANO FLORES

Presidenta del Congreso de la República

NORMAN LEWIS DEL ALCÁZAR

Segundo Vicepresidente del Congreso de la República

AL SEÑOR PRESIDENTE CONSTITUCIONAL DE LA REPÚBLICA

POR TANTO:
Mando se publique y cumpla.

Dado en la Casa de Gobierno, en Lima, a los veintiocho días del mes de mayo
del año dos mil quince.

OLLANTA HUMALA TASSO

Presidente de la República

PEDRO CATERIANO BELLIDO

Presidente del Consejo de Ministros

299
 La Remuneración Íntegra Mensual (RIM) según
escala y jornada de trabajo
% de Jornada de Trabajo
Escalas
incremento
24 horas 26 horas 30 horas 40 horas

VIII 260% 3 234,19 3 503,71 4 042,74 5 390,32

VII 230% 2 861,02 3 099,44 3 576,27 4 768,36

VI 200% 2 487,84 2 695,16 3 109,80 4 146,40

V 170% 2 114,66 2 290,88 2 643,33 3 524,44

IV 140% 1 741,49 1 886,61 2 176,86 2 902,48

III 125% 1 554,90 1 684,48 1 943,63 2 591,50

II 110% 1 368,31 1 482,34 1 710,39 2 280,52

I 100% 1 243,92 1 347,58 1 554,90 2 073,20

Este cuadro se ha elaborado sobre la base del valor de la hora semanal mensual de trabajo
de un profesor de la primera escala y al porcentaje de incremento por escala.
Referencia: D.S. N.° 290-2012-EF y artículo 57 de la Ley de Reforma Magisterial.

300
 NORMAS COMPLEMENTARIAS

Asignaciones según tipo y ubicación de

instituciones educativas
Tipo de asignación Monto de la asignación S/.

I.E. Unidocente 200,00

I.E. Multigrado 140,00
I.E. de Educación Intercultural Bilingüe 50,00
Profesor acreditado en Educación Intercultural Bilingüe 100,00
I.E. en zona rural 1 500,00
I.E. en zona rural 2 100,00
I.E. en zona rural 3 70,00
I.E. en zona de frontera 100,00
I.E. en zona de VRAEM 300,00

Referencia: D.S. N.° 014-2014-EF y artículo 56 de la Ley de Reforma Magisterial.

301
302
 NORMAS COMPLEMENTARIAS

303
 TEXTO Nº 10
LA REFORMA DE LA POLICIA:
REALIDADES INMEDIATAS Y
OBJETIVOS ESTRATEGICOS
Alvaro Camacho Guizado *
LOS ANTECEDENTES: ¿QUE SE
NECESITA PARA REFORMAR A
UN POLICIA?
En las muchas encuestas de opinión que
se efectúan con regularidad en el país, la
Policía Nacional siempre sale muy mal
librada. Más de un argumento sale a la luz
cuando se trata de caracterizarla:
corrupción, ineficiencia, de lincuencia,
faltas a la ética, militarización..., en fin,
los argumentos son varios y reflejan
sentires reales de diferentes segmentos de
la opinión pública 78. El gobierno
nacional, sin embargo, parecía tener oídos
sordos y se satisfacía con la ya no creíble
explicación de que los males afectaban
sólo a unos pocos policías, y que las
manzanas podridas no alcanzaban a dañar
al resto de la benemérito institución. Fue
necesario que se produjera el hecho bo-
chornoso de que una niña fuera violada y
asesinada dentro de una estación de
policía para que el escándalo forzara al
gobierno nacional a tomar serias cartas en
el asunto.
*
Sociólogo, profesor del Instituto de Estudios Políticos y
Relaciones Internacionales. El autor fue miembro de la
comisión consultiva externa para la reforma de la Policía
Nacional.
78
Ver, entre otros, Jaime Ruiz Restrepo, "El pulso social en
Medellín: la institución policial vista a través de los
pobladores", Centro de Estudios de Opinión, Departamento de
Sociología, Universidad de Antioquia, febrero de 1993,
Inédito; Instituto de Estudios Políticos, Universidad de
Antioquia, 'Función institucional e imagen social de la policía
en Medellín", inédito; Washington Office on Latin America,
The Colombian National Police, Human Rights and U.S. Drug
Policy, Washington, mayo de 1993; "A civilizar la Policía",
Medellín, El Mundo, 4 de mayo de 1993, p. 8; `Policía debe
cambiar", encuesta aplicada en Cali, El País, 12 de abril de
1993; "La Policía Nacional debe ser civilista", Occidente, Cali,
24 de abril de 1993; "Ineficiencia precipita remezón de la
Policía", El Tiempo, Bogotá, 13 de marzo de 1993; `Policía
pasaría al Mingobierno: debate sobre asesinato de una niña en
un cuartel, El Tiempo, 25 de marzo de 1993;'U deformación de
la Policía", El Tiempo, Bogotá, 21 de marzo de 1993.
El presidente de la República y su
Ministro de Defensa, decidieron entonces
organizar dos comisiones consultivas para
la reforma de la ins titución, una interna,
de uniformados, y otra externa,
conformada por representantes par-
lamentarios, gremiales, académicos y
generales retirados. Lo que sigue es un
breve recuento de la gestión de la segunda
de esas comisiones79 .
EL DIAGNOSTICO:
¿PUEDE UN ESTADO CONVIVIR
CON UNA MALA POLICIA?
En el seno de ésta parecía haber un
acuerdo según el cual la reforma debería
ser acometida sin que mediara un
diagnóstico explícito. Ello parecería
responder a un consenso según el cual tal
diagnóstico podría suscitar fuertes re-
sistencias de la institución que hicieran
más ardua aún la ya difícil tarea. Sin
embargo, el silencio no hacía sino
corroborar lo sabido por los comisionados
y por la propia opinión pública. De hecho,
en el texto final del informe se reconocen
algunas de las perversiones que mo-
tivaron la drástica media presidencial80.
1. La privatización
79
No puedo omitir citar un texto que me hizo llegar una
querida amiga durante las reuniones de la comisión: "No hay
ningún ciudadano más peligroso que una persona con el don de
la cháchara, un complejo de cruzado y una determinación de
'aprobar una ley' como antídoto para todos los males humanos.
El recurso más eficaz para desviar a ese individuo hacia la
acción constructiva y el mejor medio que existe sobre la tierra
para silenciar la estupidez, es asociarla en un comité de
investigación con unas pocas personas que tengan una pasión
por la verdad, especialmente si pagan sus propios gastos.
Ahora puedo revelar el secreto de por qué cree una docena de
comités con esa precisa finalidad". Herbert Hoover, Presidente
de los Estados Unidos (1929-1933).
80
Ver Comisión Consultiva para la Reestructuración de la
Policía Nacional, Informe final, Santafé de Bogotá, mayo de
1993. En adelante se citarán entre paréntesis las páginas
respectivas.
La forma más conspicua de esta
aberración histórica de la Policía
Nacional ha pasado por varias etapas. La
primera de ellas se dio especialmente en
las décadas de los cuarentas y cincuentas,
años en que las pugnas partidistas la
colocaron al servicio de los intereses
privados colectivos de los partidos
políticos en su pugna por el poder, y que
llegaron a los extremos de crear cuerpos
que, con los llamados "chulavitas", se
especializaron en el asesinato político.
Desaparecida esta circunstancia a raíz del
pacto del Frente Nacional, la Policía
Nacional ha venido experimentando una
nueva forma de privatización, consistente
en su subordinación a los grupos locales
de poder privados que sustituye n
igualmente la presencia y acción estatal.
La institución ha desarrollado una
extraordinaria capacidad de mimetización
con estos grupos, de modo que no ha sido
extraño que, inclusive, se coloque al
servicio de poderosas organizaciones
delincuentes regionales81 . En algunos
encuentros de miembros de la Comisión
con ciudadanos se hicieron afirmaciones
como que se sabe de compromisos de
policías con el sicariato y la mafia
(Informe, p. 23).
2. La autonomización
Sin embargo, más allá de esta
subordinación a intereses privados,
grupos de miembros de la institución se
han independizado en su gestión
delincuencial, y actúan por su propia
cuenta y para su propio beneficio. Dos
caras tiene este proceso. De una parte, la
dimensión de la delincuencia común
policial. Ella se traduce en que miembros
de la institución adquieren
81
Francisco Leal Buitrago, "Policía Nacional y democracia
social", El Espectador, 11 de abril de 1993, p. 5 A, y "La
Policía Nacional colombiana en el contexto de la seguridad",
inédito.
comportamientos delincuenciales
independientes de, pero auxiliados por, su
calidad de policías: atracos, matanzas,
amena zas, secuestros, asesinatos para
robar automóviles, complicidades con
criminales or ganizados, son algunas de
las modalidades mediante las cuales
algunos miembros de la institución
incrementan sus ingresos. La otra cara
está dada por las prácticas de
"vigilantismo"82 de que se acusa con
frecuencia a la Policía Nacional, y que se
expresa en "limpiezas" ur banas en las que
caen como víctimas ciudada nos que de
alguna manera portan alguna forma de
estigma social83 . En estos casos la policía
puede actuar por su propia cuenta, espe -
cialmente a partir de su incredulidad en la
justicia, o pagada por ciudadanos que se
sienten amenazados por la presencia de
indeseables. De nuevo, ciudadanos
entrevistados por la Comisión afirmaron
que "Policías toleran ilícitos a cambio de
participación o "Tributos" (sic), lo que se
hace más evidente en el comer cio de
alucinógenos", "Fracciones de Policía en
atuendo civil conforman bandas de
atracadores y asaltantes de vehículos para
robarlos", "Policías ven en el servicio una
manera de enriquecimiento rápido", "A la
Policía se le teme tanto como al
malhechor" (Informe , pp. 12, 13, 23) 84 .
82
El concepto de vigilantism es regularmente utilizado por la
literatura de lengua inglesa especializada en el tema para
referirse a las prácticas violentas de grupos sociales
encargados de "limpiar" comunidades de sujetos percibidos
como indeseables. Sus equivalentes en español serían los
escuadrones de la muerte, grupos paramilitares, justicieros, etc.
El origen del concepto en idio ma español parece claro. Cfr. los
trabajos de Richard Maxwell Brown, The Strain of violence,
New York, Oxford University Presa, 1975, pp. 95 y siguientes;
"Historical patterns of Violence in America", y `The American
vigilante Tradition", ambos en Hugh Davis Grahany Ted
Robert Gurr., eds., Violence in America, New York, Signet
Books, 1969, pp. 43-80; y 144-218.
83
Alvaro Camacho Guizado y Alvaro Guzmán Barney,
Colombia: Ciudad y violencia , Bogotá, Ediciones Foro
Nacional, 1990, esp. pp. 159 y siguientes.
84
En lo que respecta a estos rasgos la policía colombiana no
está sola: varios estudios en América latina han mostrado la
tendencia de las policías a despreciar las limitaciones
impuestas por el orden legal, a desbordarlo y actuar a partir de
parámetros propios tanto de una supuesta eficacia en tanto
Todo lo anterior se puede resumir en la
existencia de una profunda crisis ética en
la institución (Informe , pp. 12, 21, 22,
23).
3. La militarización
La ambigüedad entre las tareas de
protección de la ciudadanía y de defensa
del orden cons titucional, producto a su
vez de la subordinación de las segundas a
las primeras en virtud de las doctrinas de
seguridad nacional, ha convertido a la
Policía Nacional en un cuerpo pa ramilitar
(Informe, pp. 4, 5, 6, 11). Esta
ambigüedad entre las nociones de
seguridad nacional y protección (o
seguridad) ciudadana estimula el
desdibujamiento del papel original de la
policía, y por lo mismo la institución tien-
de a adoptar un perfil militar que
incrementa más aún su alejamiento del
ciudadano y que la lleva con frecuencia a
realizar operativos en los que se violan
elementales derechos huma nos 85 . Lo
anterior no es de extrañar: la alteración
permanente del orden público constitu-
cional ha propiciado que la institución
tienda a convertirse en un agente de
represión política en la que ya no es el
ciudadano, sino el orden político, lo que
se privilegia para su protección.
Esta tendencia recibe en el país un
poderoso estímulo en la progresiva
generalización del dis curso de la guerra y
cuerpo armado como de su propia conveniencia en función de
sus ingresos. Cfr. Martha K. Huggins, ed., Vigilantism and the
State un Modern Latin America. Essays on Extralegal
Violence, New York, Praeger, 1991.
85
Justamente durante el período de reuniones de la Comisión
se efectuó en el barrio Santa María del Lago en Bogotá un
operativo de captura de supuestos asaltantes de bancos en el
que murieron 12 personas. Varios testigos afirmaron en la
televisión que algunos de las víctimas había muertos en estado
de indefensión, después de capturados. El comandante de la
Policía Metropolitana de Bogotá declaró en esa ocasión a un
noticieron de televisión que "si los delincuentes se escudan en
la población civil y atacan a la fuerza pública y ésta al
responder da de baja a personas inocentes, la responsabilidad
recae en los delincuentes".
el temor. En efecto, el diagnóstico
terrorista de militares y periodistas de que
Colombia es un país en guerra, un país
asediado por la criminalidad se traduce en
que la policía debe privilegiar su
orientación hacia la liquidación de la
oposición armada y la delin cuencia, y no
a la protección de la ciudadanía 86 .
4. La ineficiencia
Posiblemente la queja ciudadana más
frecuente es la relativa a la ineficacia
mostrada por la institución en el
cumplimiento de sus deberes de
protección del ciudadano. La no
asistencia a las solicitudes, las disculpas
miserabilistas de que se carece de medios
de locomoción, los argumentos sobre la
imposibilidad de abandonar los puestos
asignados... son respuestas que
sistemáticamente recibe la ciudadanía
cuando requiere los servicios policiales, y
que reflejan no sólo las precarias
condiciones re ales para su desempeño
sino la mala prepara ción de los miembros
del cuerpo (Informe, p. 13). A ello se
agregan las percepciones relativamente
generalizadas sobre la inseguridad
ciudadana que llevan a construir un
imaginario popular de temor que se
traduce en exigencias crecientes de
presencia y acción policial87 .
86
Sobre los apoyos ciudadanos a la intolerancia y violencia
policial, ver Martín Abregú, "Contra las apologías del
`homicidio uniforme'. La violencia policial en Argentina",
Nueva Sociedad, No. 123, enero-febrero 1993; Tosca
Hernández Extraordinary' Police Operations in Venezuela"; A.
Oliveira y Sofia Tiscornia, "Extra-Legal Executions Among
Popular Sectors in Argentina" (1982-1989), Buenos Aires,
CELS; Paulo Sergio Pinheiro, "Police and Political Crisis: the
Case of the Military Police"; Heloísa Rodríguez Fernández,
"Authoritarian Society: Breeding Ground for Justiceiros",
todos en Huggins, op. cit.
87
Ver, por ejemplo, "El centro: sitiado por el caos", El Tiempo,
Bogotá, 27 de octubre de 1992; "Camioneros se unen contra la
inseguridad", El Tiempo, Bogotá, 13 de marzo de 1993; "Dos
clanes, duefios de la calle", El Tiempo, 16 de marzo de 1993;
"Pena de muerte: ¿la solución?", El Tiempo , 18 de marzo de
1993; "Los CAI bajan la guardia", El Tiempo, Bogotá, 28 de
marzo de 1993.
5. La violencia de derechos humanos
Sin duda esta forma de aberración es una
síntesis y consecuencia de las anteriores.
Sin embargo, tanto por su magnitud como
por sus repercusiones políticas y sociales,
tiene que recibir un tratamiento
particularizado. Los dos informes
presentados por la Procuraduría General
de la Nación al respecto muestran cómo
la Policía Nacional es la institución más
frecuentemente acusada de tales
violaciones 88 . Si bien es cierto que
algunas de ellas puedan ser "leves", en el
sentido de que no ponen en peligro la
vida o la libertad de ciudadanos, y de que
por su naturaleza la policía esta más
expuesta a cometer abusos, el hecho
central es que la situación es lo su-
5cientemente grave como para ameritar
rápidos y drásticos correctivos.
LAS PROPUESTAS: CONSENSOS
SOBRE ILUSIONES
Luego de cuarenta días de intensas
reunio nes y discusiones entre puntos de
vista divergentes, de exámenes de
situaciones concretas en algunas ciudades
del país, la Comisión llegó a plantear sus
recomendaciones. Excepto una, ellas
fueron aprobadas por consenso, lo que
atestigua no sólo el buen ánimo, sino la
necesidad de eliminar posiciones doc -
88
"De entre las 2.618 quejas que se presentaron ante la
Procuraduría por ese tema en 1992, la Policía era
responsabilizada en 1.517, es decir, en el 58% de los casos...
Al analizar comparativamente el caso de la Policía Nacional en
los tres afios que cubren los datos de este informe, es posible
verificar el enorme aumento de casos de violaciones a los
Derechos Humanos presuntamente perpetradas por la Policía
Nacional, entre 1990 y 1991. En efecto, en este último año
(1991), el número de quejas contra la Policía aumentó a más
del doble de las interpuestas en 1990...". Paradójicamente la
Policía Nacional ocupa el segundo lugar en víctimas de
violaciones, lo que lleva a la Procuraduría a concluir que "La
Policía es a la vez la gran víctima y el gran victimario".
Procuraduría General de la Nación, I y II Informe sobre
derechos humanos, Bogotá, Procuraduría General de la
Nación, 1991 y 1993 (las citas son del II informe, pp. 43- 47.
trinarias o políticas relativamente
extremas, tanto de quienes propugnaban
por cambios más radicales como de
quienes consideraron que el problema de
la institución era más de correctivos
parciales y de cumplimiento de normas
legales y reglamentarias existentes de
tiempo atrás. Las principales recomenda -
ciones fueron:
1. La ubicación institucional
Sobre este punto no hubo consenso, de
manera que la Comisión decidió dejar el
tema en ma nos del gobierno nacional. En
una posición unificada los organismos de
control del Estado (Procuraduría, Fiscalía,
Defensoría del Pueblo y Contraloría)
plantearon la necesidad de reconocer la
radical distinción entre las características
de la Policía Nacional y sus diferencias
con las Fuerzas Militares. En síntesis,
estas distinciones tienen que ver con las
funciones de las dos fuerzas: mientras las
militares protegen la integridad de la
Nación y el orden constitucional, y por
ende son máquinas de defensa y guerra, la
Policía tiene la función de proteger al
ciudadano, de garantizarle el libre
ejercicio de sus derechos. De lo anterior
se de duce la necesaria naturaleza civil de
la Policía, ajena por tanto a la milicia y a
la guerra. Esta diferencia tiene que
manifestarse en nociones como la
obediencia debida, que en la Policía no
puede tener el carácter rígido de la
militar. Por tanto, no puede operar para
ella la noción de irresponsabilidad
individual. Un resultado de esta
concepción fue la aprobación en la
Comisión de una recomendación respecto
a la neces idad de que el conocimiento de
los delitos cometidos por los miembros de
la Policía Nacional en servicio activo y
por razón del servicio, debe corres ponder
a jueces y procedimientos especiales y no
necesariamente a los principios marciales
que rigen a las Fuerzas Militares.
Sin embargo, los argumentos de quienes
propugnaron por la continuidad de la
ubicación en el Ministerio de Defensa se
centraron en la necesidad de evitar a toda
costa que se reviviera la experiencia
previa a 1954, cuando la institución fue
separada del Ministerio de Gobierno y
adscrita al de Defensa. Los años
anteriores se caracterizaron, como se
señaló atrás, por la apropiación privada de
la Policía Nacional en beneficio de los
partidos políticos tradicionales y su
utilización como arma de violencia contra
los enemigos de turno en la pugna por la
hegemonía estatal. Si bien el horizonte
político ac tual no permite pensar que tales
experiencias puedan repetirse, sí subsiste
el enorme peligro de que esa
privatización en manos de interes es
locales se traduzca en un clientelismo
corruptor. La ubicación en el Ministerio
de Defensa es una vacuna contra este
riesgo, en la medida en que las
instituciones militares han sido ajenas a
tales peligros. Adicionalmente, una cier ta
dosis de disciplina militar garantiza un
mejor control de los miembros y por ende
menos riesgos de descomposición
orgánica y procedimental.
Sin embargo, en el fondo se jugaba con
un fantasma: en efecto, la antítesis de la
ubicación en el Ministerio de Defensa no
es necesaria mente el de Gobierno. A este
respecto parece haber un consenso acerca
de la incapacidad estructural de esta
dependencia para asumir esa función
policial. Por no tratarse de un Ministerio
del Interior, el de Gobierno no va mucho
más allá de ser un componedor y nego-
ciador de nóminas y conflictos políticos
regionales. Si se hubiera explorado
seriamente una tercera opción, vale decir,
la propuesta de crear un nuevo
Departamento Administrativo adscrito a
la Presidencia de la República, la
discusión se habría enriquecido. En
concreto, el traslado de la Policía
Nacional a un ente estatal autónomo no
sólo habría facilitado más aún el proceso
de su desmilitarización, sino que sería un
paso en la necesaria reforma de la propia
institución castrense, tarea que en el corto
plazo parece hacerse perentoria. Quie nes
se opusieron a esta propuesta arguyeron
que con ella se alteraría la unidad de
mando en el panorama nacional, sin
considerar que independientemente de la
ubicación de la Policía Nacional esta
unida d de mando recae directamente en el
Presidente de la República.
En síntesis, la discusión condujo a
plantear que, en caso de que el Gobierno
optara por la continuidad en el Ministerio
de Defensa, éste cambiara su
organización y se convirtiera en
Ministerio de Defensa y Seguridad89 .
2. Nuevos parámetros de organización
La desmilitarización. El problema real y
sentido de la militarización, sin embargo,
fue enfrentado desde otros ángulos, dos
de los cua les merecen especial atención.
En primer lugar, un énfasis particular en
la pertinencia de que se revivan algunas
normas de la Estrategia Nacional contra
la Violencia y la Directiva Presidencial
05, respecto de la necesidad de que las
autoridades políticas (gobernadores,
alcaldes) asuman el control del orde n
público local y regional. Frente a la
tradicional claudicación de estas
autoridades en este terreno, la Comisión
consideró imperioso revivir esta práctica
(Informe, pp. 25, 26, 27, 28, 34). Se
89
La discusión sobre varias nociones de seguridad: pública,
nacional, ciudadana, etc., parece haber recibido una nueva
dinámica a raíz de los trabajos de la comisión.
determinó que los gobernadores y
alcaldes son las autoridades locales de
policía, y que los comandantes y jefes de
la institución deben obedecerles. Las
autoridades de policía así, y
esperanzadamente las militares, deberán
subordinarse a las civiles y políticas.
Una segunda recomendación en esta
dirección fue al de establecer un fuero
policial, distinto del militar que cobija a
la Fuerza Pública. La Comisión
conceptuó que
Uno de los instrumentos o figuras
que plantea el Constituyente y
desarrolla para el servicio de la
Fuerza Pública, es el fuero de
acuerdo con el cual, de los delitos
cometidos por los miembros de la
Fuerza Pública en servicio activo,
y en relación con el mismo
servicio, conocerán las cortes
marciales o tribunales militares,
con arreglo a las prescripciones
del Código Penal Militar. De lo
anterior se infiere que de los
delitos cometidos por los
miembros de la Policía Nacional,
en actividad y por razón del servi-
cio serán competentes jueces
especiales, con trámi tes de
juzgamiento especiales y, por
supuesto, con un régimen penal
propio e independiente. La exis-
tencia de un fuero especial para la
Policía Nacional se confirma con
la competencia que la Constitución
asigna a la Fiscalía General de la
Nación para investigar los delitos
y acusar a los presuntos infrac-
tores, según el cual este organismo
se encuentra inhabilitado para
conocer de los delitos cometidos
por miembros de las Fuerzas
Militares y de la Policía Nacional
en servicio activo y en relación
con el mismo (Art. 250 C.P.). Para
completar todo el sistema jurídico
de juzgamiento de la Fuerza
Pública, encontramos que dentro
de las atribuciones de la Corte
Suprema de Justiciase encuentra la
de juzgar, previa acusación del
Fiscal General de la Nación a los
generales y Almirantes de las
Fuerzas Militares y de la Policía
Nacional, por hechos punibles que
e imputen (Art. 235, núm. 4, C.P.)
(Informe, pp. 45. Ver también pp.
5, 7, 8, 19).
La reorganización interna. En este
campo se produjeron recomendaciones
que, de ser aceptadas y llevadas
integralmente a la práctica, redundarán en
transforma ciones drásticas y positivas de
la Policía Nacional:
a) La transparencia operativa. Con la
creación de cuatro ramas policiales se
espera lograr no solamente una mejor
specialización y eficiencia, sino
combatir la actual desorganización
funcional de la institución (Informe,
p. 37). Por razones de servicio, de
demandas del gobierno por
emergencias operativas, la Policía no
ha logrado establecer verdaderos
cuerpos destinados a la protección
ciudadana. Es así como los agentes
pueden ser trasladados de una rama a
otra (de vigilancia urbana al cuerpo de
antinarcóticos, o de la vigilancia rural
a la urbana, por ejemplo). La Comisión
sugirió crear cuatro cuerpos así: una
policía ur bana, eminentemente cívica y
dedicada a la protección ciudadana y
con funciones fundamentalmente
preventivas. Una policía rural, o
cuerpo de carabineros, encargada de la
vigilancia en las zonas rurales y con
entrenamiento especial para enfrentar
preventivamente alteraciones del orden
público. Una policía judicial, que
operará bajo la coordinación de la
Fiscalía como su auxiliar. Finalmente,
una rama especializada, que
desempeñará activida des tendientes a
controlar la actuación de la
delincuencia organizada, y prestará
servicios tales como el de Policía
Antinarcóticos, Policía Vial,
programas de prevención (robo de
vehículos, por ejemplo) y otras ac-
tividades especializadas indispensables
para la conservación de la seguridad
ciudadana y el orden interno.
Aunque la creación de estas ramas no
obedece estrictamente a una
especia lización funcional, parece claro
que la intención de la Comisión fue
ante todo resaltar el papel preventivo y
cívico de la policía "normal", con la
que se relaciona el grueso de la ciu-
dadanía. Por el contrario, los dos
últimos cuerpos pueden prestarse a
serios contratiempos. En efecto, es
posible que circuns tancialmente se
presenten colisiones de competencias y
autoridad entre la Fiscalía y las
jefaturas policiales. El que la rama
opere bajo la coordinación del Fiscal
no garantiza una verdadera
subordinación a su autoridad. Será
necesario, en el proceso le gal que se
avecina, precisar muy especialmente
esta situación. De otra parte, la Policía
Especializada puede ser una fuente de
profundas distorsiones de las intencio-
nes de la reforma. En efecto, aunque se
busca la transparencia operativa (los
miembros de cada rama no pueden ser
trasladados a otra a partir de la etapa
de formación especializada), este
cuerpo es el más expuesto a las
arbitrariedades, a corrupción y el
desbordamiento de su acción. En la
medida en que tiene que enfrentar la
delincuencia organizada, si no se
cuenta con un sistema muy estricto de
vigilancia e inspección, y con unidad
de mando, las malas tentaciones
pueden ser más fuertes que las buenas
intenciones, de modo que los riesgos
estarán siempre presentes.
b) Nuevos principios de formación
(Informe, pp. 14-15, 17, ss., 34, 36).
La subcomisión que examinó este
tema fue sin duda la que con más
crudeza se refirió a las aberraciones
actuales de la institución. A partir de la
postulación de un conjunto de valores
éticos y profesionales que deben
presidir a formación y acción de la
policía, propuso una seria
modificación de los programas de
estudio, de modo que se dé mucho más
importancia a temas como los
derechos humanos, civilidad, ética y
derecho penal, temas que actualmente
ocupan muy pocas horas en la
formación de los policías.
En este respecto se introdujo un tema
altamente controversial: en efecto, los
principios éticos y de personalidad
exigido para los miembros de la
policía, a pesar de su carácter
altamente encomiable, pueden
prestarse para contradecir un concepto
de policía que parecía rondar en la
Comisión. Concretamente, los
principios organizativos recomendados
apuntaban a establecer una profesión
policial, y en este sentido, el miembro
de la institución no se diferencia de
cualquier ciudadano laico que ejerce
una actividad remunerada. Esta defini-
ción debe distinguirse claramente de la
vocación, en la cual predominan las
nociones de predestinación, sacrificio
y renunciación a otras opciones
 vitales90 . La distinción no es retórica:
consustanciales con la vocación son la
eliminación de la distinción entre
tiempo libre y de ejercicio vocacional,
la rigurosidad de la obediencia y
disciplina, la ausencia de debate
interno y el predominio de una
ideología totalizante. En últimas, las
vocaciones se contradicen con una
ética ciudadana de libertad, libre
elección, disentimiento, propios de la
democracia. En rigor no es posible
plantear siquiera la idea de una policía
democrática, aunque sí defensora de la
democracia, pero para un régimen
democrático una policía vocacional no
es la institución más deseable. Al fin y
al cabo las vocaciones son rasgos
propios de sacerdotes y militares
(ninguno de los dos puede dejar de
serlo sin abandonar la cofradía de
pertenencia y sus sentidos). Ya
sabemos los efectos que estas
supuestas virtudes militares trajeron
para algunos países latinoamericanos
en años recientes y, aunque en menor
grado, ciertamente, para Colombia. De
allí que la Comisión, si bien aceptó los
preceptos éticos así postulados, sugirió
que una de las funciones de la
Comisión Nacional de Policía y
Participación (ver adelante) fuera la de
"proponer políticas y mecanismos
tendientes a determinar en forma
prioritaria una orientación ética
civilista, democrática, educativa y so-
cial en la relación Policía -Sociedad"
(Informe, p. 31).
c) Régimen disciplinario. En estrecha
relación con lo anterior se recomendó
una revisión del régimen disciplinario,
independiente del previsto para las
90
A este respecto puede consultarse la obra de Max Weber
Economía y Sociedad, México, Fo ndo de Cultura Económica,
1964, especialmente T. I, pp. 328-492.
Fuerzas Militares. En él se
establecerían principios de ética y
gestión administrativa, se postularían
los deberes y obligaciones, con énfasis
en lo comunitario, solidario y de
respeto a los derechos de los
ciudadanos. Se tipificarían las faltas
disciplinarias y el procedimiento
sancionatorio, que no por expedito
puede desconocer los derechos de
defensa y de doble instancia. Un punto
central consistió en recomendar que en
el código policial y el manual de
procedimientos se incorporen los más
recientes desarrollos de los principios
del Derecho Internacional Humanitario
y propuestas modernas de normas
sobre manejo policial y situaciones de
conflicto.
d) La dignificación. Ningún miembro de
la Comisión dejó de considerar la
situación actual de los agentes de
policía no sólo como una fuente de
corrupción e ineficiencia, sino como
una injusticia palmaria. Sin embargo,
llevar muy lejos la tesis sociologizante
de que no es posible tener un policía
mal remunerado, que viva en barrios
pobres, rodeados de delincuentes y aún
así sea honesto, tiene pésimas
consecuencias: la ecuación pobreza -
delincuencia implícita en esta
concepción, además de expresar una
ideología bastante clasista y abierta-
mente reaccionaria, es un manifiesto
error.
Baste decir que ni todos los pobres son
delincuentes ni todos los delincuentes
viven en barrios pobres.
La Comisión recomendó muy
especialmente al gobierno nacional
que hiciera un esfuerzo mayor para
dignificar a la Policía Nacional a
 través de medidas de bienestar
consistentes en mejorar los salarios,
con énfasis en aquellos agentes que
lleven más de cinco años en la
institución, ya que se supone que éstos
han exhibido una hoja de servicios que
los haga merecedores de tal
mejoramiento, con lo cual se evita
premiar los desafueros posibles de
agentes no suficientemente evaluados.
Otros incentivos sugeridos fueron
programas de bienestar social,
financiamiento de vivienda, creación
de sistemas de subsidios a través de
líneas blandas de financiación,
programas de educación para esposas e
hijos y extensión de algunos de esos
beneficios al personal no uniformado
de la institución.
e) La financiación. Se fortalecerán los
presupuestos de seguridad de los
departamentos y municipios. En este
rubro se introdujo una disposición que
puede convertirse en un verdadero
veneno para la institución, al autorizar
aportes y donaciones privadas para
apoyar la operatividad de la Policía
Nacional (Informe, p. 42). Aunque
éstos deben canalizarse en cuentas
especiales a través de los fondos
municipales y departamentales, de
manera que se busque ga rantizar la
transparencia de los mismos, lo cierto
es que algunas experiencias en el país
han demostrado lo pernicioso de esta
autorización. A través del testaferrato,
e inclusive del anonimato, grupos
especiales de interés, especialmente de
la delincuencia organizada, pueden
llegar a poner en peligro la
independencia de la institución y
convertirla en un apéndice de sus
intereses y en un instrumento de su
protección particular.
3. Nuevas insti tuciones
Las nuevas instituciones propuestas
constituyen sin duda uno de los aspectos
más innovadores de la reforma y su
desarrollo puede ser uno de los
mecanismos más eficientes para lo grar la
transformación de la institución.
1. El Consejo Nacional de Policía y
Seguridad Ciudadana (Informe, p.
38) 91 . Presidido por el Presidente de la
República, será la máxima autoridad
estatal sobre la Policía Nacional.
2. El sistema de controles. Este tendrá un
triple componente: el control político
será ejercido por el Parlamento: el
regional, que se ejercerá a través de la
obligación de los Gobernadores y
Alcaldes, en unión con los
comandantes de las respectivas
policías, de presentar informes alas
Asambleas y Concejos. El control
interno será ejercido por el
Comisionado Nacional para la Policía
Nacional92 .
3. El Comisionado Nacional para la
Policía Nacional. Esta es una de las
instituciones más relevantes para la
institución y la que introduce una de
las reformas más drásticas. Este
funcionario, un verdadero Om-
budsman, será "quien ejerce las
funciones de veeduría ciudadana y
vigilancia del régimen disciplinario y
operaciones policiales, verificando el
estricto cumplimiento de las leyes,
decretos, reglamentos, resoluciones
91
Actualmente la Policía Nacional depende del Consejo
Nacional de Seguridad, organismo en el que hay un claro
predominio de la presencia militar, y por consiguiente la
Policía Nacional queda en la práctica subordinada a las
Fuerzas Militares.
92
Se entiende desde luego que estos controles se adicionan a
los existentes (Procuraduría, Defensoría del Pueblo, Fiscalía y
Contraloría).
 directivas, disposiciones, órdenes y de-
más normas expedidas por el Director
para el correcto funcionamiento de las
unidades orgánicas estructurales de la
Institución y de ésta en conjunto, sin
perjuicio de las funciones de
Inspección y control que desarrollan
otras entidades" (Informe, p. 40) 93 .
4. El Sistema Nacional de Participación
Ciudadana en la Policía Nacional. A
partir de algunas experiencias
internacionales al respecto, y en
especial del reconocimiento de que si
bien la participación ciudadana en
asuntos de policía puede traducirse en
obstáculos para la acción policial, en
resquemores internos de la institución
que lleven a que su espíritu de cuerpo
se realce y se rechacen las supuestas
intromisiones en una institución tan
delicada, sensible y especializada, ésta
puede ser un mecanismo no sólo de
control democrático, sino de
acompañamiento y apoyo para la
institución. La Comisión, pues,
además de proponer la creación en la
Policía Nacional de una oficina
especializada en participación
ciudadana, recomendó la creación de
esta nueva institución, presidida en el
nivel nacional por el Ministro de
Defensa, y en los niveles regionales y
locales por las autoridades civiles
respectivas, y con amplia participación
ciudadana. Entre sus funciones estarán
las de proponer políticas para for -
talecer la acción preventiva de la
Policía, estimular la orientación ética,
civilista y democrática en la relación
Policía-ciuda danía, promover la
participación ciudadana en los asuntos
de policía, recomendar mecanismos
93
En la estructura actual de la Policía Nacional el inspector es
un uniformado ubicado en el tercer puesto en el escalafón
jerárquico.
para asegurar los compromisos de la
sociedad con la Policía, coordinar con
la Defensoría del Pueblo el desarrollo
de programas educativos en la Policía,
canalizar a través del Sistema las
quejas ciu dadanas y hacerlas legar al
Comisionado nacional, propender
porque los agentes presten su servicio
en sus regiones de origen, recomendar
políticas destinadas a ha cer un manejo
transparente, eficiente y oportuno de la
información que maneja la Policía en
áreas de interés publico.
LAS POLITICAS COLATERALES
1. Hacia una política criminal
Una de las opiniones más generalizadas
acerca de las fallas y excesos de la Policía
Nacional sostiene que sobre la institución
recaen situa ciones de impunidad que la
llevan a ejercer su particular noción de
justicia de manera expedita y directa. En
gran medida las "limpiezas" urbanas
responden a la supuesta percepción de
impotencia frente a la inacción de las ins -
tancias judiciales y carcelarias encargadas
de dar cuenta de las conductas
delincuenciales de los capturados por la
Policía. Por lo mismo, mal podría un
proyecto de reforma de una Policía
Nacional omitir el tratamiento de algunas
situaciones y políticas colaterales que
inciden directamente sobre los
comportamientos policiales, las
perspectivas ciudadanas sobre su
seguridad y las políticas estata les de
control del crimen y la delincuencia, así
como de aquéllas que los producen.
Para empezar, parecía que la Comisión se
hubiera conocido aquel dramático texto
de Marx según el cual,
Ha de haber algo putrefacto en la
médula misma de un sistema
social que aumenta su opulencia
 sin reducir su miseria, y aumenta
en crímenes aún más rápidamente
que en números... Las violaciones
de la ley son generalmente el
estallido de factores económicos
que están fuera del control del
legislador; pero, como lo
testimonia el funcionamiento de la
ley sobre delincuentes juveniles,
depende en cierta me dida de la
sociedad oficial el catalogar ciertas
violaciones de sus reglas como
crímenes y otras como meras
faltas. Esta diferencia de
nomenclatura, lejos de ser
indiferente, decide el destino de
miles de hombres, y el tono moral
de la sociedad. La ley misma
puede no sólo castigar el delito,
sino también improvisarlo 94 .
En efecto, una parte de la discusión versó
sobre el reconocimiento del "enorme peso
que en la generación del fenómeno
delictivo juegan los factores de índole
económica y social, lo mismo que el
proceso de empobrecimiento de algunos
sectores ciudadanos y su continuo ale -
jamiento de las posibilidades de
participación integral en el desarrollo
social, económico y cultural... La Policía
Nacional se ha visto afectada en su
imagen institucional por la falta de una
pronta y eficaz justicia, entre otras razo-
nes, así como por la despenalización de
los delitos menores... Como consecuencia
de ello se tiene la percepción generalizada
que estos deli tos no son castigados por
omisiones de la berza Pública y no por las
circunstancias jurídicas reales" (Informe ,
p. 9).
94
Karl Marx, "Population, crime and pauperism", en New York
Daily Tribune, 16 de septiembre de 1859.
Como consecuencia, la Comisión sugirió
que el gobierno estableciera instancias
encargadas de diseñar líneas de política
criminal a partir de análisis de los delitos
y sus agentes; que se reforme el actual
Código de Policía, haciendo énfasis en
sus dimensiones educativas, y llenando
algunos de sus vacíos especialmente en lo
que respecta a los derechos de los niños,
las invasiones de predios urbanos y
rurales y la vigilancia administrativa; que
se adopte un procedimiento expedito para
la aplicación de correctivos en materia
contravencional; que el Estatuto Orgánico
de la Policía contenga una norma que
haga relación expresa al deber de los
funcionarios de policía de acatar y
cumplir el Código Nacional de Policía;
que el Estado difunda ampliamente las
normas policiales y, tema especialmente
acalorado en las circuns tancias actuales
del país, que se cree una su-
perintendencia, adscrita al Ministerio de
Defensa, encargada del control de la
vigilancia privada.
2. La construcción de delincuentes
Al texto de Marx habría que agregar que
la ley no sólo castiga e improvisa el
delito: también lo crea, y con él al
delincuente. Más allá de las tipificaciones
criminales corrientes asociadas con la
legislación penal ordinaria del país, al
Estado colombiano le cabe una enorme
responsabilidad en la construcción de lo
que se podría llamar delincuentes ad hoc,
es decir, ciudada nos a quienes se penaliza
a partir de estatutos punitivos
desarrollados al calor de circunstancias
particulares, o como consecuencia de ca-
rencias e inacciones en relación con las
responsabilidades que la sociedad le ha
asignado al Estado.
En relación muy especial con el tema
general de la violencia en Colombia, de la
que la refor ma de la Policía Nacional es
sólo una dimensión, la discusión de estas
nuevas dimensiones extra- policiales
asume una importancia decisiva. Algunas
de esas formas de crimina lización de
ciudadanos han sido los diferentes
Estatutos de Seguridad, es decir, la
legislación punitiva emitida en virtud de
los estados de sitio o excepción, y que al
tener como objetivo el controlar o
erradicar la acción política subversiva,
han tendido a generalizar las penas para
incluir supuestos simpatizantes de
algunas de las orga nizaciones objeto de
esa legislación. Dirigentes sindicales,
populares, o ciudadanos definidos por la
Fuerza Pública como "auxiliadores" o
simpatizantes de esas organizaciones, se
convierten así en víctimas por sus
orientaciones ideológicas,
independientemente de que hayan cometi-
do un delito. Muchas de las detenciones
arbitrarias y desapariciones, que tienden a
generalizarse peligrosamente en el país,
son la forma más corriente de este
mecanismo. Según la Procuraduría
General de la Nación, entre enero y
diciembre de 1992 se recibieron 46 quejas
de desapariciones y 384 de detenciones
arbitrarias contra la Policía Nacional95 .
3. La precariedad de la politice social
La negligencia estatal en la protección de
ciertas categorías de ciudadanos se ha
traducido en el estímulo a la construcción
de representaciones sociales
generalizadas acerca de su peligrosidad.
Los llamados "desechables", son creados
como estereotipos de criminales. El sólo
hecho de que exista en una sociedad ese
tipo de ciudadanos no sólo es una afrenta:
es también, muestra de una insensibilidad
95
Procuraduría Gex_Fral de la Nación, II Informe sobre
Derechos Humanos, op. cit., pp. 40 y siguientes.
e incapacidad de cumplir el compromiso
que todo Estado democrático adquiere
con la sociedad a la cual pretender
representar. El Estado refuerza así las
desigualdades sociales y contribuye a
apuntalar las diferencias de clases
sociales. Al mismo tiempo, al estimular el
clima de miedo contra esos supuestos
enemigos, refuerza la estructura social y
del poder existente.
En esto la policía tiene una gran
responsabilidad. De hecho, respecto de
Colombia se puede decir lo que se ha
descrito en el Brasil, en donde la policía
se ha hecho famosa por sus patrullajes y
operaciones rastrillo en barrios populares
en busca de supuestos criminales. El sólo
riesgo de aparecer como sospechoso
puede ser suficiente para que un
individuo se convierta en objeto de
represión policial. El terror así creado
puede, por una parte, satisfacer ciertas
necesidades de la población que se
considera desprotegida, pero puede
también suscitar re acciones de quienes
ven en esas acciones tanto la impotencia
policial para capturar a los verdaderos
delincuentes como la arbitrariedad de un
cuerpo armado del Estados 96 .
A los indigentes se agregan las
poblaciones jóvenes de barrios populares.
Según varios de ellos entrevistados por la
Comisión en Medellín, el sólo hecho de
ser jóvenes, vivir en un barrio popular y
usar ciertos atuendos es suficiente para
que la Policía los hostigue, detenga,
maltrate o, en no pocos casos, elimine
clandestinamente.
96
María-Victoria Benevides y Rosa-María Fischer Ferreira,
"Popular Responses and Urban Violence: Lynching in Brazil",
en Huggins, op. cit., pp. 43 y siguientes. Ver la entrevista de
Alfredo Molano a un líder de un sector de indigentes de
Bogotá, en El Espectador, 13 de junio de 1993. El lector
recordará los episodios del Barrio Santa María del Lago a que
se hizo referencia atrás (nota No. 8).
4. El armamentismo privado
A pesar de que hay una abundante
literatura técnica que muestra las
inconveniencias de que los civiles porten
armas para su eventual defensa
personal97 , y de que hay muchos estudios
realizados en el país relacionados con la
mortalidad producida por el porte de
armas por civiles 98, la política estatal en
este campo ha sido poco menos que
negligente. Aunque se han hecho avances
desde aquellas épocas en que un ministro
de defensa recomendaban el arma -
mentismo privado, todavía hoy se observa
una actitud oficial tímida e irresoluta. El
armamentismo privado no sólo produce
crímenes: también convierte en
criminales a ciudadanos que, sin ser en
rigor delincuentes, si no estuvieran
armados , habrían podido resolver sus
conflictos con consecuencias menos
deletéreas. La policía, los hospitales y los
aparatos judiciales se convierten así en
receptores de las consecuencias de una
gestión estatal poco menos que
criminógena.
5. El monopolio estatal de licores
Los vientos privatizadores del gobierno
actual sospechosamente dejaron por fuera
a las fábricas departamentales de licores.
Aunque se ha hecho suficiente claridad en
el país sobre la relación entre el consumo
de alcohol y la vio lencia urbana 99, y
97
Alvaro Camacho Guizado, "La lógica del desarme", El
Tiempo , 24 de mayo de 1992.
98
Alvaro Guzmán Barney, "Observaciones sobre violencia y
armamentismo", ponencia presentada al Foro sobre Desarme,
Cali, mayo de 1993. Un estudio elaborado por la Consejería
Presidencial para la Seguridad ha mostrado cómo, en una
muestra de 500 necropsias examinadas en Bogotá, 80% de las
muertes con arma de fuego fueron producidas por revólveres
de calibre 38, una arma típica de particulares, y cuyo porte sin
salvoconducto no es delito sino contravención.
99
Un estudio realizado recientemente en Medellín ha mostrado
cómo "Del total de muertos incluidos en la muestra (961)... se
halló el resultado de la Alcoholemia en el 94.3% de los casos...
aunque se ha insistido también en la
flagrante contradicción en que se
encuentra un Estado que, de una parte,
reclama títulos de legitimidad como
representante y protector del ciudadano,
y, de otra, estimula por amplios medios
publicitarios el consumo del alcohol
oficial, el tema de la privatización y
gravámen fiscal al consumo de licores no
ha sido confrontado seriamente por el
gobierno colombiano. El que el licor
pueda convertir en criminal aun
ciudadano corriente, no parece ser una
consideración suficiente para quienes
formulan una política de paz y
convivencia ciudadana. Los tímidos
intentos hechos en la Asamblea
Constituyente fueron rápida y efi-
cazmente acallados por autoridades
departamentales, con el argumento de que
esta fuente de recursos fiscales es la base
de las políticas educativas y de salud. No
se hizo referencia, por contraste, al hecho
bien sabido de que las fábricas
departamentales de licores son ante todo
instrumentos de corrupción oficial y
clientelismo. En este campo, pues, han
podido más los intereses de la clase
política que las consideraciones sobre la
vida, la salud y la sa nidad democrática de
la sociedad colombiana.
6. La lenta marcha de las reformas
sociales
el 41% presentaba niveles de alcohol por encima de 50 mg% o
sea que estaban ebrios o borrachos al momento de morir, y
dentro de este grupo quienes tenían Alcoholemia mayor de 100
mg% (borrachos) suplicaban a quienes la tenían entre 50-99
mg% (ebrios). Estos hallazgos sugieren como hipótesis la
existencia de una alta asociación entre alcohol y MVH
(muertes violentas por homicidio), según la cual a mayor
volumen ingerido mayor riesgo de MVH...". Héctor Iván
García García y Carlos Horacio Vélez Cano, caracterización de
la muerte violenta por homicidio en Medellín en la década de
los ochenta. Aproximación desde la construcción de Esce-
narios y campos de conflicto, Trabajo de Grado presentado
como requisito para optar al Título de Maestro en Salud
Pública, Medellín, Universidad de Antioquia, Facultad
Nacional de Salud Pública "Héctor Abad Gómez", 1992, pp.
72-73.

Más de un observador se ha detenido en
el exa men de las ine quidades y ausencia
de reformas sociales como base del
panorama político y de violencia en
Colombia. Hoy día se acepta am-
pliamente que tanto la confrontación
política violenta, independientemente de
sus eventua les distorsiones actuales,
como en gran medida la delincuencia
urbana, objeto principal de la acción
policial responden, así sea parcialmente, a
las mismas determinaciones asociadas
con esa inequidad. Lo anterior no
significa que haya una relación
inequívoca entre pobreza y violencia, ya
que probablemente más adecuado será
decir que ella se da entre la pobreza y las
formas de hacer riqueza, es decir, en la
desigualdad. Pero sí significa que el
Estado des carga en sus cuerpos armados
y de seguridad las consecuencias de la
violencia así gestada en la estructura
social.
7. Las politices frente a la violencia
organizada
Por último, no esta mal que en el
proyecto de reforma se haya contemplado
una policía rural entrenada, entre otras
cosas, para confrontar la subversión
armada; lo malo es que haya subversión
armada. Cuando en el seno de la
Comisión se hizo énfasis en que la
política de reforma de la Policía debería
seguir las líneas expresadas en la
Estrategia Nacional contra la Violencia,
algunos comisionados pensaban no sólo
en el control civil del orden público:
también rondaba el recuerdo de que esa
política incluía una decisión de someter el
problema guerrillero a algún tipo de
negociación política. El que esta
perspectiva se aleje, al menos en el
horizonte inmediato, no hace sino agravar
las posibilidades de reformar a la ins -
titución. En efecto, a pesar de la
insistencia en que la policía debe ser un
cuerpo civil, de que su acción debe ser
ante todo preventiva, y de que la
confrontación con la guerrilla es una tarea
de las Fuerzas Militares, el hecho central
al respecto, vale decir, la presencia de la
subversión armada en municipios no
vigilados por esas fuerzas, golpea con
inexorable asiduidad. Que la Policía
Nacional, especialmente la rural, siga
militarizada, que cometa atropellos al
calor de una supuesta defensa local contra
asaltos guerrilleros, es algo que cualquier
observador puede pronosticar con alguna
seguridad. En ausencia de una decisión
negociadora, y en presencia de una
tendencia hacia la criminalización de la
contienda subversiva 100, poco se puede
esperar en este contexto de un proyecto
de reforma de la Policía Nacional.
Tampoco está mal, aparentemente, que
haya una policía antinarcóticos, lo que sí
está mal es que haya narcotráfico y,
especialmente narcoterrorismo. Aunque
la política de sometimiento a la justicia
del Estado colombiano ha dado algunos
frutos, y aunque las medidas de
fortalecimiento de la justicia empiecen a
rendir algunos frutos, el hecho central es
que el gobierno colombiano aún insiste en
dar un tratamiento criminal al conjunto de
la actividad narcotraficante (producción,
distribución y consumo), y que en este
campo a la Policía Na cional le
corresponde un papel de primer orden.
Así se pueda argüir con insistencia sobre
el carácter internacional del problema,
mientras el enfoque criminalizante sea
100
Iván Orozco Abad, "La politice de seguridad y la politice
criminal durante la administración Gaviria" (inédito), Instituto
de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Colombia.
prioritario, la propia Policía Nacional
seguirá corriendo los riesgos de
corrupción, excesos e ineficiencias que la
han alienado de la opinión pública.

Una reforma a la Policía Nacional no

dejará de ser, como lo diría el presidente
Hoover, un ejemplo de la labor de una
comisión, si paralelamente el Estado
colombiano no contempla los panoramas
dibujados por las diversas formas de
violencia que campean en el horizonte
nacional. En concreto, si no se toman
decis iones serias de afrontar al menos
algunas políticas colaterales. La sola
enumeración que aquí se ha hecho da una
idea de la magnitud de la tarea.
 Reforma de las fuerzas armadas en America Latina y el impacto de las amenazas irregulares

Woodrow Wilson Center Reports on the Americas • # 20

TEXTO Nº 11

 Reforma
de las fuerzas armadas en América Latina
y el impacto de las amenazas irregulares

Autores
Lilian Bobea
Oscar Bonilla
Lucía Dammert
Rut Diamint
Carlos Basombrío Iglesias
Latin American Program Oswaldo Jarrín R.
Woodrow Wilson International Center for Scholars
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www.wilsoncenter.org/lap Latin American Program Gabriel Aguilera Peralta

Editor
ISBN 1-933549-39-4
José Raúl Perales
Reforma de las fuerzas armadas
en AmÉrica Latina y el impacto de
las amenazas irregulares
 Latin American Program

Reforma de las fuerzas

armadas en AmÉrica latina y
el impacto de las amenazas
irregulares

Autores
Lilian Bobea
Oscar Bonilla
Lucía Dammert
Rut Diamint
Carlos Basombrío Iglesias
Oswaldo Jarrín R.
Raúl Benítez Manaut
Eliézer Rizzo de Oliveira
Gabriel Aguilera Peralta

Editor
José Raúl Perales

Agosto 2008

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Archivist of the United States
Private Citizen Members: Robin B. Cook, Donald E. Garcia,
Bruce S. Gelb, Sander Gerber, Charles L. Glazer, Susan Hutchison,
Ignacio E. Sanchez
 Tabla de contenido

3 Introducción 
José Raúl Perales
Programa Latinoamericano, Woodrow Wilson International
Center for Scholars

5 Las amenazas irregulares en la agenda de seguridad

de Centroamérica
Gabriel Aguilera Peralta
Alianza Internacional para la Consolidación de la Paz-Interpeace

15 Las reformas al sector seguridad en América Latina y

el impacto de las amenazas irregulares: el caso de El
Salvador
Oscar Bonilla
Presidente del Consejo Nacional de Seguridad Pública de El
Salvador

25 COMENTARIOS: Guatemala, El Salvador, República

Dominicana
Guillermo Pacheco Gaitán

29 Encarando al Jano bifronte: ¿reforma o

militarización policial?
Lilian Bobea
FLACSO Santo Domingo

49 Seguridad y defensa en México: proceso de toma de

decisiones y amenazas
Raúl Benítez Manaut
Universidad Nacional Autónoma de México

|1|
59 Las reformas al sector seguridad en América Latina
y el impacto de las amenazas irregulares: el caso Introducción
peruano
Carlos Basombrío Iglesias

Ex-Vice-Ministro del Interior, Perú
69 El proceso político para la reestructuración de las
Fuerzas Armadas de Ecuador
Oswaldo Jarrín R.
Ex-Ministro de Defensa del Ecuador
97 COMENTARIOS: Ecuador, Perú, México
Craig Deare
99 Reformas del sector seguridad: el caso de Chile
Lucía Dammert
FLACSO Chile
105 Defensa, seguridad y Estado de Derecho
Rut Diamint
Universidad Torcuato di Tella, Buenos Aires, Argentina
119 Brasil: respuestas del sector de seguridad a las
amenazas irregulares
Eliézer Rizzo de Oliveira
Universidad Estadual de Campinas, Brasil
139 COMENTARIOS: Panel 3
Luis Bitencourt
147 Biografías de los participantes
L
a agenda latinoamericana de seguridad atraviesa por un impor-
tante momento de transición, como resultado de los cambios
en el carácter y naturaleza de las amenazas, así como de los ins-
trumentos necesarios para confrontarlas. Por una parte, han concluido
los conflictos armados internos entre los gobiernos nacionales y grupos
guerrilleros, con la notable excepción de Colombia. De igual forma, y
con la excepción del incidente militar en la frontera entre Colombia y
Ecuador el primero de marzo de 2008, cuando tropas colombianas ata-
caron a miembros de las FARC en territorio ecuatoriano como parte de
una maniobra para dar de baja a un alto dirigente del grupo guerrillero,
la gran mayoría de los países latinoamericanos no perciben amenazas
provenientes de países vecinos o de otros estados. No obstante, en los
últimos veinte años, han aparecido nuevos fenómenos que han obligado
a pensar en la reforma de las instituciones de seguridad y defensa. Estas
nuevas amenazas tienen como característica la asimetría, la no conven-
cionalidad, y su manifestación y origen tanto nacional como transnacio-
nal. En casos extremos han puesto en jaque a gobiernos ante la aparente
incapacidad de los cuerpos policiales de enfrentar estas nuevas amenazas
a la seguridad pública e incluso a la gobernabilidad de los países.
En un esfuerzo conjunto, el proyecto “Creando Comunidades en la
Américas” del Programa Latinoamericano del Woodrow Wilson Center
y el Centro de Estudios Hemisféricos de Defensa (CHDS) de la Nacional
Defense University, convocaron en septiembre de 2007, en el marco del
X Aniversario del CHDS, a un distinguido grupo de expertos para que,
ante una audiencia mixta que incluía funcionarios, representantes de ins-
tituciones militares y académicos, analizaran el impacto de las amenazas
irregulares en la agenda de seguridad latinoamericana, y en particular en
el proceso de las reformas de las instituciones de seguridad y defensa de la
región. La gravedad de las amenazas ha llevado a los gobiernos y a diver-
sos sectores de la sociedad civil a proponer el uso de las fuerzas armadas
en tareas de seguridad pública, lucha contra el crimen organizado y el
narcotráfico. Esta cuestión ha levantado un serio debate entre estudiosos

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 José Raúl Perales
y expertos, a raíz de las reformas pendientes en las fuerzas armadas la-
tinoamericanas, y las implicaciones que este rol de los militares pudiera
tener para la democracia y la conducción política de las fuerzas armadas.
Se incluyen al final, los trabajos presentados por los comentaristas de
cada uno de los Paneles. Guillermo Pacheco Gaitán, al Panel No. 1, que
incluyó Guatemala, El Salvador y República Dominicana; Craig Deare
sobre el Panel No. 2, sobre México, Ecuador y Perú; y Luis Bitencourt,
del Panel No. 3, que incluía a Chile, Argentina y Brasil.
Ambas instituciones, el proyecto “Creando Comunidades en la
Américas” del Programa Latinoamericano del Woodrow Wilson Center
y el Centro de Estudios Hemisféricos de Defensa (CHDS), agradecen a
cada uno de los que hicieron posible este esfuerzo el cual permite pre-
sentar esta publicación. A los panelistas que llegaron de cada uno de los
países cuyas ponencias componen esta publicación; a los moderadores de
los paneles Cynthia Arnson, Directora del Programa Latinoamericano
del Woodrow Wilson Center y profesores del CHDS, Boris Saavedra y
Jaime García; a los comentaristas de cada unos de los paneles, Profesores
Guillermo Pacheco, Craig Deare y Luis Bitencourt del CHDS.
En el CHDS queremos agradecer al Dr. Richard D. Downie,
Director, al Mayor Gen. (r) John Thompson, Decano de Estudiantes y
Administración y a todos aquellos que hicieron posible la realización de
esta actividad. En el Programa Latinoamericano del Woodrow Wilson
Center, queremos agradecer el generoso apoyo de la Fundación Ford
al Proyecto “Creando Comunidades en las Americas”; el apoyo de la
Dra. Cynthia J. Arnson, Directora del Programa Latinoamericano y
Adam Stubits; así como del Dr. Joseph S. Tulchin, Senior Scholar y pri-
mer gestor de los contactos e ideas que dieron lugar a esta conferencia.
Lianne Hepler realizó una magnifica labor con el formato y diseño de
esta publicación.
José Raúl Perales
Programa Latinoamericano
Woodrow Wilson International
Center for Scholars
Julio de 2008
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Las amenazas irregulares
en la agenda de seguridad de
Centroamérica
Gabriel Aguilera Peralta
1. Las “amenazas irregulares” y las “nuevas amenazas”
En América Latina, el concepto de “amenazas irregulares” suele refe-
rirse a la discusión más amplia sobre las “nuevas amenazas”, concepto
este último que se origina en dos fuentes. En primer lugar, pertenece
al debate sobre la seguridad que tuvo lugar en las últimas décadas del
siglo pasado, cuando los enfoques tradicionales sobre el tema que habían
prevalecido durante la Guerra Fría—que eran esencialmente estadocén-
tricos y apuntaban a las amenazas militares, como la llamada Doctrina de
la Seguridad Nacional—fueron relativizados por el surgimiento de otras
concepciones.
Entre esas nuevas concepciones, la más relevante fue la seguridad de-
mocrática, planteada originalmente por algunos think-tanks de la socie-
dad civil en América del Sur. Más tarde se desarrollaron otras postula-
ciones, como la seguridad global, la seguridad duradera y la seguridad
humana, sostenida por la Organización de las Naciones Unidas (ONU).1
Aunque difieren en varios aspectos, estas concepciones alternativas tie-
nen en común el hecho de ampliar la enumeración de las amenazas a
la seguridad, incluyendo desde lo militar, que implica un riesgo para el
Estado, hasta un conjunto de otras amenazas de variada naturaleza. Ello
da, por consiguiente, una agenda ampliada.
La lógica que explica la diferencia entre las concepciones tradicionales
y las alternativas estriba en la consideración del sujeto a proteger. Para las
concepciones tradicionales, el sujeto central es el Estado; para las alterna-
tivas, en cambio, el sujeto es la persona humana, su bienestar y las con-
diciones para una vida digna. Por ello, estos enfoques alternativos consi-
deran una gama de amenazas que no se relacionan, o lo hacen de manera
indirecta, con lo militar, como los desastres naturales, las pandemias, el
deterioro del medio ambiente, etc. Además, toman en cuenta temas que
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 Gabriel Aguilera Peralta
si bien pertenecen a otras agendas, como los problemas de desarrollo—la
pobreza, la desnutrición, la desigualdad en el ingreso, etc.–, proyectan
efectos en la agenda de seguridad.
A fin de diferenciar los temas de agenda surgidos de las nuevas con-
cepciones de los tradicionales, se ha dado en denominarlos “nuevas ame-
nazas”. En realidad, muchos de esos temas ya figuraban en las listas de
seguridad, pero no tenían la relevancia conceptual que se les da en los
enfoques alternativos.
Las definiciones alternativas fueron surgiendo principalmente de acto-
res de la sociedad civil y organismos internacionales. A nivel de los espa-
cios gubernamentales, fueron reconocidas oficialmente en el Tratado de
Seguridad Democrática de Centroamérica del Sistema de la Integración
Centroamericana (SICA), en 1995, y en la Declaración sobre Seguridad
en las Américas de la Organización de Estados Americanos (OEA), en
2003. Ambos instrumentos contienen agendas que incluyen tanto temas
tradicionales como los llamados “nuevos”.
La segunda fuente de las nuevas amenazas es el surgimiento de proble-
mas realmente novedosos, que o bien no se registraban anteriormente o
bien estaban presentes, pero se han potenciado notablemente en los últi-
mos años. El ejemplo más conocido es el del terrorismo: si bien formaba
parte de las agendas de la ONU y la OEA años antes del 11 de septiem-
bre de 2001, después de los ataques del Al Qaeda a Estados Unidos pasó
a ocupar en ellas el primer lugar.
Ahora bien, el concepto de amenazas irregulares suele referir a las que pro-
vienen de actores no estatales o de Estados en situación no normal. También
se emplea en relación con el uso de estrategias y tácticas no convencionales:
El término irregular se usa en un sentido amplio y abarcador, para referirse
a todo tipo de métodos no convencionales de violencia empleados para con-
trarrestar la capacidad tradicional de un oponente. Las amenazas irregula-
res incluyen actos militares, políticos, psicológicos y económicos, conducidos
tanto por actores indígenas como no estatales, con el propósito de eliminar
o debilitar la autoridad local de un gobierno o influir en un poder externo,
utilizando principalmente métodos asimétricos. Incluidas en esta categoría se
encuentran las actividades insurgentes, guerrillas, terroristas y grupos irregu-
lares similares, así como organizaciones que operan en y desde los numerosos
Estados debilitados y fallidos que existen hoy día.2
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Las amenazas irregulares en la agenda de seguridad de Centroamérica
El concepto de amenazas irregulares abarca algunas de las nuevas
amenazas, pero no todas ellas, ya que presupone como oponentes a
actores estatales o no estatales que expresan una voluntad humana. Por
esa razón, quedan fuera de la categoría aquellas nuevas amenazas pro-
venientes de fuerzas de la naturaleza. Esta definición se inserta en la
discusión planteada por Jean-François Coustillière, quien sugiere que
las amenazas propiamente dichas son aquellas que dependen de la vo-
luntad humana.3 Una concepción de este tipo deja fuera de la agenda
de las amenazas irregulares temas como la posible pandemia de gripe
aviar y los desastres naturales, que en cambio forman parte de la agenda
de las nuevas amenazas.
2. Las amenazas irregulares en Centroamérica
Definiendo en consecuencia las amenazas irregulares por la naturaleza
del actor involucrado y los métodos de acción que emplea, los especialis-
tas suelen identificar las siguientes:
Cuadro 1. Temas en la agenda de amenazas irregulares
Terrorismo
Armas de destrucción masiva (ADM)
Delincuencia organizada
Estados fallidos y “bribones”
Insurgencias
En el caso de la agenda centroamericana, la enumeración de los temas
prioritarios de seguridad incorpora algunas de las amenazas irregulares,
junto con otras provenientes de las percepciones tradicionales y de las
nuevas amenazas, como se observa en el cuadro 2.
Por su parte, en otro espacio de cooperación, el de Centroamérica-
Estados Unidos, la prioridad se coloca en las amenazas provenientes de
maras o pandillas, el tráfico ilícito de armas pequeñas y ligeras y otros
delitos del crimen organizado.5
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 Gabriel Aguilera Peralta
Cuadro 2. Temas actuales de seguridad en la subregión según
la Comisión de Seguridad de Centroamérica4
Combate al problema de las drogas. Desvío de precursores químicos
Crimen organizado
• Organizaciones transnacionales
• Tráfico ilícito de armas de fuego
• Tráfico ilícito de personas
• Trata de personas
• Protección a las víctimas del tráfico ilícito y la trata de personas
• Lavado de dinero
Maras o pandillas
Seguridad fronteriza
Terrorismo
Seguridad de las personas y sus bienes
Asistencia jurídica y extradiciones
El examen comparado de estos cuadros nos indica que solamente dos
temas de las amenazas irregulares son recogidos en las agendas regio-
nales: el crimen organizado y el terrorismo. Se puede argumentar que
el tema de los Estados fallidos también está presente, pero no se incluye
en las enumeraciones oficiales dado que, como es comprensible, ningún
gobierno admite encontrarse en ese riesgo. En los hechos, dos países de la
subregión, Guatemala y Honduras, son incluidos en el índice de Estados
en riesgo de devenir fallidos.6
El tema del terrorismo figura en forma preponderante, pero hace refe-
rente a una amenaza hasta ahora inexistente en la subregión. Aunque han
surgido rumores de vínculos del terrorismo con el crimen organizado o
con las maras, no se han comprobado en ningún caso. Sin embargo, obli-
gaciones internacionales, en especial las derivadas de disposiciones de la
ONU y la OEA, obligan a los países miembros a tomar medidas legales
y a organizar instituciones para prevenir la posibilidad de que entidades
terroristas operen en Centroamérica. A ello se suma la cercanía que la
mayoría de los gobiernos tiene con Estados Unidos.
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Las amenazas irregulares en la agenda
Prólogo de seguridad de Centroamérica
Una amenaza irregular que está efectivamente presente en Centroamérica
y afecta la gobernabilidad democrática es el crimen organizado. Está seña-
lado en las agendas como elemento genérico y en sus expresiones particu-
lares: el narcotráfico, el lavado de activos, el desvío de precursores quími-
cos, el comercio ilegal de armas, el tráfico de personas y de migrantes. La
caracterización cubre la tipificación que hace la Convención de Palermo
sobre esas manifestaciones del crimen organizado trasnacional.7
3. Las amenazas irregulares en Guatemala
Los temas centrales en la agenda de seguridad ciudadana de Guatemala
son la actividad de las maras y el crimen organizado transnacional. El
primero, aunque no pertenece estrictamente al grupo de las amenazas
irregulares, puede ser uno de los elementos generadores de un Estado
fallido por el gran número de personas que involucra8 y la violencia de su
actividad, así como por el hecho de que las maras han tomado posesión
de territorios y controlado a su población, en especial en áreas urbanas,
desplazando la presencia del Estado. Existen otras expresiones de la cri-
minalidad común que pesan grandemente en la percepción de la opinión
pública, como el robo de niños para adopciones ilegales o el tráfico de
órganos. Igualmente importantes son el tráfico de migrantes—dado que
el país es corredor de paso para migrantes irregulares y es, asimismo,
emisor de miles de ellos—y el feminicidio.9 Algunos de estos delitos tie-
nen relación con el crimen organizado.
Este último, en particular el narcotráfico, es la principal de las ame-
nazas irregulares. Involucra sobre todo el tráfico de drogas hacia Estados
Unidos, movimiento administrado por varios carteles locales,10 vincula-
dos a los grandes carteles mexicanos. También existe alguna producción
(amapola y cannabis), lavado de activos y consumo. Esta rama criminal y
otras acompañantes, como el robo de automóviles, generan extrema vio-
lencia y han constituido igualmente espacios territoriales de influencia y
de dominio, lo que ha contribuido al debilitamiento estatal.
En el caso de Guatemala es central el problema de la penetración
del crimen organizado en las estructuras del Estado. Se denuncia esa
­influencia en los gobiernos municipales, con la cooptación de alcaldes
o incluso la nominación de candidatos de los carteles, algo que sucede
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 Gabriel Aguilera Peralta
también en el caso de diputados en algunos distritos electorales. Ello es
parte de lo que parece ser un esfuerzo sistemático del crimen organi-
zado de hacerse espacio en los partidos políticos, inclusive por la vía de
su financiamiento.11
La infiltración alcanza igualmente al mismo sistema de seguridad, con
presencia criminal en la Policía Nacional Civil, la guardia de presidios
y otros entes de justicia.12 Aunque ese fenómeno es común también en
otros países, en Guatemala las mafias que penetran el Estado se originan
no solamente en el crimen transnacional, producto de la globalización de
lo ilícito, sino también en entidades que durante la guerra interna des-
empeñaron acciones contrainsurgentes clandestinas. Con la transición a
la democracia, estos grupos se “privatizaron” y pasaron a constituir redes
criminales con nexos dentro del Estado.13
Sucesivos gobiernos han demostrado ser impotentes para erradicar la
penetración de esos grupos, llamados “cuerpos ilegales de seguridad y
aparatos clandestinos”, lo que apuntaría a otro síntoma de encamina-
miento hacia el Estado fallido.
Debido a las dimensiones de esta amenaza, el Estado ha convenido
una cooperación especializada de la ONU para establecer la Comisión
Internacional contra la Impunidad (Cicig), presidida por un Comisionado
nombrado por el Secretario General de la ONU, a fin de que coadyuve
en el combate contra los “cuerpos ilegales y aparatos clandestinos”, im-
pulsando concretamente la investigación criminal que permita identifi-
car esos entes ilícitos.14
4. Conclusiones
Tres países centroamericanos se encuentran entre los que presentan los
índices más altos de criminalidad en Latinoamérica. Ello se debe al doble
impacto de una forma extrema de pandillerismo juvenil, las maras, y del
crimen organizado.15 Aunque ambas ramas delictivas pertenecen por una
parte a la delincuencia común y por otra al crimen organizado, existen
espacios de comunicación entre ambas.
Las agendas de seguridad priorizan estos dos temas, junto con otros
relacionados con las nuevas amenazas, en particular los desastres natura-
les, dado el alto impacto que éstos tienen sobre la economía y la calidad
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Las amenazas irregulares en la agenda de seguridad de Centroamérica
de vida. Baste recordar por ejemplo el paso del huracán Mitch en 1998,
que provocó 9.214 muertes en la subregión.16
Las dos amenazas mencionadas afectan la gobernabilidad democrá-
tica en toda la subregión, y en los países del Triángulo Norte dañan
gravemente la consolidación de los procesos de democratización y de
pacificación originados en la transición a la democracia y los procesos
de paz.
Por su parte, las pandillas juveniles devenidas maras afectan en gran
medida la vida cotidiana de la población de ingresos medios y bajos, y en
algunas zonas urbanas se han constituido en factores de poder que han
desplazado la autoridad del Estado y debilitado el capital social.17
El crimen organizado transnacional, principalmente en su manifesta-
ción de narcoactividad pero igualmente en sus demás ramas (comercio
ilegal de armas pequeñas y ligeras, tráfico de personas y de migrantes,
robo de automóviles, industrias del secuestro y de asaltos bancarios),
afecta la seguridad de todas las capas de la población y debido a su pe-
netración en las estructuras del Estado, crea condiciones conducentes al
Estado fallido.
Tal situación fomenta una cultura de la violencia y tendencias auto-
ritarias tanto entre la población como en los gobiernos. El crecimiento
de la inseguridad y la demanda ciudadana de protección pueden a su vez
propiciar reversiones hacia el autoritarismo en el Estado, lo que incluye el
uso preponderante de políticas represivas, la revisión de legislación para
endurecer las penas y, en casos extremos, el recurso a la “limpieza social”
o a ejecuciones extrajudiciales.18
Forma parte de este complejo el recurso a implicar a las Fuerzas
Armadas en la seguridad interna, situación que es especialmente mar-
cada en los países del Triángulo Norte. Es preciso analizar, sin embargo,
la tendencia a que se desdibujen las diferencias entre seguridad externa e
interna, debido a la aparición de amenazas que tienen rasgos duales, las
llamadas “amenazas intermésticas”, que han impulsado una revisión de la
estricta separación entre las funciones militares y policiales.19
Sin embargo, en Centroamérica los militares son llamados a com-
batir no solamente el crimen organizado, sino inclusive la delincuencia
común, una función para la cual no están entrenados ni equipados y en la
que, por consiguiente, son poco eficientes. Esta política se puede enten-
der como producto de la decisión del Estado de recurrir a todos los me-
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 Gabriel Aguilera Peralta
dios a su disposición ante la imposibilidad de establecer seguridad. Pero
en los hechos las medidas de mayor represión y participación militar en
el combate a la criminalidad no resultan en una disminución sustantiva,
sino solamente coyuntural, de los índices delincuenciales.
Para Centroamérica, la prioridad en materia de seguridad debería fi-
jarse en completar los procesos de reforma del sector seguridad iniciados
y en desarrollar políticas que permitan enfrentar la criminalidad común
y el crimen organizado transnacional. Al mismo tiempo, es necesario
que se fortalezca el imaginario de la seguridad democrática, tal como lo
establecen el Protocolo de Tegucigalpa y el Tratado Marco de Seguridad
Democrática en Centroamérica.
Ello obliga, entre otras consideraciones, a que se asuman posiciona-
mientos propios de la criminología crítica, tales como la importancia
mayor de las políticas y las acciones preventivas sobre las reactivas en
relación con la seguridad, así como la centralidad, en cuanto a la delin-
cuencia común, de la adecuada inserción de las poblaciones en la pre-
vención mediante la seguridad comunitaria. Y dentro de ese marco con-
ceptual, es importante incluir en el tratamiento del problema los temas
provenientes de la agenda de nuevas amenazas, tales como las carencias
económico-sociales y la pobreza, que son parte de las causas profundas
del incremento de la criminalidad.
En el caso de Guatemala, la reforma del sector seguridad iniciada
según los compromisos de los Acuerdos de Paz ofrece el mapa de la ruta
a seguir para el fortalecimiento de la seguridad democrática.
Notas
1. Para las diversas acepciones de “seguridad” ver Bernardo Arévalo de León
(ed.), Hacia una política de seguridad para la democracia. Documentos finales (WSP/
Flacso/Igedep/Magna Terra Editores, 2002), pp. 131-169.
2. La definición se encuentra en Marine Corps Combat Development
Command, Tentative Manual for Countering Irregular Threats: An Updated Approach to
Counterinsurgency Operations, Quantico, Virginia, 7 de junio de 2006.
3. Citado en Giuliano Ferrari, “Nuevas amenazas según la estrategia euro-
pea de seguridad”, IV Seminario Internacional sobre Seguridad y Defensa en el
Mediterráneo. Diez Años del Proceso de Barcelona: resultados y nuevos objetivos,
Cidob, Barcelona, s/f.
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Las amenazas irregulares en la agenda de seguridad de Centroamérica
4. Fuente: XXXI Reunión de la Comisión de Seguridad de Centroamérica.
Diálogo Centroamérica-México sobre Seguridad Democrática, San Salvador, 16 de
mayo de 2007.
5. Fuente: XXXIII Reunión de la Comisión de Seguridad de Centroamérica.
Diálogo entre Centroamérica y los Estados Unidos de América sobre Seguridad
Democrática, Guatemala, 18 de julio de 2007.
6. En el índice de Foreign Affairs y Fund for Peace, Guatemala está ubicada en
el rango 31 y Honduras en el 41. La escala va de menor a mayor. Ver el portal de
Foreign Affairs en Español, Fp-es.org/ago_see_2005/store_10_16.asp-65k
7. Para esa caracterización, ver la Convención de las Naciones Unidas contra la
Delincuencia Organizada Transnacional, A/55/383, 10 de noviembre de 2000.
8. Las estimaciones de integrantes de las pandillas juveniles en el país oscilan
entre 14.000 y 165.000. Las grandes discrepancias pueden obedecer al uso de dife-
rentes criterios para determinar la pertenencia a una mara.
9. Entendido como crimen de odio contra las mujeres.
10. Los principales cárteles en Guatemala son el del Norte, ligado al capo Otto
Herrera, que opera en los departamentos de Petén, Alta Verapaz e Izabal; el del
Golfo, en la zona de la costa con Honduras; el Luciano, en la parte sur del país,
Retalhuleu y Suchitepequez; Los Juanes, en la parte oriental, Chiquimula y
Zacapa, y Sayaxché, en el municipio del mismo nombre en el Petén. Se relacionan
con los cárteles de Sinaloa, Tijuana, Juárez y del Golfo, de México.
11. Sobre este tema, ver “Campaña contra el voto al narco. Foro Guatemala
llama a no votar por criminales y candidatos bajo sospecha”, El Periódico,
Guatemala, 17 de agosto de 2007.
12. Uno de los casos más connotados de estas infiltraciones fue el asesinato en
Guatemala de parlamentarios salvadoreños, víctimas de policías nacionales al servi-
cio del narcotráfico, en febrero de 2007.
13. Ver un análisis sobre este problema en Fundación Mirna Mack, “Los dere-
chos humanos ante los cuerpos ilegales y los aparatos clandestinos de seguridad”,
ponencia presentada en la V Conferencia Nacional sobre Derechos Humanos,
Universidad Rafael Landívar, Guatemala, 29 de agosto de 2007.
14. Acuerdo entre la Organización de Naciones Unidas y el Gobierno de
Guatemala relativo al establecimiento de una Comisión Internacional contra la
Impunidad en Guatemala (Cicig).
15. Sobre esta situación, ver Gabriel Aguilera: “Impacto de la inseguridad en
la gobernabilidad democrática. Los casos de Guatemala, El Salvador y Honduras”,
ponencia presentada en la mesa redonda “El impacto de la (in)seguridad en la go-
bernabilidad democrática en México, América Central y República Dominicana”,
Departamento de Sustentabilidad Democrática, Subsecretaría de Asuntos Políticos,
OEA, Washington, 20 de agosto de 2007.
16. Datos en Segeplan y ONU, “Notas preliminares sobre los efectos de Stan en
Guatemala”, Guatemala, 7 de noviembre de 2005, p. 13.
17. Hay muchos estudios sobre las pandillas juveniles. Uno de los más recientes
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 Gabriel Aguilera Peralta

es Win Savenije, María Antonieta Beltrán y José Miguel Cruz, Exclusión social:
jóvenes y pandillas en Centroamérica (Temas de Actualidad 3, Woodrow Wilson Las reformas al sector seguridad
International Center/Fundaungo/ Impresos Quijano, San Salvador, 2007) y en América Latina y el impacto
Fundación Arias para la Paz y el Progreso Humano, La cara de la violencia urbana en de las amenazas irregulares: el
América Central (San José de Costa Rica: Editorama, 2006).
18. Ver el Informe del Relator Especial sobre Ejecuciones Extrajudiciales,
caso de El Salvador
Sumarias o Arbitrarias, PhilipAlston, acerca de su misión en Guatemala, 21 a 25 de
agosto de 2006, Consejo de Derechos Humanos, ONU, A/HRC/4/20/DD.2, 19 Oscar Bonilla
de febrero de 2007.
19. El concepto se discute en Perry Pada, “The Intermestic Affairs: A
Theoretical Approach”, The Academia Chronicles, McGill Alumni Association,
1. Antecedentes generales y conceptos básicos
http://perrypada.blogspot.com/2006/04/intermestic-affairs-theoretical.html, 5 de
abril de 2006.
En el contexto del conflicto armado que sufrió El Salvador en la década
de 1980, el concepto de seguridad pública estuvo permanentemente fundido
y confundido con el de defensa nacional, ya que ambas funciones estaban
bajo la responsabilidad directa de la Fuerza Armada de El Salvador. En ese
sentido, la seguridad pública del país se conducía fundamentalmente desde
la óptica de la Doctrina de la Seguridad Nacional, por lo que el diseño
y la ejecución de la política criminal estaban a cargo, en la práctica, del
Ministerio de Defensa. Ello, inevitablemente, retrasó el desarrollo de la
seguridad pública en el país, tanto desde el punto de vista doctrinal como
desde el metodológico, y lo desplazó para tiempos de posguerra.
Hacia 1996, el Consejo Nacional de Seguridad Pública (CNSP), en el
documento Elementos básicos para una estrategia de seguridad pública,1 apun-
taba que, una vez terminada la guerra, el país se vio inmerso, como parte
de la democratización, en un proceso caracterizado por la desintegración
de antiguas instituciones y el surgimiento de otras nuevas tales como
la Policía Nacional Civil (PNC), la Academia Nacional de Seguridad
Pública (ANSP) y la Procuraduría para la Defensa de los Derechos
Humanos (PDDH), entre otras.
Como resultado directo de la firma de los Acuerdos de Paz, con la di-
solución de los antiguos cuerpos de seguridad (Policía Nacional, Policía
de Hacienda y Guardia Nacional), dependientes de la Fuerza Armada
y altamente militarizados, y con la simultánea creación de la PNC, de
inmediato surgió la necesidad de contar con personal especializado en
materia de seguridad pública, con formación específica sobre ella, con
miras a convertirla en responsabilidad formal del poder civil y retirarla
de su tradicional dependencia del poder militar.

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 Oscar Bonilla
En ese nuevo contexto, de conformidad con las modificaciones y las
enmiendas hechas a la Constitución de la República, las funciones de
defensa nacional y de seguridad pública quedaron adscritas a ministerios
diferentes, y la segunda, desde entonces, ha sido una responsabilidad di-
recta de la nueva Policía, encargada de garantizar el orden, la seguridad y
la tranquilidad pública. De igual modo, se estableció que sería la ANSP
la institución encargada de formar a los agentes policiales, tanto doctri-
nal como metodológicamente, mientras que la PNC quedó encargada
de toda la parte operativa, concerniente a la garantía de la seguridad y
el orden público, con apego a la ley y en estricto respeto a los derechos
humanos.
Ahora bien, pese a estar diferenciadas administrativamente ambas
funciones, los conceptos de seguridad pública y defensa nacional, en cambio,
no han sido suficientemente definidos en lo formal, por lo que no nece-
sariamente se los puede encontrar tipificados con claridad en documen-
tos oficiales sobre el tema de seguridad. En virtud de ello, para efectos de
trabajo, en esta presentación vamos a referirnos a la definición que Liza
Zúñiga desarrolla en el artículo “¿Militares o policías?”:
A primera vista la pregunta es simple: para defender la nación ante amena-
zas externas existen las Fuerzas Armadas, mientras que para la seguridad
pública están las fuerzas de policía. Ambas tienen para sí el monopolio de
la fuerza; pero la primera debe estar dispuesta a atacar, matar o morir en si-
tuaciones excepcionales de amenaza a la nación. La segunda, en tanto, debe
hacer uso contenido de la fuerza, a menor escala y su accionar es cotidiano.2
En la práctica, esta idea rige, en efecto, el funcionamiento de la Fuerza
Armada y de la PNC en El Salvador, sobre la base de lo cual, por ejem-
plo, los miembros de una y otra institución tienen funciones, formación
y entrenamiento distintos. Sin embargo, no han sido pocos los casos en
el país, así como en América Latina en su conjunto, en los que se ha visto
a militares cumpliendo tareas asociadas a la seguridad pública. Ello ha
ocurrido, en buena parte, como medida especial de respuesta a las llama-
das “amenazas emergentes” o “irregulares” a la seguridad pública, por lo
que, para efectos de análisis, es preciso detenerse en este concepto y sus
posibles implicaciones.
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Las reformas al sector seguridad en América Latina y el impacto de
las amenazas irregulares
2. Las amenazas emergentes a la seguridad pública y
su abordaje
Aunque existe una diversidad de datos y percepciones dispares sobre la
magnitud del problema delincuencial en El Salvador, la mayoría de los
sectores coinciden en que parte importante de este fenómeno lo consti-
tuye la delincuencia juvenil, en sus distintas y complejas manifestaciones,
dentro de las que destaca el problemas de las maras o pandillas, a punto
tal que se las ha catalogado como una amenaza emergente o irregular a la
seguridad pública, en gran medida por su vinculación al crimen organi-
zado internacional.
Más aún, como ya señalaba el CNSP en 1996 en el documento ci-
tado,3 las maras o pandillas sofisticaron paulatinamente su organización
y accionar: así, dejaron de ser jóvenes rebeldes que se reunían para di-
vertirse en grupo y cometer faltas menores y se fueron ligando a im-
portantes bandas del crimen organizado, dedicándose gradualmente a
la comisión de delitos complejos; de esa forma, se expandieron por la
mayor parte del territorio centroamericano y fortalecieron su presencia
en México e inclusive Estados Unidos, con miras a controlar las rutas de
paso de tráfico de drogas y de armas, delitos que, en la actualidad, son los
que mayoritariamente nutren las finanzas de estos grupos.
Dicho sea de paso, sin ánimo de diluir responsabilidades o encontrar
consuelos absurdos en los males que aquejan a otros países, es clave com-
prender que el auge de esta modalidad delictiva es un fenómeno regio-
nal, y que su erradicación demanda acciones integrales, concertadas con
otros países de la región, sobre cuyas actuaciones no siempre se puede
tener certeza.
Ciertamente, las diversas formas de delincuencia juvenil, que en El
Salvador han evolucionado de delitos contra el patrimonio a delitos con-
tra las personas, y de disputas territoriales de identidad a controles geo-
gráficos estratégicos para el tráfico de drogas, imponen una reflexión
profunda y un rediseño de las respuestas al fenómeno de la violencia y
delincuencia juvenil, que se caracterice por la introducción de estrategias
de prevención social de la criminalidad, control situacional y policial del
delito, investigación ágil y justa penalización judicial de éste, y rehabili-
tación y reinserción social del delincuente. No obstante, como medida de
emergencia, hasta ahora se ha tenido que recurrir, en períodos ­especiales,
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 Oscar Bonilla
a que la Fuerza Armada desempeñe labores de seguridad pública junto
con la PNC para abordar esta problemática.
Este hecho, en efecto, se ha materializado en el lanzamiento de una
serie de planes policiales concretos. Para el caso, el 23 de julio de 2003,
el entonces presidente Francisco Flores anunció la implementación del
llamado “Plan Mano Dura”, que básicamente consistía en un despliegue
de equipos de patrullaje con la participación conjunta de la PNC y la
Fuerza Armada, con miras a reducir la delincuencia juvenil a través de la
desarticulación de las maras o pandillas.
Como mecanismo legal temporal para combatir a estas agrupacio-
nes, se aprobó en octubre de 2003 la Ley Antimaras por un período de
seis meses. Una vez que ésta caducó, el 1 de abril de 2004, la Sala de lo
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de El Salvador concluyó
que todos los artículos de la Ley Antimaras infringían la Constitución de
la República, puesto que violaban principios fundamentales de igualdad
ante la ley. Posteriormente, el presidente Elías Antonio Saca impulsó el
llamado “Plan Súper Mano Dura”, como continuidad del plan del presi-
dente Flores a partir de agosto de 2004, y dio seguimiento a los operati-
vos combinados de la PNC y el Ejército, tanto en las zonas rurales como
urbanas, con ciertas variantes, centrándose en la captura de los cabecillas
o jefes de las maras o pandillas.
En febrero de 2006, el entonces Viceministro de Gobernación, ahora
de Seguridad Pública y Justicia, dio a conocer el Plan Antidelincuencial,
que esencialmente consiste en reubicar a unos 12.000 policías en los mu-
nicipios de más alto índice de delito, con el apoyo de unos 2.000 miem-
bros de la Fuerza Armada y unos 400 estudiantes de la ANSP. Los llama-
dos Grupos de Tarea Conjunta (GTC) y Grupos de Tarea Antipandillas
(GTA), que juntos formaron el Plan Guardianes, fueron la expresión ad-
ministrativa que dio concreción a estos planes.
No obstante, para que estos planes hayan sido posibles, una serie de
decretos ejecutivos han tenido que ser promulgados por los Presidentes
de turno para disponer, de manera excepcional, que la Fuerza Armada
realice actividades para mantener la seguridad pública de El Salvador. El
Acuerdo Ejecutivo N° 226, de fecha 22 de julio de 2003, facultaba por
un período de seis meses a la Fuerza Armada para que realizara tareas de
seguridad pública; el Acuerdo Ejecutivo N° 14, de fecha 21 de enero de
2004, prorrogó por seis meses más el Acuerdo N° 226; y finalmente, el
| 18 |
Las reformas al sector seguridad en América Latina y el impacto de
las amenazas irregulares
Acuerdo Ejecutivo N° 110, de fecha 23 de noviembre de 2005, se aprobó
para prorrogar por un período adicional de un año que la PNC fuera
reforzada con personal de la Fuerza Armada.
Dicho esto, Liza Zúñiga, en el artículo citado, recuerda lo siguiente:
(...) en la XXVI Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno del Sistema
de Integración Centroamericano (SICA) realizada en junio de 2005 en
Honduras, se decidió la unificación de efectivos policíacos y militares con
Estados Unidos (…) y, de ese modo, combatir las denominadas amenazas
emergentes; como son las pandillas juveniles, el terrorismo, el narcotráfico y
el crimen organizado.4
Con todo, como señala esta autora, el problema radica en la inade-
cuada definición que se hace de las amenazas emergentes y del momento
en que éstas pasan a poner en peligro la seguridad de la nación, lo que
expresa un manejo indistinto de conceptos y funciones propias, justa-
mente, de la seguridad pública y de la defensa nacional.
Cierto es que la Constitución de la República autoriza al Presidente
a disponer de la Fuerza Armada en ocasiones especiales. Para el caso, el
Artículo 168 reza lo siguiente:
Son atribuciones y obligaciones del Presidente de la República:
12°. Disponer de la Fuerza Armada para la defensa de la soberanía del
Estado, de la integridad de su territorio. Excepcionalmente, si se han agotado
los medios ordinarios para el mantenimiento de la paz interna, la tranqui-
lidad y la seguridad pública, el Presidente de la República podrá disponer
de la Fuerza Armada para ese fin. La actuación de la Fuerza Armada se
limitará al tiempo y a la medida de lo estrictamente necesario para el resta-
blecimiento del orden y cesará tan pronto se haya alcanzado ese cometido. El
Presidente de la República mantendrá informada sobre tales actuaciones a
la Asamblea Legislativa, la cual podrá, en cualquier momento, disponer del
cese de tales medidas excepcionales. En todo caso, dentro de los quince días
siguientes a la terminación de éstas, el Presidente de la República presentará
a la Asamblea Legislativa un informe circunstanciado sobre la actuación de
la Fuerza Armada.5
Por su parte, el Artículo 212 inciso 1 indica:
| 19 |
 Oscar Bonilla
La Fuerza Armada tiene por misión la defensa de la soberanía del Estado y
de la integridad del territorio. El Presidente de la República podrá disponer
excepcionalmente de la Fuerza Armada para el mantenimiento de la paz
interna, de acuerdo con lo dispuesto por esta Constitución.
Sin embargo, pese a contar con este respaldo jurídico, el abuso de este
recurso constitucional puede conducir a difuminar la distinción entre la
índole propia de la seguridad pública y la de la defensa nacional, lo que
podría desembocar en una posible militarización de la seguridad interna.
Con ello, se correría el riesgo, entre otros, de obviar la necesidad de for-
talecer los cuerpos policiales, a la vez que se conduciría a que la Fuerza
Armada y la política militar se vieran influidas y orientadas por factores
sociopolíticos.
En el documento “Elementos básicos para una política criminal in-
tegral”,6 el CNSP sostiene que, desde el punto de vista policial, exis-
ten dos funciones básicas a desempeñar. Una es la función de seguridad
pública y la otra es la función de investigación criminal. En la primera,
la Policía tiene la responsabilidad de garantizar el orden público, por
medio de la atención de denuncias, patrullajes continuos, instalación
de retenes, postas de control, registro de personas y de vehículos, re-
dadas masivas, etc. Este tipo de acciones, por lo general, son ejecutadas
por policías uniformados, representan medidas visibles, y son aquellas en
las que, típicamente, se involucra la mayor cantidad de agentes policia-
les. Con ellas se previene y se combate de mejor forma el delito simple
o la delincuencia común, entendida ésta como el conjunto de hechos de-
lictivos que no requieren de estructuradas y complejas organizaciones
criminales para ser cometidos.
Por otro lado, la función de investigación criminal, basada en las tareas de
inteligencia policial, se alimenta, en buena medida, de la información que
surge de las labores de seguridad pública; sin embargo, cuenta asimismo con
métodos especializados para obtener y procesar información, como por
ejemplo escuchas telefónicas, infiltraciones, etc. Esta función es llevada
a cabo, típicamente, por policías no uniformados o encubiertos, quienes, por
lo general, orientan la ejecución de operaciones bien planificadas y de
precisión, tradicionalmente a cargo de divisiones policiales de elite. Con
este tipo de operativos, se apunta a combatir el crimen complejo o crimen
organizado, entendiendo éste como el grupo de actos delictivos que, para
| 20 |
Las reformas al sector seguridad en América Latina y el impacto de
las amenazas irregulares
ser cometidos, precisan de estructuras criminales que los hacen posibles
gracias a la disposición de recursos materiales, humanos y logísticos.
Con el propósito de responder a estas funciones básicas, la PNC nace
originalmente con siete divisiones: a) División de Seguridad Pública,
b) División de Investigación Criminal, c) División de Fronteras, d)
División de Finanzas, e) División de Armas y Explosivos, f ) División de
Protección de Personalidades y g) División del Medio Ambiente.
Dicho sea de paso, es de hacer notar que aunque la PNC surgió,
inicialmente, con funciones de policía urbana y de policía rural, no
fue sino hasta en años recientes que se creó la División de Comando
Conjunto y Policía Rural. Actualmente, se han adicionado 23 divi-
siones más, por lo que ahora suman un total de 30, entre las que se
encuentran la División Contra el Crimen Organizado y la División
de Investigación de Homicidios. Sin embargo, y pese al número de
divisiones que la componen, la PNC dispone de un poco más de
15.379 efectivos, de los 16.874 policías asignados, personal que se ha
visto reforzado con más de 2.000 soldados del Ejército, por lo que
excepcionalmente la cifra de elementos dedicados a labores de seguri-
dad pública se acerca a los 18.000.
Pese la participación extraordinaria de la Fuerza Armada, estas funcio-
nes, por su naturaleza, son inalienables de las fuerzas policiales, especial-
mente entrenadas para ellas, por lo que no pueden ser asumidas por fuerzas
militares, más próximas a una formación de guerra. Ello ha conducido
a que, desde el punto de vista administrativo, la Policía haya tenido que
adoptar medidas encaminadas a fortalecer su institucionalidad, sobre todo
con base en el desarrollo personal y profesional de su recurso humano, en
su calidad de entidad clave dentro de un Estado democrático.
3. La seguridad pública: tarea de los cuerpos
policiales
Emplear fuerzas militares para hacer frente a desafíos que presenta la
seguridad se contrapone a los principios democráticos, porque pone en
entredicho la capacidad gubernamental de ejercer liderazgo en este tema.
Como ya ha señalado el CNSP, el involucramiento de la Fuerza Armada
en tareas de seguridad pública debilita la institución policial, piedra an-
| 21 |
 Oscar Bonilla
gular de la investigación del delito; asimismo, impacta en el sistema de
justicia penal (Unidad Técnica Ejecutiva del Sector Justicia, Comisión
Coordinadora del Sector Justicia, Corte Suprema de Justicia y Fiscalía
General de la República), y se debilita así el control civil cuando la clase
política no propone respuestas y acepta la intervención militar.
Esto es especialmente cierto para la consolidación democrática en paí-
ses con historias de gobiernos militares que tuvieron graves consecuen-
cias para la sociedad, y también puede ser un obstáculo para la mayor in-
versión y la mejora del sistema policial. Estas estrategias, además, pueden
resultar solamente mientras los militares no vuelvan a pretender ser una
solución ante las crisis políticas.
En este sentido, recientemente, con el fin de reforzar y capacitar a
las fuerzas policiales, el Secretario de Justicia de Estados Unidos y el
Presidente de El Salvador anunciaron una serie de iniciativas a reali-
zarse de forma conjunta entre ambos países, a fin de combatir las redes
de maras o pandillas en tanto fenómeno transnacional. Se trata de una
iniciativa integral, diseñada en cuatro partes: a) desarrollar programas
destinados a capturar a los fugitivos, b) reforzar la coordinación interna-
cional, c) compartir información, y d) capacitar y prevenir.7
Sobre la base de esto, la PNC de El Salvador, con la asistencia del
Buró Federal de Investigaciones (FBI, por sus siglas en inglés), tiene pla-
nificada la creación, en septiembre de este año, de una nueva unidad
policial llamada Unidad Antipandillas Transnacional. Ésta busca facilitar
la captura y el enjuiciamiento de los miembros de pandillas, como parte
del Centro Transnacional Antipandillas.
Asimismo, el Grupo Operativo Nacional Contra la Pandilla MS-13
(MS-13 NGTF) ha puesto en marcha un esfuerzo conocido como
“Iniciativa Centroamericana de Explotación de Huellas Dactilares”
(CAFE, por sus siglas en inglés). Esta iniciativa contempla la provisión
de equipos y capacitación a la PNC para su implementación. Con este
sistema, se busca obtener las huellas dactilares de los integrantes de las
pandillas MS-13 y Calle 18 que se encuentren en El Salvador, México,
Guatemala, Belice, Honduras y Estados Unidos, a fin de identificar, ras-
trear y capturar a pandilleros. Y finalmente, dentro de los programas de
capacitación antipandillas, la Academia Internacional de las Fuerzas del
Orden Público (ILEA, por sus siglas en inglés) en El Salvador ha com-
pletado su cuarto programa para capacitar fiscales, jueces y policías de
| 22 |
Las reformas al sector seguridad en América Latina y el impacto de
las amenazas irregulares
toda la región centroamericana, para la eficaz aplicación de la ley en el
combate a las maras o pandillas en el istmo.
Con todo ello, se pretende robustecer el trabajo del cuerpo policial,
e incluso del sistema de justicia, en sus funciones de seguridad pública.
Esto, con el convencimiento de que es siempre preferible privilegiar
el fortalecimiento de las fuerzas policiales antes que optar por emplear
al Ejército en tareas de seguridad interna. Para este efecto, es clave no
confundir los conceptos ni las funciones de seguridad pública y defensa
nacional, puesto que ambas persiguen objetivos y exigen métodos bien
diferentes. En consecuencia, es siempre desaconsejable abusar del recurso
a la Fuerza Armada para desarrollar labores de seguridad pública, ya que
esto, eventualmente, puede traer consigo importantes riesgos políticos y
sociales para el desarrollo democrático de los Estados.
Notas
1. Consejo Nacional de Seguridad Pública (CNSP), “Elementos básicos para
una estrategia de seguridad pública”, CNSP, San Salvador, http://www.cnsp.gob.
sv/descargas/Elementos%20basicos.pdf, septiembre de 1996.
2. Lisa Zúñiga, “Defensa y seguridad. ¿Militares o policías?”, Programa
Seguridad y Ciudadanía, Serie Documentos Electrónicos N° 3, Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso)-Chile, junio de 2007, p. 1.
3. Consejo Nacional de Seguridad Pública (CNSP), “Elementos básicos para
una estrategia de seguridad pública”, cit.
4. Lisa Zúñiga, ob. cit., p. 3.
5. Destacado del autor.
6. Consejo Nacional de Seguridad Pública (CNSP), “Elementos básicos para
una política criminal integral”, CNSP, San Salvador, 2006.
7. Departamento de Estado, Estados Unidos de Norteamérica, “El Secretario de
Justicia de los Estados Unidos Alberto R. Gonzales anuncia iniciativas conjuntas
nuevas de combate a pandillas transnacionales con El Salvador”, comunicado de
prensa, http://www.usdoj.gov/opa/pr/2007/February/07_ag_071_spanish.htm, 5
de febrero de 2007.
| 23 |
Ángel Rivero

COMENTARIOS:
Guatemala, El Salvador,
República Dominicana

Guillermo Pacheco Gaitán

U
n primer eje transmitido por los autores es transversal: un cam-
bio de enfoque de la doctrina de seguridad nacional bajo el es-
quema de la Guerra Fría donde lo militar abarcaba lo policial.
Conceptualmente diferenciaba muy débilmente la seguridad pública de
la defensa nacional y era un concepto estado-céntrico donde privilegia-
ban las amenazas provenientes de una perspectiva totalmente militar.
Este cambio de concepto ocasionó un concepto ampliado de la agenda.
En términos legales para los países analizados, se empieza por el Tratado
Marco de Seguridad Democrática de Centro América y la Declaración
para la Seguridad de la Américas.
Esta ampliación de la agenda pasó a considerar una serie de amena-
zas que no tienen relación (o la tienen indirectamente) con lo militar,
tales como desastres naturales, pandemias, etc. Además, considera a otras
agendas como los problemas del desarrollo, que producen efectos en la
agenda de seguridad y que a su vez tienden a dotar de matices de seguri-
dad las preocupaciones populares, así como otros desafíos.
Se entiende como “amenazas irregulares” a aquellas que provie-
nen de actores no estatales o de estados en situación no normal, que
igualmente se aplica para referirse al empleo de estrategias y tácticas no
convencionales.
Igualmente se refieren a que las amenazas irregulares pueden coincidir
con algunas de las nuevas amenazas, pero no con todas, ya que presupone
a actores estatales o no estatales que expresen una voluntad humana. Por
ello las nuevas amenazas que consideran las fuerzas de la naturaleza no
entran en esta categoría.
Resulta interesante observar estas consideraciones a partir de la afir-
mación de Gabriel Aguilera, respecto a que en América Latina el con-
cepto de amenazas irregulares suele referirse a la discusión más amplia
de las nuevas amenazas. Sobre esta base las definiciones de amenazas

| 25 |
 Guillermo Pacheco Comentarios: Guatemala, El Salvador, República Dominicana

i­rregulares en Centro América y República Dominicana se parecieron ­ ilitares. En el caso de Guatemala, por un mandato constitucional la
m
muchísimo en las exposiciones: narcotráfico y derivados, crimen organi- clase política no quiere abrir el tema a discusión por los momentos polí-
zado, maras o pandillas, seguridad fronteriza y terrorismo, por mencio- ticos, aún cuando un cambio en el mismo queda restringido a un corto
nar las más importantes. plazo. En El Salvador, no hay ninguna ley que impida que la defensa sea
El enfrentamiento de las amenazas irregulares ha ocasionado el uso conducida políticamente, pero la clase política ha preferido seguir en la
de las fuerzas armadas para el apoyo directo de las fuerzas policiales en línea militar. En República Dominicana, al igual que El Salvador, no
los tres países analizados en este panel. Con mayor proyección y par- existe impedimento para el control civil de las fuerzas armadas, aun-
ticipación resulta lo analizado por Lilian Bobea, por la acción que las que los tiempos parecieran desiguales, porque los compromisos de clase
Fuerzas Armadas han tomado en la lucha contra el narcotráfico en la política en este ultimo país están más lejanos de promover cambios, ni
República Dominicana. En el caso de Guatemala, la infiltración de la siquiera en la línea de cambiar el nombre a la Secretaría de Estado para
Policía Nacional Civil por el crimen organizado ha obligado a la utili- las Fuerzas Armadas por una especifica en el tema de defensa.
zación del Ejército para apoyar a las fuerzas de seguridad pública, con el Esta conducción militar de la defensa, unida a los índices de desbor-
necesario incremento de efectivos para satisfacer la demanda en su nueva damiento de la violencia sobre las fuerzas públicas de seguridad y la con-
misión. En el caso salvadoreño, Bonilla ratificó que para el Gobierno, la fianza y credibilidad hacia las fuerzas armadas, han determinado que
seguridad pública es tarea de las fuerzas policiales, aunque el apoyo de la en los tres países la reforma de las fuerzas armadas esté vinculada a su
Fuerza Armada se da en limitados casos, porque esto se contrapone a los participación contra las amenazas irregulares, aún cuando no sean éstas
principios democráticos y pone en entredicho la capacidad gubernamen- de carácter militar. El hecho que la población perciba como menos co-
tal cuyo énfasis es el fortalecimiento institucional policial. rruptible a las fuerzas armadas las dota de mayor confianza para enfrentar
Una diferencia que se evidenció en las presentaciones fue que para las amenazas públicas más angustiantes.
República Dominicana, el peso del pasado respecto al uso de las fuerzas
armadas para situaciones de seguridad interna o pública no tiene lastre
como en Guatemala y El Salvador, donde las fuerzas armadas fueron
parte de la vida política y de la lucha anti-subversiva en diversas ocasio-
nes en el pasado reciente de ambos países. Esta experiencia determina
el rechazo de algunos grupos en estos dos países a la participación de las
fuerzas armadas en tareas de seguridad pública, aunque en momentos es
la misma población quien lo reclama por estar los índices de violencia
desbordados, sin que los cuerpos policiales puedan enfrentarlos. Los ín-
dices de violencia han determinado que, para la mayor parte de la pobla-
ción de los tres países contrastados, no importa quién esté combatiendo
el crimen, sino los resultados que estos esfuerzos arrojen, o sea, que los
habitantes puedan vivir tranquilos.
Una característica que no debe pasar desapercibida es que en estos tres
países los analistas perciben los índices de militarización como preocu-
pantes, aunque esta apreciación contrasta con el clamor popular. Además,
si hacemos una comparación del estado actual de la conducción civil de
la defensa, curiosamente en los tres ésta aún pasa a estar en manos de

| 26 | | 27 |
 Encarando al Jano bifronte:
¿reforma o militarización
policial?

Lilian Bobea
bobea.veeser@comcast.net/ bobea_1@hotmail.com

1. Los militares en la seguridad pública: el caso de

República Dominicana

Para aplacar la delincuencia lo que el gobierno tiene que hacer es tirar los
guardias a la calle porque los tígueres [delincuentes] saben que los militares
no juegan, les huyen como el diablo a la cruz.

—Grupo Focal Barrio Guachupita

Los policías andan de la mano con los delincuentes, lo que hay que hacer es
rotarlos o sacarlos a todos y meter a los guardias.

—Grupo Focal Barrio Capotillo

Del sustrato de las presunciones citadas en los epígrafes, recogidas en

varios de los más de 25 grupos focales que he conducido durante los últi-
mos dos años en los barrios más empobrecidos de Santo Domingo, se de-
rivan dos implicaciones. En primer lugar, la ciudadanía entiende que el
empleo de los militares en el control del orden público representa la res-
puesta maximalista (y con no poca frecuencia, letal) a la cual los gobier-
nos accederían para enfrentar situaciones críticas de seguridad, dándose
por sentada la supuesta legitimidad de una conferida licencia para matar.
En segundo lugar, es evidente la percepción más o menos arraigada en
el imaginario popular de que los militares constituyen un recurso menos
corruptible y más eficiente que las instituciones policiales para encarar la
desbordante criminalidad y la creciente violencia.

| 29 |
 Lilian Bobea Encarando al Jano bifronte: ¿reforma o militarización policial?

Estas premisas no sólo han probado ser equívocas y refutables en dife- Gráfico 1. Tasas de homicidio en países Seleccionados del
rentes escenarios latinoamericanos y caribeños; también conllevan, como Caribe, 1999-2005
queda discursivamente de manifiesto, serias implicaciones para la gober-
35
nabilidad democrática en países que, como República Dominicana, atra- Dominican Republic

Murders per 100,000 residents

viesan una zigzagueante transición post-autoritaria, una institucionaliza- 30
ción precaria y una modernización asimétrica. Trinidad and Tobago
25
Mi argumento aquí es que el involucramiento formal o informal de St. Lucia
los militares en la seguridad pública ha sido funcional a la competitiva 20
supervivencia de las elites políticas y burocráticas, y su recurrencia ha 15
sido esencialmente justificada incluso por sectores de la sociedad civil
desde la perspectiva institucional, obliterando las consecuencias negati- 10
vas de este patrón en la cultura política institucional y societal. 5
A mi juicio, el uso de militares en funciones policiales ha sido con-
0
traproducente por varias razones: a) penaliza al sector más vulnerable de 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
la población, de por sí expuesto a procesos de limpieza social y abuso de
la fuerza; b) socava las iniciativas desplegadas de reforma del sistema de Fuente: Crime Violence and Development: Trends, Costs and Policy Options in
seguridad interno, especialmente en lo concerniente a la reforma policial the Caribbean. United Nations and World Bank. March 2007
y judicial en el ámbito de la seguridad pública; c) en términos genera-
Caribbean 30
les, coloca la acción de las fuerzas de seguridad fuera del control de los
South/West Africa 29
ciudadanos; d) más relevante aún, el involucramiento del actor militar una de 26,7 muertes por cada 100,000 habitantes en 2005.1 Los factores
East/SE Asia 26
como presunta solución al problema de la inseguridad ciudadana bana- causales directos de este incremento se asocian al microtráfico de drogas
Central America 22
liza y simplifica una realidad que es más compleja que lo que la fórmula (especialmente en las zonas urbanas), a la posibilidad de acceder a armas
East aEurope 22
“control de la delincuencia” supone. En otras palabras, esencializa las de fuego, la violencia intrafamiliar y a la confrontación entre grupos
17
intrincadas interacciones entre actores violentos, civiles y burocráticos Central Asiay pandillas juveniles. Esta tendencia se vio agravada por
delincuenciales 9
como catalizadores de la inseguridad y pone el énfasis esencialmente en East Africa
el recurrente patrón de respuesta violenta y abuso de la fuerza generado
8
el componente represivo y coercitivo que es inherente al dominio de las North America
por los aparatos de control. 7
fuerzas militares. Como veremos más adelante, por la propia experiencia South Asia
El repunte de la violencia y la criminalidad no es un fenómeno ex-
4
recogida a través de mis investigaciones realizadas en las zonas urbanas Southeast Europe
clusivo de República Dominicana. Desarrollos similares se observan a lo
3
de República Dominicana, la intensidad y la magnitud de la violencia y largo de laOceania
región del Caribe,
3 que en menos de una década pasó de regis-
la criminalidad se expanden o contraen en función de la incorporación West/Central
trar las tasasEurope
más bajas2 de homicidios de América Latina a sufrir las más
de una diversidad de agentes y agencias que intervienen en una multipli- altas (30 homicidios1 por cada 100.000 habitantes).2 Las tasas de violencia
North Africa
cidad de formas, niveles y ámbitos, incluido el estatal. doméstica
Middle East/SW y Asia
asalto 1también son más elevadas en el Caribe que en cual-
La extensión y la complejización de la criminalidad y la violencia han quier otra región,0 a pesar 5del subregistro
10 de
15 datos y20de la carencia
25 de30in-
3
sido fenómenos recurrentes a lo largo de la última década en República formación sistemática sobre victimización. De acuerdo con la encuestas
Dominicana. Como lo indican las estadísticas elaboradas por la Policía Demos del año 2004 y LAPOP de 2006, la cantidad de ciudadanos do-
Nacional y la Procuraduría General, el país pasó de registrar una tasa de minicanos que dijeron sentirse inseguros en sus hogares o fuera de ellos
muertes violentas de 13,9 por cada 100.000 habitantes en el año 2000 a aumentó de 42% en 1994 a 79% para el año 2006. De manera ­similar

| 30 | | 31 |
Murder
5

0 Lilian Bobea Encarando al Jano bifronte: ¿reforma o militarización policial?

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Gráfico 2. Tasas de homicidio por región Respecto a lo primero, dada su relevancia política, resulta cada vez
más evidente que la función policial constituye un elemento esencial al
Caribbean 30 Estado moderno. Por lo tanto, es de suponer que quien controla y opera-
South/West Africa 29 cionaliza eficientemente el aparato policial y el régimen de seguridad in-
East/SE Asia 26 terna (entendiéndose por éste las leyes, las instituciones y los mecanismos
Central America 22 por los cuales el Estado ejerce la coerción dentro de sus fronteras), sea
East Europe 22 que se trate de elites partidarias, burocracias civiles y militares o actores
17 ilícitos, podrá contar con retribuciones de legitimidad y poder para go-
Central Asia
9 bernar en su favor. En países como República Dominicana éste es un fe-
East Africa
8 nómeno relativamente novedoso, constatable en las encuestas de opinión
North America
7
South Asia política, donde la inclinación por uno u otro candidato aparece en parte
4
Southeast Europe condicionada por los temores y las expectativas ciudadanas respecto a la
3
Oceania seguridad pública y el mantenimiento del orden.
3
West/Central Europe En respuesta a esta tendencia, el presidente Leonel Fernández puso
2
North Africa 1
en ejecución en el año 2005 la estrategia política de seguridad pública
Middle East/SW Asia 1
conocida como Plan de Seguridad Democrática (PSD), cuyo objetivo
0 5 10 15 20 25 30
primordial consiste en restablecer la articulación Estado-sociedad a tra-
vés del abastecimiento de bienes sociales relacionados con la seguridad
Fuente: Crime Violence and Development: Trends, Costs and Policy Options in ciudadana. Los objetivos institucionales fundamentales se enfocan en la
the Caribbean. United Nations and World Bank. March 2007 reforma policial, judicial y carcelaria, adoptando para el caso de la pri-
mera una nueva estructura institucional orientada a garantizar la ope-
rabilidad de las funciones policiales a través de seis áreas: a) Preventiva,
aumentó el número de personas que declararon haber sido víctimas de
b) Académica, c) Investigación Criminal, d) Asuntos Internos, e)
acciones delincuenciales: de un 9% en el año 2004 a 16% en 2006.4 Este
Inteligencia y f ) Administrativa.5
aumento fue indiscriminado para todos los estratos sociales y para todas
Conceptualmente, esta estrategia nacional de seguridad ciudadana
las regiones del país.
pretende apuntalar la desmilitarización de las fuerzas de control del orden
Lo más relevante para el caso que nos ocupa, sin embargo, es el hecho de
público y contrarrestar la autonomía policial, estableciendo:
que 43% de los victimizados en 2004 y 56% en 2006 no reportaron el hecho
perpetrado contra ellos a ninguna instancia policial o judicial, lo que indica
a) la primacía de la Secretaría de Interior y Policía como órgano pla-
un alto nivel de desconfianza en la capacidad o integridad de estas institucio-
nificador y rector de la política de seguridad ciudadana y de sus
nes en el enfrentamiento de la delincuencia. Para la misma encuesta LAPOP,
aparatos operacionales;
70% opinó que la Policía estaba vinculada a la delincuencia mientras que
sólo 30% consideró que cumplía con su función de protección.
b) la conformación de una doctrina policial diferenciada de la doc-
En República Dominicana, como en muchos de los países de la región,
trina militar;
esta realidad tuvo un doble efecto: por un lado, desencadenó un ímpetu
en pro de las reformas policiales y de los sistemas de justicia; por otro lado,
c) el cambio de la visión estadocéntrica de la seguridad, en favor de
reactivó el papel de los militares en el control del orden público.
garantizar la seguridad y los derechos ciudadanos;

| 32 | | 33 |
 Lilian Bobea
d) u
 na mayor racionalidad administrativa, fortaleciendo el vínculo
entre la Policía Nacional y la Procuraduría General;
e) la descentralización del mando y el fomento de la Policía de proxi-
midad, creando las Direcciones Regionales;
f ) la horizontalidad de la planificación y la evaluación, con la creación
del Consejo Superior Policial;
g) la eliminación del sistema de justicia policial, que otorgaba a los
miembros de la institución prerrogativas especiales que tendían a
fomentar la impunidad en detrimento de las garantías constitucio-
nales a los ciudadanos.6
La implementación de esta nueva estrategia no tiene precedentes en
la historia dominicana. A dos años de ejecución, se registran logros visi-
bles y también resultados mixtos. La tasa de muertes violentas por cada
100.000 habitantes se redujo de 26,7 a 17 en el primer año del PSD. La
conducción de la política pública de seguridad fue asumida por primera
vez en la historia dominicana por una instancia civil, la Secretaría de
Interior y Policía, responsable también de promover la consecuente co-
ordinación interinstitucional, hasta ese momento inexistente. Por otra
parte, pese a su incontestada validez, el programa ha tenido que enfren-
tar serios desafíos en el ámbito político, en la esfera legal y en términos
funcionales. Su arranque complementó una importante iniciativa desple-
gada en el ámbito judicial con la reforma del Código Procesal Penal, por
medio de la cual básicamente se cambió el sistema inquisitorio vigente
hasta entonces por uno acusatorio. Las presiones políticas y sociales con-
tra una iniciativa considerada por algunos como excesivamente garan-
tista se enfocaron en el eslabón más débil de la cadena: la inexistente
Policía Judicial y la incapacidad de sus organismos de recolectar pruebas.
Algunos sectores de la vida pública se desgarraron las vestiduras por la
supuesta condescendencia del sistema hacia la delincuencia, y esto rein-
trodujo en el debate las reiteradas justificaciones en favor de las políticas
de mano dura y los infaustos ajusticiamientos extrajudiciales. Estas ten-
siones han probado ser una prueba de fuego, especialmente en el cambio
de prácticas y culturas institucionales aberrantes y abusivas.
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Encarando al Jano bifronte: ¿reforma o militarización policial?
Como se dijo más arriba, la otra consecuencia de la expansión de la
criminalidad y la violencia en el país fue que generó un tipo de respuesta
que, por sus efectos, bien podría describirse como el rostro bifrontal de la
figura mitológica de Jano. La reforma institucional propulsó la vuelta de
los militares al escenario público, o hizo su presencia aún más relevante,
en no pocos casos formalizando la militarización de la función policial.7
A la luz de lo dicho, habría que dimensionar el involucramiento recu-
rrente de las Fuerzas Armadas dominicanas bajo el mandato de constituirse
en garantes de la seguridad ciudadana en términos de sus repercusiones en
el esquema democrático dominicano y a partir de la triangularidad cívico-
militar-policial, visualizando al sector militar en una doble perspectiva:
como sujetos institucionales y como actores políticos.
Respecto a lo primero, como sucediera con la mayoría de los ejér-
citos caribeños configurados como fuerzas constabularias, el Ejército
dominicano asumió conceptual y pragmáticamente desde el momento
de su constitución el objetivo de garantizar la integridad territorial en
respuesta a los temores por parte de las elites políticas y gobernantes de
eventuales fraccionamientos provenientes de las luchas intestinas. Más
tarde se conformó como fuerza de choque y contrainsurgencia frente a
los movimientos sociales, las huelgas y los grupos de oposición que, se
asumía, atentaban contra el Estado. Todo ello enfatizó desde muy tem-
prano su rol como mecanismo de control interno de la nación.
De esta suerte, al amparo del Artículo 93 de la Constitución, que
estatuye la prerrogativa militar en el mantenimiento del orden público,
y con el propósito explícito de “aumentar las capacidades y la legitimidad
de la Fuerza Pública Nacional”,8 las autoridades castrenses de República
Dominicana han conceptualizado doctrinariamente la acción conjunta
militar-policial para la estabilización y prevención de la seguridad ciuda-
dana en los siguientes términos:
Se procura el desarrollo de acciones sincronizadas con la Policía Nacional y
otras agencias gubernamentales y no gubernamentales, llevadas a cabo por las
Fuerzas Armadas a través del Comando Conjunto conformado para tales fines,
las Regiones Militares, las Sub-Regiones Militares y las Fuerzas de Tareas
Conjuntas compuestas por el Ejército Nacional, la Marina de Guerra, la
Fuerza Aérea Dominicana y la Policía Nacional, para prevenir, disuadir, perse-
guir y neutralizar el crimen y la violencia social en todo el territorio nacional.9
| 35 |
 Lilian Bobea
Pese al enunciado de que las fuerzas operativas asignadas a la misión
de prevenir el delito ejercerán “la capacidad del uso de la fuerza en una forma
no amenazadora o violatoria de los derechos humanos (…) aplicando la coacción
bajo los preceptos establecidos por el Código Procesal Penal”, el desarrollo y des-
pliegue de las denominadas Operaciones Militares No Bélicas (OMNB)
ha sido puesto en marcha sin que existan aún las capacidades y los me-
canismos adecuados de monitoreo interinstitucional y contrapeso civil
ampliado para evaluar su desempeño e impactos. Es necesario poner en
claro cómo se articularán esas instancias estatales en este escenario, así
como también definir protocolos concertados, siendo este aspecto uno
de los mas difíciles de concretar en la estrategia preventiva del PSD, que
es por antonomasia el acercamiento más integral a la cuestión de la se-
guridad ciudadana. El marco de referencia para el uso de la fuerza y en
lo relativo a las “reglas de enfrentamiento”, como aparece descrito en los
principios operacionales, siguen siendo las operaciones militares bélicas.
De hecho, como se detalla en el caso de la función ejercida en el control
del orden público,
[c]omo un primer rol, constituirá la fuerza de disuasión y seguridad de la
patrulla (policial), por lo que protegerá la actuación que lleve a cabo el miem-
bro de la PN en principio, aunque deberá estar preparado para actuar en
funciones policiales si el caso lo requiere, asegurando el perímetro de actua-
ción, observando y evaluando los perfiles sospechosos de las personas que
interactúen en los lugares donde se encuentren en servicio, asistiendo al fun-
cionario policial en las conducencias y registros de personas, cosas y lugares,
manteniéndose en alerta permanente y con el debido porte militar, debiendo
al conversar con personas de clase civil, portar su arma.
Un aspecto de entrada problemático tiene que ver con lo que, para
los fines propuestos, se entiende por orden público, el cual alude a un
concepto no debatido y menos aún consensuado, por demás abstracto10 y
contrapuesto a la noción de seguridad ciudadana asumida por el PSD.11
Asimismo, pese a la reiterada admisión de que las Fuerzas Armadas ope-
rarían bajo la coordinación de la Policía y la Secretaría de Interior, en la
práctica, como lo indica su propia reglamentación, “durante el desarrollo de
dichas operaciones, las Fuerzas Armadas permanecen bajo la cadena de mando
militar”.12 También se requiere incorporar en el sistema de seguridad los
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Encarando al Jano bifronte: ¿reforma o militarización policial?
canales vinculantes entre la Secretaría de Interior y las Fuerzas Armadas,
dado que históricamente la relación de carácter más bien vertical ha sido
establecida entre las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional, característica
que de hecho ha dificultado, o incluso cooptado, la necesaria subordi-
nación del aparato policial a la Secretaría de Interior. Igual sucede con
el Ministerio Público, con el cual no existe prácticamente vinculación
institucional o para los fines de lugar, mecanismos de comunicación o
coordinación temporal.
Esta revisión doctrinaria por parte de los cuerpos castrenses incor-
pora otros campos de acción para las OMNB, entre ellos: a) garantizar
la seguridad de la infraestructura gubernamental; b) la conservación del
medio ambiente; c) la asistencia en desastres naturales; d) la responsabili-
dad en operaciones antidrogas; e) el otorgamiento de ayuda humanitaria;
f ) el involucramiento en acciones cívicas; g) la participación en opera-
ciones de paz y h) el involucramiento en la lucha contra el terrorismo13.
Estas áreas inicialmente concebidas como contingentes van pasando a
formar parte estructural de las nuevas misiones militares.
2. Las fuerzas del Estado bajo un estado de fuerza
La percepción errática de que los militares constituyen una opción en
la prevención del delito y en el enfrentamiento de la criminalidad y la
violencia nos lleva al punto de analizar su perfil y su trayectoria como
actores políticos, de cara a la constitución del Estado y a la transición de-
mocrática dominicana. Desde la fundación de la república, procesos de
inestabilidad política, dictaduras y caudillismos acompañaron los inten-
tos de modernización sin democracia bajo un formato neopatrimonia-
lista.14 El desencuentro entre modernización, democracia y gobernabili-
dad desde los años de la conformación del Estado dominicano es descrito
por Jonathan Hartlyn en estos términos:
La falta de democracia en la República Dominicana (…) es más la conse-
cuencia de un prolongado, violento y frecuentemente no exitoso esfuerzo de
consolidar una soberanía formal, construir un estado viable, lograr una inte-
gración nacional e imponer una autoridad central entre sus habitantes”15
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 Lilian Bobea
Estos desarrollos también marcaron la evolución de las Fuerzas
Armadas y determinaron su presencia en la vida política y social do-
minicana, en primer lugar, a partir de los procesos internos de alter-
nancia autoritaria que tuvieron lugar hasta mediados de los 60, hacia
la lenta consolidación democrática, desde finales de los años 70 hasta
el presente. En segundo lugar, a partir de los cambios y factores ex-
ternos, cuya proyección hacia el interior se asumió como un asunto
de seguridad: especialmente, el influjo de la Revolución Cubana en
los movimientos nacionales de oposición política que contrapuntearon
las preocupaciones e intervenciones de Estados Unidos en la región; la
siempre presente “cuestión haitiana”, vista como un desafío a la segu-
ridad nacional, y más recientemente, el creciente reto de las amenazas
transnacionales. A su vez, estas amenazas percibidas definieron las fun-
ciones militares de contrainsurgencia urbana, de control fronterizo y
de fuerzas contranarcóticas.
De esta suerte, los procesos de reconfiguración militar han sido em-
pujados más por momentos de rupturas políticas y crisis sociales que por
imperativos institucionales, lo cual es corroborado por la prolongada
ausencia de una explícita política de defensa, la inexistencia de una bu-
rocracia civil dentro de la institución y la aletargada actualización de
la doctrina militar. Al respecto, como lo destacara el ex Secretario de
Estado de las Fuerzas Armadas Almirante Sigfrido A. Pared Pérez, “[c]
onformar nuestra doctrina es algo que está pendiente en la agenda de reforma y
modernización de las Fuerzas Armadas”.16
Pese a esos escollos, los finales de los 90 inyectaron un ímpetu en favor
de las reformas al sector, en gran medida por la necesidad de las fuerzas de
seguridad dominicanas de articularse con sus homólogos internacionales
y lograr así por primera vez insertarse internacionalmente. No caben
dudas de que la adecuación aludida ha facilitado el ingreso en un escena-
rio de defensa frente a las consideradas amenazas no ­convencionales: las
Fuerzas Armadas han pasado a constituirse en un eje clave en la no siem-
pre bien definida estrategia regional contra la criminalidad organizada, y
con ello, en el plano doméstico, en el combate al narcotráfico.
Reconociendo los considerables avances producidos en el ámbito cas-
trense, en el marco de la democracia dominicana, es imposible obliterar
sin embargo el gran vacío que representa la ausencia de una política ex-
plícita y consensuada de defensa y seguridad que se exprese en su doc-
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Encarando al Jano bifronte: ¿reforma o militarización policial?
trina correspondiente y que, a su vez, esté respaldada por una ley consen-
suada de seguridad y defensa.
Recientemente, en el marco de un debate nacional sobre la reforma
constitucional, se ha abordado la cuestión de este vacío y la necesidad
de acometerlo. Un paso importante en esta dirección ha sido la reciente
disposición de la Presidencia de la República al emitir el decreto 189-
07, que establece la Directiva de Seguridad y Defensa, con el fin de “[g]
arantizar la defensa y la seguridad de los ciudadanos de la República Dominicana
y promover la paz, la seguridad y la estabilidad internacional”.17 En su Artículo
3 establece los parámetros para el desarrollo de la política de seguridad y
defensa del país, sobre la base de
[la] aprobación de una Ley de Seguridad y Defensa Nacional. Esta ley
redefinirá las misiones y objetivos de las Fuerzas Armadas y organismos de
seguridad pública, así como la inclusión de nuevas figuras como el Consejero
de Seguridad Nacional. Asimismo establecerá las bases para la movilización
nacional y delimitará las zonas de seguridad dentro de nuestro territorio que
son fundamentales para la preservación de la integridad territorial, desta-
cando el carácter preventivo de nuestra doctrina.
Sin embargo, cabe destacar para los fines del tema que nos ocupa
la necesaria elasticidad que debe reinar en la capacidad de los diversos
agentes públicos de coordinar respuestas ante los desafíos, manteniendo
la requerida división de tareas entre los ámbitos del orden público y de la
seguridad nacional.
Ser consecuente con este principio posibilita además el proceso trans-
formador de los restantes agentes interactuantes en el ámbito de la segu-
ridad. Como ejemplo, vale citar las más recientes reformas que se han
producido en el sector policial y judicial.
3. La desmilitarización de la vida política sin
repliegue militar
En el escenario nacional, el agotamiento del modelo neopatrimonialista
autoritario que por décadas impuso una concepción de orden y estabi-
lidad nacional a través del recurso militar y policial fue sucedido por el
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 Lilian Bobea
tránsito hacia la democratización y modernización del Estado domini-
cano. Esto reposicionó a las fuerzas de seguridad, que ya encaraban por
un lado un vacío de funcionalidad (militar) e inhabilidad operacional
(policial) de cara a nuevos fenómenos distintos de la insurgencia polí-
tica y de los movimientos populares que solían enfrentar en el pasado.
El progresivo deterioro de las condiciones sociales de amplios sectores
poblacionales y el auge de la criminalidad y la violencia, especialmente
en las zonas urbanas del país, sobrepasaron tanto a los gobiernos como
a unas fuerzas policiales con serias limitaciones para manejarse en los
nuevos escenarios. Lejos de accionar cambios radicales en el sistema de
seguridad interna, las elites políticas y gubernamentales han sido recu-
rrentes en el uso del recurso militar, involucrándolo en actividades de
patrullaje, desarticulación de redes y puntos de microtráfico urbano y
en acciones de desarme de la población, lo que deja entrever en buena
medida las deficiencias y dificultades de los gobiernos para garantizar
la gobernabilidad.
Así, los militares nunca han dejado de ser una presencia activa en la
vida pública. En diferentes administraciones han desempeñado con no
poca frecuencia funciones administrativas en las instituciones del Estado:
controlaron los aeropuertos y puertos nacionales, comandaron accio-
nes de desalojo de tierras y de patrullaje interno, especialmente en áreas
donde las restantes instancias estatales tenían poca incidencia, etc. De
esta suerte, galvanizaron una presencia que permeó la vida pública del
país, lo cual también abrió un espacio para que algunos oficiales se enri-
quecieran en forma ilícita. Sucesivas elites políticas y gobernantes dieron
continuidad a componentes de ese patrón, utilizando la infraestructura
castrense para elevar su perfil sociopolítico, a través de campañas de va-
cunación, mejoramiento ambiental y actividades deportivas en las zonas
urbanas marginadas. En momentos de conflictos con sectores sociales
sindicalizados, algunos gobernantes incluso echaron mano al recurso
militar para sustituir a médicos y maestros en huelga.
El desempeño de estas funciones pocas veces ha sido sujeto a cues-
tionamiento ya sea por parte de actores estatales (Congreso) o políti-
cos (partidos), y menos aún por los propios militares a quienes la Carta
Magna les otorga funciones de garantes de la soberanía y el orden pú-
blico, atribuciones que ejercen especialmente cuando las capacidades po-
liciales son superadas por la magnitud de los eventos.18
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Encarando al Jano bifronte: ¿reforma o militarización policial?
Por lo tanto, es bajo la responsabilidad del Ejército que se ejerce el
control fronterizo terrestre y marítimo, así como la supervisión del espa-
cio aéreo, especialmente en lo atinente al combate al narcotráfico en el
territorio dominicano.
De esta suerte, las Fuerzas Armadas no han cesado de ejercer fun-
ciones no militares y tareas no cubiertas por las agencias responsables
del Estado, y en esa misma medida, continúan posibilitando por la vía
de la lealtad al liderazgo en el poder la legitimidad e integridad de los
gobiernos.
Este patrón, sin embargo, no está exento de costos. El contraefecto
más relevante es la obstaculización de su propia institucionalización y
profesionalización, un proceso iniciado desde 1996 y que ha ido dando
sus frutos visibles en el mejoramiento de las relaciones cívico-militares,
hasta entonces muy problemáticas, así como en la iniciativa de transpa-
rentización manifiesta en la elaboración de un Libro Blanco de la Defensa
Nacional y, más importante aún, en el lanzamiento por parte de la direc-
ción política de la nación de la referida Directiva Nacional de Defensa,
que coadyuvará sin lugar a dudas a la tan esperada formulación de una
política nacional de defensa, así como a la actualización y nacionaliza-
ción de su respectiva doctrina.
En función de lo abordado aquí, resulta claro que la experiencia do-
minicana aporta material de reflexión sobre el efecto contraproducente
de la participación de los militares en la seguridad interna. Para ilustrar
esta afirmación, voy a referirme brevemente a tres escenarios de inter-
vención: a) el control del microtráfico ilegal de drogas en las zonas urba-
nas; b) el desarme de la población y c) el patrullaje mixto.
a) Control del microtráfico ilegal de drogas en las zonas urbanas: la po-
lítica antidroga del país es responsabilidad del Consejo Nacional de
Drogas, cuyo brazo operativo es la Dirección Nacional de Control
de Drogas (DNCD), un organismo conformado mayormente por
personal militar, encargado de interceptar la venta callejera de estu-
pefacientes que se realiza en multiplicidad de puntos de las áreas ur-
banas del país. En este campo la Policía Nacional no tiene ninguna
jurisdicción, sea en términos preventivos o de enfrentamiento. Esto
ha planteado un desafío a la estrategia anticrimen del PSD dado
que, con el auge del microtráfico de droga en años recientes y la
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 Lilian Bobea Encarando al Jano bifronte: ¿reforma o militarización policial?

proliferación de los puntos de venta, el impedimento impuesto a la Cuadro 1. Homicidios en el ámbito nacional según el tipo de
Policía para intervenir y contrarrestar la presencia de redes de nar- armas, julio de 2007
cotraficantes en sus áreas de patrullaje ha tenido efectos colaterales
no previstos: por un lado, no contribuye a mejorar la ya deteriorada Circunstancia Cantidad
imagen de la Policía frente a los residentes, quienes perciben una
Armas de fuego 108
alta tolerancia de las autoridades respecto a las acciones ilícitas que
ocurren en su ámbito operativo. En segundo lugar, facilita el des- Armas Blancas 43
pliegue de dinámicas perversas en las cuales agentes corruptos se Otras 24
autoperciben como actores externos al problema pero con poder Total 175
e influencia suficientes para propiciar actividades ilegales. En este
aspecto, la cuestión de la corrupción ha sido el principal argumento Fuente: Procuraduría General de la República, julio de 2007.
en favor de la promoción de militares en la lucha antidroga en de-
trimento de la función policial. Esto así, pese a las reiteradas purgas
dentro de las filas castrenses por las mismas razones. En la última sujetos de extradición hacia Estados Unidos.19 De modo similar, en
década, algunos militares han protagonizado varios de los más sona- los últimos dos años la dirección de la DNCD ha dado de baja a va-
dos casos de corrupción en el país; algunos de ellos han sido incluso rios centenares de militares involucrados en negocios ilícitos y en la
protección de narcotraficantes, lo que a su vez demuestra el interés
gubenamental en enfrentar este flagelo.
Gráfico 3. Cantidad de licencias otorgadas de septiembre del
2003 a junio del 2005 según el destinatario b) Desarme de la población: otra área de traslape de funciones tiene
que ver con la política de desarme de la población, implemen-
100,000 tada de forma inconsistente desde hace varios años. Desplegadas
88,122
90,000 bajo la modalidad de “operativos especiales” como el denominado
Oficial “Operativo Centella”, estas medidas han dado por efecto la inhi-
80,000
Privada bición de cualquier otra iniciativa integral que trascendiera salidas
70,000 Otros reactivas y coercitivas. Ciertamente, la tenencia de armas por parte
57,611
60,000 de la población constituye un factor que promueve la violencia in-
tracomunitaria e intrafamiliar y exacerba la delincuencia al pro-
50,000
porcionar, en la mayoría de los casos de manera ilegal, recursos
40,000 para ejercer la violencia criminal. Para el año 2003 existían unas
30,000 260.000 armas autorizadas en el ámbito nacional. Ese año se otor-
20,730
20,000
garon 20,730 licencias privadas, cifra que ascendió el siguiente año
8,713 a un total de 88,122. El porte de armas en el país ha escalado en
10,000 1,913 los años subsiguientes, más que duplicándose en un período de dos
1 12 1,091 0
0 años. Estadísticas oficiales indican que 93,4% de las autorizaciones
son para uso privado. Se estima que la cantidad de armas ilegales
Fuente: Secretaría de Estado de Interior y Policía (SEIP) http://www.seip.gov.do/ duplica la de armas en posesión legal. Estas armas son responsables

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 Lilian Bobea
por el 61% de los homicidios en un solo mes.20 La Secretaría de
Interior y Policía ha desplegado un encomiable esfuerzo por rever-
tir esta tendencia. Si bien es la instancia gubernamental responsa-
ble de otorgar las licencias para el porte y la tenencia de armas de
fuego, su ámbito de acción compite con el de las Fuerzas Armadas,
que ejercen también un control administrativo en esta área, pese al
hecho contradictorio de que una buena parte de las armerías exis-
tentes en el país, al igual que muchas de las compañías de vigilancia
privada, son propiedad de oficiales militares retirados y activos o
son administradas por éstos.
c) P
 atrullaje mixto: por último, reconociendo que el patrullaje con-
junto fue una decisión temporal asumida por las autoridades en un
momento de auge de la criminalidad y ante la necesidad de imple-
mentar medidas urgentes para contrarrestarla—especialmente para
lograr establecer un horario de cierre para los negocios de expendio
nocturno de alcohol—, la introducción no prevista del elemento
militar en el marco de la nueva estrategia de seguridad ciudadana
tendría a la larga el efecto no deseado de producir en la Policía de
patrullaje un resultado similar al del monitoreo de los puntos de
droga. La competencia de jurisdicciones, aunada a dos estilos di-
ferentes de intervención, constituye un desafío a los objetivos de
establecer una doctrina y una disciplina policial y un nexo de cola-
boración Policía-ciudadanos.
4. Conclusiones
A lo largo de este artículo, suscribimos la interrogante planteada por
varios autores: ¿en qué medida las transiciones democráticas garantizan
a su vez la democratización de sus fuerzas de seguridad? 21 En el caso do-
minicano, hay además que tomar en consideración la perdurabilidad de
vestigios de prácticas y modos de ejercicio del poder de tipo verticalista
y centralizador, propios de la cultura política vernácula, que a la larga
han proporcionado una estructura de oportunidades para que las Fuerzas
Armadas operen en el ámbito de la seguridad interna. En su favor, cabe
argüir que, así como la tarea de garantizar la seguridad ciudadana ha
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Encarando al Jano bifronte: ¿reforma o militarización policial?
devenido cada vez más compleja, la democracia dominicana también ha
tenido que transitar un largo trecho hasta llegar al momento en que se
encuentra actualmente: al inicio apenas de un complejo y zigzagueante
proceso de reforma policial y judicial que resulte creíble a la ciudadanía y
factible de realizar por sus gobiernos. Sin embargo, múltiples obstáculos
desafían esta iniciativa: por sólo mencionar uno, sectores importantes de
la ciudadanía aprueban sacrificar los avances democráticos con el fin de
obtener seguridad, y por la desconfianza hacia el sistema policial, judicial
y penal abogan por el uso de medidas extremas y cortoplacistas.
La reforma institucional de la Policía es un proceso largo e intrincado,
pero inevitable e imprescindible para la gobernabilidad democrática.
Cualquier iniciativa que obstaculice o desincentive estos cambios sólo
tenderá a socavar esas reformas.
Aun sin entrar en los costos sociales, un análisis de costo-beneficio
comparado respecto al uso de militares como policías ayudaría a los go-
biernos a determinar las consecuentes implicaciones económicas para la
ciudadanía.
La racionalización de la inversión y del gasto en defensa es una me-
dida necesaria para adecuarlos a las necesidades del país. De lo contrario,
se corre el riesgo de que recursos necesarios para fortalecer los siste-
mas policiales y judiciales terminen siendo dispendiados en estructuras
anacrónicas.
La tarea de organizar la sociedad y por ende el Estado dominicano no
resiste ambigüedades, ni el populismo del miedo al que bien se refiere
Paul Chevigny 22 puede dar paso a la justificación de respuestas violentas.
En este entrejuego, el intento de desarrollar instituciones pone a prueba
los límites difusos de las democracias. Como nos lo recuerda Charles T.
Call,23 lo relevante no es tanto la factibilidad o no de las reformas en
las nuevas democracias, sino más bien qué tipo de transición viabiliza
procesos de desmilitarización de la seguridad interna y el control civil
óptimo sobre las fuerzas y políticas de seguridad.
Notas
1. Fuente: http://www.procuraduría.gov.do. Sin embargo, la tendencia se
revirtió en los años subsiguientes, como se detallará más adelante.
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 Lilian Bobea Encarando al Jano bifronte: ¿reforma o militarización policial?

2. “Crime, Violence and Development: Trends, Cost and Policy Options in ción es defender la independencia e integridad de la República, mantener
the Caribbean”, United Nations Office On Drugs and The World Bank Joint Report N° el orden público y sostener la Constitución y las leyes. Podrán intervenir
37.820, Washington, marzo de 2007. cuando así lo solicite el Poder Ejecutivo, en programas de acción cívica
3. Ibíd. y en planes destinados a promover el desarrollo social y económico del
4. Jana Morgan, Rosario Espinal y Mitchell A. Seligson, “Cultura política de país”. Constitución Política de la República Dominicana, 1994, Título XI,
la democracia en República Dominicana: 2006”, LAPOP/Vanderbilt University/ Artículo 93.
USAID, diciembre de 2006. 19. Los más notables han sido el caso del general Pepe Goico, ex jefe de la guar-
5. Plan de Seguridad Democrática, “Propuesta de Reestructuración de la dia presidencial durante el gobierno de Hipólito Mejía, y el del general Quirino
Policía Nacional”, Secretaría de Interior y Policía, Santo Domingo, 2005. Ernesto Paulino Castillo, extraditado desde República Dominicana hacia Estados
6. Ibíd. Unidos en febrero de 2005, por cargos de importar toneladas de cocaína hacia ese
7. En las décadas de los 70 y los 80 los gobiernos utilizaron a los militares para país desde el año 2003 mientras fungía como jefe de una mafia de narcotraficantes.
realizar desalojos, enfrentar protestas y vigilar los procesos electorales. Más recien- 20. Datos de la Procuraduría General de la República, http://www.procuradu-
temente han sido utilizados en el patrullaje conjunto militar-policial. Me consta ria.gov.do.
que ésta no fue una decisión tomada a la ligera o exenta de preocupaciones por 21. Al respecto, ver, Call, Charles, T. “War Transitions and the New Civilian
parte del presidente Fernández, quien anunció de entrada el carácter momentáneo Security in Latin America”, Comparative Politics, Vol. 35, N° 1, octubre de 2002,
de esta medida y alertó a las instancias involucradas—sobre todo a los militares— pp. 1-10; Zaverucha, “La Militarizacion de la Seguridad Pública en Brasil” Revista
sobre su compromiso con el respeto de los derechos humanos. Más adelante, Nueva Sociedad, No.l 213, enero-febrero 2008. www.nuso.org
las Fuerzas Armadas anunciaron por su propia iniciativa la incorporación de un 22. Paul Chevigny, “The Populism of Fear: Politics of Crime in the Americas”,
programa complementario al PSD denominado “Ciudad Tranquila”. “Jefe Fuerzas Punishment & Society, Vol. 5, N° 1, enero de 2003, pp. 77-96.
Armadas afirma ‘Ciudad Tranquila’ no sustituye ‘Barrio Seguro’”, Clave Digital, 23. Call, Charles T. “War Transitions and the New Civilian Security in Latin
http://www.clavedigital.com, 26 de junio de 2007. America”, Comparative Politics, Vol. 35, N° 1, octubre de 2002, pp. 1-10.
8. Sigfrido Pared Pérez, Seguridad, defensa e identidad nacional (Santo Domingo:
Corripio, 2006), p. 444.
9. Ibíd.
10. Bobea, Lilian, “Economía Política de la Inseguridasd y Desafíos a las
Políticas de Seguridad Ciudadana en la República Dominicana: Cero Tolerancia
Bajo la Mirilla” en Lilian Bobea (ed.) Entre el Crimen y el Castigo, Seguridad
Ciudadana y Control Democrático en América Latina y el Caribe. Caracas, Venezuela:
Nueva Sociedad, 2004 Pp.1775-228
11. Para una distinción de las tres modalidades, ver el preclaro artículo de A.
Douglas Kincaid y Eduardo A. Gamarra, “Disorderly Democracy: Redefining
Public Security in Latin America”, en Roberto Patricio Korzeniewicz y William
C. Smith, Latin America in the World-Economy. Studies in the Political Economy of the
World-System (London: Greenwood Press, 1996), pp. 211-228.
12. Sigfrido Pared Pérez, ob. cit. p. 466
13. Sigfrido Pared Pérez, ob. cit. p.455
14. Hartlyn, Jonathan The Struggle for Democratic Politics in the Dominican Republic
(Chapel Hill and London: The University of North Carolina Press, 1998).
15. Traduccion de la autora. Ibíd, p. 25.
16. Sigfrido Pared Pérez, ob. cit., p. 75.
17. Directiva de Seguridad y Defensa Nacional, Decreto Presidencial N° 189-
07, Santo Domingo, 3 de abril de 2007.
18. La Constitución dominicana establece que “El objeto de su crea-

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 Seguridad y defensa en México:
proceso de toma de decisiones y
amenazas

Raúl Benítez Manaut

Universidad Nacional Autónoma de México
raulmanaut@hotmail.com

1. El peso del pasado

A diferencia de los procesos de transición en el resto de América Latina,

donde acotar el poder de los militares era un factor clave en la democra-
tización, en México las instituciones militares no jugaron un rol rele-
vante en el cambio de régimen. El desgaste de la revolución hizo enveje-
cer muchas estructuras estatales. Los 71 años de predominio del Partido
Revolucionario Institucional (PRI) llevaron a los militares a no cuestio-
nar la posibilidad de cambio de partido en el gobierno en la década de los
años 90. El pasado jugó un rol contradictorio:

a) un papel muy positivo derivado de la doctrina de la lealtad al

Presidente. En este contexto, “lealtad” significa para los militares
no ser políticamente activos ni cuestionar—de forma pública—a los
líderes políticos del país. Esa lealtad se transformó en institucionali-
dad y ambos factores, lealtad e institucionalidad, llevaron a México
a ser un país “libre de golpes de Estado”: desde 1929, no hubo nin-
guna amenaza seria en este sentido;

b) lo negativo es que, como derivación de lo anterior, los militares

no perciben la necesidad de cambiar o democratizar las estructuras
existentes, o sea, no se percibe la necesidad de la reforma;

c) esta percepción de que no es necesario un cambio también se da

en la doctrina y la ideología. O sea, el nacionalismo sigue siendo
el eje rector de la doctrina militar, y como elemento central del
­nacionalismo, sigue prevaleciendo la actitud anti-Estados Unidos.

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 Raúl Benítez Manaut
Los dos últimos elementos, la percepción de que no es necesaria la
reforma y la ideología anti-Estados Unidos, no se acoplan ni se adaptan a
dos procesos en curso: la democratización del país y la globalización, lo
que equivale a decir que hay una falta de adaptación del país a las dos va-
riables principales del siglo XXI. Sin lugar a dudas, el peso del pasado es
el factor fundamental para que en México no se construya una Secretaría
de Estado unificada de Defensa, con conducción civil.
2. Lo no militar en la política de defensa: la
securitización
La defensa en México está securitizada. Esto significa que las misio-
nes internas determinan la organización y el despliegue de las Fuerzas
Armadas, tanto la división en regiones y zonas militares como la con-
centración de efectivos por estado de la república. La securitización se
focaliza en varias misiones: la guerra a las drogas, el apoyo a la seguridad
pública, el combate contra el crimen organizado, las actividades de inte-
ligencia contra grupos radicales derivados del impacto de la Guerra Fría
en México, el apoyo a la población civil en casos de desastres naturales,
la protección del medio ambiente, etc.
Debido a lo anterior, hay un predominio de las fuerzas del Ejército
de tierra. La Fuerza Aérea está subordinada al Ejército; por su parte, la
Armada desempeña también las actividades mencionadas, aunque es más
profesional en cuanto a que su doctrina otorga mayor importancia a la
guerra externa y la actividad militar internacional.
3. La autonomía militar
México es uno de los países del hemisferio con mayor autonomía militar
respecto del poder civil. Al igual que en Cuba, Guatemala, El Salvador
y República Dominicana, los militares gozan de privilegios muy supe-
riores a los de las autoridades civiles (principalmente salariales), y en la
práctica existe muy poca supervisión civil de presupuesto, asignación de
misiones, despliegue operativo, ascensos, etc. Del mismo modo, la so-
ciedad civil tiene muy poca incidencia en la formulación de las políticas
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Seguridad y defensa en México
de defensa. No hay una doctrina de defensa unificada. El Presidente,
por falta de voluntad política y como herencia del viejo régimen, no
participa activamente de su formulación (sólo aprueba lo que los mi-
nistros militares le formulan); no delibera ni analiza los expedientes de
los militares para otorgar ascensos (sólo aprueba lo que sus ministros
militares le plantean); no tiene un equipo de asesores o una oficina espe-
cializada en asuntos militares en la Presidencia; no debate el presupuesto,
sólo lo aprueba o desaprueba, con base en decisiones presupuestales, no
militares. Los otros poderes, principalmente el Legislativo, no tienen ci-
viles especializados en defensa con capacidad de opinar, criticar o elabo-
rar propuestas relativas a las políticas militares del país. Las comisiones
de Defensa y Marina, e incluso las de Seguridad Nacional (existe una
Comisión Bicameral de Seguridad Nacional en la actual Legislatura),
no son relevantes en el Senado o la Cámara de Diputados. La sociedad
civil sólo interactúa con las estructuras militares de forma crítica (princi-
palmente en asuntos relativos a derechos humanos) y no tiene presencia
como fuerza con capacidad propositiva.
Otro elemento que refleja la autonomía militar es la falta de transpa-
rencia. No existe Libro Blanco de Defensa y nunca se ha considerado su
redacción como parte de las políticas del Poder Ejecutivo. Existen inicia-
tivas autoasignadas para hacer más transparentes las cuestiones relativas
a la defensa, por ejemplo, por parte del Estado Mayor Presidencial y la
Secretaría de Marina, pero hay una negativa a ello en la Secretaría de la
Defensa Nacional (Ejército y Fuerza Aérea). Incluso los informes anuales
del Secretario de la Defensa Nacional son “secretos”. En el actual debate
legislativo sobre la reforma del Estado, la política de defensa no está in-
cluida en la discusión.
Otro elemento que demuestra la autonomía militar es la total separa-
ción entre el sistema educativo militar y el civil. En las Fuerzas Armadas
no se cumple con los requisitos de registro, supervisión, etc. que todas
las instituciones de enseñanza del país deben tener hacia la Secretaría de
Educación Pública (SEP), la Universidad Nacional Autónoma de México
(UNAM) o el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt). En
ocasiones son más reconocidos los sistemas de enseñanza militar (como
en el caso de la carrera de Medicina), pero en general nadie en el mundo
civil conoce o puede decidir sobre la forma de definir los planes y progra-
mas de estudio de las instituciones militares. De igual manera, el sistema
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 Raúl Benítez Manaut
de justicia militar opera fuera del sistema de justicia civil—y muchas
veces con grandes diferencias–. Esto lleva a dos situaciones igualmente
graves: por un lado, a violaciones de los derechos humanos de los propios
militares, por asuntos relativos a la falta de “debido proceso” o la aplica-
ción de penas muy superiores a las del mundo civil; por otro, a la pro-
tección e impunidad de las instituciones militares cuando sus miembros
cometen actos que afectan a la población civil.
4. La relación cívico-militar
“Zapatero a tus zapatos”: los militares respetan el poder civil, se subordi-
nan a él (al Presidente) y no deliberan (públicamente). Ese “respeto” se
cumple a condición de que el poder civil no interfiera en asuntos mili-
tares, no opine, no discuta ni trate de criticar, y muchos menos transfor-
mar, las estructuras legales e institucionales que definen la configuración
de las Fuerzas Armadas. Cuando desde el poder civil ha habido intentos
de construir un contrapeso a la autonomía militar, la reacción “en de-
fensa de la institución” es contundente. El caso más notorio se produjo
cuando el presidente Vicente Fox conformó el Gabinete de Orden y
Respeto y la Consejería Presidencial de Seguridad Nacional en diciem-
bre de 2000. Fue un intento fallido, que los militares lograron impedir
que se consolidara. En otras palabras, el intento de crear una especie de
Consejo de Seguridad Nacional en México ha fracasado, entre otras ra-
zones, por la activa oposición de los militares, que buscan evitar que se
socave o limite su autonomía.
Pese a lo anterior, el impulso democratizador penetra lentamente en
las instituciones militares. Es una presión desde afuera hacia adentro,
tanto internacional como nacional. Por ejemplo, la creación del Instituto
Federal de Acceso a la Información (IFAI) es un instrumento muy im-
portante y ha avanzado poco a poco en lograr que los militares ofrezcan
información al mundo externo. Por ejemplo, antes era un secreto de
seguridad nacional la información sobre los salarios; hoy éstos se co-
nocen. Otro avance en la relación cívico-militar es que poco a poco el
Legislativo asume atribuciones para el debate de asuntos de defensa. Antes
del año 2000, nunca un ministro militar había acudido a la Cámara de
Diputados o a la de Senadores; hoy es práctica común asistir a ellas cada
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Seguridad y defensa en México
año. En 2004-2005 hubo por primera vez un debate legislativo sobre la
posibilidad de participar en misiones de paz de la Organización de las
Naciones Unidas (ONU), con motivo de la conformación de la misión
Minustah en Haití. Eso antes habría sido imposible. De igual manera, la
lenta y gradual inclusión de mujeres en las Fuerzas Armadas es una señal
de avance.
5. La lucha burocrática en el proceso de defensa
Al menos siete Secretarías de Estado o estructuras institucionales partici-
pan en el proceso de toma de decisiones en materia de defensa, y esto se
debe a que las fuerzas militares desarrollan misiones internas. Estas fun-
ciones son atribución y responsabilidad de otras Secretarías de Estado,
pero por debilidad institucional, las Fuerzas Armadas son las responsables
reales de muchas de estas misiones. En la relación burocrática, son impor-
tantes tanto la interacción positiva como la omisión.
a) Relación Presidencia-Fuerzas Armadas: es por omisión. La
Presidencia ha evadido ser la impulsora de las políticas de defensa,
dejando a la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena) y la Armada
la definición de su doctrina, presupuesto, planes y despliegue mi-
litar, etc.
b) Relación Secretaría de Gobernación-Fuerzas Armadas: es muy im-
portante para asuntos relativos a la inteligencia y para acciones de
protección de la población ante desastres naturales. De igual ma-
nera, el respaldo de las Fuerzas Armadas al control de la migración
ilegal (función del Instituto Nacional de Migración, Inami) es fun-
damental, principalmente en la frontera sur (Ejército) y el Caribe
(Armada).
c) Relación Fuerzas Armadas-Procuraduría General de la República
(PGR): en teoría, toda la acción de las Fuerzas Armadas debe
estar subordinada a la PGR, pero en la práctica existe total au-
tonomía y la PGR no tiene capacidad de conducción. La PGR
es la responsable de enfrentar las amenazas irregulares como el
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 Raúl Benítez Manaut
crimen organizado, pero no tiene estructuras de inteligencia ni
de contención, y además está considerada como una de las institu-
ciones más débiles y vulnerables a la penetración del crimen orga-
nizado mediante la corrupción. El brazo operativo de la PGR, la
Agencia Federal de Investigación (AFI), creada en el año 2002, no
ha sido militarizada, y sí ha vivido una gran profesionalización.
El brazo de inteligencia contra el crimen organizado, el Centro
Nacional de Planeación, Análisis e Información para el Combate
a la Delincuencia (Cenapi), ha estado notablemente militarizado.
De igual manera, entre diciembre de 2000 y 2004, la PGR estuvo
conducida por un militar en activo—con permiso—,y muchos
cargos superiores fueron dados a militares.
d) Relación Fuerzas Armadas-Secretaría de Relaciones Exteriores
(SRE): desde el fin de la Guerra Fría, esta relación es creciente-
mente relevante. En general, la SRE ha sido favorable a la par-
ticipación de las Fuerzas Armadas mexicanas en misiones de paz
de la ONU, pero en el proceso de toma de decisiones, ha sido
fundamental y decisivo el contrapeso de la Sedena para neutrali-
zar esta posibilidad.
e) Relación Fuerzas Armadas-Secretaría de Seguridad Pública (SSP):
ha sido muy estrecha desde la fundación de la SSP, por la presen-
cia de las Fuerzas Armadas en dos estructuras: la Policía Federal
Preventiva, que cuenta con el respaldo de las Fuerzas Federales de
Apoyo (Policía Militar), y el sistema de inteligencia. La SSP es la
otra dependencia clave del Estado mexicano para enfrentar las ame-
nazas irregulares.
f ) Relación Fuerzas Armadas-Secretaría de Medio Ambiente y Recursos
Naturales (Semarnat): las Fuerzas Armadas son claves en la protec-
ción del medio ambiente, pues la Semarnat no cuenta con estructuras
de vigilancia. Esto es muy relevante tanto para la acción del Ejército
(labor contra la desforestación) como para la defensa del mar.
g) Relación Fuerzas Armadas-instalaciones estratégicas (básica-
mente Pemex): las Fuerzas Armadas son las responsables de la
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Seguridad y defensa en México
protección de las instalaciones estratégicas. Esto se reforzó des-
pués del 11 de septiembre de 2001, cuando se impuso el cerco
aeronaval de la Sonda de Campeche contra una posible acción te-
rrorista. Ésta es la principal función antiterrorista de las Fuerzas
Armadas: evitar que algún grupo extranjero o nacional realice
atentados contra las instalaciones estratégicas, principalmente la
infraestructura de energía.
6. El rechazo a la participación en seguridad
internacional
El rechazo a la participación en esquemas activos de seguridad interna-
cional abre grandes vulnerabilidades para México. El país no está prepa-
rado al cien por ciento para garantizar la efectiva contención contra las
amenazas emergentes irregulares, algo que se ha hecho evidente desde
la aparición de las grandes mafias colombianas comercializadoras de co-
caína. El Estado mexicano no pudo evitar que los cárteles se mexicani-
zaran y que lograran construir zonas de desembarco, tránsito, almacena-
miento y lavado de dinero. Si bien México no es causante ni del circuito
productivo (localizado en los Andes, principalmente en Colombia) ni
del consumidor (Estados Unidos), sí es responsable de no lograr evitar la
intermediación y el lavado de activos en su territorio. Tardía y gradual-
mente reconoció estas vulnerabilidades a fines de los años 80, y comenzó
a ser más activo en la cooperación internacional para el combate contra
estos flagelos.
Si bien México es un país muy activo en lo jurídico, es inactivo en
lo militar en materia de seguridad internacional. De igual manera, es
víctima (y el Estado no logra encontrar estrategias exitosas para contra-
rrestarlo) del comercio de armas pequeñas proveniente de las armerías
del sur de Estados Unidos, que alimenta todas las actividades criminales
en el país, desde el crimen organizado de alto impacto hasta los delitos
comunes callejeros. Las leyes de libertad de venta y posesión de armas de
Estados Unidos y Guatemala son una amenaza a la seguridad nacional de
México y alimentan las amenazas irregulares.
Finalmente, hay una gran distancia entre el discurso y la práctica
mexicanos de respaldo a la seguridad internacional. La incongruencia
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 Raúl Benítez Manaut Seguridad y defensa en México

entre la actividad de México en el terreno jurídico internacional y su
pasividad en lo militar mantiene al país “descolocado” en el sistema de
seguridad internacional.
Por otra parte, existe gran presión de Estados Unidos y la ONU para
que México aumente su presencia en los sistemas de seguridad multina-
cionales. En relación con Estados Unidos, México colabora con las po-
líticas de securitización vinculadas a la protección de la patria (Homeland
Security), básicamente con las relacionadas con la seguridad de las fron-
teras (terrestres, navales y aéreas). Sin embargo, no comparte la polí-
tica antiterrorista global de Washington (principalmente, está en contra
de la doctrina de la acción preventiva (preemptive action). Tampoco res-
palda la acción del Comando Norte (creado en 2002) o del Comando de
Defensa Aeroespacial de Norteamérica (North American Aerospace Defense
Command, Norad) entre Canadá y Estados Unidos. En lo militar, la co-
operación es restringida y limitada.
guridad nacional, tomando en cuenta la necesaria coordinación inter-
nacional (con los vecinos y a nivel de la ONU y las convenciones de
la Organización de Estados Americanos), o la in-seguridad nacional de
México resultará un factor de vulnerabilidad para la seguridad interna-
cional. O sea, la inseguridad de México abre huecos a la inseguridad
global—y favorece a los actores irregulares–. Desarrollar estrategias que
favorezcan la seguridad del país sería también una contribución a la segu-
ridad binacional con Estados Unidos, subregional (con Centroamérica,
el Caribe y América del Norte) y hemisférica.
Notas
1. Como ejemplo de esto, existen en el país más de 1.600 corporaciones
policíacas.

7. Las perspectivas

Si bien hay un desfase entre la democratización de México y su inserción

en el proceso de globalización, la tendencia respecto a la evolución de los
aparatos de seguridad y defensa es que poco a poco, por presión externa
al Estado mexicano, tanto nacional como internacional, se vayan dando
modificaciones y avance el proceso de modernización de las estructuras.
El sistema de seguridad mexicano ha sufrido gran cantidad de cam-
bios institucionales, no así el de defensa. Sin embargo, los cambios son
reactivos, responden a grandes crisis y a la demanda de la población de
tener mayor seguridad pública. De igual manera, los cambios se orientan
a enfrentar el crecimiento del crimen organizado. La estructura desin-
tegrada y descentralizada del sistema mexicano de seguridad pública y
nacional1 es el mejor condimento para las actividades del crimen común
y organizado.
México tiene niveles de profesionalismo desigual; atribuciones legales
confusas o superpuestas; falta de confianza entre sus instituciones; falta
de inteligencia “de Estado”; corrupción, etc. Todo lo anterior favorece
el crimen y a los llamados “actores irregulares” o nuevas amenazas. Es
por esto que se debe plantear una profunda reforma al sistema de se-

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 Las reformas al sector seguridad
en América Latina y el impacto
de las amenazas irregulares: el
caso peruano

Carlos Basombrío Iglesias

1. Necesaria perspectiva histórica

En 1980, coincidieron en Perú el restablecimiento de la democracia y el

inicio de la insurgencia armada de Sendero Luminoso. En los años que
siguieron, el fenómeno subversivo se fue extendiendo por el país, ali-
mentado por los múltiples errores cometidos desde el Estado peruano.
Las Fuerzas Armadas fueron puestas a cargo de la lucha antisubversiva
y en los primeros años desarrollaron una política de guerra sucia que
afectó principalmente a población campesina ajena al conflicto. Hacia
1989, durante el primer gobierno de Alan García, el conflicto armado
se había extendido a casi todo el país. Lo más relevante en función de
esta exposición es señalar que Sendero Luminoso había logrado con-
trolar los dos valles en donde se producía la coca ilegal para el narcotrá-
fico y se había vinculado así estrechamente a esa actividad ilícita y sus
beneficios materiales.
En los años siguientes Sendero Luminoso fue derrotado casi por com-
pleto en términos militares y políticos y fue extirpado virtualmente de
todas las zonas rurales en las que se había asentado. Sin embargo, nunca
se logró erradicarlo del valle del río Apurímac Ene (VRAE), que recorre
parte de las zonas de selva de los departamentos de Junín, Ayacucho y
Cusco, ni del valle del Alto Huallaga, en los departamentos de Huanuco,
Ucayali y San Martín. En ambos casos, se trata de áreas donde la presen-
cia del Estado es muy débil y proliferan actividades ilegales, principal-
mente el narcotráfico, pero también la tala ilegal de madera.
Hay que señalar que la derrota de Sendero Luminoso vino asociada
en Perú al golpe de Alberto Fujimori, que acabó con la precaria e in-
eficiente democracia iniciada en 1980. Las Fuerzas Armadas estuvieron
muy vinculadas al gobierno autoritario. Pero, a la vez, el fujimorismo

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 Carlos Basombrío Iglesias
no se apoyó en la institucionalidad militar, sino que buscó y consiguió
la complicidad individual de muchos mandos militares para un proyecto
político sustentado en la corrupción y el control del poder por medios
no democráticos. Por ello en esos años las Fuerzas Armadas sufrieron un
grave proceso de desinstitucionalización, politización, desprofesionaliza-
ción y corrupción interna.
Cuando el régimen fujimorista colapsó, en noviembre de 2000, en
medio del más grande escándalo de corrupción de la historia peruana,
todos los jefes militares de la época fueron procesados por graves delitos,
algo que nunca antes había sucedido. Este descalabro militar y el total
desprestigio en que quedaron las Fuerzas Armadas pusieron a la institu-
ción en cuestión frente a la sociedad y se abrió un debate nacional sobre
su rol en las décadas precedentes. En ese marco, se produjo un fuerte
y abierto cuestionamiento a los métodos y costos de la victoria mili-
tar sobre Sendero Luminoso. Como consecuencia de ello, se creó una
Comisión de la Verdad y Reconciliación y se reabrieron masivamente
los procesos por crímenes de derechos humanos cometidos en esa época
principalmente por militares.
Los militares peruanos, como nunca antes en nuestra historia, queda-
ron institucionalmente muy debilitados y a la defensiva en términos polí-
ticos. Ello hizo posible que en los años que siguieron, si bien con muchos
altibajos, se pudiera producir una importante reforma en las relaciones
cívico-militares en Perú, orientada a fortalecer un control objetivo sobre
las Fuerzas Armadas y su mayor profesionalización, y a garantizar que
las políticas de defensa nacional sean responsabilidad de las autoridades
políticas del sector. Se ha avanzado así de manera importante en el for-
talecimiento del Ministerio de Defensa y en políticas de transparencia
y reducción de la autonomía de los institutos armados, y se han ratifi-
cado las misiones como ámbitos específicos en los que pueden desarrollar
su labor. También en el sector Interior y Policía y en el ámbito de la
Inteligencia se pusieron en práctica procesos de reforma con orientacio-
nes equivalentes, aunque con resultados disímiles.
Es verdad que, seis años después de alejarse del poder, los militares
peruanos tienen un mayor prestigio en la sociedad. El hecho de que esto
venga aparejado con una profunda crisis de credibilidad de las institu-
ciones políticas que sustentan la democracia y con el descrédito de los
políticos, así como la circunstancia de que estos últimos, casi sin excep-
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Las reformas al sector seguridad en América Latina y el impacto de
las amenazas irregulares
ción, mantienen frente a los militares las típicas relaciones tradicionales
de temor y clientelismo, les han devuelto parte de la autonomía y capaci-
dad de defender fueros y privilegios del pasado; aun así, distan mucho de
ser el actor político que llegaron a ser en otras épocas y no hay indicios
de que vayan a serlo de nuevo en el futuro inmediato.
2. Viejas y nuevas amenazas a la seguridad
Para comenzar, es preciso señalar que, en la actualidad, la posición oficial
del gobierno de Perú, expresada por su Ministerio de Defensa, es que
el país no enfrenta amenazas convencionales externas importantes a su
seguridad nacional.
Ello, a partir de una definición de “amenaza” entendida como la exis-
tencia de un Estado que tenga la capacidad y la intención de producir
un daño. Las hipótesis de guerra convencional entre países de la región,
aunque no están totalmente descartadas, son sin embargo cada vez más
remotas. De hecho, Perú no tiene problemas limítrofes pendientes con
Colombia, Brasil ni Bolivia. Además, y luego de un nuevo conflicto
armado en 1997, logró un exitoso proceso de paz con Ecuador que selló
definitivamente todas nuestras disputas territoriales. El único país con el
que Perú tiene un diferendo limítrofe es Chile, y la opción peruana es
someterlo al arbitrio de la Corte Internacional de Justicia de La Haya.
Se asume así como política oficial que lo que Perú tiene en relación
con los países vecinos son solamente riesgos; es decir que existen otros
Estados que tienen la capacidad, pero no la intención inmediata o mani-
fiesta, de provocar un daño. En ese sentido, el riesgo proviene de la baja
operatividad de las Fuerzas Armadas, que se atribuye oficialmente a años
de descuido en su mantenimiento y modernización. Sin embargo, es ne-
cesario matizar esa afirmación señalando que durante el fujimorismo las
Fuerzas Armadas recibieron enorme cantidad de recursos y se hicieron
adquisiciones muy importantes; el problema es que estas adquisiciones
estuvieron totalmente marcadas por la corrupción, por lo que los re-
sultados fueron desastrosos. Frente al riesgo de contar con unas Fuerzas
Armadas que no tienen capacidad disuasiva y más allá de las causas que lo
originaron, el Ministerio de Defensa se ha planteado el objetivo de con-
tar con un “núcleo básico eficaz” para la defensa a más tardar en 2011,
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 Carlos Basombrío Iglesias
para cumplir con el mandato constitucional de “garantizar la independen-
cia, la soberanía y la integridad territorial de la República”.
La posición oficial peruana es también que Perú hace frente a dos
tipos de amenazas a su seguridad. Por un lado, las nuevas amenazas, en
gran medida de carácter global, vale decir, que afectan al conjunto de
las naciones y no pueden, por lo tanto, ser combatidas por un solo país,
sino que requieren la colaboración del conjunto. Éstas son el terrorismo
internacional, el crimen organizado transnacional, el tráfico ilícito de
drogas, el lavado de dinero, el tráfico de armas, la trata de personas, el
contrabando, la piratería, etc.; además, el cambio climático, la explota-
ción ilegal de recursos naturales—como la pesca ilegal y la tala ilegal de
madera—, los ataques a la seguridad cibernética, etc.
Frente a estas amenazas, muchas de ellas ajenas al ámbito militar, se
plantea como respuesta la seguridad cooperativa; es decir, la necesidad de
unirse con los demás países, tanto en el análisis de la problemática como
en la búsqueda y ejecución de soluciones.
El segundo tipo de amenazas es de tipo más convencional, pero de
carácter interno. A este respecto se podría señalar que hay por lo menos
cinco tipos de amenazas internas a la seguridad en el país.
En primer lugar, el delito común y la inseguridad ciudadana. Hay una
muy extendida preocupación, fundamentalmente por las distintas moda-
lidades de robo, pero también por el vandalismo de las pandillas juveniles
en los barrios de las principales ciudades.
Sin embargo, es necesario señalar que Perú no es uno de los países de
América Latina que enfrenta niveles más altos de delincuencia, por lo
menos si éstos se miden a partir de las tasas de homicidios, la herramienta
internacional de comparación más importante. A este respecto, Perú está
entre los países con las tasas más bajas de la región. Sin embargo, todas
las encuestas de victimización muestran que el porcentaje de las personas
que han sido víctimas de algún delito en el año precedente está por en-
cima del 30% en las principales ciudades, lo que coloca a Perú entre los
países con más alta tasa de victimización en la región.
Es decir, si bien por un lado los delitos más graves, como homicidios
y secuestros, no tienen un nivel de ocurrencia muy significativo, los
delitos menores, en particular el robo, afectan a sectores muy amplios
de la población, lo que explica la gran importancia del problema en la
vida nacional.
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Las reformas al sector seguridad en América Latina y el impacto de
las amenazas irregulares
Otra característica importante a señalar en relación con el problema
de la delincuencia y la inseguridad ciudadana en Perú es que sus niveles
de relación con el crimen organizado son muy bajos. Es decir que a di-
ferencia de lo que ocurre, por ejemplo, en las calles de algunas ciudades
brasileñas o mexicanas, no existen redes criminales de control de territo-
rios y que organicen la criminalidad común.
La segunda amenaza interna a la seguridad se vincula con las mani-
festaciones nacionales del narcotráfico. Perú es uno de los pocos países
del mundo en donde se produce la cadena completa del narcotráfico:
desde la siembra ilegal de la planta de coca, pasando por el tráfico de
insumos químicos para procesar drogas, siguiendo con la elaboración de
pasta básica de cocaína en laboratorios rústicos en el propio campo y
llegando a la elaboración de cocaína en laboratorios de ciudades interme-
dias. También se enfrenta un problema importante de consumo y abuso
de drogas y de microcomercialización.
Por otra parte, una singularidad de Perú es la inexistencia de grandes
firmas nacionales de narcotraficantes. En la medida en que los dueños
del negocio de la droga en Perú son colombianos y, más recientemente,
principalmente mexicanos, no existen bandas importantes a cargo de este
negocio en el país, sino pequeñas firmas, muchas veces de naturaleza fa-
miliar, que abastecen a los narcotraficantes internacionales. Esto ayuda a
entender por qué la violencia y los niveles de corrupción asociados al trá-
fico de drogas son bastante menos importantes que los de otros países.
La tercera amenaza a la seguridad de orden interno tiene que ver con
la frecuencia, masividad y violencia que en muchas ocasiones asumen las
protestas de origen social. Dada la debilidad de los canales institucionales
formales de resolución de conflictos y la poca confianza de la población
en la política, los reclamos se canalizan casi siempre por vías extrainstitu-
cionales. En algunos casos, esto deriva en crisis de seguridad pública muy
graves en las que se interrumpen las principales vías del país, se atacan y
destruyen instalaciones públicas y privadas, e incluso instalaciones estra-
tégicas—como aeropuertos, estaciones de trenes y otras—son atacadas y
eventualmente destruidas por los manifestantes.
La cuarta amenaza a la seguridad de Perú tiene que ver con el enfren-
tamiento a los remanentes subversivos de Sendero Luminoso que, como
hemos señalado antes, aún se mantienen activos en zonas como el VRAE
y el Alto Huallaga. No se trata de una amenaza militar muy importante,
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 Carlos Basombrío Iglesias
si la medimos en términos de número o poder de fuego de los insurgen-
tes. Su acción se limita a crueles y letales, aunque muy esporádicos, ata-
ques a la fuerza pública, y a la protección de narcotraficantes. La dificul-
tad fundamental para enfrentarlos está relacionada con la débil presencia
del Estado en las zonas afectadas, las particularidades de la geografía y la
asociación de Sendero Luminoso con redes de actividades ilegales que le
brindan cobertura y protección.
Una quinta amenaza tiene que ver con la extrema porosidad de nues-
tras fronteras. El Estado peruano no tiene, por ejemplo, la capacidad
para enfrentar el masivo contrabando que se produce en nuestras fron-
teras con Bolivia. Tampoco tiene capacidad suficiente para enfrentar
la penetración de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia
(FARC) y del narcotráfico en nuestra frontera común con Colombia
en el Putumayo.
3. Sobre el rol y las atribuciones de las Fuerzas
Armadas y la Policía Nacional
En el caso de Perú, existe una distinción importante de roles entre las
Fuerzas Armadas y la Policía Nacional. Si bien es cierto que ambas ins-
tituciones están comprendidas en el mismo capítulo de la Constitución
Política del Estado, bajo el título de “Defensa Nacional y Orden Interno”,
y pese al hecho de que la Policía Nacional es una institución única, na-
cional y militarizada, los roles y las atribuciones de estos dos organismos
tienden a estar bastante bien diferenciados.
La Policía Nacional está a cargo de la seguridad ciudadana y el man-
tenimiento del orden público. Desde que se restableció la democracia,
sólo en ocasiones excepcionales las Fuerzas Armadas han participado, y
de manera muy breve, en el mantenimiento del orden público. Además,
no existe una presión significativa de sector alguno para que las Fuerzas
Armadas se ocupen de tareas de seguridad ciudadana.
La Policía Nacional también está a cargo casi en exclusividad de la
lucha antinarcótica. Es la Policía Nacional, y no los militares, la que
brinda la seguridad en las operaciones de erradicación de cultivos ilega-
les. La Policía está asimismo encargada en exclusividad de la interdicción
de drogas e insumos químicos y es la que investiga a las organizaciones
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Las reformas al sector seguridad en América Latina y el impacto de
las amenazas irregulares
criminales. Apoya también a la Unidad de Investigación Financiera en el
tema de lavado de activos.
Es preciso señalar que las Fuerzas Armadas estuvieron a cargo de la
lucha antinarcóticos hasta 1992 y que fueron sacadas de esa tarea por
los enormes efectos de corrupción que ésta generó en su interior. Sin
embargo, mantuvieron durante varios años, a través de la Fuerza Aérea,
la responsabilidad en la interdicción de los vuelos que partían desde
Perú hacia Colombia cargados de pasta básica de cocaína. En la actua-
lidad, también los vuelos de interdicción están suspendidos indefinida-
mente, desde que en el año 2000 se derribara por error una avioneta
civil, lo que causó la muerte de sus ocupantes, una familia de misioneros
estadounidenses.
No existen muchas posibilidades de que la interdicción aérea se res-
tablezca, dado que ya no tiene la importancia que tuvo en el pasado, en
la medida en que, por un lado, los niveles de elaboración de droga en el
país han aumentado y somos ahora productores de cocaína, por lo que
no se necesita enviar pasta básica al exterior para su procesamiento. Por
otro lado, porque la droga ya no sale del país por vía aérea con rumbo a
Colombia, sino que luego de cruzar por la cordillera por caminos secun-
darios es embarcada en los puertos, ya sea en pequeñas caletas de pesca-
dores o escondida en containers con productos de exportación. También
han cambiado los destinos, y Colombia ya no es el único ni el principal.
Una parte importante va hacia México saliendo de los puertos del norte,
y otra va con dirección a Chile saliendo de los del sur. Una tercera por-
ción sale por el sudeste a través de Bolivia, con destino a Brasil y luego a
Europa. En consecuencia, el único aspecto en el que las Fuerzas Armadas
mantienen hoy un nivel de participación, si bien de naturaleza marginal,
en la lucha antidrogas es en la vigilancia marítima y fluvial.
Actualmente las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional comparten
responsabilidades en un solo ámbito de la seguridad interna y en él, por
lo menos formalmente, la actuación de las Fuerzas Armadas tiene mayor
importancia que la de la Policía. Se trata de la lucha contra los remanentes
de la subversión, asentados como hemos dicho principalmente en los va-
lles en donde se produce la droga. El control de la seguridad del VRAE,
que está bajo el estado de emergencia previsto en la Constitución, está
a cargo de las Fuerzas Armadas, y éstas cuentan con la Policía Nacional
sólo como apoyo para las labores antidrogas. En cambio en el Huallaga
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 Carlos Basombrío Iglesias
es la Policía Nacional, a través del Frente Policial Huallaga, quien está
a cargo de las operaciones antisubversivas y cuenta con el apoyo de las
Fuerzas Armadas en patrullaje y otras labores.
Por otra parte, por ley del Congreso y en una situación atípica con
respecto del resto del panorama que hemos descrito, las Fuerzas Armadas
tienen atribuciones en la lucha contra el contrabando. El origen de esa ley
y de esas atribuciones está vinculado al hecho de que por la frontera con
Bolivia entran regularmente convoyes de camiones de contrabandistas,
conocidos como “culebras”, protegidos por gente armada y frente a los
cuales la Policía no ha tenido capacidad de enfrentamiento. El concepto
detrás de esta ley es que las Fuerzas Armadas, con mayor poder de fuego
y muchos cuarteles establecidos en la zona, podrían marcar una diferen-
cia importante. Ello no ha ocurrido y la ley virtualmente no se aplica.
En términos generales, la actitud de los militares peruanos en los
últimos años ha sido la de tratar de evitar, en la medida en que les ha
sido posible, que los civiles los involucren en áreas ajenas a sus mi-
siones tradicionales. En estos años los militares fueron requeridos en
varias ocasiones por el gobierno de Alejandro Toledo, y ahora por el
de García, para participar en asuntos de orden público. Los militares
han resistido hasta donde han podido esta demanda y en muy pocas
ocasiones se ha producido su participación. En parte, ha sido por con-
ciencia de que ésa no es su función profesional, lo que constituye una
evolución altamente positiva en su visión; pero en no menor medida
ha sido también por no tener “garantías” de que su actuación no sería
luego objeto de controversia política y judicial. Incluso en el campo de
la lucha antisubversiva se han replegado de manera importante y han
abandonado en varios momentos a la Policía en el combate a los rema-
nentes de Sendero Luminoso, lo que ha hecho imposible acabar hasta el
momento con una amenaza que, en términos estrictamente militares,
es poco significativa.
4. Conclusiones
A diferencia de otros países de América Latina, en los que existe una
importante superposición de roles entre Fuerzas Armadas y Policía en
asuntos vinculados a la seguridad interna, en Perú las funciones están
| 66 |
Las reformas al sector seguridad en América Latina y el impacto de
las amenazas irregulares
más delimitadas y no existe una presión importante, ni nacional ni ex-
terna, para que esa situación cambie.
Ello tiene en parte que ver con nuestra historia reciente y con el rol
que los militares jugaron en la guerra interna y su asociación con un
régimen autoritario cuyo colapso los arrastró al desprestigio. En esa me-
dida están más replegados hacia sus funciones tradicionales. Una segunda
razón puede estar vinculada a que las amenazas a la seguridad interna, en
particular el crimen organizado y el crimen común, no tienen la impor-
tancia de las de otros países, por lo que no se genera una presión dema-
siado significativa en ese sentido.
Bibliografía
Carlos Basombrío, “The Military and the Politics in the Andean Region”, Andean
Working Paper, Inter American Dialogue, Washington, abril de 2006.
Basombrío, Carlos y Fernando Rospigliosi, La seguridad y sus instituciones en el Perú
a inicios del siglo XXI. Reformas democráticas o neomilitarismo (Lima: IEP, 2006).
Comisión de la Verdad y Reconciliación Nacional, Informe final, Lima, agosto de
2003.
Ministerio de Defensa, Plan Estratégico de Reforma del Sector Defensa 2004-2010,
Lima, 2004.
Ministerio de Defensa, Principales políticas del Sector Defensa, Lima, marzo de 2007.
Ministerio del Interior, Informe de la Comisión de Reestructuración de la Policía Nacional
del Perú, Lima, marzo de 2002.
Ana María Tamayo Flores, “Avances y retrocesos en la conducción democrática
de la Defensa en el Perú”, en Los nudos de la defensa. Enredos y desenredos para una
política pública en democracia (Serie Democracia y Fuerza Armada Nº 4, Lima:
Instituto de Defensa Legal (IDL), 2005).
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 El proceso político para la
reestructuración de las Fuerzas
Armadas de Ecuador

Oswaldo Jarrín R.

L
uego de una breve explicación del proceso democrático seguido
para la determinación de la política de defensa en el año 2002, en
este texto se describen los factores políticos internos y los avances
en la seguridad regional que derivaron en un compromiso nacional para
retomar el proceso trunco de reestructuración de las Fuerzas Armadas.
La reincidencia de la crisis política, que exigía un fortalecimiento de la
institucionalidad del Estado, llevó a impulsar en 2005 en forma urgente
su modernización, para optimizar la capacidad de gestión administrativa
y vigorizar el sistema democrático. En este contexto, era impostergable
una agenda de defensa que transformara la interpenetración político-mi-
litar defectiva en una constructiva, para así lograr una mejor respuesta a
las demandas sociales de reforma institucional.
La actualización de la normativa legal y de la Política de la Defensa
Nacional, la evaluación de las capacidades estratégicas, la reforma edu-
cativa y la especial atención al bienestar del personal fueron producto de
la cooperación interinstitucional nacional e internacional. Ésta dio como
resultado el diseño de una estructura institucional renovada, que facilita
el cambio mental y de conductas y renueva la institucionalidad, así como
el desempeño profesional y la gestión del sistema de defensa para un
mejor servicio a la sociedad y el Estado.

1. La Política de la Defensa Nacional (Libro Blanco I)

El Libro Blanco de la Defensa Nacional, aporte fundamental para la mo-

dernización del Estado, para el fortalecimiento de la confianza nacional y la
vigorización del sistema democrático.
—Gustavo Noboa
Presidente de Ecuador (2002)

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 Oswaldo Jarrín R.
La Política de Seguridad de la Frontera Norte,1 si bien dio una orienta-
ción oportuna a los diferentes órganos gubernamentales, y especialmente
a la defensa, para afrontar las consecuencias esperables de la implementa-
ción del Plan Colombia, atendía únicamente un área geográfica especí-
fica, la norte. Era necesario entonces plantear una solución de seguridad
integral, geográfica y de actividad humana, con visión de largo plazo
hacia el futuro del país.
Por esta razón el Ministerio de Defensa, por encargo presidencial y
de acuerdo con la recomendación de la Conferencia de Ministros de
Defensa de las Américas, inició el proceso de elaboración de una Política
de la Defensa Nacional, lo que comúnmente se conoce como Libro
Blanco,2 como un instrumento para definir y orientar el funcionamiento
del sistema de defensa nacional y al mismo tiempo fortalecer las medidas
de confianza entre Estados, mejorar la relación cívico-militar y cooperar
con la preservación de la estabilidad y la paz hemisféricas.
Como fundamento esencial para el diseño de esta política se estableció
el nuevo concepto de seguridad multidimensional, previo a la publicación
de la Declaración sobre Seguridad en las Américas.3 De esta forma, se
abandonó la arraigada Doctrina de la Seguridad Nacional originada du-
rante la Guerra Fría, lo que conformó un importante avance en el pen-
samiento institucional, que en el futuro induciría a la transformación de
la defensa nacional.
El nuevo enfoque de seguridad multidimensional, basado en el
bienestar del individuo antes que en la lógica estadocéntrica que ca-
racterizó la época de la bipolaridad,4 llegó a consolidarse en el hemis-
ferio y fue adoptado también en el Libro Blanco de Ecuador. Como lo
expresa la Red de Seguridad y Defensa de América Latina (Resdal),
“hoy la seguridad está centrada en el ser humano, abandonando su exclusivi-
dad militar para pasar a ser multidisciplinaria”, ya que “las nuevas concep-
ciones de seguridad humana tienen como meta la protección del ser humano
y se fundamentan en la gobernabilidad y el desarrollo”.5 Esta concepción
subyace también a uno de los principales objetivos estratégicos for-
mulados en la Política de la Defensa Nacional: proteger la vida de la
población y los recursos del país.
Dentro de este marco conceptual de la seguridad se abrió entonces
un nuevo horizonte para los fines de la defensa. Y así, correspondía a la
sociedad civil determinar sus propias aspiraciones en cuanto a la defensa
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El proceso político para la reestructuración de las Fuerzas Armadas de
Ecuador
y la seguridad y traducirlas en demandas para la institución militar a tra-
vés del diálogo y la concertación, en un proceso democrático, como co-
rresponde al diseño de políticas públicas.6 Al mismo tiempo, se produce
entonces una democratización del bien público que representa la defensa
nacional. La relación cívico-militar recibe asimismo un nuevo enfoque
y significado para la “generación de confianza, donde la cooperación militar a la
autoridad política-civil es posible y necesaria”.7
En el ámbito institucional, se marcó un punto de partida para la in-
tegración de la academia y las organizaciones sociales, gubernamentales
e institucionales, con el objeto de debatir y participar en las elaboración
de las directrices necesarias para establecer con claridad las misiones y
responsabilidades institucionales y fundamentar la reestructuración de
las Fuerzas Armadas. Para la elaboración del Libro Blanco, se desarrollaron
varios eventos académicos, en forma pública, participativa e incluyente, en los
que intervinieron los diferentes sectores de la sociedad. El fin era con-
formar una propuesta política que, una vez consultada con la Comisión
de Defensa del Congreso Nacional, fue entregada al Presidente de la
República para su aprobación e implementación por parte del Ministro
de Defensa Nacional.
El diálogo sobre los temas de defensa se realizó en las ciudades de
Quito, Guayaquil y Cuenca, con el patrocinio de la Universidad Central
de Quito, la Universidad Estatal de Guayaquil y la Universidad Estatal
de Cuenca. El tema central de los debates fue “Política de la Defensa
Nacional, un bien público y un compromiso social”.8
Durante el proceso de diálogo, se puso especial atención a la especi-
ficidad de las misiones de defensa, sin desconocer su complementariedad
con la seguridad, con el propósito de evitar que al momento de asig-
nar tareas institucionales se produzcan traslapes y confusiones entre
las Fuerzas Armadas, la Policía Nacional y otros órganos de seguridad.
Al mismo tiempo, esta consideración limitaba un proceso de securi-
tización,9 ya que si bien la defensa es parte sustancial de la seguridad,
se corría el riesgo de ampliar en forma excesiva las responsabilidades
ligadas a esta última, lo que acarrearía como consecuencia directa una
expansión del uso de la institución militar, con el empleo de medios de
emergencia y acciones fuera de los límites normales de la política de un
gobierno.10 A esto se refiere el Libro Blanco cuando menciona que “[e]
sta seguridad se fundamenta en la diplomacia preventiva, la interdependencia
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 Oswaldo Jarrín R.
y el fortalecimiento de las medidas de confianza, sin afectar el desarrollo de los
legítimos intereses de seguridad y defensa nacional”.11
Si bien el tema había sido tratado en los Libros Blancos de Ecuador
desde 1994,12 resultaba necesario auscultar y obtener experiencias in-
ternacionales sobre la materia, por lo que se coordinó con el Ministerio
de Relaciones Exteriores para recopilar mediante su iniciativa y gestión
22 ejemplares de Libros Blancos de diferentes países,13 que sirvieron para
un estudio y análisis comparativo de sus contenidos y proceso de ela-
boración. Sin embargo, el principal referente para el diseño de la nueva
política fue el documento de la Organización de Estados Americanos
(OEA) “Lineamientos para la elaboración de documentos sobre políticas
y doctrinas de defensa”.14
Con el aporte de estas experiencias, sumado a la apreciación estratégica
elaborada por el Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, el diseño
de escenarios y la visualización de las amenazas en los planos nacional y
regional, se formuló una estrategia de respuesta, con objetivos y linea-
mientos generales para el empleo de los componentes del sistema de de-
fensa. También se precisaron la estructura, las misiones, las funciones, los
espacios geográficos, los recursos y el presupuesto para cada uno de ellos.
Luego de la publicación como política de Estado de la Política de
la Defensa por parte del Presidente de la República el 10 de agosto
de 2002, en el Palacio Presidencial y mediante Decreto Ejecutivo pu-
blicado en el Registro Oficial, se ha podido constatar un importante
avance en el funcionamiento del sistema de defensa y en el cumpli-
miento de las responsabilidades de las instituciones gubernamentales
en materia de defensa y seguridad. Asimismo, se ha podido observar
una mayor conciencia nacional de defensa y una participación más
activa de diferentes sectores sociales en estos temas, aunque sin mayor
avance en el interés demostrado por parte de los sectores políticos.
Pablo Celi, entonces asesor del Ministerio de Defensa, manifestó al
respecto que el Libro Blanco “no logró una modificación del sector defensa
en las formas de relación política y no estuvo acompañado de una transforma-
ción institucional, ni que sus contenidos se articulen con reformas en el campo
legal que permitan un nuevo posicionamiento social e institucional de la polí-
tica de defensa sugerida”.15
Efectivamente, no se produjeron las proyecciones esperadas y quedó
pendiente la reestructuración de las Fuerzas Armadas, que debe ser
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El proceso político para la reestructuración de las Fuerzas Armadas de
Ecuador
sucedánea a la Política de la Defensa y coherente con la norma legal.
Tampoco se avanzó en este último campo, a pesar de haberse reali-
zado estudios y proyectos en la institución militar en relación con su
Ley Orgánica y con las leyes de Personal, de Previsión Social y de
Seguridad Nacional.16
En ese sentido, un editorial del diario El Universo destacaba la nece-
sidad de la transformación de la defensa como un tarea pendiente del
Estado, para “mejorar la legislación, la organización, las capacidades y la adap-
tación de los recursos a los diferentes escenarios y naturaleza de los conflictos; en un
proceso de redefinición de los estándares de ejecución de las misiones constituciona-
les de las Fuerzas Armadas, que permitan cubrir las vulnerabilidades con mayor
cooperación, para hacer frente en mejores condiciones a los nuevos desafíos”.17 Esta
declaración pública interpretaba una necesidad muy sentida desde el in-
terior de la institución desde hacía mucho tiempo, y ponía de manifiesto
que la población era cada vez más consciente de esa necesidad de trans-
formación de las Fuerzas Armadas.
Se precisaba una estrategia institucional, lo que en términos de
Henry Mintzberg y James Brian18 puede definirse como un plan, una
perspectiva, un patrón de comportamiento. Las tareas pendientes eran
la actualización de las leyes y el mejoramiento de la organización.
Capacidades y recursos debían compatibilizarse con el nuevo escena-
rio de seguridad, que trasciende las responsabilidades de la defensa en
la frontera norte, en vista de la sustancial modificación de la natura-
leza de los conflictos derivados de actores no estatales transnacionales.
Se imponían, por lo tanto, nuevos desafíos a la defensa y seguridad
nacional, que si bien habían sido prevenidos mediante la Política de
Seguridad de la Frontera Norte, planteaban exigencias operacionales
que rebasaban las facultades de los comandos militares para afrontar
los nuevos tipos de misiones, caracterizadas por el énfasis en una co-
operación interinstitucional impuesta por la realidad y determinada
por la política gubernamental.
La nueva perspectiva compartida no solamente imponía elaborar nue-
vos planes y nuevas pautas de comportamiento militar y operacional y
completar la implementación de la Política de la Defensa; también exigía
un proceso de reestructuración de las Fuerzas Armadas.
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 Oswaldo Jarrín R.
2. La institucionalidad del sistema de defensa
Los conflictos no son patrimonio de ningún sistema, son la expresión de la
incoherencia de los sistemas (…).
—Burhan Ghalioun19
Influjos del escenario en la renovación del sistema de defensa
Ecuador todavía no cobra conciencia de la gravedad del impacto polí-
tico de la ingobernabilidad y la falta de institucionalidad que ha sufrido
en la última década, debido a la pertinaz influencia de factores que
prácticamente han sobrepasado su capacidad de asimilación y procesa-
miento de los conflictos internos e institucionales. Por esta razón, no
logra salir de un ciclo de revitalización de crisis políticas internas ni del
virtual aislamiento en el que vive en cuanto a la seguridad dentro del
sistema internacional.
Esta problemática refleja una interpenetración de lo político con lo
militar y lo institucional, mucho más allá de la simplista dicotomía civil-
militar en la que se quiere enclaustrar temas de amplia responsabilidad
social, y coloca a las elites que toman decisiones frente al reto de superar
el conflicto y cortar la perniciosa revitalización de las crisis mediante la
reinstitucionalización del Estado y de sus dependencias, de las que de-
pende la efectividad de la conducción política.
El escenario de la seguridad ha sufrido grandes variaciones, debido
al carácter cada vez más difuso de las fronteras que existen entre lo
interno y lo externo en la vida de los Estados, como efecto de la in-
ternacionalización. Hoy las consecuencias de un conflicto interno no
pueden circunscribirse a un solo territorio o área geográfica conven-
cionalmente delimitada.
Los refugiados, los desplazados, las actividades sociales y los inter-
cambios de servicios y comercio, entre los cuales fluyen con agilidad las
prácticas ilegales—más intensas en las zonas fronterizas—se convierten
en vectores de una problemática común. De allí surge la interdependen-
cia inherente a la globalización, y esto provoca vulnerabilidades20 en los
Estados que son utilizados como santuarios o corredores de paso; estos
Estados en crisis se ven llevados a un “nuevo feudalismo”21, en el que de-
terminados ámbitos y espacios geográficos son dominados por diferentes
redes ilegales y grupos armados.
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El proceso político para la reestructuración de las Fuerzas Armadas de
Ecuador
Pero esta nueva problemática no solamente es el producto de la di-
námica social y de la vecindad, sino también de la aparición de nuevos
actores y organizaciones no estatales transnacionales que reducen, y aun
eliminan, el monopolio del uso de la fuerza por parte de los Estados. De
esta manera, dan a luz un conflicto asimétrico en el que la potencia re-
lativa de combate entre los actores antagónicos queda anulada, se trans-
forma la guerra y se quiebra el “paradigma clausewitziano”.22
Pueblo, ejército y gobierno, la tradicional trilogía, han dejado de ser
los elementos alrededor de los cuales gira el conflicto entre Estados, que
virtualmente está desapareciendo. La guerra pierde preponderancia como
instrumento para la resolución de los conflictos, y en su lugar toma pro-
tagonismo el conflicto intraestatal, con su volatilidad y el consecuente
riesgo de internacionalización.
A pesar de haber sido objeto de una política de seguridad errática,
estos factores no han estado ausentes de la visión estratégica, es decir que
han sido percibidos en los escenarios prospectivos. Sus tendencias han
sido objeto de análisis y han formado por lo tanto parte de las agendas de
reunión entre los mandatarios y los Ministros de Relaciones Exteriores y
de Defensa. Tampoco han sido omitidos en los foros internacionales. El
problema radica más bien en la ausencia de la seriedad, la continuidad y
la perseverancia necesarias para que las decisiones políticas lleguen a ma-
terializarse y para rendir cuentas a la sociedad sobre la gestión de defensa
realizada y la solución de los problemas.
El tema de la seguridad en la subregión refleja las mismas incohe-
rencias, no obstante demostrar una gran visión y responsabilidad decla-
rativa, estatus en el cual se paraliza. El Consejo Andino de Ministros
de Relaciones Exteriores estableció que, desde la perspectiva andina, la
seguridad es entendida en forma multidimensional. Abarca por lo tanto
asuntos de índole política, económica, social y cultural, y esto debe re-
flejarse en el fortalecimiento de la institucionalidad democrática y las
políticas de defensa, salud, ambiente, economía, desarrollo económico y
previsión de desastres naturales, entre otros.
La Comunidad Andina no se limitó a alcanzar consensos sobre el con-
cepto de seguridad; avanzó mucho más, y en 2002 aprobó la Carta Andina
para la Paz y la Seguridad. Dos años después se firmó la Declaración de
Quito sobre el establecimiento y desarrollo de la Zona de Paz Andina
y se adoptó la Decisión 587 referida a los “Lineamientos de la Política
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 Oswaldo Jarrín R.
de Seguridad Externa Común Andina”. Finalmente, para concretar los
objetivos de esta política, se establecieron varios mecanismos, entre ellos
la conformación de una Red Andina de Seguridad,23 de carácter esen-
cialmente civil, académico e intersectorial, y encargada de impulsar los
diálogos nacionales e internacionales y de asesorar en el diseño, la imple-
mentación y la evaluación de la política de seguridad andina.
La amplitud de la visión y la riqueza de los instrumentos no dejaron
margen alguno de imprevisión. Se incluyó como una responsabilidad de
los Estados de la subregión la elaboración conjunta de planes para el com-
bate contra el narcotráfico, el contrabando, el tráfico de armas y el terro-
rismo; se establecieron marcos legales para la cooperación legal, policial
y judicial, además del apoyo y la cooperación de las Fuerzas Armadas
según las respectivas legislaciones de los países y en aplicación de la me-
didas de confianza mutua.
Agenda y modelo político-administrativo para la reestructuración de las
Fuerzas Armadas
La política de defensa de nuestro país está indisolublemente ligada a supo-
lítica económica, a su política social y a su política internacional; en su con-
junto ellas hacen del Estado ecuatoriano y su proyección en el tiempo el bien
de las colectividades que la constituyen.
—Alfredo Palacio
Presidente de Ecuador (2006)
Frente a la gran turbulencia e inestabilidad que generan las crisis po-
líticas que cíclicamente ha vivido Ecuador, especialmente en el último
decenio, una de las prioridades mantenidas a través de varios gobiernos
ha sido la reforma política del Estado. Una vez superada la última de las
crisis, que terminó con la destitución del presidente Lucio Gutiérrez y la
asunción al poder de Alfredo Palacio en abril de 2005, se fijó como uno
de los objetivos políticos restablecer la institucionalidad del Estado de Derecho.
El “Estado caduco”, como lo calificó el Presidente, debía dar paso a una
reforma política profunda, que debía “refundarlo”.
Su discurso replanteó el problema de gobernabilidad del país y de-
terminó una directriz específica para las instituciones—cuyo fortaleci-
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El proceso político para la reestructuración de las Fuerzas Armadas de
Ecuador
miento permitiría, por extensión, fortalecer la democracia—en su res-
pectivo rol constitucional. Este planteo, en términos de Claudio Fuentes,
significa realizar cambios cualitativos en el sector seguridad para generar
gobernabilidad y eficiencia.24
Para responder a la directriz presidencial, las Fuerzas Armadas se en-
contraban frente a una doble responsabilidad, en el orden político y en el
profesional. En el primer aspecto, era un clamor ciudadano y de las mis-
mas Fuerzas Armadas la necesidad de aplicar un proceso de despolitización
institucional. El propósito era corregir el comportamiento en el que habían
incurrido tanto algunos de sus miembros en forma individual, como grupos
insurreccionales o el propio alto mando militar a través de pronunciamien-
tos. Éstos habían actuado movidos por la simpatía, la captación política o la
necesidad de contener una represión mayúscula ante los vacíos de poder y las
condiciones caóticas y de desintegración social que vivió el país en numero-
sas situaciones, con una grave alteración del orden y la paz social, pero sobre
todo con pasmosas manifestaciones de violencia y uso ilegal de la fuerza.
Probablemente tenga mucha razón José Hernández cuando sintetiza
de esta forma la situación interna ecuatoriana:
el problema del tutelaje militar en una democracia frágil es culpa de los civiles,
lo cual es una muestra de la ausencia de visión política para la reestructu-
ración del Estado, proceso en el cual el tema militar, la articulación de una
política contemporánea de defensa, la concepción de las Fuerzas Armadas,
su rol, su necesaria modernización y profesionalización, no hacen parte de la
agenda de los temas públicos.25
Sin restar importancia al planteo o, peor aún, buscar exculpación de
hechos concretos, lo cierto es que no solamente la institución militar ha
estado sometida a “contextos políticos inestables”,26 sino que también el
gobierno nacional entremete la participación militar en la gestión guber-
namental y en las decisiones de carácter político. De esta manera busca
incrementar su poder, desequilibrar las fuerzas políticas de la oposición o
apalancarse en las Fuerzas Armadas en beneficio de una maniobra polí-
tica que le otorgue dominancia ante las muy comunes pugnas de poder,
especialmente entre las funciones del Estado.
Por inducción, cautivación o intercambio de lealtades, se aprovecha
la no deliberación militar para someter a los mandos, a manera de un
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 Oswaldo Jarrín R.
“bonapartismo”, y para lograr lealtades incondicionales personales—
esto ha sido lo más frecuente—, sin desconocer que en repetidas oca-
siones se ha optado por un “pretorianismo”, 27 con la intención de ejer-
cer un poder político bajo amenaza de uso de la fuerza. Así se explica
la especial afición a gobernar sobre la base del estado de emergencia,
herramienta que faculta constitucionalmente a las autoridades a omitir
pasos en los procesos legales de administración pública, limitar la vi-
gencia de los derechos civiles y reconstituir la estabilidad social a fuerza
de autoritarismo.
El gobierno del presidente Palacio no fue en este sentido una excep-
ción en cuanto a la inestabilidad y la búsqueda de oportunidades para
involucrar a las Fuerzas Armadas por parte de algunos sectores políticos.
Éstos provocaron una crisis en el mes de octubre de 2005 y plantearon el
recambio presidencial durante el acalorado debate de los partidos políti-
cos con motivo de la consulta popular para la realización de la Asamblea
Constituyente. En esa oportunidad, el diario El Comercio dedicó su edi-
torial titulado “Oportunas precisiones institucionales” a destacar las ex-
presiones del Ministro de Defensa ante el “terremoto político” que vivía
el país: “Las Fuerzas Armadas no son árbitros ni actores de dirimencia y no
tienen opinión ni tendrán opinión (…) tienen una gestión seria, legal, constitucio-
nal y no modificarán su conducta ni permitirán que ningún militar se desencause,
como históricamente ha ocurrido”. El editorial termina comentando: “para
el Ecuador de las difíciles o absurdas horas actuales, la posición de las Fuerzas
Armadas constituye un aliento de esperanza para la reivindicación institucional del
país”. También afianza la fe en la institución militar, cuando dice “ojalá
que la modernización de las Fuerzas Armadas se inicie con un serio debate sobre
la legislación que actualice a esa vital institución”.28
El diario Expreso fue aún más directo y le dedicó al tema un amplio
espacio con el titular “Es necesario un saneamiento en las Fuerzas
Armadas”, basado en una entrevista al Ministro de Defensa. En ésta se
plantea la necesidad de una reforma profunda de las Fuerzas Armadas
que mejore la profesionalidad militar, actualice la legislación militar
y la Política de la Defensa Nacional (Libro Blanco) y mejore la capaci-
dad operativa.
De las diversas teorías planteadas sobre la politización de la institución
militar, lo que puede quedar al margen de la discusión es la crisis de
hegemonía 29 que se produce esencialmente debido al bajo nivel de co-
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El proceso político para la reestructuración de las Fuerzas Armadas de
Ecuador
herencia existente entre las clases dirigentes y los responsables de tomar
decisiones, sin exclusión.
Era la oportunidad para fortalecer a la institución y estructurar una
agenda de la defensa nacional que orientara la administración y la ges-
tión ministerial. En esta situación de apremio político y de necesidad de
reforma institucional, con gran presión especialmente de la opinión pú-
blica, el Presidente de la República, bajo cuya responsabilidad se encuentra
el establecimiento de la política de defensa,30 emitió por primera vez la
Directiva de Defensa Nacional.31 Se reconoció además como una conse-
cuencia directa de este proceso la necesidad de reestructurar las Fuerzas
Armadas, y para eso se establecieron dos objetivos estratégicos: fortalecer
la institucionalidad y profesionalidad militar y sentar las bases legales y doctrina-
rias para la reestructuración y transformación de la defensa nacional. La directiva
facultó al Ministro de Defensa Nacional para coordinar acciones interins-
titucionales con el fin de cumplir estos objetivos y también para dictar
normas complementarias y aclaratorias y emitir las directrices específicas.
En líneas generales, la directiva presidencial orientó la elaboración de
una agenda de defensa a partir de una apreciación de la problemática ins-
titucional en el orden político, administrativo, educacional y militar. En
términos prácticos, era necesario poner énfasis en la subordinación de las
Fuerzas Armadas a la autoridad política como forma de instaurar el con-
trol democrático de la institución militar, tal como se había establecido
en el compromiso de Williamsburg, en la I Conferencia de Ministros de
Defensa de las Américas.
En el ámbito militar, era imprescindible poner en práctica la fusión
de las dos escalas de valores en que se fundamenta la institución militar
para su organización y funcionamiento operacional,32 es decir, mejorar
la profesionalización militar en su ordenamiento legal y disciplinario, así
como en aquellos valores de los que depende su eficiencia operacional
para el empleo en combate. Se trata de aspectos de carácter educacio-
nal que implican promover un cambio de mentalidad y de comporta-
miento en los planos individual y grupal dentro de la institución, y que
dan como resultado una renovación de la cultura democrática institu-
cional. Este planteo coincide con los aspectos objetivos y subjetivos en
los que Samuel H. Huntington 33 sustenta el mejoramiento profesional
del militar: la normativa legal para el funcionamiento institucional y la
­dedicación específica a sus tareas profesionales.
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 Oswaldo Jarrín R.
Para la implementación de la directiva presidencial, el Ministerio de
Defensa comenzó por realizar una nueva delimitación conceptual y de
alcance de los significados de “defensa” y “seguridad”, como lo estima
Jaime García C.34, para orientar los roles de los componentes de la de-
fensa a partir de las diferencias existentes entre estos dos conceptos—
no obstante haber sido ya considerado este proceso en la Política de la
Defensa Nacional del año 2002–.
Era necesario asimismo tener una visión estratégica institucional o
“imagen objetivo” que describiera lo que la sociedad quiere de la ins-
titución militar en el mundo del mañana, y enlazar la política general
del Estado con el escenario prospectivo, las misiones y capacidades del
sistema de defensa. Este escenario deseado se convierte en algo necesario
para la supervivencia en un ambiente que cambia rápidamente35 y debe
orientar la creación de eventos y actividades para la conducción y gestión
de la defensa.
Al Ministerio de Defensa le corresponde proponer políticas de de-
fensa, al Presidente de la República, implementarlas. Pero en función del
control del sistema de defensa que es su responsabilidad, al primero le co-
rresponde también diseñar estrategias, coordinar con los demás ministe-
rios, procurar los recursos y tomar decisiones en las acciones relacionadas
con la defensa y la institución militar.
De acuerdo con esta función, el Ministerio de Defensa diseñó una es-
trategia general de acción colectiva y una directiva ministerial que señalaba
en forma precisa los parámetros que orientarían el accionar del Comando
Conjunto de las Fuerzas Armadas y de todos los elementos involucrados
en el cumplimiento de la directiva presidencial. Los elementos básicos de
la estrategia general eran:
a) Un concepto que orientara la conducción del proceso e involucrara
y motivara a los órganos gubernamentales, a la sociedad civil y al
colectivo militar.
b) Una directiva administrativa con premisas básicas que servirían
como parámetros de referencia para la acción coordinada.
c) Un modelo político-administrativo de gestión de la defensa y, al
mismo tiempo, de la conducción del proceso.
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El proceso político para la reestructuración de las Fuerzas Armadas de
Ecuador
d) Un enfoque sistémico para la reestructuración de las Fuerzas
Armadas.
e) Un esquema de organización y metodología a ser seguida en el
proceso.
f ) Un plan de reestructuración de las Fuerzas Armadas.
El concepto que sirvió de base para el proceso administrativo de trans-
formación de la defensa fue el de un cambio planificado, continuo y en
gran escala, centrado en los individuos, los procesos, las organizaciones y
la tecnología. El propósito administrativo fue, según lo recomienda John
Garstka,36 identificar nuevas fuentes de potencial con la finalidad de cubrir
las vulnerabilidades propias y crear, ampliar y mantener una ventaja com-
petitiva que permita responder en mejor forma a las demandas actuales de
la defensa, así como a las responsabilidades futuras de la institución.
Por su parte, la directiva del Ministerio de Defensa tenía por objetivo es-
tablecer un sistema de defensa nacional sobre la base de la reestructuración
de las Fuerzas Armadas, que permitiera una mayor eficacia en la protección
de los intereses nacionales y la cooperación en la preservación de la paz. Sus
premisas básicas fueron los parámetros referenciales sobre los cuales se debía
establecer un redimensionamiento del sistema de defensa que incluyera la rees-
tructuración de las Fuerzas Armadas. Estas premisas básicas eran:
a) El diseño de la estructura de las Fuerzas Armadas estaría basado en
el marco legal y en la Política de la Defensa Nacional actualizadas, la apre-
ciación estratégica del Comando Conjunto, un plan de capacidades
estratégicas, un plan de fortalecimiento de las Fuerzas Armadas y
un plan financiero.
b) El diseño de la estructura debería considerar las condiciones econó-
micas del país y los recursos disponibles.
c) Las características estratégicas a enfatizar serían las de empleo con-
junto, interoperatividad, respuesta inmediata, con órganos opera-
tivos eficientes, suficientes y sustentables en el cumplimiento de
misiones de la defensa.
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 Oswaldo Jarrín R. El proceso político para la reestructuración de las Fuerzas Armadas de
Ecuador

d) L
 os componentes de la defensa deberían asegurar el cumplimiento Gráfico 1. Modelo político-administrativo para la reestructura-
de las misiones de defensa y cooperación interinstitucional con los ción de las Fuerzas Armadas
órganos de seguridad del Estado, en atención a la complementarie-
dad de la defensa con la seguridad. Control Democrático ACTUALIZAR LEYES
MEDIDAS DE EJECUCION
e) Mejorar el bienestar de personal, el talento humano y el manejo N O R M AT I VA
ADMINISTRATIVA ALTA DIRECCIÓN
OBJECTIVOS TAREAS
de recursos materiales, tecnológicos y financieros existentes, me- COMPONENTES DE LA DEFENSA
diante: concentración, contracción y fusión que genere una organización de CAMBIO
unidades flexible con capacidad operativa conjunta y de respuesta inmediata HACIA NIVEL SUPERIOR
REESTRUCTURACION FUNCIONAMIENTO
dentro del territorio nacional. INSTITUCIONAL

REDISEÑO DE ESTRUCTURA
Para alcanzar la propuesta de reestructuración de las Fuerzas Armadas, DESARROLLO
OPERACIONAL
ORGANIZACIONAL
según consta en la directiva emitida por el Ministerio de Defensa,37 se Y COMPETENCIAS,
HABILIDADES
dispuso la elaboración de los siguientes documentos:
Profesionalización ACTITUDES

a) Actualización de la Política de la Defensa Nacional.

b) Reforma del marco legal.
c) Evaluación y Plan de Capacidades Estratégicas Conjuntas.
d) Plan de fortalecimiento de las Fuerzas Armadas.
e) Plan estratégico financiero.
f ) Ley especial para la reestructuración de las Fuerzas Armadas.
g) Plan de reestructuración de las Fuerzas Armadas (previa decisión
en el Frente Militar).
El modelo político-administrativo para la reestructuración de las
Fuerzas Armadas tiene como finalidad lograr un mejoramiento de la efi-
ciencia institucional, lo que contribuiría también al mejoramiento de
la gobernabilidad, según el planteo del Presidente de la República al
momento de emitir su directriz. En términos generales, podría decirse
que el modelo político- administrativo describe y explica la relación de
complementariedad entre la norma legal y el desarrollo organizacional, dos
campos indispensables para una reestructuración institucional que produzca un
cambio cualitativo en el desempeño funcional de la institución militar,
dentro del cumplimiento de sus misiones constitucionales que no han
sufrido variación.
En relación con el Ministerio de Defensa Nacional, la tarea clave fue, como
menciona Juan Rial, “disponer las regulaciones que hagan del Ministerio el centro
efectivo de la corporación militar, para lo cual se requiere de la norma adecuada”.38
Mientras tanto, el mejoramiento profesional requiere un rediseño del
sistema de defensa y de sus competencias, así como la readecuación y el
perfeccionamiento de las habilidades, destrezas y actitudes de los miem-
bros a nivel individual y organizativo, y también de las unidades, de
acuerdo con las exigencias de los escenarios prospectivos.
Al campo normativo corresponden las leyes militares elaboradas como
proyectos por el Ministerio de Defensa, con el aporte de los Comandos
Generales de Fuerza y redactados por el Consejo de Legislación Militar
(Colemi): la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas (posteriormente deno-
minada Ley de Defensa Nacional por el Congreso), la Ley de Personal, la
Ley de Control de los Espacios Acuáticos, la Ley General de Puertos y la
Ley de Previsión Social (elaborada por el Instituto de Servicios Sociales
de las Fuerzas Armadas, Issfa).39

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 Oswaldo Jarrín R.
Gráfico 2. Modelo y enfoque sistemático para la reestructura-
ción de las Fuerzas Armadas
LEYES
DIRECTIVA POLITICA
DEFENSA DEFENSA
REESTRUCTURACION
DE LAS
FUERZAS ARMADAS
CAPACIDAD REFORMA
ESTRATEGICA EDUCATIVA
BIENESTAR
PERSONAL
Las dos primeras, la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas o Ley
de Defensa Nacional y la Ley de Personal, fueron presentadas por el
Ministerio de Defensa Nacional al Presidente de la República para su
aprobación. Asimismo, con autorización del Presidente de la República,
fueron también entregadas como proyectos directamente por el Ministro
de Defensa Nacional al Presidente del Congreso Nacional y al Presidente
de la Comisión de Asuntos Constitucionales.40
Una vez entregado al Congreso Nacional, el proyecto de Ley Orgánica de
las Fuerzas Armadas fue debatido en un seminario internacional público rea-
lizado en el Centro Internacional de Estudios Superiores de Comunicación
para América Latina (Ciespal), con la participación de una delegación del
Ministerio de Defensa de España, que transmitió las experiencias de la ela-
boración de su Ley Orgánica de la Defensa, recientemente aprobada por el
Parlamento español. El informe final del seminario se publicó en forma de
libro, con el título Constitución y Fuerzas Armadas, y se entregó a las comisio-
nes del Congreso con la finalidad de aportar criterios ciudadanos al análisis
que se estaba realizando allí durante diciembre de 2005.
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El proceso político para la reestructuración de las Fuerzas Armadas de
Ecuador
Para la actualización de la Política de la Defensa Nacional (Libro Blanco
2002), se siguió el mismo procedimiento democrático utilizado para su
elaboración en 2002. El propósito de la actualización era evaluar la cer-
teza del escenario previsto entonces, para cubrir las deficiencias o los
vacíos producidos en los cuatro años transcurridos en cuanto a defensa
y seguridad. Esto significaba verificar qué aspectos de la Política de la
Defensa Nacional habían sido implementados y cuáles faltó implementar,
redimensionar el espacio geográfico y los demás componentes del sis-
tema de defensa e incorporar los criterios aportados por diversos sectores
sociales e instituciones en los seminarios realizados con el apoyo de ex-
pertos nacionales e internacionales.41
Los interrogantes planteados para esa tarea fueron: 42
a) ¿De qué manera se ha cumplido el escenario previsto en 2002?
b) ¿Qué factores faltan o no han sido suficientes?
c) ¿Respondieron los objetivos estratégicos planteados para la defensa
en ese escenario?
d) ¿ Se cumplieron las directrices estratégicas de los componentes de
la defensa?
e) ¿ Qué resultado se obtuvo de la estructuración de los órganos de la
defensa?
f ) ¿Cuál es la división territorial para la organización de la defensa?
g) ¿Qué presupuestos deben respaldar la acción de la defensa?
h) ¿Cuáles son los compromisos internacionales?
i) ¿Cómo son las relaciones con otras instituciones?
El Presidente del Congreso Nacional dispuso la elaboración de un
único informe por parte de las comisiones de Asuntos Constitucionales
y de Defensa, para que los proyectos de ley entraran a debate en el seno
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 Oswaldo Jarrín R. El proceso político para la reestructuración de las Fuerzas Armadas de
Ecuador

del plenario. Asimismo, pidió la comparecencia de una delegación del Gráfico 3. Homologación de los sueldos de las Fuerzas
Ministerio de Defensa Nacional para que asistiera a los debates en el Armadas con los de la administración pública
Congreso y realizara las aclaraciones que fueran del caso. Esta delegación
fue presidida por el Subsecretario de Defensa. Finalmente, en enero de OFICIALES 2006 2009
2007, el Congreso Nacional aprobó los proyectos de ley con las modifi-
Coronel 1.732 3.284
caciones correspondientes, según constan en el Registro Oficial.43
También forma parte del campo normativo la Directiva de Defensa Teniente coronel 1.342 2.865
Nacional, en la que, a más de los objetivos conocidos de fortalecer la institu- Mayor 1.081 2.002
cionalidad y sentar las bases para la reestructuración, se delegan facultades al Capitán .910 1.358
Ministro de Defensa para el desarrollo del proceso político administrativo.
Teniente .733 1.136
En el ámbito del desarrollo organizacional, del cual depende también,
como es lógico, el mejoramiento de la profesionalidad militar, se re- Subteniente .458 .992
quería un esfuerzo programado de largo plazo para mejorar los procesos Tropa
administrativos, e implementar las reformas que incrementaran la capa- Suboficial Mayor 1.085 1.924
cidad operacional y mejoraran la eficiencia administrativa y la cultura
organizacional. Para llevar a cabo tal esfuerzo, se estableció como punto Suboficial Primero 1.042 1.432
de partida una evaluación de las capacidades estratégicas actuales y potenciales de Suboficial Segundo .881 1.331
las Fuerzas Armadas, que fue presentada por el Director de Operaciones Sargento Primero .725 1.012
del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas ante el Frente Militar,
Sargento Segundo .606 .853
luego de haber desarrollado con su departamento la doctrina y la meto-
dología de trabajo necesarias, en vista de que era la primera vez que se Cabo Primero .501 .763
realizaba este tipo de evaluación en las Fuerzas Armadas ecuatorianas. Cabo Segundo .424 .700
La optimización y racionalización de los recursos de la defensa tuvie- Soldado .339 .620
ron como parámetros buscar una simplificación de las cadenas de mando,
agilidad en el proceso de toma de decisiones y mejores condiciones para La remuneración mensual unifica sueldo básico, bonificación, guarnición, gastos
el alistamiento y el empleo de las unidades militares. Se procuraba para de representación, ubicación geográfica, subsidio matrimonial y familiar, deci-
las Fuerzas Armadas mejor movilidad, flexibilidad, interoperabilidad, mosexto, comisariato, rancho, decimoquinto, estímulo pecuniario y bono de las
Fuerzas Armadas.
capacidad de operación conjunta, rápido despliegue, procedimientos efi-
caces en el manejo de crisis, normas de comportamiento, derechos hu- Fuente: “En traje de campaña”, Vistazo N° 961, septiembre de 2007, http://www.
manos y reglas de enfrentamiento. vistazo.com/webpages/edicionanterior.php?edicion=961&sID=2&ID=1401#.
El plan de capacidades estratégicas conjuntas permitió posteriormente
una actualización de los planes estratégicos militares de forma más obje-
tiva por parte del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, así como
la elaboración del plan de fortalecimiento de las Fuerzas Armadas, según
las hipótesis de la defensa nacional.
Complementan el desarrollo organizacional dos aspectos rela-
cionados con el talento humano: en primer lugar, la reforma educativa,

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 Oswaldo Jarrín R.
con un Plan de Fortalecimiento de los Valores Profesionales y Cultura
Democrática, elaborado por la Escuela Politécnica del Ejército, revisado
por la Subsecretaría de Defensa y reajustado al perfil de cada fuerza por
las Direcciones de Educación de cada rama de las Fuerzas Armadas. Este
plan tiene la finalidad de readecuar la escala de valores de los miembros
de la institución en función de los valores profesionales y la plena com-
prensión del funcionamiento de las instituciones democráticas, la sub-
ordinación al poder político, y la no deliberación ni participación en
política por parte de la institución militar y sus miembros.44
Este plan se ha implementado en todos los institutos militares y todos
los niveles de educación militar, vinculando la ética a los cambios lega-
les disciplinarios de la Ley Orgánica de la Defensa, en la que se incluyó
además como iniciativa institucional la unidad jurisdiccional. Ésta significa
que, en aplicación del principio de universalidad de la ley, los juzgados y
tribunales militares dependerán orgánicamente de la función judicial y
del Ministerio Fiscal civil.
Este campo se complementó con una reforma curricular del Instituto
Nacional de Guerra (Inague), con el propósito de elevarlo a un
cuarto nivel de educación superior mediante la implementación de un
Diplomado Superior en Seguridad y Democracia, a cargo de la Facultad
Gráfico 4. Organización y metodología del proceso de reestruc-
turación de las Fuerzas Armadas
JEFE DEL EJECUTIVO
COMISION DEFENSA CONGRESO NACIONAL
MINISTRIO DE DEFENSA Y FRENTE MILITAR
GABINETE MINISTERIAL
COMISION ALTO NIVEL
COLEMI-CONSEJOS
DIRECTIVA DEL M.D.N.
DIAGNOSTICO Y LEVANTAMIENTO PROBLEMAS
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El proceso político para la reestructuración de las Fuerzas Armadas de
Ecuador
Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso), como requisito para el
ascenso al grado de general o vicealmirante.
La reforma contempla también el dictado de cursos sobre Derechos
Humanos y Derecho Internacional Humanitario, en un convenio con
la Cruz Roja Internacional, para los diferentes cursos de ascenso. Se
ha designado como proyecto piloto al Ejército y emitido una Directiva
Ministerial para la implementación en el resto de las Fuerzas Armadas.
Finalmente, en el caso del Instituto de Altos Estudios Nacionales
(IAEN), la reforma partió de un convenio con la Academia de Estudios
Político-Estratégicos de Chile.
El segundo aspecto que completa el desarrollo organizacional es el
bienestar del personal, que busca mejorar la institucionalidad profesional
mediante la garantía de una mayor permanencia y dedicación profesio-
nal. Para atender a este aspecto, se incrementó el tiempo de servicio para
retiro de los militares en cinco años, se creó un Consejo de Salud de las
Fuerzas Armadas, que incorporó el Instituto de Seguridad Social, la red
hospitalaria y los servicios de sanidad de las tres ramas de las Fuerzas
Armadas. Al mismo tiempo, se recuperó la deuda del Estado con el
Issfa.
Por último, se consiguió la homologación salarial de los miembros de
las Fuerzas Armadas con la administración pública, lo cual significó un
incremento del sueldo del personal militar en un 10% en el año 2006 y
22,5% en los cuatro años subsiguientes.45
Una estrategia colectiva, con un liderazgo visionario, innovador, in-
tegrado con el alto mando militar, comprometido con los intereses ins-
titucionales y del país y dirigido por el Ministro de Defensa Nacional,
permitió un ágil proceso de toma de decisiones hasta lograr los resultados
propuestos en la agenda de la defensa.
Factores esenciales del proceso han sido la descentralización de tareas
con canales expeditos de comunicación e interacción entre el gabinete
ministerial, los consejos de las respectivas ramas de las Fuerzas Armadas
(Ejército, Marina, Fuerza Aérea), institutos y entidades adscritas, y la efec-
tiva coordinación y dirección por parte del Subsecretario de Defensa de
una comisión de alto nivel conformada por grupos de trabajo multidisci-
plinario. Esta comisión se ocupa de la elaboración y ejecución de proyectos
y evaluación de cursos de acción de organización operacional y adminis-
trativos, así como de brindar información y ­asesoramiento al Congreso
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 Oswaldo Jarrín R.
Nacional y hacer las aclaraciones necesarias a las comisiones respectivas en
el proceso de aprobación y promulgación de la Ley Orgánica de Defensa
Nacional y la Ley de Personal de las Fuerzas Armadas.
El proceso de reestructuración se desarrolló dentro de un ámbito in-
teractivo nacional e internacional, con el propósito de lograr una mayor
contribución sectorial e institucional, realizar estudios comparativos,
analizar experiencias y conseguir un efecto sinérgico entre los diferentes
actores del proceso.
Luego de la visita del Ministro de Defensa Nacional y la firma de
varios convenios, se obtuvo la cooperación directa de los Ministerios
de Defensa de Argentina, Chile y España. Un fluido intercambio de in-
formación y de comisiones especiales destinadas y recibidas desde los
Ministerios de Defensa de los países que apoyaron el proceso permitió
conocer los avances y las experiencias en los ámbitos de la norma legal y
del desarrollo organizacional, las nuevas leyes, las políticas de defensa y la
reestructuración de sus Fuerzas Armadas.
Todo este proceso político terminó con la elaboración de un Plan de
Reestructuración de las Fuerzas Armadas aprobado por el Frente Militar;
es decir, por el Ministro de Defensa Nacional, el Jefe del Comando
Conjunto de las Fuerzas Armadas y los tres Comandantes Generales. De
esa manera se cerró un nuevo ciclo de perfeccionamiento institucional,
con la intención de cubrir los vacíos dejados por los procesos anterio-
res y evitar una gestión de la política de defensa errática. En cambio se
buscó lograr una política de defensa con sujeción a la ley, en coordina-
ción con las demás políticas del Estado, que optimice la defensa y mejore
el desempeño institucional en el servicio a la nación ecuatoriana y en el
fortalecimiento de la democracia, propósito político que dio inicio a la
Agenda de Gestión de la Defensa Nacional 2005-2006.
El proceso político para la reestructuración de las Fuerzas Armadas
se inició con la determinación de la Política de la Defensa Nacional
en 2002 (Libro Blanco). Pero una vez actualizada ésta en 2006 e imple-
mentada en los diferentes aspectos soslayados—una vez actualizadas las
leyes, implementados planes para despolitizar las Fuerzas Armadas, rea-
lizada una reforma educativa, mejorado el bienestar del personal y for-
talecida la permanencia e institucionalidad de las Fuerzas Armadas–-,
surge en el Ministerio de Defensa en 2007 una nueva propuesta para
presentar en la Asamblea Constituyente para redefinir el papel de las
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El proceso político para la reestructuración de las Fuerzas Armadas de
Ecuador
Fuerzas Armadas, prohibir a la institución militar que actúe como diri-
mente político en el país, establecer el voto para los militares y eliminar
el Servicio Militar Obligatorio.
Esta iniciativa obtuvo respuesta inmediata por parte de la opinión pú-
blica, según lo registra el editorial del diario Hoy, que puntualiza “es ne-
cesaria la redefinición, para la cual debe tomarse como referencia la propia reflexión
institucional que, con participación de sectores civiles, se recogió en el denominado
Libro Blanco (…) esa redefinición del papel de las Fuerzas Armadas y la prohi-
bición de asumir un papel dirimente que reclama la Ministra de Defensa, depen-
den, en primer lugar, del efectivo desarrollo profesional”.46
Ha pasado casi una década entre la determinación y la implementa-
ción de una Política de la Defensa Nacional que, según demuestran los
hechos, no ha podido dejar de ser errática; y nuevamente se pretende
posponer un “efectivo desarrollo profesional”. Pero sobre todo, se lesio-
nan los principios de seriedad, continuidad y confiabilidad al mantener
la defensa y la seguridad en una permanente y frustrante “Tragedia de
Sísifo”47, de cuyas consecuencias no existirán responsables. Pese a ello,
aún es factible realizar un proceso político democrático integral para la
reforma legal, actualización de la Política de la Defensa y reestructura-
ción de las Fuerzas Armadas.
3. Conclusiones
a) La reestructuración de las Fuerzas Armadas ha sido un proceso
político derivado de la decisión del Presidente de la República,
como responsable de la determinación de la Política de la Defensa
Nacional y de las decisiones militares institucionales.
b) La Directiva de Defensa Nacional emitida por el Presidente de la
República dio lugar a la formulación de una agenda de defensa para
el cumplimiento de los objetivos impuestos.
c) La reestructuración de las Fuerzas Armadas es un proceso plani-
ficado y continuo, basado en las dimensiones legal, política, edu-
cacional, de capacidad operativa y de bienestar del personal, que
actúan en forma interrelacionada.
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 Oswaldo Jarrín R.
d) L
 a reestructuración y transformación de la defensa debe comenzar
por una definición de los conceptos y su alcance, para aplicarlos a la
realidad, las necesidades y las disponibilidades del país.
e) La cooperación interinstitucional e internacional son decisivas para
elevar el nivel profesional y fortalecer la institucionalidad de las
Fuerzas Armadas y de la democracia.
f ) La continuidad y la responsabilidad de la implementación del cam-
bio, así como la reestructuración y transformación de la defensa
dependen del liderazgo, del compromiso con el interés social e ins-
titucional y de la rendición de cuentas.
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Católica del Ecuador/Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales/El
Comercio/Ministerio de Defensa Nacional de la República de Ecuador/Ciespal,
junio de 1999.
Seminario Internacional “El Problema Colombiano y su Proyección”, participa-
ron: Dr. Adrián Bonilla (Flacso), Dr. César Montúfar (Universidad Andina),
Dr. Simón Pachano (Flacso), Dr. Fernando Bustamante (Universidad de San
Francisco), Dr. John Mac Mullen ( Jefe de Operaciones del Pentágono), Cnel.
José Baron Blanco (Colombia), Gral. Juvenal Herrera (Director de Inteligencia
de Venezuela), Gral. Oswaldo Jarrín (Secretario del Cosena).
Vladimiro Álvarez Grau, El golpe detrás de los ponchos (Guayaquil: Edino, 2001).
Notas
1. El Consejo de Seguridad Nacional (Cosena), en el documento “Política de
Seguridad Frontera Norte” del 13 de marzo de 2000 determinó: proteger a la po-
blación, los recursos y el ambiente, no participar en asuntos internos de otro Estado,
fortalecer el cumplimiento de la ley, promover la cooperación interinstitucional
e internacional, impulsar el desarrollo social y económico de la región fronte-
riza, mejorar la eficacia de la Fuerza Pública. (Creación de las Juntas de Seguridad
Ciudadana y Defensa Civil, Decreto Ejecutivo 332-C del 31 de marzo de 2000, Plan
de Desarrollo de la Frontera Norte en vigencia desde el 13 de abril de 2000.)
2. Margaret Hayes, conferencia presentada en el Seminario para el Diseño de
la Política de Defensa Nacional, Quito, mayo de 2002. Ver también de la misma
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 Oswaldo Jarrín R.
autora “El Libro Blanco de la Defensa: el caso de Estados Unidos” en Juan Ramón
Quintana T. (coord.), Libros Blancos de Defensa: concertación política y diseño estratégico
comparado (La Paz: Ministerio de Defensa, 2001).
3. Organización de Estados Americanos, Declaración sobre Seguridad en las
Américas, OEA/Ser.K/XXXVIII
CES/dec. 1/03 rev. 1, 28 de octubre de 2003.
4. Jonathan Ortiz Navarrete, “La doctrina de la seguridad humana en la
política exterior canadiense. La contribución de Lloyd Axworthy al estudio de
la política mundial”, Revista Cidob d´ Afers Internacionals, N° 60, 1/2003, http://
www.cidob.org/es/publicaciones/revistas/revista_cidob_d_afers_internacionals/
num_60_miscelanea.
5. Red de Seguridad y Defensa de América Latina (Resdal), “Ecuador. Libro
Blanco de la Defensa Nacional - Compromisos internacionales y medidas de con-
fianza mutua”, en http://www.resdal.org.ar/Archivo/ecu-libro-cap7.htm.
6. Luis F. Aguilar Villanueva, “Estudio introductorio” en La implementación de
las políticas públicas (Colección Antología de Políticas Públicas, México: Porrúa,
1993), pp. 15, 33 y 85.
7. Rodrigo Atria, “Libros de Defensa: una base común para su elaboración”, en
Guillermo Pacheco (ed.), Políticas de defensa y elaboración de Libros Blancos, experien-
cias latinoamericanas (Guatemala: CHDS, 2003).
8. Ver “Conflictos de la región pesan en la defensa”, El Universo, 4 de julio de
2002; “Libro Blanco: se abre el debate”, El Comercio, 5 de julio de 2002. En “Las
Políticas de Defensa Nacional: un bien público”, 24 de mayo de 2002, el diario
Hoy reseñaba la participación de 250 personas y 11 delegaciones de países extran-
jeros. Ver también “Continúa discusión en torno al Libro Blanco de la Defensa”,
Hoy, 30 de julio de 2002; “Foro sobre el Libro Blanco”, El Tiempo de Cuenca, 12 de
agosto de 2002; “Debate sobre Libro Blanco continúa hoy y mañana”, El Telégrafo,
29 de julio de 2002.
9. Ole Waever, “Securitization and Desecuritization”, en Ronnie D. Lipschutz
(ed.), On Security (New York: Columbia University Press, 1989), p. 47.
10. Ibíd.
11. “Política de Defensa Nacional del Ecuador”, Ministerio de Defensa
Nacional de la República de Ecuador, Quito, 2002.
12. Oswaldo Jarrín, El manejo de crisis en el Libro Blanco de los Estados. Escenarios
militares alternativos para el siglo XXI (Quito: Escuela Politécnica del Ejército, 1994).
13. El embajador Francisco Carrión, Vicecanciller en 2000, recopiló 20 Libros
Blancos de diferentes países.
14. Consejo Permanente de la OEA, Comisión de Seguridad Hemisférica, CP/
CSH-492/02, 8 de octubre de 2002, posteriormente aprobado por la Comisión
Permanente de la OEA con el nombre de “Lineamientos para la elaboración de
documentos sobre políticas y doctrinas de defensa (Libros blancos), http://www.
oas.org. Ver también Luis F. Aguilar Villanueva, ob. cit.
15. Pablo Celi, “Los Libros Blancos y la relación civil-militar”, Guillermo
| 94 |
El proceso político para la reestructuración de las Fuerzas Armadas de
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Pacheco (ed.), ob. cit., p. 149.
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30. “Serán atribuciones y deberes del Presidente de la República, los siguientes:
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planes de desarrollo y velar por su cumplimiento.” Constitución Política de la
República del Ecuador, Artículo 171.
31. Presidencia de la República del Ecuador, Directiva de Defensa Nacional, 2
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37. Directiva del Ministerio de Defensa Nacional para la Reestructuración de
las Fuerzas Armadas, noviembre de 2006.
38. Juan Rial, “La reforma del sector seguridad en democracias precarias”, en
Bernardo Arévalo de León (comp.), Hacia una política de seguridad para la democracia
(Guatemala: Igedep, 2002), p. 68.
39. “Reestructuración de las Fuerzas Armadas depende de sanción de tres
leyes”, El Telégrafo, 12 de diciembre de 2005, http://www.telegrafo.com.ec/hojas/
lunes/nacional-2.html; “Fuerzas Armadas anuncian su reestructuración”, Expreso,
13 de diciembre de 2005, http://www.expreso.ec/html/actualidad2.asp.
40. “Jarrín entregó proyectos para reestructuración de Fuerzas Armadas”,
La Hora, 17 de mayo de 2006; “Reformas de la politica de defensa fueron al
Congreso. Una comisión legislativa analiza las propuestas. El ministro Jarrín pidió
apoyo para el cambio”, El Comercio, 18 de mayo de 2006.
41. Estos seminarios fueron realizados simultáneamente en nueve ciudades del
país: Quito, Guayaquil, Cuenca, Tulcán, Riobamba, Manta, Machala, Nueva Loja
y Esmeraldas.
42. Oswaldo Jarrín, “La política de defensa nacional en la seguridad y la trans-
formación de la defensa”, en Actualización de la política de defensa nacional (Quito:
Ministerio de Defensa Nacional, 2006).
43. La Ley Orgánica de la Defensa Nacional fue aprobada en octubre de 2006;
la Ley de Personal, el 10 de enero de 2007. Ver http://www.congreso.gov.ec/
frame.aspx?url=/legislacion/fraproyectosAprobados.aspx.
44. La revista Cosas le dedicó un amplio artículo titulado “Reforma atraviesa
cadetes y generales”. Entrevista al Ministro de Defensa Oswaldo Jarrín, por Carlos
Vera, octubre de 2005.
45. Decreto Ejecutivo del mes de julio de 2006.
46. “No al voto de los militares”, Hoy, 15 de junio de 2007.
47. “La actual política de defensa errática”, entrevista a Oswaldo Jarrín,
Vanguardia, 24 de abril de 2007. Lo que se necesita es que haya una integración y
continuidad de los diferentes documentos para que la política de defensa y la polí-
tica exterior del Ecuador no sean erráticas.
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COMENTARIOS: Ecuador, Perú, México
Craig Deare
R
esulta difícil hacer comentarios generales cuando se trata de tres
países con situaciones de seguridad tan distintas, tanto en relación
a sus circunstancias históricas como a sus realidades actuales.
Los casos de Ecuador, Perú y México nos recuerdan que tratar de re-
flexionar o pensar sobre América Latina como si fuese una entidad con-
solidada, unida y coherente es un esfuerzo erróneo. Las sub-regiones
clásicas—Centroamérica, región andina y Cono Sur—no son lo suficien-
temente integradas como para poder hacer este análisis (con la posible ex-
cepción de Centroamérica), y mucho menos lo es Latinoamérica en su to-
talidad. Aunque comparten una cultura semejante y un espacio geográfico
contiguo, la verdad es que todos los países tienen realidades muy distintas,
con niveles de desarrollo político, económico y social disparejos.
El título de las investigaciones es interesante—“Las reformas al sector
seguridad en América Latina: el impacto de las amenazas irregulares”—y
merece investigación y estudio. Sin embargo, da la impresión que, a pesar
de las verdaderas amenazas a la seguridad y defensa de los tres países en
mención, y los demás en general, éstas se tienden a confundir con otros
desafíos y preocupaciones que existen en la región. De hecho, las amena-
zas reales a la seguridad y defensa de los países de la región son más agu-
das por las mismas debilidades del desarrollo de instituciones políticas,
la debilidad del imperio de la ley y los sistemas de justicia, deficiencias
de los mercados internos y retos de la sociedad civil. En gran medida, el
esfuerzo de las entidades de seguridad pública se encuentra combatiendo
los efectos de problemas cuyas causas radican en esas mismas debilidades
de desarrollo del país.
En el caso de Ecuador, el proceso de reestructuración de sus fuerzas
armadas se debe primordialmente a un esfuerzo de liderazgo personal de
Oswaldo Jarrín más que cualquier demanda política, de la presidencia o
del ejecutivo. Tiene que ver en gran medida con una cantidad de refor-
mas internas que se habían postergado por muchos años. Las situaciones
de Perú y México son distintas. Como bien señala Carlos Basombrío
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 Craig Deare
Iglesias sobre el resultado de situaciones únicas del Perú, a pesar del éxito
de las fuerzas armadas al derrotar al Sendero Luminoso, éstas habían
quedado muy debilitadas después del colapso del régimen de Fujimori.
En los años entre el 2000 y 2007 el proceso de reforma en Perú ha lo-
grado establecer delimitaciones relativamente claras entre los roles de las
fuerzas armadas y la policía.
En cambio en México la situación no ha cambiado mucho. Las fuer-
zas armadas, tanto de la Secretaria de Defensa Nacional y la Secretaria
de la Marina, mantienen sus posiciones relativas en el sistema nacional.
Raúl Benítez ha resumido, de manera concisa e impactante, los elemen-
tos claves de la influencia de las fuerzas armadas que continúan y crecen
durante el sexenio del Presidente Calderón. Enfatiza el creciente rol de
las fuerzas armadas en las responsabilidades de la política; la continuación
de la autonomía militar; la continuación de una relación civil-militar
desbalanceada, aunque con mejoras paulatinas; y una falta de interés en
que las fuerzas armadas participen activamente en tareas de seguridad in-
ternacional. Además, Benítez identifica muy bien los elementos mayores
de la lucha burocrática relacionados al proceso de defensa.
Mi conclusión general es que sin mejores elementos de base en temas
de desarrollo, los esfuerzos de seguridad seguirán siendo retroactivos con
relación a la reforma necesaria en varios de esos sectores. Si no se en-
tiende bien la relación desarrollo-seguridad, y la necesidad de invertir de
manera efectiva e inteligente en las dos categorías, las posibilidades de un
aumento de la inversión directa del sector privado se verán dificultadas, y
eso no ayudará al progreso necesario a través de la región.
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Reformas del sector seguridad:
el caso de Chile
Lucía Dammert
Flacso-Chile
1. Introducción
En Chile, la década de 1990 marca el regreso a la democracia tras 17 años de
dictadura militar. Es en esta década cuando se inicia el período de “transi-
ción” democrática, durante el cual, con mucha cautela, se llevaron adelante
algunos cambios institucionales necesarios para asegurar la estabilidad de-
mocrática, buscando el fortalecimiento del gobierno civil democrático sin
generar tensiones de poder con las estructuras heredadas de la dictadura.
Si bien no hubo golpes militares, ni caídas o destituciones de man-
datario alguno desde 1990 hasta la fecha, sí se produjeron hechos que
provocaron tensión y cierta inestabilidad en los gobiernos sucesivos. Pese
a recobrar la democracia con la elección del presidente Patricio Aylwin
en 1990, la gobernabilidad se vio comprometida por arreglos constitu-
cionales realizados durante la dictadura, que aseguraban la permanencia
de Augusto Pinochet en cargos de importancia, como la Comandancia
en Jefe del Ejército y, luego de su retiro, como Senador vitalicio. Desde
estos cargos, realizó gestos de desacuerdo con las decisiones políticas o
judiciales a manera de intimidación. Durante el gobierno de Aylwin
(1990-1994), parte del Ejército llevó a cabo actos de amedrentamiento
ante decisiones poco favorables para la institución militar, como los lla-
mados “ejercicios de enlace” y el “boinazo”, durante los cuales hubo
movimiento de tropas en una clara alusión al poder que aún mante-
nía Pinochet. Al mismo tiempo, la existencia de Senadores designados
constitucionalmente evitó que se obtuviera la mayoría necesaria en el
Parlamento para que se aprobaran reformas constitucionales dirigidas a
garantizar la estabilidad de las instituciones democráticas y otorgar el
poder necesario al Presidente.
El gobierno de Eduardo Frei (1994-2000) tuvo mayor estabilidad,
con un Pinochet retirado e instalado en el Senado propiciando gestos
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 Lucía Dammert
de reconciliación. Hacia el fin del período de gobierno se produjo su
detención en Londres, situación que no causó gran inestabilidad interna.
El gobierno de Ricardo Lagos (2000-2006) no sufrió problemas de
inestabilidad interna y pudo llevar a cabo reformas constitucionales que
reforzaron la institucionalidad democrática. Así, por ejemplo, actual-
mente el Presidente de la República se ve facultado a pedir el retiro de
los Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas, así como del General
Director de Carabineros, sin necesidad de apoyo del Legislativo, como
se estipulaba en la Constitución de 1980. De igual forma, desaparece la
figura del “Senador designado”, con lo cual la “bancada militar” pierde
el rol político adquirido a inicios del proceso democrático.
Ahora bien, el sector seguridad y cada una de las instituciones que
lo constituyen han seguido caminos diversos en el proceso de reformas,
modernización y desarrollo. A continuación, se presenta un breve pano-
rama de estos cambios, así como de los desafíos aún pendientes en cuatro
áreas: Defensa, Seguridad Pública, Justicia e Inteligencia.
2. Defensa
Luego de la participación directa de las Fuerzas Armadas en la conduc-
ción política del país durante los años de la dictadura de Pinochet, se evi-
dencia una tendencia permanente hacia la definición de espacios profe-
sionales y la limitación de su involucramiento en temas de contingencia
política. En parte por decisión de los gobiernos civiles y también por la
redefinición estratégica de las Fuerzas Armadas, se ha logrado establecer
un balance del accionar militar.
Si bien los militares se han retirado de la participación política con-
tingente, no se puede obviar que sus niveles de autonomía para la toma
de decisiones en prácticamente todos los ámbitos de su accionar son rele-
vantes. En este sentido, se identifican algunos desafíos que requieren ser
mencionados especialmente.
a) A
 umentar el liderazgo civil: la participación de civiles en la toma
de decisiones respecto a los temas estratégicos de la defensa es
aún limitada. En muchos aspectos, el Ministro de Defensa y los
Subsecretarios de las tres ramas actúan principalmente como vín-
| 100 |
Reformas del sector seguridad: el caso de Chile
culo entre el poder político y los militares, y reconocen por ende
la presencia de una esfera de decisión independiente. Si bien es
relevante la consolidación de la autonomía profesional para de-
terminar, por ejemplo, el tipo de armamento necesario para un
hecho específico, tareas como la definición de los contenidos de
los cursos de formación, el presupuesto y las prioridades de los
programas deberían estar en el ámbito de la coordinación con la
conducción civil.
b) Capacitar al personal civil: la mayoría de las instancias de formación
vinculadas a la temática pertenecen o se relacionan con las Fuerzas
Armadas, situación que revierte en limitados espacios de reflexión
crítica respecto a la institución en sí misma. Adicionalmente, el
personal civil con pericia en el tema carece de espacios perma-
nentes de trabajo en el Ministerio de Defensa. Como se ha podido
comprobar en estudios empíricos, la mayoría de los asesores civiles
desarrolla tareas más bien esporádicas, situación que va en claro
desmedro de la capacidad civil para liderar y desarrollar iniciativas
de largo plazo.
c) Redefinir roles y funciones: la situación actual de Chile respecto a
los países vecinos está marcada por la disminución de los conflic-
tos y el desarrollo de mecanismos políticos de trabajo conjunto.
Adicionalmente, diversos compromisos han llevado a una mayor
participación en procesos de paz y misiones internacionales. Todo
lo anterior debería conllevar a una redefinición de los roles y fun-
ciones de las Fuerzas Armadas, en el marco de un diálogo nacional
que identifique las metas definidas para este propósito.
d) Vincular la solicitud presupuestaria con metas y objetivos: el presupuesto
ordinario del sector defensa, así como los recursos extraordinarios
que reciben las Fuerzas Armadas por la Ley del Cobre, deberían
estar vinculados a objetivos y metas precisas. Así, por ejemplo,
y como ocurre en otros contextos, establecer alternativas para la
compra de armamento y material tecnológico, al igual que el im-
pacto esperado de dicha inversión.
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 Lucía Dammert
e) Vincular instituciones de protección social: los sistemas de salud, edu-
cación y previsión con los que cuentan las diversas ramas de las
Fuerzas Armadas involucran fuertes gastos para el presupuesto na-
cional. Avanzar en una revisión de su relación costo-eficiencia, así
como de la posibilidad de integrar algunos de estos servicios, es un
tema de agenda pendiente.
f ) Revisar el servicio militar obligatorio: uno de los temas pendientes es la
revisión de la utilidad y necesidad de este sistema de conscripción.
g) Coordinar con la política exterior: la necesidad de avanzar en mecanis-
mos de coordinación de la política de defensa con la política exte-
rior es vital para avanzar con mecanismos efectivos de trabajo. Un
ejemplo de estas iniciativas es el 2 + 2 desarrollado con Argentina
y, más recientemente, con Perú.
3. Seguridad Pública
En Chile existen dos instituciones policiales: Carabineros de Chile, en-
cargada de la prevención del delito, y la Policía de Investigaciones, dedi-
cada a la investigación. Ambas dependen aún del Ministerio de Defensa;
los cambios constitucionales definieron que la dependencia estaría a
cargo de un “ministerio encargado de la Seguridad Pública”, pero está aún en
debate la creación de un ministerio, o de una subsecretaría dentro del
Ministerio del Interior.
Las Policías chilenas cuentan con altos niveles de confianza y aproba-
ción ciudadana. Sus bajos niveles de corrupción y la percepción de pro-
fesionalismo frente al incremento de la criminalidad tornan las miradas
públicas hacia el gobierno como principal responsable del deterioro
de la situación. Todo lo anterior no ha colaborado en la instalación de
una agenda de reformas en la que la conducción civil sea clave. Por el
contrario, los niveles de autonomía institucionales son fundamenta-
les a la hora de entender los cambios que han sufrido ambas Policías.
En términos generales, se podría decir que la mayoría de los cambios
experimentados por Carabineros de Chile, así como las propuestas de
programas desarrollados por la Policía de Investigaciones, son procesos
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Reformas del sector seguridad: el caso de Chile
intrainstitucionales que posteriormente son comunicados y coordina-
dos con el gobierno.
Diversos son los desafíos que se pueden mencionar respecto a la segu-
ridad pública, entre ellos se destacan los más relevantes:
a) Consolidación del liderazgo civil: la ausencia de expertos civiles en re-
lación con la problemática policial es evidente. Los cargos existen-
tes ocupados por civiles tienen capacidad administrativa y limitado
mando sobre las instituciones policiales.
b) Evaluación del accionar: una tarea pendiente es la definición de me-
canismos de evaluación de los programas o estrategias policiales
por parte del gobierno. En la actualidad no se conocen estudios de
evaluación de impacto o proceso de dichas estrategias.
c) Evaluación del costo-eficiencia del aumento de dotación: tampoco se co-
nocen estudios que justifiquen el sostenido aumento de la dotación
policial y menos aún su utilización territorial. Desde esta perspec-
tiva, se busca tornar más participativo el proceso de toma de deci-
siones sobre seguridad pública en el país.
d) Cambio en el sistema de justicia militar: el sistema de justicia al que
pertenece el personal policial de Carabineros es militar, aun en los
casos en que se enfrentan con civiles en actos no vinculados con sus
tareas cotidianas. Esta situación ha generado la solicitud de diversas
instituciones de la sociedad civil, que reconocen en ella niveles de
discrecionalidad.
e) Mayor coordinación y colaboración entre agencias: la limitada dotación
con que cuenta la Policía de Investigaciones ha conllevado a una
presencia significativa de Carabineros de Chile en tareas investi-
gativas. De hecho, más del 40% de las órdenes de investigar son
desarrolladas por esta última institución, situación que acarrea du-
plicaciones evidentes e innecesarias. Por tanto, es central definir la
necesidad de colaboración y coordinación en temas especialmente
vinculados con la investigación, pero también con la prevención
del delito.
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 Lucía Dammert
4. Justicia
Sin duda, es la Justicia el área en la que mayores reformas se han desarro-
llado en Chile. Especialmente vinculados con el proceso penal, los cam-
bios han sido profundos e impactan sobre la calidad misma del proceso.
De esta manera, se pasó de un procedimiento escrito, secreto y de larga
duración a otro oral, público y con tiempos significativamente menores
para la resolución de los casos. Este cambio ha sido gradual y requirió
de una importante inversión pública para la creación de instituciones
nuevas, como el Ministerio Público y la Defensoría Penal, así como para
el proceso de capacitación de los actores vinculados al proceso, como los
policías, peritos y otros. Cabe destacar que su inicio no ha estado exento
de problemas relacionados principalmente con la percepción ciudadana
(apoyada muchas veces por los medios de comunicación) de garantismo
o “mano blanda”, debido a casos en que los culpables de ciertos delitos
han recibido castigos que fueron considerados leves.
A pesar de los importantes avances logrados en esta materia, aún que-
dan espacios relevantes que requieren ser reformados y modernizados
para lograr mayor eficiencia y calidad del servicio. Entre los principales,
se encuentran la Justicia de familia, la Justicia civil y la Justicia militar.
5. Inteligencia
La creación de la Agencia Nacional de Inteligencia (ANI) instaló la posi-
bilidad de establecer mecanismos de mayor coordinación y profesionali-
zación por parte de los servicios de inteligencia que funcionan en el país.
Pero las expectativas no han sido satisfechas debido a los importantes
niveles de discrecionalidad con que se realizan las tareas de inteligen-
cia, así como a las limitadas coordinaciones existentes con las tareas de
inteligencia policial. Son aún múltiples los desafíos pendientes para la
consolidación de un proceso de reforma que establezca un sistema de in-
teligencia que funcione en el marco del Estado de Derecho y con niveles
relevantes de eficiencia y eficacia.
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Defensa, seguridad y Estado
de Derecho
Rut Diamint
1. Introducción
El debate sobre las misiones militares en América Latina no puede des-
ligarse de la reciente historia autoritaria vivida en la mayoría de las na-
ciones de la región. No puede pensarse en abstracto, sin recordar que la
transición a la democracia es un período crucial, de tensiones, durante el
cual los legados autoritarios tratan de sobrevivir, mientras que las prác-
ticas democráticas luchan por emerger. El debate sobre nuevas amenazas
y la urgencia por encontrar soluciones a la violencia ciudadana no se
inscriben en un vacío, sino en la memoria del avasallamiento de los dere-
chos humanos por parte de las instituciones militares.
La violencia del orden social está vinculada a las fallas de la demo-
cratización y a la marginación de amplios sectores sociales. La creciente
inseguridad en muchas ciudades de América Latina, algunas de las cuales
tienen el amargo récord de estar en los primeros lugares en crimina-
lidad, es tanto consecuencia del quiebre de expectativas ante los nue-
vos gobiernos democráticos, como efecto de una notoria debilidad en la
institucionalidad republicana. Como han señalado muchos académicos,
las naciones latinoamericanas han establecido exitosamente el régimen
democrático, sin desarrollar un Estado democrático completo;1 tienen
democracias sin ciudadanía; 2 y tienen ciudadanía de baja intensidad.3
Esa incremental inseguridad también dejó en evidencia el colapso de los
sistemas de seguridad interior.
En esta presentación reflexionaré primero acerca de los temibles
efectos de la superposición de funciones policiales y militares para la
estabilidad del régimen democrático en América Latina. En segundo
término, presentaré brevemente un panorama de las políticas de de-
fensa en Argentina, resaltando por qué para mi país la división entre
funciones de defensa y de seguridad es vital para la vigencia y estabili-
dad del sistema político.
| 105 |
 Rut Diamint
2. Militares y policías en el Estado de Derecho
Un fundamento esencial del Estado de Derecho es la plena conducción
democrática de las Fuerzas Armadas. El control de todas las instituciones
relacionadas con la defensa, sin protagonismo ni autonomía por parte de
las fuerzas militares, es determinante de la estabilidad democrática alcan-
zada. El control de las Fuerzas Armadas expresa una relación de poder
que en democracia obliga a las instituciones militares a aceptar un rol
subordinado a la política.
En muchos países de la región, pero particularmente en el Cono
Sur, la diferenciación entre la seguridad interior y la defensa fue una
herramienta fundamental de la construcción democrática, al acotar la
participación de las Fuerzas Armadas a escenarios de confrontación con
fuerzas de iguales características e inhibir así su accionar en los con-
flictos internos. De esta forma, se impedía tanto el uso político de los
militares por parte de las autoridades como los excesos militares frente a
la ciudadanía.
Si bien este principio se mantiene en varios países del Cono Sur, una
mirada actual del sector defensa revela que la división entre defensa
y seguridad pública no ha sido tajante. Por una parte, se puede com-
probar que hay avances en el control civil de las Fuerzas Armadas. No
obstante, ninguna de las instituciones castrenses de la región completó
su proceso de transformación, incorporando íntegramente los princi-
pios democráticos hacia los mandos civiles superiores y hacia el interior
de la estructura. Es cierto, como explica Narcís Serra, que las Fuerzas
Armadas tienden a resistir el avance del gobierno sobre su institución:
“La corporación militar acepta ya los controles organizativos pero intenta man-
tener el control sobre la definición profesional, sobre los valores a cultivar por el
colectivo para decidir de forma autónoma sobre la educación militar, el acceso a
la carrera y los mecanismos de promoción interna”.4 Pero debe reconocerse
que los gobiernos pudieron haber intentado profundizar los retos de
democratizar, como finalmente sucedió en España, lo que dio allí lugar
a la “asimilación por parte de los militares de valores más próximos a los de
la sociedad a la que sirven, (…) de Institución que dialoga con los poderes del
Estado, a la de ser un sector de la Administración”.5
Se suma a esta ausencia de una efectiva supremacía civil sobre las
Fuerzas Armadas el hecho de que ellas, y más específicamente el Ejército,
| 106 |
Defensa, seguridad y Estado de Derecho
ampliaron sus tareas en el orden interno, sustituyendo a las policías, y el
resultado de esto es una militarización del orden público.6 De esta forma,
los valores castrenses se trasladan a la sSociedad y se incrementa el nivel
de violencia admitido, justificado por el temor a la criminalidad diaria.
Entonces, los principios democráticos se desvanecen, la sociedad hace
justicia por mano propia y los mismos ciudadanos que reclamaban la
democracia exigen hoy la mano dura y la tolerancia cero, resquebrajando
el Estado de Derecho. En buena parte de los países de la región, hay una
ausencia de estrategias y políticas públicas de seguridad ciudadana, “den-
tro de una inercia autoritaria que privilegia, hoy por hoy, soluciones efectistas de
‘tolerancia cero’ y ‘mano dura’, sostenibles sólo en el corto plazo y económicamente
ineficientes”.7 Detrás de este panorama se olvidan los costos que tiene para
la democracia no garantizar la imposición de la ley ni establecer la supre-
macía civil sobre los aparatos de defensa.
Si con anterioridad decíamos que las Fuerzas Armadas se encontraban
ante una crisis de identidad pues no podían definir su papel en democra-
cia, y que especialmente los procesos de integración habían eliminado su
misión de combatir a Fuerzas Armadas de los países vecinos, ahora po-
dríamos sostener—por el contrario—que sobran misiones, con el terrible
agravante de que no son misiones de defensa.8
Las nuevas amenazas como el narcotráfico, el terrorismo, la criminalidad
organizada, las maras, la inseguridad pública, la carrera armamentista, las
catástrofes ambientales, las migraciones compulsivas, las identidades ideoló-
gicas y la pobreza, son fenómenos que sólo tienen en común su condición
de problemas de la “seguridad interior”. El resultado ha sido una securitiza-
ción9 de los asuntos públicos internos y de las relaciones exteriores.
El sistema de seguridad interna tiene la finalidad de prevenir el cri-
men o, en su defecto, penalizarlo, mientras que el sistema de defensa
está dirigido a responder a ataques contra la integridad del Estado o su
territorio. La seguridad pública se regula por el Código Penal; la defensa,
por medio de la Carta de las Naciones Unidas, las Constituciones nacio-
nales, las leyes nacionales y, en el peor escenario, por el Código Militar.
La seguridad depende primariamente del Ministerio de Justicia, mientras
que la defensa depende de los Ministerios de Defensa y de Relaciones
Exteriores, del Congreso Nacional y de las entidades multilaterales como
la Organización de las Naciones Unidas (ONU) o la Organización de
Estados Americanos (OEA).
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 Rut Diamint
Cada vez es más complicado establecer esa diferenciación vital para
el Estado de Derecho, por la incapacidad de los gobiernos de organi-
zar políticas públicas de seguridad eficientes y, además, por la presión
norteamericana en contra de esa división entre defensa y seguridad. La
propuesta del Comando Sur de Estados Unidos de desarrollar actividades
interagencias va en la dirección equivocada: su Command Strategy 2016
promueve que un comando militar interactúe con agencias de América
Latina, lo cual significa que las Fuerzas Armadas norteamericanas traba-
jarán con nuestras policías, acentuando la securitización de los problemas
sociales y resquebrajando el frágil Estado de Derecho.
Bajo este nuevo paraguas de legitimidad que nos ofrece el Comando
Sur, reconociendo además que las crisis de los sistemas de seguridad afec-
tan la gobernabilidad y, finalmente, ante la falta de respuestas o políticas
eficaces, los Estados latinoamericanos tienden a recurrir a las Fuerzas
Armadas para enfrentar asuntos de seguridad interior.
3. Expandir las debilidades
En el último tiempo Brasil, Perú y Bolivia han recurrido a los milita-
res para enfrentar los problemas de seguridad interior. Brasil instaló al
Ejército en las calles como recurso para frenar la violencia, estrecha-
mente vinculada al narcotráfico, y en consecuencia los militares crearon
una doctrina para usar tropas en actividades de seguridad pública: las
Operaciones para Garantizar la Ley y el Orden (OpGLO).10 Tareas que
deberían destinarse a las fuerzas de seguridad han pasado a ser creciente-
mente funciones del Ejército.
Por su parte, el gobierno del presidente socialista Evo Morales mo-
vilizó tropas del Ejército ante la amenaza de campesinos de Yacuiba,
Tarija, de cerrar las válvulas de exportación de gas con destino a Brasil11
y reprimió las manifestaciones sociales con militares, un escenario que
jamás se habría previsto en un gobierno popular.
En Perú se recurrió al aparato militar para enfrentar una huelga de
maestros. La medida de excepción por 30 días puso al Ejército a la cabeza
de la represión.12 Algo similar a lo que ocurrió en 2006 en Ecuador,
donde 20 personas resultaron heridas en un enfrentamiento entre Fuerzas
Armadas y grupos de indígenas y organizaciones sociales que rechazaban
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Defensa, seguridad y Estado de Derecho
la firma del Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos.13
Colombia representa otra situación dilemática ya que las fuerzas mili-
tares están permanentemente en riesgo de ataque tanto por parte de las
Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) como por parte
de los paramilitares,14 y al mismo tiempo, esas fuerzas son criticadas por
su reducido apego al respeto de los derechos humanos.15
Las derivaciones de esta superposición son una amenaza al Estado de
Derecho, son fracturas democráticas. El discurso de la represión ilegal y la
ausencia de Estado de Derecho impuesta por las dictaduras militares des-
aparecieron, pero ahora los militares cometen actos ilegales por pedido
de los gobiernos democráticos y, en muchos casos, con la anuencia de la
sociedad, que protege más sus propiedades que sus propios derechos.
Ahora se plantea esta increíble contradicción que viene de la mano
del Comando Sur: parece que a Estados Unidos no le molesta utili-
zar a las Fuerzas Armadas para combatir la criminalidad organizada.
Entonces ¿con qué legitimidad criticará el surgimiento de milicias po-
pulares? Esto está sucediendo en Venezuela. Hugo Chávez incluyó entre
las reformas a la Constitución el Artículo 329, que propone la “Milicia
Popular Bolivariana” como un componente más de las Fuerzas Armadas,
junto con el Ejército Bolivariano, la Armada Bolivariana, la Aviación
Bolivariana y la Guardia Territorial (hoy Guardia Nacional). ¿Cuáles
son los principios, doctrina, criterio organizacional, legalidad, que per-
miten que las Fuerzas Armadas sean policías de su sociedad, pero que
cuestionan que la sociedad sea ejército popular? La ruptura del Estado
de Derecho por un costado habilita a que se quiebre por el otro. Si ad-
mitimos que la seguridad pública quede en manos militares, deberemos
tolerar otras excepciones cuya consecuencia será el debilitamiento del
sistema político.
Estos pocos ejemplos muestran una tendencia generalizada de la
que sólo parecen escapar algunos países del Cono Sur, específicamente
Argentina, Chile y Uruguay. La opción de contrarrestar la inseguridad
o el crimen organizado con fuerzas militares, lejos de contribuir a solu-
cionar el problema, lo aumenta: militariza la seguridad pública, daña el
control civil, debilita la gestión de políticas de defensa, superpone fun-
ciones entre diferentes agencias, limita las garantías de los individuos,
hace que los recursos sean menos eficientes y aumenta el gasto estatal.
Estas falencias deberían ser un incentivo suficiente como para ­completar
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 Rut Diamint
la democratización de la defensa y mantener a las Fuerzas Armadas des-
empeñando sus misiones específicas de detener la agresión externa pro-
ducida por otra institución de características similares a las suyas.
4. Reflexiones sobre Argentina
Desde la recuperación democrática, los sucesivos gobiernos argentinos
vienen desarrollando iniciativas para establecer el control civil de las
Fuerzas Armadas y la formulación de una política de defensa acorde con
los principios del Estado de Derecho y los consensos internacionales. En
los años 90, Argentina tuvo un rol de liderazgo en promover la incorpo-
ración de la región a los regímenes de control y limitación de armas de
destrucción masiva, el emplazamiento de cláusulas democráticas como
condición para la pertenencia a los organismos multilaterales y el control
civil democrático de las Fuerzas Armadas como requisito de la consolida-
ción democrática.
Argentina promovió así la cooperación en seguridad y el fortale-
cimiento de la confianza mutua regional; lo hizo por necesidad, para
cambiar el patrón de confrontación que instalaron los militares durantes
los largos períodos de dictadura. El Tratado de Paz y Amistad firmado
por el presidente Raúl Alfonsín y la creación de un acuerdo estratégico
con Brasil, que luego dio pie a la conformación del Mercosur—cuyo
origen se debe a problemas de seguridad y no de orden comercial—
delinearon el marco de un nuevo relacionamiento subregional. La
Cancillería diseñó un complejo esquema de seguridad, que fue encon-
trando los mecanismos para acrecentar la cooperación y el intercam-
bio entre las cancillerías, los equipos del Ministerio de Defensa y las
Fuerzas Armadas de los Estados de la región. El planteo era influir po-
sitivamente en el establecimiento de una seguridad cooperativa a través
de una compatibilización de las agendas políticas regionales y un mayor
control político de la defensa.
La vigencia del orden constitucional derivó en la regularización del
funcionamiento de las instituciones democráticas. Una peculiaridad de
este modelo fue disponer el traspaso de las cuestiones de seguridad inter-
nacional desde el Ministerio de Defensa hacia la Cancillería. El centro
de toma de decisión se alejó de los núcleos militares y quedó bajo el
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Defensa, seguridad y Estado de Derecho
absoluto control de las autoridades civiles. Paulatinamente, el Ministerio
de Relaciones Exteriores fue incorporando al proceso de formulación de
las políticas de seguridad a los funcionarios del Ministerio de Defensa,
a representantes de las Fuerzas Armadas y a legisladores. Si bien se dio
una ampliación de los actores de la seguridad internacional, la sociedad
quedó fuera de este debate y las sucesivas crisis internas relativizaron los
logros de estos cambios de política, que de todas formas convirtieron
a Argentina en un Estado democrático, productor de seguridad y con-
fianza para la comunidad internacional.
5. Las reformas de la defensa
Desde el primer gobierno democrático radical, el control civil demo-
crático de las Fuerzas Armadas tenía como eje reforzar el Ministerio de
Defensa, con el apoyo de una nueva Ley de Defensa. El Poder Ejecutivo
pidió el juzgamiento de los delitos aberrantes y, en un proceso sin pre-
cedentes, se sometió a juicio a los jefes militares de las Juntas que habían
gobernado durante la dictadura. No obstante, pese a estas intenciones, la
gestión del presidente Alfonsín estuvo signada por la permanente con-
frontación con las Fuerzas Armadas, que reaccionaban a las medidas del
gobierno con levantamientos y rebeliones.
Tratando de fortalecer la democracia ante la insubordinación militar,
se aprobó por unanimidad en 1988 la Ley de Defensa N° 23.554. La
norma establecía la supremacía civil sobre las Fuerzas Armadas, delimi-
taba las funciones de defensa a acciones de orden externo y excluía a los
militares de misiones de orden público, que quedaban en la órbita de las
fuerzas de seguridad. La Ley N° 24.059 de 1992 reguló el papel de la
defensa interior. Ambas leyes prohíben que las Fuerzas Armadas realicen
tareas de inteligencia interior y les permiten sólo el apoyo logístico, el
aporte de “información lateral”, pero no que se hagan cargo en forma
aislada de ninguna misión. Todas estas iniciativas fueron valiosas para el
proceso de afirmación del Estado de Derecho.
El gobierno de Carlos Menem propuso una “civilización” de los
hombres de armas y su reprofesionalización para los nuevos desafíos
“post-Guerra Fría”. La política de defensa asignaba a la estructura mi-
litar un nuevo rol en el orden internacional, acorde con los mandatos
| 111 |
 Rut Diamint
­ ccidentales posteriores a la finalización del enfrentamiento Este-Oeste:
o civil del área por un enfoque delegativo de las funciones civiles hacia los
una creciente participación en misiones de paz. Asimismo, y en concor-
dancia con la reforma del Estado, se fijó en 1992 un plan de racionaliza-
ción y privatizaciones del complejo industrial-militar.
Sólo el gobierno de Fernando de la Rúa fue permeable a las propuestas
provenientes de Estados Unidos, admitiendo funciones de seguridad in-
terna a las Fuerzas Armadas, especialmente para combatir el terrorismo y
el narcotráfico. Por suerte, su limitada permanencia en el poder no alcanzó
a modificar los lineamientos efectuados por las anteriores administraciones
democráticas. La división entre tareas internas y externas y el objetivo de
ejercer control civil sobre las Fuerzas Armadas se mantuvieron como una
constante, producto axiomático de la transición a la democracia.
6. Un diseño para el aparato militar
Uno de los desafíos de la democracia es la transformación cultural del
sector defensa, desde las cambiantes demandas de la modernización de
sus aparatos y la incorporación de nuevas tecnologías, hasta la creación
de un nuevo significado de lo militar. Se ha pasado de un modelo disua-
sivo de defensa a un rol diplomático de las Fuerzas Armadas, sin que ello
signifique una transformación en su educación y adiestramiento.
El cambio de paradigmas culturales de este nuevo milenio tiene que
dar lugar a un diseño conjunto de la reforma del sector seguridad. Un
planteo integral, en el cual se determinen y modernicen las funciones
policiales, migratorias, aduaneras, judiciales, financieras y militares hacia
unas Fuerzas Armadas del siglo XXI, rápidas, flexibles y ágiles, o sea,
que puedan cubrir espacios más amplios con un despliegue más con-
centrado, pero con mucha mayor elasticidad operativa. Ello permitirá
mantener la necesaria división entre tareas de orden público y el empleo
para la defensa, ajustando y coordinando las respuestas de cada institu-
ción y agencia a los requerimientos de las nuevas amenazas globales, pero
esencialmente evitando las superposiciones, garantizando que la prepara-
ción militar sea acorde con las exigencias de un mundo complejo y con
tecnologías sofisticadas.
El diagnóstico del Ministerio de Defensa del gobierno del presidente
Néstor Kirchner fue que no se pudo completar el proceso de conducción
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Defensa, seguridad y Estado de Derecho
militares. En consecuencia, esta administración se ha propuesto encarar
cursos de acción en tres direcciones:
a) operativización del marco legal existente y desmilitarización de
competencias civiles;
b) reestructuración de la administración de recursos y de la articula-
ción de ciencia y tecnología;
c) reforma de la capacitación y educación civil y militar e incorpora-
ción de las perspectivas de género y de derechos humanos.
Para realizar estas reformas, se fortaleció por una parte el Estado
Mayor Conjunto y por otra, se dio lugar a la incipiente comunidad civil
de defensa. El primer logro fue la reglamentación de la Ley de Defensa
(junio de 2006), asunto pendiente desde 1988, cuyo principio central es
la supremacía civil y la separación de las funciones de defensa de las de
seguridad interior. Están en proceso la reforma de la Inteligencia Militar,
la propuesta ministerial para reforma del Código de Justicia Militar y
la búsqueda de proyectos de ciencia y tecnología junto con otras insti-
tuciones públicas y privadas del país, así como de convenios con otros
Estados. Todas las acciones emprendidas apuntan a fortalecer la primacía
legal, poner al día las capacidades militares y especializar la defensa para
el combate con otros ejércitos regulares.
7. Los desafíos actuales
Desde el fin de la Guerra Fría se han multiplicado los debates sobre el
andamiaje institucional del sistema internacional, que fue diseñado para
responder a una realidad bien diferente de la actual. La estructura jerár-
quica del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, que estableció
un peculiar balance de poder entre las naciones victoriosas de la Segunda
Guerra Mundial, no representa cabalmente a los factores de poder de ini-
cios del siglo XXI. Del mismo modo, un escenario incierto y cambiante,
con amenazas que modifican el papel del Estado, no ­permite ­convenir
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 Rut Diamint
sobre los criterios que legitimarían la conformación de un nuevo Consejo
de Seguridad.
La desvinculación entre la defensa y la territorialidad; la globaliza-
ción que favoreció la transnacionalización de las amenazas; la super-
posición incremental de actores internos y externos, públicos y priva-
dos, actuando simultáneamente en varios niveles; el pasaje continuo e
inestable del balance de poder a los dividendos de la paz, y de allí al
realismo unilateral, conforman un panorama que obliga a constantes
replanteos y redefiniciones.
El enfoque norteamericano es el de un mundo estadocéntrico, domi-
nado por un dilema de seguridad que inhibe una cooperación duradera
entre los Estados y establece una acción preventiva sobre peligros futuros
no determinados, y donde las capacidades militares son la clave de la po-
lítica internacional. Esto no coincide con las posiciones sostenidas por la
actual administración argentina, pues las políticas norteamericanas dan
lugar, supuestamente, a dos alternativas, ninguna de las cuales es acep-
table para nuestro país: para este realismo neoconservador, los Estados
pueden agruparse para contrabalancear al hegemón o pueden aliarse con
éste en una estrategia defensiva. Argentina, por el contrario, está demos-
trando que su alternativa es la profundización de la integración regional
y la cooperación—tema a tema—con los países desarrollados.
Sin duda, las nuevas amenazas imponen sus reglas de juego, inci-
diendo sobre la población y poniendo en riesgo la eficiencia del aparato
estatal tradicional. Estas nuevas amenazas le causan al Estado un déficit
muy grande de gestión y de calidad de las organizaciones públicas. El
Estado va incumpliendo una cantidad de funciones hasta llegar a des-
cuidar la protección de la sociedad, dejando grandes espacios vacíos,
que son ocupados por grupos con poder y capacidades que provienen
en general de recursos originados en el crimen organizado. El desafío
para el Estado es cómo integrar una respuesta rápida y eficiente a estos
problemas, pero sin salir del estricto marco del Estado de Derecho.
El Mercosur como zona de paz, los ejercicios conjuntos combinados y
las medidas de construcción de confianza y seguridad son el motor para
cimentar un marco de seguridad regional. Si bien hay muchas contra-
marchas en la región para trabajar colectivamente contra las amenazas
comunes, lo que se suma al hecho de que los países miembros están do-
minados por sus agendas internas y cuentan con limitados recursos para
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Defensa, seguridad y Estado de Derecho
hacer políticas públicas de seguridad, el futuro compartido aparece como
la única propuesta viable.
Una agenda de trabajo conjunta, a través de los recursos diplomáticos
y políticos y de acciones concretas entre los gobiernos y agencias na-
cionales, tanto en temas de defensa como de seguridad, favorecerá una
mayor democratización y transparencia, cuyos efectos serán generar más
confianza y un mayor progreso de nuestras sociedades. Hoy se requiere
la colaboración de las otras áreas para poder anticipar los conflictos, no
sólo de orden militar sino también político, económico y social. Ese ca-
mino se encuadra en la distinción señalada por Joseph Tulchin y Ralph
Espach, quienes han sugerido que Latinoamérica debe dejar de ser rule-
taker para convertirse en rule-maker.16
Desde hace algunos años se viene planteando una alternativa: la
Security Sector Reform (SSR). La SSR apunta a
trabajar para manejar y operar el sistema de seguridad de una forma más
consistente con las reglas democráticas y afín a los principios de buena gober-
nanza, y así, contribuir al buen funcionamiento de los esquemas de segu-
ridad (…). SSR no es sólo un asunto técnico, sino uno altamente político.
Incluye el desarrollo de mejores condiciones para la consolidación democrática
en países en transición, en nuevas democracias, en democracias frágiles.17
Los líderes latinoamericanos deben asumir el desafío político de con-
ducir la defensa, mantener separadas las funciones policiales y militares
y desarrollar las capacidades civiles en el sistema de seguridad. Ésa es la
única garantía para conseguir la supremacía civil y edificar un Estado de
Derecho resistente.
Notas
1. Laura Tedesco y Jonathan Barton, The State of Democracy in Latin America
(London: Routledge, 2004), p. 46.
2. UNDP, “A more secure world: our shared responsibility. Report of the
High-level Panel on Threats, Challenges and Change” (UNDP, 2004 http://
www.un.org/secureworld/report.pdf.), pp. 1-16.
3. Guillermo O´Donnell, Jorge Vargas Cullell y Osvaldo Iazzetta (eds.), Quality of
Democracy: Theory and Applications (Chicago: University of Notre Dame Press, 2004).
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 Rut Diamint Defensa, seguridad y Estado de Derecho

4. Narcís Serra, “Amenazas a la democracia en el campo de las Fuerzas colomb14999.htm. Ver también “Abusos del Ejército contra la población en zona
Armadas, la Policía y la inteligencia: sugerencias a partir del caso de España”, III rural de Buga”, en Organización Mundial Contra la Tortura, http://www.omct.
Asamblea General del Club de Madrid, http://www.clubmadrid.org, p. 6. org/index.php?id=CHL&lang=es&articleSet=Appeal&articleId=7032, 11 de
5. Ibíd., p. 7. mayo de 2007; Amnistía Internacional, “Colombia. Informe 2004”.
6. Rut Diamint, “Military, Police, Politics, and Society. Does Latin America 16. Joseph S. Tulchin y Ralph Espach (eds.), América Latina en el nuevo sistema
have a Democratic Model?”, en Jorge I. Domínguez y Anthony Jones, The internacional (Barcelona: Edicions Bellaterra, 2004), p. 14.
Construction of Democracy. Lessons from Practice and Research (Baltimore: The Johns 17. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD–
Hopkins University Press, 2007), pp. 149-150. DAC) prefiere la expresión “security system reform” para evitar la confusión acerca de
7. Fernando Carrillo-Flórez, “Seguridad ciudadana en América Latina: un bien si el término “sector” se relaciona solo con las Fuerzas Armadas o incluye todo el
público cada vez más escaso”, Pensamiento Iberoamericano, N° 0, 2007, http://www. sistema que trabaja en cuestiones vinculadas a la seguridad. Ver OECD, “Security
pensamientoiberoamericano.org/b/sumarios/. System Reform and Governance: Policy and Good Practice”, Reunión de Alto
8. Rut Diamint, Democracia y seguridad en América Latina (Buenos Aires: Nivel del DAC, 15 y 16 de abril de 2004, citado en Francesco Mancini, In Good
Nuevohacer, 2002), pp. 89-115. Ver también David Pion-Berlin y Craig Company? The Role of Business in Security Rector Reform (London: Demos, 2005), pp
Arceneaux, “Decision-Makers o Decision-Takers? Military Missions and Civilian 36-37.
Control in Democratic South America”, Armed Forces and Society, Vol. 26 N° 3,
Spring, 2000.
9. Ole Wæver, “Concepts of Security: Problems of Research on Non-Military
Aspects”, Copenhagen Papers N° 1, Center for Peace and Conflict Research, 1987;
Barry Buzan, Jaap de Wilde y Ole Wæver, Security: A New Framework for Analysis
(Boulder, Co.: Lynne Rienner, 1998).
10. Jorge Zaverucha, “The ‘Guaranteeing Law and Order Doctrine’ and the
Increased Role of the Brazilian Army in Activities of Public Security”, trabajo
presentado en el Congreso 2007 de la Latin American Studies Association (LASA),
Montreal, 5 a 7 de septiembre de 2007.
11. “Peligra provisión de gas boliviano a Brasil”, El Diario, Bolivia, http://
www.eldiario.net/noticias/nt070718/3_02ecn.php, 18 de julio de 2007.
12. “Perú: los militares a la calle”, BBC Mundo, 10 de julio de 2007.
13. “Fuerzas Armadas ecuatorianas reprimen levantamiento indígena”, Red
Globe, http://www.redglobe.org/index.php?option=com_content&task=view&id
=494&Itemid=45, 17 de marzo de 2006.
14. “En Tulúa, los soldados, además, fueron atacados con fuego de metralla. Otros 17
soldados resultaron heridos y fueron trasladados a Cali, capital del departamento y tercera ciu-
dad del país. El comando de fuerzas especiales realizaba desde hace 10 días operativos contra
las Águilas Negras, uno de los nuevos grupos que se han formado tras la desmovilización de
los paramilitares.” En Pilar Lozano, “Dos ataques terroristas matan a 18 policías y
militares colombianos en 24 horas”, El País, Madrid, 11 de mayo de 2007.
15. “El problema es particularmente agudo en los casos de abusos militares, incluyendo
aquellos que involucran denuncias creíbles de nexos entre los militares y los paramilitares.
Oficiales de bajo rango son a veces sancionados en casos como éstos, pero rara vez es procesado
un comandante (…) A principios del 2006, se hicieron públicas decenas de acusaciones
de que unidades del ejército habían ejecutado a civiles y habían vestido sus cadáveres con
ropa de guerrilleros para que así pudieran ser considerados como muertos en combate.” En
Human Rights Watch, Informe 2006, http://hrw.org/spanish/docs/2007/01/11/

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Enrique Cabrero Mendoza

Brasil: respuestas del sector

de seguridad a las amenazas
irregulares1

Eliézer Rizzo de Oliveira

La libertad es simple retórica si no va acompañada de derechos que hagan

posible su ejercicio efectivo.
—Michelle Bachelet
Presidente de Chile 2

E
l objetivo de este ensayo es analizar un conjunto de medidas que
el Estado brasileño viene implementando hace algunos años como
respuesta a los crecientes desafíos en el campo de la Seguridad
Pública. Estas acciones se dan en las estructuras policiales y de inteligen-
cia de la Nación y de los estados, y también en las municipalidades.
No fue posible el relevamiento de la totalidad de estos cambios rela-
cionados con las nuevas amenazas o amenazas irregulares. Sin embargo,
cabe destacar que la Policía Federal viene reprimiendo el narcotráfico, el
lavado de dinero, el tráfico de seres humanos, el trabajo esclavo y la co-
rrupción, con el encarcelamiento de delincuentes de cuello blanco y de
los políticos asociados a la criminalidad. Se creó una Fuerza Nacional de
Seguridad Pública para actuar en apoyo a los estados federados.
Está en curso el cambio más significativo que es la profundización de
las responsabilidades de las Fuerzas Armadas en la Seguridad Pública.
El Ejército implanta cambios estructurales y doctrinarios para actuar
contra el terrorismo, aunque según las autoridades nacionales, éste no
exista como fenómeno político. Sin que disminuya el nivel de adies-
tramiento para la defensa del territorio, existen respuestas en el terreno
de la Defensa Nacional en relación al narcotráfico. Se trata particular-
mente de los ejercicios y campañas de las Fuerzas Armadas en la región
amazónica y en otras regiones del Brasil, así como de destinar unidades
del Ejército para “garantizar la ley y el orden”. Vivimos una coyuntura
marcada por la ­participación de las fuerzas militares, generalmente en

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 Eliézer Rizzo de Oliveira
apoyo de las fuerzas policiales, en regiones urbanas que se encuentran
acosadas por la criminalidad.
Se puede prever que estas modificaciones serán profundizadas. Cuando
las tropas brasileñas fueron destinadas a la MINUSTAH, la expresión “Haití
es aquí” pasó a manifestar el sentimiento, o mejor, la postura de que las
Fuerzas Armadas debían actuar sistemáticamente en las regiones con altos
índices de inseguridad. Ante los impedimentos legales, un segundo punto
de vista postulaba: “si es posible en Haití, por qué no en Brasil. Cambiemos
la ley”. Ahora bien, de visita en Haití, el ministro de Defensa, Nelson
Jobim, anticipó la finalización de este ciclo de cambios conceptuales, es-
tructurales y operativos sobre la responsabilidad militar en el campo de la
Seguridad Pública. O sea, es probable que se efectúe una modificación de la
Constitución para fundamentar la participación de las Fuerzas Armadas—
aún más efectiva que en la actualidad—en la Seguridad Pública.3
El crimen organizado—que asocia el tráfico de drogas y de armas, el
contrabando, el tráfico de personas para la prostitución en el país y en el
exterior, etc.- ganó una fuerza y un poder inéditos en los últimos años al
organizar motines en prisiones, asesinatos y actos terroristas. Los líderes
de algunas facciones delictivas se transforman en referentes en el imagi-
nario social, con el objetivo de atraer jóvenes hacia las actividades ilícitas.
A la vez, las políticas sociales son incapaces de conquistar a los jóvenes
y de librarlos de la atracción que el poder despótico de la criminalidad
ejerce sobre ellos y sus comunidades.4
Para los Estados Unidos y sus socios de la Organización del Tratado
del Atlántico Norte, la inmigración ilegal constituye una nueva amenaza.
Aunque miles de inmigrantes ilegales vivan en Brasil, el país no los considera
una amenaza. De cierta manera, el problema puede plantearse al contrario,
ya que miles de brasileños viven ilegalmente en los Estados Unidos y en
otros países, habiendo dejado su país natal en busca de oportunidades de tra-
bajo que allí no encontraban. Una Comisión Parlamentaria de Investigación
trajo a la luz las duras condiciones de vida de estos clandestinos.
1. Las estructuras de seguridad y defensa.
La Constitución Nacional (octubre de 1988) establece una división de
responsabilidades entre Nación y estados y, en el interior de cada uno de
| 120 |
Brasil: respuestas del sector de seguridad a las amenazas irregulares
éstos, entre las policías civil y militar. Como consecuencia de lo estable-
cido en la norma constitucional, varios gobiernos hicieron poco y nada
en las últimas décadas porque consideraron que la responsabilidad de la
Seguridad Pública le correspondería casi exclusivamente a los estados.
La Constitución Nacional, ya modificada cincuenta y tres veces hasta
diciembre de 2006, incluye a las Fuerzas Armadas y a las policías es-
taduales y federales bajo el título “De la Defensa del Estado y de las
Instituciones Democráticas”, en donde también se encuentran los meca-
nismos para enfrentar las crisis institucionales (Estado de Defensa, Estado
de Sitio y Fuerzas Armadas) y la Seguridad Pública. Son tres las misiones
esenciales de las Fuerzas Armadas, además de las acciones de corte social
y la contribución al desarrollo económico, científico y tecnológico del
país. La primera es la “defensa de la Patria”, que implica la disuasión y el
combate contra las amenazas y agresiones provenientes del exterior. Se
trata de la Defensa Exterior, misión por excelencia de las instituciones
militares dentro de los moldes clásicos. Las demás misiones se refieren
al ámbito nacional, a saber, “garantizar los poderes constitucionales” (en
crisis políticas de carácter institucional) y garantizar “la ley y el orden”
(referida a la Seguridad Pública). En todas estas misiones, el carácter ins-
trumental de las Fuerzas Armadas se evidencia en la expresión “por ini-
ciativa de cualquiera de éstos”
Incluyo aquí un comentario tal vez excesivo sobre la potestad presi-
dencial, que es inequívoca en cuanto a la misión externa y a la primera de
las misiones internas (la defensa de las instituciones). Once años después
de la promulgación de la Constitución Nacional, la Ley Complementaria
97 (1999) delimitó el precepto constitucional al exclusivo derecho del
Presidente para acotar la acción de las Fuerzas Armadas, por intermedio
del Ministro de Defensa, a quien éstas están subordinadas.5
Las Fuerzas Armadas actuaron intensamente en la represión política
durante el régimen militar, habiendo creado instituciones y estrategias
para ello (prisión, tortura, Justicia Militar, eliminación de opositores,
etc.). Como lo hemos referido anteriormente, en la actualidad se las em-
plea de forma circunstancial en situaciones especiales: para controlar la
Seguridad Pública y asegurar la autoridad del Estado en zonas de favelas
en Río de Janeiro (1994), para garantizar la seguridad de todas las elec-
ciones en buena parte del territorio nacional, para la seguridad de la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo
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 Eliézer Rizzo de Oliveira
(Río de Janeiro, junio de 1992), para la seguridad de las grandes ciu-
dades durante las huelgas de policías civiles y militares y en una huelga
de trabajadores de refinerías de petróleo (en el gobierno de Fernando
Henrique Cardoso),6 en la distribución de alimentos para los sectores ex-
tremadamente pobres de la región nordestina, para erradicar plantacio-
nes de marihuana, etc. En particular, y con una gran repercusión en los
medios de comunicación, en la seguridad de los Juegos Panamericanos
de Río de Janeiro (en julio de 2007).7
Es importante aquí comentar las prerrogativas de los aparatos poli-
ciales. La Policía Federal tiene la función de policía judicial en los deli-
tos cometidos contra la Nación, además de la vigilancia de las fronteras
marítimas, aeroportuarias y terrestres, de la prevención y represión del
tráfico de drogas y del contrabando. Es responsabilidad de las Policías
Civiles (27 en total) actuar como policías judiciales de los estados que
las mantienen, y determinar las “infracciones penales, excepto las mili-
tares”, en tanto que las Policías Militares (27 igualmente) realizan una
vigilancia ostentiva y represiva para la “preservación del orden público”.
Los cuerpos de bomberos (que son militares) son los encargados del fun-
cionamiento de la Defensa Civil. De un modo general, en cada estado las
policías civiles y militares se encuentran bajo la esfera de la Secretaría de
Estado de Seguridad Pública y responden a la autoridad del gobernador.
Por último, la Constitución autoriza a las ciudades a crear Guardias
Municipales para proteger bienes, servicios e instalaciones públicas. Estos
cuerpos policiales crecieron rápidamente en número y en atribuciones,
no sin conflictos de competencia con las Policías Militares por el ejerci-
cio de la vigilancia ostensiva.
Como se ve, la estructura policial y de Seguridad Pública brasileña
está marcadamente fraccionada. Dicha división opera en detrimento
de la eficiencia, entre otras cosas porque las organizaciones delictivas
no respetan las fronteras internas del país, ni las fronteras con los países
vecinos. Algunas Comisiones Parlamentarias de Investigación (CPI) de
la Cámara de Diputados y del Senado de la Nación identificaron este
dato y sugirieron medidas que apuntan a la cooperación de las policías
de los estados y a nivel nacional, ya que las divisiones artificiales (a
pesar de estar fundadas en culturas organizativas) facilitan la vida de las
instituciones delictivas.
| 122 |
Brasil: respuestas del sector de seguridad a las amenazas irregulares
2. Cuestiones sobre la represión del delito.
No existe en Brasil una percepción social aguda de las nuevas amenazas.
La inseguridad, que deriva de la acción delictiva y de la escasa capacidad
de los organismos del Estado, no está asociada a los fenómenos de la post
Guerra Fría. El delito y los delincuentes deben ser combatidos por las
policías y el Ejército debe ampliar su actuación, ésa es la expectativa cre-
ciente de la opinión pública, con un espacio cada vez mayor en la prensa.
Sin embargo, hay dos niveles de conflicto permanentes. El primero tiene
que ver con la difícil convivencia entre la Policía Federal, por un lado,
y las policías estaduales, por el otro. En el segundo se confrontan las po-
licías estaduales (dentro de cada uno de los estados), cuyas estructuras,
estrategias y condiciones materiales son muy diferentes entre sí.
En estas circunstancias, las nuevas amenazas han servido más para el
uso diplomático que para orientar a la Seguridad Pública y a la Defensa
Nacional.8 El ministro de Relaciones Exteriores, embajador Celso
Amorim, rechaza las “llamadas nuevas amenazas”, que son el “terro-
rismo, tráfico de armas y de drogas, proliferación de armas de destruc-
ción masiva”.9 La política de Defensa Nacional (2005) también se refiere
a ellas: “Los delitos transnacionales de naturaleza variada y el terrorismo
internacional son amenazas a la paz, a la seguridad y al orden democrá-
tico, a las que se enfrenta normalmente con los instrumentos de inteli-
gencia y de seguridad de los Estados”.10
A partir de los años 90, el agravamiento de la criminalidad en las
grandes metrópolis generó respuestas de los gobiernos nacionales con
el propósito de estrechar los vínculos de las Fuerzas Armadas con la
Seguridad Pública. En consecuencia, Río de Janeiro fue una especie de
laboratorio permanente para la misión de “garantizar la ley y el orden”.
La opinión pública fue ampliamente favorable a una participación militar
más intensa, pues cuanto mayor es la sensación de inseguridad y cuánto
menor la percepción de amenazas externas, más intensa y favorable es la
expectativa de la población sobre el empleo de las Fuerzas Armadas en
la Seguridad Pública, entre otros factores, porque las policías carecen de
prestigio social.
La participación de las Fuerzas Armadas en apoyo de la Seguridad
Pública produjo la disminución circunstancial de la criminalidad.11
Concluidas estas operaciones militares, continúa el incremento de los
| 123 |
 Eliézer Rizzo de Oliveira
delitos y el retorno de la sensación (cada vez mayor) de inseguridad. Se
sabe a quien responsabilizar por la seguridad (Ejército, principalmente)
y a quien atribuir las causas de la inseguridad (al crimen organizado, al
narcotráfico y a la ineficiencia policial).
El diario O Globo publicó una serie de artículos, en agosto de este
año, en los cuales señaló que 1,5 millones de habitantes de las favelas se
ven sometidos al poder despótico del narcotráfico, de las milicias y de
los policías sin preparación y muchas veces delincuentes. Son personas
sin acceso a los derechos fundamentales de la democracia,12 en especial
el derecho a la seguridad y a la protección de la vida. Mucha gente es
asesinada o simplemente desaparece: “La desaparición de cuerpos es
una consecuencia de la violencia. La violencia se va perfeccionando
para llevar a cabo delitos corriendo el menor riesgo posible. Ese tipo de
razonamiento perverso, aplicado por razones políticas, se emplea ahora
en la violencia criminal”.13
Según el mismo diario, desde 1993 la Comisaría de Homicidios del
Estado de Río de Janeiro registró 10.464 personas como “desaparecidas”,
el 70% de las desapariciones estarían relacionadas con el narcotráfico y,
más recientemente, con la acción de milicias formadas principalmente
por ex policías14 .
Para combatir el crimen con un mínimo de eficiencia, es necesario
que las policías mantengan una comunicación permanente, integrando
sus métodos y procedimientos. La rivalidad de las policías estaduales entre
sí, y de éstas con las policías federales, dificulta la construcción de este
cuadro de cooperación. Esta es la opinión de especialistas y parlamenta-
rios. El investigador José Vicente da Silva Filho, coronel de Reserva de la
Policía Militar de San Pablo, en respuesta a una pregunta que le formulé,
define un cuadro de tensiones y conflictos que es válido probablemente
para otros estados.
“No crea que exista una cooperación eficiente entre policías civiles y
militares. Sus formaciones, valores, estructuras, salarios, son tan diferen-
tes que se volverían como el agua y el aceite a nivel organizativo. La co-
operación interestadual existe, de alguna forma, hace unos 12 años, pero
es precaria porque ni siquiera hay una cooperación eficaz entre las policías
dentro de cada estado. Los avances son muy modestos, con sistemas de in-
formaciones compartidos muy precarios, incluso para algunas modalida-
des de crimen organizado y muy fragmentado. Para tener una idea de esa
| 124 |
Brasil: respuestas del sector de seguridad a las amenazas irregulares
precariedad, basta decir que la Policía Militar de Río no comparte datos
con la Policía Civil y ésta ni siquiera comparte las diferentes bases de datos
(comisarías especializadas, comisarías distritales). A la Policía Militar de
San Pablo le está prohibido acceder a los datos del Sistema Omega de la
Policía Civil (sistema integrador de las bancos de datos criminales) y la
Policía Civil no puede entrar en el Fotocrim de la Policía Militar (sistema
de datos de delincuentes con fotos que la PM fue obteniendo en el sistema
carcelario a lo largo de los últimos 7 años). En Río la Policía Militar lucha
por la igualdad de salarios con la Policía Civil (que gana casi el doble) y
los comisarios proponen que el coronel gane igual al jefe de los investiga-
dores (lo reflejaron en un documento escrito)”.15
El sociólogo Guaracy Mingardi16 (ex policía civil y asesor del
Ministerio Público de San Pablo) indica algunos factores importantes
sobre la crisis de la Seguridad Pública.
• La elevada burocratización y la falta de comunicación de los
sistemas de datos condicionan la ineficiencia del Poder Judicial.
• Las inversiones en las policías recaen en armas y vehículos, pero
deberían privilegiar los sistemas, los métodos y los salarios de los
policías. Los salarios bajos alientan la corrupción.
• Bajo índice de esclarecimiento de crímenes: “Según las investi-
gaciones, el 70% de los delitos contra el patrimonio no son re-
gistrados en la Policía. Del 30% restante, se investigará sólo una
pequeña parte, el 5%. Eso se debe a que la mayor parte se trata
de hurtos y nadie investiga los hurtos, salvo que sea la casa de un
millonario (...). La policía sólo investiga delitos que involucran
a personas importantes, o donde hay mucho dinero o mucha
violencia.”.
• Método de investigación con empleo de informantes, control de
comunicaciones (pinchar teléfonos) y de tortura: “El pinchado
de teléfonos es reciente, comenzó a usarse hace poco tiempo.
Desde la Constitución de 1988, la tortura disminuyó, pero
aún existe. Hay muchos delincuentes experimentados que sólo
confiesan bajo tortura. La delación es la forma de trabajo de la
Policía. Es el informante, llamado buchón, quien dirá atrás de
quien tiene que ir la Policía. Es una de las maneras de comenzar
con el delincuente para llegar al delito”.
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 Eliézer Rizzo de Oliveira
• Los policías militares trabajan en la seguridad privada y en la
Seguridad Pública privatizada: “No se contrata al PM porque
es mejor que el vigilador común. Se lo contrata porque, siendo
PM, cuando llame a la Policía comunicando algún delito en el
lugar, el patrullero llegará más rápido”.17
3. Algunas respuestas del Estado brasileño.
Un fenómeno efectivamente nuevo está poniendo en jaque la estructura
de la Seguridad Pública en Brasil: la ampliación de las estructuras, de las
modalidades, y del comportamiento de las organizaciones delictivas que
dominan sistemas carcelarios y llevan a cabo el terrorismo, que asesinan
a autoridades (judiciales y policiales) y a presidiarios, promueven ataques
armados contra el Poder Judicial, la Policía Civil y la Policía Militar. Se
trata del terrosismo del crimen organizado.
Algunas organizaciones delictivas se estructuraron a partir de los
años 90. La organización pionera es el Comando Vermelho, que nació a
finales de la década del 60 en Río de Janeiro. Continúa en actividad y
coopera con la organización más conocida de todas, probablemente la
más poderosa—el Primer Comando de la Capital (PCC)—al cual se le
atribuye buena parte del tráfico de drogas en San Pablo (inclusive en las
prisiones), tráfico de armas, asesinatos de autoridades y de delincuentes
de bandos contrarios, etc. Según el periodista Percival de Souza, el PCC
se organizó de modo complejo y descentralizado (conforme el modelo
de los partidos revolucionarios), amplió sus actividades hacia países ve-
cinos, actuando con extrema violencia en la organización de rebeliones
de buena parte de las penitenciarías del Estado de San Pablo. Su éxito es
inversamente proporcional a la eficiencia de la Justicia, de las policías y
de la administración de las prisiones.
Las raíces del PCC generaron metástasis, creciendo y multiplicándose de
San Pablo hacia otros estados, y de éstos hacia otros países, como Paraguay,
Bolivia y Colombia, volviéndose internacional. (...) En el auge de los ataque
del PCC a la ciudad de San Pablo en el mes de mayo de 2006, la fragili-
dad del Estado y las divergencias entre las autoridades se hicieron evidentes.
Policías muertos, unidades policiales ametralladas, autos de la policía alcan-
| 126 |
Brasil: respuestas del sector de seguridad a las amenazas irregulares
zados por tiros, población amedrentada. La espantosa situación daba una
muestra del poderío del PCC.18
En mayo de 2006, el PCC atacó instalaciones de la Policía Civil y de
la Policía Militar, en San Pablo y en innumerables ciudades del interior,
asesinó policías e instaló el caos.19 Los policías se replegaron a las comisa-
rías y a los cuarteles, el tránsito urbano y carretero quedó sin orientación
y protección, el transporte colectivo entró en crisis y millones de perso-
nas interrumpieron sus actividades productivas y retornaron a sus hogares
con sensación de gran inseguridad.20 La reacción policial fue arrasadora,
haciendo víctimas a decenas de personas presumiblemente relacionadas
al PCC. El terror de Estado se contrapuso al terror delictivo, un precio
elevadísimo para el funcionamiento del Estado de Derecho.
Esta modalidad de terrorismo toma fuerza en Brasil, y no se debe
desechar la hipótesis de terrorismo propiamente político. La posición de
los Estados Unidos es conocida: existe apoyo financiero al terrorismo is-
lámico en la región de la Triple Frontera (Brasil, Argentina y Paraguay).
Los presidentes Fernando Henrique Cardoso y Luís Inácio Lula da Silva
no aceptaron la existencia de terrorismo político en el país.
Ejército Brasileño.
Pese a esta posición gubernamental, el Ejército está adaptando su estruc-
tura para combatir el terrorismo. La Brigada de Operaciones Especiales
con sede en Goiânia, cercana a la Capital Federal, integra la Fuerza de
Acción Rápida destinada a enfrentar acciones terroristas. Sería también
el caso de una “Autoridad contra el terrorismo”, sobre la cual se carece de
informaciones, que el gobierno brasileño estaría por implementar desde
2005 a partir de la propuesta de la Comisión de Relaciones Exteriores y
Defensa Nacional de la Cámara de Diputados, atendiendo a las decisio-
nes del Consejo de Seguridad de la ONU.21
Otra modificación en el ámbito del Ejército es la especialización de
algunas Brigadas para controlar disturbios. Se trata de la aplicación del
poder de policía en regiones de frontera, pero también en otras partes del
territorio (Ley Complementaria 117, de 2004). El caso más destacado es
el de la 11ª Brigada de Infantería Liviana (reemplaza a la 11ª Brigada de
Infantería Blindada) de Campinas, interior de San Pablo, que actúa en la
zona más desarrollada del país. Por lo tanto, lo que era esporádico se está
| 127 |
 Eliézer Rizzo de Oliveira
volviendo una función especializada del Ejército, pasando a tener mayor
importancia dentro de la institución en términos de recursos humanos,
materiales, preparación y doctrina.22
Junto a la Marina y a la Aeronáutica, el Ejército ha participado en la
Amazonia de operaciones conjuntas de defensa del territorio y de com-
bate al narcotráfico. Se han venido efectuando operaciones de adiestra-
miento en otras regiones del país.
Abin (Presidencia de la República) y Sivam (Fuerza Aérea Brasileña y
Casa Civil).
Comentaré sucintamente la creación de dos estructuras vinculadas
a la seguridad del Estado. La primera está relacionada con el área de
Inteligencia. La reorganización de las estructuras nacionales, traducida en
la Constitución Federal, eliminó el Consejo de Seguridad Nacional que
había sido un espacio privilegiado para que las Fuerzas Armadas influen-
ciaran sobre el conjunto de políticas nacionales. Se conservó el Servicio
Nacional de Seguridad, creado en 1964 y muy involucrado en la represión
política. No obstante, el presidente Collor de Mello lo disolvió en 1990.
La Secretaría de Asuntos Estratégicos, que lo vino a sustituir, no se ocupó
de la producción de informaciones sensibles sino de otros temas.
El presidente Fernando Henrique Cardoso creó la Agencia Nacional
de Inteligencia 23 (1999) para llevar a cabo una política de inteligencia
de las Fuerzas Armadas, de la Policía Federal y de las policías estaduales.
Hasta este momento, la Abin (forma parte del Gabinete de Seguridad
Institucional de la Presidencia de la República) no tiene un destacado
desempeño en el país. No obstante, el presidente Lula está ampliando el
marco de actuación de la Abin en la lucha contra el crimen organizado,
el narcotráfico y otros delitos.
La segunda estructura es el Sivam—Sistema de Vigilancia de la
Amazonia—24, implantado entre 1994 y 2002. Está formado por una es-
tructura de radares fijos y radares localizados en aviones, además de comu-
nicaciones por satélite, con el objetivo de vigilar el territorio amazónico
(cerca del 60% del territorio brasileño) en lo relativo a las actividades ile-
gales sobre el medio ambiente, vuelos irregulares, aeropuertos clandesti-
nos, quemadas, plantaciones sospechosas, narcotráfico, etc. Al Sivam se lo
asocia con la represión de los vuelos irregulares, generalmente de peque-
ños aviones sospechosos de transportar drogas, armas y otros productos.
| 128 |
Experiencias municipales de participación y deliberación en México
El gobierno brasileño aprobó una ley que posibilita derribar las aeronaves
en vuelo irregular e ilegal. De ahí el nombre “ley del derribamiento”.25
La autoridad responsable es el Comandante de la Aeronáutica.26
La “ley del derribamiento” significa una respuesta dura del Estado
brasileño a la criminalidad, en especial al narcotráfico, en una parte alta-
mente vulnerable de su territorio.
Ministerio de Justicia
La Policía Federal forma parte del Ministerio de Justicia, al cual le cabe
coordinar una política de seguridad a nivel nacional. Pero la realidad de la
Seguridad Pública es tan compleja que algunos candidatos a la Presidencia
de la República, en las elecciones del año pasado, propusieron la creación
del Ministerio de Seguridad Pública, idea que me parece adecuada.
La primera adaptación reciente del Ministerio de Justicia a los nue-
vos desafíos de la seguridad fue la creación de la Secretaría Nacional de
Asuntos de Seguridad Pública (Senasp). Su tarea es coordinar la coopera-
ción entre la Nación y los estados. En los últimos diez años se adoptaron
tres políticas a nivel nacional, una de las cuales es el actual Programa
Nacional de Seguridad con Ciudadanía (Pronasci), el cual propone
aquello que los programas precedentes no lograron: una efectiva política
nacional de seguridad.
La Policía Federal desarrolla una amplia línea de políticas contra el
narcotráfico, el lavado de dinero, el tráfico de personas, etc. En octu-
bre de 2004 el ministro Márcio Thomaz Bastos lanzó la Campaña de
Combate al Tráfico Internacional de Personas, co-promovido por la
Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC).
El gobierno nacional adoptó el registro obligatorio de armas, con reglas
muy firmes. En todo caso, con muy escasas excepciones, la portación de
armas es un delito al que no le cabe el pago de fianza.
Existe un sistema nacional de represión al lavado de dinero, que abarca
la Justicia Federal, el Ministerio Público Federal, el Banco Central y el
Ministerio de Justicia.27
Una innovación relevante en la Policía Federal y en algunas policías
civiles estaduales es la creación de sectores especializados en la lucha
contra los secuestros. El gobierno del Estado de San Pablo cuenta con
Comisarías antisecuestro en la capital y en algunas de las grandes ciuda-
des paulistas.
| 129 |
 Carlos A. Rodríguez Wallenius
Organizaciones armadas de la izquierda revolucionaria secuestraron a
diplomáticos para combatir la dictadura militar. La primera víctima fue
el embajador americano Charles Burke Elbrik, en 1968, a quien dejaron
en libertad luego de la liberación de presos políticos. Otros diplomáticos
extranjeros fueron secuestrados con motivos similares.
Hoy en día los secuestros tienen diferentes motivaciones y duración.
El secuestro-express es de corta duración; su objetivo es extorsionar bajo
la amenaza de emplear la violencia. Los secuestradores mantienen a las
víctimas adentro de autos u otros lugares mientras extraen dinero de sus
cuentas bancarias. El segundo tipo es más complejo, pues implica una
logística para esconder a las víctimas (pueden ser niños, jóvenes, personas
maduras o ancianos) durante un tiempo indeterminado en que se nego-
cia el rescate con las familias de los secuestrados.
El secuestro del empresario Abílio Diniz (en el que participó una
pareja de canadienses) ocurrió durante la primera elección presidencial
luego de la dictadura militar. En los años recientes, uno de los secues-
trados más famosos fue el empresario Washington Olivetto, publicitario
de gran prestigio nacional, cuyo lugar de cautiverio se localizaba en un
barrio de clase media de San Pablo. Los secuestradores pertenecían a una
organización de extrema izquierda de Chile.
Por último, hago referencia a la Fuerza Nacional de Seguridad
Pública 28 que el presidente Lula creó a comienzos de su primer mandato
para apoyar a las policías estaduales en circunstancias graves. Este cuerpo
policial-militar no es fijo, por lo tanto no tiene una estructura perma-
nente. Sus integrantes provienen de las Policías Militares de los estados,
bajo reglas que incluyen la participación voluntaria, el pago de salarios,
obra social, viáticos, etc.29 El puesto de comando de las operaciones le
corresponde a un coronel propuesto por el Ministerio de Justicia.
Comisiones Parlamentarias de Investigación: una respuesta especial del
Poder Legislativo.
Examinemos ahora la actividad de investigación de la Cámara
de Diputados y del Senado de la Nación en recientes Comisiones
Parlamentarias de Investigación sobre el robo de cargas y el tráfico de
armas. Las CPI son instrumentos, a la vez, importantes y problemáticos.
Su importancia deviene del poder para investigar, convocar a personas
para declarar como testigos o sospechosos, incluso bajo coacción, ordenar
| 130 |
Experiencias municipales de participación y deliberación en México
su encarcelamiento, etc. Los problemas se originan frecuentemente en la
falta de respeto a los derechos individuales. En especial cuando, frente a
sospechas o evidencias de responsabilidad penal, los diputados y senado-
res miembros de las CPI invitan a los deponentes a probar su inocencia,
cuando la Constitución garantiza la presunción de inocencia, siendo la
comprobación de la culpa una responsabilidad del Estado. La transmisión
televisiva de las sesiones de las CPI alienta a los parlamentarios a no res-
petar los límites éticos, jurídicos y políticos de las propias CPI. A pesar de
esto, dichas comisiones han obtenido resultados muy importantes para la
vida de Brasil en lo que se refiere a la Seguridad Pública.
El robo de las cargas de los camiones y las embarcaciones llegó a tal
nivel de gravedad que se creó una CPI en el año 2000 con la “finalidad
de investigar, en todo el país, el elevado crecimiento del robo de cargas
transportadas por las empresas de transportes carreteros, ferroviarios y
fluvio-marítimos”.30 El informe, aprobado a comienzos de 2003,31 con-
tiene las siguientes conclusiones:
• Dar a la Policía Federal la responsabilidad de reprimir el robo
de cargas, de manera que pueda actuar en todo el territorio
nacional;
• Participación de las industrias y de las empresas transportadoras
en la prevención del robo de cargas (mediante la emisión de la
documentación correspondiente);
• Ampliación de la pena de prisión para el delito de receptación,
junto con multas y penas a nivel tributario;
• Lucha contra la connivencia policial con el crimen organizado;
• Aprobación urgente del “Sistema Nacional de Prevención,
Control y Represión del Hurto y Robo de Vehículos y Cargas”,
previéndose la cooperación entre los estados y la Nación en los
niveles financieros y policiales, entre otros, para poder de superar
el problema de las fronteras interestaduales;
• Aprobación de legislación sobre el desguace de vehículos;
• Apoyo a la implantación del Banco Nacional de Datos sobre el
robo de cargas (Ministerio de Justicia);
• Creación de Comisarías y Juzgados especializados en el abordaje
de estos delitos;
• Actualización del “Sistema de Integración Nacional de
| 131 |
 Eliézer Rizzo de Oliveira
Informaciones de Justicia y Seguridad Pública” (INFOSEG), para
interconectar los bancos de datos estaduales sobre vehículos;
• Medidas finales tomadas por la CPMI: procesamiento de varios
acusados por asociación ilícita, falsificación de papeles públicos,
solicitud de investigaciones complementarias del Ministerio
Público, propuesta de modificación de diversas leyes, de manera
de incluir la tipificación del delito de robo de cargas.
El tráfico de armas se está desarrollando a todo vapor en Brasil.
El informe (noviembre de 2006) de la Comisión Parlamentaria de
Investigación que examinó este tema destacó los siguientes factores:
• la ausencia de tipificación de “crimen organizado” en el ordena-
miento jurídico beneficia a las organizaciones delictivas;
• el narcotráfico que se desarrolla en las favelas y lugares de bajos
ingresos es la otra cara de la moneda de los delitos de “guante
blanco” llevados a cabo en ambientes respetables de la economía
y de la política;
• asociación entre el crimen organizado y el narcotráfico en las
prisiones. Esto se da, en buena medida, porque la corrupción
policial posibilita que los teléfonos celulares lleguen al interior de
los presidios;
• Las fuentes de abastecimiento de armas ilegales se localizan
principalmente en las ciudades fronterizas a Brasil y en algunos
aeropuertos internacionales de los Estados Unidos. Sin embargo,
buena parte de las armas capturadas se fabrican en el país y se
venden al exterior (de donde vuelven como contrabando), ade-
más de las que provienen de robos de arsenales de la policía y del
Ejército brasileño, de empresas privadas de seguridad, de colec-
cionistas, de militares y policías civiles, además de otras fuentes.
Algunas de las sugerencias de esta CPI al Poder Ejecutivo acerca del
narcotráfico son: (a) incluir en el Código Penal una tipificación de las
“conductas ilícitas de las facciones del crimen organizado” y del “terro-
rismo criminal, separadamente de la lista de los delitos políticos”; (b)
preservar el Régimen Disciplinario Diferenciado, que aísla en celdas in-
dividuales a los principales líderes de las organizaciones delictivas, com-
| 132 |
Brasil: respuestas del sector de seguridad a las amenazas irregulares
batiendo así la comunicación entre los presos y de éstos con el mundo
exterior; (c) controlar las comunicaciones en las prisiones y las “entre-
vistas entre los presos y sus abogados”; (d) liberar los recursos financieros
previstos para el sistema carcelario.
A título de conclusión.
El ensayo procuró examinar algunos cambios que actualmente ocurren
en los aparatos de seguridad pública y Defensa Nacional en el Brasil. Dos
líneas se dirigen hacia una intersección: por un lado, la ampliación de las
funciones de las Fuerzas Armadas, para otorgarle al Ejército el amparo
legal y jurídico a fin de actuar directamente en la Seguridad Pública, en las
áreas en que el control del narcotráfico prácticamente torna inviable la ac-
ción del Estado. Por otro lado, la creación de estructuras nuevas en el área
policial, como es el caso de la Fuerza Nacional de Seguridad Pública.
La Seguridad Pública adolece de una falta de continuidad en las po-
líticas del sector. Esta actitud comenzó a cambiar con el gobierno de
Fernando Henrique Cardoso, que adoptó una Política Nacional de
Seguridad Pública con un fuerte estilo improvisador. En el actual go-
bierno nacional, se ejecutaron otras dos políticas con el mismo objetivo.
Todo indica que el proceso iniciado por el presidente Cardoso será
concluido por el presidente Lula sobre dos bases. La primera: la Seguridad
Pública es un tema nacional y merece toda la atención de la Nación. La
segunda: las barreras puestas a la posibilidad de que el Ejército se involu-
cre en este campo están siendo reemplazadas por la militarización de la
Seguridad Pública.
A propósito, la aproximación de las Fuerzas Armadas al delito—con el
objetivo de combatirlo—podrá generar tres efectos nefastos. El primero
es el contagio con el poder corruptor del narcotráfico. O sea, la corrup-
ción podrá ganar cuerpo en el aparato militar. El segundo es la posibilidad
de manchar la personalidad y el honor militar a raíz del empleo de la vio-
lencia sin base legal en el combate directo (más propio de la guerra de que
de la Seguridad Pública) al delincuente, en la violación de los domicilios
y, sobre todo, en la utilización de la tortura. Estos aspectos son comunes
en los aparatos policiales, como lo fue también en el Ejército a lo largo
del régimen militar. La recuperación de la legitimidad y del honor militar
es un producto democrático que puede llegar a encontrarse bajo fuerte
presión y riesgo si el Ejército asume graves y frecuentes ­responsabilidades
| 133 |
 Eliézer Rizzo de Oliveira
en la Seguridad Pública. Este alerta proviene, sobre todo, de autoridades
militares. Finalmente, puede ocurrir que el instrumento militar termine
convirtiéndose en un sujeto político autónomo. La autonomía militar,
como se sabe, es contradictoria con la democracia.
Bibliografía
BRASIL. Constitución Federal 1988.
BRASIL. Ley Complementaria 97/99 y 117/2004.
Carlos Magno Nazareth Cerqueira y João Ricardo W. Dornelles. A Polícia e os
Direitos Humanos. Río de Janeiro: Freitas Bastos, 1988.— (Polícia amanhã.
Textos fundamentais; 1).
João Paulo Soares Alsina Jr. Política Externa e Política de Defesa no Brasil: Síntese
imperfeita. Brasília: Câmara dos Deputados, Coordenação de Publicações,
2006.—(Série ação cultural. Temas de interesse do Legislativo; n. 9).
Juan E. Méndez, Guillermo O´Donnel y Paulo Sérgio Pinheiro (0rg.).
Democracia, violência e injustiça. O não-Estado de Direito na América Latina.
Traducción de Ana Luiza Pinheiro y
Octacílio Nunes. San Pablo: Paz e Terra, 2000.
Marco Antônio Uchoa. O caminho das pedras. San Pablo: Editora Ática, 1996.
Rogério Bastos Arantes. Judiciário e Política no Brasil. San Paulo: Idesp: Editora
Sumaré: Fapesp : Educ, 1997.—(Série Justiça)
Notas
1. Seminario Internacional “Las Reformas al Sector Seguridad en América
Latina y el Impacto de las Amenazas Irregulares”. 10 de septiembre de 2007.
National Defense University, Center for Hemispheric Defense Studies y Woodrow
Wilson Center, The Latin American Program. Sede del CHDS. Washington, DC,
Estados Unidos.
2. Carlos Peña González. “Los que digan que no han sido empoderados,
mienten’’. El Mercurio, Chile, 19.08.2007 (Entrevista de la presidente Michelle
Bachelet). http://diario.elmercurio.com/2007/08/19/_portada/_portada/noticias/
E17CB7C0-FF16-4993-86F6-5E2B71C3A4FA.htm?id={E17CB7C0-FF16-4993-
86F6-5E2B71C3A4FA}
3. El Ministro de Defensa estaría dispuesto a proponer una modificación en
la legislación con el fin de contemplar la actuación del Ejército en la Seguridad
Pública, de que Haití configuraría un “laboratorio”. Tânia Monteiro. Jobim ad-
mite militares na segurança. O Estado de S. Paulo, 04.09.2007
| 134 |
Brasil: respuestas del sector de seguridad a las amenazas irregulares
4. Para una perspectiva antropológica y política del dominio del narcotráfico
en la vida asociativa de las favelas de Río de Janeiro, véase: Luiz Eduardo Soares.
Meu casaco de general: 500 dias no front da Segurança Pública no Rio de Janeiro.
San Pablo: Companhia das Letras, 2000. Cap. 8: “A tirania do narcotráfico”, p.
258-298.
5. “...compete al Presidente de la República la decisión de emplear las Fuerzas
Armadas por iniciativa propia o a solicitud de cualquiera de los poderes constitu-
cionales [Legislativo y Judicial], por intermedio de los presidentes del Supremo
Tribunal Federal, del Senado Federal o de la Cámara de Diputados”. LC 97-1999,
art. 15, § 1º.
6. Eliézer Rizzo de Oliveira. Democracia e Defesa Nacional. Barueri, SP:
Manole, 2005, p. 197-219.
7. Una visión francamente contraria a la participación de las Fuerzas Armadas
en la Seguridad Pública se encuentra en: Jorge Zaverrucha. FHC, forças armadas e
polícia. Ente o autoritarismo e a democracia (1999-2002). Rio de Janeiro: Record,
2005.
8. Investigadores del Mercosur han realizado un logrado trabajo sobre las
nuevas amenazas. Véase: Suzeley Kalil Mathias e Samuel Alves Soares (eds). Novas
ameaças: dimensões e perspectivas. São Paulo: Sicurezza, 2003.
9. Celso Amorim, Ministro de Relaciones Exteriores. Política Externa do
governo Lula: os dois primeiros anos. Rio de Janeiro, IUPERJ: Análise de
Conjuntura OPSA (nº 4, marzo de 2005), p. 12.— Disponible en: http://obser-
vatorio.iuperj.br/artigos_resenhas/Artigo%20Celso%20Amorim.pdf —acceso el
23.08.2007.
10. Disponible en el sitio del Ministerio de Defensa: http://www.defesa.gov.br.
11. Durante los juegos Panamericanos “un gran aparato de más de 10.000 hom-
bres, entre policía civil, militar y miembros de la Fuerza Nacional de Seguridad,
hizo de Río una ciudad casi sin violencia durante un mes. Una especie de paraíso
desconocido en los últimos 20 años. No sólo hubo paz en la ciudad -disminuyeron
hasta un 80% los homicidios y asaltos-, sino también en las martirizadas favelas, en
cuyas estrechas callejuelas se cruzan a diario los tiros de la policía, de las bandas de
traficantes y de las milicias que pretenden defender por su cuenta a los habitantes”...
Juan Árias.Vuelve la guerra de las favelas. El País, España, 03.08.2007.
12. “En el pasado, cuando la libertad fue robada, los objetivos principales eran
intelectuales y jóvenes de clase media. Hoy, es exclusivamente la población pobre,
que no tiene asistencia del Estado o acceso a la Justicia. Traficantes, milicianos
y policías dictan las reglas, matan, torturan, queman cuerpos. Son ellos lo que
dictaminan qué es verdad y qué es mentira y quienes establecen los castigos.
Para los especialistas, es un régimen de terror que supera, en muchos aspectos, la
arbitrariedad militar. Las víctimas, asustadas, se refugian en el silencio y raramente
aparecen como testigos o en procesos judiciales” Carla Rocha, Dimmi Amora,
Fábio Vasconcellos y Sérgio Ramalho. Democracia não sobe morro. O Globo,
19.08.2007.
| 135 |
 Eliézer Rizzo de Oliveira
13. Esta afirmación es del abogado José Gregori, ministro de Justicia del
gobierno de Fernando Henrique Cardoso. Carla Rocha, Dimmi Amora, Fábio
Vasconcellos y Sérgio Ramalho. Desaparecidos hoje ultrapassam 7 mil; na ditadura
militar, 136. O Globo, 19.08.2007.
14. Carla Rocha, Dimmi Amora, Fábio Vasconcellos y Sérgio Ramalho.
Desaparecidos hoje ultrapassam 7 mil; na ditadura militar, 136. O Globo, 19.08.2007.
15. El sitio José Vicente da Silva Filho - http://www.josevicente.com.br/ - pre-
senta estudios, investigaciones, datos y materiales diversos, de excelente calidad,
sobre Seguridad Pública en Brasil.
16. Aline Pinheiro. Livre, leve e solto. (Entrevista con Guaracy Minardi).
Revista Consultor Jurídico, 27 de noviembre de 2005. Disponible en: http://con-
jur.estadao.com.br/static/text/39765,1. Acceso el 18.08.2007.
17. Aline Pinheiro. Livre, leve e solto. (Entrevista com Guaracy Minardi).
Revista Consultor Jurídico, 27 de noviembre de 2005. Disponible en: http://con-
jur.estadao.com.br/static/text/39765,1. Acceso el 18.08.2007.
18. Percival de Souza. O sindicato do crime. PCC e outros grupos. San Pablo:
Ediouro, 2006, p. 24 y 39.
19. Algunos datos resumen la dimensión de su poder terrorista: “5.100 ómnibus
dejaron de circular, quedando 5 millones de personas sin transporte.El 40% de las
escuelas particulares y públicas de enseñanza básica y media de la capital suspendie-
ron las clases. 12 universidades hicieron lo mismo. 12 shopping centers cerraron sus
puertas. Los 3.000 locales comerciales de la calle 25 de Março (centro comercial
de gran movimiento) cerraron sus puertas a mitad de la tarde. Otros centros de
comercio importantes (...) hicieron lo mismo. El aeropuerto Santos Dumont, en
Río, canceló 15 vuelos hacia San Pablo alegando falta de seguridad. Con toda la
población corriendo hacia sus casas, a las 17h30 el congestionamiento en la ciudad
era cuatro veces mayor del normal (...) A las 22 horas, ya no se veían autos ni
peatones por las calles”. Marcelo Carneiro y Camila Pereira. Terror em São Paulo.
Veja. Edición 1957, 24 de mayo de 2006
20. “Hasta las 22 horas de ayer, hubo 115 ataques cuyo blanco eran instala-
ciones policiales, edificios de la Justicia y agentes. El número de muertos llegó a
77 personas: 20 policías militares, 6 policías civiles, 8 agentes penitenciarios, 3
guardias civiles, 2 civiles, 23 supuestos delincuentes y 15 presos. Por lo menos 44
personas quedaron heridas. En las cárceles, las situación empeoró vertiginosamente
en el Día de la Madre. El sábado se contabilizaron 24 rebeliones—sin muertes-,
ayer se amotinaron presos y presas en 71 de los 105 presidios de régimen cerrado:
se consideraba que sólo 25 se hallaban controlados hasta las 22 horas. Tomaron
como rehenes a 237 empleados, además de visitantes. En Jaboticabal, un director
de la prisión tuvo el 70% de su cuerpo quemado”. PCC queima ônibus e ameaça
economia. Mortos chegam a 77. O Estado de S. Paulo, 15.05.2006.
21. Claudio Dantas. Temor de atentados leva o Brasil a criar gabinete que cen-
tralizará
dados militares, policiais e de inteligência. Correio Braziliense, 25.09.2005.
| 136 |
Brasil: respuestas del sector de seguridad a las amenazas irregulares
Disponible en: http://www.defesanet.com.br/sof/cb_bda_opesp.htm. Acceso el
30.08.2007.
22. Además de las Brigadas de Goiânia y Campinas, forman parte de
las fuerzas de acción rápida -que pueden actuar en el plano de la Seguridad
Pública- la Brigada de Infantería Paracaidista (Río de Janeiro), 12ª Brigada de
Infantería Liviana (Caçapava, SP), 1ª Brigada de Artillería Antiaérea (Guarujá,
SP), Comando de Aviación del Ejército (Taubaté, SP), Centro de Evaluación de
Adiestramiento del Ejército (Río de Janeiro), Centro de Instrucción de Blindados
(ídem), Centro de Instrucción de Operaciones de Paz (ídem), 6º Grupo Lanzador
Múltiple de Cohetes (Formosa, GO), 1ª Compañía de Guerra Electrónica
(Brasilia) y Compañía de Defensa Química, Biológica y Nuclear (Río de Janeiro)
23. Ley 9.883, del 07.09.1999. Más informaciones en: www.abin.gov.br.
24. www.sivam.gov.br.
25. Ley nº. 9.614, del 05.03.1998.
26. “Derribar una aeronave en vuelo, condenando, naturalmente, a sus ocu-
pantes a la muerte, no es una decisión simple o trivial. Para hacer eso tenemos
que tener el 100% de seguridad de que la aeronave está, de hecho, realizando
una acción contraria a los intereses nacionales, hablando más claramente, te-
nemos que tener el 100% de certeza de que está transportando contrabando o
traficando drogas. No puede haber espacio para dudas, es obligatoria la certeza
absoluta”. Brigadier Teomar Fonseca Quírico. Lei do abate: problema ou solu-
ção. Documento del 27 de octubre y puesto en el sitio de la FAB el 13.11.2002.
Disponible en: www.defesanet.com.br (18.11.2002). Acceso el 05.09.2007
27. “Estratégia Nacional de Combate à Lavagem de Dinheiro - ENCLA 2004
- Gabinete de Gestão Integrada de Prevenção e Combate à Lavagem de Dinheiro”.
Ministerio de Justicia. http://www.mj.gov.br/drci/arquivos%20iniciais/ENCLA-
2004.pdf - acceso el 14/11/2004.
28. Véase el conjunto de diapositivas muy informativas sobre las condiciones
legales y estructurales de la Fuerza Nacional de Seguridad Pública.. Disponible en:
www.segurancacidada.org.br/observatorio/textos/apresentacao3fnsp.ppt. Acceso
el 04.09.2007.
29. Sobre las condiciones para la cooperación de la Nación con los Estados y
el Distrito Federal en el plano de la Seguridad Pública véase la Medida Provisoria
345, de 14.01.2007. Disponible en: www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.
asp?CodTeor=433241. Acceso el 04.09.2007.
30 Disponible en: http://www.senado.gov.br/web/comissoes/CPI/Cargas/
RelFinalCargas.pdf. Acceso el 29.08.2007.
31. Informe publicado en el Diario del Senado Federal Año LVIII, Sup. Ao nº
018. Martes 11.03.2003. Brasilia, DF.
| 137 |
 Comentarios Panel 3

Luis Bitencourt

E
ste fue un panel sorprendente, no por lo que el título de la confe-
rencia prometía, sino por lo que dejó de proporcionar.
La conferencia que da título a este panel sugería la compara-
ción entre tres experiencias—Argentina, Brasil y Chile—y sus respecti-
vas percepciones, con relación a las llamadas amenazas irregulares. Por sí
solos, estos países son claramente capaces de atraer la atención. Son tres
países importantes que comparten la misma sub-región estratégica, el
Cono Sur de Suramérica, y que tienen considerable poder de influencia
regional. Además, son países que también comparten semejanzas impor-
tantes en sus respectivas historias políticas recientes, principalmente el
hecho de que, aproximadamente en el mismo período, los tres estaban
gobernados por regímenes dictatoriales militares. De la misma forma y,
nuevamente en épocas relativamente paralelas, asistieron a la erosión de
estos regímenes mediante delicados procesos de transición política que
llevaron a su reemplazo por democracias.
No obstante las similitudes, como cualquier observador atento es
capaz de percibir, estas semejanzas pueden ser engañosas, porque existen
distinciones importantes en los detalles de estos procesos. En este con-
texto, analizar y comparar las percepciones vigentes en estos países con
relación a las amenazas irregulares resulta una invitación casi irresistible.
Los trabajos acá presentados no permitieron tal comparación. Y esto
se debió a tres razones principales, dos de carácter metodológico y una
de carácter más subjetivo. La primera tiene relación con el nivel de aná-
lisis definido por los panelistas. En última instancia el panel ofreció tres
perspectivas nacionales distintas tal y como se esperaba, pero no incluyó
distintos niveles de análisis (regional, sub-regional y doméstico) en la
ponderación de cada uno de los casos. En consecuencia, faltó un ejerci-
cio de superposición que permitiese comparación entre las experiencias
nacionales presentadas.
La segunda razón está relacionada a los conceptos fundamentales ma-
nejados por los panelistas. No solamente definieron de manera diferente

| 139 |
 Luis Bitencourt
los conceptos manejados, sino que los panelistas también les atribuyeron
distinta importancia dentro de los contextos considerados. Por ejemplo,
los tres interpretan de manera diferente el significado de “nuevas amena-
zas” o de “amenazas irregulares”. Como consecuencia utilizan diferentes
parámetros para evaluar la eficacia y la oportunidad de las respuestas de
los estados a tales amenazas.
La tercera razón tiene que ver con preferencias individuales. Los tra-
bajos demostraron enfoques muy diferentes ante la vieja cuestión de las
relaciones cívico-militares. La misma está inevitablemente embutida en
el problema propuesto por el panel, quizás en acuerdo con el creciente
desinterés que los académicos vienen demostrando en esta cuestión, que
era muy atractiva cuando la mayoría de los países latinoamericanos esta-
ban bajo dictaduras militares o en tránsito hacia gobiernos democráticos,
pero que acabó por caer de moda como tema académico, proporcional-
mente al fortalecimiento de regímenes democráticos en la región.
Rut Diamint ofreció una inspirada explicación de la perspectiva ar-
gentina. Sin embargo, se mostró mucho mas interesada en las perspecti-
vas de cooperación en defensa sub-regional y en el eventual impacto de
las “nuevas amenazas” sobre el ámbito doméstico de la política argentina.
Lucía Dammert, por su parte, se centró en la transición política chilena
y en la definición orgánica de la seguridad pública en el nuevo ambiente
democrático chileno, pero estuvo menos interesada en las redefiniciones
de misiones de los militares luego de la transición a la democracia. Y
Eliézer Oliveira nos pintó un cuadro de un Brasil asustado, desde del
punto de vista de los ciudadanos que viven en los principales centros
urbanos del país. En esto sentido, se mostró absolutamente convencido
de que el estado brasileño está perdiendo la lucha contra la criminalidad
urbana doméstica, y admitió la utilización de todos los medios disponi-
bles, incluyendo fuerzas militares, para combatir el crimen.
Por lo tanto, hay que reconocer que tantas diferencias en los cor-
tes analíticos de las presentaciones dificultan su comparación, al punto
de frustrar a un observador menos atento. Sin embargo, e interesan-
temente, el panel acabó siendo bastante provocativo, exactamente en
razón de los mensajes menos obvios contenidos en tales diferencias
conceptuales y analíticas, principalmente porque provienen de tres ex-
pertos profundamente familiarizados con las cuestiones de seguridad y
de defensa en la región.
| 140 |
Comentarios: Panel 3
En el punto en que los trabajos presentaron alguna convergencia,
los tres acordaron que en sus respectivos países, así como en la región
latinoamericana en general, las amenazas no provienen de otros esta-
dos. Y también convinieron que aunque las perspectivas de un atentado
terrorista existan hoy para cualquier país, no hay evidencia concreta de
que en el Cono Sur pueda considerarse el terrorismo como una ame-
naza inminente.
Al discutir las amenazas irregulares, Dammert y Oliveira subrayaron
el problema del crimen—organizado o no—en Chile y Brasil, respecti-
vamente. Demostraron que existen profundas diferencias entre una rea-
lidad y otra, tanto en la dimensión del problema como en sus posibles so-
luciones, en primer lugar, porque el crimen no es una situación tan grave
en Chile como lo es en Brasil. Y también—como Dammert asegura
con relación a la transición chilena hasta la democracia y las soluciones
a problemas de criminalidad—los espacios militares en Chile quedaron
claramente definidos, por lo cual no hay ninguna interferencia militar
en el aparato estatal anti-crimen. Por otra parte, aunque reconociendo
que durante los tiempos de la dictadura los militares estuvieron invo-
lucrados en muchos sectores escasamente relacionados con la defensa,
Dammert asegura que este hecho no afectó el rediseño del estado chileno
de acuerdo con normas democráticas.
Para Oliveira, sin embargo, está claro que el crimen urbano es hoy
el principal problema de seguridad para los brasileños. Explica que el
crimen urbano, generalmente conectado con el tráfico de drogas, ha al-
canzado proporciones que abruman a los brasileños que viven en ciu-
dades importantes. Concede que el problema no es nuevo, puesto que
hace décadas que el Estado brasileño se muestra crónicamente incapaz
de contener el crimen urbano en el país. Sin embargo, Oliveira insiste
en que la situación ha alcanzado un nivel de gravedad tal que ha llevado
a la sociedad no solamente a aceptar la violencia contra los criminales,
sino también a pedir la intervención de los militares en la lucha contra el
crimen urbano. Para ilustrar cómo esta sensación se ha extendido entre la
población brasileña, Oliveira cotiza los periódicos brasileños y la pintada
“¡Haití está aquí!”, que aparece en muchas paredes públicas en el país y
que implica la siguiente consideración: si los militares pueden desempe-
ñar misiones de policía en Haití como parte de la misión de Naciones
Unidas, ¿por qué no lo pueden hacer en Brasil?
| 141 |
 Luis Bitencourt
Indudablemente, Oliveira pinta un impresionante cuadro que repre-
senta efectivamente la seriedad del problema de crimen urbano en el
Brasil. Es un cuadro tan impresionante que lo lleva a aceptar, y asimismo
a sugerir, la asignación de militares para combatir el crimen. Esto signi-
fica—a poco más de dos décadas del fin de la dictadura militar—la ad-
misión de la extraordinaria potencialidad doméstica de los militares, con
claras repercusiones en la amplitud de las libertades civiles.
Por supuesto, la pregunta aquí es si el militar constituye la herramienta
estatal apropiada para ocuparse de una situación de crimen. Es impor-
tante observar que los militares brasileños han sido muy cautelosos y han
buscado evitar la consideración de sus unidades operacionales en la lucha
contra el crimen. Por una parte, los funcionarios militares son conscien-
tes que el razonamiento militar, su entrenamiento y el marco jurídico,
no son compatibles con los requerimientos de la seguridad pública. Por
otra parte, temen la capacidad de corrupción del crimen organizado que,
alimentado por el tráfico de drogas, viene minando la capacidad de la
policía para contener el crimen.
No obstante, la situación también ha vertido luz sobre otro aspecto
interesante de los establecimientos brasileños de defensa y seguridad
luego de la transición a la democracia. Tardó un largo tiempo para que
los militares percibieran cuánto el mundo había cambiado luego de 21
años en que estuvieron “congelados” al dirigir los destinos políticos del
país. También tardó un tiempo largo antes que los militares percibieran
que ahora debían explicaciones a una sociedad que estaba cansada de
ellos y que no percibía cualquier amenaza externa como considerable e
inminente y que, por lo tanto, subrayase la necesidad de los militares.
Diamint, a su vez, presentó un aspecto distinto. Ella claramente se
preocupa por los límites del espacio militar en una Argentina democrá-
tica y proporciona un recuento interesante de las reformas de las institu-
ciones de defensa y del papel determinante de ese país en promover - o
por lo menos en intentar promover - la cooperación regional en materia
de defensa. Concede que en algunos países la inhabilidad del aparato
de seguridad del Estado en enfrentar la creciente criminalidad llegó a
minar la creencia de la sociedad en el estado democrático, aún cuando no
piensa que éste haya sido el caso en la Argentina.
A partir de ahí, Diamint ofrece una aguda crítica contra lo que des-
cribe como “el ambiente internacional dominado por la retórica de la
| 142 |
Comentarios: Panel 3
seguridad de las ‘nuevas amenazas’” que, en su opinión, diluye la frontera
entre la seguridad y la defensa y lleva a la “securitización” de los asuntos
internos y externos de la seguridad pública. En este sentido, criticó la
Estrategia 2016, propuesta por el Comando Sur de los Estados Unidos,
porque promueve el acoplamiento entre un comando militar y las insti-
tuciones policiales en América Latina.
Aunque comparta con Diamint sus preocupaciones por las implica-
ciones de la carencia de distinción entre seguridad y defensa así como la
proliferación de nuevos conceptos (que discuto a continuación en este
comentario), me permito diferir de su nivel de preocupación con la in-
fluencia de la estrategia del Comando Sur. ¿Por qué debe un documento
diseñado para dirigir una opinión de la defensa de los E.E.U.U. ser tan
influyente en los países soberanos en la región? ¿Son esos países tan in-
competentes para idear y para definir lo que es más apropiado a sus res-
pectivas necesidades de defensa? ¿El contacto entre instituciones policía-
cas, por supuesto siempre dentro del paradigma más amplio de relaciones
bilaterales, ¿sería tan perjudicial para las definiciones de la política inte-
rior en seguridad y defensa? ¿No estamos culpando a alguien diferente
por problemas de nuestra propia responsabilidad?
En cuanto al problema del acercamiento general hacia el análisis de la
seguridad y la defensa, debo comenzar reconociendo que la mayor parte
de los estudios recientes sobre el tema se han centrado en los procesos
de transición política y en la calidad de las democracias que siguieron a
los regímenes autoritarios. En este sentido, se han analizado los proce-
sos por los cuales la sociedad civil recuperó sus espacios políticos y en
las diferentes maneras en que estos países cobraron—o no—sus deudas
políticas. Sin embargo, se ha dedicado menos atención a las distorsiones
que esos largos períodos de involucramiento militar en áreas primordial-
mente civiles y políticas (junto con la represión doméstica) trajeron al
aparato militar mismo, a las instituciones de seguridad y defensa y a las
misiones que ambas cumplen.
De hecho, es importante notar que estos largos períodos de dictaduras
militares distorsionaron profundamente no sólo la política y las perspec-
tivas de la democracia, sino también la propia esencia de los conceptos
modernos de la seguridad y la defensa, así como el propio carácter militar
en muchos países. Estos aspectos se han descuidado analíticamente. No
obstante, es importante también considerar que mientras las instituciones
| 143 |
 Luis Bitencourt
militares estuvieron centradas en la lucha contra la subversión doméstica
mientras gobernaban sus respectivos países, y en última instancia tra-
tando de preservar prerrogativas de amenazas durante la construcción de
democracias, el mundo había cambiado a un paso extraordinario, impul-
sado por el fin de la guerra fría y la rapidez de la globalización.
Durante el período de las dictaduras militares, los asuntos tradiciona-
les de defensa acabaron por mezclarse con los problemas de seguridad,
lo cual se tradujo en efectos para la propia organización y la burocracia
del aparato represivo de esos militares en el gobierno. Para los militares,
tales actividades eran tan solo una consecuencia natural de la necesidad
de luchar contra el comunismo y sus expresiones domésticas (etiqueta-
das como subversión), y, simultáneamente, gobernar el país. Éste fue el
argumento que motivó el desarrollo de un cuerpo filosófico y doctri-
nal sofisticado, de donde se originaron conceptos como la “doctrina de
seguridad nacional”que proporcionó el fundamento intelectual para la
intervención y persistencia militar en los asuntos de gobierno.
Por lo tanto, al menos en teoría, la transición a la democracia debería
haber incluido un reajuste sensible de misiones para el sector militar y
para la seguridad—incluyendo la seguridad pública. Pero esto fue con-
siderablemente difícil en los tres países en discusión, por razones y con-
diciones diferentes. En Chile los militares se las arreglaron para guardar
ciertas prerrogativas e influencia, al menos durante los primeros años
de la transición democrática. En la Argentina los militares tuvieron un
espacio político muy pequeño, en función de las circunstancias que pro-
piciaron la transición democrática en ese país. Y en Brasil, aunque los
militares pudieron mantener cierto control durante parte del proceso,
terminaron más interesados en garantizar sus prerrogativas institucio-
nales que en crear un nuevo establecimiento más adecuado a las nuevas
realidades democráticas.
A este punto creo que es importante reforzar mis críticas hacia lo
que veo como una exagerada y extensa subordinación intelectual a los
exorcismos conceptuales que siguieron a la caída de las dictaduras mi-
litares a través de la región. La consolidación de las democracias en las
Américas es motivo de amplia satisfacción, claro está. Pero la ansiedad
por librarnos de las doctrinas de seguridad nacional y cualquier otro
concepto o estructura asociada a esta doctrina—que es una ansiedad
profundamente comprensible y justificable—también ha dado lugar a
| 144 |
Comentarios: Panel 3
algunas exageraciones conceptuales. Por ejemplo, algunos países sim-
plemente sustituyeron la expresión “seguridad nacional” por “defensa
nacional” y suprimieron la “doctrina de seguridad nacional”. En oca-
siones condenaron esta expresión a la execración eterna por lo que sim-
bolizó durante los gobiernos militares y no dieron lugar para cualquier
consideración racional posible.
En algunos casos se hicieron estos cambios sin tomar en consideración
un punto esencial: aún cuando es cierto que algunos de estos conceptos
sirvieron bien en las dictaduras militares, esto no los volvía necesariamente
incompatibles con la democracia siempre y cuando fuesen establecidos su-
ficientes controles y equilibrios. Un resultado de estos exorcismos se puede
observar, por ejemplo, en el establecimiento de muros impermeables entre
“seguridad” y “defensa”, no sólo como construcciones intelectuales (las
cuales son ciertamente recomendables), pero también como estructuras
operacionales. Otra consecuencia ha sido la proliferación de varios con-
ceptos nuevos creados para calificar la seguridad a través de diferentes aso-
ciaciones, tales como “seguridad democrática”, “seguridad ciudadana”,
“seguridad ambiental”, “seguridad multidimensional”, y todo lo que éstos
conllevan. Estos nuevos conceptos ciertamente han contribuido a diluir las
viejas nociones asociadas a la “seguridad nacional”, pero también ayudaron
a diluir el concepto mismo de “seguridad” y los conceptos a los que se ha
asociado. ¿Qué significa realmente “seguridad democrática”? ¿O, por otra
parte, “seguridad ciudadana”?
Como lo veo, una cosa es entender las diferencias entre la seguridad
y la defensa y articular intelectualmente estos conceptos dentro de cada
realidad considerada. Otra es esforzarse para des-caracterizar el concepto
porque fue empleado tiránicamente por las dictaduras militares en mu-
chos países de la región. Es momento de deshacernos de esta práctica.
Lo que esta proliferación de conceptos nos parece decir es que tanto
académicos como practicantes parecemos estar privilegiando formas
sobre sustancia. La aceptación política de estos nuevos conceptos y vo-
cablos de seguridad ha pasado a ser más importante que ocuparse de los
problemas que verdaderamente afectan la seguridad a niveles ciudadanos,
sociales, o del estado mismo en un ambiente político democrático.
Otra variable influyente que afecta en estas nuevas realidades proviene
del hecho que, mientras los asuntos relacionados a las amenazas irregula-
res—incluyendo el tráfico de drogas, el crimen urbano y el terrorismo—
| 145 |
 Luis Bitencourt
han ganado extraordinaria importancia en el hemisferio durante estos
últimos años, asuntos que tradicionalmente habían inspirado las doctri-
nas clásicas de defensa—tales como la rivalidad entre estados y las pre-
ocupaciones por conflictos fronterizos—han perdido importancia.
En conclusión, éste fue, realmente, un panel sorprendente. Quizás
no ha contrastado lo que esperábamos que pusiera en contraste; sin em-
bargo, reveló otros asuntos críticos de seguridad que prometen fasci-
narnos en los próximos años. Por ejemplo, un observador atento podrá
reflexionar que detrás de la atención a las llamadas “amenazas irregula-
res”, está la preocupación por el recurso a fuerzas militares para combatir
el crimen—que llegó a niveles asfixiantes en algunos países—y con los
impactos que esto puede tener en la democracia [es obvio que no estoy
abogando por el uso de fuerzas armadas para combatir el crimen, pero
reconozco que esto es un tema crucial.] Esto no es un tema aislado, sino
extremadamente relacionado con la necesidad de redefinir la misión de
los militares -después de haber estado por años involucrados en la con-
ducción política de muchos países en el hemisferio- y con los efectos que
esto pudiera tener en la política doméstica.
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Biografías de los participantes
Gabriel Aguilera Peralta
Embajador de Guatemala en Alemania. Ha sido Viceministro de
Relaciones Exteriores de Guatemala, (1996-2000/2002-2004),
Catedrático del Postgrado de Relaciones Internacionales de
FLACSO e IRIPAZ, y Coordinador del Programa “Fortalecimiento
de Organizaciones Sociales en Temas de Seguridad” (FOSS) de la
Alianza Internacional para la Consolidación de la Paz—Interpeace.
Ha sido Profesor Invitado en el Centro de Estudios de la Estabilidad
Nacional (ESTNA), el Centro de Estudios Militares y la Escuela de
Inteligencia. Ha sido Consultor del PNUD, de la UNESCO, de la
Comisión de Gobernabilidad Global, y del International Institute for
Democracy and Electoral Assistance de Suecia. Sus libros y artícu-
los incluyen: Realizar un Imaginario: el Proceso de Paz en Guatemala
(FLACSO-UNESCO-MINUGUA, Guatemala, 2003); “Sociedad,
Estado y fuerzas armadas en la transición”, en Bernardo Arévalo
(editor), Función militar y control democrático (FLACSO, Guatemala
2001); Del autoritarismo a la paz, con Edelberto Torres Rivas
(FLACSO, Guatemala, 1998); y Buscando la seguridad. seguridad ciu-
dadana y consolidación democrática, Coordinador y Coautor (FLACSO,
Guatemala, 1996).
Carlos Basombrío Iglesias
Sociólogo peruano que trabaja como investigador y consultor de
diversas instituciones, principalmente en temas de seguridad y defensa.
Es autor de numerosos libros y monografías, y publica una columna
política bi-semanal en Perú21, un periódico peruano. Fue Vice-
Ministro del Interior del Perú y tres veces Director del Instituto de
Defensa Legal, organización no-gubernamental en el Perú dedicada
a la defensa y la promoción de los derechos humanos, como parte del
proceso de traer paz al país y consolidar sus instituciones democráticas.
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 Biografías de los participantes
Raúl Benítez Manaut
Investigador de tiempo completo del CISAN, UNAM desde
septiembre de 2000, e investigador adscrito al Área de Estudios
Estratégicos. Tiene estudios de licenciatura en sociología en la
UNAM; de maestría en economía y política internacional en el
Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) y de doc-
torado en estudios latinoamericanos en la UNAM. Ha sido profesor
Lilian Bobea
visitante de la Universidad de Columbia, Nueva York (de enero a
mayo de 2001); profesor de relaciones internacionales en el Instituto
Tecnológico Autónomo de México, la Universidad Iberoamericana
y el Instituto Matías Romero de Estudios Diplomáticos de la
Secretaría de Relaciones Exteriores. Entre sus publicaciones está
el libro La teoría militar y la guerra civil en El Salvador (San Salvador,
UCA Editores, 1989) y como coeditor ha participado en los libros La
paz en Centroamérica. Expediente de documentos fundamentales (México,
CIICH, UNAM, 1989); Chiapas. El desafío de la paz (México,
ITAM-GEMAP-Woodrow Wilson International Center for
Scholars, 2000); México-Centroamérica. Desafíos a inicios del siglo XXI
(México, ITAM, 2001) y Chiapas: Interpretaciones sobre la negociación
y la paz (México, CISAN, UNAM-Woodrow Wilson International
Center for Scholars, 2003).
Luis Bitencourt
Profesor y Vice-Decano Académico del Centro de Estudios
Hemisféricos para la Defensa de la Universidad Nacional de la
Oscar Bonilla
Defensa (NDU) en Washington, D.C. Recibió su grado de Maestría
y Doctorado en Política Mundial de la Universidad Católica de
América, y grado de Máster en Ciencia Política de la Univerasidade
de Brasilia en Brasil. Trabajó por 28 años como funcionario civil,
ocupando varias posiciones de alto nivel en la administración pre-
sidencial brasileña. Por espacio de 13 años fue académico y decano
de la Universaidad Católica de Brasilia. Trabajó como consultor
político de las Naciones Unidas en Timor Leste y Tayikistán. Fundó
el Proyecto Brasil en el Woodrow Wilson International Center
for Scholars, del cual fue su director hasta 2005. Entre sus publi-
caciones se encuentran artículos tales como Brazil’s Growing Urban
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Biografías de los participantes
Insecurity: a Threat to Brazilian Democracy? (2003), “Security Issues
and Challenges to Regional Security Cooperation: A Brazilian
Perspective” en Perspectives from Argentina, Brazil, and Colombia
(2003), y “Civil-Military Relations in the Americas for the 21st
Century: A Latin American Perspective” en Shulz’s (ed.) The Role of
the Armed Forces in the Americas (1998).
Socióloga dominicana especializada en temas de seguridad y defensa,
relaciones cívico-militares y seguridad ciudadana en América Latina
y el Caribe. Actualmente es consultora para el Plan de Seguridad
Democrática de la República Dominicana. Como profesora e
investigadora en FLACSO—República Dominicana, coordinó el
proyecto PROCIVIL sobre relaciones cívico-militares entre 1996
y 2001, con el apoyo de la Fundación Ford. Ha sido instructora en
el Instituto de Altos Estudios Para la Seguridad y Defensa, así como
el Instituto Policial de Altos Estudios en la República Dominicana.
Es autora de numerosos artículos sobre seguridad, relaciones cívico-
militares y seguridad ciudadana, incluyendo “Soberanía inmaterial:
El Caribe en el contexto de la actual soberanía hemisférica,” en El
rompecabezas: Conformando la seguridad hemisférica en el Siglo XXI. Es
editora y co-editora de varios libros, incluyendo Cambios en la socie-
dad cubana desde los noventa (Woodrow Wilson International Center
for Scholars y FLACSO, 2005).
Presidente del Consejo Nacional de Seguridad Pública y Embajador
en Misiones Especiales, ha trabajado desde 1999 hasta la fecha en esta
institución adscrita a la Presidencia de la República de El Salvador.
Inició su labor dentro del CNSP como responsable directo de todo
el trabajo territorial-comunitario del Programa de Prevención Social
de la Violencia y Delincuencia. Cursó sus estudios de Licenciatura y
Maestría en Derecho Público en la Universidad de Nanterre-París X.
En su trayectoria profesional destaca una amplia experiencia y conoci-
miento de los mecanismos e instancias de cooperación de los países de
la Unión Europea.
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 Biografías de los participantes
Lucía Dammert
Socióloga, Candidato a Doctor en la Universidad de Leiden, Holanda.
Ha trabajado en instituciones académicas en Estados Unidos,
Argentina, y en la actualidad se desempeña como Directora del
Programa Seguridad y Ciudadanía de FLACSO Chile. Ha publicado
artículos y libros sobre participación comunitaria, seguridad ciudadana
y temas urbanos en revistas nacionales e internacionales. Entre sus úl-
timos libros se encuentra “Perspectivas y dilemas de las seguridad ciu-
dadana en América Latina. (FLACSO Ecuador, 2007), y “Seguridad y
Violencia: Desafíos para la Ciudadanía” (FLACSO Chile, 2007). En el
plano de la gestión pública ha participado de programas de seguridad
ciudadana en diversos países de latinoamericanos, trabajando como
asesora en el Ministerio del Interior de Argentina y Chile así como en
la Secretaria de Seguridad Pública de México.
Craig Deare
Profesor de Asuntos de Seguridad del Centro de Estudios
Hemisféricos para la Defensa de la Universidad Nacional de la Defensa
(NDU) en Washington, D.C., desde 2001. Sirvió en el Ejército de
EE.UU. durante 20 años, durante los cuales desempeñó una variedad
de funciones, especializándose en el cargo de Oficial de Inteligencia
Militar y del Área Exterior Latinoamericana. Su cargo inicial fue en la
82ª División Aerotransportada, donde sirvió cinco años, culminando
como Comandante de la Compañía de Vigilancia Terrestre de la
División. El Dr. Deare fue incorporado al Ejército de EE.UU. en 1980
como un Distinguido Militar Egresado de la Universidad de Arizona,
donde recibió su licenciatura (B.A.) en Ciencias Políticas. Obtuvo una
Maestría.en Relaciones Internacionales y Economía Internacional, y
un Doctorado en Relaciones Internacionales, ambos en la Escuela Paul
H. Nitze de Estudios Internacionales Avanzados de la Universidad
Johns Hopkins.
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Biografías de los participantes
Rut Diamint
Profesora de Negociaciones Internacionales en la Universidad
Torcuato Di Tella (UTDT) y de Seguridad Internacional en
UTDT y Universidad de Bologna. Coordinó el proyecto “La cues-
tión cívico-militar en las nuevas democracias de América Latina.
Entrenando a una red de especialistas”, en la Universidad Torcuato Di
Tella, financiada por la Fundación Ford y asociada a varios Centros
de América Latina. Trabajó en la Carrera de Ciencia Política de
la Universidad de Buenos Aires, fue asesora de la Subsecretaría de
Política y Estrategia del Ministerio de Defensa (1993-1996) y del
Ministro de Defensa (2003-2005). Ha escrito numerosos artículos en
libros y revistas académicas sobre cuestiones de seguridad regional y
hemisférica, cuestiones cívico-militares y temas de desarme. Es editora
de los libros Argentina y la seguridad internacional (1998); Control civil
y fuerzas armadas en las nuevas democracias latinoamericanas (1999) y La
OTAN y los desafíos en el MERCOSUR, Comunidades de Seguridad y
estabilidad democrática (2001). Es además co-editora de El Rompecabezas,
conformando la seguridad hemisférica en el siglo XXI (2006) y autora de
Democracia y Seguridad en América Latina publicado en 2002.
Oswaldo Jarrín R.
Ex- Ministro de Defensa del Ecuador entre el 2005 y 2006. Ha
sido también Subsecretario de Defensa Nacional del Ecuador y
Secretario del Consejo de Seguridad Nacional. También ha sido Jefe
del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas. Se ha licenciado en
Administración y Ciencias Militares, y es Doctor en Ciencias de la
Educación. Es miembro de la organización Participación Ciudadana,
del Consejo Ciudadano de Quito, Consultor de la Fundación
ESQUEL, y editorialista del Diario El Universo. Ha publicado varios
artículos en la Revista de las Fuerzas Armadas, Nueva Sociedad, Desafíos
y Military Review. Entre sus publicaciones más recientes se mencio-
nan: El Ecuador frente al siglo XXI: seguridad y geopolítica; La inteligencia
estratégica en la solución de los conflictos; Planeamiento y manejo de crisis;
Seguridad para el nuevo milenio (con Donald Shultz) y Política pública de
seguridad ciudadana.
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 Biografías de los participantes

Guillermo Pacheco Gaitán

Profesor Asistente de Asuntos de Seguridad del Centro de Estudios
Hemisféricos para la Defensa de la Universidad Nacional de la
Defensa (NDU) en Washington, D.C. Previo a su trabajo en NDU
fungió como Asesor Político del Ministerio de la Defensa Nacional
de Guatemala (1999-2006). Entre los cargos ocupados con anteriori-
dad, fue Director General de Planificación del Ministerio de Cultura
y Deportes (1992); Asesor de la Presidencia de la República (1992-
1993); Ministro Consejero Embajada de Guatemala en Colombia
(1993-1994) y Asesor Legislativo en el Congreso de la República
(1996-1998) y Coordinador Nacional del Programa de Asistencia
para el Desminado en Centro América de la OEA (PADCA/OEA)
en Guatemala (1997-2004).

Eliézer Rizzo de Oliveira

Profesor Titular de la Universidade Estadual de Campinas
(UNICAMP) donde se desempeña como docente desde 1976. Es
investigador y ex-coordinador del Núcleo de Estudos Estratégicos, del
cual fue uno de los fundadores. Actualmente es Director del Centro
Brasileiro de Estudos da América Latina de la Fundación Memorial
da América Latina. Investigador en el área “Fuerzas Armadas y
Regímenes Políticos”, ha publicado varios libros y artículos sobre
temas relacionados con la presencia militar y la defensa nacional, entre
los que se destacan Democracia e Defesa Nacional: a criação do Ministério
da Defesa, Editora Manole, São Paulo, 2004; Forças Armadas. Política
e Ideologia no Brasil: 1964-1969 (1976) y De Geisel a Collor: Forças
Armadas, Transição e Democracia (1994). Ha recibido la Orden de Mérito
Militar, grado de Caballero (abril de 1999) y la Orden de Defensa
Nacional, grado de ‘Comendador’ (noviembre de 2002).

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 Reforma de las fuerzas armadas en America Latina y el impacto de las amenazas irregulares

Woodrow Wilson Center Reports on the Americas • # 20

 Reforma
de las fuerzas armadas en Ámerica Latina
y el impacto de las amenazas irregulares

Autores
Lilian Bobea
Oscar Bonilla
Lucía Dammert
Rut Diamint
Carlos Basombrío Iglesias
Latin American Program Oswaldo Jarrín R.
Woodrow Wilson International Center for Scholars
1300 Pennsylvania Ave., NW, Washington, DC 20004 Raúl Benítez Manaut
Tel. (202) 691-4030 Fax (202) 691-4076 Eliézer Rizzo de Oliveira
www.wilsoncenter.org/lap Latin American Program Gabriel Aguilera Peralta

Editor
ISBN 1-933549-39-4
José Raúl Perales
 TEXTO Nº 12

Capítulo VIII

REFORMA DEL SECTOR

DEFENSA

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LIBRO BLANCO DE LA DEFENSA NACIONAL

Capítulo VIII

REFORMA DEL SECTOR DEFENSA

Modernización de la gestión del Estado

La reforma del Sector Defensa se inserta dentro de la Ley Nº 27658, “Ley Marco de
Modernización de la Gestión del Estado”, del 30 de enero de 2002, y su reglamento, aprobado
mediante Decreto Supremo Nº 030-2002-PCM del 03 de mayo de 2002, se declara al Estado
Peruano en proceso de modernización en sus diferentes instancias, dependencias, entidades,
organizaciones y procedimientos, con la finalidad de mejorar la gestión pública y construir un
Estado democrático, descentralizado y al servicio del ciudadano.

La finalidad fundamental es la obtención de mayores niveles de eficiencia del aparato

estatal, de manera que se logre una mejor atención a la ciudadanía, priorizando y optimizando
los recursos públicos.

El objetivo del proceso es alcanzar un Estado al servicio de la ciudadanía, con canales

efectivos de participación ciudadana, descentralizado y desconcentrado, transparente en su
gestión, fiscalmente equilibrado y con servidores públicos calificados y adecuadamente
remunerados.

1. Reforma del Sector Defensa

Fue en el contexto de la reforma del Estado, que la Comisión de Reestructuración
Integral de las Fuerzas Armadas, en su informe final aprobado mediante Resolución
Suprema Nº 038-DE/SG del 20 de abril de 2002, señaló que su labor se inserta dentro del
proceso de modernización del Estado. Este proceso se inició con la creación del nuevo
Ministerio de Defensa, órgano del Poder Ejecutivo encargado de diseñar, ejecutar y
supervisar la Política de Defensa y de cumplir dos roles fundamentales:
i Constituir un instrumento de control democrático de las fuerzas armadas, y
i Garantizar su apropiado funcionamiento como fuerza militar.
En ese sentido, era necesario
dotar al Ministerio de una
estructura orgánica moderna y
eficiente, lo que se llevó a cabo con
la Ley Nº 27860, Ley del
Ministerio de Defensa, del 11 de
noviembre de 2002, que creó los
despachos viceministeriales de
Asuntos Administrativos y
Económicos y, de Asuntos
Logísticos y de Personal,
encargados de orientar, ejecutar,

125
LIBRO BLANCO DE LA DEFENSA NACIONAL

supervisar y evaluar las políticas sectoriales en materia económica y de ejecución

presupuestal, y en materia logística y de personal, respectivamente.
Asimismo, integró como órganos de línea, al Comando Conjunto de las Fuerzas
Armadas y a la Dirección General de Política y Estrategia, en reemplazo de la Secretaría
de Defensa Nacional, y como órganos de ejecución al Ejército, a la Marina de Guerra y
a la Fuerza Aérea.
El Acuerdo Nacional recogió las recomendaciones de la Comisión para la
Reestructuración Integral de las Fuerzas Armadas, incorporándolas en la Vigésima
Quinta Política de Estado: Cautela de la institucionalidad de las Fuerzas Armadas y su servicio a
la democracia, que indica las políticas orientadoras del proceso de la reforma del Sector
Defensa
Finalmente, la reforma del Sector Defensa incluye las reformas institucionales
propuestas por la Comisión de la Verdad y la Reconciliación Nacional; así como las
acciones consideradas en la Hoja de Ruta 2004-2006 del actual gobierno.
Bajo este marco, se vienen implementando las acciones a fin de consolidar la
confianza de la sociedad en la integridad del personal que pertenece al Sector Defensa y
en su capacidad para cumplir con su misión constitucional.

2. Visión del Sector Defensa

Ser un sector competitivo, administrativa, científica y tecnológicamente moderno,
con potencial humano altamente calificado, de sólidos valores morales, y con Fuerzas
Armadas capaces de garantizar la Seguridad Integral, que permita al Perú el Desarrollo
Nacional para ejercer el liderazgo en el ámbito regional.

3. Lineamientos estratégicos de la reforma del Sector Defensa

Los ejes básicos de la reforma son:
i Control democrático del Sector Defensa.
i Disponer de Fuerzas Armadas modernas, eficientes, eficaces, de accionar
conjunto, con capacidad de disuasión, y en condiciones de contribuir al
mantenimiento de la paz mundial.
Los objetivos estratégicos establecidos para la reforma del Sector Defensa, se
encuentran enmarcados dentro de estos ejes y consideran las diferentes áreas del
quehacer del Sector Defensa. Para lo cual han sido establecidas estrategias, que
incluyen metas, resultados e indicadores que permiten determinar los avances y
efectuar los cambios requeridos.

El proceso es gradual y viene logrando cambios en la mentalidad de los integrantes

del Sector, mediante las actividades de adoctrinamiento y consolidación del respeto a
la Constitución, legislación vigente, principios democráticos, Derecho Internacional
Humanitario y Derechos Humanos, así como las normas de convivencia social.

La reforma se viene realizando con la participación de la sociedad en su conjunto, y

se facilita el acceso a la información a fin de garantizar la transparencia y el control.

Actualmente el énfasis de la reforma está centrado en la consolidación del control

democrático del Sector y, al mismo tiempo, se ha dado inicio a la modernización y la
recuperación de la capacidad operativa de las Fuerzas Armadas. La reforma del sector
debe culminar el año 2014.

126
LIBRO BLANCO DE LA DEFENSA NACIONAL

4. Objetivos de la reforma del Sector Defensa

a. Control democrático de las Fuerzas Armadas

Consiste en garantizar la atribución, responsabilidad y competencia del

Ministerio de Defensa, como instrumento básico del control democrático;
reafirmar la subordinación de las fuerzas armadas al poder político
legítimamente constituido; y consolidar los valores éticos y morales propios
de la democracia.

Indicadores y metas:
Organización
i Actualizar las leyes relacionadas con la Defensa Nacional.
i Completar los documentos de gestión administrativa del Ministerio de
Defensa.
i Optimizar la organización administrativa y operativa de las Fuerzas
Armadas.
i Revisar la estructura orgánica y funcional de los organismos públicos
descentralizados y empresas del Sector Defensa.

Control y transparencia
i Facilitar el acceso a la información del Sector.

i Consolidar la labor de los órganos de control del Ministerio.

i Continuar con la integración del proceso de ejecución presupuestal, al

Sistema Integrado de Administración Financiera del Sector Público.

i Optimizar la labor de adquisición y contratación de bienes y servicios.

i Cumplir con las normas del Sistema Nacional de Inversión Pública

(SNIP).

Educación
i Fortalecer el sistema educativo.

i Formular, aprobar y difundir el Código de Ética de las Fuerzas Armadas.

b. Fuerzas Armadas eficientes, eficaces, de accionar conjunto, con

capacidad de disuasión y en condiciones de contribuir al
mantenimiento de la paz mundial
Indicadores y metas:
Planeamiento
i Fortalecer la labor de planeamiento de la Defensa Nacional.
i Organizar, articular y fortalecer la labor de planeamiento del Sector
Defensa.

127
LIBRO BLANCO DE LA DEFENSA NACIONAL

Personal
i Racionalizar el efectivo de las Fuerzas Armadas.
i Promover el incremento de efectivos para el Servicio Militar Voluntario.
i Estandarizar los procedimientos administrativos y la reglamentación de
personal de las fuerzas armadas.

Operaciones
i Garantizar el accionar operativo coordinado, conjunto e integrado del
Sector Defensa.
i Formular la Doctrina Conjunta de las Fuerzas Armadas.
i Ejecutar el entrenamiento conjunto de las Fuerzas Armadas.
i Participar en operaciones de mantenimiento de la paz; así como en la
Defensa Regional y la Seguridad Hemisférica.

Infraestructura y material
i Racionalizar la infraestructura, material y equipamiento.
i Desarrollar y optimizar las capacidades de las instituciones de las FFAA.
i Estandarizar, homologar y normalizar el material y los procedimientos
logísticos.

Económico financiero
i Lograr nuevas fuentes de financiamiento.
i Obtener asignación adecuada de recursos.
i Eficiente gestión presupuestal.

5. Avances y logros
Los principales avances y logros de la reforma, respecto a sus objetivos, son:

a. Control democrático de las Fuerzas Armadas

Organización

i Aprobación de la Ley Nº 27860, Ley del Ministerio de Defensa.

i Aprobación de la Ley Nº 28101, Ley de Movilización Nacional.
i Aprobación del Reglamento de la Ley del Ministerio de Defensa,
mediante el Decreto Supremo Nº 004-2003 DE/SG.
i Modificación del Reglamento del DL Nº 21148, Ley de Ascensos del
Ejército del Perú, mediante el Decreto Supremo Nº 010 DE/EP.
i Aprobación de la nueva organización operativa de las Fuerzas Armadas.
i Aprobación y promulgación del Decreto Ley Nº 743, “Ley del Sistema de
Defensa Nacional” y Ley de Situación Militar Nº 28359.

Control y transparencia

i Registro de la información presupuestal y contable del sector en la Cuenta

General de la República.
i Integración de Pliegos y Unidades Ejecutoras del Sector Defensa al
Sistema de Administración Financiera del Sector Público.

128
LIBRO BLANCO DE LA DEFENSA NACIONAL

i Suscripción de convenio con el Consejo Superior de Contrataciones y

Adquisiciones del Estado, para la supervisión permanente de los
procesos de adquisiciones y contrataciones, a fin de mejorar la
transparencia y la calidad del gasto en el Sector Defensa.
i Acceso a la información de los procesos de adquisición de bienes y
servicios que realiza el Sector Defensa, a través de la página web.
i Aprobación del Manual de Adquisiciones y Contrataciones del Sector
Defensa.
i Cumplimiento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información
Pública, con la finalidad de satisfacer en forma veraz y oportuna, los
requerimientos de información presupuestal, financiera y contable del
Sector Defensa.

Educación

i Suscripción de convenio de cooperación con el Comité Internacional de

la Cruz Roja y la Comisión Andina de Juristas para fortalecer la línea de
trabajo en materia de Derecho Internacional Humanitario y Derechos
Humanos.
i Suscripción de acuerdo marco de colaboración con la Pontificia
Universidad Católica del Perú, con la finalidad de trabajar en forma
conjunta en el establecimiento de nuevos planes curriculares en los
centros de for mación, capacitación, especialización y/o
perfeccionamiento de las Instituciones Armadas, e incorporar el
Derecho Internacional Humanitario y Derechos Humanos.
i Suscripción de convenios de las Instituciones Armadas, con diversas
universidades públicas y privadas con la finalidad de adecuar los sistemas
educativos castrenses a los estándares académicos del sistema
universitario.
i Creación del Centro del Derecho Internacional Humanitario de las
Fuerzas Armadas.
i Desarrollo de cursos de formación de instructores en Derecho
Internacional Humanitario y Derechos Humanos.
i Integración del Derecho Internacional Humanitario en la doctrina de las
Fuerzas Armadas, como garantía de su correcta interpretación y
aplicación.
i Participación de oficiales de las Fuerzas Armadas en cursos en el
extranjero, en centros de países líderes en materia de doctrina, estrategia y
táctica.
i Desarrollo de diálogos con la ciudadanía sobre Defensa Nacional, con la
cooperación del Instituto de Defensa Legal.
i Desarrollo de talleres sobre la reforma de las Fuerzas Armadas, y
publicación del libro Economía de la Defensa, con la cooperación de la
Comisión Andina de Juristas.
i Desarrollo de la 1ra. Reunión de asesores jurídicos de las Fuerzas
Armadas de América Latina, con la cooperación del Comité
Internacional de la Cruz Roja (CICR).
i Culminación de la 1ra. etapa del proceso de unificación de las Escuelas de
Inteligencia y Operaciones Psicológicas de las Fuerzas Armadas.

129
LIBRO BLANCO DE LA DEFENSA NACIONAL

i Incorporación de la doctrina de Estado Mayor Conjunto en los planes

curriculares de los cursos de Comando y Estado Mayor que se dictan en
las Fuerzas Armadas.
i Promoción para la incorporación de asignaturas de Seguridad y Defensa
Nacional en los planes curriculares de estudio de todas las carreras que
brindan las universidades, en los niveles de pre y post grado, asimismo
crear especialidades de seguridad y defensa, con el objeto de preparar
profesionales para el Sistema de Defensa Nacional.
i Realización de seminarios y diplomados en Seguridad y Defensa
Nacional para estudiantes universitarios y catedráticos de universidades
públicas y privadas.
i Reorganización y actualización del Centro de Altos Estudios Nacionales
(CAEN), para que proporcione capacitación a nivel de postgrado en
Defensa Nacional.
i Asesoría de tesis para estudiantes de pre y post grados y temas de
Seguridad y Defensa Nacional.
i Diseño de nuevo mapa de la proyección geopolítica del Perú.

b. Fuerzas Armadas modernas, eficientes, eficaces, de accionar conjunto,

con capacidad de disuasión y en condiciones de contribuir al
mantenimiento de la paz mundial

Planeamiento
i Aprobación de la Política del Estado para la Seguridad y Defensa
Nacional por el Consejo de Defensa Nacional.
i Aprobación del Plan Estratégico Sectorial Multianual para el periodo
2004-2006.
i Aprobación del Plan Estratégico Institucional del Ministerio de Defensa
para el periodo 2004-2006.
i Creación del Sistema de Estadística del Sector Defensa.
i Creación del Sistema de Informática del Sector Defensa.
i Aprobación de la Directiva de Planeamiento Estratégico Integral de la
Defensa Nacional.
i Aprobación del Plan Estratégico de Reforma del Sector Defensa
2004-2010.

Personal
i Aprobación del Plan Estratégico de Personal de las Fuerzas Armadas,
definiendo los efectivos y la estructura organizativa piramidal de los
oficiales.
i Aprobación de la directiva que regula las salidas al extranjero en misión
diplomática, misión de estudios y comisión del servicio del personal de las
Fuerzas Armadas.
i Estandarización de los requisitos de postulación a las escuelas de oficiales
y a las escuelas de operaciones especiales de las Fuerzas Armadas.
i Estandarización de planes curriculares y procedimientos de instrucción
de los cursos de paracaidismo de las Fuerzas Armadas.

130
LIBRO BLANCO DE LA DEFENSA NACIONAL

i Creación de la oficina previsional de las Fuerzas Armadas.

i Creación de la Dirección de Salud del Ejército, integrando a los órganos
de salud.
i Realización del censo de pensionistas del Sector Defensa.
i Instalación de comités de ética en cada Institución de las Fuerzas
Armadas.
i Actualización del convenio para la atención médica especializada,
cooperación técnica y científica en el campo de la salud entre las
instituciones de las Fuerzas Armadas.
i Suscripción de convenios de cooperación en materia de capacitación
técnico laboral con el Consejo Nacional de la Juventud, Consejo
Nacional de Descentralización y Gobierno Regional de Ayacucho.
i Incremento del efectivo del Servicio Militar Voluntario en el año 2004
respecto al año anterior, como consecuencia de mejoras en el tratamiento
integral al personal, entre ellas: capacitación en oficios de mando medio,
facilidades para el estudio en colegios e institutos superiores,
mejoramiento de las condiciones internas y elevación de la asignación
económica.

Operaciones
i Suscripción de memorando de entendimiento entre el gobierno del Perú
y las Naciones Unidas, mediante el cual el Perú se compromete a
participar en misiones de operaciones del mantenimiento de la paz a nivel
mundial.
i Aprobación de los lineamientos para la organización, instrucción y
entrenamiento conjunto de las Fuerzas Armadas.
i Creación del Centro de Entrenamiento Conjunto de Operaciones de Paz.
i Firma de Entendimientos con países limítrofes, con la finalidad de
diseñar estrategias combinadas que permitan incrementar la capacidad de
acción y defensa en la frontera común.
i Participación con observadores militares en las misiones de paz de las
Naciones Unidas en el Congo, Chipre, Liberia, Burundi y Eritrea-Etiopía
y el año 2004, en Haití con 205 efectivos.
i Culminación de la destrucción de minas antipersonal, en la frontera norte
(Tumbes-Piura), en el marco de la Convención de Ottawa.
i Ejecución de acciones de apoyo a la comunidad con la colaboración y
participación del ejército norteamericano, proporcionando asistencia
médica a personas de escasos recursos económicos.
i Ejecución de las Operaciones Unitas XLV en el Perú, con participación
de 14 países de la región.

Material
i Aprobación de los procedimientos para sistematizar y planificar la
obtención de bienes y servicios comunes, a fin de establecer procesos
logísticos conjuntos en el Sector Defensa.
i Constitución de la Comisión Superior de Logística del Sector Defensa.
i Aprobación de los procedimientos para la gestión de la Comisión de
Evaluación del estado de los bienes de las Fuerzas Armadas, respecto a la

131
LIBRO BLANCO DE LA DEFENSA NACIONAL

disponibilidad de los bienes patrimoniales declarados como excedentes.

i Aprobación del Manual de Adquisiciones y Contrataciones del Sector
Defensa.
i Contratación Corporativa de Seguros para las Fuerzas Armadas.
i Suscripción de Convenio Marco de Cooperación Técnica Militar entre el
Gobierno del Perú y la Federación Rusa para el mantenimiento y
reparación del material y, formación y capacitación del personal técnico
especialista.
i Suscripción de Convenio Técnico de Cooperación en el campo de
materiales de defensa entre el Gobierno del Perú y la República de
Francia.
i Adquisición de fragatas misileras clase Lupo en reemplazo de las
unidades dadas de baja por la Marina de Guerra.
i Certificación ISO 9001:2000 e ISO 17025 para el Servicio de Electrónica
de la Fuerza Aérea, que lo convierte en la primera dependencia militar en
Sudamérica en recibir esta categoría de gestión de calidad.

Económico Financiero
i Creación del Fondo de Defensa Nacional.
i Recuperación progresiva de la asignación presupuestal del Ministerio de
Defensa.
i Incremento en el racionamiento y las remuneraciones para el personal
militar en actividad.
i Incremento de la asignación económica mensual del personal que presta
Servicio Militar Voluntario.

Todas las actividades del proceso de reforma del Sector Defensa vienen
ejecutándose de manera gradual y progresiva para el cumplimiento de los
objetivos de la reforma.

132
 1
TEXTO N° 13
Economía del Perú
Historia económica
Artículo principal: Historia económica del Perú

Comparación del PIB per cápita nominal de Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, en el
último siglo, basado en World Population, GDP and Per Capita GDP, 1-2010 AD.

Tras la independencia del Perú en 1821 por parte del general José de San Martín se
sucedieron distintos cambios tanto en la sociedad como en la economía peruana. Para
comprobar cuales fueron las consecuencias económicas de la independencia primero nos
ponemos en la situación de cómo era la economía peruana antes de ella. El modelo
económico peruano se basaba en la protección y subsidio de la producción de plata,
producto estrella de sus exportaciones con Europa. La minería protegida de la plata y el
comercio entre el azúcar peruano y el trigo chileno, del que se beneficiaba Lima, eran la
base de la economía peruana, y por lo tanto, esta dependencia de la plata la hacía frágil.
Las guerras europeas y la invasión napoleónica en España frenaron el comercio entre
esta y sus colonias, llevando a estos países a crisis económicas y desencadenando las
distintas independencias. Tras la independencia, la inestabilidad política dificultó la
recuperación minera, agraria y comercial. El producto principal continuó siendo la plata,
pero el Estado republicano impuso elevadas cargas fiscales sobre el mismo, impidiendo
un crecimiento en este sector, donde empezaron a depender tanto del crédito comercial y
de los capitales privados.
En un principio los principales socios comerciales del Perú fueron en primer lugar el Reino
Unido, seguido de Estados Unidos, Chile y Alemania. En 1905 Reino Unido consiguió que
más del 50% de las exportaciones de Perú irían a parar a él. Estados Unidos también lo
consigue en 1916 y 1917 (siendo su volumen de importación hacia Perú de 62.89% y
58.69% respectivamente).42 En el resto de los años, Reino Unido y Estados Unidos son
los principales socios comerciales, aunque no hay que restar importancia a Chile y a
Alemania. Destaca el caso de Alemania que deja de comprar productos a Perú, a partir de
1914 debido a la I Guerra Mundial que se lo impide. También decir que EEUU pasa a ser
el principal socio comercial de Perú a partir de 1915.
 2

Convergencia a largo plazo

Comparando la evolución del PIB per capita respecto a EE. UU. y España tras la
independencia, se observa una tendencia creciente en los tres países, siendo el de EEUU
superior a estos y teniendo una notoria bajada como consecuencia del crack del 29 y los
respectivos años posteriores, que por supuesto se ve reflejado a nivel mundial.
Centrándonos en la posible convergencia de Perú y España, el único momento en el que
los datos de ambos países son similares son debidos a la guerra civil
española, [cita requerida]por lo que se produce una falsa convergencia.(Fuentes de los datos
de la convergencia: MADDISON, A. (2008), The World Economy year 0-2006, Paris:
OECD Development Centre Studies)
La era de las exportaciones
Perú exportaba principalmente a dos países, Gran Bretaña y Estados Unidos, siendo las
exportaciones a Chile el siguiente destacado en su lista. La exportación peruana fue
creciendo constantemente en los tres países, Gran Bretaña, Chile y Estados Unidos,
siendo en el primer país mayor que en los otros dos en un principio, que juntos forman
más del 70% de las exportaciones de Perú. La evolución creciente de los primeros años,
cambia radicalmente durante la Primera Guerra Mundial, siendo su principal socio
comercial en este caso EEUU, con quien tiene su mayor facilidad de comercio por su
situación geográfica. Perú no participó en ninguna de las guerras mundiales y además sus
relaciones con Europa no eran tan importantes como podría serlo para cualquiera de sus
vecinos, por lo que su capacidad de exportación no se vio desfavorecida sino todo lo
contrario, aumento su relación con EEUU.43
Shocks externos: 1910-1945
Existen tres shocks externos durante esta etapa en Perú. El primero transcurre durante la
I Guerra Mundial (1914-1918) con el aumento tanto de las importaciones como de las
exportaciones y del impuesto aduanero, y eso es a consecuencia de las ventajas que
supuso para Perú este acontecimiento. Su principal socio comercial pasó a ser EEUU, ya
que prácticamente desapareció el comercio con Europa, por lo que sus exportaciones
aumentaron considerablemente hacia el norte del continente americano. También se
vieron afectadas las importaciones.
El siguiente shock externo es el periodo de la crisis del 29 y los años posteriores, que
sucedió en EEUU, trasladándose al resto del mundo. Lo sucedido con la bolsa
estadounidense ese año, desembocó en la mayor crisis económica y financiera hasta
nuestros días. La actuación de EEUU y de otros países europeos, fue el cierre de
fronteras. Esto afectó a toda Latinoamérica. Perú fue uno de los grandes perjudicados,
pues su actual socio comercial cerró fronteras, lo que produjo una gran caída del
comercio (base de la economía latinoamericana). Durante estos años, al caer las
posibilidades de exportar productos, se produjo un descenso de las importaciones pues
necesitaban más cantidades de cobre, de azúcar o de lana, para comprar otros mismos
productos.
El último shock transcurre durante los años de la Segunda Guerra Mundial (1939-1945)
aumentaron las exportaciones, pero en menor medida. Ningún país latinoamericano
participó en las guerras mundiales, pero las consecuencias fueron catastróficas para su
economía en general. Perú como el resto de los países sufrió el cierre de las fronteras.44
La ISI
La ISI (Industrialización por Sustitución de Importaciones) pretendía reducir el peso de las
exportaciones e importaciones de Perú, para disminuir su dependencia del exterior.
 3

Durante los años en los que esta política estuvo activa, se redujeron un 10% las
exportaciones en relación con el PIB peruano. Perú es un claro ejemplo de aplicación de
la ISI, se cerraron en parte las fronteras a la exportación de materias primas e intentaron
industrializar el país, de forma que ellos mismos manipularan las materias primas que
obtenían en el país.
La ISI, básicamente estaba financiada por gasto público. El Estado peruano tuvo que
invertir mucho capital para financiar las distintas implantaciones de empresas y fábricas,
que diesen lugar a una industria lo suficientemente fuerte como para que llegasen
inversores. La evolución general del gasto público fue aumentando año a año, viéndose
inmersos en un déficit casi continuado exceptuando los tres primeros años de los 60.
Todo este capital, es dinero, que quedó como deuda de Perú hacia otros países. En
general la industria peruana tuvo un gran crecimiento gracias a esta política económica,
en la que sobre todo se producían bienes de consumo y de capital, pero también
perjudico al país por el gran endeudamiento en el que se vio sumergido.44
La crisis de la deuda en los años 80
En Perú a principios de los años 70 los inversores extranjeros no invertían capital en este
país. A partir de 1972 y hasta 1983 la inversión extranjera en este país era bastante baja
en relación al PIB (alcanzando casi un 2% sobre el PIB) y era sobre todo inversión
orientada a la industria manufacturera. Durante la crisis de la deuda (años 80) el gráfico
muestra cómo los inversores extranjeros se llevan todo el dinero fuera de este país. A
partir de 1991 la inversión extranjera directa comienza a crecer llegando a alcanzar un
6,92% sobre el PIB, gracias a la estabilidad legal a la inversión extranjera, otorgando
garantías, libertades y derechos. Este período coincide con la nueva Constitución Política
del país de 1993 y los sucesivos gobiernos desde 1990 a 2000 del ex-presidente de la
república, Alberto Fujimori Fujimori. A partir de 1991 la inversión extranjera sufrirá
altibajos muy marcados debido a las variaciones en los tipos de interés.45
El PIB per cápita del Perú tiene una tendencia creciente que va desde los años 60 hasta
mitad de los 70. En los años 80 la tendencia es muy irregular, sufre caídas de
aproximadamente dos años, se recupera y vuelve a crecer. Esto puede llevarnos a
concluir que la crisis de la deuda sí que pudo afectarle ya que fue una época
caracterizada por una deuda externa en pleno crecimiento, las inversiones extranjeras
directas se ven totalmente aminoradas, las exportaciones sufren una fuerte caída, el
campesinado cada vez se empobrece más, la elevada inflación y además la reducción de
los salarios. Sin embargo, en los años 90 puede verse como el PIB per capita está en
ligero ascenso debido a la llegada de la inversión extranjera y apertura de la economía,
intentado retomar los niveles de los años sesenta.46
Décadas del 80 y del 90
Durante el gobierno de Alan Garcia se lanzó El plan llamado Zero, ayudó a generar
incluso una mayor inflación, especialmente en relación con los productos importados. Así,
por ejemplo, los precios de los productos farmacéuticos aumentaron 600% y 400% de
gasolina. Desde septiembre de 1988, la inflación se convirtió en hiperinflación. Ese mes,
los precios subieron un 114%. La escasez de materias primas y alimentos se agrava. La
larga huelga en la industria de la minería contribuyó a las exportaciones cayeron agravar
el déficit comercial de más. Las reservas internacionales son cercanas a cero. El aumento
del desempleo y la caída de los ingresos fue el costo social de económico. 47 El consumo
per cápita cayó un 50%, el nivel de subempleo fue de 73% un resultado desastroso al final
del gobierno de Alan García, el número de horas perdidas por los conflictos laborales
 4

aumentaron en 6 millones en 1985 a 124 millones en 1990. El número de familias pobres

en todo el Perú, el 70,7% para el período 1985-1986.48 q
Alberto Fujimori ganó las elecciones de 1990 diciendo que no se aplicaría un shock
económico. El 8 de agosto de 1990, Alberto Fujimori anunció un shock económico
llamado "Fujishock": el tipo de cambio se devaluó en 227%, el desempleo aumentó al
73%, la inflación alcanzó 7.694,6%. (114,5% en 1987 hasta 1722% 1988% 2775 1989,
7694 y 1990).El país sufrió una fuerte crisis económica debido al descontrol del gasto
fiscal y la consiguiente hiperinflación. Así mismo los combates entre fuerzas armadas y
guerrillas (Sendero Luminoso) provocaron la muerte de cerca de 70 000 personas. La
presencia armada no impidió que las protestas masivas. Los intentos de todo el país
comenzaron a saquear y había largas filas para comprar artículos de primera necesidad
como el azúcar. El Fujishock continuó, el precio de la gasolina aumentó en 3,000 por
ciento. Fujimori decretó aumentos en alimentos básicos del orden de 160 por ciento y 300
por ciento. Después de 'Fujishock' el nivel de pobreza en el país aumentó en más de 10
puntos. La devaluación fue alta y durante su gobierno se tuvo que cambiar dos veces la
moneda oficial (e inti sol), ya que rápidamente se convirtió en inútil. Esto dio lugar a
mucha especulación y la escasez de alimentos básicos.49
Las exportaciones agrícolas tradicionales cayeron 40,6 por ciento. La agricultura se basa
en el maíz y la papa, que se cultiva en las montañas. 10 la agricultura hoy en día peruana
está en crisis: más de 20 000 productores de café están al borde de la quiebra, con
pérdidas de $ 210 millones, debido a la crisis económica la producción de algodón cayó
30% en 2013, y es probable que caiga más, 35 36 la producción de caña de azúcar es
también declinar.50 En los últimos años, se ha establecido como el mayor productor de
coca del mundo. Las exportaciones de productos agrícolas tradicionales son el café, la
caña de azúcar y el algodón se redujo un 40,6% en el primer semestre 2013, las
exportaciones agrícolas crecerían entre un 20% y 25%51 52 producción de algodón, la más
importante de la cultura, cayó 30% en 2013, y es probable que caiga aún más. 53 54 La
producción caña es también en declínio55 En los últimos años, se ha consolidado como el
mayor productor de coca en mundo56 57 La actividad pesquera este estancada58

Evolución histórica del PIB per cápita

Década de 1960 y Década de 1970
El PIB per cápita de Perú a principios de los Años 60 fue de 249 Dolares. A finales de la
década (1969), Perú llegó a los 481 Dolares, habiendo elevado en un 93,1% su PIB per
cápita con respecto a 1960. 59
El PIB per cápita de Perú a principios de los Años 70 fue de 542 Dolares. A finales de la
década (1979), Perú llegó a los 918 Dolares, habiendo elevado en un 69,3% su PIB per
cápita con respecto a 1970. 60

Año PIB per cápita en Dólar US$ Año PIB per cápita en Dólar US$

1960 249 Dolares 1970 542 Dolares

 5

Año PIB per cápita en Dólar US$ Año PIB per cápita en Dólar US$

1961 273 Dolares 1971 589 Dolares

1962 300 Dolares 1972 636 Dolares

1963 320 Dolares 1973 741 Dolares

1964 376 Dolares 1974 910 Dolares

1965 433 Dolares 1975 1.078 Dolares

1966 498 Dolares 1976 992 Dolares

1967 491 Dolares 1977 886 Dolares

1968 442 Dolares 1978 738 Dolares

1969 481 Dolares 1979 918 Dolares

Década de 1980 y Década de 1990

El PIB per cápita de Perú a principios de los Años 80 fue de 1.165 Dolares. A finales de la
década (1989), Perú llegó a los 1.909 Dolares, habiendo elevado en un 63,8% su PIB per
cápitacon respecto a 1980. 61
El PIB per cápita de Perú a principios de los Años 90 fue de 1.302 Dolares. A finales de la
década (1999), Perú llegó a los 1.989 Dolares, habiendo elevado en un 52,7% su PIB per
cápitacon respecto a 1990. 62

Año PIB per cápita en Dólar US$ Año PIB per cápita en Dólar US$

1980 1.165 Dolares 1990 1.302 Dolares

 6

1981 1.374 Dolares 1991 1.532 Dolares

1982 1.333 Dolares 1992 1.566 Dolares

1983 1.012 Dolares 1993 1.516 Dolares

1984 1.019 Dolares 1994 1.905 Dolares

1985 862 Dolares 1995 2.233 Dolares

1986 1.264 Dolares 1996 2.282 Dolares

1987 2.041 Dolares 1997 2.364 Dolares

1988 1.580 Dolares 1998 2.234 Dolares

1989 1.909 Dolares 1999 1.989 Dolares

Década de 2000 y Década de 2010

El PIB per cápita de Perú a principios de los Años 2000 fue de 2.023 Dolares. A finales de
la década (2009), Perú llegó a los 4.166 Dolares, habiendo elevado en un 105,9% su PIB
per cápita con respecto al año 2000. 63
El PIB per cápita de Perú a principios de los Años 10 fue de 5.027 Dolares. Hasta
mediados de la década (2015), Perú llegó a los 6.021 Dolares, habiendo elevado en
un 19,7% su PIB per cápita con respecto al año 2010. 64

PIB per PIB per

PIB per cápita en PIB per cápita en
Año cápita Año cápita
Dólar US$ Dólar US$
en Euro €$ en Euro €$

2000 2.023 Dolares 2.189 Euros 2010 5.027 Dolares 3.788 Euros
 7

2001 2.016 Dolares 2.250 Euros 2011 5.685 Dolares 4.085 Euros

2002 2.095 Dolares 2.218 Euros 2012 6.325 Dolares 4.918 Euros

2003 2.237 Dolares 1.978 Euros 2013 6.529 Dolares 4.911 Euros

2004 2.489 Dolares 2.001 Euros 2014 6.457 Dolares 4.852 Euros

2005 2.754 Dolares 2.210 Euros 2015 6.021 Dolares 5.426 Euros

2006 3.180 Dolares 2.532 Euros 2016

2007 3.621 Dolares 2.641 Euros 2017

2008 4.244 Dolares 2.883 Euros 2018

2009 4.166 Dolares 2.990 Euros 2019

Sectores
Exportaciones de Perú en 2014 a

N° País Valor de exportaciones Porcentaje

1° China USD 7.080 millones 18 %

2° Estados Unidos USD 6.360 millones 16 %

3° Suiza USD 2.880 millones 7,2 %

4° Canadá USD 2.610 millones 6,6 %

5° Brasil USD 1.630 millones 4,1 %

 8

6° Japón USD 1.610 millones 4,0 %

7° Chile USD 1.550 millones 3,9 %

8° España USD 1.440 millones 3,6 %

9° Corea del Sur USD 1.340 millones 3,4 %

10° Alemania USD 1.280 millones 3,2 %

11° Ecuador USD 1.230 millones 3,1 %

12° Países Bajos USD 936 millones 2,3 %

13° Ecuador USD 901 millones 2,3 %

14° México USD 801 millones 2,0 %

15° Italia USD 696 millones 1,7 %

16° Bolivia USD 661 millones 1,7 %

17° Bélgica USD 632 millones 1,6 %

18° Panamá USD 576 millones 1,4 %

19° Reino Unido USD 560 millones 1,4 %

20° Venezuela USD 496 millones 1,2 %

21° India USD 394 millones 0,99 %

22° Francia USD 329 millones 0,83 %

23° Otros países de Asia USD 316 millones 0,79 %

24° Bulgaria USD 254 millones 0,64 %

25° Finlandia USD 228 millones 0,57 %

 9

26° Noruega USD 201 millones 0,50 %

27° Argentina USD 194 millones 0,49 %

28° Hong Kong USD 162 millones 0,41 %

29° Filipinas USD 161 millones 0,40 %

30° Rusia USD 152 millones 0,38 %

31° Guatemala USD 138 millones 0,35 %

32° Australia USD 137 millones 0,34 %

33° Dinamarca USD 128 millones 0,32 %

34° Suecia USD 123 millones 0,31 %

35° Sudáfrica USD 122 millones 0,30 %

36° Vietnam USD 114 millones 0,29 %

37° Tailandia USD 95,8 millones 0,24 %

38° República Dominicana USD 90,6 millones 0,23 %

39° El Salvador USD 79,7 millones 0,20 %

40° Haití USD 72,3 millones 0,18 %

41° Costa Rica USD 71,7 millones 0,18 %

42° Turquía USD 64,4 millones 0,16 %

43° Indonesia USD 64,1 millones 0,16 %

44° Aruba USD 59,2 millones 0,15 %

45° Emiratos Árabes Unidos USD 56,7 millones 0,14 %

 10

Principales Productos
46° exportados
Honduraspor Perú en 2014
USD 52,3 millones 0,13 %

N° Producto 47° Omán Valor de exportación

USD Porcentaje
52,1 millones 0,13 %

1° Mineral de Cobre
48° Singapur
USD 6.930 millones
USD 17
49,6
% millones 0,12 %

2° Oro 49° AustriaUSD 5.860 millones

USD 15
45,2
% millones 0,11 %

3° Refinado de Petróleo
50° Uruguay
USD 3.100 millones
USD 7,8
37,0%millones 0,093 %

4° Cobre Refinado
51° Nueva USD
Zelanda
1.850 millones
USD 4,6
35,9%millones 0,090 %

5° Harina de animales
52° y Pellets
MalasiaUSD 1.410 millones
USD 3,5
33,4%millones 0,084 %

6° Fuente: Observatorio
Mineral de Zinc de Economía
USD 1.180 millones y Complejidad
3,0 % OEC65 (2014)

7° Gas de Petróleo USD 1.120 millones 2,8 %

8° Mineral de Plomo USD 1.060 millones 2,7 %

9° Café USD 790 millones 2,0 %

10° Uvas USD 677 millones 1,7 %

11° Mineral de Hierro USD 658 millones 1,7 %

12° Estaño Metálico USD 608 millones 1,5 %

13° Zinc Metálico USD 603 millones 1,5 %

14° Frutas Tropicales USD 518 millones 1,3 %

15° Petróleo Crudo USD 490 millones 1,2 %

16° Moluscos USD 452 millones 1,1 %

Fuente: Observatorio de Economía y Complejidad OEC66 (2014)

 11

Recursos marinos
A partir de los años 60 el Perú desarrolló su industria pesquera siendo de los mayores
productores mundiales. El desarrollo de la pescallevó al surgimiento y desarrollo del
puerto de Chimbote en esos años.[cita requerida]
La explotación de los recursos marinos: (anchoveta, corvina, lenguado, bonito,
perico, jurel, etc.) es importante para la economía peruana: de la anchoveta, por ejemplo,
se hace la harina de pescado, de la cual Perú es el mayor productor del mundo. Gran
parte de lo producido en cuanto a pescado fresco, conservas y otros se destina para el
mercado interno, en especial de las zonas costeras.

Recursos minerales y gas

Artículo principal: Minería ilegal en Perú

El Perú es un país polimetálico y la minería viene a ser el cuarto sector en importancia en

la estructura del PBI peruano.67
Las exportaciones de mineral metálico constituyen el 6% del PBI nacional, representa el
56% de las divisas por concepto de exportaciones y también el 15% de la inversión
extranjera directa. En el año 2014 El Banco Central de la Reserva de Perú (BCR) vaticinó
una importante baja en las inversiones mineras para 2014 y 2015. Durante el 2014
completaría un retroceso de 6.4% en relación a 2013, mientras que en 2015 caída sería
de 8.1%-68
En el Estudio de Investigación de la Minería ilegal en el Perú se estima en 60 mil el
número de familias que en forma directa o indirecta están involucradas en la extracción
ilegal; en 50,000 la cantidad de personas ejerciendo en forma directa la actividad y en
300,000 el total de las personas que de manera directa o indirecta son dependientes de
esta actividad.69
Luego de más de 21 años de haber sido descubierto, el yacimiento de gas natural de
Camisea, Región Cusco, empezó a ser explotado y su producción dada su limitada
cantidad es destinada al consumo interno, llegando a Lima en 2004.
El principal país de origen de inversiones mineras es China (22%),70 seguido por
los Estados Unidos (18%) y el Canadá (16%), mientras que los principales minerales que
atraen esta inversión son el cobre (64%) y el oro (13%)7172
Perú es el tercer mayor productor mundial de plata,73 74 segundo
de zinc, cobre y yodo,76 77
74 75

Mercado financiero
El sistema financiero es todavía difícil y costoso, y el riesgo operativo intrínseco es
elevado, debido principalmente a la protección insuficiente de los derechos de los
acreedores -dada la debilidad del sistema de administración de justicia-, las
imperfecciones en el sistema de garantías y el precario desarrollo de instrumentos de
financiación de mediano y largo plazo. Durante 2014 la IED (Inversión extranjera directa)
disminuyó el 18%.78 79
En cuanto al mercado de tarjetas de crédito, los bancos dan información compleja y que
no está estandarizada. La información de la TCEA, un referente al precio final, aparece en
la web oficial de la SBS, aunque la comparación es dificultosa y algunas tarjetas no
 12

figuran. No obstante, la SBS ha logrado que, en coordinación con el Ministerio de

Educación, se incorpore los temas sobre cultura financiera en el currículo de
secundaria.80 81 82 En 2016 la calificadora de riesgo, Standard and Poor's, acaba de
rebajar la calificación crediticia a cinco bancos peruanos: Banco de Crédito, BBVA
Continental, BanBif, Interbank y MiBanco.83

Debilidades de la economía peruana

La competitividad y la productividad se ven afectadas por las garantías de los derechos
económicos básicos, debido a la debilidad del sistema de administración de justicia. El
todavía alto índice de informalidad, la insuficiente capacidad institucional para mejorar la
coordinación de los mismos así como los índices de exclusión social, generan
inestabilidad y conflicto, disminuyendo la velocidad del crecimiento del mercado interno
que podría ser mayor.84 La caída del tipo de cambio real encarece los productos
exportados no tradicionales, que pierden competitividad en los mercados internacionales.
En el frente interno la falta de institucionalidad, las trabas a la inversión, los costos de
transacción y los sobrecostos que han parado grandes proyectos de inversión.85

Inversión extranjera directa[editar]

Artículo principal: Inversión extranjera directa en Latinoamérica

Inversión extranjera directa en Perú

Desde 1994 la inversión extranjera ha crecido exponencialmente en el Perú. La empresa
brasileña Odebrecht decidió no continuar con los estudios de factibilidad para la
construcción de la Central Hidroeléctrica 86 En 2011 la empresa brasileña Odebrecht
decidió abandonarla construcción de la Central Hidroeléctrica Tambo 40.43 44 En 2013 la
empresa brasileña Petrobras anunció que abandonaría el país, sería la tercera empresa
extranjera de petróleo en abandonar el país desde 2012, junto con la estadounidense
Conoco Phillips que dejó dos lotes de exploración en octubre de 2014 como parte de un
plan estratégico de la firma para reducir activos fuera del país. En septiembre de 2012, la
canadiense Talismán Energy Inc abandonó su tarea de producir petróleo en la selva
peruana.87

No hay datos oficiales sobre la distribución de la IED por sectores de destino, varias
informaciones permiten estimar que el sector minero sería el principal receptor de IED.
Al 2009, los principales países que originaron
el IED del Perú fueron, España (22,78%), Reino Unido (20,08%), Estados
Unidos (14,65%), Países bajos (7,45%) y Chile (6,85%).88 89 90 91
Durante 2014, Perú (BCRP) un flujo de US$ 7 607 millones de inversión extranjera
directa, monto inferior en US$ 1 691 millones al importe obtenido en 2013, explicado
principalmente por la caída en los aportes de capital.92 Ese año a entrada de Inversion
extranjera en el perú el primer semestre fue de US$ 4,680 millones, cayendo un 18% con
relación a la primera mitad del año 2013, cuando se registraron US$ 5,729 millones,
según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal).93 un año antes la
inversión extranjera directa (IED) en el Perú había descendido 17.7% en 2013.94
Para el año 2014 El Banco Central de la Reserva de Perú (BCR) vaticinó una importante
baja en las inversiones mineras para 2014 y 2015. Durante el 2014 completaría un
retroceso de 6.4% en relación a 2013, mientras que en 2015 caída sería de 8.1%95
 13

Inversión directa del Perú en el exterior

El Perú no emite informes de los flujos de IED al extranjero o los emite de forma
imperfecta96 Por estas dos razones es particularmente difícil estimar el peso de la IED que
llega a la región desde China.97 98 el pais no tiene posiciones de relevancia respecto a las
multilatinas y a su presencia en el globo, siendo su total de inversiones en el exterior
modesto.99 la inversión peruana en el extranjero registró US$ 136 millones en 2014100 .

Indicadores de IED (MM US$)

IED 2011 IED 2011 IED 2012 IED 2012 Stock IED Stock IED
País 101 102
Entrada Salida Entrada103 Salida104 Entrada105 Salida106

Perú 8.233 113 12.240 -57 59.490 3.597

Estimaciones económicas
En 2015 el ministro de Economía y Finanzas, Alonso Segura, estimó que el PBI en el
primer trimestre de ese año crecería 1,5%, en tanto el economista Javier Zúñiga afirmó
que la economía aumentaría un 2,5% durante este año. Uno de los factores de la caída
en el crecimiento es el bajo nivel de exportaciones, que apenas sumarían este año US$
30 mil millones, mientras que en años anteriores alcanzaron los US$ 45 mil
millones.107 . 108 el PBI para 2015 se estima en 200.962 millones de dólares.109
La pobreza representaba al 42.4% de la población (2007) y la pobreza extrema se
encontraba en 11.2%. (INEI). A 2016 según el Informe Técnico de Pobreza Monetaria del
INEI de abril de dicho año, el nivel de pobreza del 2011 y 2015 fue de 27,8% y 21,8%110
Para 2015 las estimaciones de comercio exterior prevén una fuerte baja de las
exportaciones y una pequeña caída de las importaciones, las exportaciones de metales -
cobre, plata y plomo, particularmente- bajaron 10%, mientras que los envíos de pesca
tradicional, petróleo y derivados y productos agrícolas tradicionales se desplomaron en
74%, 45% y 20%, respectivamente.111 El desempleo fue del 6.1% (2013) aumentando a,
febrero de 20 15 a 7%.112 El sector informal ocupa gran parte de la economía peruana
(alrededor del 60%), lo que significa que gran parte de las personas empleadas no
cuentan con seguro social, vacaciones y otros beneficios ligados con un trabajo formal.
Para 2015 se espera un aumento inversión pública, cntrada en los gobiernos regionales, u
nretroceso en el sector manufacturero y caídas de 3.78% en el sector primario. 113 Para
junio de 2015 las personas sin trabajo aumentaron en 18.3% y alcanzaron las 321,700. La
población económicamente activa (PEA) cayó en 0.2% y está integrada por 4.9 millones
de peruanos114

Aceptación del modelo económico del Perú

El 50% de los encuestados por Latinobarómetro (2002) afirmó que la economía centrada
en el mercado es lo mejor para el país, mientras que un 30% concordó que una menor
intervención del gobierno en la economía, es mejor. 115
 14

En lo económico

Año Indicador Fuente Puntaje Posición (Perú/nºpaíses)

2015 Mayor Crecimiento Económico FMI 56/219116

En la agroindustria, textiles y metalurgia

Año Productor Mundial Posición (Perú/nºpaíses)

2007 Paprika 1/148

2007 Mango 7/180117

2014 Plata 5/153118

2014 Cobre 3/148

2014 Oro 6/173[cita requerida]

Evolución de la economía peruana desde 1960

Año PBI Variación Porcentual

1968 0.4%

1969 3.9%

1970 6.2%
 15

1971 4.5%

1972 3.4%

1975 4.4%

1976 1.2%

1977 0.6%

1978 -3.8%

1979 2.0%

1980 7.7%

1981 5.5%

1982 -0.3%

1983 -9.3%

1984 -3.8%

1985 2.1%

1986 12.1%
 16

1987 7.7%

1988 -9.4%

1989 -13.4%

1990 -5.1%

1991 2.1%

1992 -0.4%

1993 4.8%

1994 12.8%

1995 8.6%

1996 2.5%

1997 6.9%

1998 -0.7%

1999 0.9%

2000 3.0%
 17

2001 0.2%

2002 5.0%

2003 4.0%

2004 5.1%

2005 6.7%

2006 7.6%

2007 8.9%

2008 9.7%

2009 0.9%

2010 8.6%119

2011 6.0%120

2012 6.3%121

2013 5.9%122

2014 2.4%
 18

Tratados y acuerdos comerciales

Acuerdo de Complementación Económica

 Acuerdo de Integración con la Comunidad Andina: Bolivia, Ecuador y

Colombia (firmado y vigencia 1969)
 ACE 50 con Cuba (firmado octubre 2000 y vigencia 2001)
 ACE 58 con Mercosur (firmado agosto 2003 y vigencia noviembre 2005)
TLC (Tratado de Libre Comercio) vigentes

 TLC con Estados Unidos (firmado abril 2006 y vigencia febrero 2009) - Tratado de
Libre Comercio Perú - EE.UU.125
 TLC con Chile (firmado agosto 2006 y vigencia marzo 2009)
 TLC con Canadá (firmado mayo 2008 y vigencia agosto 2009)
 TLC con Singapur (firmado mayo 2008 y vigencia agosto 2009)
 TLC con China (firmado abril 2009 y vigencia marzo 2010)126
 TLC con Corea del Sur (firmado marzo 2011 y vigencia agosto 2011)
 Acuerdo parcial de libre comercio con Tailandia (último protocolo firmado
noviembre 2010 y vigencia diciembre 2011) - Tratado de Libre Comercio Perú -
Tailandia
 TLC con México (firmado abril 2011 y vigencia febrero 2012)
 TLC con Japón (firmado mayo 2011 y vigencia marzo 2012)
 TLC con Panamá (firmado mayo 2011 y vigencia mayo 2012)
 TLC con EFTA ( Suiza, Liechtenstein, Islandia y Noruega) (firmado julio
2010, con Suiza y Liechtenstein vigencia julio 2011, con Islandia vigencia octubre
2011, con Noruega vigencia julio 2012)
 TLC con la Unión Europea (firmado abril 2011 y vigencia febrero 2013)
 TLC con Costa Rica (firmado mayo 2011 y vigencia junio 2013)
 Acuerdo parcial de libre comercio con Venezuela (firmado enero 2012 y vigencia
agosto 2013)
TLC (Tratado de Libre de Comercio) concluidos

 TLC con Guatemala (firmado diciembre 2011)

TLC (Tratado de Libre Comercio) en negociación

 TLC con P4
 TLC con El Salvador
 TLC con Honduras
 Alianza del Pacífico
 19

Perú en el contexto internacional

La economía peruana es sostenida por la minería, la agroindustria, la pesca, las industrias
ligeras y el turismo. Tras superar la crisis internacional del 2008-2009. A partir de ahí,
comenzó una desaceleración debida a la prolongación de la crisis en Europa y Estados
Unidos. Según los datos macroeconómicos presentados en la siguiente tabla, el índice de
competitividad ofrecido por el Foro Económico Mundial ha disminuido respecto al informe
de 2014 en el que en el que obtuvo 4,25 puntos.127

Indicador Valor Posición en el mundo Incremento

Países más ricos del 53.290.389.504

Producto Interior 202.300.000.000
mundo por PIB:129 Puesto $ en 2000 (+
Bruto (nominal) $128
41º 231,5%)130

25.662.616
30.380.000 Países más poblados del personas en
Población
personas128 mundo:131 Puesto 42º 2000 (+
14,6%)132

Países con mayores 1,085 toneladas

Emisiones de 2,6
emisiones de en 2000 (+
CO2 (per cápita) toneladas (2010)
CO2:133 Puesto 118º 47,5%)134

2.080 $ en
6.018 $ (Banco Países con mayor Renta
Renta per cápita 2000 (+
Mundial 2011) Per Cápita:135 Puesto 53º
189,3%)136

Países con mayor

2,4
Tasa de natalidad (niños por 2,86 personas en
personas (Banco
natalidad mujer):137 2000 (- 16,1%)138
Mundial 2012)
Puesto 80º

2,95 % en
Crecimiento 6,9 % (Banco Economías de mayor
2000 (+
económico Mundial 2011) crecimiento:139 Puesto 34º
133,9%)140
 20

Países con mayor tasa de 3,12 % en

% usuarios 36,5 % (Banco
usuarios de 2000 (+
Internet Mundial 2011)
Internet:141 Puesto 90º 1069,9%)142

Promedio de Países más rápidos para

26 días (Banco 98 días en
días para crear montar una
Mundial 2011) 2003 (- 73,5%)144
una empresa empresa:143 Puesto 68º

Consumo de 510 Países con mayor 488,18

energía por kilogramos (Banco consumo de energía por kilogramos en
habitante Mundial 2008) habitante:145Puesto 109º 2000 (+ 4,5%)146

Países con más terreno

Terreno
16,8 % (Banco dedicado a la 16,55 % en
dedicado a
Mundial 2009) agricultura:147 2000 (+ 1,5%)148
agricultura
Puesto 161º

1.106 kilowatios- 686,87

Potencia Países con más potencia
hora kilowatios-hora
eléctrica eléctrica
(Banco Mundial en 2000 +
consumida consumida:149 Puesto 66º
2010) 61%)150

Países con mayor

Superficie 679.920 km² (Banco 692.130 km² en
superficie
forestal Mundial 2010) 2000 (- 1,8%)152
forestal:151 Puesto 11º

Países con más carreteras

Carreteras 13,9 % (Banco 13,35 % en
pavimentadas:153 Puesto
pavimentadas Mundial 2006) 2000 (+ 4,1%)154
34º

Índice de 4,24 (Foro

Países más 3,94 en 2007 (+
Competitividad Económico Mundial
competitivos: Puesto 65º 8,5%)156
155
Global 2013)

Importaciones
 21

Se presentan a continuación las mercancías de mayor peso en las importaciones de Perú

para el período 2010-hasta octubre 2015.157 Las cifras están expresadas en dólares
estadounidenses valor FOB.

Importaciones de Perú del periodo 2010-hasta octubre 2015 expresadas en USD valor
FOB. Fuente

Fecha
enero-
Mercadería
2010 2011 2012 2013 2014 octubre
por capítulo
2015
arancelario

84 - calderas,
máquinas,
aparatos y
artefactos 4 359 061 5 247 091 6 174 786 5 888 766 6 049 716 3 700 869
mecánicos; 046 184 901 267 628 320
partes de estas
máquinas o
aparatos

27 -
combustibles
minerales,
aceites
minerales y
3 898 985 5 530 604 5 870 146 6 265 370 5 821 797 2 692 378
productos de
656 116 831 784 498 175
su destilación;
materias
bituminosas;
ceras
minerales
 22

Fecha
enero-
Mercadería
2010 2011 2012 2013 2014 octubre
por capítulo
2015
arancelario

87 - vehículos
automóviles,
tractores,
velocípedos y
2 716 899 3 311 850 4 580 817 4 440 715 3 708 954 2 376 690
demás
392 388 433 879 824 648
vehículos
terrestres, sus
partes y
accesorios

85 - máquinas,
aparatos y
2 417 689 3 216 082 3 872 012 3 793 295 4 403 812 3 068 457
material
719 895 261 515 420 488
eléctrico, y sus
partes

39 - plásticos y
1 371 006 1 750 050 1 881 103 1 955 112 2 073 867 1 320 093
sus
548 224 038 628 019 693
manufacturas

72 - fundición, 1 284 510 1 374 781 1 554 210 1 422 911 1 391 094 934 562 92
hierro y acero 632 224 535 020 108 5

868 267 5 1 190 185 1 225 067 1 224 713 1 217 809 761 641 57
10 - cereales 96 596 825 231 066 6

73 -
manufacturas 707 264 4 1 057 897 1 164 629 949 468 66 1 078 927 791 832 39
de fundición, 35 750 673 8 879 4
hierro o acero

38 - productos 436 106 1 710 797 5 769 950 33 745 017 05 760 090 78 501 195 28
diversos de las 19 77 7 7 3 8
industrias
 23

Fecha
enero-
Mercadería
2010 2011 2012 2013 2014 octubre
por capítulo
2015
arancelario

químicas

40 - caucho y
465 021 1 638 058 7 756 890 24 768 281 59 725 008 14 508 340 61
sus
82 70 4 4 1 1
manufacturas

Demás 8 664 616 9 975 939 11 818 247 12 034 373 12 492 411 8 464 102
capítulos 379 282 471 224 532 469

27 189 42 34 003 33 39 667 862 39 488 025 39 723 489 25 120 164
Total
8 705 9 007 548 866 899 588

Exportaciones
Se presentan a continuación los principales socios comerciales de Perú para el periodo
2011-Mayo 2016.157 La mayoría de sus exportadores están en Asia, América y Europa.
Las cifras expresadas son en dólares estadounidenses valor FOB.

Exportaciones de Perú del periodo 2011- mayo 2016 expresadas en USD valor
FOB Fuente
 24

Fecha
País
2011 2012 2013 2014 2015 2016
importa
dor

6.878.158. 7.708.831. 7.154.568. 6.986.621. 7.286.092. 2.342.709.

China
126 266 104 062 262 844

6.063.727. 6.175.216. 7.671.343. 6.136.832. 4.967.130. 1.540.074.

Estados
Unidos 655 635 818 999 322 209

5.857.824. 5.057.741. 2.921.950. 2.642.249. 2.646.838. 885.219.03

Suiza 269 940 429 842 637 3

4.203.287. 3.362.274. 2.648.293. 2.567.223. 2.285.033. 730.464.92

Canadá 231 975 252 167 850 8

2.146.231. 2.484.945. 2.198.426. 1.559.187. 1.113.338. 352.226.92

Japón 236 954 842 564 346 6

1.963.857. 1.940.115. 1.616.804. 1.530.225. 1.071.891. 323.397.24

Chile 491 296 777 916 074 8

1.700.223. 1.842.057. 1.447.961. 1.386.268. 1.054.195. 390.482.59

España 248 293 058 984 799 6

1.289.435. 1.383.813. 1.712.839. 1.601.821. 1.058.966. 400.170.05

Brasil 918 213 633 720 969 2

1.673.402. 1.517.981. 1.551.527. 1.246.618. 1.031.282. 388.373.74

Corea
del Sur 810 733 785 712 325 2

2.002.381. 1.731.532. 1.160.292. 1.229.929. 869.431.97 243.217.74

Alemania 158 874 754 353 7 0

Resto del 12.475.028 12.079.457 11.387.553 11.664.896 9.436.426. 3.095.039.

mundo .798 .827 .320 .576 496 873

46.253.557 45.283.969 41.471.561 38.551.875 32.820.628 10.691.376

Total
.940 .005 .774 .893 .056 .191
 25

Exportaciones y PIB

Representación gráfica de los productos de exportación del país en categorías codificadas

por color.

En el año 2011, las exportaciones fueron de 46.270 millones de dólares. Concentrándose

sobre todo en productos mineros 54.22% del total exportado.158 159 Durante el primer mes
de 2013 se registró una brusca caída del 32% en las exportaciones respecto a similar mes
del 2012. Según Juan Varilias, presidente del gremio exportador, el subsector
confecciones cayó en todos los mercados. Advirtiendo que si los mercados se siguen
cerrando para Perú, el sector experimentará una crisis muy severa.160
En 2012 los efectos de la crisis financiera mundial golpeó al país, la desaceleración
económica detuvo a las empresas exportadoras. Las exportaciones cayeron un 2,1% en
comparación con 2011.161 Durante el 2012, de las 7.801 empresas exportadoras, un total
de 2,465 dejaron de hacerlo, debido a los problemas una deficiente infraestructura,
sobrecostos logísticos, la crisis económica internacional, la reciente alza de energía y la
caída del tipo de cambio.162 El incremento de los precios de los principales minerales
como el oro, la plata, el cobre, zinc, plomo, molibdeno.
Las exportaciones agrícolas tradicionales cayeron en 2013 un 40,6 por
ciento.163 La Agricultura se basa en maíz y papa, que se cultivan en las montañas.164 la
agricultura hoy en día peruana está en crisis: más de 20.000 productores café están al
borde de la quiebra, con pérdidas de 210 millones dólares debido a la crisis
económica165 La producción de algodón, la más importante de la cultura, cayó 30% en
2013, y es probable que caiga aún más.166 167 La producción caña es también en
declínio168 En los últimos años, se ha consolidado como el mayor productor de coca en
mundo169 170 La actividad pesquera este estancada171 Las exportaciones de productos
agrícolas tradicionales como el café, la caña de azúcar y el algodón cayeron un 40,6% en
el primer semestre 2013, las exportaciones agrícolas caerían entre un 20% y un 25%.172
Basada en la información suministrada por la Superintendencia Nacional de
Administración Tributaria se han armado diferentes cuadros estadísticos con el
desagregado por ítem de la NANDINA y/o país de importaciones y exportaciones desde el
2006 al presente:

 Año 2006:
 Principales productos a consumo importados
 Principales países de origen de importaciones a consumo
 Principales productos exportados de manera definitiva
 26

 Principales destinos de exportaciones definitivas

 Año 2007:
 Principales productos a consumo importados
 Principales países de origen de importaciones a consumo
 Principales productos exportados de manera definitiva
 Principales destinos de exportaciones definitivas

 Año 2008:
 Principales productos a consumo importados
 Principales países de origen de importaciones a consumo
 Principales productos exportados de manera definitiva
 Principales destinos de exportaciones definitivas

 Año 2009:
 Principales productos a consumo importados
 Principales países de origen de importaciones a consumo
 Principales productos exportados de manera definitiva
 Principales destinos de exportaciones definitivas

 Año 2010:
 Principales productos a consumo importados
 Principales países de origen de importaciones a consumo
 Principales productos exportados de manera definitiva
 Principales destinos de exportaciones definitivas

 Año 2011 (actualizado al mes de consulta):

 Principales productos a consumo importados
 Principales países de origen de importaciones a consumo
 Principales productos exportados de manera definitiva
173
 Principales destinos de exportaciones definitivas

Véase también

 Banco Central de Reserva del Perú

 Bolsa de Valores de Lima
 Superintendencia de Banca y Seguros del Perú
 Productos bandera del Perú
 Relaciones entre Perú y la Unión Europea
 Cotización histórica de monedas del Perú
 Centros comerciales del Perú
 TEXTO N° 14
ESTUDIOS ECONÓMICOS

Causas y consecuencias de la informalidad en el

Perú1

Norman Loayza2
nloayza@worldbank.org

Resumen

Partiendo de una definición legal de informalidad, el presente trabajo estudia las causas de este
fenómeno en general, concentrándose en particular en el análisis de la informalidad en el caso
peruano. Primero ofrece una discusión de la definición de informalidad y de las mediciones de ésta,
señalando además las razones por las cuales la informalidad generalizada debiera ser motivo de gran
preocupación. Luego analiza los determinantes principales de la informalidad y plantea que ésta no
tiene una causa única, sino que es producto de la combinación de servicios públicos deficientes, de un
régimen normativo opresivo y de la débil capacidad de supervisión y ejecución del estado. Dicha
combinación resulta especialmente explosiva cuando el país se caracteriza por tener bajos niveles
educativos, fuertes presiones demográficas y estructuras productivas primarias. Finalmente, utilizando
un análisis de regresión transversal entre países, se evalúa la relevancia empírica de cada uno de los
determinantes de la informalidad, aplicando luego las relaciones estimadas al caso peruano para
evaluar la relevancia que tendría cada uno de los mecanismos propuestos en cada país específico.

Clasificación JEL: K20, K30, H11, O17, O40.

Palabras clave: Normativa, desempeño gubernamental, crecimiento económico, economía informal.

1
Documento traducido por Margarita Forsberg y Mario Soria.
2
El autor agradece especialmente a Naotaka Sugawara por su excelente apoyo como asistente de investigación. Asimismo,
agradece a Marco Camacho, Claudia Canales, Mauricio Carrizosa, Juan Chacaltana, Agnes Franco, Vicente Fretes-Cibils,
Javier Illescas, Miguel Jaramillo, Teresa Lamas, Julio Luque, Miguel Morales, Ana María Oviedo, Rossana Polastri, Renán
Quispe, Jamele Rigolini, Jaime Saavedra, Pablo Secada, Luis Servén, Magaly Silva, José Valderrama, Moisés Ventocilla, y
Gustavo Yamada por sus valiosos aportes. Los comentarios y ediciones de Gabriel Rodríguez, Editor de la Revista, son
también reconocidos.

43
 BANCO CENTRAL DE RESERVA DEL PERÚ

1. Definición

El sector informal está constituido por el conjunto de empresas, trabajadores y actividades que operan
fuera de los marcos legales y normativos que rigen la actividad económica. Por lo tanto, pertenecer al
sector informal supone estar al margen de las cargas tributarias y normas legales, pero también implica
no contar con la protección y los servicios que el estado puede ofrecer. Esta definición, introducida
por De Soto (1989) en su clásico estudio sobre la informalidad, ha alcanzado gran popularidad ya que
su fortaleza conceptual permite concentrar el análisis en las causas de la informalidad antes que
meramente en los síntomas de ésta.3

2. Cómo medir la informalidad

Aun cuando la definición de informalidad pueda ser simple y precisa, estimar su tamaño no resulta
sencillo. Puesto que se identifica este fenómeno con la actividad económica que permanece ajena a
los marcos legales y normativos del estado, se le describe mejor como una variable latente no
observada, es decir, como una variable para la que no existe una medida exacta y completa, pero a la
que es posible aproximarse a través de indicadores que reflejan sus diversos aspectos. En el presente
trabajo se analizan cuatro de estos indicadores, para los cuales existe información disponible tanto en
el caso peruano como en el de un número relativamente importante de países. Dos de estos
indicadores se refieren a la actividad informal en general en algunos países, mientras que los otros dos
se refieren al empleo informal en particular. Cada indicador tiene sus propias limitaciones
conceptuales y estadísticas como variable representativa de la informalidad, pero en conjunto permiten
una aproximación sólida al tema.

Los indicadores referidos a la actividad informal en general son el índice de Schneider sobre la
economía subterránea y el índice de libertad económica elaborado por The Heritage Foundation. El
anexo 1 ofrece información detallada sobre las definiciones y fuentes, así como muestras de estas y
otras variables que se utilizan en este trabajo. El índice de Schneider combina la versión dinámica del
modelo de múltiples indicadores y múltiples causas (o método DYMIMIC, por sus siglas en inglés), el
método del insumo físico (electricidad) y el exceso de demanda de dinero para estimar el porcentaje de
la producción no declarada ante las autoridades tributarias y reguladoras. El índice de libertad
económica de The Heritage Foundation se basa en percepciones subjetivas de cuál es el nivel general
de cumplimiento de la ley en cada país y destaca en particular el papel que desempeña la corrupción a

3
Véase el excelente análisis de Schneider y Enste (2000) sobre las causas y consecuencias del sector informal. A partir de la
teoría de la elección pública, Gerxhani (2004) ofrece una interesante discusión de las diferencias existentes entre el sector
informal en los países desarrollados y en los países en desarrollo. Asimismo, el informe del Banco Mundial Informalidad:
Escape y exclusión de Perry et al. (2007) es el estudio más completo y exhaustivo sobre el tema de la informalidad en la
región de América Latina y el Caribe.
44
 ESTUDIOS ECONÓMICOS

nivel oficial. Los indicadores que se centran en el aspecto laboral de la informalidad son la
prevalencia del autoempleo y la falta de cobertura del sistema de pensiones. El primero de estos
indicadores está dado por el porcentaje de autoempleo en relación al empleo total, tal como es medido
por la Organización Internacional del Trabajo, mientras que el último está dado por el porcentaje de la
fuerza laboral que no aporta al sistema de pensiones de jubilación, tal como lo define el informe de
Indicadores Mundiales de Desarrollo. En el Anexo 2 se presentan algunas estadísticas descriptivas
sobre los cuatro indicadores de informalidad. Tal como se esperaba, la información muestra que existe
una correlación positiva entre estos indicadores, con coeficientes de correlación que fluctúan entre
0,60 y 0,85. Los valores de la correlación son lo suficientemente altos como para estos indicadores
puedan representar el mismo fenómeno, pero no excesivamente altos como para hacer que sean
mutuamente redundantes.

Se puede evaluar la prevalencia de la informalidad en el Perú y compararla con la de otros países a

partir de estos cuatro indicadores. El gráfico 1 ha sido elaborado en base a información sobre los
cuatro indicadores de informalidad referida al Perú, a Colombia y México (países ambos con similares
niveles de ingresos), a Chile (el país con la más alta tasa de crecimiento sostenido de América Latina)
45
 BANCO CENTRAL DE RESERVA DEL PERÚ

y a los Estados Unidos (el país desarrollado de mayor peso en la región debido a las estrechas
relaciones que mantiene tanto con el Perú como con los distintos países latinoamericanos). En
general, el grado de informalidad en el Perú es alarmantemente elevado y mucho mayor al de Chile y
Estados Unidos según todos los indicadores. Además, de acuerdo con el porcentaje existente de
producción informal (Schneider) y de auto empleo, es también muy superior al de México y
Colombia. Considerando el valor nominal de estos indicadores, en el Perú el 60% de la producción se
realiza informalmente; el 40% de la fuerza laboral está autoempleada en microempresas informales; y
sólo el 20% de la fuerza laboral está afiliado a algún plan de pensiones formal, incluso si se incluye a
aquellos trabajadores que laboran para empresas grandes.

3. ¿Por qué la informalidad debe ser motivo de preocupación?

La informalidad es la forma distorsionada con la que una economía excesivamente reglamentada
responde tanto a los choques que enfrenta como a su potencial de crecimiento. Se trata de una
respuesta distorsionada porque la informalidad supone una asignación de recursos deficiente que
conlleva la pérdida, por lo menos parcial, de las ventajas que ofrece la legalidad: la protección policial
y judicial, el acceso al crédito formal, y la capacidad de participar en los mercados internacionales. Por
tratar de eludir el control del estado, muchas empresas informales siguen siendo empresas pequeñas
con un tamaño inferior al óptimo, utilizan canales irregulares para adquirir y distribuir bienes y
servicios, y tienen que utilizar recursos constantemente para encubrir sus actividades o sobornar a
funcionarios públicos. Por otra parte, la informalidad induce a las empresas formales a usar en forma
más intensiva los recursos menos afectados por el régimen normativo. En los países en desarrollo en
particular, esto significa que las empresas formales tienen un uso menos intensivo de mano de obra de
la que les correspondería tener de acuerdo a la dotación de recursos del país. Además, el sector
informal genera un factor externo negativo que se agrega a su efecto adverso sobre la eficiencia: las
actividades informales utilizan y congestionan la infraestructura pública sin contribuir con los
ingresos tributarios necesarios para abastecerla. Puesto que la infraestructura pública complementa el
aporte del capital privado en el proceso de producción, la existencia de un sector informal de gran
tamaño implica un menor crecimiento de la productividad.4

En comparación a lo que sería la respuesta económica óptima, la expansión del sector informal a
menudo representa un crecimiento económico distorsionado e insuficiente.5 Esta afirmación requiere

4
Para mayor información sobre un modelo de crecimiento endógeno que resalta el efecto negativo de la informalidad a través
de la congestión de servicios públicos, véase Loayza (1996).
5
Ello no quiere decir que las empresas informales carezcan de dinamismo o que estén rezagadas en relación a las formales.
En realidad, en una situación de equilibrio la rentabilidad ajustada por riesgos debería ser similar en ambos sectores en el
46
 ESTUDIOS ECONÓMICOS

ser aclarada: la informalidad está por debajo del nivel óptimo de respuesta que puede encontrarse en el
mejor escenario de una economía sin una excesiva reglamentación y una adecuada provisión de
servicios públicos. No obstante, es preferible la informalidad en lugar de una economía plenamente
formal pero esclerótica e incapaz de evitar las rigideces que genera la normatividad. La implicancia
que esto tiene en términos de políticas es incuestionable: el mecanismo de la formalización es
sumamente importante por las consecuencias que tiene en el empleo, la eficiencia y el crecimiento
económico. Si la formalización se sustenta exclusivamente en hacer que se cumplan las normas, lo
más probable es que ello genere desempleo y un bajo crecimiento. Si por el contrario el proceso de
formalización se sostiene mediante mejoras tanto del marco legal como de la calidad y disponibilidad
de los servicios públicos, generará un uso más eficiente de los recursos y un mayor crecimiento.

Desde una perspectiva empírica, el efecto ambiguo de la formalización pone de manifiesto una
importante dificultad para evaluar el impacto que tiene la informalidad sobre el crecimiento
económico: dos países pueden tener el mismo nivel de informalidad, pero si las causas subyacentes
que lo explican son distintas, las tasas de crecimiento de dichos países podrán ser notoriamente
distintas también. A los países en los que se controla la informalidad mediante una drástica
imposición de normas les irá menos bien que a aquellos países que tienen un bajo nivel de
informalidad debido a que cuentan con normas más suaves y servicios públicos adecuados.

A continuación se presenta un análisis de regresión simple sobre el efecto que tiene la informalidad
sobre el crecimiento económico. Como se sugirió anteriormente, dicho análisis debe contemplar el
aspecto relativo al nivel de cumplimiento de las leyes y una forma directa de hacerlo, aun cuando
pueda debatirse al respecto, es incluir una variable que represente la capacidad total del estado como
variable de control de la regresión. Para ello, probamos dos variables sustitutas: el nivel de PBI per
cápita y la proporción del gasto de gobierno en relación al PBI. La primera variable sustituta tiene la
ventaja de explicar además la convergencia condicional y la segunda tiene la ventaja de que refleja
más cercanamente el tamaño del estado.6 En el Cuadro 1 se presentan los resultados de las regresiones
en las que el crecimiento promedio del PBI per cápita en el periodo 1985-2004 es la variable
dependiente, el PBI per cápita inicial (1985) es la variable de control y, a su vez, los cuatro indicadores
de informalidad son las variables explicativas.

límite. Maloney (2004) ofrece evidencia del dinamismo de las empresas informales en América Latina. Los argumentos
presentados en el texto se aplican a la comparación entre una economía excesivamente regulada y otra que no lo es.
6
También consideramos la proporción de ingresos tributarios en relación al PBI como variable sustituta. Pese a que el
número de observaciones disminuye considerablemente, los resultados sobre el efecto negativo de la informalidad son
similares.

47
 BANCO CENTRAL DE RESERVA DEL PERÚ

Se seleccionó un periodo de 20 años para calcular la tasa de crecimiento promedio a fin de lograr un
equilibrio entre el crecimiento meramente cíclico, de corto plazo (que no sería afectado por la
informalidad) y un crecimiento de muy largo plazo (que en realidad puede causar informalidad, en
lugar de que esto ocurra a la inversa). La hipótesis que se mantuvo para identificar la relación causal
entre informalidad y crecimiento es que el nivel de informalidad está relacionado con factores
institucionales y estructurales que cambian poco a lo largo del tiempo y que influyen en las tasas de
crecimiento de mediano plazo, pero que el crecimiento de mediano plazo no influye sobre dichos
factores (en el presente trabajo, el mediano plazo está comprendido en el periodo de 20 años que
abarca hasta el año 2004).

48
 ESTUDIOS ECONÓMICOS

Los resultados de la regresión indican que un incremento en la informalidad genera una disminución
del crecimiento económico. Los cuatro indicadores de informalidad presentan coeficientes negativos
altamente significativos. El gráfico 2 muestra el diagrama de dispersión de la regresión parcial entre la
variable crecimiento y cada una de las mediciones de informalidad (la regresión es parcial en el
sentido en que se controla el nivel inicial del PBI per capita), que confirma que la relación negativa
entre informalidad y crecimiento representa la tendencia general y que no está influida por
observaciones aisladas. El efecto negativo que tiene la informalidad en el crecimiento no es solo un
resultado sólido y significativo, sino también relevante en términos económicos por su magnitud: un
incremento de una desviación estándar en cualquiera de los indicadores de informalidad lleva a una
reducción de 1-2 puntos porcentuales en la tasa de crecimiento del PBI per cápita.7

7
Un incremento de una desviación estándar en el índice de Schneider, el índice de la Heritage Foundation, la participación
del autoempleo, y la PEA no cubierta por el sistema de pensiones genera una reducción de 1,0; 1,4; 1,0 y 1,8 puntos
porcentuales en el crecimiento del PBI per cápita, respectivamente.

49
 BANCO CENTRAL DE RESERVA DEL PERÚ

4. Las Causas de la informalidad: discusión conceptual

La informalidad –una característica fundamental del subdesarrollo– se configura tanto a partir del
modelo de organización socioeconómica heredado por economías en transición hacia la modernidad
como a partir de la relación que establece el estado con los agentes privados a través de la regulación,
el monitoreo y la provisión de servicios públicos. Por ello, la informalidad debe ser entendida como un
fenómeno complejo y multifacético.

La informalidad surge cuando los costos de circunscribirse al marco legal y normativo de un país son
superiores a los beneficios que ello conlleva. La formalidad involucra costos tanto en términos de
ingresar a este sector –largos, complejos y costosos procesos de inscripción y registro– como en
términos de permanecer dentro del mismo –pago de impuestos, cumplir las normas referidas a
beneficios laborales y remuneraciones, manejo ambiental, salud, entre otros. En principio, los
beneficios de la formalidad son la protección policial frente al crimen y el abuso, el respaldo del
sistema judicial para la resolución de conflictos y el cumplimiento de contratos, el acceso a
instituciones financieras formales para obtener crédito y diversificar riesgos y, más ampliamente, la
posibilidad de expandirse a mercados tanto locales como internacionales. Cuando menos en principio,
la pertenencia al sector formal también elimina la posibilidad de tener que pagar sobornos y evita el
pago de las multas y tarifas a las suelen estar expuestas las empresas que operan en la informalidad.
Por ello, este sector predomina cuando el marco legal y normativo es opresivo, cuando los servicios
ofrecidos por el gobierno no son de gran calidad, y cuando la presencia y control del estado son
débiles.

Estos aspectos relativos a los costos y beneficios de la formalidad se ven afectados por las
características estructurales del subdesarrollo, especialmente en lo que se refiere al nivel educativo, la
estructura productiva y las tendencias demográficas. Un mayor nivel de educación reduce la
informalidad al incrementar la productividad del trabajo, con lo cual las normas laborales se hacen
más flexibles y se amplían los beneficios de la formalidad. Por otro lado, una estructura productiva
que en lugar de orientarse hacia procesos industriales más complejos está orientada hacia los sectores
primarios –como la agricultura, por ejemplo– induce a la informalidad pues la protección legal y el
cumplimiento de contratos se tornan menos relevantes y menos valiosos. Finalmente, es probable que
una estructura poblacional con un elevado peso de población joven y población rural contribuya a
incrementar la informalidad, pues ello encarece y dificulta tanto los sistemas de monitoreo como la
educación y construcción de capacidades a la vez que complica la expansión de servicios públicos
formales.

50
 ESTUDIOS ECONÓMICOS

En discusiones informales e incluso académicas frecuentemente se deja de lado este enfoque integral,
enfatizándose más bien algunas fuentes particulares para explicar la informalidad. Algunos se centran
en el insuficiente sistema legal y normativo y en la debilidad del estado –lo que se refleja en
corrupción, por ejemplo–; otros enfatizan el peso de la carga tributaria y las normas, mientras que
otros se concentran en explicaciones que tienen que ver con las características sociales y demográficas
del país.

Como se sugirió anteriormente, todas éstas son explicaciones lógicas posibles y hay evidencia que las
respalda. El Gráfico 3, por ejemplo, presenta el diagrama de dispersión de las cuatro mediciones de
informalidad en términos de las variables instrumentales empleadas para representar los principales
determinantes de informalidad. Las variables instrumentales son las siguientes8: para representar tanto
la calidad de los servicios públicos formales como la capacidad del gobierno de hacer cumplir las
leyes se usa un índice de prevalencia de la ley y el orden, obtenido de The International Country Risk
Guide. El índice de libertad económica –del Economic Freedom of the World Report de la Fraser
Foundation– representa la disminución de restricciones impuestas por el marco normativo y legal. El
promedio de escolaridad secundaria alcanzado por la población adulta –índice obtenido de Barro y Lee
(2001)– se usa para representar el desarrollo de la educación y el nivel de calificación de la fuerza
laboral. Finalmente, también se utiliza un índice de variables sociodemográficas –construido a partir
de los Indicadores de Desarrollo del Banco Mundial– para dar cuenta del porcentaje de jóvenes y
población rural que hay en la población total, así como del peso que tiene la agricultura en términos
del PBI9.

8
Nuevamente, las definiciones de las fuentes y las variables se encuentran en el apéndice 1.
9
Esta es construida al estandarizar cada componente (con media cero y desviación estándar de 1) y luego tomando un simple
promedio aritmético. Tomamos un índice compuesto en lugar de los índices separados, dada la alta correlación existente entre
ellos.
51
 BANCO CENTRAL DE RESERVA DEL PERÚ

52
ESTUDIOS ECONÓMICOS

53
 BANCO CENTRAL DE RESERVA DEL PERÚ

Cabe resaltar que los 16 coeficientes de correlación (vale decir, las 4 medidas de informalidad
multiplicadas por los 4 determinantes) son altamente significativos, con valores-p inferiores al 1% y
que en una importante magnitud se ubican en el rango entre 0,7 y 0,9. Todas las mediciones de
informalidad presentan un patrón similar de correlación: por un lado, la informalidad se correlaciona
en forma negativa con la ley y el orden, la libertad económica y el grado de escolaridad alcanzado; por
el otro, existe una correlación positiva con factores que denotan una incipiente transformación
sociodemográfica.

Por lo tanto, todas estas explicaciones son en parte correctas, pero ahora tenemos que determinar si
pueden explicar en forma independiente el fenómeno de la informalidad. En otras palabras y más
específicamente, tenemos que evaluar en qué medida cada explicación sirve tanto para comparar la
situación general de un conjunto de países como para explicar las características particulares de un
país específico, que es lo que haremos a continuación.

5. Las causas de la informalidad: un análisis econométrico

En esta sección realizamos un análisis de regresión de corte transversal para evaluar el nivel de
significancia general de cada una de las explicaciones sobre las causas de la informalidad y luego
aplicamos las relaciones estimadas en el caso de Perú para evaluar la relevancia que tiene cada uno de
los mecanismos propuestos para el caso particular de un país determinado.

Cada una de las cuatro mediciones de informalidad presentadas anteriormente funciona como la
variable dependiente del modelo de regresión respectivo. El conjunto de variables explicativas –que
representan los principales determinantes de la informalidad– es el mismo que se ha empleado en cada
medición y en el análisis de correlación simple que presentamos en la sección anterior. Como se
puede observar en el Cuadro 2, los resultados de la regresión son significativamente sólidos en todas
las mediciones de informalidad. Asimismo, todos los coeficientes de la regresión presentan los signos
esperados y valores altamente significativos. El nivel de informalidad disminuye cuando la ley y el
orden, la libertad económica y el nivel educativo aumentan. Del mismo modo, el nivel de informalidad
es menor cuando la estructura productiva se aleja de la agricultura y las presiones demográficas de los
jóvenes y la población rural se reducen. El hecho de que cada variable explicativa mantenga su signo y
significancia luego de haber controlado los efectos de los demás indicadores demuestra que ningún
determinante de la informalidad por sí solo es suficiente para explicarla y que todos los determinantes
de la informalidad deben ser tomados en cuenta para lograr una comprensión cabal del fenómeno.

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 ESTUDIOS ECONÓMICOS

Las cuatro variables explican conjuntamente un alto porcentaje de la variación del nivel de
informalidad que se observa al comparar distintos países: los coeficientes de R-cuadrado son 0,74 para
el índice de economía informal de Schneider, 0,93 para el índice de libertad económica de la Heritage
Foundation, 0,85 para la participación de autoempleo, y 0,89 para la participación de la fuerza laboral
en el sistema de pensiones. El Gráfico 4 contrasta el diagrama de dispersión de la medición de
informalidad observada y la proyectada. La mayoría de los países presenta valores residuales pequeños
(por ejemplo, la parte no proyectada de la informalidad), lo cual es consistente con los elevados
coeficientes R-cuadrados obtenidos en las regresiones. ¿Es éste también el caso del Perú?.

55
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El Perú se encuentra dentro un pequeño grupo de países que presentan valores residuales
significativamente importantes (se ha resaltado el caso de Perú en el Gráfico 4 con fines de
ilustración). De hecho, las pruebas estadísticas muestran que la informalidad no estimada en el caso de
Perú es significativamente diferente de cero. El Gráfico 5 ofrece una comparación entre la
informalidad medida y la proyectada en el caso de Perú. En las cuatro mediciones, se observa que la
informalidad proyectada es menor que la informalidad observada, lo cual explica los porcentajes de
85% en el índice de economía informal de Schneider, de 89% en el índice de libertad económica de la
Heritage Foundation, de 75% en la participación del autoempleo, y de 72% en la participación de la
contribución de la fuerza laboral al sistema de pensiones. En resumen, aunque el modelo de regresión
de corte transversal explica en gran medida el nivel de informalidad en el Perú, no lo explica
completamente. Por ello, se hace necesario analizar las especificidades de la informalidad en el caso
peruano en mayor profundidad.

56
 ESTUDIOS ECONÓMICOS

Concentrándonos ahora en la porción de la informalidad explicada por el modelo de regresión de corte

transversal, podemos evaluar la importancia individual que tiene cada variable explicativa para el caso
de Perú. De esta manera, podemos medir la contribución de cada variable a la diferencia que existe en
términos de informalidad entre el Perú y los países que hemos seleccionados con fines de
comparación: Chile, el país con mayor crecimiento en la región, y Estados Unidos, el principal socio
comercial de Perú. La contribución de cada variable explicativa se obtiene multiplicando el coeficiente
de regresión respectivo (del Cuadro 2) por la diferencia entre el valor de la variable explicada en el
caso de Perú y el país comparado (naturalmente, la suma de las contribuciones es igual a la diferencia
total que hay en la informalidad proyectada entre los dos países). La importancia de una variable
explicativa particular dependerá, por lo tanto, de la magnitud de su efecto en la informalidad en el
modelo de corte transversal y de cuánto se alejen los valores de los dos países de dicha variable
explicativa.

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En el gráfico 6 se desagrega por variables la diferencia en el nivel de informalidad (proyectada) entre

Perú y Chile. La ley y el orden, la libertad económica, y las condiciones sociodemográficas son
mayores en Chile, por lo que estas variables contribuyen en forma positiva a explicar el mayor nivel
de informalidad que hay en el Perú. La variable nivel educativo, medida en términos de años de
educación secundaria alcanzados, es mejor en Perú, por lo que esta variable por sí sola nos llevaría a
proyectar una menor informalidad en el caso peruano. Excepto por lo que respecta a la medición de
informalidad en base a la falta de cobertura del sistema de pensiones, la educación y los factores
sociodemográficos no explicarían mayormente las diferencias entre Perú y Chile. Asimismo, se puede
agrupar las variables ley y orden y libertad económica como “factores institucionales” y las variables

58
 ESTUDIOS ECONÓMICOS

educación y factores demográficos como “factores estructurales,” con lo cual se observa claramente
que el mayor grado de informalidad en el Perú se explica sobre todo por el mayor avance alcanzado en
términos de factores institucionales en Chile.

De igual manera, en el gráfico 7 se desagrega la diferencia en el nivel de informalidad (proyectada)

entre Perú y Estados Unidos por variables. El primer punto a resaltar es que las diferencias son
significativamente mayores que las que presentan Perú y Chile. Además, la importancia relativa de
los factores institucionales y estructurales es diferente cuando se compara al Perú con Estados Unidos
y cuando se lo compara con Chile. No obstante que los factores institucionales aún son más
importantes, los factores estructurales adquieren una relevancia cuantitativa al compararse al Perú con
Estados Unidos10.

10
La excepción es la falta de cobertura por pensión. Aparentemente la falta de cobertura por pensiones difiere en mayor
magnitud que los factores estructurales explicando las diferencias entre países. Era una observable entre Perú y Chile pero se
vuelve evidente al comparar Perú-USA.
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6. Conclusiones
Ampliamente generalizada en el país, la informalidad en el Perú muestra niveles alarmantes. En
efecto, las mediciones disponibles la ubican como una de las más altas del mundo. Esto es motivo de
preocupación porque refleja una ineficiente asignación de recursos (sobre todo de mano de obra) y una
ineficiente utilización de los servicios del estado, lo cual podría poner en riesgo las perspectivas de
crecimiento del país. La evidencia comparativa sugiere que la informalidad en el Perú es producto de
la combinación de malos servicios públicos y un marco normativo que agobia a las empresas formales.
60
 ESTUDIOS ECONÓMICOS

Esta combinación se vuelve particularmente peligrosa cuando, como en el caso peruano, la educación
y desarrollo de capacidades es deficiente, cuando los métodos de producción son aún primarios, y
cuando existen fuertes presiones demográficas. Si bien la evidencia obtenida al comparar los datos de
distintos países explica en gran medida el nivel de informalidad en el Perú, ésta no es suficiente para
explicarlo completamente. Se requiere mayor información sobre el caso específico del Perú para llenar
este vacío.

Referencias
Barro, Robert and Jong-Wha Lee (2001), “International data on educational attainment:
updates and implications,” Oxford Economic Papers, 3, 541-63.

De Soto, Hernando (1989), The Other Path: The Invisible Revolution in the Third World,
HarperCollins.

Gerxhani, Klarita (2004), “The Informal Sector in Developed and Less Developed
Countries: A Literature Survey,” Public Choice, 120, 267-300.

Gwartney, James and Robert Lawson (2006), Economic Freedom of the World: 2006
Annual Report, The Fraser Institute, www.freetheworld.com.

International Labour Organization (ILO), Bureau of Statistics, LABORSTA Internet.

laborsta.ilo.org.

Loayza, Norman (1996), “The Economics of the Informal Sector: A Simple Model and
Some Empirical Evidence from Latin America,” Carnegie-Rochester Conference
Series on Public Policy, 45, 129-62.

Loayza, Norman and Jamele Rigolini (2006), “Informality Trends and Cycles,” World
Bank Policy Research Working Paper No. 4078.

Maloney, William (2004), “Informality Revisited,” World Development, 32(7), 1159-78.

Miles, Marc, Edwin Feulner and Mary O’Grady (2005), 2005 Index of Economic Freedom, The
Heritage Foundation and The Wall Street Journal.

61
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Perry, Guillermo, William Maloney, Omar Arias, Pablo Fajnzylber, Andrew Mason
and Jaime Saavedra-Chanduvi (2007), Informality: Exit and Exclusion, Banco Mundial.

The PRS Group, International Country Risk Guide (ICRG). www.icrgonline.com.

Schneider, Friedrich (2004), “The Size of the Shadow Economies of 145 Countries all over the
World: First Results over the Period 1999 to 2003,” IZA DP No. 1431.

Schneider, Friedrich and Dominik Enste (2000), “Shadow Economies: Size, Causes, and
Consequences,” Journal of Economic Literature, 38, 77-114.

United Nations (2005), Population Division, World Population Prospects: The 2004 Revision.

Banco Mundial, World Development Indicators, Banco Mundial, varios años.

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 ESTUDIOS ECONÓMICOS

Apéndice 1. Definiciones y Fuentes de las variables utilizadas en el análisis de regresión

Variable Definición y construcción Fuente
Schneider Índice de La economía subterránea como porcentaje del PBI oficial. Promedio por país Schneider (2004).
economía subterránea 2001-2002.
Heritage Foundation índice Un índice en el rango entre 1 y 5 donde los valores más altos indican mayor Miles, Feulner y O'Grady
de economía informal actividad del mercado informal. Los puntajes y criterios son: (i) Muy bajo: El país (2005).
tiene libre mercado con un mercado informal en drogas y armas (puntaje 1); (ii)
Bajo: El país tiene un mercado informal relacionado con el trabajo y la piratería de
la propiedad intelectual (puntaje 2); (iii) Moderado: El país tiene actividades
laborales informales, en agricultura, transporte, y moderados niveles de propiedad
intelectual (puntaje 3); (iv) Alto: El país presenta substanciales niveles de actividad
del mercado informal en áreas como el trabajo, piratería de la propiedad
intelectual, bienes de consumo adulterados, y servicios de transporte, electricidad y
telecomunicaciones (puntaje 4); y (v) Bastante alto: un país donde la economía
informal supera a la economía formal (puntaje 5). Promedio por país entre 2000-
2005.
Autoempleo Trabajadores autoempleados como porcentaje del empleo total. Promedio de OIT, recolectada por
países, pero los periodos divergen entre países. Solo se utilizan 47 países que Loayza y Rigolini (2006).
presentan al menos dos pares de observaciones consecutivas. Para más detalle,
referirse a Loayza y Rigolini (2006).
Sin pensión Porcentaje de la fuerza laboral que no contribuye al sistema de pensiones como World Development
porcentaje del total de la fuerza laboral. Promedio por país entre 1992-2004. Indicators, varios años.
Ley y Orden Un índice en el rango entre 0 y 6 donde los mayores valores indican un mejor ICRG. Data obtenido por
cumplimiento de leyes. La ley y el orden son calculados de manera independiente, www.icrgonline.com.
con cada subcomponente representando de 0 a 3 puntos. El componente respecto a
ley se enfoca en el sistema legal, mientras que el orden se mide por el
cumplimiento popular de las leyes. Un promedio entre 2000-2005 por país es
utilizado por el índice de economía subterránea de Schneider, Heritage Foundation
índice de economía informal y sin pensión, mientras que los periodos respecto a
Autoempleo son diferentes por país.
Libertad regulatoria de Un índice en el rango de 0 a 10 donde mayores valores indican una menor Gwartney y Lawson
empresas regulación. Esta compuesto por los siguientes indicadores: (i) Control de precios: (2006), The Fraser
las empresas son capaces de fijar sus propios precios; (ii) Carga de la regulación / Institute. Datos obtenidos
Condiciones administrativas/ entrada de nuevas empresas; (iii) Tiempo con la de
burocracia estatal: alta gerencia gasta una importante cantidad de tiempo lidiando www.freetheworld.com.
con la burocracia estatal; (iv) Inicio de nuevos negocios: es fácil iniciar nuevos
negocios; y (v) Pagos irregulares: pagos adicionales asociados con permisos a
importación o exportación, licencias de negocios, cambio de controles,
condiciones tributarias, protección policial, o aplicaciones a prestamos son raros.
Promedio por país 2000- 2005 para Schneider, Heritage Foundation índice de
economía informal y sin pensión, mientras que los periodos respecto a Autoempleo
son diferentes por país.
Años promedio en Años promedio en educación secundaria en la población desde 15 años en Barro y Lee (2001).
educación secundaria adelante. Promedio por país 2000- 2005 para Schneider, Heritage Foundation
índice de economía informal y sin pensión, mientras que los periodos respecto a
Autoempleo son diferentes por país.
Factores sociodemográficos Promedio simple entre tres variables: (i) Población joven (entre 10-24) como Calculos del autor con
porcentaje de la población total; (ii) población rural como porcentaje de la información de World
población total; (iii) agricultura como porcentaje del PBI. Todas esas tres variables Development Indicators,
son estandarizadas antes de efectuar el promedio. Promedio por país 2000- 2005 OIT y ONU.
para Schneider, Heritage Foundation índice de economía informal y sin pensión,
mientras que los periodos respecto a Autoempleo son diferentes por país.

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Apéndice 2. Estadísticas descriptivas

Datos promedio por país; los periodos varían por medición.

(a) Univariado (muestra de la regresión)

Variable Obs. Media Desv. Est. Mínimo Máximo
Schneider Índice de economía
74 32,430 15,172 8,550 68,200
subterránea (% del PBI)
Heritage Foundation índice de
77 2,936 1,206 1,000 4,800
economía informal (rango 1-5)
Autoempleo (% del empleo total) 42 23,730 10,494 7,206 42,482
Sin Pensión (% de la fuerza laboral) 67 51,178 33,394 1,450 98,000

(b) Univariado (muestra completa)

Variable Obs. Media Desv. Est. Mínimo Máximo
Schneider Índice de economía
145 34.838 13.214 8.550 68.200
subterránea (% del PBI)
Heritage Foundation índice de
157 3.390 1.197 1.000 5.000
economía informal (rango 1-5)
Autoempleo (% del empleo total) 47 23.518 10.504 7.206 42.482
Sin Pensión (% de la fuerza laboral) 112 56.073 32.602 1.450 98.700

(c) Bivariado correlaciones entre medidas de informalidad

(triángulo superior (muestra de la regresión, en cursiva), triángulo inferior (muestra completa))
Schneider Heritage Fndn.
Variable Economía Economía Autoempleo Sin Pensión
subterránea informal
Schneider Índice de economía 1,00 0,74*** 0,83*** 0,73***
subterránea (% del PBI) 145 | 74 74 40 67
Heritage Foundation índice de 0,65*** 1,00 0,90*** 0,90***
economía informal (rango 1-5) 132 157 | 77 42 67
0,76*** 0,85*** 1,00 0,85***
Autoempleo (% del empleo total)
43 47 47 | 42 39
0,60*** 0,78*** 0,86*** 1,00
Sin Pensión (% de la fuerza laboral)
106 108 41 112 | 67

Notas:
1. Los tamaños de las muestras son presentados debajo de los coeficientes correspondientes.
2. *** representa un nivel de 1 por ciento de significancia.

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