UNIVERSIDAD ESTATAL AMAZÓNICA

LICENCIATURA EN TURISMO

INROME DE INVESTIGACION

Análisis de la División Política – Territorial del Ecuador

PROFESORA:

INGENIERA CAHUANA VELASTEGUI ANGELICA LETICIA

ALUMNA:

ORELLANA VARGAS MARIA CRISTINA

MATERIA

REALIDAD NACIONAL

NUEVA LOJA - ECUADOR 2022

 RESUMEN

El objetivo de esta investigación es analizar el patrón de organización territorial y

división político administrativa del Ecuador y esclarecer la forma en que los gobiernos

autónomos descentralizados deben aplicar la potestad normativa conferida constitucional y

legalmente.

Con este objetivo, la presente tesis se ha desarrollado de la siguiente manera: en el primer

capítulo se analiza la forma de Estado que ha adoptado el Ecuador, detallando cada una de sus

características, para luego destacar la cualidad de Estado unitario tal como se define en el artículo

primero de la Constitución de la República, luego se analizan sus condiciones particulares del

Ecuador cuando se determinó como un Estado unitario plurinacional y descentralizado. Luego, se

desarrolla un detalle del modelo de organización territorial y de los gobiernos autónomos

correspondientes a cada nivel subnacional, insertando un detalle particular en la organización del

gobierno parroquial.

El tercer capítulo analiza los poderes "legislativos" de los gobiernos autónomos

descentralizados. Con particular dedicación explicamos el poder normativo que tendrían los

gobiernos autónomos descentralizados si asumieran el modelo especial de gobierno del distrito

territorial indígena, afroecuatoriano y montubio. Asimismo, me he centrado en el análisis de la

potestad normativa de los gobiernos cantonales que, según mi criterio, goza de características

especiales y particulares, dignas de mayor estudio. En el penúltimo apartado, analizo la actividad

normativa de los consejos parroquiales y cómo podría y debería desarrollarse. Finalmente,

redacto mis conclusiones y recomendaciones.

 TABLA DE CONTENIDO

RESUMEN .................................................................................................................................... 1

1.- Organización del estado ecuatoriano ....................................................................................... 4

1.1.- Forma de Organización del estado ecuatoriano ................................................................ 4

1.2.- El estado ecuatoriano unitario y plurinacional ................................................................ 12

1. 3.- El estado ecuatoriano descentralizado ............................................................................ 22

2.- Organización Territorial y Gobiernos Descentralizados en el Ecuador ................................. 27

2.1 Organización Territorial en el Ecuador ............................................................................. 27

2.1.1 La Región ............................................................................................................ 29

2.1.2 La Provincia ........................................................................................................ 32

2.1.3 El cantón .............................................................................................................. 34

2.1.4. La parroquia rural ................................................................................................ 36

2.2 Gobiernos descentralizados en el Ecuador ........................................................................ 39

2.2.1 Gobierno autónomo descentralizado regional ..................................................... 40

2.2.2 Gobierno autónomo descentralizado provincial .................................................. 44

2.2.3 Gobierno descentralizado municipal ................................................................... 46

2.2.4.- Distritos Metropolitanos Autónomos ....................................................................... 50

2. 3.- Gobierno Parroquial Rural ............................................................................................. 51

3.- Actividad Normativa de los Gobiernos Descentralizados en el Ecuador .............................. 58

2
 3.1 Facultad Normativa de los gobiernos autónomos descentralizados que adopten la modalidad de una
circunscripción territorial indígena, afroecuatoriana o montubia .............. 62
3. 2.- Actividad Normativa de los Gobiernos Cantonales ........................................................ 65

3. 3.- Actividad Normativa de las Juntas Parroquiales ............................................................ 69

Conclusiones y Recomendaciones .............................................................................................. 74

Bibliografía ................................................................................................................................. 79

3
 1.- Organización del Estado ecuatoriano

1.1.- Forma de Organización del Estado ecuatoriano

El estado se considera una organización jurídica y política que surge de la asociación de

varios individuos que buscan fines comunes, de esa asociación resulta una unidad indivisible,

pues el perseguimiento unánime de esos fines comunes transforma a la sociedad organizada en

una persona jurídica distinta a la de sus conformantes.

La organización que tome esa asociación de hombres definirá, por tanto, la forma en la

que los intereses comunes se alcancen, esa organización será entonces una forma de organización

política; Serra señala que las formas políticas de organización se constituyen en instrumentos de

estructuración de funciones jurídicas, que determinan la totalidad de los aspectos y orden jurídico

vigente de un estado, abarcando a todos los órganos que lo conforman, es decir se refieren a la

organización general de estado y pueden ser las formas de gobierno y las formas de estado.1 En

cuanto a las formas de estado, Kelsen explica que la importancia de este concepto radica en que

es la expresión de la substancia misma del estado, “pues una división de las formas estatales

equivale a una división de los Estados.”

El estado se considera una organización jurídica y política que surge de la asociación de

varios individuos que buscan fines comunes, de esa asociación resulta una unidad indivisible, ya

que la persecución unánime de estas multas comunes transforma a la sociedad organizada en una

entidad jurídica diferente a la de sus conformistas.

La organización que se lleve es una sociabilidad de los hombres definirá pues la forma en

que se realizan los intereses comunes, esta organización será por tanto una forma de

organización política; Sera destaca que las formas políticas de organización constituyen

1 Andrés Serra, Las Formas de Organización Administrativa Federal, 1977, p. 411.

4
herramientas de estructuración de las funciones jurídicas, que determinan todos los aspectos y el

sistema judicial vigente de un Estado, abarcando todos los órganos que lo componen, es decir

que se refiere a la organización general del Estado. y pueden ser formas de gobierno y formas de

estado. Respecto a las formas estatales, Kelsen explica que la importancia de este concepto

radica en que es la expresión de la sustancia misma del estado, “ya que una división de formas

estatales equivale a una división de Estados”.

La forma de gobierno se define de acuerdo a la forma en que se organizan quienes

ejercen el poder, o lo que es lo mismo, la forma en que se ejerce el poder dentro de un Estado,

este poder es fundamental para la organización social, ya que depende de este poder establecer el

orden. y regular las acciones entre los seres humanos asociados; Sin embargo, el poder del estado

no es universal, sino que se encuentra regulado por una serie de normas, de igual forma, la

organización del estado debe estar regulada por normas objetivas, estas normas son un contenido

posible gracias a la constitución de cada uno. estatal que se convierte en carta fundacional de la

misma, donde se señalan las características particulares que cada estado asumirá para definirse.

En este sentido, es de vital importancia para nuestra investigación, en primer lugar,

detenerse y analizar lo que propone nuestra Constitución como modelo de Estado ecuatoriano;

Así, en el artículo primero de la misma, se expresa que: “El Ecuador es un Estado constitucional

de derecho y justicia, social, democrático, soberano, independiente, unitario, intercultural,

plurinacional y laico. Está organizada como república y se gobierna de manera descentralizada.”

La norma transcrita nos permite esclarecer claramente qué forma ha escogido el Estado

ecuatoriano como modelo de Estado y de gobierno, por lo que procederemos a un muy breve

análisis de los elementos que componen la concepción de la forma de Estado que prescribe

5
nuestra constitución y luego se enfoca específicamente en su forma de organización territorial y

su modelo de gobierno político-administrativo.

En primer lugar, el Ecuador se ha configurado como un estado constitucional de justicia y

derechos, en este tipo de estado el contenido de las normas está determinado por la Constitución,

la cual tiene su fundamento en los derechos del ser humano que son anteriores al estado. , estos

derechos deben ser protegidos por el Estado y por todos los órganos que lo componen, razón por

la cual nuestra Constitución también establece órganos específicos para garantizar la protección

de los derechos en ella reconocidos.

Ávila subraya que este modelo de Estado quiere ser una evolución del modelo de Estado

de derecho que ha basado su funcionamiento en el principio de legalidad, según el cual todo acto

de poder sólo puede hacer lo que determina la ley y todo acto privado es autorizado siempre que,

por otra parte, el estado de derecho no esté prohibido, “se basa en que los actos públicos y

privados están sometidos a la Constitución, incluso la ley.”.2 Cabe señalar que en el modelo

constitucional, la constitución es una norma de derecho directamente aplicable por cualquier

autoridad o cualquier juez, que obliga a todos los ciudadanos y órganos del Estado a cumplir de

manera imperativa las normas que emanan de la Constitución. , y permite la solicitud de

Protección del órgano competente frente a cualquier persona o entidad, pública o privada.

Por otro lado, el Ecuador también se ha configurado como un estado de bienestar, este

modelo de estado nace tras la transición de una economía liberal individualista a una economía

planificada y socializada donde el estado se convierte en un estado muy planificador.

intervencionista; dotado de un ejecutivo fuerte, como dijo Díaz, tras explicar que el avance de la

sociedad mostró la falta de efectividad de estado de derecho en cuanto a la distribución

2 Ramiro Ávila Santamaría, Op. Cit., p. 279

6
equitativa de los recursos para toda la población, esta manera de comportarse del estado se da

para lograr un adecuado desarrollo económico, una justa nivelación social y económica; y, en

definitiva, una democratización real y material de la sociedad.

Valadés señala, analizando la percepción del Estado de Derecho de Hermann Heller, que

este tipo de Estado planteó la viabilidad de un orden justo de la autoridad sobre la economía,

limitando la propiedad privada, señalando la subordinación del régimen laboral de derecho,

instituyendo la intervención del estado en el proceso productivo y produciendo el cambio de la

actividad económica del ámbito de derecho privado al interés público3. El estado de bienestar

puede fijar los fines del estado, incluso impedir una interpretación radicalmente individualista de

los derechos fundamentales, destaca que dicha conducta estatal compite por encima del

legislador y la administración, cuyas acciones deben estar expuestas al estado de derecho.

En estas circunstancias, el estado de derecho social encarna una nueva generación de

derechos, denominados derechos económicos, sociales y culturales. De esta forma, el estado de

bienestar de derecho tiene la obligación de promover una política social y económica que

permita un orden justo y equitativo en la sociedad. En este sentido, creemos que el estado de

derecho social es una estructura político-jurídica que define las penas del estado y legitima al

legislador para actuar en función de la configuración social, garantizando un mínimo existencial

para todos.

Creemos que los fines que persigue el estado del bienestar también pueden afectar a los

particulares, pudiendo establecer para ellos una obligación de conducta social, fomentando la

seguridad social y la responsabilidad individual, y colmando carencias a través de la intervención

3 Diego Valadés, El Estado Social de Derecho, p. 61, en http://www.bibliojuridica.org/libros/2/994/7.pdf. última visita 18-02-
2013
7
pública. De igual forma, el estado de derecho puede regular las multas en la sociedad, tratando

de conjugar los diferentes intereses en juego a través de la ley.

Continuando con el análisis, descubrimos que el estado ecuatoriano ha establecido que es

un estado democrático, Jorge Carpizo hace un breve pero profundo análisis del sistema

democrático y observa que la verdadera concepción del estado democrático de nuestro tiempo

encuentra su nacimiento en Nueva Zelanda. en 1893, cuando a las mujeres y minorías étnicas se

le concedió el derecho al voto en este estado, este hecho encarna las concepciones de democracia

que se habían ido gestando a lo largo de la segunda mitad del siglo XVII, donde Webster definía

la democracia como “un gobierno del pueblo, hecho para el pueblo, por el pueblo y responsable

ante el pueblo”.

En el estado democrático existe una identidad de gobernantes y gobernados, es decir de

sujeto y objeto del poder estatal y un gobierno del pueblo por el pueblo, definición de la cual

podemos extraer los elementos de lo que significaría un estado para ser extraído. democrático: la

existencia de un medio por el cual los gobernados eligen a sus líderes, lo que resulta en una

identificación de los gobernantes con los gobernados, haciendo prevalecer la voluntad de la

mayoría del pueblo y, a su vez, la voluntad de la mayoría de los líderes electos , respetando los

derechos de las minorías; Por otro lado, está el elemento de gobierno por y para el pueblo, es

decir, un gobierno elegido por los ciudadanos que vela por los derechos, libertades e intereses de

esos electores. La Declaración Universal sobre la Democracia de las Naciones Unidas indica que

el modelo democrático implica, a su vez, la existencia de instituciones democráticas fuertes que

permitan la participación de los ciudadanos en la gestión de los asuntos públicos, así como la

existencia de normas y reglas. que respeten la voluntad de toda la sociedad, que debe ser

consciente de sus derechos y deberes.

8
 Por su parte, la Carta Democrática Interamericana afirma que el respeto a los derechos

humanos y las libertades fundamentales es esencial en el modelo democrático; el acceso al poder

y su ejercicio de conformidad con el estado de derecho; la celebración de elecciones periódicas,

libres y justas por sufragio universal y secreto como expresión de la soberanía del pueblo; el

régimen plural de los partidos y organizaciones políticas; y la separación e independencia de los

poderes públicos. Transparencia de la actividad gubernamental, rectitud, responsabilidad de los

gobiernos en la gestión pública, respeto a los derechos sociales ya la libertad de expresión y de

prensa; y, la subordinación constitucional de todas las instituciones del Estado a la autoridad

civil legalmente constituida y el respeto al estado de derecho de todas las entidades y sectores de

la sociedad también son fundamentales para la democracia. En cuanto al Estado soberano, más

que una forma o un modelo de Estado, lo consideramos un elemento esencial del mismo, ya que

no concebimos un Estado que, no siendo soberano, se proclame tal, de hecho, existen diferentes

naciones o pueblos que reclaman su soberanía e independencia para ser reconocidos como

Estados4, por lo que nos limitaremos, sobre estos elementos, a proponer una breve definición a

partir de las ideas de los doctrinarios que intentaron definir este concepto.

La característica de soberanía, que posteriormente señala el artículo primero de nuestra

Constitución, implica que es un poder supremo, que sobre él no existe otro poder, es decir, que la

autoridad del estado “es superior a la de cualquier otro individuo, o agrupación que pueda existir

en su interior”5, sin que ello se refiera a que el poder del estado es omnímodo, o absoluto, puesto

que es un poder limitado por los derechos humanos, la Constitución, el bien público y las

disposiciones positivas que derivan del mismo, esa soberanía se refiere a dos momentos, el

4 Véase Principado de West Antartic en: http://principalityofwestantarctic.com/es/table/westantarctic/, última visita 22-02-

2013
5 Héctor González Uribe, Estado Soberano y Derecho ¿Antinomia o Armonía?, en revista Jurídica Anuario del
Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana, No. 2 Tomo II, México, 1970, p. 153
9
primero es en el interior del Estado y su relación con los individuos o grupos que lo integran, en

donde existe una relación de supra y subordinación entre éste y aquellos6.

En otra instancia esa soberanía se refiere en el terreno de las relaciones internacionales,

en donde no existe supremacía entre los estados, en este caso se refiere a ese principio de

autodeterminación de los pueblos, es decir, al derecho de fijar libremente su propio régimen, se

refiere, en definitiva, al derecho a la independencia del que gozan los estados.

La característica de independencia es esa soberanía al exterior, en el cual los estados se

auto determinan y actúan con un poder coordinado con otros estados, bajo un mismo orden que

determina sus relaciones recíprocas.

Respecto del modelo republicano, explicaremos brevemente, que éste se refiere a un

régimen democrático de gobierno opuesto a una monarquía, inexistente en el Ecuador desde que

terminó la colonia española. El modelo republicano establece la rotación del poder en la jefatura

del estado, que en el Ecuador se encuentra en el presidente de la República; es decir, el modelo

ecuatoriano es un modelo republicano presidencialista, que elige a sus autoridades por sufragio

universal y obligatorio. Además, este modelo establece la división de poderes o funciones que en

el caso ecuatoriano se ha dividido en cinco: ejecutiva, legislativa, judicial, electoral y de

transparencia y control social.

1.2.- El Estado ecuatoriano unitario y plurinacional

En este apartado nos dedicaremos a explicar cuál es, a nuestro juicio, la forma especial de

Estado que ha configurado nuestra Constitución al definir al Ecuador como Estado Unitario

Plurinacional. Nuestro principal aporte en esta parte de la investigación será precisamente la

conceptualización de este nuevo modelo especial y propio que representa a nuestro país.

6 Héctor González, Op. Cit., p. 154-155

10
 En primer lugar, analizaremos qué se entiende por Estado unitario y por qué Ecuador ha

sido definido como tal, luego nos detendremos a analizar si las concepciones clásicas de este

modelo de Estado se ajustan plenamente al Ecuador, es decir, haremos un análisis de los

elementos que, según la doctrina tradicional, deben existir en un modelo de Estado unitario y que

sean congruentes con la estructura del Estado ecuatoriano, más adelante analizaremos otros

elementos que, según nuestro criterio, se desvían de esta posición clásica y propondremos un

modelo diferente y más adecuado a la realidad ecuatoriana. Desde el punto de vista jurídico, la

división de los estados se define según que el poder tenga un solo titular o más centros de poder,

por lo que se distinguen los estados unitarios de los estados complejos, según que el sistema

estatal sea simple en su estructura o sea el único. resultado de la unión íntima de muchos

sistemas estatales, en el origen de los llamados estados federados y estados regionales.

El estado unitario “posee un conjunto único de instituciones de gobierno, en la que el

poder pertenece, en la totalidad de sus atributos y funciones, a un titular que es la persona

jurídica estatal.”11. En este modelo de estado los individuos colocados bajo su soberanía

obedecen a un solo poder, viven bajo el mismo régimen constitucional y están sujetos a un orden

jurídico común.

La organización territorial de este modelo de Estado es única; y, la organización política

abarca una comunidad unida, independientemente de las diferencias individuales o corporativas;

Además, las decisiones de los gobernantes obligan a todos los ciudadanos por igual; finalmente,

la organización política cubre de manera idéntica todo el territorio estatal. El Ecuador nació

considerándose como un Estado nacional unitario, ya que fundamenta su origen en las

concepciones burguesas francesas que en su momento eran las corrientes doctrinarias jurídicas y

políticas predominantes, en este modelo estatal se equiparaba la nación al Estado dada la

11
existencia de un solo Estado. conglomerado humano que se representa en un mismo territorio,

porque tiene su propia historia, cultura, tradiciones, lengua, de tal manera que se equipara el

estado a la nación.

La Constitución ecuatoriana fundacional de 1830, recogiendo esta idea y definiendo al

Ecuador como un estado nacional unitario, considera que las élites que dominaron el proceso de

integración del nuevo país no respetaron la gran diversidad que existió y aún existe en el país,

dado que se establece un modelo que desconocía la existencia de factores culturales, étnicos,

políticos, geográficos y ambientales que diferenciaban a cada una de las localidades, el modelo

republicano de Estado nacional, en el caso ecuatoriano, surge de la oposición al imperio colonial

español y no de una lucha de clases como ocurrió en territorio francés, por lo que el modelo

adaptado nunca se correspondió con la realidad vivida en nuestro país. El hecho de que el

Ecuador se estableciera como un estado unitario, sin respetar la diversidad de cada una de sus

regiones, obligó a una lucha constante entre tendencias unitarias y federalistas, que finalmente

optaron por una visión de estado unitario. gobernado de manera descentralizada. En la primera

parte de la historia de nuestro país, nunca se consolidó un verdadero sentimiento de Estado

nacional, por el contrario, hubo una fuerte tendencia al reconocimiento de un poder político

municipal local, ya que no existía ni siquiera un sentido real de la región, sino más bien de

pertenencia a una determinada ciudad, sentimiento que llevó a enfrentamientos incluso entre

ciudades de una misma provincia.

Estas luchas duran hasta la Constitución de 1861, que permite a las localidades participar

en la designación de los gobernadores provinciales con el voto de los ciudadanos, profundiza la

autonomía de los regímenes seccionales; Además, cuando se promulgó la primera ley de

organización municipal en 1830, se crearon las “corporaciones municipales”, que incluían:

12
comisiones provinciales, consejos cantonales y consejos parroquiales; lo que permitió la

pacificación de las luchas mencionadas. Sin perjuicio de lo anterior, dicha ley fue derogada por

el gobierno de García Moreno y desde entonces todas las constituciones del Ecuador, hasta la

publicada en 1979, definieron al Ecuador como un estado unitario nacional, es decir,

confirmaron los ideales republicanos sobre los que se fundó nuestro país.

Podemos decir que el sentimiento de Estado unitario que se ha definido en el Ecuador

desde los albores de su creación se acaba de consolidar en los últimos tiempos; Básicamente, a

partir del auge petrolero de los años 70 y 80, cuando las políticas de integración nacional fueron

guiadas por el Estado central y se logró una fuerte unión material a través de la construcción de

importantes obras viales y de comunicación, lo que fomentó y fortaleció el sentimiento de unidad

en la nación. ; Sin embargo, esta política de fuerte liderazgo estatal transformó al Ecuador en un

Estado centralizador que desconocía el poder de las localidades y la existencia de otras

realidades subnacionales, en especial la presencia de poblaciones y etnias indígenas y

afroecuatorianas.

Esto cambió con la promulgación de la Constitución de 1998 que, luego de la presión

social de los movimientos indígenas en la década de 1990, restableció a Ecuador como "... un

estado de bienestar soberano, unitario, independiente, democrático, multicultural y multiétnico

regido por la ley. ... y administración descentralizada”.

Este cambio constituyó una verdadera ruptura con los patrones sobre los que se fundó el

Ecuador, ya que por primera vez el Ecuador ya no considera que hay un solo estado y una sola

nación representada en este estado. Así, Ecuador siente la necesidad de redefinir sus estructuras,

lo que a su vez implica una necesidad de cambio que modifique las relaciones políticas y

sociales. La Constitución ecuatoriana de 2008, reflejando esta necesidad, la de cambios

13
estructurales, define aún más claramente al Estado ecuatoriano, definiéndolo como unitario,

intercultural y plurinacional, pero también dedica amplios capítulos a los derechos de las

comunidades indígenas, afroecuatorianas y montubias; y, les otorga preferencias especiales en

cuanto al reconocimiento de su cultura, idioma, religión, derecho, entre otros.

La definición del estado ecuatoriano como un estado intercultural y plurinacional se

contrapone a la idea de estado nación, a la propuesta surgida de los movimientos indígenas, al

reconocimiento de las diferentes nacionalidades indígenas, negras y montubias, en igualdad de

condiciones con la mestiza. nacionalidad, En este sentido, la CONAIE ha implementado un

enfoque en el cual el Estado, al ser plurinacional, debe reconocer, respetar y promover la unidad

entre todos los pueblos y nacionalidades que existen en el Ecuador.

La plurinacionalidad se entiende como la coexistencia de múltiples nacionalidades dentro

de un mismo Estado, pero entendiendo la nacionalidad desde una definición diferente a la del

modelo liberal francés, por tanto, el concepto de nacionalidad visto desde la perspectiva de los

pueblos ancestrales conlleva una posibilidad de autodeterminación, pero sin independencia7.

El concepto de nacionalidad así entendido identificaría a las comunidades que mantienen

una identidad histórica, una lengua, una cultura, que habitan en un territorio determinado, a

través de sus instituciones y formas tradicionales de organización social, económica, jurídica,

política y bajo el ejercicio sobre sus propia autoridad; pero sin que esto determine la existencia

de pueblos que gocen de poderes constitutivos originarios; porque estos pueblos no se definen

como grupos humanos distantes del resto del conglomerado social ecuatoriano, sino que son

pueblos que buscan el reconocimiento de su identidad, pero en armonía con la de los demás

pueblos que habitan el territorio ecuatoriano, buscan el reconocimiento de todos los pueblos que

7 Boaventrua Sousa de Santos, “La reinvención del Estado y el Estado plurinacional” en OSAL:
Observatorio Social de América Latina. Núm. 22, septiembre CLACSO, Buenos Aires, 2007, p. 31
14
habitan el Ecuador por igual, con los mismos derechos a la expresión de su cultura, en forma

pacífica y sin buscar la división del territorio, ni la expulsión de otros pueblos; así, ya nos

encontramos ante una nueva concepción de nacionalidad, que difiere de la visión de nación, pues

en el primer caso no se reconoce la posibilidad de que estos pueblos puedan independizarse del

Estado al que pertenecen; y, más bien, viven en equilibrio con las demás aglomeraciones

humanas que habitan el Ecuador.

Así, el Ecuador, a pesar de ser un Estado Plurinacional, sigue manteniendo su unidad

territorial, razón por la cual sigue siendo un Estado unitario, que reconoce un régimen

constitucional único, que no reconoce las facultades que permiten a los pueblos que lo habitan

convertirse en independiente.

Es necesario recalcar que en el Ecuador no existen gobiernos subnacionales que busquen

la separación territorial, ni la independencia absoluta del estado al que pertenecen, es decir, ni el

estado no reconoce su capacidad de independizarse, ni busca separarlos. del Estado al que

pertenecen. pertenece a. Del mismo modo, las decisiones de los gobernantes nacionales son

igualmente vinculantes para todos los individuos, los individuos obedecen a un solo poder; La

organización político administrativa, aun reconociendo particularidades que explicaremos a

continuación, abarca a toda la comunidad ecuatoriana, lo que define al Ecuador como un estado

unitario.

Sin embargo, el hecho de que el Ecuador reconozca la existencia de diversas

nacionalidades en su territorio exige importantes distinciones que alejan al Ecuador de la

concepción clásica del Estado unitario, ya que se reconoce a estas nacionalidades la posibilidad

de ejercer su propio derecho; Por ello, la Constitución ecuatoriana en su artículo 171 dispone

que: “Las autoridades de las comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas ejercerán

15
funciones jurisdiccionales, con base en sus tradiciones ancestrales y su derecho propio, dentro de

su marco territorial, con la garantía de la participación y toma de decisiones de las mujeres. Las

autoridades aplicarán sus propias normas y procedimientos para la resolución de sus conflictos

internos, que no sean contrarios a la Constitución ni a los derechos humanos reconocidos en los

instrumentos internacionales. Esto quiere decir que en el Ecuador no existe un orden jurídico

único, sino que ha entrado el reconocimiento del pluralismo jurídico, Llasag indica que con este

“se reconocen formalmente los derechos de los grupos indígenas o sistemas jurídicos indígenas,

a nivel de igualdad con los derechos ordinarios o la ley del Estado, sin que los ordenamientos

jurídicos indígenas estén en teoría sujetos a la justicia ordinaria”.

El pluralismo jurídico es una concepción que se aparta de la doctrina de la teoría jurídica

positivista, según la cual, en un estado, el orden normativo estatal emana de las normas emitidas

por el estado según la estructura que puede concebirse a su vez como derecho. previsto para tal

efecto, el pluralismo jurídico “se refiere a la coexistencia de diferentes ordenamientos jurídicos

en un mismo campo social”, en el caso ecuatoriano, estos ordenamientos jurídicos provienen de

las diferentes culturas y pueblos que existen y conviven en el territorio ecuatoriano con el

sistema estatal judicial.

La Constitución de 2008 reconoce los siguientes derechos de los pueblos indígenas en

materia de justicia: a) la publicación de su propio reglamento; (b) facultades de administración

de justicia; c) Asegurar que las decisiones de la jurisdicción indígena sean respetadas por las

instituciones y autoridades públicas; d) Nadie puede ser juzgado más de una vez por la misma

causa y la misma materia. A este efecto deben considerarse los casos resueltos por la jurisdicción

patria; e) La administración de justicia indígena y la elaboración del derecho indígena se

realizarán con la participación de las mujeres.

16
 Los límites de la aplicación del ordenamiento jurídico indígena se encuentran en la propia

Constitución, ya que sus actuaciones están sujetas al control constitucional, además deben

respetar los derechos reconocidos por la Constitución y en general todos los derechos humanos.

Así, en el Ecuador, si bien no se reconoce a los pueblos indígenas la posibilidad de

emancipación o separación del estado, no existen poderes constituyentes que den lugar a estados

distintos al que pertenecen, si se reconoce el uso de otros sistemas. legal, lo que hace del Ecuador

un estado unitario diferente a los demás estados, porque si estuviéramos sujetos a la concepción

clásica del estado unitario, otras personas jurídicas, distintas al estado central, no deberían poder

dictar una ley diferente, porque con ella reconocemos que existen otros conglomerados humanos

que podrían reivindicarse como estados independientes; sin embargo, como hemos señalado, la

realidad ecuatoriana responde a otra lógica, ya que los pueblos y nacionalidades indígenas

promueven su propia cultura, identidad y nacionalidad, pero no su separación del Estado. Nos

encontramos pues con un Estado unitario que reconoce en su seno diversas aglomeraciones

humanas, otros ordenamientos jurídicos, otras lenguas, otras culturas, diversas etnias, etc., en fin,

otras nacionalidades; por lo tanto, es multinacional.

Para reforzar lo dicho hasta ahora, la propia Constitución reconoce la posibilidad de

ejercer el poder, a diferencia de las nacionalidades que viven en su artículo 157 de la Norma

Suprema, reconoce la posibilidad de formar distritos territoriales indígenas o afroecuatorianos.

en el ámbito de la organización político-administrativa nacional, lo que significa que quienes

adopten esta forma especial de administración podrán elegir a las autoridades en forma distinta a

la prevista para el resto del país, como reconoce a su vez el art. el Código Orgánico de

Organización Territorial, Autonomía y Descentralización señalando que en estos distritos

especiales habrá un órgano de gobierno que ejercerá las atribuciones asignadas, pero no

17
especifica cuál debe ser el sistema de gobierno que rija en todos los niveles para las demás áreas

que sí lo hagan. no están incluidos en estos módulos. especial.

La misma ley reconoce la posibilidad de que, en el marco de los derechos colectivos, se

apliquen los usos y costumbres, así como los derechos colectivos de estos pueblos, incluidos los

mecanismos de participación ciudadana y control social.

De lo dicho, pues, se puede afirmar que en el Ecuador hay más de un centro de

propulsión política, pues a las nacionalidades indígenas afroecuatorianas y montubias se les ha

reconocido una participación gubernamental, legislativa, judicial, electoral y ciudadana en una

forma particular, que lo distingue de consideraciones sobre la concepción clásica del Estado

unitario.

Diríamos entonces que el Ecuador es un Estado unitario especial, que tiene características

similares a la concepción clásica de este modelo de Estado, pero difiere de éste en otros aspectos,

por lo que se determina como un Estado unitario plurinacional.

Al concluir esta sección diremos que el Ecuador es un Estado unitario que vive en un solo

régimen constitucional, cuya característica fundamental es la unidad del territorio, razón por la

cual mantiene una sola frontera territorial; pero, no obstante, reconoce la existencia en su seno de

diversas nacionalidades y etnias, a las que, a su vez, reconoce la facultad de promulgar y ejecutar

sus propias leyes y, por tanto, capacidades legislativas, judiciales, gubernamentales y

participativas del ciudadano; así como su propia forma de gobierno local, por lo que es un estado

unitario y plurinacional.

18
 1.3.- El Estado ecuatoriano descentralizado

La Constitución ecuatoriana estipula que Ecuador es un estado con gobierno

descentralizado, pero también indica que los gobiernos locales gozarán de plena autonomía

política, administrativa y financiera.

Si nos ceñimos a la doctrina clásica, estos términos podrían en realidad ser incompatibles,

ya que el concepto de descentralización administrativa normalmente se asocia con el concepto de

descentralización administrativa, se considera lo contrario de centralización administrativa, ya

que esta última equivale a la unidad del Estado resulta de la atribución de cada una de las

actividades fundamentales a una sola entidad8; mientras que la descentralización se produce

cuando la dirección de una actividad la proporciona una pluralidad de órganos no centrales.

Este tipo de descentralización implica la división de ciertos poderes y facultades de la

administración central a favor de otras entidades que forman parte del Estado, es decir, consiste

en una transferencia de la facultad de ejercer ciertas actividades a favor de entidades que no son

parte del Estado jerárquico dependen del estado central. La descentralización administrativa no

cambia el carácter unitario de un Estado, ni las relaciones entre los órganos que lo integran, es

decir que sigue existiendo una subordinación, pues las facultades conferidas o delegadas están

sujetas a facultades de control ejercida por el estado central.

La descentralización administrativa surge de la necesidad de las entidades locales de

atender las necesidades de sus poblaciones más cercanas, sin que éstas tengan que recurrir al

órgano central del Estado, y así lograr una mayor eficiencia en la cobertura de estas necesidades.

Por otro lado, el concepto de autonomía utilizado por nuestra Constitución ha sido

bastante crítico. Rodrigo Borja destaca que la autonomía política se refiere a un modo de

8 Juan Ferrando Badía, Op. Cit., p. 23

19
descentralización política y que ésta es "...una de las características fundamentales del Estado

federal y que consiste en la división horizontal de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial y

en su distribución entre los órganos regionales que ejerzan todas estas atribuciones en su

circunscripción, en el marco de la distribución de competencias establecida por la constitución

federal.”; sería por tanto incompatible con el modelo de Estado unitario que define a Ecuador.

Juan Carlos Benalcázar mantiene el mismo criterio, el cual indica que el modelo de

descentralización en nuestro país corresponde a un modelo de descentralización administrativa, y

no política, ya que este tipo de autonomía correspondería a un estado federal.

Nos distanciamos en cierto modo de las críticas señaladas, digamos en cierto modo, ya

que coincidimos en que nuestra Constitución no propone un estado compuesto federal o regional

cuando se emplea el término autonomía, sino, al mismo tiempo, Creemos que el espíritu de la

Asamblea Constituyente es marcar el altísimo grado de independencia frente al poder central que

se ha otorgado a los gobiernos autónomos descentralizados, espíritu que se caracteriza, por

ejemplo, por la supresión del modelo de descentralización opcional, por el cual sólo aquellos

poderes que estén dispuestos o puedan asumir los niveles inferiores de gobierno, que llevan sólo

a las grandes ciudades o a las provincias más desarrolladas a asumir los poderes del gobierno

central, manifestaría desigualdades y desequilibrios territoriales muy marcados; Por otro lado,

con el modelo de descentralización obligatoria y progresiva que ahora se demostrará, se

extenderán competencias específicas a todos los niveles de gobierno, las cuales deberán ser

asignadas a través del sistema nacional de competencias, eliminando la superposición de

funciones y fortaleciendo los subgobiernos. a través del uso oportuno y equitativo de los

recursos.

20
 No creemos que sea imprescindible tomar nuestras concepciones doctrinales creadas en

otras partes del planeta para definir lo que dicen las normas. Creemos que no hay problema en

definir los términos constitucionales desde nuestra propia percepción, por lo que creemos que el

Código Orgánico de Organización Territorial, Descentralización y Autonomías define

correctamente la autonomía de la siguiente manera:

“…la capacidad de cada gobierno autónomo descentralizado para promover procesos y

formas de desarrollo acordes con la historia, cultura y características del distrito territorial.

Se expresa en el ejercicio pleno de las facultades normativa y ejecutiva sobre las

facultades de su competencia; las facultades que se asumen simultáneamente; la capacidad de

emitir políticas públicas territoriales; la elección directa que hacen los ciudadanos de sus

autoridades por sufragio universal, directo y secreto; y, el ejercicio de la participación

ciudadana.”

En ese sentido cree que la autonomía de la que habla nuestra Constitución se acerca más

a la definición de descentralización política, que se refiere al grado de unidad política que existe

en un estado y supondría una traslación de la autoridad de gobierno desde las unidades más altas

hacia las inferiores9, diferenciándose de la descentralización administrativa en que mientras ésta

afecta solamente al proceso de organización de la administración pública, aquella permite

integrar el matiz político necesario que represente verdaderamente a la localidad, ello se

manifiesta, por ejemplo, en la posibilidad de que las autoridades locales puedan ser electas de

manera directa sin interferencia del poder central, así como en la posibilidad de la expedición de

normas locales y actuaciones administrativas independientes del señalado poder.

9 Juan Ferrando Badía, Op. Cit., p. 23

21
 En palabras de Ferrando Badía diríamos que la descentralización política “engloba una

serie de instituciones con personalidad jurídica, pero éstas no aparecen separadas políticamente

del propio Estado ni poseen vida autónoma completa, sino que dependen de la institución

central”, es decir reciben su existencia y subsistencia del estado al que pertenecen.

En definitiva, este tipo de descentralización orienta la existencia de las personas jurídicas

políticas, pero al mismo tiempo las limita, subordinando el carácter de Estado unitario, razón por

la cual nuestra Constitución prohíbe la secesión en el ejercicio de la autonomía. Territorios

nacionales, en el mismo sentido, el COOTAD, establece que estos últimos deben realizarse con

responsabilidad, sin poner en peligro en modo alguno la unidad del Estado.

A las personas jurídicas creadas en el seno de un Estado se les otorga un estatuto jurídico

distinto al del Estado central, así como ciertos poderes y un derecho de mando con poder

coercitivo otorgado por el poder político del Estado que "les autoriza a intervenir en la vida

local". a fin de salvaguardar los intereses superiores y los ordenamientos sociales en que el

derecho descansa” 10. En nuestra Constitución, a estas entidades las llamamos Gobiernos

Autónomos Descentralizados, lo cual explicaremos en detalle en el siguiente capítulo de esta

indagación.

2.- Organización Territorial y Gobiernos Descentralizados en el Ecuador

2.1 Organización Territorial en el Ecuador

La Constitución ecuatoriana publicada en 2008, a diferencia de la constitución de 1998,

establece todo un título referente a la Organización Territorial, José Suing considera que

"Organización Territorial" se refiere a lo que se denomina la "división política administrativa del

territorio de un solo estado.

10 Armando Rizo, Manual de Derecho Administrativo, Universidad Autónoma de Nicaragua, León, 1991, p. 266
22
 Según nuestro criterio, el cambio de terminología tiene importantes consecuencias, ya

que la definición de los términos "político-administrativos" tiene su origen en los ideales de la

Revolución Francesa, donde la división departamental propuesta en 1789 proporcionó un modelo

integrador de los ideales de la Ilustración. de racionalización administrativa, igualdad y

democracia23, matizando políticamente esta división dada la representatividad electoral otorgada

a cada nivel menor.

En otras palabras, estas ideas han planteado la necesidad de una representación que

funcione en dos direcciones: una forma de representación cívico-electoral, que garantice la

igualdad cívica, y una forma de representación puramente administrativa, que asegure la

presencia de la administración central en todos los el territorio nacional. La terminología

utilizada antes de la Constitución ecuatoriana de 2008 se refiere a la organización de los niveles

de gobierno, la forma de gobierno, la ejecución de poderes por parte de estos gobiernos y la

gestión administrativa, en definitiva, la organización del ejercicio del poder. político y

administrativo en los diferentes niveles de gobierno.

Mientras que los términos de la Constitución de 2008 se refieren a la organización

territorial en sentido amplio, distinguiendo entre el régimen de descentralización político-

administrativa y la organización del territorio, dividiendo la Ordenación del Territorio y de las

Autonomías en dos capítulos bien diferenciados. Regímenes descentralizados y regímenes

especiales. La principal consecuencia de esta distinción, a nuestro juicio, es que dividir estas

cuestiones de esta manera permite establecer regímenes especiales de gobierno, junto con los

regímenes ordinarios de gobierno, en los mismos niveles de organización territorial, como lo

explicaremos más adelante, es decir, sin cambiar la estructura de organización territorial, se

permite el establecimiento de diferentes modelos de gobierno político-administrativo.

23
 En este apartado nos referiremos a la organización del territorio como tal, para luego

referirnos a la forma de gobierno local, o división político-administrativa.

En cuanto a la organización territorial, coincidimos con la definición de Suing que indica

que “la forma en que se estructura un territorio, generalmente en niveles, cada vez más pequeños,

espacios en los que actúan y ejercen los poderes públicos los diversos órganos del Estado, en qué

condiciones se reconocen por la Constitución y por la ley.” La Constitución Política del Ecuador

de 2008 implementa una nueva estructura de organización territorial y en su artículo 242

establece lo siguiente:

“El Estado se organiza territorialmente en regiones rurales, provincias, cantones y

parroquias. Por razones de conservación ambiental, étnico-cultural o demográfica, se podrán

establecer dietas especiales. Serán regímenes especiales los Distritos Autónomos Metropolitanos,

la Provincia de Galápagos y las Circunscripciones Territoriales Indígenas y Multiculturales.

La primera disposición transitoria de la Constitución ordenó la aprobación de una serie de

leyes que permitan la implementación del nuevo régimen constitucional, entre ellas la ley que

regula la descentralización territorial de los distintos niveles de gobierno y el sistema de poderes,

que también había integrado los cálculos para la distribución de fondos y el procedimiento para

la integración de las regiones.

Este mandato constitucional se cumplió con la publicación del Código Orgánico de

Organización, Autonomía y Descentralización Territorial (COOTAD), en el año 2010, en este

cuerpo legal la estructura de la constitución de la organización, la división político administrativa

y el régimen de gobierno de los diferentes niveles de gobierno y detalla en su título II cuáles son

los niveles de organización territorial, define los siguientes: regiones, provincias, cantones y

24
parroquias rurales, a continuación desarrollaremos cada uno de los niveles de organización

territorial.

2.1.1 La Región

El primer nivel de organización territorial regulada es la región. Este nivel es una

verdadera novedad para la estructura del Ecuador, no sólo porque se propone por primera vez tal

nivel de organización regional, sino también porque, a la fecha de este estudio, no se ha

establecido una región constitucional y código citado.

El COOTAD define a la región como una unidad electoral territorial integrada por

provincias, las cuales se constituyen como tales de acuerdo con el procedimiento previsto en la

citada Constitución, Código y Estatuto.

La intención de la Constituyente parece haber sido convertir a la región en un espacio de

gobierno superior a la provincia, o incluso eliminar a la provincia como nivel intermedio de

gobierno, el mismo criterio sostuvo Pabel Muñoz11, quien consideró que "si bien la provincia en

la historia nacional ha cumplido una importante función política y administrativa, acercando así a

la población a un órgano de gobierno más local, su estructura se acota de acuerdo a las dinámicas

sociales actuales” 12, y considera a la región como un nuevo espacio intermedio de gobierno. Esta

propuesta, según el mismo autor, recogía los criterios del gobierno nacional del Ecuador y de la

secretaría nacional de planificación y desarrollo en relación al nuevo esquema de

descentralización y autonomía estructurado en la Constitución de 200813.

Romero señala que la posibilidad de formar regiones autónomas:

11 Entonces Subsecretario de Reforma Democrática del Estado y Gestión Programática, SENPLADES, institución
encargada de la planificación territorial en el Ecuador.
12 Entonces Subsecretario de Reforma Democrática del Estado y Gestión Programática, SENPLADES, institución
encargada de la planificación territorial en el Ecuador.
13 Pabel Muñoz, Óp. Cit., p. 339
25
 “marca una diferencia con las reconocidas regiones naturales de Costa, Sierra, Amazonía

e insular, que per se, no formaban parte de ninguna estructura política o administrativa pero que,

en cambio, si marcaban comportamientos políticos, formas de organización, producción,

comercio y relaciones sociales, inducidos por la hegemonía de los dos tradicionales polos de

desarrollo, Quito y Guayaquil”.

La idea del Ministerio de Planificación al proponer la creación de este nuevo nivel de

organización regional fue precisamente desdibujar los límites entre las regiones naturales del

Ecuador, y se planteó la creación de regiones orgánicas de forma horizontal. teniendo en cuenta

los puntos cardinales de oriente y occidente, según dicho organismo, promovería el desarrollo de

la nación equilibrando gradualmente las regiones para lograr un crecimiento mejor distribuido

geográficamente entre las provincias y localidades, y en las zonas urbanas y urbanas. zonas

rurales.

En definitiva, la región conforma una nueva región para la organización regional, que a

su vez es la más cercana a la dimensión nacional, la expansión que forma es mayor que la

provincia, pues para crearla es necesario que se federen dos o más provincias, lo que significaría

que la Región se convertiría en un espacio organizativo intermedio.

Personalmente considero que la propuesta constitutiva de crear regiones en nuestro país

no se correspondía con la realidad cultural ni histórica de este, pues parece que desde la

desaparición de la división departamental14, la provincia ha constituido históricamente el nivel

intermedio de organización territorial, por razón por la cual haríamos mal en ignorarlo; Por otra

parte, nuestra realidad local no ha requerido la creación de comunidades autónomas como el

Estado autónomo español, en el que hubo y hay pueblos que reclaman mayores poderes y que
14 Debemos tomar en cuenta que nuestro país se creó tras la escisión de la Gran Colombia, la misma que tenía
una división territorial, que respondía a la lógica de las antiguas áreas administrativas de la Corona
Española, por lo que se dividió en departamentos, como el nivel más cercano al estatal.
26
incluso utilizan una lógica que se manifiesta en la intención de separar de este estado, lo que

llevó a repensar la idea del estado unitario español, transformándolo en un estado cuasi-federal.

Por otra parte, aún en nuestro país no existe una lógica de división administrativa

horizontal, que busca integrar el territorio de oriente a occidente, como es el caso de Chile, cuya

geografía ha marcado la delimitación de nuevas regiones administrativas, en este sentido, pero

fue un proceso enteramente dirigido por el gobierno central, sabiendo que en ese momento este

país vivía bajo una dictadura que no permitía la injerencia política local.

Por lo visto hasta ahora y teniendo en cuenta que han pasado aproximadamente cinco

años desde la aprobación del mandato constitucional para la creación de las regiones, tres años

desde la aprobación de la legislación secundaria que fijó los parámetros de su constitución, así

como como, según la misma Constitución, quienes están llamados a formar las nuevas regiones

son los niveles provinciales; y, que hasta el momento estos niveles no se han resuelto sobre la

voluntad o la necesidad de crear este nuevo nivel de organización territorial (aun teniendo en

cuenta que pertenecen en muchos casos a un mismo almacén político), pensamos que lo harán no

tendrá el éxito esperado por la Asamblea Constituyente.

Considero que, como indica el inciso b) de la disposición transitoria tercera del Código

Orgánico de Organización, Descentralización y Autonomía Territorial, será el Presidente de la

República quien deberá crear estas nuevas regiones, las cuales no estarán exentas de las

correspondientes reacciones sociales y políticas de cada provincia, en fin, hay que esperar a que

esto suceda, para analizar el éxito o no de la Constituyente en su pretensión de instaurar un

nuevo espacio de organización territorial.

27
 2.1.2 La Provincia

El siguiente nivel de organización territorial es la Provincia, el artículo 19 del Código

Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización define a este nivel como

la circunscripción territorial integrada por los cantones que legalmente le corresponden.

La forma de organizar los Estados modernos en tres niveles tiene sus orígenes en la

conformación de los Estados clásicos europeos. La primera Constitución ecuatoriana mantuvo la

figura que dividía al estado en departamentos, provincias, cantones y parroquias, ahí se

establecía que los Departamentos serían presididos por un Prefecto, a quien se definió como el

“agente inmediato del Poder Ejecutivo”, el Prefecto era parte del Gobierno Central15. La realidad

mostraba que con esa estructura se vivía un “federalismo de facto”, por lo cual en 1935 se abolió

la estructura por departamentos y se estableció a la provincia como el nivel intermedio, que

contaban con un gobernador que era representante del ejecutivo, es decir las provincias eran una

suerte de entes desconcentrados del poder central.

Después se instituyeron diversas modalidades y fórmulas para definir la forma de

gobierno de la provincia, hasta que la Constitución de 1978 estableció un régimen seccional

autónomo y otro dependiente. En el primero, se fija la existencia de los Consejos Provinciales,

integrados por el Prefecto y los Consejeros Provinciales, quienes son electos de manera popular,

directa y secreta, y la existencia de un gobernador designado por el ejecutivo en cada provincia.

Creo que el futuro de la provincia debe analizarse más adelante, ya que, en caso de

creación de regiones en el Ecuador, estas podrían constituirse en el nivel intermedio de

organización territorial, ya que como se dio a indicar, deben estar formadas por la unificación de

15 Gustavo Abdo y otros, La Construcción del Nivel Intermedio de Gobierno: El Modelo de Gestión Vial Descentralizada,
Quito, Consorcio de Consejos Provinciales del Ecuador (CONCOPE), 2007, P.13
28
los niveles provinciales y quisiéramos entender también la asunción de sus competencias, con la

consiguiente desaparición de la provincia como nivel intermedio de gobierno.

2.1.3 El cantón

El Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización lo

define como la circunscripción territorial conformada por las parroquias urbanas, señaladas en su

ley de creación, es importante señalar que al igual que los niveles analizados previamente deben

ser creados por Ley.

La división de cantones en nuestro país se remonta a la creación de la república e incluso

antes de la división colonial, por lo que fueron quizás los niveles de organización más

desarrollados.

Un municipio es el nivel de organización regional local para las áreas urbanas, ya que las

áreas rurales urbanas están representadas por el nivel parroquial rural, que representa el nivel

autonómico, como se verá en la siguiente sección. La planificación urbana que condujo a la

división de cantones ha sido estudiada desde la antigüedad. Así, Aristóteles creía que “cuando

varios pueblos se unen en una sola y completa comunidad, lo bastante numerosa para conseguir

casi todo lo que necesitan, nace una ciudad, nace de la necesidad de la vida, del deseo de su

sustento que sienten… de vivir bien.”

Con ayuda de los elementos antes mencionados, definiríamos al cantón como el nivel de

organización territorial que corresponde a las zonas urbanas, (cabe señalar que en el Ecuador

existen una gran cantidad de cantones rurales) entendido como los espacios geográficos en los

que se desarrollan las actividades sociales. grupos en estrecha y cercana vecindad, organizados

en un sistema político que les permita gobernarse a sí mismos, con el objetivo de atender las

necesidades de su localidad.

29
 Actualmente existen 221 municipios en nuestro país, cada uno fue creado con una ley

especial, cada uno manteniendo los requisitos que eran necesarios en su momento, actualmente

los requisitos para constituir un municipio según el artículo 22 del Código Orgánico de

Organización Territorial, Autonomía y Descentralización:

a) una población en el territorio del futuro cantón de por lo menos cincuenta mil

habitantes cantonales; b) Delimitación física detallada del territorio cantonal, que incluya la

descripción de los accidentes geográficos existentes; c) La parroquia o parroquias rurales

promotoras del proceso de cantonización deberán tener por lo menos diez años de antigüedad; d)

Informes favorables del Gobierno Provincial y del Organismo Nacional de Planeación; e)

Informe preliminar no vinculante de las autoridades descentralizadas municipales

correspondientes; y, f) la decisión favorable de los ciudadanos que formarán el nuevo cantón

expresada por la consulta popular convocada por el organismo electoral nacional, dentro de los

cuarenta y cinco días siguientes a la fecha de presentación de la solicitud por el Presidente de la

República.

De acuerdo a los elementos señalados, existe la necesidad de que las parroquias rurales

propongan la existencia de un nuevo cantón, esto quiere decir que aun cuando las parroquias

rurales pertenezcan a un determinado cantón, gocen de autonomía suficiente para poder

desligarse del nivel de gobierno. a los que pertenecen para formar un nivel superior, lo que

explica el grado de autonomía política que gozan estos espacios territoriales, pasaremos luego a

describir las parroquias rurales.

30
 2.1.4. La parroquia rural

La división parroquial como nivel de organización territorial nació incluso antes de la

conformación del Ecuador en república independiente, el 23 de junio de 1824, el Congreso

General de Colombia expidió la ley de división

Territorial, por la que se dividía el país en distritos, provincias, corregimientos y

parroquias, habiéndose determinado en ese momento la existencia de la parroquia.

Una vez que el Ecuador se constituyó como estado independiente mantuvo a las

parroquias como uno de los niveles inferiores de organización territorial, en el artículo 53 de la

Constitución de 1830 se decía que: “El territorio del Estado se divide en departamentos,

provincias, cantones y parroquias...".

La Constitución de 1861 mantuvo esta división, sin embargo, la posterior Constitución de

1871 eliminó a las parroquias del nivel organizativo debido a la dificultad económica de atender

estas zonas; en 1945 resurge la parroquia en el modelo de organización territorial, sin

desaparecer hasta el día de hoy.

En la actualidad, el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y

Descentralización, en el artículo 24, define a las parroquias rurales como “circunscripciones

territoriales integradas a un cantón a través de ordenanza expedida por el concejo municipal o

metropolitano.”

Marcelo Torres, indica que la inclusión de la parroquia como parte de los niveles de

organización territorial es característica de la Iglesia Católica, que define a la parroquia como la

jurisdicción espiritual del cura de almas16, igual criterio mantienen Morocho y Farfán quienes

indican que la palabra parroquia proviene de la administración que ejercía la iglesia cristina en
16 Marcelo Torres, Tesis: Las Juntas Parroquiales Rurales del Ecuador como nueva instancia de gobierno
seccional autónomo: ventajas, limitaciones y perspectivas, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Quito, 2004, p.
13
31
un conjunto de personas que pertenecían a un determinado sector geográfico, el término deviene

de los vocablos griegos paróikos y paroiken, que significan próximo y vivir cerca,

respectivamente; es decir, se refiere a los habitantes que viven en la cercanía de una diócesis, lo

que serían los habitantes de una localidad; el diccionario de la Real Academia de la Lengua

Española, en una de sus definiciones considera a la parroquia como Conjunto de personas que

acuden asiduamente a una misma tienda, establecimiento público, etc.

Con los elementos señalados, podría decirse que la parroquia es el lugar cercano que

reúne o congrega a personas pertenecientes a una comunidad local, en estos términos la

definición sería aplicable tanto a parroquias urbanas como a parroquias rurales, por lo que es

necesario diferenciar entre estos espacios.

Hernández cita a Sorokin y Zimmerman e indica que existen ocho características que

diferencian a las áreas urbanas de las rurales y son: “a) empleo; b) el medio; c) el tamaño de la

comunidad; d) densidad de población; e) heterogeneidad u homogeneidad de la población; f)

diferenciación o estratificación social; g) moralidad yh) sistema de interacción (número y tipo de

contactos).”17.

Es decir, los espacios urbanos se caracterizan por un mayor número de población,

distintos modelos de producción económica, mayor densidad poblacional en la ocupación de

espacios físicos, heterogeneidad de sus habitantes una marcada clasificación social y un mayor

número de interacciones sociales cotidianas, mientras que las zonas rurales se definen, en la

mayoría de casos, por su contrario.

La distinción que se hace es muy importante porque en el caso del Ecuador, las

parroquias urbanas, si bien están reconocidas en el artículo 248 de la Constitución, son

17 Antonio María Hernández, Op. Cit., p.74

32
consideradas unidades fundamentales de participación, lo mismo ocurre con el artículo 306 del

Código Orgánico de la Organización Territorial. Autonomía y autonomía. Descentralización, que

demuestra que las parroquias urbanas son motores de participación ciudadana.

Contrariamente a lo señalado, las parroquias rurales son niveles de organización

territorial por derecho propio, que aun cuando pertenecen al territorio de un cantón gozan de

gobiernos descentralizados con competencias exclusivas, gestión presupuestaria, facultades

administrativas y reglamentarias, entre otras.

El pleno reconocimiento de las parroquias rurales como espacios territoriales autónomos,

en el marco del modelo de organización territorial, deriva de las condiciones geográficas que

ocupan en todos los niveles, ya que en la mayoría de los casos, en nuestro país, las zonas rurales

de las parroquias se encuentran tan alejadas de los centros urbanos , donde las entidades

establecidas, que se necesita un modelo de organización territorial que permita la existencia de

un gobierno local que esté al frente de estas poblaciones que gozan de sus propias

especificidades y particularidades.

Finalmente, definiremos la parroquia rural como el nivel de organización que

corresponde a la localidad en las zonas no urbanas de los cantones.

2.2 Gobiernos descentralizados en el Ecuador

Hemos dicho que el Ecuador es un estado unitario, cuya característica principal es la

unidad territorial, pero también hemos dicho que es un estado que se gobierna a sí mismo de

manera descentralizada administrativa y políticamente, por lo que reconoce dentro de él diversas

entidades que no dependen del gobierno central, hay una pluralidad de elementos locales junto al

poder central, hay una coadministración que implica una distribución de competencias y una

coordinación del ejercicio de las mismas.

33
 Estas entidades, según la doctrina tradicional, son conocidas en el modelo del Estado

unitario como entidades autárquicas; La autarquía podría definirse como aquella cualidad

jurídica que otorga el Estado a las entidades inferiores de su estructura para que ejerzan las

facultades administrativas que les confiere expresa disposición constitucional y jurídica, es decir,

para que ejerzan las actividades que el Estado les ha encomendado. sobre la base de satisfacer las

necesidades de los espacios que representan, pero limitando estas actuaciones a las competencias

asignadas.

Las entidades autónomas serían entidades dotadas de personalidad jurídica propia y

dotadas de la facultad de administrarse trabajando para la consecución de sus fines mediante una

actividad administrativa de la misma naturaleza y efectos que la ejercida por la administración

pública del Estado.

En el Ecuador, estas entidades corresponden a cada nivel de organización territorial así:

consejos regionales, consejos provinciales, consejos municipales, consejos metropolitanos y

consejos parroquiales, además, por razones de conservación cultural, ambiental o étnica, bajo el

modelo de organización regional, permite la existencia de entidades autárquicas subnacionales

especiales. A continuación, pasaremos a reseñar estas entidades denominadas, en nuestro país,

Gobiernos Autónomos Descentralizados.

2.2.1 Gobierno autónomo descentralizado regional

Es bastante complejo definir cuál es el papel de este nivel de gobierno en el Ecuador, esto

ya que no ha habido una experiencia real en cuanto a la implementación, como hemos indicado

anteriormente, además no hay consenso sobre cuál será la función del mismo, sea este nivel de

gobierno.

34
 La Constitución denomina a este nivel de organización territorial región autónoma,

denominación que no existe para ninguno de los otros niveles de gobierno, lo que podría sugerir

que la intención de la Asamblea Constituyente era crear verdaderas regiones autónomas, a la

manera de las Estado en el que cada región está integrada por múltiples centros de decisión

política, autonomía legislativa y que tienen personalidad jurídica distinta a la del poder político

central.

Sin perjuicio de lo anterior, el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía

y Descentralización, al describir la conformación, forma de gobierno y competencias, elimina la

denominación de las regiones autónomas y las denomina simplemente región, dado que nuestra

legislación define muy acertadamente lo que se considera autonomía. , como subrayamos en el

primer capítulo de este relevamiento, llegamos a la conclusión de que la región es solo un nivel

político administrativo más en la organización territorial del Ecuador.

Si analizamos brevemente la conformación de cada uno de los niveles territoriales, nos

damos cuenta que la fusión de dos o más niveles inferiores da lugar a la creación de un nivel

superior, por lo que dos o más parroquias rurales podrían formar un nuevo cantón, es decir,

transferir el gobierno parroquial rural al gobierno municipal urbano; De manera similar, dos o

más cantones unidos podrían formar una provincia, es decir, transferir el gobierno municipal a

una provincia intermedia; Finalmente, dos o más provincias unidas podrían crear una región, de

esta forma si todas las provincias del Ecuador se transformaran en múltiples regiones dentro del

estado ecuatoriano, prácticamente se hablaría de la desaparición de la provincia como nivel

intermedio de gobierno y la surgimiento de la región como un nivel intermedio de gobierno. En

otras palabras, sin que la provincia desaparezca como nivel de organización territorial, corre el

35
riesgo de desaparecer como nivel intermedio de gobierno, ya que será el nivel regional el que

vincule la localidad con el poder nacional.

Esta conclusión se refuerza con el análisis de las competencias asignadas a este nivel,

pues las mismas se refieren, en general a cuestiones meramente administrativas y de

planificación regional; así mismo, la conformación del consejo regional fortalece esta idea, pues

la forma de integración de los consejos regionales según la Ley de la materia se realizará con la

elección de consejeros elegidos por votación popular, en cuya elección se observará la

proporcionalidad de la población urbana y rural, y la paridad entre mujeres y hombres; y, la

representación de las provincias que conforman la respectiva circunscripción territorial regional,

es decir, la idea en la conformación de este nivel de gobierno es ver representados todos los

niveles inferiores de gobierno, dando como consecuencia que la región se un gobierno

intermedio entre la localidad y el poder nacional.

Entonces, al final, podemos decir que la intención de crear regiones en el Ecuador nació

de la idea (errónea desde mi punto de vista) de cambiar la provincia como un nivel intermedio de

gobierno, es decir, crear un nivel político administrativo más amplio, reemplazar el nivel

provincial contratándolo internamente. Por tanto, no había ninguna intención de crear una región

autónoma con plena independencia política.

No estamos de acuerdo con esta propuesta constitucional, porque como hemos señalado

anteriormente, esta forma de administrar el territorio no se corresponde con la realidad

ecuatoriana y vemos un total despropósito en que, en un país del tamaño de Ecuador, existan

cinco niveles administrativos, prescindiendo de los regímenes especiales de gobierno.

Finalmente, dada la escasez de experiencia en la formación de Regiones y la falta de

implementación voluntaria de esta por parte de las Provincias, es muy complejo definir este nivel

36
de gobierno, por lo que nos limitaremos a describir lo que la legislación ha propuesto como

modelo de gobernanza para este nivel; El artículo 251 de la Constitución de la República dispone

que:

“Cada región autónoma elegirá por votación su consejo regional y su gobernador o

gobernadora regional, quienes la presidirán y tendrán voto de calidad. Los consejeros regionales

serán elegidos a prorrata por la población urbana y rural por un período de cuatro años y de entre

ellos se elegirá un vicegobernador. Cada gobierno regional establecerá en su estatuto los

mecanismos de participación ciudadana previstos en la Constitución”.

COOTAD define a estos gobiernos autónomos descentralizados como personas jurídicas

de derecho público, dotadas de autonomía política, administrativa y financiera, que se

complementarán con funciones de participación ciudadana; legislación y control; y las

disposiciones ejecutivas de dicho código.

El Código de Organización Territorial, Autonomía y establece que el gobierno regional

estará encabezado por el Gobernador Regional quien será la primera autoridad y quien ejercerá la

función ejecutiva y administrativa de la región, será elegido por sufragio universal, además le

otorga el función de participación ciudadana, de conformidad con lo dispuesto en la letra f) del

artículo 37 de dicho Código; la segunda autoridad la ejerce el vicegobernador elegido de entre

los miembros del consejo regional. Por su parte, la función de regulación y control será ejercida

por el Consejo Regional integrado por consejeros elegidos por sufragio universal, con la

representación que hemos señalado anteriormente.

El Estatuto de Autonomía sería el orden institucional de la región que, según el artículo

246 de nuestra Constitución, establecerá la denominación, símbolos, principios, instituciones del

37
gobierno regional y su sede, así como la identificación de los bienes, rentas, recursos propios y la

enumeración de las competencias que asumirá inicialmente.

2.2.2 Gobierno autónomo descentralizado provincial

El artículo 40 del COOTAD define a las comunidades autónomas provinciales

descentralizadas como personas jurídicas de derecho público, dotadas de autonomía política,

administrativa y financiera, que estarán integradas por las funciones de participación ciudadana;

regulación y supervisión; y, ejecutivas, previstas por este código.

Como hemos explicado, la provincia era el nivel intermedio de organización territorial y

por tanto el nivel intermedio de gobierno; Este nivel debe ser responsable de la coordinación y

complementariedad entre los niveles locales y el gobierno nacional, asumir un rol de mediación

entre los niveles de gobierno antes mencionados, asumir facultades que no se encuentran en los

otros dos niveles por el riesgo de sobrecargarlos de responsabilidades y haciéndolas ineficaces o

incompetentes, debe ser también un catalizador y un canal para las políticas públicas, para las

necesidades de inversión social y productiva y para la coordinación de las instituciones

estatales18.

La autoridad gubernamental institucional a este nivel, en nuestro país, está integrada por

una función ejecutiva que reporta a un prefecto provincial, primero, elegido por sufragio

universal en conjunto con el vice prefecto, quien es la segunda autoridad de la provincia

ejecutivo. Este órgano también ejerce la función de participación ciudadana, según lo dispuesto

en la letra f) del artículo 50 del COOTAD, que dispone que debe promover el establecimiento de

participación ciudadana establecida por la Constitución y por la ley.

18 Pabel Muñoz, Óp. Cit., p. 339-362

38
 La Diputación, por su parte, es el órgano de regulación y control en este nivel de

gobierno, su integración es mucho más compleja que este tipo de órganos en otros niveles de

gobierno, ya que en el caso provincial están integrados por el prefecto. , por el subprefecto o

subprefecto; por burgomaestres o burgomaestres o regidores representantes de cada cantón que

componga una provincia; y, por representantes elegidos entre los que presiden los gobiernos de

las parroquias rurales, respetando las siguientes reglas: cabildos; b) En las provincias de cien mil

uno a doscientos mil habitantes rurales, el consejo provincial tendrá cinco presidentes o

presidentas de consejos parroquiales rurales; y, c) En las provincias que tengan más de

doscientos mil habitantes en el sector rural, el consejo provincial tendrá siete presidentes o

presidentas de consejos parroquiales rurales.

Además, los representantes de los gobiernos parroquiales rurales en este nivel de

gobierno serán elegidos por un colegio electoral integrado por los presidentes de los consejos

parroquiales rurales y quienes ejerzan la función ejecutiva de las circunscripciones territoriales

indígenas, afroecuatorianas o montubias. de este nivel. en cada provincia elegir entre sí, por

sufragio indirecto, sus propios representantes y suplentes ante el consejo provincial. Este

procedimiento se repetirá a la mitad del período para el cual haya sido elegido el prefecto.

“Elabora y ejecuta el plan director provincial, el plan director territorial y las políticas

públicas en el ámbito de sus competencias y en su circunscripción territorial, en coordinación

con la planificación nacional, regional, cantonal y municipal...;”

Por tanto, el gobierno provincial es el articulador de la planificación territorial de todos

los niveles de gobierno, por tanto el nivel intermedio de gobierno por excelencia y no el nivel

regional, como queremos plantear, creemos que no es necesario mantener en el Ecuador dos

niveles intermedios de gobierno, o las provincias deben desaparecer o eliminar la propuesta

39
constitucional de crear regiones administrativas, esto se debe a que para reemplazar el nivel

provincial por el nivel regional, la región tendría que asumir todas las funciones de la provincia,

lo que en a su vez significaría la eliminación de ese nivel de gobierno.

2.2.3 Gobierno descentralizado municipal

Las administraciones municipales corresponden a la división territorial del nivel cantonal,

además de la forma de gobierno denominada distritos metropolitanos autónomos, a los que se

hará referencia más adelante.

Nuestra legislación define a las Comunas como personas jurídicas de derecho público,

dotadas de autonomía política, administrativa y financiera. Se complementarán con funciones de

participación ciudadana; regulación y supervisión; y, los marcos previstos por el Código de

Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, para el ejercicio de las funciones y

atribuciones que son de su competencia. La sede de la administración municipal autónoma

descentralizada será la sede cantonal prevista por la ley que crea el cantón.

La importancia de este nivel de gobierno radica en que corresponde a la localidad y es el

que aborda los problemas cotidianos y propone soluciones a los mismos, por lo que es el nivel

con el que más se identifican los ciudadanos de las zonas urbanas. Por eso es probablemente el

que más se ha desarrollado, no sólo en nuestro país, sino en todo el mundo.

Sin embargo, en el caso ecuatoriano, el mejor precedente que se puede encontrar es el

Cabildo Indio, que fue la fundación y precedente histórico fundamental de la institución

municipal en la mayoría de los municipios de América Latina y también en nuestro país.

Este cabildo estaba integrado por los alcaldes de primera y segunda voz, que eran

regidores con funciones de jueces, los regidores tenían funciones similares a los asesores de los

cabildos deliberantes y eran designados inicialmente por el fundador de la ciudad; y,

40
posteriormente, por los consejeros salientes. El concejo municipal era presidido por el virrey, el

gobernador o sus lugartenientes, dependiendo de las residencias de las autoridades y cuando esto

no ocurría, la presidencia recaía en uno de los alcaldes, que sólo podían ser habitantes del

municipio, jefes de Familias españolas que poseían propiedades19.

El cabildo indiano, ejercía funciones de “fomento, sanidad, ornato de la ciudad, de

atención de los servicios públicos municipales de la localidad, atribuciones vinculadas a la

administración, de regimiento en el sentido de regir, ordenar, normar, disciplinar la vida

comunitaria, ejercitando los poderes de policía necesarios para la convivencia pacífica”20.

El cabildo tenía facultades amplísimas, en cuanto a convocar cabildos abiertos, reclutar

tropas, imponer impuestos, ejercer gubernaturas y hasta removerlas, es decir, ejercía importantes

funciones no sólo administrativas sino también políticas; Fueron los cabildos municipales los que

sentaron las bases de las formas de organización política representativa que dieron origen a las

últimas repúblicas latinoamericanas.

En el Ecuador desde su formación, los municipios han sido incluidos en su estructura

administrativa, sin embargo, fue en 1861 que se promulgó la primera Ley de Régimen

Municipal, con la cual este nivel de gobierno adquirió amplias facultades y competencias.

Con la promulgación de la ley del régimen municipal, estas entidades locales adquirieron

grandes facultades, gozaron de autonomía respecto del poder central con capacidad para dictar

sus propios reglamentos, convenios y ordenanzas, capacidad de autofinanciación, facultad de

regular el trabajo actividades y organizar Dentro de su propia comunidad, se crea la "Asamblea

de Ciudadanos" encargada de elegir alcaldes, concejales, fiscales y alguaciles, también debe

19 Antonio María Hernández, Derecho Municipal Parte General, México, Insituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM,
2003, p. 80
20 Antonio María Hernández, Op. Cit., p.95
41
nombrar comisarios de policía, entre otros funcionarios, a quienes se les encomiendan diversas

funciones, entre ellas la limpieza, salud, orden, tránsito y ornato.

Actualmente, el Código Orgánico de Organización, Autonomía y Descentralización

Territorial define a las autonomías comunales descentralizadas como personas jurídicas de

derecho público, dotadas de autonomía política, administrativa y financiera; el mismo estará

integrado por las funciones de participación ciudadana; regulación y supervisión; y, los

administradores previstos por este Código, para el ejercicio de las funciones y facultades que les

incumben. Encomienda su administración a dos órganos, uno ejecutivo y otro legislativo y de

control.

El encargado del órgano ejecutivo es el alcalde municipal quien es electo por voto

popular, mientras que la segunda autoridad es el vice alcalde, quien es electo de entre los

concejales que forman el concejo municipal. El alcalde, a su vez ejerce la función de

participación ciudadana, pues le corresponde promover la constitución de las instancias de

participación ciudadana establecidas en la Constitución y la ley.

El órgano normativo y de fiscalización es el concejo municipal que está integrado por el

alcalde o alcaldesa, que lo preside con voto dirimente, y por los concejales o concejalas elegidos

por votación popular, respetando la proporcionalidad entre el área urbana y rural.

2.2.4.- Distritos Metropolitanos Autónomos

Según nuestra legislación, el nivel cantonal de organización corresponde también a una

forma particular de administración, que es la que adoptan los distritos metropolitanos.

De acuerdo con nuestra Constitución, corresponden a esta forma particular de

administración los cantones que, individual o colectivamente, tengan una población de por lo

menos el 7% del total nacional. Las atribuciones que ejercerán corresponden a los gobiernos

42
cantonales y a todas las que serán aplicables a los gobiernos provinciales y regionales, lo que

significa que, sin cambiar la estructura de la organización territorial ecuatoriana, se incluye una

forma especial de administración que goza de muchas atribuciones mayor que la del gobierno

municipal. De ahí la importancia de que nuestra Constitución haya tratado en apartados

separados la organización territorial y la autonomía de los gobiernos, como hemos indicado más

arriba.

En el caso ecuatoriano actualmente solo existen dos ciudades con esta posibilidad que

son Quito y Guayaquil, la decisión de establecer un distrito metropolitano es facultativa y no

obligatoria, en el caso de la ciudad de Quito la misma

El Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, en su

disposición general séptima, establece que este código no afecta la vigencia de las disposiciones

de la Ley Orgánica del Régimen del Distrito Metropolitano de Quito, publicada en el Diario

Oficial n. 345 de 27 de diciembre de 1993; Se le otorgó por tanto la característica de distrito

metropolitano sin necesidad de trámite de aprobación, salvo la necesidad de aprobar su estatuto

de autonomía, la estructura es la del régimen anterior y su trámite aún no está finalizado.

En el caso de Guayaquil, no hubo ni la decisión ni la intención política de asumir esta

forma especial de gobierno, lo que implica que esta ciudad sigue ejerciendo únicamente las

atribuciones que le corresponden a nivel municipal.

Los órganos rectores de este tipo particular de gobierno a nivel cantonal son el Consejo

Metropolitano, que es el órgano de regulación y control del gobierno autónomo descentralizado

del distrito metropolitano; y se compone de concejales elegidos por sufragio universal. El alcalde

o la alcaldesa de Francia metropolitana lo presidirá con voto de calidad.

43
 2.3.- Gobierno Parroquial Rural

Suing argumenta que el gobierno parroquial rural deriva del consejo parroquial y

comenta que este nivel de gobierno ha experimentado un fortalecimiento institucional sostenido

y de abajo hacia arriba durante la última década, ya que ha dejado de ser un órgano subsidiario

del consejo de la ciudad y se ha convertido en ya en la Constitución de 1998.21

La legislación ecuatoriana define a los consejos parroquiales como personas jurídicas de

derecho público, con autonomía política, administrativa y financiera.

Las parroquias nacieron, porque antes de que el Ecuador se convirtiera en una república

independiente, tal como estaban contempladas en la Ley de División Territorial, promulgada por

el Congreso de la Gran Colombia en 1824, donde cada departamento se dividía en provincias,

cantones y parroquias, la existencia de provincias y se determinaron los alcaldes de las

parroquias y la posibilidad de elegir alcaldes locales en las parroquias.

Posteriormente, en 1830, la Constitución ecuatoriana en el Título VII prescribe que:

“El territorio del Estado se divide en departamentos, provincias, cantones y parroquias. El

gobierno político de cada departamento reside en un prefecto, quien es el agente inmediato del

poder ejecutivo. El gobierno de cada provincia reside en un Gobernador: cada cantón, o la

asamblea de algunos de ellos en circuito por orden del Gobierno, será gobernada por un

Corregidor; y las parroquias por los tenientes.

La Constitución de 1861 establece la subdivisión territorial en municipios provinciales,

cantonales y parroquiales. La ley de régimen municipal, de la misma época, organizaba el

territorio en provincias, cantones y parroquias, creándose órganos municipales de administración

local, encargados de gestionar los intereses de los municipios, y comisiones provinciales,

21 M. Torres, Las Juntas Parroquiales Rurales del Ecuador como nueva instancia de gobierno seccional autónomo:
ventajas, limitaciones y perspectivas, 2004, p. 14.
44
consejos cantonales y consejos parroquiales. La Constitución de 1878 elimina los municipios

parroquiales, Almeida indica que el motivo de esta eliminación fue la limitación económica para

atender a estas localidades.

En 1945, las Juntas Parroquiales volvieron a experimentar un gran auge ya que se les

otorgaron competencias específicas, entre las que se encuentran: a) disponer para la mejora de

los servicios públicos de la parroquia; b) procurar la realización de obras públicas parroquiales;

c) invertir las rentas producidas por las parroquias en la forma que establezca la ley; y, d) trabajo

por la cultura popular.

La Constitución Política de 1967 reconoció la autonomía económica y administrativa de

los consejos provinciales, municipales y parroquiales, pues disponía que los consejos

parroquiales estuvieran encabezados por un presidente a quien se le asignaban funciones de

vigilancia de los servicios públicos, prioridad en la ejecución de obras y control. de fondos; Con

la aprobación de la ley orgánica del régimen municipal en 1971, este nivel de gobierno se

convirtió, en los términos de dicha ley, en un órgano auxiliar del gobierno y de la administración

municipal.

La Constitución Política de la República promulgada en 1998 propuso un importante

modelo de desconcentración y descentralización que preveía el traspaso de funciones y

atribuciones del gobierno central a las localidades, que en esta ley se denominaron gobiernos

sectoriales autónomos, por lo que en su artículo 228 disponiéndose que “los gobiernos

seccionales autónomos serán ejercidos por los consejos provinciales, los consejos municipales,

los consejos parroquiales y los distritos territoriales indígenas y afroecuatorianos”.

De esta forma, las juntas parroquiales han pasado de ser consideradas organismos

auxiliares de los municipios a un verdadero gobierno autónomo, Almeida indica que de esta

45
forma se ha dado cuenta de que la “representación es con los ciudadanos del sector rural, de

manera que puede ser con sus autoridades quienes están construyendo su nuevo futuro y

desarrollo, cuyos esfuerzos están encaminados a generar un proceso de administración y gestión

adecuado y adaptado a las características y necesidades del desarrollo de la localidad.”, Otros Por

otra parte, el Conocido autor explica que la intención aparente de la creación de las juntas

parroquiales rurales fue lograr un mejor desarrollo armónico del Estado, estimulando la

autogestión de los sectores rurales, a través de las juntas parroquiales rurales.

A pesar de lo dicho, en los consejos parroquiales se ha reconocido una estructura

sumamente espartana y unos presupuestos demasiado reducidos para poder desempeñar

funciones administrativas, esto debido, entre otras cosas, a que no se les ha otorgado plena

autonomía, funciones o atribuciones, ni les confirió el poder normativo necesario para regular los

espacios que representaban.

Si bien este nuevo nivel de gobierno fue creado por mandato constitucional y la elección

de sus autoridades, éstas no pudieron ejercer sus funciones de manera inmediata debido a que no

existía un marco legal que les permitiera realizar sus actividades. , recién en octubre de 2000 se

promulgó la ley de organización de los consejos parroquiales rurales; Sin embargo, dicha ley fue

insuficiente ya que no contempló ningún poder real o medio para ejercer las facultades de este

nivel de gobierno y dejó mucho al desarrollo normativo, dicha norma regulatoria fue emitida en

septiembre de 2001, sin embargo, no consideró nuevos avances aún para eso. nivel de gobierno,

cuya estructura orgánica propuesta preveía un número reducido de servidores públicos y hasta el

punto de concentrar distintas tareas en una sola persona, como ocurría con las funciones de

secretario y tesorero, que eran desempeñadas por un mismo servidor.

46
 Hemos arribado así a la Constitución del año 2008, actualmente vigente en nuestro país.

Esta Constitución recibió varias propuestas de los sectores rurales y desarrolló en gran medida el

modelo de descentralización y ordenamiento territorial; Por ello ha definido un catálogo de

facultades e identificado diferentes tipologías, prescribiendo la existencia de facultades

exclusivas, concurrentes, adicionales y residuales para cada nivel de gobierno.

Por su parte, el Código Orgánico de Organización, Autonomía y Descentralización del

Territorio establece la estructura de gobierno; y, indica que el consejo parroquial rural es el

órgano de gobierno de la parroquia rural, el cual estará integrado por miembros elegidos por

sufragio universal, de los cuales lo presidirá el más votado, con voto de calidad.

La Constitución otorga a los gobiernos parroquiales rurales ocho facultades exclusivas en

las siguientes áreas: a) planificación y desarrollo parroquial, en coordinación con el gobierno

cantonal y provincial; b) Diseño, construcción y desarrollo de la infraestructura física,

equipamiento y espacios públicos de la parroquia; c) Planificación y mantenimiento de caminos

parroquiales en coordinación con las administraciones provinciales; d) Promover el desarrollo de

actividades productivas comunitarias, la conservación de la biodiversidad y la protección del

medio ambiente; e) la dirección, coordinación y administración de los servicios públicos

delegados o descentralizados por otros niveles de gobierno; f) Promover la organización

ciudadana de las comunas, recintos y demás asentamientos rurales, que tengan el carácter de

organizaciones territoriales de base; g) Gestión de la cooperación internacional; e, h) Supervisión

de la ejecución de las obras y de la calidad de los servicios públicos.

En cuanto a las competencias concurrentes de este nivel de gobierno, se encuentran el

tema vial, donde corresponde la planificación y mantenimiento en coordinación con el gobierno

provincial; obtención de recursos internacionales; la gestión de las cuencas fluviales en

47
coordinación con la Autoridad Única del Agua y las Regiones; riego, donde corresponde a los

consejos provinciales: elaborar y ejecutar el plan de riego, en coordinación con la junta única de

agua, los cuerpos de agua comunitarios y las administraciones parroquiales rurales; además, es

posible que las administraciones provinciales deleguen el mantenimiento y el ejercicio de la

gestión en el nivel parroquial; promoción de la seguridad alimentaria; productividad; medio

ambiente, servicios públicos, infraestructura de salud y educación; entre otros.

Para el ejercicio de las referidas competencias, a su vez, se han creado órganos a los que

se han atribuido las correspondientes competencias para el desarrollo de la actividad parroquial,

siendo los órganos de gobierno la Junta Parroquial que ejerce la potestad reglamentaria; y, el

Primer Ministro, que ejerce el poder ejecutivo de este nivel de gobierno.

La presidencia del Consejo Parroquial está en el artículo 70 del Código Orgánico de

organización, autonomía y descentralización territorial; mientras que las atribuciones del órgano

de regulación y control, esto es, el consejo parroquial, se encuentran detalladas en el artículo 67

del citado Código, entre estas facultades se encuentran las de: Emitir acuerdos, resoluciones y

normas reglamentarias en materias de la competencia de la parroquia autónoma. ; proponer

ordenanzas al concejo municipal para proyectos a favor de la población; supervisar la gestión del

presidente o presidente del gobierno parroquial rural; formar comisiones permanentes y

especiales, según sea necesario, con la participación de los ciudadanos de la parroquia rural;

aprobar la formación de comisiones ad hoc a propuesta del presidente del gobierno parroquial

rural; dictar políticas que contribuyan al desarrollo de las culturas de la población de su

circunscripción territorial, en cumplimiento de las leyes de la materia.

48
 3.- Actividad Normativa de los Gobiernos Descentralizados en el Ecuador

El artículo 240 de nuestra Constitución dispone que: “Las autonomías descentralizadas de

las regiones, distritos metropolitanos, provincias y cantones tienen potestad legislativa en el

ámbito de sus competencias y competencias territoriales. Los consejos parroquiales rurales

tienen potestad reglamentaria. Todos los gobiernos autónomos descentralizados ejercerán

poderes ejecutivos en el ámbito de sus competencias y competencias territoriales”.

La formulación de la norma constitucional antes transcrita muestra distintos grupos de

potestad normativa, las regiones, distritos metropolitanos, provincias y cantones están dotados de

potestad legislativa, mientras que la potestad normativa que corresponde a las parroquias es

potestad reglamentaria; Sin embargo, si bien la Constituyente aparentemente establecería una

jerarquía de normas en la que las normas emitidas por los gobiernos regionales, metropolitanos,

provinciales y cantonales tendrían potestad legislativa y los consejos parroquiales tendrían

potestad reglamentaria, existe una clara confusión con lo establecido. en los artículos 262, 263 y

264 de la Constitución ecuatoriana, ya que establece que las regiones, provincias y cantones

promulgarán "reglas", pero no dice "leyes"; mientras que en el artículo 267 que se refiere a los

gobiernos parroquiales se utilizan los términos 'acuerdos' y 'deliberaciones', pero no se menciona

'reglamentos”.

Lo único claro e indudable es que la Constitución ha atribuido facultades normativas, en

términos generales, a todo órgano responsable de la administración en todos los niveles de

gobierno, esta concesión la hace el poder constituyente, en tal sentido nos dice que en Ecuador

hay un tipo de la descentralización política que implica también un alto grado de unidad

territorial; ya su vez, la transferencia de la autoridad gubernamental de unidades o miembros

superiores a miembros inferiores, con la tendencia a alcanzar el máximo poder de las localidades.

49
 Decíamos anteriormente que en el Ecuador existen gobiernos autárquicos que gozan de

un grado muy alto de independencia, al punto que se cree que existe una descentralización

política en nuestro país. Asimismo, hemos señalado que nuestra Constitución ha otorgado plena

autonomía que, de acuerdo con nuestra legislación, se refiere a la facultad de los gobiernos

descentralizados de impulsar sus propios procesos y formas de desarrollo, de acuerdo con sus

realidades locales; Esta autonomía se expresa en el pleno ejercicio de las facultades normativa y

ejecutiva sobre las facultades que le han sido atribuidas a cada nivel de gobierno.

En otras palabras, lo que nuestra legislación entiende por autonomía dista mucho de lo

que la doctrina tradicional entiende por ella, pues según esta doctrina “la esencia de la autonomía

(está) en la facultad que tiene un organismo público para dictar leyes en sentido material”.

(diferentes de las meras normas jurídicas) destinadas a ser parte del sistema estatal”22.

Reitero que, según la doctrina tradicional, en el caso del Ecuador, se trata de órganos

autárquicos caracterizados por el ejercicio del poder administrativo, ya que la organización

territorial y la división político-administrativa de nuestro país sugieren la existencia de órganos

administrativos. los inferiores teniendo pleno autogobierno y por lo tanto dictando normas para

regular los poderes constitucionales y legalmente conferidos; pero eso no significa que tengan el

poder de hacer leyes reales.

El carácter unitario del Ecuador no reconoce que los órganos descentralizados tengan

facultad para dictar leyes locales vinculantes para dichas localidades, ni facultad para desviarse

de las políticas del gobierno central; Estos gobiernos tienen encomendada la tarea normativa de

regular su propio sistema dentro de los límites fijados por el Estado; y no tienen facultad para

22 Ferrando Badía, Óp. Cit., p. 80

50
innovar con el ordenamiento jurídico, salvo en el área material especial que requiera la Asamblea

Constituyente.

Por lo tanto, la crítica básica al texto constitucional estaría entonces dirigida al uso

obviamente incorrecto del término “poder legislativo”, ya que el uso de estos términos estaría

indicando que existen gobiernos menores en nuestro país que tienen poder legislativo. las leyes

Para aclarar, se debe tener en cuenta que existen varias diferencias clave entre las

categorías e incluso entre las regulaciones locales y las leyes nacionales. En primer lugar, se

debe recalcar que el órgano que promulga las leyes nacionales es la Asamblea Nacional, órgano

que ejerce la función legislativa en nuestro país; Según el artículo 132 de nuestra Constitución, la

Asamblea Nacional aprueba como leyes las normas generales de interés común, la Constitución

no establece restricciones materiales al contenido de las leyes más allá de lo prescrito por ella

misma y los estatutos. Textos de principios de derechos humanos En este sentido, Benalcázar

demuestra que el derecho puede regular cualquier ámbito de la vida humana23.

Además, la propia constitución, en su artículo 425, define el orden jerárquico de las

normas en el Ecuador, expresando claramente que la ley está claramente por encima de las

normas dictadas por los gobiernos subnacionales.

Por otra parte, según el artículo 240 de la Constitución, las normas que expidan los

órganos descentralizados deben aplicarse únicamente en el ámbito de sus atribuciones, lo que les

daría un nivel normativo, pues según García de Enterría y Ramón Fernández, las normas

únicamente se aplican a determinadas materias en las que la administración pública actúa y

ejerce sus competencias.24

23 Juan Carlos Benalcázar, Óp.Cit., p. 9

24
51
 Tampoco debe olvidarse que hay cosas reservadas a la regulación jurídica en aras de la

seguridad jurídica, como es el caso particular de la materia penal y tributaria (con excepción de

los tributos municipales, a los que se hará referencia más adelante), que no puede regularse, sino

la aprobación de las leyes nacionales correspondientes, esta restricción garantiza la salvaguarda

de los derechos de los ciudadanos, ya que el proceso formal de redacción de la ley es mucho más

riguroso, además de que en el parlamento están representadas diferentes orientaciones políticas,

provoca debates y oposición de ideas lo que alimenta la emisión de este tipo de normas; ya su

vez protege al ciudadano de la arbitrariedad en la elaboración de las leyes.

Finalmente, debemos decir que nuestra legislación, tal y como establece el artículo 7 de

la ley de organización, descentralización y autonomía regional, no reconoce realmente a las

entidades locales la posibilidad de legislar, sino la posibilidad de que dicten normas generales

sujetas a la Constitución. y la ley, después de todo, diríamos ahora que la potestad normativa de

los gobiernos descentralizados no es la potestad legislativa, sino la potestad reglamentaria, que

depende únicamente del uso de las facultades legal y constitucionalmente otorgadas. Sin

embargo, de todo lo anterior, cabe señalar que hasta el momento no se ha analizado el caso

específico de las circunscripciones regionales Indígenas, Afroecuatorianas y Montubias, lo que

haremos a continuación antes de dar nuestras conclusiones sobre el gobierno local y la

gobernabilidad local de su potestad reglamentaria.

3.1 Facultad Normativa de los gobiernos autónomos descentralizados que adopten la

modalidad de una circunscripción territorial indígena, afroecuatoriana o montubia

La Constitución ecuatoriana reconoce como regímenes especiales los distritos

territoriales indígenas y pluriculturales, y reconoce además que “dentro de la organización

político-administrativa, podrán constituirse distritos territoriales indígenas o afroecuatorianos, los

52
cuales ejercerán las atribuciones del gobierno territorial autónomo correspondiente, y regirse

desde los principios de interculturalidad, plurinacionalidad y respeto a los derechos colectivos.”;

sistemas especiales que pueden establecerse a nivel parroquial, cantonal y provincial y están

integrados en su mayoría por comunidades, pueblos o nacionalidades indígenas,

afroecuatorianas, montubias o ancestrales, según el procedimiento establecido en el Código

Orgánico. organización regional, autonomía y descentralización.

Pero incluso nuestra Constitución reconoce en el artículo 171 que:

“Las autoridades de los pueblos, pueblos y nacionalidades indígenas ejercen jurisdicción

con base en sus tradiciones y derechos ancestrales a nivel regional y aseguran la participación y

toma de decisiones de las mujeres. Las autoridades aplican sus propias normas y procedimientos

para resolver sus conflictos internos, los cuales no contradicen la constitución y los derechos

humanos reconocidos en los documentos internacional."

Es decir, como dijimos en nuestro primer capítulo, reconoce la existencia del pluralismo

jurídico, reconoce los derechos de los pueblos indígenas junto con el derecho dictado por los

órganos del Estado designados para tal fin, lo que significa, entre otras cosas, que reconoce la

posibilidad de que estos pueblos tengan derechos propios para ejercer la justicia, ejercerla sin

limitaciones materiales (con excepción de los derechos y derechos humanos establecidos en la

Constitución), dictar decisiones sobre los asuntos jurídicos que les sean sometidos, ejecutar lo

dispuesto les ha sido sentenciado Hacer; y finalmente, lo más importante, da sus propios

estándares, lejos de los estándares nacionales, aunque de una manera diferente, pero sin limitar el

desempeño material de esos estándares.

Diríamos que reconocer la justicia indígena significa que los pueblos indígenas tienen

autonomía para mantener y desarrollar su propia cultura, sus propias formas de organización

53
política, económica, lingüística, cultural, espiritual, su propia autoridad y su propio derecho. Por

lo tanto, estos Estados no sólo tendrían sus propios derechos y facultades para ejercer la justicia,

incluidos sus propios procedimientos y métodos de aplicación; más bien, también tendrían poder

legislativo indígena para restaurar, crear y recrear sus normas e instituciones internas.

Además, estos pueblos también han reconocido la posibilidad de integrar algunas formas

de gobierno local respetando la estructura organizativa regional, es decir, formando distritos

regionales indígenas que permitan a estos pueblos organizar sus formas de gobierno de acuerdo

con sus costumbres y tradiciones, y costumbres, derogando, en su caso, las normas establecidas

por la legislación objetiva del Estado.

Entonces notamos la siguiente lógica: hay pueblos indígenas que pueden elegir una forma

especial de gobierno local a nivel parroquial, cantonal y provincial, que les permite elegir sus

propias autoridades de acuerdo a sus propias costumbres en la región. la facultad de dictar

ordenanzas que regulen sus actividades, además, cada ciudad tiene la potestad constitucional de

aplicar la ley de sus antepasados en todos los ámbitos de la vida, incluido el derecho penal. Por

ello encontramos que los decretos emitidos por los pueblos ancestrales del Ecuador, las Leyes

Territoriales de Limitaciones, son entonces leyes reales en sentido material de las mismas.

Si recordamos que, según la doctrina tradicional, para que un gobierno subnacional sea

considerado un gobierno autónomo, debe reconocerle la facultad de dictar leyes en sentido

material, las cuales están sujetas únicamente a los límites constitucionales y a ninguna otra

norma. , se admitiría que en el Ecuador los gobiernos locales que asumen esta particular forma

de administración son verdaderos y propios gobiernos autónomos, en el sentido señalado por la

doctrina tradicional; y, gozarían de todas las facultades que ello implica, es decir que diríamos

que en el Ecuador existen gobiernos locales autónomos que tienen facultades legislativas reales,

54
que dictan leyes locales que no contradicen el sentido unitario o la Norma Fundamental

Ecuatoriana. .

En este sentido, la expresión "facultades legislativas" de los entes locales, que utiliza

nuestra Constitución, no sería incorrecta.

Por tanto, concluimos que en el Ecuador existe un modelo mixto, es decir, un modelo de

organización territorial y división político administrativa que reconoce gobiernos autárquicos y

gobiernos autónomos, de modo que cuando los gobiernos locales dictan normas de conformidad

con las disposiciones constitucionales y legales de los países asignados facultades de carácter

reglamentario, por otra parte, cuando los gobiernos locales que revisten la forma de colegios

territoriales nativos dicten sus propias normas sobre la base de su derecho ancestral, dictarán

leyes locales en sentido material.

Sin embargo, con respecto a los gobiernos autárquicos en el Ecuador, consideramos

necesario hacer una importante abstracción respecto a las facultades normativas que gozan los

gobiernos municipales dada la importancia de las normas emitidas por este nivel de gobierno y

las características particulares que tienen, a continuación, se manifestara con más detalle.

3.2.- Actividad Normativa de los Gobiernos Cantonales

Comenzaremos diciendo que en este apartado no haremos una distinción específica entre

gobiernos municipales y gobiernos distritales metropolitanos, ya que, si bien en este último caso

es cierto, gozan de mayores y más amplias facultades, en materia normativa. no existen

diferencias obvias que requieran un estudio por separado, por lo que en general nos referiremos a

los gobiernos a nivel cantonal.

Si bien es cierto que hemos reconocido que las entidades autárquicas en el Ecuador,

incluidos los gobiernos municipales, dictan normas de carácter reglamentario mediante las cuales

55
regulan únicamente las facultades constitucionales y legales que emanan del gobierno central,

creemos que en el caso de los gobiernos cantonales, Las facultades de regulación deben ser

analizadas con más detalle, pues presentan importantes particularidades que permiten repensar o

reconsiderar la idea de que las normas cantonales son simples normas de carácter reglamentario.

En primer lugar, nos referiremos al contexto histórico, esto se debe a que, como hemos

analizado anteriormente, la forma de organización municipal es mucho más antigua, incluso que

los postulados del estado moderno, ya que las ciudades existían de forma primitiva, Aristóteles

consideraba que la ciudad nace de forma natural y por ello se crea el gobierno de las ciudades

(que en nuestra realidad corresponden a los niveles cantonales), para poder organizar la vida

compleja de las ciudades; Posteriormente aparecieron las ciudades-estado, es decir, gobiernos

municipales que regulaban la vida cotidiana y estaban conectados entre sí., de esta forma las

normas que se dictaron en las ciudades, aun cuando no sean equiparables a la realidad actual,

fueron leyes que regularon la vida de los ciudadanos.

Anteriormente también hemos mencionado que en el caso ecuatoriano el cabildo de

indios gozaba de amplias facultades, incluso judiciales, regulando casi todos los aspectos de la

vida de los ciudadanos, por lo que las normas que en su momento fueron emitidas por los

gobiernos municipales correspondían a facultades reales. leyes

No es nuestro interés defender la plena potestad de los municipios para dictar leyes

locales, ni justificar nuestra posición sobre la base de relatos históricos y puntos de vista

doctrinarios actualmente no vigentes, sino simplemente dejar una breve huella del contexto que

dio lugar a las reglas de la ciudad.

Insistimos en que no creemos que las ordenanzas de nivel cantonal sean verdaderas leyes

locales, sin embargo, no creemos que sean simples normas reglamentarias, ahora explicare en

56
detalle el porqué de nuestra particular atención a las normas de nivel cantonal, como normas. que

gozan de mayor fuerza sobre el resto de las normas emitidas por otros gobiernos autárquicos. Las

principales características que habíamos notado que corresponden a la ley son la posibilidad que

regula cualquier aspecto de la vida humana, así como la reserva legal que tiene, las materias

reservadas a la ley según nuestra Constitución son las que se relacionan con la sanción. normas,

las que permiten la imposición de impuestos y las que se refieren a la organización territorial y la

división político-administrativa.

Las ordenanzas son emitidas por los órganos del gobierno cantonal sin estar sujetas o

condicionadas por ningún organismo o autoridad, pues si son aprobadas por el cabildo y

publicadas en el Diario Oficial, entran en vigencia en el respectivo distrito territorial, estas

normas rigen varios aspectos de la vida de la ciudad, si analizamos las competencias conferidas a

nivel cantonal, podemos observar que las normas cantonales pueden regular aspectos de la vida

civil que afectan directamente la privacidad de las personas, incluyendo la regulación de los

espacios de uso del suelo, lo que implica una limitación a la propiedad privada, que

aparentemente sólo debe hacerse por ley. Otro ejemplo importante es el uso de los espacios

públicos donde se puede restringir el desarrollo de ciertos negocios o el consumo de ciertos

productos, esto significa que el gobierno municipal interfiere de una forma u otra y en los

negocios los cuales deben limitarse a las normas legales.

Por otra parte, la especial consideración o potestad tributaria de los municipios

establecida en el 5) del artículo 364 de la Constitución y reafirmada en el artículo 55 e) del

Código Orgánico de Urbanismo, Autonomía y Descentralización Territorial hace regular a los

Cantones, según a Benalcázar, en una suerte de excepción al principio de legalidad fiscal, "según

el cual los tributos sólo pueden establecerse mediante instrumento jurídico normativo con rango

57
de ley";Para Suing, en cambio, lo que está ocurriendo es una relajación de este principio, hay que

señalar que esta facultad no se le otorga a ninguno de los otros gobiernos autónomos

descentralizados.

Benalcázar observa que la potestad fiscal de los municipios se explica y justifica, por la

necesidad de la autogestión económica que permita a los gobiernos cantonales cumplir con sus

objetivos y funciones, declara que la potestad fiscal municipal para crear tasas y contribuciones

especiales es necesaria por razón de la relación que estos impuestos tienen con la financiación de

la prestación de servicios públicos y la ejecución de obras públicas.

En cuanto a la reserva legal en el caso de las sanciones, la constitución establece que

"nadie puede ser condenado o castigado por un acto u omisión que, en el momento del hecho, no

esté tipificado por la ley como delito, delito administrativo o de otro tipo". Tampoco está sujeto a

una sanción prevista en la constitución o en la ley”, en este sentido querríamos decir, que cuando

las normas tipifican infracciones administrativas e incluso penales y a su vez prescriben

sanciones para las mismas, actuarían como normas con la fuerza de la ley, de lo contrario todas

las sanciones impuestas por los gobiernos municipales serían inconstitucionales, lo que a su vez

llevaría a la imposible administración de estas localidades.

Finalmente, porque son los únicos gobiernos que tienen la facultad de crear un gobierno

autónomo dentro de él e incluso de suprimirlo (otra materia reservada a la ley), tal como lo

establecen los artículos 24 y 25 del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y

Descentralización. nos lleva a creer que son los únicos gobiernos que pueden dictar normas que a

su vez son reglamentadas por los consejos parroquiales, es decir, los estatutos serían una especie

de ley que se puede aplicar y desarrollar a partir de normas inferiores. a nivel parroquial rural.

58
 4. 2.2 Actividad Normativa de las Juntas Parroquiales

El artículo 240 de la Constitución ecuatoriana antes mencionado marca una diferencia

significativa con los consejos parroquiales porque, mientras que a otros gobiernos estatales se les

otorga facultades legislativas (que ya analizamos), los consejos parroquiales tienen facultades

reglamentarias, al igual que el artículo 267. El consejo parroquial tiene la facultad para celebrar

acuerdos y tomar decisiones.

La actividad normativa de los consejos parroquiales es una verdadera novedad en el

derecho ecuatoriano, ya que la Constitución de 2008 otorga a este nivel de gobierno la potestad

reglamentaria para el ejercicio de sus competencias; Sin embargo, la Asamblea Constituyente ha

sido mucho más cautelosa que con otros gobiernos menores, aparentemente con el objetivo de

dejar en claro que las ordenanzas emitidas por los consejos parroquiales son claramente

inferiores a todas las demás ordenanzas.

El mismo criterio es sostenido por la mayoría de los autores, por ejemplo Suing señala

que las normas comunales van más allá de las normas parroquiales, porque estas normas

aparentemente están en una jerarquía inferior a las normas cantonales. ; Lo mismo ocurre con

Benalcázar, quien alega que por ser el gobierno menos independiente es el que menos potestad

normativa le ha otorgado”.

Estas ideas también se recogen en el artículo 8 del Código Orgánico de Organización

Territorial, Autonomía y Descentralización, que establece que las juntas parroquiales deben tener

la facultad de dictar ordenanzas que no deben contradecir las ordenanzas emitidas por otros

niveles de gobierno, dejando claro que es sólo tiene capacidad normativa, pero ¿qué significa?

El poder normativo significa la facultad del órgano de dictar normas, ilustra Patricio

Sacaira al mostrar que las normas son acciones unilaterales de la administración, que deben

59
surgir del órgano administrativo y que crean normas generales sin alterar el ordenamiento

jurídico y constitucional, pero cómo se ajusta a las normas dadas por otros gobiernos locales, ya

que hemos dicho que no hacen leyes en sentido sustantivo (salvo aquellos gobiernos que se

determinan con circunscripciones territoriales nativas).

Si aceptamos que todos los gobiernos autonómicos, salvo las excepciones mencionadas

en los apartados 3.1 y 3.2 de este estudio, dicten normas de carácter reglamentario y no judicial,

entonces en teoría todas las normas tendrían la misma jerarquía, pero aquí observamos una nueva

innovación de nuestra Asamblea Constituyente y Legislaturas, porque la potestad reglamentaria

otorgada a los consejos parroquiales sería de menor categoría que la potestad reglamentaria

otorgada a otros gobiernos nacionales, esto se justifica, como hemos dicho, por ser un nivel de

gobierno con menor independencia o autonomía.

Sin embargo, encontramos otra novedad, se les ha otorgado a los consejos parroquiales

facultades exclusivas, las mismas que otros gobiernos descentralizados no pueden ejercer porque

se vulneraría el carácter autónomo de los gobiernos parroquiales, de ahí los decretos emitidos. La

regulación de estas competencias exclusivas estaría al mismo nivel que las demás normas. Es

decir, según nuestro criterio, las juntas parroquiales han recibido dos categorías de normas

legislativas, unas al mismo nivel que otros órganos nacionales y otras subordinadas.

Para entenderlo mejor, nos remitimos a la clasificación de órdenes elaborada por Patricio

Secaira, quien los divide de la siguiente manera: a) Órdenes independientes; (b) Liquidaciones

Autorizadas; c) Reglas subordinados; d) Excepciones; e) Reglas de organización25.

En base a esta clasificación, diríamos que cuando los consejos parroquiales reglamentan

su competencia exclusiva; y al regular su organización orgánica y actividades, expedirán

25 Patricio Secaira, Óp. Cit., p. 79-80

60
reglamentos de organización autónomos e independientes, independientes de toda injerencia,

incluso de las normas que expidan los gobiernos cantonales a los que pertenezcan.

En cuanto a los actos delegados que se producen cuando la ley otorga a la administración

la facultad de regular cualquier materia, entenderíamos que son actos que dicta en base a las

facultades que le han sido transferidas por otros niveles de gobierno, como se ha dicho en el

artículo. 8 del Código Orgánico de Planificación Territorial, Autonomía y Descentralización, sin

que ello implique que reglamenten la ley en ningún caso.

En cuanto a los estatutos subordinados, merecen especial atención porque las normas

reglamentarias parroquiales se aplicarían a las normas dictadas por los demás niveles de

gobierno, pero sobre todo a los estatutos dictados por los gobiernos cantonales, ya que en este

caso estos estatutos serían una especie de ley y normas parroquiales sería una especie de

regulación especial a dichas leyes, lo que refuerza la idea de la importancia de las normas

municipales, como decíamos más arriba.

Por otra parte, el artículo 267 de la Constitución establece que los consejos parroquiales

rurales ejercen sus atribuciones y en el ámbito regional y durante el uso de sus facultades,

contratos y decisiones, esta disposición de la Constitución se repite en el citado 8 del Código

Orgánico. de Desarrollo Territorial, Autonomía y Descentralización; de conformidad con el

artículo 323 de la misma ley, según el cual:

“El órgano regulador de cada gobierno autónomo descentralizado podrá también dictar

acuerdos y resoluciones sobre materias especiales o específicas, que el órgano legislativo del

gobierno autónomo adopte por mayoría simple en un solo debate. Se notifican al interesado, sin

perjuicio de asegurar que se publique en uno de los medios señalados en el artículo anterior, si se

justifica.”

61
 Es comprensible y natural que los gobiernos autonómicos desconcentrados tengan la

facultad de dictar otro tipo de decretos, incluidos acuerdos y resoluciones, ya que cada decreto es

diferente, de diferente naturaleza y cumple determinados objetivos. Las decisiones, por su parte,

“son decisiones finales tomadas por las autoridades públicas en el marco de los procesos

administrativos según su conocimiento y juicio.

Resultan del uso de la capacidad jurídica otorgada al órgano de administración. Son la

manifestación de su voluntad y, por lo tanto, son unilaterales.

Los contratos, por otro lado, transmiten las decisiones de los órganos de gobierno, ya

sean decisiones individuales o colegiadas, y representan la decisión de un funcionario, la acción

ejecutiva de un cuerpo colegiado o la decisión de un superior en un asunto presentado por un

subordinar.

Descritas las características de las facultades normativas encomendadas a las Juntas

Parroquiales, no cabe duda que el éxito de la Asamblea Constituyente y de la Asamblea

Legislativa ha otorgado esta amplia facultad normativa que habilita a este nivel de gobierno para

el pleno ejercicio de sus atribuciones, funciones y cumplimiento de sus funciones

correspondientes a la realidad local de cada parroquia rural en estos sectores tan importantes e

históricamente discriminados para el bienestar.

Conclusiones y Recomendaciones

Al terminar mi investigación puedo demostrar que mi hipótesis ha sido probada, pero

también debo decir que durante esta investigación eh encontrado nuevas propuestas entre las

propuestas contenidas en la hipótesis de partida, incluso eh demostrado nuevos criterios. del

arreglo regional. Las conclusiones de Ecuador y las recomendaciones que ofrezco son las

siguientes:
62
 Conclusiones

A) El Ecuador es un estado unitario que se organizó de esta manera por conceptos

europeos y especialmente franceses que influyeron en las ideas de los fundadores no solo de

nuestro país sino también de gran parte de América Latina, este concepto era posiblemente

desconocido. de las demás nacionalidades existentes en el estado unitario, por lo que enfatizó la

consolidación del modelo de estado unitario nacional, también desconoció la existencia de

muchas y diversas culturas en nuestra patria, que, aunque siempre presentes en la realidad

ecuatoriana, eran invisibles en la realidad ecuatoriana, las concepciones políticas y la legislación

de la época, posición que ha persistido durante la mayor parte de la vida republicana de nuestro

país.

B) Desde la constitución de 1998, el reconocimiento de un país multiétnico y

pluricultural permitió visibilizar la realidad de los pueblos indígenas, afroecuatorianos y

montubios y tomarlos en cuenta en la consolidación del nuevo modelo de Estado, en este estudio

demuestro aclarando los modelos o tipos espaciales que tradicionalmente el aprendizaje

mantiene como tal; pero además, hemos reconocido un nuevo modelo de Estado establecido

como un Estado unitario plurinacional que reconoce la existencia de diferentes sistemas jurídicos

en su seno y la existencia de diferentes culturas y pueblos. manifiesta de cierta manera, aunque

no reconoce la potestad originaria fundante, por lo que la religión propuesta en este sentido en el

artículo primero de nuestra constitución nos parece perfectamente correcta.

C) Nuestra Constitución vigente, en la denominación de su estructura territorial,

prevé un título denominado Organización Territorial, a diferencia de las acepciones anteriores

que se referían a la división político-administrativa, creemos que la nueva posición tiene plena

vigencia, habiéndose articulado correctamente el tratamiento. de este importante tema, en los

63
niveles de organización territorial y en los niveles de gobierno de cada localidad, lo que a su vez

les ha permitido reconocer y establecer, además de las formas clásicas de gobierno local, nuevas

propuestas de dietas especiales a nivel niveles territoriales indicados.

D) En cuanto a la organización regional, dadas las circunstancias actuales, creemos

que la formación de las regiones no tendrá el éxito esperado por la Asamblea Constituyente de

2008, pues según lo analizado en la encuesta, se logró Nótese que el objetivo de este nivel no es

ser una comunidad autónoma en el sentido puro de este sentido, sino convertirse en el nivel

intermedio de gobierno en sustitución del nivel provincial, sin embargo, la propuesta no ha

logrado la legitimidad necesaria para aplicarse actualmente. en ecuador.

E) En cuanto al nivel parroquial, hemos llegado a la conclusión de que en este nivel

La organización regional es sin duda la que corresponde a la realidad rural del Ecuador,

que por sus particularidades es sumamente diferente a la realidad urbana, para lo cual es

fundamental la existencia de un nivel de gobierno representativo de los sectores del campo y a la

vez es un gobierno local para que pueda atender las necesidades de las personas pertenecientes a

este sector de la sociedad.

E) Hablando de la forma de gobierno que han adoptado los gobiernos inferiores en

nuestro país, pudimos concluir que existe un modelo mixto, es decir, un modelo de organización

regional y división político administrativo que reconoce gobiernos autocráticos y autónomos.

gobiernos, de modo que cuando los municipios dictan normas conforme a las facultades que les

confiere la constitución y dictan legalmente normas reglamentarias, cuando los municipios

definidos como tales dictan normas generales, éstas tienen no obstante la calidad de leyes

locales, en su sentido material estricto.

64
 F) La potestad reglamentaria del gobierno municipal tiene características especiales y

diferentes a las de otros niveles de gobierno, porque este nivel de gobierno regula actividades

que perturban la privacidad de los ciudadanos, no sólo actividades propias del gobierno. Además,

tienen una oportunidad muy especial para gravar a los ciudadanos y tipificar delitos y penas, por

lo que regulan materias reservadas a la ley, lo que sugiere que las ordenanzas municipales y

regionales capitalinas no tienen un simple carácter reglamentario, sino una especie de norma. ,

que sin leyes locales son de especial atención y se atreven a decir que están entre la ley y el

reglamento, por lo que en este nivel de gobierno creemos que la expresión “no es una irrazonable

“facultad legislativa” que ha sido utilizada por la Asamblea Constituyente de Ecuador y que han

sido objeto de largas discusiones en la Academia.

G) Finalmente, en cuanto a la potestad normativa de las juntas parroquiales, debemos

decir que las normas dictadas por este tipo de administración (con excepción de los niveles

regionales que adoptan circunscripciones territoriales autóctonas) son de carácter reglamentario,

pero nosotros debe aclarar que estas normas se pueden dar de diferentes formas, entre otras, de

manera subordinada e independiente, para la primera forma, las normas de los gobiernos

parroquiales se deben dar de conformidad y respetando las normas dadas por el nivel superior.

los niveles administrativos, en cuanto desarrollan directamente lo dispuesto en los reglamentos

emitidos por los niveles administrativos cantonales; En cuanto a la forma autónoma de dictar

ordenanzas, consideramos que las juntas parroquiales tienen plena capacidad para dictar este tipo

de ordenanzas, dada su autonomía y las facultades especiales que les confiere la Constitución. En

este sentido, creemos que el artículo 8 del Código de Organización Territorial, Autonomía y

Descentralización debió ser mucho más preciso al definir esta posibilidad.

65
 Recomendaciones

A) Mi primera recomendación se refiere a la forma de gobierno que ha adoptado el

Ecuador, pues como se ha demostrado anteriormente, estamos totalmente de acuerdo con el

modelo plurinacional, pero no creemos que haya recibido aún el impulso necesario para

cristalizar. De esta forma, recomendamos a las autoridades competentes formular e implementar

políticas públicas que involucren a todas las naciones que existen en nuestra región, para definir

normas que permitan un desarrollo igualitario de todos estos actos.

B) En cuanto al nivel intermedio del gobierno, considero fundamental una revisión

del tema también en términos de reforma constitucional, y opino que el ámbito regional no ha

logrado la legitimidad para convertirse en un verdadero gobierno intermedio, características que

dan a conocer como Ecuador, no será posible convertirse en una verdadera región autónoma, o

por lo tanto es completamente improbable que las regiones propuestas según lo dispuesto por la

constitución de 2008 puedan establecerse.

C) Creo que se debe promover desde el nivel central de gobierno la creación de

diócesis territoriales indígenas, con el involucramiento directo de los sectores involucrados, al

menos en los niveles locales de gobierno, a pesar del mandato constitucional. y las normas de

aplicación jurídica aún no han podido conformar una forma de gobierno específica en este

sentido, opino que cuando esto suceda veremos surgir una nueva forma de gobierno subnacional

que será un gobierno verdaderamente autónomo. por lo tanto, podrá regular la vida de los

ciudadanos con sus leyes, podrá regular más de cerca la vida de los habitantes de estas

localidades.

D) Considero necesario fortalecer el concepto específico de normas cantonales para

que gocen de la legitimidad suficiente y puedan implementarse y aplicarse sobre la base de que

66
regulan procedimientos legales especiales reservados, pero no recomiendo a las regiones

cantonales abusar de esta potestad publicando normas que se extralimitan en sus atribuciones y

que contradigan mandatos expresos de la Constitución, pongamos un ejemplo, la Ordenanza 151

del Distrito Metropolitano de Quito aprobada el 2 de diciembre. la ley y, peor aún, derechos

elementales, entre ellos el derecho a la integridad de la propiedad privada, la consideración de

los vehículos particulares en los espacios públicos bajo el pretexto de aplicar la norma anterior.

E) En cuanto a las ordenanzas parroquiales, creo que es necesaria una reforma del

artículo 8 del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización que

aclare la posibilidad de que las juntas parroquiales puedan vulnerar sus normas reguladoras

autonómicas en aplicación de sus competencias exclusivas, la obstrucción del gobierno superior.

F) Y para concluir el lugar en el que resido es en la región amazónica, provincia de

sucumbíos, ubicada en Nueva Loja teniendo un aproximado de 119.594 habitantes. De las cuales

se goza de riquezas de la Naturaleza en Lago Agrio gracias a su ubicación geográfica, Lago

Agrio cuenta con maravillosos atractivos turísticos compuestos por bosques, lagunas, ríos y otros

lugares ideales para el turismo de naturaleza. Vaya a observar aves sin ir tan lejos al Parque

Perla, Parque Recreativo Nueva Loja, Laguna Julio Marín y otros puntos turísticos donde podrá

observar una variedad de aves como patos, pájaros carpinteros, hoatzin, pavas de monte,

tangaras, tucanes, etc. Entre los atractivos de esta mágica ciudad también se encuentran las zonas

de caminatas donde se pueden observar árboles exóticos, monos, aves, mariposas y demás flora y

fauna típica de la Amazonía ecuatoriana. El Parque Perla es una de las atracciones más

importantes de Lago Agrio. Fue declarado bosque protegido por el Ministerio de Agricultura en

1990. Además, recibió el Premio Verde en 2017 por ser un lugar dedicado a la conservación del

área en su estado natural.

67
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Anexos

SUCUMBIOS, NUEVA LOJA

73
74
 LINK DEL VIDEO DE LA EXPOCION

https://ueaeduec.sharepoint.com/:v:/s/2223realidadnacionaloueaufbhu001o/

ERuuZyZKPgtChQuUSEXLqFIBZAveK_0dZ13MEql_Bh9jQg?email=acahuana

%40uea.edu.ec&e=XDJhhg

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