EL MODELO CONSTITUCIONAL DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL Y

DESCENTRALIZACIÓN EN EL ECUADOR. UNA APROXIMACIÓN

Por

MARCO NAVAS ALVEAR / EDISON TORO CALDERÓN

Profesor titular de Derecho Constitucional / Profesor
Universidad Andina Simón Bolívar / Universidad Internacional del Ecuador

marco.navas@uasb.edu.ec / etoro@internacional.edu.ec

Revista General de Derecho Público Comparado 19 (2016)

RESUMEN: El artículo analiza desde una óptica constitucional, el modelo de organización

territorial y de descentralización vigente en el Ecuador. Se plantea la necesidad de estudiar este
modelo en relación a dos instituciones relevantes en el esquema constitucional actual que son la(s)
autonomía(s) y la planificación, así como respecto de la definición del Estado ecuatoriano como
unitario. En el análisis se incorpora la perspectiva histórica, a fin de evidenciar los antecedentes y
las innovaciones constitucionales producidas, e identificar sus potenciales de materialización.

PALABRAS CLAVE: Constitución, Ecuador, organización territorial, descentralización,

autonomía.

SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN.- II. DESCENTRALIZACIÓN Y AUTONOMÍA.- III. LA

PROBLEMÁTICA DE LA DESCENTRALIZACIÓN.- IV. NUEVO ESQUEMA ORGANIZACIONAL
DEL TERRITORIO.- V. REFLEXIONES FINALES.

THE CONSTITUTIONAL MODEL OF TERRITORIAL ORGANIZATION AND

DECENTRALIZATION IN ECUADOR. AN APPROXIMATION

ABSTRACT: Through a constitutional perspective this article examines the constitutional model
of territorial organization and decentralization in Ecuador. The revision focuses on two major
institutions in the current constitutional scheme: the autonomy and the planning, as well as on the
definition of the Ecuadorian State as unitary. A historical perspective is incorporated in order to
highlight the background and the constitutional innovations, and to identify their potential of
materialization.

KEYWORDS: Constitution, Ecuador, Territorial Organization, Decentralization, Autonomy.

SUMMARY: I. INTRODUCTION.- II. DECENTRALIZATION AND AUTONOMY.- III. THE

PROBLEM OF DESENTRALIZATION.- IV. A NEW MODEL OF TERRITORIAL ORGANIZATION.-
V. SOME FINAL REMARKS.

Fecha de recepción: 10/05/2016

Fecha de aceptación: 27/05/2016
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ISSN: 1988-5091, núm. 19, Julio (2016) Iustel

I. INTRODUCCIÓN

En el imaginario de quienes han protagonizado en primera línea o bien, actuado como

observadores de los procesos descentralización en nuestra región, y particularmente en
el Ecuador, se ha asentado la idea de que bajo este modelo de administración pública el
Estado central generosa y gentilmente entrega parte de sus competencias a los niveles
subnacionales, cuando la descentralización es territorial. Muy poco se detiene la mirada
en la idea inversa, de que, aunque manteniendo un nivel racionalmente estructurado de
coordinación con el centro, lo que en realidad se hace es una devolución de esos
poderes a las instancias que originariamente los detentaron.
La actual Constitución de la República del Ecuador (CRE) es una expresión de la
complejidad política, social, cultural del país. Adviene frente a un contexto histórico crítico
caracterizado por la exclusión política y sobre todo por un trasfondo económico
inequitativo. Su fuerza transformadora proviene de una voluntad de cambio influida por la
constatación de la necesidad de recuperar el Estado, de tener más derechos y de fundar
1
otra forma de democracia más intensa .
La CRE deviene así en el dispositivo fundamental de esa transformación. Ella define
otro tipo de organización estatal. En su artículo primero se establece la definición del
Estado. El texto constitucional en sus los primeros incisos de este artículo señala:
Art. 1. El Ecuador es un Estado constitucional de derechos y justicia, social,
democrático, soberano, independiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico. Se
organiza en forma de república y se gobierna de manera descentralizada.
La soberanía radica en el pueblo, cuya voluntad es el fundamento de la autoridad, y
se ejerce a través de los órganos del poder público y de las formas de participación
directa previstas en la Constitución.
2
Esta definición según la idea de constitución material , es el dispositivo básico que
permite articular el resto de la estructura constitucional. Tal definición se realiza a través
de categorías amplias que expresan valores que se distribuyen de forma transversal en

1
Para profundizar sobre el modelo constitucional de democracia en el Ecuador, consultar Albert
Noguera y Marco Navas Alvear, Los nuevos derechos de participación. ¿Derechos constituyentes
o constitucionales? Estudio del modelo constitucional de Ecuador, Valencia, Tirant lo Blanch, 2016.
2
Autores como Constantino Mortati han hablado de Constitución material, en el sentido la
presencia de cláusulas constitucionales que definen un fin supremo político (de “dirección política”)
que es organizar de determinada manera las relaciones sociales y el Estado. La definición del
Estado es un elemento central de esta materialidad así como lo pueden ser los contenidos de los
derechos. Cfr. La Constitución en sentido material. Madrid, Centro de Estudios Políticos y
Constitucionales, 2000, pp. 225-26.

2
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todo el diseño constitucional y que, por lo tanto, deben influir en cómo interpretar el resto
de disposiciones de acuerdo al análisis integral y sistémico que la misma Constitución
3
proclama como forma de interpretación .
En el concepto destacan en este sentido, a más de los atributos que se refieren a la
naturaleza del Estado, entre otros, su carácter de constitucional, social, soberano e
intercultural, etc., rasgos que apelan a su “razón de ser” como un Estado de derechos y
justicia; pero también otros atributos que tienen que ver con su organización. El Ecuador
es un estado unitario, que adopta la forma de República, que se gobierna de manera
descentralizada y que en ello, admite formas de representación, de participación e incuso
de democracia directa. Todos estos rasgos se los debe entender en conjunto.
No obstante, el concepto de Estado unitario como requisito para establecer un
modelo de administración descentralizada podría ser interpretado en el sentido de que el
nivel central es el predominante y que marginalmente participan de la gestión pública las
entidades territoriales.
Lo dicho puede ser tomado como muestra o bien de una confusión conceptual, en el
mejor de los casos, o bien de un desconocimiento de las líneas básicas que este
proceso, el de la descentralización, contiene si se pretende asumirla dentro de los textos
constitucionales desde el referido enfoque sistémico. Si a esta idea le añadimos dos
elementos, el de la presencia de una tendencia histórica centralizadora en el Ecuador, y
el de que el concepto de autonomía no presenta claridad en su utilización al momento de
pensar en modelos de gestión administrativa, se presenta la posibilidad cierta de fracasar
en la implementación de un sistema de competencias como solución a problemas de
administración pública. Examinemos un poco más esta cuestión.
Como se dijo, la Constitución ecuatoriana define en su artículo inicial un tipo de
Estado unitario con administración descentralizada. Los antecedentes de esta fórmula
constitucional están en la Carta de 1979 y en la de 1998. En este último caso, la
descentralización ya ocupó un importante lugar en la construcción de la gestión pública
en el Ecuador, por lo que amerita un revisar estos antecedentes.
Por otra parte, en el esquema actual, el principio que consideramos asegura que el
modelo de administración descentralizada cumpla con sus objetivos es el de la(s)
autonomía(s), cuestión que reclama una definición más precisa si la pretensión es
verificar la situación de estos procesos en el Ecuador, desde una mirada crítica e
histórica que implique una justificación de lo adoptado en la Norma Fundamental. Al
tiempo, como agente aglutinador para este análisis se propone asociar lo referido con la
planificación, que es rescatada y reivindicada en la Constitución de 2008, como parte

3
Ver Art. 427 de la CRE y Art 3.5 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control
Constitucional.

3
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fundamental de la rectoría estatal a través del establecimiento de políticas públicas de

largo plazo que desarrollen los conceptos constitucionales y que transversalicen la
actividad de la administración pública.
No hay que olvidar además, que muchos teóricos de la descentralización y quienes
han impulsado su aplicación, han hallado su justificación en potenciar la vigencia de la
4
democracia . Ante las inequidades y graves desigualdades regionales, se pensó que
5
mediante este proceso se llegaría a cubrir las deficiencias evidentes del centralismo . Se
pensó que mediante la descentralización se llegaría a un desarrollo sostenido de la
sociedad, teniendo en mente que los gobiernos seccionales por estar más cerca de las
necesidades de los ciudadanos, estaban llamados a atenderlas de primera mano
mediante la prestación más eficiente de servicios públicos y la construcción de obra
pública, a la par que se lograría una mayor participación democrática, incidiendo en el
desarrollo igualitario entre regiones, provincias y localidades.
Tomando como referencia esta relación entre democracia y descentralización,
podemos entender la manera en que se pensó instaurar el modelo descentralizador del
país, incluso antes de la vigencia de la Constitución de 1998.
Durante los años noventa, bajo una visión liberal, mediante la expedición de la Ley de
Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios Públicos por parte
de la Iniciativa Privada, promulgada en diciembre de 1993, se impulsó un modelo de
Estado mínimo y a la vez descentralizado, que legaba a la iniciativa privada muchas de
sus competencias. El proceso no tuvo sin embargo, un sustento normativo adecuado lo
que imposibilitó su entendimiento y aplicación; a la vez que en su implementación, este
se enfrentó a la sistemática oposición de varios actores sociales y políticos.

4
Brewer Carías, por ejemplo, aludiendo a la jurisprudencia venezolana, ha destacado que la
descentralización es fundamental para la democracia no pudiendo “haber democracia sin
descentralización”. Ver sentencia 1037 de 1 de agosto de 2000, citada por Allan R. Brewer-Carías,
Derecho Administrativo, Tomo I Bogotá: Universidad Central de Venezuela, Universidad Externado
de Colombia, 2005, p. 55. En sentido general, el debate acerca de la relación democracia -
descentralización, ha sido muy amplio en la región. Como referente crítico de este debate véase el
trabajo de Carlos Mascareño, “Descentralización y Democracia en América Latina: ¿Una relación
directa? Elementos conceptuales para su estudio”, Working Paper No. 23. College Park: Latin
American Studies Center University of Maryland, 2008.
5
Hay que precisar que en el pasado, los procesos de organización territorial en el Ecuador, se
han caracterizado por la debilidad del Estado nacional de sostenerlos en el tiempo de forma
coherente, esto en el marco de una recurrente tensión entre un Estado nacional en construcción y
poderes locales emergentes asentados en bases clientelares y democráticamente deficitarias. La
debilidad del Estado central para organizar el territorio se ha expresado en factores que han ido
desde la inexistencia de competencias precisas de los distintos niveles y la superposición de la
acción de varias instituciones con atribuciones similares, hasta una política fiscal y presupuestaria
que ha promovido una mayor asignación de recursos a las regiones y ciudades con mayor poder
económico. Cfr A. Barrera, F. Ramírez y L. Rodríguez. Ecuador: Un modelo para [des] armar.
Quito, Grupo Democracia y Desarrollo Local, CIUDAD, 1999, p. 44-45; y, S. Ortiz. “La nueva
constitución y la organización territorial” en vv. Aa., Nueva Constitución. Quito, ILDIS, La
Tendencia, 2008, pp. 217-18.

4
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Posteriormente con la expedición de la Ley de Descentralización y Participación

Social en 1997, se establecieron los principios, requisitos y las competencias a ser
descentralizadas por niveles de gobierno. Esta iniciativa tampoco suscitó interés entre
los involucrados, tanto así, que el Reglamento a esta Ley no fue expedido sino luego de
cuatro años de su vigencia. Debemos recordar además, que en el intermedio se
promulgó la una nueva Constitución en 1998, cuyo “adelanto” fue consagrar la
progresividad, la combinación del proceso entre el voluntarismo para los gobiernos
seccionales autónomos y la obligatoriedad para el gobierno central, la generalidad de
que todas las competencias son descentralizables, con las excepciones constitucionales,
lo que produjo que el proceso fuera llamado ordinariamente “descentralización a la
carta”.
Muchos sectores de la izquierda ecuatoriana crítica a estos procesos, y mirando
experiencias quizás no tan exitosas desde el punto de vista social en Latinoamérica, se
opusieron frontalmente a los mecanismos privatizadores. Bajo la comprensión de que en
realidad la descentralización resultaba una suerte de medio o pretexto para su
6
debilitamiento y la privatización .
Habrá que decir, al respecto, que pese a ciertos intentos, efectivamente no se dio a
nivel central ningún proceso de privatización fuerte de sectores públicos. Pero también
es cierto que, utilizando la descentralización, algunos gobiernos seccionales sí
establecieron modelos de gestión con componentes mayoritariamente privados. Demás
está decir, que esto también causó críticas de los sectores opuestos, y, en algunos
casos, la paralización de los procesos.
La descentralización no fue entendida plenamente por los actores involucrados en los
procesos. No se comprendió en los mandos medios, nivel en el que se llevaron los
procesos, ni en el estado central, ni en los ámbitos seccionales, que la transferencia de
competencias involucraba una transferencia de recursos. Puede que hayan tenido
incidencia en tal comprensión los hábitos de las burocracias o rutinas tendentes a
7
fortalecer una cultura centralista , pero sin duda también incidió un sustento histórico
caracterizado por una tensión a lo largo del período republicano donde la impronta de

6
Se ha calificado esto en términos no de “descentralización del Estado sino una apuesta
descentralizadora en contra del Estado”, cfr. Barrera y otros, 1999, op. cit, p. 109.
7
Comprensibles por un lado, a partir de los trabajos de Bourdieu, sobre el hábitus, véase: El
sentido práctico. Madrid, Taurus, 1980 y, “Espacio social y génesis de las clases” en Sociología y
cultura, México: Grijalbo, 1990; y por otro, del análisis del ejercicio del poder y las lógicas de la
burocracia de Weber en Economía y Sociedad. Madrid, Fondo de Cultura Económica, 2002, pp.
173-192.

5
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construcción de un Estado central era resistida por poderes locales con intereses
8
propios, corporativos y diversos .
El caso de Guayaquil, la ciudad más grande del país, que demandara las
competencias del Registro Civil resulta ejemplificador en cuanto a verificar que el
proceso de descentralización no fue entendido. Si bien es cierto que el Registro Civil no
se manejaba presupuestariamente con partidas, sino que más bien resultaba
autosustentable, cuando la municipalidad demandó esta competencia, dejó establecido
que no se haría cargo de los recursos humanos, dejando esta grave carga al gobierno
central. Así se hizo esta transferencia, que puede ser considerada exitosa desde el punto
de vista de la prestación del servicio, pero que es bastante cuestionable desde el punto
9
de vista de su legitimidad .
El gobierno de Rafael Correa pretendió dar un salto cualitativo en el planteamiento de
la descentralización y las autonomías. En la Constitución de Montecristi se concreta su
propuesta, que ya fuera delineada en el Plan Nacional de Desarrollo 2007 - 2010,
10
preparada desde la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES) , y
en los siguientes documentos contentivos de la planificación nacional emitidos en
11
relación a cada periodo sucesivo de gobierno de Correa . En este Plan, desde su
presentación, se hace mención a la necesidad de pensar en el desarrollo del país desde
una concepción de equidad territorial, que involucre una suerte de cohesión social
situada. Se hace referencia a que se busque desde el Plan la profundización de los
procesos de desconcentración y descentralización, con fuerte participación ciudadana.
Además, se menciona la necesidad de que el Estado recupere sus capacidades de
gestión, planificación, regulación y redistribución y que se rediseñe territorialmente para
profundizar los procesos de desconcentración y descentralización.
De acuerdo a estas premisas, en la Constitución se estructura un Régimen de
12
Desarrollo impulsado por el Estado , orientado a la integración y desarrollo rural

8
Barrera et. al, op. cit, p. 44.
9
Se puede mencionar otros casos con mayor o menor éxito, como en el cantón Cotacachi, con
ciertos servicios de salud, Quito (la capital) en lo referente a la construcción del nuevo aeropuerto
internacional o Loja en materia de tránsito y movilidad, entre otros.
10
SENPLADES. Plan Nacional de Desarrollo 2007 - 2010. Planificación para la Revolución
Ciudadana (Quito: SENESCYT, 2007). Versión electrónica en: http://www.planificacion.gob.ec/wp-
content/uploads/downloads/2013/09/Plan-Nacional-Desarrollo-2007-2010.pdf
11
El contenido completo del Plan, así como otros relevantes pueden consultarse en:
http://www.planificacion.gob.ec/biblioteca/
12
En la CRE se concibe el Régimen de Desarrollo como “[e]l conjunto organizado, sostenible y
dinámico de los sistemas económicos, políticos, socio-culturales y ambientales, que garantizan la
realización del buen vivir, del sumak kawsay” (Art. 275, CRE). En el inciso que sigue se establece
un rol rector protagónico del Estado, que “[…] planificará el desarrollo del país para garantizar el
ejercicio de los derechos, la consecución de los objetivos del régimen de desarrollo y los principios

6
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procurando un avance equilibrado y sostenible de todas las regiones del país. En cuanto
a la organización territorial, el objetivo es alcanzar el equilibrio entre las distintas
unidades territoriales, esto es, provincias, cantones y parroquias, con base en seis
principios: coordinación, concurrencia, complementariedad, subsidiaridad,
descentralización y productividad (Art. 238, CRE). Otro de los ejes de este nuevo
proceso de desarrollo es proyectar un Estado con un régimen equitativo de
competencias territoriales (descentralizadas y autónomas) que sean complementarias y
13
concurrentes entre sí .
Teniendo en cuenta estas orientaciones, se había previsto desde el gobierno, usando
la herramienta de la descentralización, lograr el objetivo de la cohesión y la integración
social, mediante el incentivo del desarrollo local participativo y la promoción del
desarrollo territorial equilibrado e integrado.
Este enfoque propone pues, tratar la descentralización desde un punto de vista
histórico y su relación con la situación de la organización territorial vigente, como
elemento del modelo de Estado en el Ecuador; tratando así mismo de establecer el
concepto de autonomía como principio garantizado y a la vez como centro de
convergencia; y, la planificación como dispositivo aglutinador y al mismo tiempo de
verificación de la problemática desde una perspectiva inicial y, por lo tanto, referida a la
enunciación de posibles problemas.

II. DESCENTRALIZACIÓN Y AUTONOMÍA

En términos amplios, un proceso de descentralización supone repartir poder en varias

formas, en el contexto de una dinámica donde resulta muy importante la manera cómo
se estructuren los niveles de gobierno. La descentralización es un concepto
multidimensional a decir de Finot, que tendría tres dimensiones al menos: una política,
referida a la transferencia de competencias de decisión para la provisión de bienes
públicos desde gobiernos centrales a procesos políticos locales; una operativa, relativa a
la transferencia de competencias para gestionar las decisiones sobre provisión a
administraciones territoriales o a administraciones funcionales del mismo nivel; y una la

consagrados en la Constitución. La planificación propiciará la equidad social y territorial, promoverá

la concertación, y será participativa, descentralizada, desconcentrada y transparente”.
13
La CRE establece como una de las premisas del Régimen de Competencias la concurrencia:
“Art. 260.- El ejercicio de las competencias exclusivas no excluirá el ejercicio concurrente de la
gestión en la prestación de servicios públicos y actividades de colaboración y complementariedad
entre los distintos niveles de gobierno.”

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económica, relativa a la transferencia de procesos productivos para proveer los bienes

14
públicos .
La descentralización es considerada a la vez, como una herramienta que procura la
transferencia del poder público desde el nivel central de gobierno a los niveles
subnacionales o seccionales de gobierno para acercar la toma de decisiones a la
ciudadanía. Sus objetivos, entonces, serán mejorar la gestión de los servicios, redistribuir
la riqueza, impulsar el desarrollo territorial, fortalecer la institucionalidad local y nacional y
15
promover la participación social .
La autonomía, por otro lado, como proceso de distribución del poder político, va más
allá de este reparto de competencias desde lo central a lo local o seccional. Cubre no
solo un componente territorial, sino otro nítidamente político y de mayor peso que en
relación al proceso descentralizador y que alcanza varias dimensiones: el ejercicio
democrático (elección de autoridades propias e independientes); organizativo (facultad
plena de organizar sus instituciones y poderes públicos); financiero y administrativo
(manejo propio de sus ingresos e inversiones); jurídico (no estar sujeto a otras
autoridades para la revisión de sus actos administrativos, sino solo por los tribunales);
normativo (propia regulación legislativa para regular sus facultades y competencias); y
16
tributario (creación, gestión, control y administración de sus tributos) .
Ahora bien, el concepto de autonomía no es unívoco. Deberá llenarse de contenido
dependiendo el contexto en que pretenda ser aplicado. No podrá predicarse el concepto
de manera que pueda romper el modelo de estado en el que se lo enuncia.
Concretamente, en el Ecuador, a pesar de la larga tradición de reivindicar la autonomía,
desde la región litoral sobre todo, no podría ser tomado este concepto de manera radical,
negando las particularidades territoriales y culturales que el país tiene y el propio modelo
estatal unitario mencionado en la Constitución, ya referido. Dependerá, entonces el
concepto, de lo que se pretenda como objetivo; y, ciertamente en el Ecuador no se
busca con este principio constitucional recoger un planteamiento que busque la secesión
territorial en base a un desarrollo económico inequitativo.
Esto no quiere decir que la autonomía, o más adecuadamente, las autonomías no
deban de disfrutar de una protección constitucional suficiente que permita la construcción
de la administración descentralizada anunciada en el texto constitucional. Sin

14
Iván Finot. Descentralización en América Latina: teoría y práctica. Santiago, ILPES, 2001, p.
41.
15
José Suing Nagua. “El Marco Normativo de la Descentralización en el contexto de la
Constitución de 1998”. Documento de trabajo. Quito, Secretaría Nacional de Planificación y
Desarrollo, SENPLADES, 2008.
16
Véase Allan R. Brewer-Carías. Derecho Administrativo, 2005, op. cit., p. 62.

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autonomías no es posible la descentralización y por tanto, estas deben estar

efectivamente garantizadas por el orden jurídico.
Según señala Brewer-Carías, las entidades político territoriales organizadas bajo
modelos autonómicos no deberían estar sujetas a relación jerárquica, ni por entidades
superiores, ni entre ellas, ni en lo legislativo ni en lo ejecutivo, salvo condiciones que el
17
propio texto constitucional lo prevea . Esto bajo ninguna circunstancia quiere decir que
no existan estos límites configuradores de la norma fundamental para asegurar una
coordinación suficiente y evitar contradicciones dentro del Estado que engloba las
autonomías, en materias clave como los tributos, las competencias legislativas y de
orden público general.

III. LA PROBLEMÁTICA DE LA DESCENTRALIZACIÓN

En el mundo encontramos países federales, de alta descentralización, como Brasil,

México, Argentina o Alemania, o estados como España con un régimen de autonomías e
Italia que han permitido un alto grado de regionalización; otros estados unitarios con
procesos de reparto territorial de la capacidad de decisión, diríamos, con un nivel de
descentralización semejante al del Ecuador aunque con sus particularidades, como Perú
o Francia.
Hasta antes de la actual Constitución, existían en el Ecuador tres niveles con
competencias, claramente establecidos: el central, el provincial y el cantonal, a los que
debemos añadir el de las juntas parroquiales. Entre estos, a partir de la vigencia de la
llamada “descentralización a la carta”, es decir desde la Constitución de 1998, se dio una
suerte de puja de competencias, donde el que más tenía resultaba el nivel más ganador,
con el agravante, de que la discusión se dio en los niveles medios de la tecnocracia, con
lo que se deslegitimaba la toma de decisiones cuando llegaba a las altas autoridades.
Esto desembocó en que, al desconocerse la dinámica del proceso teórico de la
descentralización, los protagonistas no asumieran sus roles, facultades y obligaciones
como correspondía. Así, el nivel central no daba paso a aquella obligación constitucional
de traspasar competencias con el correspondiente traspaso de recursos; y, el nivel
seccional, sea provincial o municipal, demandaba competencias con decisiones carentes
de una justificación técnica, que desembocaba en una falta de ejercicio de esas
competencias y la falta de cumplimiento de los objetivos. Lo que podemos observar en
esta situación es que la dimensión política no concordaba con las dimensiones operativa
y financiera de la descentralización. En tal sentido, al parecer, desde muchos gobiernos

17
Ibid.

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seccionales se pretendió que con una demanda de competencias vía descentralización,

se lograba un mayor financiamiento. La experiencia nos señala que no fue así.
Valdría precisar además, que la transferencia de competencias y sus
correspondientes recursos, como lo mandaba la descentralización, fue prácticamente
nula básicamente por la dificultad de identificación de recursos dentro del presupuesto
del gobierno central, por la resistencia que encontraba este tema en los mandos medios
y sindicatos de los ministerios y a la falta de voluntad política del Ejecutivo para avanzar
en este proceso.
Quien ha analizado la legislación que regulaba la descentralización desde su
aparecimiento en nuestra realidad podría señalar que no se puede hablar de falta de
normativa suficiente que haya provocado los fracasos a los que hemos hecho referencia,
sino más bien han sido fruto de normas contradictorias y contrapuestas entre sí que han
incidido en la falta de efectividad del modelo.
Hemos señalado que el primer antecedente de importancia en nuestro sistema
normativo sobre la descentralización fue la Ley de Modernización del Estado,
Privatizaciones y Prestación de Servicios Públicos por parte de la iniciativa privada,
publicada en el Registro Oficial núm. 347 de 31 de diciembre de 1993. El objetivo
principal de esta Ley fue estructurar procesos de concesión, privatización y
racionalización del aparato estatal. Sin embargo, en su artículo primero ya se menciona
también entre su objeto, la descentralización, la desconcentración y la simplificación de
los procesos administrativos. Mencionemos que en la Constitución de 1979, ya se incluía
el carácter descentralizado del Estado y su descentralización administrativa, lo que le
daba a la mencionada norma legal su sustento constitucional (Art. 118).
Esta Ley le otorgaba al ahora suprimido Consejo Nacional de Modernización del
Estado (CONAM), la coordinación, supervisión y control de la ejecución de las políticas
de descentralización que tiene por objeto la delegación del poder político, económico,
administrativo o de gestión de los recursos tributarios del gobierno central a los
gobiernos seccionales. Otro tanto le otorgaba en cuanto a los procesos de
desconcentración desde el gobierno central hacia sus propias dependencias
provinciales.
A partir de allí podríamos decir que se inicia seriamente la discusión sobre esta
temática como una delegación de poder, lo que resulta limitado, como hemos visto, para
entender la descentralización. Debemos resaltar, así mismo, la mención que se hace
sobre lo tributario, que luego no sería seguido por otras normas jurídicas en los años
siguientes.
Para completar la aplicación de esta Ley, se dictó el Reglamento Sustitutivo de la Ley
de Modernización del Estado, mediante Decreto Ejecutivo núm. 2328, publicado en el

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Suplemento del Registro Oficial núm. 581 de 2 de diciembre de 1994. En su artículo 30

se le otorga al Presidente de la República la facultad de transferir a los organismos del
régimen seccional autónomo o a las entidades regionales de desarrollo, las atribuciones
de las entidades, organismos y dependencias del Estado y otras entidades del sector
público, y a las personas jurídicas creadas por Ley para el ejercicio de la potestad
estatal, la prestación de un servicio público o el desarrollo de actividades económicas
asumidas por el Estado. Esta transferencia dada por el Reglamento es amplísima, al
incluir a los órganos de la administración pública central y de la administración pública
institucional, división dada por el Estatuto de Régimen Jurídico y Administrativo de la
Función Ejecutiva, y comprende el ejercicio de facultades, deberes, obligaciones,
procedimientos administrativos, resolución de conflictos administrativos y su ejecución y
cumplimiento. Se define a la descentralización administrativa como el proceso mediante
el cual una entidad u organismo del gobierno central transfiere atribuciones, facultades u
obligaciones de que gozaba a favor de otra entidad que es descentralizada ya sea
territorialmente (régimen seccional autónomo) o funcionalmente (organismos creados
para la prestación de un servicio pero dependientes de la función ejecutiva). Esto último
desvirtúa la “pureza” del mecanismo de descentralización, que siempre debe ser
entendido como la transferencia del gobierno central a gobiernos seccionales
autónomos.
Mencionemos también a la Ley Especial de distribución del 15% del Presupuesto del
Gobierno Central para los Gobiernos Seccionales, publicada en el Registro Oficial núm.
27 de 20 de marzo de 1997. Esta norma, a pesar de ser concebida para fomentar la
descentralización, no sirvió en la práctica para esto, por cuanto esta transferencia de
recursos no fue acompañada por otra de competencias, ni se incentivó a aquello. La
asignación de recursos se daba a través del Fondo de Descentralización, distribuida en
un setenta por ciento para las municipalidades y treinta por ciento para los consejos
provinciales. Se dispone que las alícuotas sean invertidas en “planes o proyectos de
desarrollo económico, social y cultural”, lo que desvirtúa el propósito inicial de destinar
tales recursos a financiar procesos de descentralización. Para empeorar las cosas, se
estableció la posibilidad de destinar un porcentaje de estos recursos a cubrir gasto
corriente, lo que no fue práctica excepcional sino más bien frecuente en los gobiernos
seccionales, lo que finalmente botó por el piso el objetivo de la norma.
Hagamos aquí un comentario respecto a la consecuencia de esta práctica de los
gobiernos seccionales autónomos de “acostumbrarse” a recibir del gobierno central los
recursos: que desincentiva la mejora de los procesos de gestión de recursos propios,
sobre todo tributarios, que resultan más rentables políticamente, pero que a la larga

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producen un aletargamiento en los gobiernos seccionales, y desequilibrios en los

sistemas impositivos.
En el año 1997 se expide la Ley Especial de Descentralización y Participación Social,
(LEDPS) publicada en el Registro Oficial núm. 169 de 8 de octubre de ese año,
igualmente, con base constitucional en la Carta Fundamental de 1979. Con el objeto de
la Ley, que era el impulsar la ejecución de la descentralización y desconcentración
administrativa y financiera del Estado, la participación social en la gestión pública y poner
en práctica la categoría de Estado descentralizado, se pretendió dar un empuje al
proceso que hasta ese momento no había despegado del todo. Nótese cómo se incluye
el componente financiero en la ecuación, lo que ha sido visto como el equivalente a la
descentralización fiscal. Resaltemos, igualmente, la particularidad de incluir a la
participación social en la gestión pública, al menos en el concepto, porque vimos en la
práctica que no se supo concretar por la falta de claridad en establecer el grado de esta
participación y los roles que cumpliría la sociedad civil.
Esta norma brindaba un primer marco conceptual de la descentralización y
desconcentración, aclarando la manera de operar los procesos, así como las
competencias que son descentralizables y en qué niveles de gobierno. Así podemos ver
en el siguiente recuadro:
Descentralización a favor de gobiernos locales según la LEDPS:
A las municipalidades podía transferirse los siguientes sectores:
Salud: La planificación, coordinación, ejecución y evaluación de programas integrales
de salud, nutrición y seguridad alimentaria, de atención y prevención de la violencia
doméstica, con énfasis en grupos de mayor riesgo (grupos vulnerables, en los términos
de la actual Constitución Política); construcción, dotación, equipamiento y mantenimiento
de la infraestructura física de los servicios de atención primaria de salud.
Educación: Construcción, dotación, equipamiento, y mantenimiento de la
infraestructura física de los establecimientos educativos en los niveles preescolar,
primario y medio.
Patrimonio y Cultura: contribuir a la preservación y conservación de los bienes
patrimoniales culturales y naturales.
Educación física y recreación: Construcción, dotación, mantenimiento y equipamiento
de instalaciones deportivas.
Puertos: Control, conservación, y administración de puertos y muelles fluviales no
fronterizos.
Tránsito: Planificación, regulación, supervisión y toma de acciones correctivas,
respecto de la calidad de servicio que prestan los medios de transporte público de
carácter cantonal e intercantonal.

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 “Las tendencias del Estado Unitario en América latina” coordinado por Giorgia Pavani

Vivienda: Planificación, ejecución y administración de programas de vivienda de

interés social urbano marginal y rural.
Medio ambiente: Control, preservación y defensa; serán responsables de exigir los
estudios de impacto ambiental para la ejecución de obras de infraestructura; protección
de la inviolabilidad de las áreas naturales de conservación y reserva ecológica.
Catastros: Administración del catastro rural.
Saneamiento básico: Planificación, ejecución, control y evaluación de proyectos y
obras de saneamiento básico.
Vialidad: Construcción, mantenimiento, y administración de caminos vecinales al
interior del territorio cantonal.
Turismo: Planificación, coordinación, ejecución y evaluación de las actividades
relacionadas con el turismo.
A los Consejos Provinciales se podía transferir lo siguiente:
Vialidad: Construcción, mantenimiento y administración de caminos vecinales y
carreteras de ámbito provincial. Prevención y solución de los impactos ambientales
negativos que se puedan producir por la ejecución de proyectos de vialidad.
Electricidad: Promoción del desarrollo de proyectos hidroeléctricos, conjuntamente
con las empresas eléctricas.
Desarrollo Rural: Planificación, ejecución y coordinación de programas de desarrollo
rural integral.
Riego: Construcción, mantenimiento, y operación de canales de riego; y, desarrollo
de proyectos productivos en aquellas provincias en las que no los ejecuten los
organismos de desarrollo regional.
Educación: Construcción de locales escolares, excepto en la zona urbana de la
capital de la provincia.
Elaboración: M. Navas, E. Toro.
La instrumentación de este proceso estaba dada por la suscripción de convenios de
transferencias de funciones, atribuciones y recursos por parte del Presidente de la
República, Ministro de Economía y Finanzas, el Ministro del sector en cuestión, según la
materia y los representantes legales de los gobiernos seccionales.
A pesar de romper la secuencia cronológica que hemos venido haciendo de las
normas, insertemos aquí el análisis del Reglamento General de aplicación a la Ley de
Descentralización del Estado, expedido por Decreto Ejecutivo núm. 1581, publicado en el
Registro Oficial núm. 349 de 18 de junio de 2000, cerca de cuatro años después de
expedida la Ley que reglamenta y luego de la vigencia de la Constitución de 1998, que,
como se explicará, otorga nuevos elementos al tema planteado. Mediante este
Reglamento, se establecen los contenidos mínimos del convenio de transferencias de

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competencias, el procedimiento que se deberá seguir; se crea la Comisión Nacional de

Competencias para impulsar y consolidar el proceso, atender y resolver los reclamos y
controversias que se presenten entre los actores. En la práctica empero, no funcionó
como se pensó, quedando su conformación solamente en el papel, lo que impidió que se
solventasen los problemas que se constantemente se presentaron por los
18
incumplimientos del gobierno central y sus ministerios.
La Constitución de 1998, en vigencia desde el 10 de agosto de ese año, hasta su
derogatoria con el nuevo texto constitucional, reconocía que el gobierno del Ecuador era
de administración descentralizada, buen inicio para lo que luego la propia Carta
Constitucional desarrollaría respecto a nuestro tema, elevándola a política de Estado.
En el artículo 124 expresaba que “la administración pública se organizará y
desarrollará de manera descentralizada y desconcentrada”. El artículo 225, por su parte -
y creemos que era fundamental para el modelo-, establecía dos temas de trascendencia.
Primero se enunciaba los propósitos de la descentralización: “El Estado impulsará
mediante la descentralización y la desconcentración, el desarrollo armónico del país, el
fortalecimiento de la participación ciudadana y de las entidades seccionales, la
distribución de los ingresos públicos y de la riqueza”. Y, luego, se incluyeron el principio
de progresividad o gradualidad en el proceso, por una parte, con el gobierno central
como transferente y las entidades seccionales autónomas como receptoras, por otra. En
esta sentido, el artículo en mención preveía, que:
El gobierno central transferirá progresivamente funciones, atribuciones,
competencias, responsabilidades y recursos a las entidades seccionales autónomas o a
otras de carácter regional. Desconcentrará su gestión delegando atribuciones a
funcionarios del régimen seccional dependiente.
Señalemos que la desconcentración podía darse si el gobierno central lo establecía
sin más condicionamientos, mientras que la descentralización debía esperar la voluntad
de los gobiernos seccionales autónomos para operar.
El artículo 226 de la esta Constitución en análisis, definía que todas las competencias
eran plenamente descentralizables excepto las de defensa y seguridad nacionales, la
dirección de la política exterior y las relaciones internacionales, la política económica y
tributaria del Estado, la gestión del endeudamiento externo y aquellas que la
Constitución y convenios internacionales expresamente excluyan. El siguiente inciso de
esta norma preveía que “en virtud de la descentralización, no podrá haber transferencia
de recursos, sin la de competencias”. Esta condición fue utilizada indebidamente por los

18
J. Suing, doc. cit.

14
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protagonistas del proceso al dar una interpretación según sus particulares

conveniencias, lo que obstaculizó la efectiva puesta en marcha de muchos procesos.
Finalmente, insistimos que esta norma consagró lo que se dio en llamar
“descentralización a la carta”. Se dispuso que la descentralización sea obligatoria para el
gobierno central cuando una entidad seccional la solicite y tenga capacidad operativa
para asumirla. Es decir que era un mecanismo “mixto” o combinado de voluntad, desde
los gobiernos seccionales autónomos, y obligatoriedad para el gobierno central. El efecto
de esto era que mientras el gobierno seccional no exteriorizaba su voluntad política de
asumir competencias, el gobierno central no daba ningún paso hacia ello, por cuanto el
proceso no iniciaba. Y, desde luego, como se podía demandar cualquier competencia,
excepto las excluidas constitucionalmente, se dio una variopinta situación de
competencias en distintos niveles de gobierno. Además, esta Constitución incluyó
disposiciones transitorias que no ayudaron a la consolidación del proceso.
Otro de los agregados de la Constitución de 1998 fue el de darle institucionalidad a
las juntas parroquiales rurales, que devinieron en un nuevo nivel de gobierno, aunque no
se concretó un proceso de descentralización por la falta de claridad en la normativa, se
produjeron avances. Así, en base a la Ley Orgánica de Juntas Parroquiales Rurales,
publicada en el Registro Oficial núm. 193 de 27 de octubre del año mencionado, se
implementaron mesas de diálogo donde se acordaron matrices de competencias para
este nivel de gobierno, proyecto impulsado desde el Consejo Nacional de Juntas
Parroquiales Rurales del Ecuador, CONAJUPARE, y el Consorcio de Consejos
19
Provinciales del Ecuador, CONCOPE.
Por otra parte, con la reforma a la Ley de Régimen Municipal del año 2004, que le dio
el carácter de “orgánica”, se elevaron a la categoría de ley las disposiciones del
reglamento, y se aclararon momentos, tiempos y efectos de cada uno de los pasos del
procedimiento previsto.

19
Los organismos de desarrollo regional eran entes de carácter autónomo, creados por leyes,
acuerdos internacionales o por decretos ejecutivos, que forman parte de la administración pública
institucional, dependientes de la función ejecutiva. Si bien su creación obedeció a fines específicos,
se convirtieron a la larga en extensiones de los ministerios con la carga burocrática que eso puede
suponer. Entre los principales se pueden mencionar: la Subcomisión Ecuatoriana de la Comisión
Económica Permanente Ecuatoriano Peruana PREDESUR; Centro de Reconversión Económica
de Manabí, CRM; Junta de Recursos Hídricos de Jipijapa-Paján; Centro de Reconversión
Económica del Azuay, CREA; Comisión de Estudios para el Desarrollo de la cuenca del Río
Guayas, CEDEGE; Instituto Nacional Galápagos, INGALA; Instituto para el Ecodesarrollo Regional
Amazónico, ECORAE; Corporaciones regionales de la Sierra Centro y Sierra Norte; Corporación
de Desarrollo Regional de El Oro, CODELORO; Corporación de Desarrollo Regional de
Chimborazo, CODERECH; y Corporación de Desarrollo Regional de Cotopaxi, CODERECO,
véase, J. Suing, doc. cit.

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IV. NUEVO ESQUEMA ORGANIZACIONAL DEL TERRITORIO

Desde su fundación como Estado, el Ecuador ha desarrollado un modelo organizativo

unitario, lo cual, con sus particularidades, se mantiene en el actual esquema
constitucional. Así, como parte de la organización territorial, para fines de administración
y representación política, constitucionalmente se instituyó una tradicional división en
20
provincias, cantones y parroquias.
Hasta antes de la Constitución actual, se establecían dos regímenes de
administración territorial: el régimen seccional dependiente, integrado por un gobernador
en cada provincia como representante del Presidente de la República, excepto en
21
Pichincha ; y el régimen seccional autónomo, integrado por los consejos provinciales,
las municipalidades y las juntas parroquiales rurales. El régimen seccional dependiente
se componía, además de los gobernadores, por las jefaturas políticas y las tenencias
políticas. Se preveía la existencia de oficinas regionales, provinciales, cantonales o
parroquiales de ministerios u otras entidades de la Función Ejecutiva, como
subsecretarías del litoral, del austro, direcciones provinciales, subdirecciones, jefaturas
cantonales, jefaturas de área, etc., todo lo cual operaba sin una planificación adecuada,
ni la conveniente articulación de competencias.
Cabe subrayar que la Constitución de 1998, preveía la existencia de organismos de
desarrollo regional, con la facultad de ser sujetos receptores de competencias
descentralizables. Su existencia siempre fue materia de discusión y crítica por parte de
los gobiernos seccionales autónomos, por la superposición de competencias que se
presentó con entidades del régimen seccional autónomo y por la entrega de recursos sin
22
la justificación necesaria . Por su parte, los gobiernos seccionales autónomos,
conformados por los consejos provinciales, municipalidades y juntas parroquiales rurales,
gozaban, por efectos de esta Constitución de los principios de autonomía,
descentralización administrativa y participación ciudadana. Las leyes orgánicas que las
regulaban establecen su creación, estructura institucional, ámbitos de intervención y
fuentes de financiamiento. Sin embargo, en la vigencia de estas normas se habían
producido como referimos, problemas de superposición y duplicidad de competencias y
roles, lo que concitó varias iniciativas por parte de actores políticos y sociales con miras
a superarlos.

20
La Constitución de 2008 manteniendo esta división agrega otros ámbitos de organización
territorial como son las regiones y los regímenes especiales (Art. 242, CRE). A esto haremos
referencia específica más adelante.
21
En esta provincial está situada la capital Quito.
22
J. Suing Nagua, “Situación Jurídica de los Gobiernos Seccionales Autónomos. Secretaria
Nacional de Planificación y Desarrollo”. Documento de discusión. SENPLADES, Quito, 2008.

16
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Con la expedición de la nueva Carta Fundamental, se evidencian importantes

cambios con relación al tipo de Estado que esta configura, orientados a fortalecerlo en
función de que este se transforme en un fuerte agente orientador del desarrollo, para lo
cual resultaba necesario entre otros aspectos, robustecer las bases de la administración
del Estado, así como transformar las lógicas y los esquemas de organización territorial.
Revisemos seguidamente los principales cambios:
En primer lugar, respecto del concepto de Estado que antes referimos de forma
general, el cual está delineado en el artículo 1 de la actual Constitución, interesa
enfatizar su carácter de unitario, así como la determinación de que este se define como
plurinacional y que cuenta con una manera descentralizada de gobernarse.
Esta caracterización del Estado, se complementa con lo previsto en el Art. 3 acerca
de los deberes fundamentales de este. En tal sentido, un “deber primordial” del Estado
consiste en “fortalecer la unidad nacional en la diversidad” (Art. 3.3, CRE). Con esta
fórmula que configura el mandato de unidad en términos de reconocimiento de varias
formas de diversidad, entre otras la regional y la demográfico-cultural en el país, se
zanja, al menos nominalmente, la posibilidad de desintegración por vía de iniciativas de
23
autonomías segregacionistas .
Este resguardo del carácter unitario del Estado, se fortalece en el siguiente artículo
con el mandato de que nadie atentará contra la unidad territorial ni fomentará la secesión
(inciso 2, Art. 4, CRE). Además, el referido deber de unidad en estos términos, debe
entenderse relacionado con otro señalado en el mismo artículo 3, en su numeral 6, que
dice que será fin primordial el promover el desarrollo equitativo y solidario de todo el
territorio, mediante el fortalecimiento del proceso de autonomías y descentralización.
En segundo lugar, a estos principios que configuran el carácter del estado
ecuatoriano debemos sumar una serie de normas contempladas en la parte orgánica de
la CRE.
En cuanto a cómo debe ser la administración pública, el artículo 227 establece que
esta constituye un servicio a la colectividad regido por los principios de eficacia,
eficiencia, calidad, jerarquía, desconcentración, descentralización, coordinación,
participación, planificación, transparencia y evaluación.
Muy importante de destacar es que la Constitución de 2008 dedica el Título V a la
Organización Territorial del Estado. En este apartado se sintetizan los principios,
funciones, roles, y forma en que se estructurará el país.

23
Lo cual ha sido un temor afincado a raíz de la acción de ciertos grupos políticos regionales, y
observando la experiencia boliviana.

17
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En cuanto a la estructuración de lo que sería el “Régimen Autónomo

24
Descentralizado” , el artículo 238 establece que:
Los gobiernos autónomos descentralizados gozarán de autonomía política,
administrativa y financiera, y se regirán por los principios de solidaridad, subsidiariedad,
equidad interterritorial, integración y participación ciudadana. En ningún caso el ejercicio
de la autonomía permitirá la secesión del territorio nacional.
Constituyen gobiernos autónomos descentralizados las juntas parroquiales rurales,
los concejos municipales, los concejos metropolitanos, los consejos provinciales y los
consejos regionales.
Aquí cabe hacer un comentario que nos servirá más adelante. Fijémonos los niveles
de gobierno que se establecen en este artículo: juntas parroquiales rurales,
municipalidades, distritos metropolitanos, consejos provinciales y consejos regionales.
Son, hasta ahora, cinco.
La CRE manda a producir una ley específica que regule el “régimen de gobiernos
autónomos descentralizados”. Esta normativa “establecerá un sistema nacional de
competencias de carácter obligatorio y progresivo y definirá las políticas y mecanismos
para compensar los desequilibrios territoriales en el proceso de desarrollo” (Artículo 239,
CRE). Cumpliendo este mandato, en octubre de 2010 se promulga el Código Orgánico
de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD), normativa que
permite regular las competencias de los GAD pero también articular de forma racional los
25
niveles de gobierno local y nacional . Así mismo se han promulgado otras dos
normativas que coadyuvan para cumplir estos objetivos que son: el Código Orgánico de
Planificación y Finanzas Públicas (COPFP) y la Ley Orgánica de Régimen Especial de la
26
Provincia de Galápagos .
En cuanto a las facultades de los GAD, la Constitución (Art. 240) otorga a las
regiones, distritos metropolitanos, provincias y cantones, además de las facultades
ejecutivas, competencias legislativas en el ámbito de sus competencias y jurisdicciones;
mientras que las juntas parroquiales rurales solamente tienen según la CRE facultades
reglamentarias. La referencia a las facultades legislativas nos concita el interrogante si
se estaría pensando en un nivel de autonomía, donde puedan existir verdaderas
asambleas locales que dicten leyes y no solamente ordenanzas.

24
Cabe indicar que el Art. 238 se complementa con lo establecido al definir los niveles que
conforman el Sector Público, por el Art. 225 de la CRE que contempla entre ellos, por un lado, a
las “entidades que integran el régimen autónomo descentralizado: (núm. 2), y por otro, a las
personas jurídicas creadas por acto normativo de los gobiernos autónomos descentralizados para
la prestación de servicios públicos (núm. 4).
25
El COOTAD fue promulgado en el Registro Oficial el 19 de octubre de 2010.
26
Registro Oficial (R.O.). Segundo Suplemento No. 306 de 22 de octubre de 2010 y R.O. Nº 520,
del 11 de junio de 2015, respectivamente.

18
 “Las tendencias del Estado Unitario en América latina” coordinado por Giorgia Pavani

Por otra parte, el Art. 241 consagra la planificación como medio fundamental para
garantizar el ordenamiento territorial en términos de eficiencia y racionalidad con una
visión nacional, estableciendo que “será obligatoria en todos los gobiernos autónomos
descentralizados”; la cual según el espíritu de la Constitución deberá hallarse articulada
27
al Sistema Nacional de Planificación .
En cuanto a la organización territorial propiamente dicha, el capítulo segundo del
citado Título V (Arts. 242-250, CRE), establece que el Estado se divide en cuatro formas
que son: regiones, provincias, cantones y parroquias rurales. Pero, además, por razones
de conservación ambiental, étnico-culturales o de población podrán constituirse
regímenes especiales, estableciéndose tres alternativas en relación a estos: los distritos
metropolitanos autónomos; las circunscripciones territoriales indígenas y pluriculturales
serán regímenes especiales; y dada su naturaleza, la provincia de Galápagos
(compuesta por el archipiélago del mismo nombre, mundialmente conocido). En estas
disposiciones se amplían ya los niveles de gobierno previstos en el Art. 238. En ese
sentido también se posibilita constituir mancomunidades que son instancias compuestas
por dos o más regiones, provincias, cantones o parroquias contiguas agrupadas con la
finalidad de mejorar la gestión de sus competencias y favorecer sus procesos de
integración (Art. 243).
Muy novedosa y no exenta de controversia es la introducción de las regiones en el
esquema territorial ecuatoriano. El artículo 244 dispone que:
Dos o más provincias con continuidad territorial, superficie regional mayor a veinte mil
kilómetros cuadrados y un número de habitantes que en conjunto sea superior al cinco
por ciento de la población nacional, formarán regiones autónomas de acuerdo con la ley.
Se procurará el equilibrio interregional, la afinidad histórica y cultural, la
complementariedad ecológica y el manejo integrado de cuencas. La ley creará incentivos
económicos y de otra índole, para que las provincias se integren en regiones.
El trámite para la conformación de una región autónoma lo regula el Art 245 de la
CRE. La iniciativa corresponderá a los gobiernos provinciales a través de un proyecto de
ley de regionalización sobre la conformación territorial de la nueva región y un proyecto
de estatuto de autonomía regional. La Asamblea Nacional aprobará el proyecto en un
plazo máximo de ciento veinte días, y en caso de no pronunciarse se considerará
aprobado. Para negar o archivar el proyecto, la Asamblea Nacional requerirá de los votos

27
Esto puede verse al examinar el mismo Régimen de Competencias (Título V, Cap. 4) que se
establece en la CRE, donde en numerosas disposiciones que se refieren a competencias
específicas de cada nivel de gobierno, se establece un mandato de que su planificación deberá ser
armónica con la planificación nacional, el cual a su vez, se halla definido en el Art. 279 (y
siguientes) y que es calificado como descentralizado pero que posee dispositivos de control
central, en particular en lo que se refiere al Plan Nacional de Desarrollo.

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de las dos terceras partes de sus integrantes. Por su parte, el proyecto de estatuto será
presentado ante la Corte Constitucional para que verifique su conformidad con la
Constitución. El dictamen correspondiente se emitirá en un plazo máximo de cuarenta y
cinco días, y en caso de no emitirse dentro de éste se entenderá como favorable. Con el
dictamen favorable de la Corte Constitucional y la aprobación del proyecto de ley
orgánica, se convocará a consulta popular en las provincias que formarían la región, para
28
que se pronuncien sobre el estatuto regional . Si la consulta fuera aprobada por mayoría
absoluta de los votos, entrará en vigencia la ley y su estatuto, y se convocará a
elecciones regionales en los siguientes cuarenta y cinco días para nombrar a las
autoridades y representantes correspondientes.
Para la organización administrativa se dispone en el artículo 251 de la CRE, que cada
región autónoma elegirá por votación a su consejo regional y a su gobernador quien lo
presidirá y tendrá voto dirimente. Los consejeros regionales se elegirán de forma
proporcional a la población urbana y rural por un periodo de cuatro años, y entre ellos se
elegirá un vicegobernador. Cada gobierno regional establecerá en su estatuto los
29
mecanismos de participación ciudadana de acuerdo al previsto en la Constitución .
La conformación de regiones autónomas habiendo sido un intento por introducir un
fuerte mecanismo de cohesión y a su vez de impulso al desarrollo descentralizado, como
mencionamos, no estuvo exenta de controversias. La principal crítica se orientó a que
estas instancias no se asentaban en la realidad histórica asociada a la conformación de
identidades en torno a las regiones naturales (costa, sierra, oriente e insular) del país y
30
las provincias , hallando la innovación su antecedente quizá más en intentos
bienintencionados de trasplantar esquemas como el español o el chileno.
En la teoría pudo haberse mostrado como una respuesta efectiva al centralismo
histórico del país; sin embargo, hasta el momento a casi ocho años de vigencia de la
CRE ninguna región ha sido conformada. ¿Falta de interés en los actores decisivos?
Dentro de los planes del gobierno y desde la SENPLADES, se tiene diseñado un modelo
de siete regiones transversalmente estructuradas que rompe el esquema tradicional de

28
El Art. 246 de la CRE especifica los contenidos básicos del estatuto que será la norma
institucional básica de la región, entre otros: su denominación, símbolos, principios, instituciones
del gobierno regional y su sede, la identificación de los bienes, rentas, recursos propios y la
enumeración de las competencias.
29
Para una visión general de los mecanismo de participación que establece la Constitución
ecuatoriana, véase Albert Noguera y Marco Navas Alvear, Los nuevos Derechos de Participación,
2016, op. cit., pp. 87-94.
30
Ver en este sentido la crítica de Roberto Viciano, “Algunas consideraciones sobre la
organización territorial del Estado en la Constitución ecuatoriana de 2008”, en Andrade, Santiago y
otros (edit.), La nueva Constitución del Ecuador. Estado, derechos e instituciones. Quito,
Universidad Andina Simón Bolívar, Sede Ecuador, Corporación Editora Nacional, 2009), pp. 110-
111.

20
 “Las tendencias del Estado Unitario en América latina” coordinado por Giorgia Pavani

regiones naturales. Sin embargo, la viabilidad de consolidar esta regionalización

consideramos que es un asunto político y se ha visto seriamente comprometida por las
contingencias en torno al proceso político en el orden nacional y en relación a las
disputas de poder en las provincias, al punto de que el plazo de ocho años para que se
conformen las regiones que se estableció en la primera transitoria de la CRE ha
merecido una enmienda constitucional que lo ha eliminado con lo cual prácticamente se
abandona la obligatoriedad de estructurar las regiones y este asunto se ralentiza y se de
31
deja la voluntad de los actores políticos .
De similar manera, la CRE regula la creación de distritos metropolitanos (DM). El
artículo 247 establece que el “cantón o conjunto de cantones contiguos en los que
existan conurbaciones, con un número de habitantes mayor al siete por ciento de la
población nacional podrán constituir un distrito metropolitano”. El único caso en el que se
ha conformado un distrito de este tipo es el de Quito, previo a la vigencia de la CRE.
Luego de la promulgación de la CRE, los cantones que busquen conformar un distrito de
este tipo deben seguir el procedimiento establecido para la conformación de las
regiones. Los concejos cantonales elaborarán una propuesta con un proyecto de ley y
uno de estatuto de autonomía. Los DM coordinarán sus acciones de administración con
las provincias y regiones que los circundan. El estatuto del distrito metropolitano cumplirá
con las mismas condiciones que el de las regiones. Cada distrito metropolitano
autónomo tendrá un concejo elegido por votación popular. Además, de acuerdo a la
referida norma, el alcalde metropolitano será su máxima autoridad administrativa y
32
presidirá el concejo con voto dirimente .
Otra innovación constitucional gira en torno a las comunidades, comunas, recintos,
barrios y parroquias urbanas, como unidades básicas de participación en los gobiernos
autónomos descentralizados y su presencia en el sistema nacional de planificación (Art.
248, CRE), que es regulado por el COPFP. Con ello se agrega un nivel más al
ordenamiento territorial, en este caso el nivel básico de participación ciudadana.
De su parte, el artículo 249 de la CRE dispone un tratamiento preferente a los
cantones cuyos territorios se encuentren total o parcialmente dentro de una franja
fronteriza de cuarenta kilómetros, señalándose que recibirán atención preferencial para
afianzar una cultura de paz y el desarrollo socioeconómico, mediante políticas integrales
que precautelen la soberanía, biodiversidad natural e interculturalidad, todo ello regulado
por la Ley para garantizar la mejor aplicación de los derechos. Esto tiene sentido, sobre

31
Registro Oficial, suplemento 653, del 21 de diciembre de 2015.
32
El Art. 254 de la CRE prevé además que los distritos metropolitanos autónomos establezcan
regímenes que permitan su funcionamiento descentralizado o desconcentrado.

21
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todo para las comunidades de la frontera norte, tomando en cuenta e conflicto que vive
Colombia y el previsible proceso de paz.
Otra disposición que establece atención prioritaria es el artículo 250 de la CRE, al
señalar que el territorio de las provincias amazónicas forma parte de un ecosistema
necesario para el equilibrio ambiental del planeta. Este territorio constituirá una
circunscripción territorial especial con una planificación integral recogida en una Ley que
incluirá aspectos sociales, económicos, ambientales y culturales, con un ordenamiento
territorial que garantice la conservación y protección de sus ecosistemas y el principio del
Sumak Kawsay - Buen Vivir.
También se produce un cambio estructural de importancia para el que antiguamente
se conocía como nivel intermedio. Los consejos provinciales dejan de conformarse con
consejeros electos para estructurarse de la siguiente manera: cada provincia tendrá un
consejo provincial con sede en su capital, que estará integrado por un prefecto y un
33
viceprefecto elegidos por votación popular ; por alcaldes, o concejales en
representación de los cantones; y por representantes elegidos de entre quienes presidan
las juntas parroquiales rurales, de acuerdo con la ley.
Con ello se busca articular los niveles cantonales a los provinciales. A la vez que, con
la introducción de la posibilidad de formación de regiones autónomas y con la forma en
que se configuran los gobiernos provinciales, al parecer los constituyentes de Montecristi
habrían tenido la intención de privilegiar el desarrollo de las regiones por sobre las
provincias.
En relación a los cantones, su gobierno cuenta con un concejo cantonal, integrado
por el alcalde y los concejales elegidos por votación popular, entre quienes se elegirá un
vicealcalde. El alcalde es su máxima autoridad administrativa y lo presidirá con voto
dirimente. En debe reflejar la representación proporcional de la población urbana y rural,
en los términos que establezca la Ley (Art. 253, CRE). Mientras que, para la
administración de las parroquias se dispone en la Constitución la existencia de una junta
parroquial conformada por vocales de elección popular, presidida por vocal más votado.
La conformación, atribuciones y responsabilidades de las juntas parroquiales se
determinan en la Ley (Art. 255, CRE). Todos los casos de remisión a la Ley en cuanto a
organización de los niveles seccionales de gobierno se refieren al citado COOTAD.
Se establece además, como instancia de coordinación, un gabinete territorial de
consulta (Art. 256, CRE) disponiendo que quienes ejerzan la gobernación territorial y las
alcaldías metropolitanas, serán miembros de él. Este será convocado por la Presidencia

33
El prefecto será la máxima autoridad administrativa, que presidirá el Consejo con voto
dirimente, y en su ausencia temporal o definitiva será reemplazado por la persona que ejerza la
viceprefectura, elegida en binomio con el primero. (Art. 252, CRE).

22
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de la República de manera periódica. Se trata de una novedosa institución de la que no

obstante, no está definida claramente en sus funciones y facultades.
Por otra parte, mediante el artículo 257 (CRE) establece otro nivel de gobierno que
deberá entrar en coordinación con los antes referidos. Se dice en este artículo que:
En el marco de la organización político administrativa podrán conformarse
circunscripciones territoriales indígenas o afroecuatorianas, que ejercerán las
competencias del gobierno territorial autónomo correspondiente, y se regirán por
principios de interculturalidad, plurinacionalidad y de acuerdo con los derechos
colectivos.
Las parroquias, cantones o provincias conformados mayoritariamente por
comunidades, pueblos o nacionalidades indígenas, afroecuatorianos, montubios o
ancestrales podrán adoptar este régimen de administración especial, luego de una
consulta aprobada por al menos las dos terceras partes de los votos válidos. Dos o más
circunscripciones administradas por gobiernos territoriales indígenas o pluriculturales
podrán integrarse y conformar una nueva circunscripción. La ley establecerá las normas
de conformación, funcionamiento y competencias de estas circunscripciones.
Otro de los regímenes especiales reconocidos constitucionalmente, justificado por lo
vulnerable y sensible de ese territorio, es el de la provincia de Galápagos. Su
planificación y desarrollo se organizará en función de un estricto apego a los principios
de conservación del patrimonio natural del Estado y del buen vivir, de conformidad con la
Ley correspondiente ya mencionada. Su administración estará a cargo de un Consejo de
Gobierno presidido por el representante de la Presidencia de la República e integrado
por los alcaldes de los municipios de la provincia de Galápagos, representante de las
Juntas parroquiales y los representantes de los organismos determinados en la Ley
(Arts. 242 y 258, CRE). Dicho Consejo de Gobierno tendrá a su cargo la planificación,
manejo de los recursos y organización de las actividades que se realicen en la provincia,
según el citado Art. 258. En la Ley correspondiente se definirá el organismo que actuará
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en calidad de secretaría técnica .
La CRE en cuanto a la Amazonía prevé adicionalmente, que con la finalidad de
precautelar la biodiversidad de este ecosistema, el Estado central y los gobiernos
autónomos descentralizados de esta región natural, adoptarán políticas de desarrollo

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Para la protección del distrito especial de Galápagos se establece que se limitarán los
derechos de migración interna, trabajo o cualquier otra actividad pública o privada que pueda
afectar al ambiente. En materia de ordenamiento territorial, se prevé además, que el Consejo de
Gobierno dicte las políticas en coordinación con los municipios y juntas parroquiales, quienes las
ejecutarán. Las personas residentes permanentes afectadas por la limitación de los derechos
tendrán acceso preferente a los recursos naturales y a las actividades ambientalmente
sustentables (Art. 258, CRE).

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 RGDPC
ISSN: 1988-5091, núm. 19, Julio (2016) Iustel

sustentable que compensen las inequidades de su desarrollo y consoliden la soberanía

(Art. 259, CRE).

V. REFLEXIONES FINALES

Desde el punto de vista de su diseño constitucional, podemos señalar que el actual

régimen de organización territorial, descentralización y autonomías, contribuye a avanzar
en el sentido de construir un Estado unitario pero descentralizado, con participación y un
desarrollo territorial en términos de equidad.
Sin embargo, la tarea de esa construcción depende de la voluntad de los actores
políticos y de las comunidades, para impulsar la materialización positiva de este
complejo régimen. Hay aspectos que no han sido adecuadamente resueltos y otros por
regular de mejor manera, como lo que se refiere a las instancias de coordinación entre
gobiernos locales y el poder central, o la articulación entre las formas de gestión del
territorio y las decisiones de los distintos niveles de gobierno. Es preciso así mismo,
mejorar las formas de gestión entre los niveles centrales y los gobiernos locales, en
especial en lo referente a la planificación.
El tema de la descentralización sigue siendo uno de aquellos que merece una amplia
y profunda discusión que permita perfilarlo en el largo plazo. En tal discusión es
necesario que participen todos los decisores políticos y las distintas expresiones
ciudadanas de todas las comunidades; pero también, la tarea interpretativa que a la
hora de resolver cuestiones concretas e importantes, pueda desarrollar la Corte
Constitucional como máximo órgano de control de la Constitución, adquiere una
significativa relevancia.

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