¿Cómo se determina un terreno

baldío?
a Corte Suprema de Justicia, al resolver una impugnación de una sentencia de
tutela, estudió el concepto de terreno baldío e indicó dos presunciones, acordes
con los artículos 1° y 2° de la Ley 200 de 1936, así:

1.)Se presume que son de propiedad privada y no baldíos los inmuebles

rurales poseídos por particulares, los cuales efectúan explotación económica del
suelo mediante hechos propios de dueño, como plantaciones, sementeras,
ocupación con ganados u otros de igual significación

2.)Se presume que son baldíos cuando los terrenos agrarios no son poseídos de
la forma anterior, es decir, que no son objeto de aprovechamiento económico.

Afirmó la alta corporación que si el Estado discute la primera presunción, es decir,

que afirme que el bien no ha sido explotado económicamente, está obligado a
demostrar que es un predio baldío, comprobando que no se cumplen las
circunstancias para establecer su naturaleza privada. (Lea: Precisan
inscripción de baldíos de entidades territoriales cedidos por la Nación)

También, la Sala de Casación Civil determinó que los terrenos baldíos son bienes
de propiedad del Estado, de uso público y son imprescriptibles, es decir que su
dominio no puede adquirirse por prescripción, y aseguró que no es posible
establecer la calidad o naturaleza sobre los inmuebles o terrenos únicamente con
el certificado emitido por el registrador de instrumentos públicos, puesto que este
documento sirve para formar el contradictorio e indicar quién constituye la parte
demandada. (Lea: Gobierno vuelve a presentar proyecto para crear zonas de
desarrollo rural)

Así mismo, aclaró que en el caso de que el certificado indique alguna o algunas
personas como titulares de derechos reales del inmuebles (propiedad, uso,
usufructo o habitación) se debe dirigir la demanda en contra de estas, y en el
evento que el escrito indique que el predio no cuenta con antecedentes registrales,
ni titulares de derechos reales, la demanda se presenta contra las personas
indeterminadas.

Caso concreto

El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - Incoder- presentó acción de tutela

contra el Juzgado Primero Civil del Circuito de Bogotá, en relación con un proceso
de pertenencia presentado por una ciudadana contra personas indeterminadas.
El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja resolvió la acción constitucional
negando las pretensiones; esta decisión fue impugnada por el instituto accionante.

La Sala de Casación Civil confirmó la sentencia de tutela, afirmando que el predio

objeto del proceso de pertenencia es un bien privado, toda vez que el Incoder no
demostró que era un terreno baldío, desvirtuando la presunción de propiedad
privada y de explotación económica (M.P.: Luis Armando Tolosa Villabona).

¿Qué es un
terreno baldío?
Un terreno baldío es aquel suelo bien urbano, bien rústico, que está
sin edificar ni cultivar y forma parte de los bienes del Estado, ya que
se encuentra dentro de los límites territoriales y no posee otro dueño.

¿Cuánto terreno baldío hay en

nuestro país?
El porcentaje de terreno baldío en nuestro país es el más alto de la
Unión Europea, sobrepasando en más del doble la media de Europa
y multiplicando por cinco el porcentaje, por ejemplo, de Francia o
Alemania.
¿Qué se hace con estos terrenos?
Los terrenos baldíos nacionales
son deslindados y medidos por comisiones oficiales o técnicos
autorizados, siempre que no hayan sido legalmente enajenados
(transferidos a otra persona o entidad).
También son considerados terrenos nacionales aquellos terrenos
baldíos que habían sido reclamados por personas
particulares pero, una vez llegados a la resolución, se declara
desierto o improcedente.
Los terrenos baldíos del Estado son de dominio privado del
mismo, y será el Estado, rigiéndose por las leyes vigentes en la
materia, el encargado de su mantenimiento y gestión.
Paso de terreno baldío a privado
Existen casos de particulares que aprovechan estos terrenos a lo
largo del tiempo sin ser amonestados ni requeridos por el estado.
Puede darse el caso de que esta persona pase a ser dueña de este
terreno si lo solicita.
Para conseguir ser el propietario de un terreno baldío hay que
ejecutar una usucapión, que es la ocupación de ese terreno de
manera pacífica durante 20 o más años, pagando sus impuestos
correspondientes y realizando las labores de conservación
pertinentes.
Uso de un terreno baldío
Los terrenos baldíos que son propiedad del Estado suelen estar en
desuso y, muchas veces en estado de abandono, ya que no se
utilizan ni para fines urbanos ni tampoco para explotarlos
agrícolamente.
Hay algunos, como se ha comentado anteriormente, que son
utilizados por particulares para explotarlos y obtener una renta de
ellos.
El Estado, en estos casos, estaría en disposición de poder echarlos en
cualquier momento. No es frecuente que esto suceda pero si es
posible ya que el propietario es quien decide qué hacer con su
terreno.

¿Qué son los terrenos baldíos?

Es muy común ir por una de las carreteras de nuestro país y
encontrarnos con extensiones de tierra que no parecen pertenecer a
nadie, pero cuando entramos a analizar la situación de la propiedad
de la tierra en Colombia, puede que estemos hablando de bienes
baldíos. Hoy hablaremos sobre ellos en este artículo de , aunque
recuerda, si tienes más dudas, contáctanos

¿Qué son los terrenos baldíos?

Los bienes o terrenos baldíos son aquellos que estando dentro del
territorio de la República de Colombia, no pertenecen a ninguna otra
persona y por ende son de propiedad de la República de Colombia, tal
y como lo dice el artículo 675 del Código Civil Colombiano: "Son
bienes de la Unión todas las tierras que estando situadas dentro de
los límites territoriales carecen de otro dueño.
La Corte Constitucional dice respecto a los bienes baldíos que: “son
bienes públicos de la Nación catalogados dentro de la categoría de
bienes fiscales adjudicables, en razón de que la Nación los conserva
para adjudicarlos a quienes reúnan la totalidad de las exigencias
establecidas en la ley.”

Esto quiere decir que tienen una vocación de adjudicables. La

Nación no necesita conservarlos, sino que busca que sean
adjudicados a los ciudadanos para el desarrollo de diferentes políticas
tales como la reparación a las víctimas de desplazamiento, promoción
y desarrollo de la agricultura, etc.

¿Quién decreta los bienes baldíos?

El gobierno nacional. Lo hace mediante la apertura de folios de

matrícula inmobiliaria siempre y cuando se cumpla con los requisitos
de un certificado emitido por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi o
de un catastro descentralizado en el que se describa el predio con la
cédula catastral y una constancia de la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos de: “la carencia de antecedentes registrales
inmobiliarios asociados a derechos reales, o que existiendo
antecedente en el antiguo sistema registral, obedezca a las
denominadas falsas tradiciones sin antecedente registral de pleno
dominio”

¿Cuál es la diferencia entre un bien vacante y un bien baldío?

En la práctica se puede llegar a tener inconvenientes en la

diferenciación de esta clase de bienes, por lo que la Corte Suprema de
Justicia ha precisado que en los términos de los artículos 675 y 706 del
Código Civil, los bienes vacantes son aquellos que han tenido un
propietario, el cual ha abandonado el bien y por ende se desconoce
en cabeza de quién está el título, y los bienes baldíos son aquellos
que nunca han sido propiedad de un particular y pertenecen a la
Nación.

¿Actúa la prescripción adquisitiva de dominio sobre los bienes raídos?

No. Aunque una de las formas de adquirir la propiedad es la

prescripción adquisitiva de dominio, diferentes disposiciones
normativas han declarado que ante los bienes baldíos no actúa la
prescripción adquisitiva. Estas disposiciones son:

1. Ley 48 de 1882 "Artículo 3. Las tierras baldías se reputan bienes

de uso público, y su propiedad no se prescribe contra la Nación,
en ningún caso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo
2519 del Código Civil."
2. Ley 110 de 1912 "Artículo 61. El dominio de los baldíos no puede
adquirirse por prescripción".
3. Ley 160 de 1994 "Artículo 65. La propiedad de los terrenos
baldíos adjudicables, sólo puede adquirirse mediante título
traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del
Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, o por las entidades
públicas en las que se delegue esta facultad".
"Los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen
la calidad de poseedores conforme al Código Civil, y frente a la
adjudicación por el Estado sólo existe una mera expectativa"
Terrenos, Bienes y Lotes
Baldíos en Colombia – 9
Tips Legales
Descubre en el presente artículo que son los terrenos baldíos, bienes
baldíos y lotes baldíos; también encuentra: como legalizarlos, cuál ley
los regula, cómo se realiza la solicitud de adjudicación a personas
naturales, qué hacer ante la ocupación de uno, cuáles son los requisitos
para adquirirlos, cuáles son sus características, si son o no
imprescriptibles.

Adicionalmente conoce si es o no recomendable contratar a un abogado y,

unas conclusiones y recomendaciones finales muy valiosas sobre el tema.

En pocas palabras descubre las respuestas a las dudas más frecuentes

sobre los terrenos baldíos.
Si tienes preguntas sobre el tema, te invitamos a que nos dejes un
comentario y con gusto nuestro equipo te ayudará. De otro lado, si eres
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¿Qué son los terrenos baldíos, bienes baldíos y lotes

baldíos?
Los terrenos, lotes o bienes baldíos son aquellos espacios o terrenos
desocupados que no se les da ningún tipo de uso o aprovechamiento, es
decir son desolados; se consideran bienes de uso públicos porque son del
Estado porque legalmente no están a nombre de nadie y por ende su
único dueño pasa a ser el Estado. En ocasiones estos bienes se convierten
un dolor de cabeza para la comunidad, debido a que pueden servir para
cometer hechos delictivos por lo que son desolados y carecen de buena
iluminación.
¿Cómo legalizar un terreno baldío?
Cuando una persona considere puede llegar a que le adjudiquen un
terreno baldío, el cual ha venido ocupando los últimos años; puede
presentar una solicitud ante la Agencia Nacional de Tierras, puede hacerlo
de forma presencial o ingresando a la página de la agencia, llenando un
formulario o enviando la solicitud de forma virtual; Los documentos que
se deben presentar cuando se desee realizar este procedimiento es:

• Nombre, edad, domicilio, cédula, estado civil y la nacionalidad del

solicitante.
• Nombre del cónyuge, de los hijos menores de edad.
• Manifestación bajo gravedad de juramento sobre que aquel predio
ha sido adjudicado o lo han adquirido por posesión o a cualquier
título.
• Manifestar si dentro de los 5 años anteriores a la fecha es que se
hizo la solicitud, ha tenido la condición de funcionario, contratista
o miembro del sistema nacional de reforma agraria y desarrollo
rural campesino.
• Esta solicitud debe ir acompañado del documento donde se acredite
el dominio donde se acredite tener derecho sobre aquel bien.
• Cuando la Agencia Nacional de Tierras recibe la solicitud, programa
una visita al predio con el fin de revisar si se puede o no hacer la
titulación.

¿Cuál ley regula los terrenos baldíos?

La ley que regula los terrenos baldíos, es la ley 160 de 1994 en la cual
desde su artículo 65 hasta el 78 se regula todo lo relacionado con este
tema; se indica que la propiedad de estos terrenos baldíos, sólo pueden
adjudicarse enviando una solicitud ante la autoridad competente
encargada; esta ley fue modificada por la ley 1900 de 2018, la cual le
otorgó la facultad y la igualdad a la mujer campesina para que a esta
también se le pueda adjudicar estas tierras baldías nacionales.

¿Cómo se realiza la solicitud de adjudicación de terrenos o

bienes baldíos urbanos a personas naturales?
Se solicita ante la Agencia Nacional de Tierras (ANT) y esta procederá
hacer el estudio de aquella solicitud, si la solicitud cuenta con los
reglamentos de ley se procederá a la aceptación de la solicitud.
La agencia Nacional de Tierras hará el levantamiento topográfico el cual
debe ser avalado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, realizado
esto, se debe notificar a los colindantes.

Los funcionarios de la ANT realizarán la inspección ocular al bien y

quienes se crean con derecho podrán formular oposición con un término
de 3 días y se tendrán 10 días para poder decretar pruebas.

La resolución de la oposición se realiza cuando ya ha sido resuelta la

oposición.

Público Agrario para formular alegaciones, y se otorgarán diez (10) días

para decretar pruebas.

Posteriormente se expide la resolución de adjudicación, contra esta

providencia procede únicamente y por la vía administrativa, el recurso de
reposición, que deberá interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes
a su notificación.

Surtida en legal forma la notificación y debidamente ejecutoriada la

resolución, se procederá a su inscripción en la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos del Círculo competente, y a su publicación en el
DIARIO OFICIAL.

¿Qué hacer ante la ocupación de un terreno baldío?

Cuando se ocupa un terreno baldío, se debe saber que este tipo de
terrenos le pertenecen al Estado y que, en cualquier momento, podrá ser
despojados de aquellos. A menos de que se adelante un proceso ante la
Agencia Nacional de Tierras donde se solicite el permiso o en algún caso
poder ejercer la posesión sobre aquel bien o terreno; en caso de ser un
tercero quien se dé cuenta de que se está ocupando un terreno de esto
colocando como un tipo de invasión debe avisar a las autoridades
competentes, debido a que este tipo de situaciones pueden desencadenar
problemáticas sociales y de convivencia. (Conoce más
sobre, el Desalojo en Colombia)
¿Cuáles son los requisitos para adquirir un terreno baldío?
Los requisitos para poder adquirir un terreno baldío según la ley 160 de
1994 son:

• Las personas naturales, que soliciten la adjudicación de un terreno

baldío, debe demostrar que tiene en uso las dos terceras partes de
lo que se solicita.
• Los peticionarios deberán acreditar una ocupación y explotación
previa no inferior a cinco (5) años.
• El patrimonio neto del solicitante no puede superar mil (1.000)
salarios mínimos mensuales legales.
• El tiempo de ocupación de persona distinta del peticionario, no es
transferible a terceros en ningún caso.
• En la solicitud de adjudicación. El peticionario deberá manifestar,
bajo la gravedad del juramento.

Conoce sobre: Procesos de Pertenencia Colombia Y Acción

Reivindicatoria en Colombia

¿Cuáles son las características de un terreno baldío?

Las Características de un terreno Baldío, son:

1. Estos bienes son adjudicables, es decir pueden mediante

autorización de la Agencia Nacional de tierras, declarar que una
cosa le pertenece a esa persona, que está ocupando el bien baldío.
2. Estos bienes no son de nadie ni han sido ocupados por ninguna
persona; y no existe escritura pública alguna donde se certifique
que este predio es de alguna persona.
3. Aquella persona a la cual se le haya otorgado la posesión de aquel
mediante la Agencia Nacional de Tierras, debe constatar que se esté
realizando una explotación económica del suelo, como por ejemplo,
cultivas aquel terreno.
4. La propiedad de estos bienes puede obtenerse mediante título
traslaticio de dominio el cual es otorgado por la ANT.
5. Estos bienes no se pueden embargar y no prescriben con el
transcurso del tiempo.

Existen una serie de problemas correspondientes a estos bienes, debido a

que cuando una persona se posesiona de estos bienes y no solicita la
autorización a la ANT, deberá ser despojado de aquel; otro tipo de
conflictos que se generan con estos bienes es que por ser desolados se
prestan para cometer hechos delictivos como el expendio de droga, los
hurtos, violaciones, entre otros.

¿Son imprescriptibles los bienes baldíos?

Este tipo de bienes son considerados imprescriptibles, debido a que no se
pueden adquirir en proceso de pertenencia por una prescripción
adquisitiva de dominio, la cual consiste en poder adquirir un terreno o
bien solo por el hecho ocuparlo por un tiempo determinado ya sea de
buena o mala fe.

¿Es recomendable contratar a un abogado?

Es importante asesorarse de un abogado, con el fin de que el abogado le
pueda indicar como realizar esta solicitud, ante que autoridad y si, se
puede realizar esta gestión o se tiene el derecho para realizarlo. Cuando la
persona inicia el procedimiento, el abogado puede ayudarle a realizar la
solicitud, organizar los documentos que se deben entregar, con el fin de
que se le pueda adjudicar los derechos de este tipo de terrenos. Después
de que la solicitud sea aceptada y que finalmente se de adjudiquen los
derechos, la persona junto con el abogado deben solicitar que se le den los
documentos pertinentes, con el fin de que no exista problema alguno más
adelante.

Conclusiones o recomendaciones finales

Los terrenos baldíos, son aquellos bienes desolados y en algunos casos
inhabitados, que nunca han tenido dueño alguno que se pueda evidenciar
en alguna escritura pública o que haya sido registrado en la oficina de
instrumentos públicos, y que se entiende que por esta razón su único
dueño o propietario es el Estado; al cual se le puede adjudicar o solicitar
que se le reconozcan los derechos de posesión a una persona que ha
ocupado este bien durante un tiempo; siempre y cuando ésta demuestre
que ha utilizado una tercera parte con el fin patrimonial, y la autoridad
competente le dará los derechos cuando así lo considere o lo determine.
La ayuda y asesoría de un abogado en este tipo de procesos es muy
importante y puede servir para la presentación de la solicitud de la
adquisición de estos derechos.

BALDIOS-Concepto
Los baldíos son bienes públicos de la Nación catalogados dentro de la categoría
de bienes fiscales adjudicables, en razón de que la Nación los conserva para
adjudicarlos a quienes reúnan la totalidad de las exigencias establecidas en la
ley.

BALDIOS-Imprescriptibilidad

Bien podía el legislador, con fundamento en este precepto, establecer la

imprescriptibilidad de terrenos baldíos, como en efecto lo hizo. Si la prescripción
adquisitiva o usucapión es un modo de adquirir el dominio de los bienes
corporales, raíces o muebles, que están en el comercio, al igual que los demás
derechos reales, por haberse poseído durante el tiempo y con las condiciones
señaladas por la ley, la imprescriptibilidad significa que no es posible adquirir
la propiedad de tales bienes, así se hayan ocupado durante largo tiempo, que es
precisamente lo que ocurre con las tierras baldías, cuyo régimen difiere del
consagrado en el Código Civil.

BALDIOS-Facultades del Congreso

Si el Congreso tiene facultades para dictar normas relativas a la apropiación y

adjudicación de baldíos, bien podía consagrar figuras distintas de las
contempladas en el Código Civil para efectos de la adquisición de la propiedad
de los mismos.

BALDIOS-Adjudicación

Corresponde al legislador regular lo relativo a la adjudicación de tierras baldías

y, en consecuencia, bien podía consagrar la ocupación previa como requisito
indispensable para obtenerla, sin violar precepto constitucional alguno. Si la
adjudicación de baldíos tiene como objetivo primordial satisfacer, en el caso de
personas naturales, las necesidades del ocupante y posterior adjudicatario,
permitir el acceso a la propiedad a quienes carecen de ella y contribuir a mejorar
las condiciones económicas y sociales de los adjudicatarios; y en el caso de
personas jurídicas, satisfacer necesidades colectivas y de servicio público en
favor de la comunidad, nada se opone a que se prohiba la transferencia a otras
personas de la ocupación para efectos de la adjudicación, a diferencia de la suma
de posesiones, legalmente autorizada cuando se trata de bienes
prescriptibles.
 FUNCION SOCIAL DE LA PROPIEDAD

La función social de la propiedad se incorpora al contenido de ella para imponer

al titular del dominio obligaciones en beneficio de la sociedad. En otros términos,
el contenido social de las obligaciones limita internamente el contenido
individual de facultades o poderes del propietario, según la concepción
duguitiana de la propiedad función. En el caso de las tierras baldías rurales dicha
función social se traduce en la obligación de explotarla económicamente y
destinarla exclusivamente a actividades agrícolas, en no explotar el terreno si
está destinado a la reserva o conservación de recursos naturales renovables, etc,
en una palabra, la función social consiste en que el derecho de propiedad debe
ser ejercido en forma tal que no perjudique sino que beneficie a la sociedad,
dándole la destinación o uso acorde con las necesidades colectivas y
respetando los derechos de los demás.

BALDIOS-Adjudicación/PROPIEDAD-Acceso

Si bien es cierto el Estado tiene el deber de promover el acceso progresivo a la

propiedad de la tierra, especialmente, a quienes la trabajan, no es menos cierto
que tal fin no se logra únicamente con la adjudicación de tierras baldías, que es
una forma de hacerlo, sino también con otras políticas, como por ejemplo, la
concesión de créditos a largo plazo y con facilidades de pago; la creación de
subsidios para la compra de tierras, el fomento de las actividades agrícolas, etc,
que también buscan esa finalidad. Las normas acusadas en lugar de contrariar
los artículos 60 y 64 de la Carta, los acatan, pues la adjudicación de tierras
baldías tiene como propósito dotar de tierras a quienes carecen de ellas.

Ref.: Expediente No. D-971

Demanda de inconstitucionalidad contra el

artículo 3 de la ley 48 de 1882, el artículo 61 de
la ley 110 de 1912, el inciso segundo del artículo
65 y un aparte del inciso segundo del artículo 69
de la ley 160 de 1994.

Demandante: Enrique José Arboleda Perdomo

 Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA DIAZ

Santafé de Bogotá, D.C., siete (7) de diciembre de mil novecientos noventa y

cinco (1995).

I. ANTECEDENTES

El ciudadano ENRIQUE JOSE ARBOLEDA PERDOMO en ejercicio de la

acción pública de inconstitucionalidad, presenta demanda contra el artículo 3o. de
la ley 48 de 1882, el artículo 61 de la ley 110 de 1912, el inciso segundo del
artículo 65 y un aparte del inciso segundo del artículo 69 de la ley 160 de 1994,
por infringir los artículos 25, 58, 60, 64 y 332 del Estatuto Superior.

Cumplidos como están los trámites constitucionales y legales estatuidos para

procesos de esta índole, procede la Corte Constitucional a decidir.

II. NORMAS ACUSADAS

El texto de las disposiciones demandadas es el que sigue:

Ley 48 de 1882
...
"Artículo 3. Las tierras baldías se reputan bienes de uso público, y su
propiedad no se prescribe contra la Nación, en ningún caso, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 2519 del Código Civil."

Ley 110 de 1912

...
"Artículo 61. El dominio de los baldíos no puede adquirirse por
prescripción".

Ley 160 de 1994

...
"Artículo 65. La propiedad de los terrenos baldíos adjudicables, sólo
puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el
 Estado a través del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, o por las
entidades públicas en las que se delegue esta facultad.

"Los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad
de poseedores conforme al Código Civil, y frente a la adjudicación por el
Estado sólo existe una mera expectativa". (Lo subrayado es lo acusado)

... "

"Artículo 69. La persona que solicite la adjudicación de un baldío, deberá

demostrar que tiene bajo explotación económica las dos terceras partes de
la superficie cuya adjudicación solicita y que la explotación adelantada
corresponde a la aptitud del suelo establecida por el INCORA en la
inspección ocular. En la petición de adjudicación el solicitante deberá
manifestar, bajo la gravedad del juramento, que se entiende prestado al
formular su pretensión expresamente, si se halla o no obligado legalmente
a presentar declaración de renta y patrimonio. En caso afirmativo, la
exigencia de la explotación económica deberá demostrarse con las
declaraciones de renta y patrimonio correspondientes a los tres años
anteriores a la fecha de la solicitud.

"En todo caso, deberá acreditarse una ocupación y explotación previa no

inferior a cinco (5) años para tener derecho a la adjudicación. La
ocupación anterior de persona distinta del peticionario, no es transferible
a terceros, para los efectos contemplados en este inciso."

III. LA DEMANDA

En primer término el demandante hace un recuento histórico del tratamiento dado

por el legislador al tema de la prescripción de los baldíos nacionales, para concluir
que con la expedición de la Constitución de 1991 no es posible sostener "la
imprescriptibilidad de los baldíos", razón que lo llevó a presentar esta demanda
de inconstitucionalidad.

Luégo agrega que la Constitución de 1991 "desreguló el tema de los baldíos

nacionales", si se compara con la Carta anterior, pues en ésta se consagraba en el
artículo 202-2 "como pertenecientes a la República de Colombia, los baldíos,
minas, etc, sin perjuicio de los derechos constituídos en favor de terceros", y en
el artículo 76-21 se le otorgaba al Congreso la facultad de "dictar las normas sobre
apropiación o adjudicación y recuperación de tierras baldías". En el estatuto
vigente, concretamente en el artículo 332, "que sustituyó tanto por su ubicación
como por su contenido el antiguo artículo 202 de la Constitución de 1886, enlistó
dentro de los bienes del Estado (no ya de la República) el subsuelo y los recursos
naturales no renovables, excluyendo la propiedad sobre los baldíos,
desapareciendo así la consagración constitucional que traía la vieja Carta sobre la
titularidad de estos inmuebles", sin embargo, reprodujo en el artículo 150-18 el
mismo texto del artículo 76-21 de la Carta anterior. Ante esta circunstancia,
considera el actor que mal podría acudirse al "dominio eminente sobre el
territorio" para deducir de allí "una propiedad sobre los baldíos, pues equivaldría
a sostener que la Nación es dueña de toda la tierra comprendida en su territorio".

De otra parte, manifiesta el actor que "correlativamente a esta desregulación, la

Carta consagra tres obligaciones del Estado, que se suman a la
inconstitucionalidad que alego", a saber: 1.- que la propiedad tiene una función
social y ecológica; 2.- que debe promover el acceso a la propiedad en general; y
3.- en forma especial, promover el acceso a ella de los trabajadores agrarios,
disposiciones que no se respetaron, pues "en vez de proteger el trabajo de los
campesinos que explotan económicamente la tierra, impiden y limitan su acceso
a la propiedad" al disponer que "los baldíos son imprescriptibles según las dos
primeras normas acusadas, y su explotación es una mera ocupación y genera una
simple expectativa, es decir un simple interés y no un derecho subjetivo".

En lo que respecta a la violación de la función social de la propiedad dice el

accionante que es doble: "de una parte permite que los baldíos estén ociosos, y de
otra parte se desprotege el trabajo de los campesinos y empresarios agrícolas que
como colonizadores le han agregado a los terrenos baldíos un mayor valor, pues
en cualquier momento y en forma arbitraria pueden ser desposeídos por el Estado,
y además no pueden vender las mejoras plantadas y la adecuación de las tierras,
pues su posesión no es transferible", ya que los cinco años exigidos para la
adjudicación de la tierra trabajada "deben ser exclusivos del peticionario". En
consecuencia, considera que quien ha explotado económicamente la tierra "tiene
derecho a la propiedad del suelo que ha explotado", ya que "el trabajo que el
campesino incorporó a la tierra, es por Constitución título suficiente para
adquirirla".

Los preceptos legales demandados, en criterio del actor, también violan los
artículos 60 y 64 de la Carta, pues se "le quita toda consecuencia jurídica al hecho
mismo de la posesión de la tierra, y además desestimula la explotación económica
de los baldíos, generando en la práctica que el Estado se convierta en un gran
terrateniente. Así las cosas, es evidente que el Estado está incumpliendo los
mandatos constitucionales según los cuales debe permitir el acceso a la propiedad
de la tierra a los campesinos, pues al negarles la posibilidad de adquirir por
prescripción y al consagrar que la explotación económica fruto de su trabajo tan
sólo genera una simple expectativa de una posible adjudicación, está traicionando
el más claro espíritu de la Constitución, que impone una orden o un mandato
diferente al Estado: el de permitir el acceso a la propiedad". Y finaliza, diciendo
que esas "meras expectativas" deben convertirse en "derechos subjetivos",
permitiendo que los campesinos puedan adquirir los inmuebles baldíos por
prescripción, en cumplimiento de los preceptos constitucionales que consagran el
acceso a la propiedad.

IV. INTERVENCION CIUDADANA

1.- El Ministro de Agricultura, obrando por medio de apoderado, presenta un

escrito en el que expone las razones que justifican la constitucionalidad de las
normas objeto de acusación, las que se resumen a continuación:

- Las normas impugnadas no infringen el artículo 25 superior, pues con ellas "se
busca efectuar una equitativa y racional distribución de la tierra, y que cumpla su
función productiva de acuerdo con la aptitud de los suelos y las necesidades de la
comunidad... el trabajador agrario en ningún momento se encuentra desprotegido,
lo contrario, su trabajo organizado en las condiciones y términos de la ley, no sólo
será un medio de subsistencia sino una forma de consolidar su patrimonio".

- No es cierto que los terrenos baldíos estén ociosos porque la ley 160 de 1994 en
el artículo 65 inciso quinto, señala como presupuesto para su adjudicación la
ocupación previa, entonces para tener "vocación para la adjudicación de tierras
baldías se debe demostrar su explotación". Tampoco es cierto que el Estado
proceda a arrebatar arbitrariamente la posesión de la tierra, pues de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 74 ibidem, "en caso de ocupación indebida de
tierras baldías o que no puedan ser adjudicadas, el INCORA ordenará la
restitución de las extensiones ocupadas indebidamente, previa citación personal
del ocupante o de quien se pretenda dueño, o en la forma prevista en el artículo
381 del C.P.C. En la providencia que la ordena, se deberán tomar las
determinaciones que sean del caso en relación con las mejoras efectuadas en tales
terrenos".
- Las normas acusadas están inspiradas en el principio del bien común y en la
necesidad de extender a la población rural colombiana el derecho a la propiedad,
armonizándola en su conservación y uso al interés social, en consecuencia, no se
vulnera el artículo 58 superior.

- Los artículos 60 y 64 de la Constitución no resultan lesionados, pues la

disposición que consagra que los bienes baldíos no pueden adquirirse por
prescripción, en lugar de violar el derecho a la propiedad se constituye en una
garantía para el acceso equitativo a ella de las personas menos favorecidas. Y, si
bien es cierto que el inciso segundo del articulo 65 de la ley 160 de 1994 establece
que los ocupantes de tierras baldías, por ese sólo hecho, no tienen la calidad de
poseedores de acuerdo con el Código Civil y que frente a la adjudicación por parte
del Estado sólo existe una mera expectativa, dicha norma no puede interpretarse
sin tener en cuenta el contenido completo de la misma, pues si se lee el último
inciso se advierte que esa expectativa "dejará de serlo, para convertirse en un
derecho, cuando la ocupación se haga en tierras con aptitud agropecuaria que
estén explotadas conforme a las normas sobre protección y utilización racional de
los recursos naturales renovables en favor de personas naturales (trabajadores
agrarios), empresas comunitarias y cooperativas campesinas, en la extensión y
condiciones que para cada municipio o región del país se establezca".

- Tampoco se vulnera el artículo 332 del Estatuto Superior, precepto que debe
interpretarse en concordancia con los artículos 150-18 y 63 del mismo
ordenamiento, pues "siendo los baldíos bienes fiscales adjudicables, es facultativo
del legislador regular todos los aspectos relacionados con la apropiación o
adjudicación y recuperación de las tierras baldías, tal como lo hizo la ley 160 de
1994".

2.- El Ministro de Justicia, por intermedio de apoderado escogido para el efecto,

expone los argumentos que en su criterio fundamentan la constitucionalidad de
las disposiciones acusadas. Dice así:

- Los baldíos han sido catalogados como bienes fiscales adjudicables, cuya
titularidad corresponde al Estado, quien podrá trasladarla a los particulares. Por
regla general el dominio de los bienes se adquiere por prescripción de acuerdo
con la legislación civil, pero existen algunos bienes que "por disposición legal, no
prescriben" como es el caso de los bienes fiscales adjudicables. El artículo 63 de
la Carta hace referencia a la imprescriptibilidad de algunos bienes y de "los demás
que determine la ley", además de que en el artículo 150-18 se autoriza al legislador
para "dictar las normas sobre apropiación o adjudicación y recuperación de tierras
baldías"; por tanto, bien podía la ley establecer que los baldíos son
imprescriptibles, sin violar norma alguna, asunto ya tratado por la Corte
Constitucional en las sentencias C-006 y C-060 de 1993.

- Las normas demandadas no violan la función social de la propiedad puesto que

el Estado al adjudicar los baldíos tiene en consideración aspectos que permiten
garantizar la distribución de la riqueza, además de que el artículo 71 de la ley 160
de 1994 consagra que no pueden ser adjudicatarios de baldíos quienes tengan un
patrimonio superior a mil salarios mínimos mensuales legales. De otra parte,
como el proceso administrativo de adjudicación parte de un requisito previo, -la
explotación económica del bien-, se está desarrollando la función social de la
propiedad.

-Las normas acusadas "lejos de contrariar la obligación del Estado de promover

en forma progresiva el acceso a la propiedad de la tierra de los trabajadores
agrarios, como lo ordena el artículo 64 constitucional, son su desarrollo".
Obsérvese también que el tiempo de ocupación y explotación económica del
baldío, es inferior al exigido por el Código Civil para la prescripción civil.

3.- El Procurador Delegado para asuntos ambientales y agrarios también considera

que lo acusado es constitucional, pues es desarrollo directo de los artículos 63 y
150-18 de la Carta que autorizan al legislador para establecer la
imprescriptibilidad de bienes distintos a los allí enunciados -como sería el caso de
los baldíos-, y la forma de adquirirlos.

- Respecto a la presunta violación del artículo 332 del Estatuto Superior, señala
que no ve cómo se pueda vulnerar, pues en ella se consagra la propiedad del
subsuelo, y las disposiciones acusadas versan sobre la propiedad del suelo.
Además, considera que el problema planteado por el demandante "es elemental",
pues los baldíos en la actualidad no se pueden adquirir por prescripción por
disponerlo así las normas acusadas, pero ello "no significa que no pueda el Estado,
como ha venido haciéndolo, para dar cumplimiento a las disposiciones que se
citan como violadas, adjudicárselos a aquellos 'hombres y mujeres campesinos
que no sean propietarios de tierras y que tengan tradición en las labores rurales,
que se hallen en condiciones de pobreza y marginalidad o deriven de la actividad
agropecuaria la mayor parte de su ingreso', o a 'empresas comunitarias y
cooperativas campesinas' a la luz de lo dispuesto en el inciso segundo del artículo
24 y quinto del artículo 65 de la ley 160 de 1994, que es una de las posibilidades
que contempla la Constitución, según la cual el legislador debe expedir leyes que
regulen la adjudicación y recuperación de baldíos ya que, en el futuro, como
desarrollo del numeral 18 del artículo 150, el Congreso podrá expedir una norma
que reconozca la apropiación de los baldíos con fundamento en la prescripción de
breve o largo tiempo, la que a bien tenga establecer".

- Los baldíos se pueden adquirir administrativamente a través de procesos

adjudicatorios "previa ocupación, en los términos fijados por una de las normas
acusadas, el artículo 65 de la ley 160 de 1994 y demás disposiciones concordantes,
puesto que judicialmente el legislador no ha admitido por la naturaleza de estos
bienes que pueda adquirirse el dominio sobre el suelo baldío por usucapión. En
efecto, el numeral 4 del artículo 407 del Código de Procedimiento Civil
Colombiano no lo permite, en cuanto manda que 'la declaración de pertenencia no
procede respecto de bienes imprescriptibles o de propiedad de las entidades de
derecho público."

4.- El Gerente del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria "INCORA",

actuando por medio de apoderado, interviene por escrito exponiendo el
fundamento de constitucionalidad de los preceptos legales demandados, entre los
que se destacan:

- No es acertada la afirmación del actor cuando afirma que hasta la expedición de

la ley 48 de 1882 era posible adquirir por prescripción los baldíos nacionales, pues
basta leer la ley de 13 de octubre de 1821, que "desconocía la institución de la
prescripción, como medio idóneo para adquirir el derecho de propiedad sobre un
terreno baldío...". Pero aún, si en gracia de discusión se aceptara esa tesis habría
que admitir también "que con la expedición de la ley 48 de 1882, se dió término
a ese corto periodo de discutible prescriptibilidad".

- En la ley 160 de 1994 "no se establece la prescriptibilidad de los baldíos, sino el

saneamiento de situaciones de hecho, irregulares e ilegales, en aras de organizar
y controlar mejor, la justa repartición de los terrenos baldíos, por razones de
interés público y beneficio social".

- El artículo 63 de la Constitución faculta al legislador para asignarle la calidad

de imprescriptible a los bienes que considere conveniente, la cual no se puede
entender limitada o recortada respecto de los terrenos baldíos de la Nación, "por
el simple hecho de que el artículo 332 de la Constitución no los enlistó como
propiedad del Estado, sino que esta norma se limita a enfatizar tal propiedad sólo
en relación con el subsuelo y los recursos naturales no renovables... sin que ello
pueda significar que estos sean los únicos bienes sobre los cuales puede tener
propiedad el Estado."
- El artículo 64 superior no se refiere sólo a los terrenos baldíos sino también a las
demás tierras que conforman el territorio colombiano y es por ello que la ley 160
de 1994 señala dentro de sus objetivos "los procedimientos enderezados a
eliminar y prevenir la inequitativa concentración de la propiedad rústica y dotar
de tierras a los campesinos de escasos recursos que no la posean".

- Las normas acusadas "cuando otorgan la calidad de imprescriptibles a las tierras

baldías, o cuando reconocen la calidad de poseedores en los términos del Codigo
Civil a los ocupantes de esas superficies, o exigen un término mínimo de
ocupación y explotación del peticionario de la adjudicación, o limitan el área
máxima adjudicable, acatan en su integridad el mandato constitucional de
promover el acceso a la propiedad de la tierra de los campesinos."

V. CONCEPTO FISCAL

Lo rinde el Procurador General de la Nación en oficio No. 709 del 10 de agosto

de 1995, el que concluye solicitando a la Corte que declare exequibles las
disposiciones acusadas, con base en los siguientes argumentos:

- Los baldíos han sido catalogados como bienes de dominio público; sin embargo,
tanto en el marco de la doctrina como en el de la legislación, a ese tipo de
inmuebles se les ha otorgado en dicha clasificación, una índole jurídica especial,
cual es la de "bienes fiscales adjudicables" cuyo destino es "el de ser adjudicados
en propiedad a quienes los ocupan, ya que es el Estado el que ostenta su titularidad
con tal fin, siempre y cuando, no sobra repetirlo, se den los requisitos exigidos
por la ley para ello".

- El Constituyente de 1991 le asignó al legislador en el artículo 150-18 de la C.P.

la tarea de "dictar las normas sobre apropiación o adjudicación y recuperación de
tierras baldías, lo cual permite constatar que el carácter de bien fiscal adjudicable
le es reconocido a las tierras baldías por el mismo ordenamiento superior". En
consecuencia, no le asiste razón al demandante, pues se observa con claridad que
el Constituyente dejó en manos del legislador la regulación del tema de los baldíos
y que "la facultad otorgada versa sobre materias que como la apropiación y la
adjudicación, revelan el reconocimiento constitucional a la titularidad de la
Nación sobre las tierras baldías, lo que no deja lugar a suponer que el
Constituyente del 91 sustrajo de la órbita del dominio público dichas tierras". Así,
las normas acusadas no sólo no contravienen la Constitución, "sino que son su
cabal desarrollo en lo que a la materia en discusión se refiere".
- La imprescriptibilidad de las tierras baldías "tiene origen en la autorización que
la Carta le ha otorgado al legislador para determinar qué bienes son
imprescriptibles. Facultad que hallamos consagrada en el artículo 63
constitucional, cuando esta norma dispone que además de los bienes de uso
público y otros que allí se mencionan, son inalienables, imprescriptibles, e
inembargables, los que determine la ley. Esto último como bien lo anota el
apoderado del Ministerio de Justicia, en escrito que obra en el expediente, permite
concluir que existe una autorización constitucional para que el legislador limite el
derecho de dominio sobre los bienes baldíos, los cuales en atención a la
prevalencia del interés general han de reglamentarse como bienes
imprescriptibles."

- Para terminar, dice el Procurador que: "habida cuenta de que los argumentos de
inconstitucionalidad presentados contra las normas acusadas, se derivan de la
presunta inconstitucionalidad de la prohibición que en forma tácita o expresa
contienen dichas normas respecto de la prescripción de las tierras baldías,
considera este despacho que demostrada la conformidad de esa prohibición con la
preceptiva constitucional, el fundamento de la acusación queda desvirtuado y por
ende los argumentos derivados del mismo carecen de sustento alguno".

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

a. Competencia.

Dado que la demanda se dirige contra preceptos que pertenecen a distintas leyes,
compete a esta Corporación decidir sobre su constitucionalidad, al tenor de lo
dispuesto en el artículo 241-4 del Estatuto Superior.

b. La demanda

Los argumentos del actor se limitan a señalar que como la Constitución actual no
incluyó en el artículo 332, la titularidad de los bienes baldíos, como sí lo hacía la
Carta anterior en el artículo 202-2, no podía el legislador consagrar la
"imprescriptibilidad" de los mismos, pues quien explota económicamente un bien
de esta naturaleza debe adquirir por ese sólo hecho la propiedad del terreno, dando
así cumplimiento a los mandatos constitucionales que ordenan promover el acceso
a la propiedad en general, y en especial, a la propiedad de la tierra en favor de los
trabajadores campesinos.

c. Propiedad de los baldíos.

La Constitución de 1886 establecía expresamente en su artículo 202-2, que

corresponde al artículo 199 de la reforma de 1936, la propiedad de la Nación sobre
los terrenos baldíos, al prescribir: "Pertenecen a la República de Colombia... 2 Los
baldíos, minas y salinas que pertenecen a los estados cuyo dominio recobra la
Nación, sin perjuicio de los derechos constituídos a favor de terceros por dichos
estados, o a favor de éstos por la Nación a título de indemnización".

De otra parte, en el artículo 76-21 se le asignaba al Congreso de la República, la

facultad de "dictar las normas sobre apropiación o adjudicación y recuperación de
tierras baldías".

En la Constitución de 1991 el contenido del artículo 76-21 de la Carta de 1886 no

sufrió variación alguna, quedando su texto redactado en idénticos términos en el
numeral 18 del artículo 150; no acontece lo mismo con el artículo 202-2, pero ello
no significa que la pertenencia de los baldíos en favor de la Nación haya
desaparecido, como se verá en seguida.

En efecto, el artículo 102 del Ordenamiento Superior al prescribir que: "El

territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación"
está consagrando no sólo el llamado "dominio eminente", que como es sabido, se
encuentra íntimamente ligado al concepto de soberanía, en razón de que el Estado
sólo ejerce sobre el territorio un poder supremo, pues “no es titular del territorio
en el sentido de ser ‘dueño de él, sino en el sentido de ejercer soberanía sobre
él”[1], sino también a la propiedad o dominio que ejerce la Nación sobre los bienes
públicos que de él forman parte.

Los bienes del Estado pueden ser: de dominio público o de dominio privado. Los
bienes de dominio público se caracterizan por que su uso es público o están
afectados directa o indirectamente a la prestación de un servicio público y se rigen
por normas especiales; los de dominio privado se equiparan a los de los
particulares. Sólo la ley puede determinar cuáles bienes son de dominio público y
cuáles de dominio privado.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 674 del Código Civil "Se llaman
bienes de la Unión aquellos cuyo dominio pertenece a la República. Si además su
uso pertenece a todos los habitantes de un Territorio, como el de calles, plazas,
puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión de uso público o bienes públicos
del Territorio.

Los bienes de la Unión cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se

llaman bienes de la Unión, o bienes fiscales".

El artículo 675 del mismo Código, se refiere a los baldíos y es así como prescribe:
"Son bienes de la Unión todas las tierras que estando situadas dentro de los límites
territoriales, carecen de otro dueño."

La jurisprudencia y la doctrina han clasificado los bienes fiscales en:

1.- Fiscales propiamente dichos. Son aquellos bienes que poseen las entidades de
derecho público y sobre los cuales ejercen un dominio pleno, esto es, igual al que
ejercen los particulares respecto de sus propios bienes.

2.- Bienes de uso público. Son los destinados al uso común de los habitantes.

3.- Bienes fiscales adjudicables. Son aquellos bienes que tiene la Nación con el
fin de traspasarlos a los particulares que cumplan determinados requisitos
exigidos por la ley.

En este orden de ideas no queda duda de que los baldíos son bienes públicos de la
Nación catalogados dentro de la categoría de bienes fiscales adjudicables, en
razón de que la Nación los conserva para adjudicarlos a quienes reúnan la
totalidad de las exigencias establecidas en la ley.

Sobre este mismo tema, la Corte ya se ha pronunciado, entre otras, en la sentencia

C-060/93, que en esta oportunidad se reitera, concluyendo que los baldíos
pertenecen a la Nación pues la Constitución de 1991 en esta materia no sufrió
variación. Veamos:

“Se parte del supuesto según el cual la Nación es propietaria de dichos bienes
baldíos y que puede, en desarrollo de las previsiones del legislador transferir a los
particulares o a otras entidades de derecho público, la propiedad fiscal de los
mismos o cualquiera de las competencias típicas del dominio eminente que como
uno de los atributos de la soberanía le corresponde ejercer de modo general y
permanente al Estado sobre todo el territorio y sobre todos los bienes públicos que
de él forman parte”.
“Es simplemente la expresión de una característica patrimonial específica que se
radica en cabeza de la persona jurídica de derecho público por excelencia en
nuestro ordenamiento constitucional como lo es la Nación. Desde luego, la
regulación constitucional de nuestro Estado indica que aquella persona moral
especialísima cuenta con atributos superiores a los de cualquiera otra persona
moral y a través de sus órganos legislativo y ejecutivo, lo mismo que por el
ejercicio orgánico de sus principales funciones públicas, puede regular con
vocación de superioridad los asuntos que por mandato del Constituyente le
corresponden, como es el caso del manejo, regulación o disposición de sus bienes
patrimoniales”.
"En este sentido es bien claro que la Carta de 1991 reiteró la tradicional
concepción según la cual pertenecen a la Nación los bienes públicos que forman
parte del territorio dentro de los cuales se encuentran las tierras baldías; por
tanto, bien puede la Nación reservárselas en cuanto inicial titular de los mismos,
u ordenar por medio de la ley a las entidades administrativas que se desprenden
de ella, lo pertinente en cuanto al ejercicio del atributo de la personalidad de
derecho público que la caracteriza, sea patrocinando o limitando el acceso de los
particulares a dichos bienes."[2] (Lo resaltado no es del texto).

Y en sentencia anterior (T-566/92) se había referido a este mismo asunto así: “Son
del Estado el subsuelo y los recursos naturales no renovables de conformidad con
el artículo 332 de la Constitución Política, el mar territorial, la zona contigua, la
plataforma continental, la zona económica exclusiva, el espacio aéreo, el
segmento de la órbita geoestacionaria, el espectro electromagnético (C.P. art.
102), así como los bienes que posee como propiedad privada, en iguales
condiciones que los particulares (CP. Art. 58).
“El artículo 102 de la Constitución al referirse al territorio y a ‘los bienes públicos
que de él forman parte’, para señalar que pertenecen a la ‘Nación’, consagra el
llamado dominio eminente: el Estado no es titular del territorio en el sentido de
ser ‘dueño de él, sino en el sentido de ejercer soberanía sobre él.”
“Marienhoff distingue el ‘dominio eminente’ del dominio público’, así: ‘El
dominio eminente es un poder supremo sobre el territorio; vincúlase a la noción
de soberanía. Se ejerce potencialmente sobre todos los bienes situados dentro del
Estado, ya se trate del dominio privado o público del mismo o de la propiedad de
los particulares o administrados. El dominio público, es un conjunto o suma de
bienes sometido a un régimen jurídico especial, distinto del que rige los bienes de
dominio privado’”.
“Los bienes del Estado que están destinados a ser adjudicados son los
llamados baldíos... Se denomina bien baldío el terreno urbano o rural sin edificar
o cultivar que forma parte de los bienes del Estado porque se encuentra dentro de
los límites territoriales y carece de otro dueño”. [3]

De otra parte, el Constituyente en el artículo 150-18 del Estatuto Superior, le

confiere amplias atribuciones al legislador para regular los asuntos relacionados
con terrenos baldíos, concretamente para "dictar las normas sobre apropiación o
adjudicación y recuperación de tierras baldías”; potestad que debe ejercer
respetando lo dispuesto en el artículo 55 transitorio, en el que ordena expedir
dentro de los dos años siguientes a la vigencia de la Constitución "una ley que les
reconozca a las comunidades negras que han venido ocupando tierras baldías en
las zonas rurales ribereñas de los ríos de la Cuenca del Pacífico, de acuerdo con
sus prácticas tradicionales de producción, el derecho a la propiedad colectiva
sobre las áreas que habrá de demarcar la misma ley", dejando claramente definido
que "la propiedad así reconocida sólo será enajenable en los términos que señale
la ley".

d. Imprescriptibilidad de las tierras baldías

Considera el demandante que las normas acusadas son inexequibles pues a la luz
de la Constitución vigente no es posible consagrar la imprescriptibilidad de los
terrenos baldíos, criterio que no comparte la Corte por que, en contra de lo que se
afirma, existe disposición expresa que permite al legislador asignarles tal atributo,
cual es el artículo 63 superior, que textualmente reza: “Los bienes de uso público,
los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de
resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que
determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables” (destaca
la Corte). En consecuencia, no se violó el Estatuto Supremo pues bien podía el
legislador, con fundamento en este precepto, establecer la imprescriptibilidad de
terrenos baldíos, como en efecto lo hizo en las disposiciones que son objeto de
acusación.

Si la prescripción adquisitiva o usucapión es un modo de adquirir el dominio de

los bienes corporales, raíces o muebles, que están en el comercio, al igual que los
demás derechos reales, por haberse poseído durante el tiempo y con las
condiciones señaladas por la ley, la imprescriptibilidad significa que no es posible
adquirir la propiedad de tales bienes, así se hayan ocupado durante largo tiempo,
que es precisamente lo que ocurre con las tierras baldías, cuyo régimen difiere del
consagrado en el Código Civil, como se verá en seguida.
e. Requisitos para tener derecho a la adjudicación de un bien baldío.

El legislador, como ya se ha expresado, está plenamente facultado por el

Constituyente (art. 150-18) para expedir normas sobre la apropiación,
adjudicación y recuperación de tierras baldías, y en desarrollo de ella reguló la
forma como se adquiere la propiedad de las mismas, el mecanismo de la
adjudicación y los procedimientos a seguir en cada caso. Obsérvese cómo la
misma norma constitucional alude a la figura de la adjudicación de baldíos.

Las tierras baldías, a diferencia de lo que ocurre en materia civil con los inmuebles
en general, no se adquieren mediante la prescripción, sino por la ocupación y
posterior adjudicación, previo el cumplimiento de los requisitos establecidos en
la ley vigente -160 de 1994-, a saber:

1. haber ocupado el terreno por espacio no inferior a cinco (5) años;

2. haberlo explotado económicamente por un término igual al anterior;
3. que la explotación que se ha adelantado en dichos predios corresponda a la
aptitud del suelo, establecida por el INCORA en la inspección ocular. y
4. que el solicitante no sea propietario o poseedor a cualquier título de otros
predios rurales en el territorio nacional.

En otras palabras, los terrenos baldíos están destinados a ser adjudicados en

propiedad a quienes los ocupen y exploten económicamente, dentro de las
condiciones establecidas por la ley.

e.1 Quiénes pueden ser sujetos de adjudicación de tierras baldías.

Al tenor de lo dispuesto en la ley 160 de 1994 los terrenos baldíos podrán ser
adjudicados a personas naturales, empresas comunitarias y cooperativas
campesinas (art. 65); a las entidades de derecho público, para la construcción de
obras de infraestructura destinadas a la instalación o dotación de servicios
públicos, o cuyas actividades hayan sido declaradas por la ley como de utilidad
pública o de interés social, con la condición de que si no se cumple esta finalidad,
los predios revertirán al dominio de la Nación; y a las fundaciones o asociaciones
sin ánimo de lucro que presten un servicio público, o tengan funciones de
beneficio social por autorización de la ley (art. 69).

e.2 A quiénes no se puede adjudicar terrenos baldíos.

Según la ley precitada se prohibe hacer adjudicaciones a las personas cuyo
patrimonio neto sea superior a mil salarios mínimos mensuales legales, con
excepción de las empresas especializadas del sector agropecuario a que se refiere
el capítulo XIII de la misma ley. Tampoco podrán titularse dichas tierras a quienes
hubiesen tenido la condición de funcionarios, contratistas o miembros de las
Juntas o Consejos Directivos de las entidades públicas que integran los diferentes
subsistemas del Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural
Campesino, dentro del término señalado en el artículo 71 ibidem, al igual que las
personas jurídicas cuando uno o varios de sus socios hayan tenido las
vinculaciones o calidades mencionadas con los referidos organismos públicos.

Efectuada la adjudicación respectiva, el Estado, a través del INCORA, o de la

entidad en la que se delegue esta función, otorga al beneficiario un título
traslaticio de dominio, única forma de adquir la propiedad de los terrenos baldíos,
documento que debe ser registrado en las correspondientes oficinas de Registro
de Instrumentos Públicos.

f. El inciso segundo del artículo 65 de la ley 160 de 1994.

El inciso segundo del artículo 65 acusado, dispone que "los ocupantes de tierras
baldías, por ese sólo hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al Código
Civil, y frente a la adjudicación por el Estado sólo existe una mera expectativa",
mandato que el actor impugna por considerar que quien posee un bien debe
adquirir con el transcurso del tiempo la propiedad del mismo, criterio que no
comparte la Corte, pues como ya se ha dicho, si el legislador debidamente
autorizado por el artículo 63 del Estatuto Superior podía establecer
la imprescriptibilidad de los terrenos baldíos, consecuencia necesaria de tal
carácter es que la propiedad de esos bienes no se extingue para su titular (Nación),
por ejercer un tercero la ocupación de los mismos durante un tiempo determinado,
pues sobre esos bienes no se adquiere la calidad de poseedor, necesaria para
usucapir.

Además, si el Congreso tiene facultades para dictar normas relativas a la

apropiación y adjudicación de baldíos (art. 150-18 C.N.), bien podía consagrar
figuras distintas de las contempladas en el Código Civil para efectos de la
adquisición de la propiedad de los mismos.

Ahora, que frente a la adjudicación por parte del Estado, el adjudicatario sólo tiene
una expectativa, se explica porque mientras el ocupante del terreno baldío no
cumpla con la totalidad de los requisitos estatuídos por el legislador, a los cuales
se hizo referencia anteriormente, no ha adquirido ningún derecho a la
adjudicación y, en consecuencia, sólo tiene una mera expectativa de derecho, es
decir, una esperanza de que al reunir tales exigencias será beneficiario de la
adjudicación. La Constitución Nacional, como tantas veces lo ha reiterado esta
Corporación, únicamente protege los derechos adquiridos mas no las simples
expectativas de derecho. (art. 58 C.N.)

g. El inciso segundo del artículo 69 de la ley 160 de 1994

En este precepto legal se consagra que para tener derecho a la adjudicación de un

terreno baldío deberá acreditarse una ocupación y explotación previa no inferior
a cinco (5) años, y que "la ocupación de persona distinta del peticionario, no es
transferible a terceros, para los efectos contemplados en este inciso". Ya se ha
reiterado que corresponde al legislador regular lo relativo a la adjudicación de
tierras baldías (art. 150-18 C.N.) y, en consecuencia, bien podía consagrar la
ocupación previa como requisito indispensable para obtenerla, sin violar precepto
constitucional alguno. Si la adjudicación de baldíos tiene como objetivo
primordial satisfacer, en el caso de personas naturales, las necesidades del
ocupante y posterior adjudicatario, permitir el acceso a la propiedad a quienes
carecen de ella y contribuir a mejorar las condiciones económicas y sociales de
los adjudicatarios; y en el caso de personas jurídicas, satisfacer necesidades
colectivas y de servicio público en favor de la comunidad, nada se opone a que se
prohiba la transferencia a otras personas de la ocupación para efectos de la
adjudicación, a diferencia de la suma de posesiones, legalmente autorizada
cuando se trata de bienes prescriptibles.

h. La función social de la propiedad

La función social de la propiedad se incorpora al contenido de ella para imponer

al titular del dominio obligaciones en beneficio de la sociedad. En otros términos,
el contenido social de las obligaciones limita internamente el contenido individual
de facultades o poderes del propietario, según la concepción duguitiana de la
propiedad función. En el caso de las tierras baldías rurales dicha función social se
traduce en la obligación de explotarla económicamente y destinarla
exclusivamente a actividades agrícolas, en no explotar el terreno si está destinado
a la reserva o conservación de recursos naturales renovables, etc, en una palabra,
la función social consiste en que el derecho de propiedad debe ser ejercido en
forma tal que no perjudique sino que beneficie a la sociedad, dándole la
destinación o uso acorde con las necesidades colectivas y respetando los derechos
de los demás.
Así las cosas, considera la Corte que no le asiste razón al demandante, pues las
normas impugnadas no desconocen la función social de la propiedad y, por el
contrario, lo que se pretende mediante la adjudicación de tierras baldías es cumplir
con dicha finalidad, ya que la obligación de explotar económicamente esos
terrenos evita la ociosidad de los mismos, permite el acceso a la propiedad a
quienes no la tienen, y precave la inequitativa concentración de la propiedad en
manos de unos pocos.

i. El acceso a la propiedad.

Son dos las disposiciones constitucionales que versan sobre este tema; en primer
lugar se encuentra el inciso primero del artículo 60 que prescribe: "El Estado
promoverá, de acuerdo con la ley, el acceso a la propiedad" y luego el artículo 64,
que dice: "Es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de
la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa, y a los
servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito,
comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y
empresarial, con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos",
preceptos que el demandante considera vulneran las normas demandadas.

La adjudicación de terrenos de propiedad de la Nación, concretamente de baldíos,

tiene como objetivo primordial, permitir el acceso a la propiedad de la tierra a
quienes carecen de ella, pues es requisito indispensable, según la ley acusada, que
el presunto adjudicatario no posea otros bienes rurales, ni tenga ingresos
superiores a mil salarios mínimos mensuales (arts. 71 y 72 ley 160/94), como
también contribuir al mejoramiento de sus recursos económicos y, obviamente,
elevar su calidad de vida.

Olvida el demandante, que si bien es cierto el Estado tiene el deber de promover

el acceso progresivo a la propiedad de la tierra, especialmente, a quienes la
trabajan, no es menos cierto que tal fin no se logra únicamente con la adjudicación
de tierras baldías, que es una forma de hacerlo, sino también con otras políticas,
como por ejemplo, la concesión de créditos a largo plazo y con facilidades de
pago; la creación de subsidios para la compra de tierras, el fomento de las
actividades agrícolas, etc, que también buscan esa finalidad.

Las normas acusadas en lugar de contrariar los artículos 60 y 64 de la Carta, los

acatan, pues la adjudicación de tierras baldías tiene como propósito dotar de
tierras a quienes carecen de ellas.
En razón de lo anotado, considera la Corte que las normas acusadas no lesionan
los cánones constitucionales señalados por el actor, ni ningún otro mandato del
mismo estatuto.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional actuando en nombre del pueblo

y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar exequibles los artículos 3 de la ley 48 de 1882, 61 de la ley 110 de 1912,

el inciso segundo del artículo 65 y el inciso segundo del artículo 69 de la ley 160
de 1994.

Cópiese, notifiíquese, comuníquese a quien corresponda, publíquese, insértese en

la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.