DERECHO ADMINISTRATIVO UNED II

TTULO PRIMERO LOS BIENES DE LA ADMINISTRACIN: RGIMEN BSICO Y DOMINIO PBLICO TEMA VII. LOS BIENES DE LA ADMINISTRACIN. RGIMEN BSICO 1. LA ADMINISTRACIN Y LOS BIENES. HACIENDA, PATRIMONIO Y DOMINIO Los bienes de que disponen las Administraciones sirven a la satisfaccin de los fines pblicos que tienen asignados. La Constitucin, en sus artculos 35 y 53, garantiza la propiedad de los particulares frente al Estado, pudiendo sacrificarse nicamente en beneficio de aqul inters mediante la justa indemnizacin. Tambin contempla la Constitucin diversas clases de bienes caracterizados por su titularidad correspondiente a los Entes pblicos: a) bienes reservados al sector pblico (art. 128.2); b) bienes de dominio pblico, bienes comunales y bienes integrantes del Patrimonio Nacional; c) bienes patrimoniales de los Entes pblicos (art. 132). Dentro de los bienes pblicos, existe una gran divisin entre bienes de dominio pblico y bienes patrimoniales. Los bienes de dominio pblico son propiedad de un Ente pblico, pero estn afectados a un uso o servicio pblico. Son los denominados bienes demaniales. Los bienes patrimoniales carecen de dicha afectacin (art. 340 del Cdigo Civil). El artculo 2 de la Ley General Presupuestaria de 1977 los diferencia de la Hacienda Pblica, en el sentido de que si bien producen rentas para la misma, no forman parte de ella. Y esta misma distincin la estableces las Comunidades Autnomas en sus Estatutos. Siguiendo el art. 132 de la Constitucin, los bienes de dominio pblico y los patrimoniales son objeto de reserva de ley. En cuanto a la regulacin legal de los mismos, se contiene en diversos textos: Cdigo Civil (arts. 338 a 345); Ley del Patrimonio del Estado, de 1964, y su Reglamento (Decreto 3588/1964, de 5 de noviembre); legislacin autonmica y local. La legislacin autonmica debe acomodarse en esta materia a la legislacin estatal, tal y como dictamina la Sentencia del Tribunal Constitucional de 27 de julio de 1982. 2. PROPIEDADES PRIVADAS DE INTERS PBLICO Dada la funcin social de la propiedad que establece el ordenamiento jurdico, se impone a los titulares de determinados bienes una serie de obligaciones personales. Esto ocurre con mayor intensidad sobre determinados bienes, imponiendo incluso limitaciones a la transmisibilidad de los mismos, y otorgando a la Administracin poderes especiales en aras del aprovechamiento de los mismos. De esta forma, los bienes as afectados sirven a fines de inters pblico de forma directa. En todo caso, estos lmites de la propiedad privada deben ampararse en normas con rango de ley. 3. RGIMEN JURDICO BSICO DE LOS BIENES DE LA ADMINISTRACIN

El rgimen bsico aplicable a los bienes de la Administracin viene constituido por un conjunto de reglas de Derecho Administrativo que comprenden la regulacin de los rganos competentes para la gestin de los bienes, el rgimen de inventarios, investigacin, reivindicacin y deslinde, as como la adquisicin, gravamen y transmisin de los mismos. Segn el artculo 2 de la Ley del Patrimonio del Estado, los bienes y derechos del Patrimonio se rigen por dicha Ley y subsidiariamente por las normas de Derecho privado civil o mercantil. Las reglas bsicas aplicables a los bienes de la Administracin configuran un rgimen peculiar y exorbitante respecto al Derecho comn, rgimen que debe estar legitimado por normas con rango de ley, funcin que cumple la Ley del Patrimonio del Estado. Con respecto a los bienes de las Entidades Locales, se regulan por el Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales (Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio), texto legal que sin embargo no obtiene respaldo suficiente de la Ley de Rgimen Local de 1986, fundamentalmente en lo que se refiere a las exorbitantes facultades de proteccin directa de los bienes. La conclusin que se saca de todo ello es que en el Derecho espaol todos los bienes de la Administracin estn sujetos a un rgimen jurdico bsico saturado de privilegios y facultades exorbitantes, con lo que se puede afirmar que a los bienes de dominio privado de la Administracin se les viene aplicando un rgimen jurdico de Derecho pblico. Con respecto a los bienes de dominio pblico, estn sujetos a reglas de Derecho administrativo minuciosas. 4. ADQUISICIN DE BIENES POR LA ADMINISTRACIN Las normas sobre adquisicin, gravamen y disposicin se contienen fundamentalmente en la Ley del Patrimonio y en el Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales. El artculo 19 de la Ley del Patrimonio hace la siguiente clasificacin de los modos de adquisicin: 1. Atribucin por ley. 2. A ttulo oneroso, con ejercicio o no de la facultad de expropiacin. 3. Por herencia, legado o donacin. 4. Por prescripcin. 5. Por ocupacin. Se presume que en las adquisiciones ex lege se atribuyen los bienes a la Administracin con el carcter de patrimoniales. A Ley del Patrimonio del Estado se refiere en particular a los bienes mostrencos, que son los bienes vacantes y sin dueo conocido. Por Resolucin de la Direccin General de los Registros de 8 de julio de 1920, la Ley de Mostrencos no imposibilita a los particulares para que tomen posesin con efectos adquisitivos de las fincas abandonadas, sino que reconoce al Estado una facultad de apropiacin protegida por una accin reivindicatoria y con la carga de la prueba de que el poseedor o detentador no es el dueo de la finca. Esta doctrina es confirmada por la Ley del Patrimonio del Estado (artculos 20 a 22). Consecuencia directa es la posibilidad de ocupacin y adquisicin de la propiedad de los bienes vacantes por los particulares a travs de la prescripcin.

La adquisicin de bienes por la Administracin a ttulo oneroso sin ejercicio de la potestad expropiatoria se produce de igual forma que entre los particulares, a travs de ciertos contratos, civiles o administrativos, mediante la tradicin. La traditio o entrega de la cosa puede adoptar cualquiera de las formas admitidas por el Cdigo Civil al regular las obligaciones del vendedor. Por lo que se refiere a los bienes inmuebles, la Ley del Patrimonio del Estado impone la adquisicin a travs de concurso pblico, pero admitiendo la contratacin directa cuando lo autorice el Consejo de Ministros, para la adquisicin de terrenos no destinados a la construccin de edificios, o el Ministerio de Hacienda, cuando lo considere preciso por las peculiaridades de la necesidad a satisfacer o la urgencia de la adquisicin a efectuar y se trate de la compra de edificios o de los terrenos en que deben construirse. En todo caso, es el Ministerio de Hacienda el competente para la tramitacin del concurso, salvo en el caso de adquisicin de terrenos no destinados a la construccin de edificios, en que corresponde la competencia al Ministerio que deba utilizar dichos terrenos. En el caso de las Corporaciones Locales, la adquisicin a ttulo oneroso exige el cumplimiento de los requisitos establecidos en la normativa reguladora de la contratacin de dichas Entidades. En el caso de inmuebles, es necesario, adems, un informe pericial, y si se trata de bienes de valor histrico o artstico se requiere el informe del rgano estatal o autonmico competente, siempre que el importe exceda del 1% de los recursos ordinarios del Presupuesto de la Corporacin o del lmite general establecido para la contratacin directa en materia de suministros (art. 11 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales). Con respecto a la adquisicin de bienes a ttulo gratuito, si la adquisicin conlleva alguna condicin o modalidad onerosa, slo pueden aceptarse los bienes previo expediente en el que se acredite que el valor del gravamen no excede del valor de lo adquirido (art. 12 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales). En el mbito estatal, la competencia corresponde al Consejo de Ministros a propuesta del Ministro de Hacienda (art. 24 de la Ley del Patrimonio del Estado). En el caso de aceptacin de herencia, se har siempre a beneficio de inventario. En el mbito local, las ad quisiciones gratuitas con condiciones o modalidades de afectacin permanente de los bienes a determinados destinos se entienden cumplidas y consumadas cuando durante 30 aos hayan servido al mismo (art. 13 Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales). Tambin cabe la adquisicin por resolucin judicial o administrativa, lo que ocurre en el caso de adjudicacin en pago de deudas como consecuencia de procedimientos judiciales o administrativos. El deudor pierde el derecho al abono de diferencias. Tambin puede ser consecuencia de penas o sanciones administrativas accesorias de comiso. Por ltimo, la Administracin puede adquirir bienes por medio de la prescripcin. 5. TRANSMISIN Y CESIN La Administracin puede transmitir los bienes a los particulares, o perderlos a favor de los mismos. Pero existen reglas administrativas especiales que se superponen a las reglas civiles. Regla fundamental es que los bienes de dominio pblico, mientras lo son, son inalienables e imprescriptibles.

La venta de bienes inmuebles del Estado requiere la previa declaracin de alienabilidad dictada por el Ministerio de Hacienda. En todo caso, la competencia para la venta est en funcin del valor pericial del bien, y as ser competencia del Ministerio de Hacienda hasta 3.000 millones de pesetas, y del Consejo de Ministros cuando supera tal cantidad. Por otra parte, ya no se exige la promulgacin de una ley para bienes peritados en ms de 4.000 millones de pesetas. Se mantiene la inalienabilidad de los bienes de la Corona y hoy del Estado (arts. 61 y 62 de la Ley del Patrimonio del Estado, modificados por la ley 31/1990, de 27 de diciembre). Con respecto a los bienes de las Comunidades Autnomas, hay que estar a sus leyes de patrimonio. La venta se realizar en subasta, con dos excepciones: 1. cuando el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro de Economa y Hacienda, autorice la contratacin directa. 2. En el caso de solares que resulten inedificables, o fincas rsticas que no constituyan una superficie econmicamente explotables, reconocindose un derecho de preferencia a favor de los propietarios de las fincas colindantes (arts. 63 y 67 de la Ley del Patrimonio). La ley 21/1986, desarrollada por el Real Decreto 1269/1987, que da nueva redaccin a los artculos 116, 117 y 135 del Reglamento para la aplicacin de la Ley del Patrimonio del Estado, se amplan los supuestos de contratacin directa por el Ministerio de Economa y Hacienda dentro del lmite de valoracin inferior a los 1.000 millones de pesetas, a los siguientes supuestos: a) cuando el adquirente es otra Administracin Pblica o cualquier persona jurdica perteneciente al sector pblico; b) cuando el adquirente es una entidad asistencial sin nimo de lucro, o una iglesia, comunidad o confesin religiosa legalmente reconocida; c)cuando se declara desierta una subasta pblica o resulta fallida como consecuencia del incumplimiento de sus obligaciones por parte del adjudicatario; d)cuando por razones excepcionales resulta ms aconsejable para los intereses del Estado la enajenacin directa. Reglas similares se aplican a la permuta de bienes inmuebles, que se admite cuando la diferencia del valor entre los bienes a permutar no supera el 50% del valor de la mayor. La determinacin del rgano competente est en funcin de la tasacin pericial. En el caso de un bien de dominio pblico, la permuta conlleva su desafectacin y la declaracin de alienabilidad. La venta, gravamen o permuta de bienes inmuebles de las Corporaciones locales, cuando excede su valor del 10% de los recursos ordinarios del presupuesto anual de la Corporacin, se acordar con el voto favorable de la mayora absoluta del nmero legal de miembros de la Corporacin; si su valor excede del 25%, requiere autorizacin de la Comunidad Autnoma; si se trata de enajenacin o gravamen de monumentos, edificios y objetos histricos y artsticos. En todo caso, rigen las normas reguladoras de la contratacin de las Corporaciones locales (arts. 109.1, 110, 112, 114 y 117 del Reglamento de Bienes). Por lo que se refiere a los bienes muebles, la competencia para la enajenacin corresponde al Ministerio que los hubiera venido utilizando, y el acuerdo de venta implica su desafectacin. Se utiliza la subasta, salvo que el valor de los bienes no exceda de 500.000 pesetas y se trate de bienes obsoletos o deteriorados, en cuyo caso puede acordarse la enajenacin directa (artculo 95 de la Ley del Patrimonio del Estado). La Ley del Patrimonio autoriza la cesin gratuita de los bienes inmuebles cuya explotacin o afectacin no se juzgue previsible, siempre que deban ser destinados a fines de utilidad pblica o de inters social. Asimismo, por razones de utilidad pblica o inters social, pueden cederse a las Comunidades Autnomas y a las Corporaciones locales inmuebles del Patrimonio del Estado sitos en sus territorios (arts. 74 a 77 de la Ley del Patrimonio). Los inmuebles cedidos quedan sujetos al control del Ministerio de Hacienda.

Los bienes inmuebles patrimoniales de las Corporaciones locales pueden cederse gratuitamente, previa instruccin de expediente y con el voto favorable de la mayora absoluta de los miembros de la Corporacin, a Entidades o Instituciones pblicas para fines que redunden en beneficio de los habitantes del trmino municipal, as como a Instituciones privadas de inters pblico sin nimo de lucro, dando cuenta en todo caso a la Comunidad Autnoma. Si en el acuerdo de cesin no se estipula otra cosa, se entender que los fines deben cumplirse en el plazo de cinco aos, mantenindose en su destino durante los treinta aos siguientes (arts. 110 y 111 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones locales). 6. EL CONTENCIOSO ADMINISTRACIN DE LA ADQUISICIN Y TRANSMISIN DE BIENES DE LA

Los conflictos pueden derivar de la aplicacin de las reglas administrativas previas a la celebracin de los contratos, o derivar de la interpretacin de los mismos, de su aplicacin o del cumplimiento de sus contenidos. As, puede cuestionarse la validez de los actos de la Administracin previos al otorgamiento del contrato, en especial la adjudicacin a determinado comprador o vendedor. Si el conflicto versa sobre la validez, interpretacin o cumplimiento del contrato de adquisicin o venta, la competencia corresponde a la Jurisdiccin civil, al tener los contratos naturaleza privada y porque suele implicarse una cuestin de propiedad, cuya resolucin compete a los Tribunales civiles (art. 2 Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, art. 1 Ley Hipotecaria, art. 22 LOPJ). La cosa se complica cuando se obtiene ante la propia Administracin o ante la Jurisdiccin administrativa la anulacin de la adjudicacin, y el reclamante victorioso pretende tambin la anulacin del contrato, en el que no ha sido parte, u ocupar por sustitucin la posicin del comprador o del vendedor. La solucin se presenta difcil, pues al no ser el tercero parte en el contrato civil, no est legitimado para pedir la anulacin, y tampoco tendra xito la accin ejercida por la Administracin, porque habra de fundarla en los vicios del acto de adjudicacin. As las cosas, para el tercero la nica satisfaccin viable sera el ejercicio de una accin de daos y perjuicios contra la Administracin. Los artculos 62 y 65 de la Ley de Contratos de las Administraciones Pblicas imponen la solucin de declarar que la nulidad de los actos preparatorios o la adjudicacin conlleva la nulidad del contrato civil que entra en fase de liquidacin por va administrativa con devolucin de las prestaciones recibidas o de su valor, indemnizando los daos y perjuicios a la parte no responsable. 7. LA AUTOTUTELA: INVENTARIO, REGISTRO, INVESTIGACIN, DELINDE, DESAHUCIO, RECUPERACIN DE OFICIO A) Inventarios y Catlogos. La proteccin de los bienes de la Administracin se asegura mediante la inscripcin en inventarios o catlogos administrativos. La inclusin en un catlogo no aade nada a las potestades exorbitantes de defensa y recuperacin de los bienes, pero constituye un principio de prueba por escrito. La Administracin del Estado est obligada a inventariar todos sus bienes, lo que se recoge en una base de datos a cargo del Ministerio de Hacienda (Inventario General de Bienes y Derechos del Estado). Las Corporaciones locales tienen idntica obligacin, formando inventarios separados de las Entidades o establecimientos con personalidad propia dependientes de la Corporacin. En el inventario se researn por separado, segn su naturaleza jurdica, los siguientes bienes: inmuebles, derechos reales, muebles histricos, artsticos o de considerable valor econmico, valores mobiliarios, crditos y derechos de carcter personal de la Corporacin, vehculos, semovientes, muebles, bienes y derechos revertibles (arts. 17 a 36 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales).Con

efectos jurdicos ms directos se encuentran los catlogos de utilidad pblica. La inclusin de un bien en los mismos implica una presuncin iuris tantum de que la titularidad corresponde a quien figura como tal en el catlogo, y conlleva el enervamiento de las acciones posesorias de los particulares. B) Inscripcin en el Registro de la Propiedad. La legislacin impone a la Administracin la obligacin de proceder a la inscripcin de sus bienes. Respecto de los bienes del Estado, corresponde inscribir al Ministerio de Hacienda por medio de sus servicios patrimoniales. Son inscribibles todos los inmuebles patrimoniales y los derechos reales sobre los mismos. No son inscribibles los bienes de dominio pblico necesario o natural, como los ros o la zona martimoterrestre. La legislacin hipotecaria precepta que en la inscripcin debe hacerse constar el Organismo o servicio a que se hallan adscritos los bienes, salvo que tengan personalidad jurdica independiente, en que se inscribirn a favor de los mismos. Se reconoce al Estado, la Provincia, el Municipio y las Corporaciones de Derecho pblico o servicios organizados que formen parte de su estructura jurdica, la facultad de inscribir sus bienes inmuebles cuando carezcan de ttulo escrito de dominio mediante certificacin librada por el funcionario encargado de su administracin, en la que se expresar el ttulo de adquisicin o el modo en que fueron adquiridos. (arts. 205 y 206 de la Ley Hipotecaria, y arts. 303 y 307 de su Reglamento). Se establece la posibilidad de que los particulares inscriban las concesiones administrativas de minas, ferrocarriles, canales, puentes y obras destinadas al servicio pblico de que sean titulares y los edificios o terrenos que se hallen agregados a las obras, as como los aprovechamientos de aguas. C) Accin de investigacin. La Administracin tiene el derecho y el deber de investigar la situacin de los bienes o derechos que se presuman de su propiedad siempre que sta no conste, a fin de determinar su titularidad. A tal efecto se reconoce a favor de los particulares denunciantes el derecho a recibir un premio con sujecin a las siguientes reglas: a) para que se admita la denuncia, el particular debe anticipar el importe de los gastos en la cuanta que se estime necesaria (arts. 10 de la Ley del Patrimonio del Estado y 47 del Reglamento de Bienes); b) el expediente de investigacin supone la apertura de una informacin pblica y un perodo de prueba; c) a las personas que promueven el ejercicio de la investigacin se les concede en concepto de premio el 10% del precio de venta del bien o de su tasacin pericial. D) Deslinde. El derecho de deslinde y la actio finium regundorum se regulan en el art. 384 del Cdigo Civil y en el art. 2061 de la LEC. Dichos preceptos consagran el derecho de los propietarios a delimitar sus propiedades, fijando sus lmites y procediendo a hacerlos visibles por medio de mojones o hitos. El deslinde entre propiedades vecinas se efecta ante el Juez civil ordinario, mediante un acto de jurisdiccin voluntaria o a travs de un juicio contradictorio declarativo en el caso de falta de acuerdo entre los propietarios. La Administracin goza de una potestad exorbitante, al poder deslindar directamente marginando al Juez civil, y con reglas propias. Trmites y efectos generales de los deslindes: a) el deslinde lo acuerda la Administracin de oficio o a instancia de los interesados, dando lugar a un procedimiento o expediente encabezado por el acuerdo de iniciacin; b) iniciado el procedimiento, no puede incoarse proceso judicial con igual pretensin, ni se admite interdicto contra la actividad administrativa de deslinde; c) se procede a un reconocimiento de la situacin de la finca ante un representante de la Administracin, unos tcnicos y los propietarios afectados, levantndose un acta que se incorpora al expediente; d) el acuerdo de deslinde es ejecutivo e inscribible en el Registro de la Propiedad si lo est la finca deslindada; el acuerdo slo puede impugnarse en va contenciosa por infracciones de procedimiento. El deslinde no debe servir a otra finalidad que la fijacin precisa de la situacin posesoria entre las fincas deslindadas. E) Reintegro posesorio. Tanto la Ley del Patrimonio del Estado como la legislacin local reconocen la potestad de la Administracin de recuperar por s la posesin indebidamente

perdida sobre sus bienes o derechos. La recuperacin slo puede ejercitarse antes de que se cumpla 1 ao, contado desde el da siguiente al de la usurpacin. Transcurrido dicho ao, la Administracin debe acudir a los Tribunales civiles. Es la facultad llamada reintegro posesorio, que protege a todos los bienes de la Administracin. En el caso de bienes de dominio pblico no existe el lmite de 1 ao, sino que la accin puede ejercitarse en cualquier tiempo. La Administracin queda obligada a instruir un procedimiento en el que se otorgue al poseedor un trmite de audiencia y defensa. La fase ejecutoria corre a cargo de la propia Administracin, sin que el particular pueda ejercitar interdicto. F) Desahucio administrativo. Tipo especial de proceso civil mediante el que el propietario de un inmueble recupera la posesin del mismo, previa anulacin o rescisin del ttulo arrendaticio que legitimaba la posesin por un tercero. Tratndose de bienes de dominio pblico, es competencia de la Administracin declarar la rescisin, anulacin, caducidad, etc., del ttulo y efectuar la desocupacin o lanzamiento de los ocupantes si no abandonan voluntariamente la posesin. Para las Corporaciones locales, la facultad de desahucio se reconoce expresamente en el Reglamento de Bienes, cuando se trata de la extincin de derechos constituidos sobre bienes de dominio pblico y comunales. Se impide la intervencin de otros Organismos y la admisin de acciones y recursos por los Tribunales ordinarios. 8. ALCANCE Y CONTROL JUDICIAL DE LOS ACTOS DE AUTOTUTELA DE LOS BIENES PBLICOS Los actos administrativos que se imponen a los propietarios o poseedores privados pueden ser recurridos, y eventualmente anulados, ante la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa por cuestiones de competencia o procedimiento. Pero con independencia de esa va, siempre puede plantear el agraviado la cuestin definitiva de propiedad, o de la subsistencia y vigencia del derecho arrendaticio en el caso del desahucio, ante la Jurisdiccin civil. 9. LA INEMBARGABILIDAD Se recoge en el art. 18 de la Ley del Patrimonio del Estado: ningn Tribunal podr dictar providencia de embargo, ni despachar mandamiento de ejecucin contra los bienes y derechos del Patrimonio del Estado, ni contra las rentas, frutos o productos del mismo, debiendo estarse a lo que dispone la Ley General Presupuestaria. La inembargabilidad cubre todos los derechos, valores, fondos y bienes en general de la Hacienda Pblica. La inembargabilidad tambin rige respecto de las Comunidades Autnomas.

TEMA VIII. EL DOMINIO PBLICO 1. DISTINCIN ENTRE DOMINIO PBLICO Y DOMINIO PRIVADO. DERECHO COMPARADO La divisin de los bienes de las colectividades pblicas en bienes de dominio pblico y bienes de dominio privado y la diversidad de rgimen jurdico se generaliza en los sistemas jurdicos de origen francs, como el nuestro. Los bienes de dominio pblico ostentan un rgimen pblico exorbitante ms intenso que se superpone al rgimen bsico de los simplemente patrimoniales. La categora de bienes demaniales aparece en la res publicae del Derecho romano, incluyendo las reglas de inalienabilidad e imprescriptibilidad. El Derecho romano utiliza tambin la categora de las res comunes omnium, entre las que se incluyen los ros navegables y la mar y sus riberas. Propiedad estatal es el ager publicus, terrenos conquistados pertenecientes al pueblo romano. En el Principado aparece la distincin entre el aerarium saturni o populi romano

(administrado por el Senado) y el fiscus caesaris (nutrido con el tributum de las provincias del Imperio. En la poca de Augusto aparece el Patrimonium caesaris, conjunto de bienes privados del Emperador. A) Distincin en el Derecho francs. La contraposicin entre vienes de dominio pblico y de dominio privado es desconocida en el Ansen Rgime, donde se distingue entre elementos materiales e inmateriales. La Revolucin Francesa transforma los bienes de la Corona en nacionales, salvo los incorporales, privndoles de su anterior rgimen de proteccin al derogar las reglas sobre inalienabilidad e imprescriptibilidad. Es posteriormente cuando surge la distincin entre bienes de dominio pblico y de dominio privado, por la necesidad de recuperar el sistema de proteccin jurdica especial para determinados bienes, recuperando las reglas de la inalienabilidad e imprescriptibilidad. Se basa la distincin en el Cdigo Civil, que hace una vaga alusin al dominio pblico en su artculo 538. Los bienes de dominio pblico, como consagrados al servicio general y al uso de todos, son inalienables e imprescriptibles. Pronto se plantea la necesidad de proteger tambin los bienes que no estando afectados al uso pblico, s lo estn al uso general, y adems se argumenta que los bienes de dominio pblico tambin son susceptibles de propiedad privada (por ejemplo caminos o carreteras en fincas particulares). Con ello se aplican nuevos criterios para la definicin del dominio pblico, algo ms amplios y dominados por el principio central de la afectacin. La Jurisprudencia francesa (Consejo de Estado y Tribunal de Conflictos) concluye por definir el dominio pblico en funcin de la exigencia del requisito de la afectacin del bien a un uso o servicio pblico, y que el bien ostente una especial adaptacin al fin del uso o servicio. Ambos requisitos se recogen en la definicin adoptada por la Comisin de Reforma del Cdigo Civil, que define el dominio pblico como el conjunto de bienes de las colectividades y establecimientos pblicos que estn, bien a la disposicin directa del usuario pblico, bien afectados a un servicio pblico, siempre y cuando en este caso estn adaptados exclusiva o esencialmente al fin propio de estos servicios. B) Concepcin ms restringida del demanio en el Derecho italiano. En Italia, la divisin de los bienes de la Administracin en demaniales y patrimoniales es obra directa del legislador (arts. 822 y ss. del Cdigo Civil). Son demaniales los bienes cuyo destino es la satisfaccin de un fin pblico directamente con su uso; son bienes patrimoniales los que realizan los fines pblicos de manera instrumental, a travs de su utilizacin econmica o de su valor de cambio. Bienes demaniales aquellos, siempre propiedad de Entes territoriales, enumerados en los arts. 822 y 824 del Cdigo Civil, los asimilables a los mismos y los sometidos al rgimen demanial por leyes particulares. Dentro de los bienes demaniales se distinguen los de demanio necesario, demaniales por naturaleza, que slo pueden pertenecer al Estado, y que comprenden el demanio martimo (riberas del mar, playas, puertos, radas, lagunas vivas, canales y pertenencias de unos y otros), hdrico (ros, torrentes, lagos, aguas corrientes superficiales y subterrneas, lveos y riberas de los ros y puertos para la navegacin interna) y el militar, en el que se integran los inmuebles afectados a la defensa nacional, pero con exclusin de los bienes muebles y de los destinados a cuarteles, y los de demanio no necesario, bienes susceptibles de pertenecer eventualmente a un sujeto distinto de los Entes pblicos territoriales, y que slo mantienen el carcter de demaniales mientras pertenezcan al Estado o a un Municipio. Los bienes demaniales son inalienables, imprescriptibles e inexpropiables. Para su proteccin, la Administracin dispone, aparte de los medios jurisdiccionales comunes, de un poder de auto tutela, reconocido en el art. 823.2 del Cdigo Civil, aunque la Jurisprudencia ha sido muy restrictiva en el reconocimiento de la misma, entendiendo que requiere confirmacin especial en las leyes reguladoras de cada tipo de bien. Por el contrario, los bienes patrimoniales del Estado y de los Entes pblicos estn, en principio, sujetos al rgimen de la propiedad privada. Estos bienes se dividen en dos categoras, segn su

destino o afectacin. Por una parte, los bienes que forman el patrimonio indisponible del Estado, que sirven para la satisfaccin directa de necesidades pblicas; no son imprescriptibles, y la inalienabilidad es menos rigurosa, siendo posible la adquisicin por terceros de derechos reales sobre los mismos. Por otra parte estn los bienes que configuran el patrimonio disponible, que slo indirectamente cumplen fines pblicos, y que comprende tanto bienes inmuebles como muebles. 2. RECEPCIN DEL CONCEPTO FRANCS DEL DOMINIO PBLICO EN EL CDIGO CIVIL La distincin entre dos clases de bienes de la Administracin y la teora del dominio pblico, se producen en nuestro Derecho con la aprobacin del Cdigo Civil. Con anterioridad, la clasificacin de los bienes pblicos responda a criterios intermedios entre las concepciones del Antiguo Rgimen y el concepto moderno del dominio pblico. As, en 1865, COLMEIRO distingue entre bienes de la Corona, bienes pblicos, bienes del Estado y bienes de las Corporaciones. Slo el demanio natural y los bienes afectos al uso de todos constituyen dominio pblico, considerndose los dems bienes del Estado y de las Corporaciones como bienes de dominio privado. El Cdigo Civil hace de la afectacin el criterio central en la delimitacin y definicin del dominio pblico. 3. EL CRITERIO DE LA AFECTACIN COMO DEFINIDOR DEL DOMINIO PBLICO. BIENES QUE COMPRENDE El texto fundamental en la delimitacin de los bienes del dominio pblico es el Cdigo Civil, pero otras leyes contribuyen a la fijacin definitiva del concepto: Ley del Patrimonio del Estado, legislacin local (Ley de Bases de 1985 y Reglamento de Bienes de las Corporaciones locales de 1986) y leyes especiales (Leyes de Aguas, Minas, Montes, etc. Por su parte, la Constitucin regula el dominio pblico en el art. 132. Para poder calificar un bien de demanial, aparte de la titularidad de un Ente pblico, el bien debe estar afectado a una utilidad pblica, y sometido a un rgimen ms exorbitante que el aplicado a los bienes patrimoniales. A) Bienes afectados al uso pblico. La integran en primer lugar los bienes demaniales por naturaleza, es decir, los definidos en la ley como aquellos que renen determinadas condiciones fsicas; y tambin los que, siendo obra del hombre, ests afectados al uso pblico de forma directa. La delimitacin del demanio natural plantea la cuestin de si dentro del mismo deben incluirse el mar litoral y el espacio areo sobre el territorio nacional. Sobre el primero la respuesta debe de ser afirmativa, pues tal lo consideran el art. 132 de la Constitucin y la Ley de Costas de 1988. En cuanto al espacio areo, la Ley de Navegacin Area de 1960 afirma slo la existencia de un derecho de soberana del Estado, solucin contraria a la que consagra la jurisprudencia francesa. B) Bienes afectados a un servicio pblico. Al respecto nos encontramos con dos concepciones: - Inicial y restrictiva, consagrada en el Cdigo Civil, que limita el concepto de los bienes demaniales en cuanto a la titularidad (por cuanto la afectacin a los servicios pblicos se refiere slo a los bienes del Estado, no a los de los Entes locales) y en cuanto a la finalidad de la afectacin, que se restringe a los servicios pblicos de la defensa nacional, con exclusin de los edificios o cuarteles, como se desprende de la enumeracin del art. 339. - Ampliada por la Ley del Patrimonio del Estado, que deja fuera de los bienes patrimoniales los afectos al uso general o a los servicios pblicos, precisando asimismo que los edificios propiedad del Estado en que se alojen rganos del mismo tendrn la consideracin de demaniales. (art. 1).

- Igualmente amplia es la concepcin de la legislacin local, que incluye los bienes inmuebles, en especial los edificios en que se alojen oficinas o cualesquiera servicios dentro del concepto de los bienes de servicio pblico. C) Bienes afectados a la Corona. El Patrimonio Nacional. Con respecto a los bienes de la Corona, el art. 342 del Cdigo Civil se remite a una ley especial sobre el Patrimonio Real. Hoy la cuestin se resuelve por la ley 23/1982, de 16 de junio, del Patrimonio Nacional, y el Reglamento para su aplicacin, aprobado por RD 485/1987, de 18 de marzo, que se remiten subsidiariamente a lo establecido en la Ley del Patrimonio del Estado. El Patrimonio Real, ahora Patrimonio Nacional, lo integran los bienes muebles e inmuebles de titularidad estatal afectados al uso y servicio del Rey y de los miembros de la Real Familia para el ejercicio de la alta representacin que la Constitucin y las leyes les atribuyen, y, en cuanto sea compatible con esa afectacin primordial, lo estarn asimismo a fines culturales, cientficos y docentes que determine el Consejo de Administracin (arts. 3 y 23 del Reglamento). Se incluyen en el Patrimonio Nacional los derechos de patronato o de gobierno y administracin sobre determinadas fundaciones. D) Bienes afectados al fomento de la riqueza nacional. Las minas. Art. 339 del Cdigo Civil, pero circunscribiendo la condicin demanial de la mina al momento anterior a su concesin a un particular. Esa calificacin demanial se hace para resaltar la inapropiabilidad de las minas mediante los modos comunes de adquisicin de la propiedad, por estar reservada a los cauces administrativos del permiso de investigacin y de la concesin. Pero las minas, una vez concedidas, no estn afectadas a un servicio ni al uso pblico, por lo cual el rgimen de su utilizacin y proteccin difiere sustancialmente del de los otros bienes demaniales. Rgimen similar se aplica a las aguas minero-medicinales y minero-industriales: previa autorizacin administrativa, corresponde el aprovechamiento preferente en terrenos privados al dueo de la superficie, y en terrenos de dominio pblico al que ha obtenido la autorizacin. Las aguas terrestres estn afectadas al fomento de la riqueza nacional y sus principales aprovechamientos se organizan por concesin administrativa a favor de los Entes pblicos o de particulares, una vez que la ley 29/1985 ha eliminado la adquisicin de los aprovechamientos por prescripcin adquisitiva. Las aguas compatibilizan los usos privativos con usos pblicos y generales. E) El subsuelo no minero. Podra sustentarse la propiedad del dueo de la superficie en base al art. 350 del Cdigo Civil. el propietario de un terreno es dueo de su superficie y de lo que est debajo de ella, y puede hacer en l las obras, plantaciones y excavaciones que le convengan..., pero se va imponiendo la tesis restrictiva, al sustraer al propietario otras utilizaciones del subsuelo. F) Los montes pblicos. La riqueza forestal no resultaba suficientemente protegida con los medios del rgimen de la propiedad privada, por lo cual la Ley de Montes de 1957 arbitr otros medios de proteccin de los montes pblicos catalogados, medios ciertamente exorbitantes, que los sitan en un rgimen de proteccin anlogo al de los restantes bienes de dominio pblico, declarndolos inalienables salvo autorizacin por ley, y deslindables y recuperables de oficio sin sujecin a plazo. La Administracin forestal, por su parte, dispone de una amplia potestad sancionadora. Pero no se excluye la imprescriptibilidad, adoptando un sistema intermedio, rechazando la prescripcin ordinaria, pero aceptando la extraordinaria de 30 aos, y con la exigencia de que la posesin del prescribiente lo sea en concepto de dueo, pblica, pacfica y no interrumpida (art. 64 del Reglamento de Montes). 4. LOS BIENES DE LOS ENTES LOCALES. LOS BIENES COMUNALES. A) Clases de bienes de las Entidades locales.

- Bienes de uso pblico. Bienes de aprovechamiento o utilizacin generales cuya conservacin y polica sean de la competencia de la Entidad local. - Bienes de servicio pblico. Destinados al cumplimiento de fines pblicos de responsabilidad de las Entidades locales. - Bienes patrimoniales. Propiedad de la Entidad local y no destinados a un uso pblico ni afectados a servicio pblico, que pueden constituir fuente de ingresos para el erario de la Entidad. - Bienes comunales. Categora de bienes definida en funcin de su aprovechamiento y disfrute en rgimen de explotacin colectiva y comunal. B) Origen y evolucin de la distincin entre bienes de propios y bienes comunales. El origen social y poltico de los bienes comunales se sita en las concesiones otorgadas a grupos de personas, a pueblos para la repoblacin de las tierras abandonadas a medida que avanzaba la Reconquista. La relacin jurdica entre los comuneros est ms cercana a la comunidad germnica, sin atribucin de cuotas de participacin, que a la copropiedad romana con divisin en partes alcuotas y posibilidad de hacer cesar el estado de indivisin por medio del ejercicio de la actio communi dividundo. En cuanto a la titularidad, inicialmente los bienes comunales tienen la consideracin de res communis omnium, pero a medida que se consolida la organizacin municipal se atribuye al Concejo, como representante de la totalidad del pueblo o de un grupo vecinal. Frente a estos bienes, los bienes de propios son los que producen renta con la que atender los presupuestos o gastos concejiles. Pero en el siglo XIX dejan de ser necesarios como fuentes de ingresos en el nuevo sistema fiscal y, al ser condenados los Municipios a su venta por la legislacin desamortizadora, arrastran consigo a muchos bienes comunales, legalmente exceptuados, pero calificados de propios porque, aunque se disfrutaban por sorteo entre los vecinos, stos satisfacan un cnon. C) Los montes vecinales en mano comn. De los bienes comunales salvados de la desamortizacin se desgajan los montes vecinales o parroquiales, para dotarlos de un rgimen jurdico singular y especfico. Sobre los mismos, especialmente sobre los montes parroquiales gallegos, se establece una jurisprudencia que los califica de comunidad de tipo germnico, con titularidad de los grupos de vecinos que los disfrutan. Esto se expresa legislativamente en la Compilacin Foral de Derecho Civil de Galicia de 1963 y en la Ley de 27 de julio de 1968 sobre montes vecinales. La ltima regulacin sobre la materia se encuentra en la Ley sobre Montes Vecinales en Mano Comn, de 11 de noviembre de 1980, que los define como aquellos terrenos de naturaleza especial que, con independencia de su origen y de su destino forestal, agrcola o ganadero, pertenezcan a agrupaciones vecinales en su calidad de grupos sociales y no como Entidades administrativas, cuya titularidad dominical corresponde, sin asignacin de cuotas, a los vecinos integrantes en cada momento del grupo comunitario de que se trate, y vengan aprovechndose consuetudinariamente en mano comn por los miembros de aquellos en su condicin de vecinos con casa abierta con humos. Los montes vecinales, por definicin legal, son propiedades privadas que se rigen por su ley especial y, supletoriamente, por el Cdigo Civil, las cuestiones sobre propiedad se atribuyen por regla general a los Tribunales civiles, pero los rasgos administrativos no desaparecen de su rgimen jurdico. Son indivisibles, inalienables, imprescriptibles e inembargables, y no estn sujetos a impuestos territoriales. Son objeto de una intensa proteccin administrativa a travs de los Jurados de montes vecinales en mano comn, presididos por quien designe la Comunidad Autnoma o el Gobernador Civil, y que se encargan de clasificar los terrenos como montes vecinales, atribuyendo inicialmente la propiedad a la comunidad de que se trate y declarando su exclusin del Catlogo de Montes de Utilidad Pblica y del inventario de bienes municipales. La Administracin es competente para su deslinde y amojonamiento. En el caso de extincin de la comunidad vecinal titular, la Entidad

local menor o el Municipio en cuyo territorio radique el monte regular su disfrute y conservacin en las condiciones establecidas para los bienes comunales en la Ley de Rgimen Local. 5. NATURALEZA DEL DOMINIO PBLICO Los primeros tericos de la distincin entre el dominio pblico y el privado mantienen que el dominio pblico no es susceptible de ser objeto de propiedad (PROUDHON). La afectacin de los bienes demaniales al uso pblico se presenta como incompatible con el derecho de propiedad, ostentando el Estado simples poderes de guardia y custodia. La escuela del servicio pblico (DUGUIT, JEZE) considera suficiente la nocin de competencia para explicar las facultades de la Administracin sobre los bienes de dominio pblico. La jurisprudencia francesa considera al dominio pblico una propiedad, y a la Administracin como titular de las facultades y poderes propios del derecho real de dominio, aceptando como necesaria y conveniente la asimilacin del demanio a la propiedad. La controversia sobre la naturaleza de estos bienes tiene eco en Espaa. COLMEIRO sigue la postura de Proudhon, afirmando que los bienes de dominio pblico pertenecen al dominio eminente y derivan del derecho de soberana. Posteriormente, FERNNDEZ DE VELASCO denuncia que la consideracin del dominio pblico como una verdadera propiedad es contraria a la tradicin de nuestro Derecho, trayendo causa del Derecho francs. El Cdigo Civil no resuelve la cuestin de modo terminante, cuidndose de no emplear el trmino propiedad en relacin con los bienes de dominio pblico (arts. 338 y ss.). 6. LAS ADMINISTRACIONES TITULARES DEL DEMANIO Por inspiracin francesa e italiana, y por falta de mencin en el Cdigo Civil de los bienes de dominio pblico pertenecientes a establecimientos pblicos (actuales Organismos autnomos), la doctrina espaola sostiene que la titularidad sobre el demanio corresponde a las colectividades territoriales, negando a los herederos de los establecimientos pblicos y en general a los Organismos de la Administracin institucionalizada o especializada la posibilidad de ser propietarios de bienes de dominio pblico, lo que se intenta justificar legalmente en base al art. 10 de la Ley de Rgimen Jurdico de las Entidades Estatales Autnomas: los bienes que el Estado adscriba los Organismos autnomos para el cumplimiento de sus fines conservarn su calificacin jurdica originaria. Los Organismos que reciben dichos bienes no adquieren su propiedad, y los habrn de utilizar exclusivamente para el cumplimiento de sus fines, bien en forma directa, bien mediante la percepcin de sus frutos o rentas. Por su parte, el art. 48.3 de la LOFAGE establece que los bienes y derechos que la Administracin del Estado adscriba a los Organismos autnomos conservarn su calificacin originaria, correspondiendo a estos ltimos ejercer las prerrogativas relativas al dominio pblico a efectos de su conservacin, administracin y defensa. Pero ninguno de los dos preceptos niega la posibilidad de que los Organismos autnomos sean titulares de bienes de dominio pblico, pues slo se refieren a los que les adscriba la Administracin del Estado. La tesis de que los Organismos autnomos no pueden ser propietarios de bienes patrimoniales, pero s de dominio pblico, parece deducirse del art. 84 de la Ley del Patrimonio del Estado: los bienes inmuebles propiedad de los Organismos autnomos, integrados por ende en sus respectivos patrimonios, que no sean necesarios para el cumplimiento directo de sus fines, se incorporarn al Patrimonio del Estado.

Para algunos Entes no territoriales se reconoce explcitamente la titularidad sobre bienes de dominio pblico. As, en el caso de las Universidades, el art. 53.2 y 3 de la Ley de Reforma Universitaria establece que las Universidades asumirn la titularidad de los bienes estatales de dominio pblico que se encuentren afectos al cumplimiento de sus funciones, exceptuando en todo caso los bienes que formen parte del Patrimonio Histrico-Artstico Nacional. En lo que si existe unanimidad es en no admitir el carcter demanial de los bienes pertenecientes a la Administracin corporativa, aun cuando estn afectados a los usos corporativos. 7. OBJETO Y EXTENSIN DE LA DEMANIALIDAD La doctrina dominante entiende que las razones que justifican el rgimen de proteccin demanial para los inmuebles de dominio pblico valen para ciertos bienes muebles. Lo importante es que se trate de bienes irremplazables, no fungibles. En nuestro Derecho, el criterio bsico para definir la demanialidad es la afectacin. El rgimen demanial y su proteccin especial se extiende tambin a las cosas accesorias, siempre que sean complemento indispensable. Se discute tambin si el rgimen de demanialidad puede tener por objeto derechos reales limitados sobre cosas ajenas o privadas, dando lugar a los derechos reales demaniales. DIEZ PICAZO entiende que no se excluye esta posibilidad. 8. AFECTACIN Y DESAFECTACIN. COMIENZO Y CESE DE LA DEMANIALIDAD La afectacin del bien a un destino pblico es el elemento fundamental para calificarlo de demanial. El inicio de la afectacin no se produce igual en todos los bienes de dominio pblico. Los bienes de dominio pblico natural o necesario adquieren el carcter demanial en funcin de dos elementos: a) la aplicacin de un precepto de carcter general que establezca esa condicin para todo un gnero de bienes; b) que en el bien en concreto se den las caractersticas fsicas que permitan considerarlo incluido en aqul. En cuanto al cese de la demanialidad, se producir en primer lugar por la derogacin o modificacin de la norma calificadora, y tambin por degradacin o desnaturalizacin. En el dominio pblico artificial (bienes de condiciones fsicas similares a otros de propiedad privada), el comienzo de la demanialidad se produce en virtud de una actividad administrativa que lo incorpora al rgimen jurdico propio de la demanialidad. Es lo que se conoce como afectacin del bien a un uso o servicio pblico, pudiendo resultar formalmente de un acto administrativo o de una situacin de hecho. El art. 8 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales regula las siguientes clases de afectacin: a) Afectacin expresa a un uso o servicio pblico, haciendo el cambio a travs de un expediente que acredite la legalidad y oportunidad de la afectacin, y que deber ser resuelto por la Corporacin local previa informacin pblica durante un mes, y mediante acuerdo adoptado con el voto favorable de la mayora absoluta del nmero legal de miembros de la Corporacin.

b) Afectacin implcita, sin necesidad de instruccin de expediente especfico. Tiene lugar cuando la vinculacin del bien deriva expresa o implcitamente de actos de la Corporacin local dictados con iguales o mayores solemnidades que cuando se produce la afectacin expresa. c) Afectacin presunta, sin necesidad de actos formales, producida automticamente por la adscripcin de bienes patrimoniales por ms de 25 aos a un uso o servicio pblico o comunal, o cuando la Entidad local adquiere por usucapin el dominio de una cosa que hubiera estado destinada a un uso o servicio pblico o comunal. Con respecto a los bienes del Estado, la Ley del Patrimonio slo contempla dos tipos de afectacin: la expresa, mediante Orden del Ministerio de Economa y Hacienda, complementada con un acto de recepcin por el representante del Ministerio u Organismo al que quede adscrito el bien; y la implcita, referida slo al supuesto de adquisiciones de bienes a travs de expropiacin forzosa. El cese de la demanialidad se produce a travs de la desafectacin (art. 341 del Cdigo Civil), que puede revestir las mismas formas que la afectacin. El Reglamento de Bienes de las Corporaciones locales de 1955 regulaba slo la desafectacin presunta (art. 8.5): se entender asimismo producida sin necesidad de acto formal la desafectacin de los bienes de dominio pblico y de los comunales, que se convertirn en bienes de propios, cuando hubieren dejado de utilizarse durante veinticinco aos en el sentido de la afectacin pblica o comunal. El vigente Reglamento de Bienes de 1986 no regula la desafectacin presunta, por lo que slo podr tener lugar de forma expresa a travs de expediente en el que se acredite su oportunidad y legalidad, sin que su conversin en patrimoniales se entienda efectuada hasta su recepcin formal. 9. MUTACIONES DEMANIALES El Captulo II del Ttulo IV de la Ley del Patrimonio del Estado (arts. 124 y 125) contempla como supuesto nico de mutacin demanial el producido por cambio de destino o afectacin de los bienes del Estado. Se resuelve motivadamente por el Ministerio de Economa y Hacienda, previa audiencia de los ministerios interesados; las discrepancias entre los Ministerios son resueltas por el Consejo de Ministros. La mutacin demanial puede afectar a la titularidad, como ocurre en los supuestos de sucesin entre Entes pblicos (fusin de dos Municipios en uno o agregacin de parte de un Municipio a otro); tambin se altera la titularidad demanial cuando se produce una transferencia de la competencia sobre el servicio pblicos al que los bienes estn afectos a favor de un Ente territorial distinto del que la ostentaba. Se plantea si puede el Estado, sin expresa autorizacin legal, desposeer a travs de la expropiacin a otro Ente territorial de una dependencia demanial. En nuestro Derecho no cabe tal posibilidad en contra de la voluntad del Ente al que se pretende expropiar. Slo es posible el mutuo acuerdo o la intervencin legislativa. TEMA IX. UTILIZACIN Y PROTECCIN DEL DOMINIO PBLICO 1. DEBERES DE CONSERVACIN Y CLASES DE UTILIZACIN DEL DOMINIO PBLICO La titularidad de los bienes demaniales conlleva una serie de deberes y responsabilidades. Los deberes de la Administracin pueden comenzar con anterioridad a la propia existencia de los

bienes, por el presunto deber de construirlos, aunque no existen recursos o acciones hbiles para exigir de la Administracin la realizacin de determinadas obras para el soporte de dependencias demaniales de uso o servicio pblico. Pero en el caso de obras pblicas necesarias y mantenimiento de dependencias demaniales ya existentes, procede aceptar la responsabilidad de la Administracin como supuesto claro de funcionamiento anormal de los servicios pblicos (art. 40 LRJAE), cuando los daos a los particulares son consecuencia directa de la falta de obras absolutamente imprescindibles o del mal estado de las dependencias; responsabilidad administrativa que se admite sin perjuicio de las posibles responsabilidades personales de autoridades y funcionarios. Las formas o clases de utilizacin son varias, dependiendo de las distintas clases de afectacin del dominio pblico. El Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales ofrece una clasificacin de las formas de utilizacin del dominio pblico: 11. Uso comn. Corresponde por igual a todos los ciudadanos. a. General. No concurren circunstancias singulares. b. Especial. Concurren circunstancias especiales. 12. Uso privativo. Ocupacin de una porcin del dominio pblico excluyendo su utilizacin por los dems interesados. 13. Uso normal. Conforme con el destino principal del dominio pblico. 14. Uno anormal. No conforme con el destino principal del dominio pblico (art. 75 RD 1372/1986, de 13 de junio). 2. LA UTILIZACIN DE LOS BIENES AFECTADOS A LOS SERVICIOS PBLICOS En principio, los bienes afectos a los servicios pblicos se utilizan por los propios rganos de la Administracin, sin participacin de otros sujetos. En otros casos, esa utilizacin directa es compatible con un uso restringido a favor de los administrados (transportes pblicos,...), que lo utilizan a travs de la organizacin del servicio. 3. EL USO COMN GENERAL. LOS COLINDANTES DE LAS VAS PBLICAS La utilizacin colectiva o uso comn corresponde a las vas pblicas terrestres, mar territorial y sus riberas, riberas de los ros y cursos de agua. En ocasiones, los usuarios pueden incluso aprovecharse de los frutos del bien, como ocurre en el caso de la caza o de la pesca. El uso comn general se rige por los principios de libertad, igualdad y gratuidad. El principio de libertad se consagra en diversos preceptos: art. 76 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales, art. 31 de la Ley de Costas. En la actualidad, la regla de la libertad se encuentra relativizada por la preocupacin por el medio ambiente, convirtindose el uso comn cada vez ms en un uso especial ni libre ni gratuito. 4. EXCEPCIONES AL USO COMN GENERAL. LOS USOS COMUNES ESPECIALES

El uso comn especial puede sujetarse a la concesin de una licencia, aunque no necesariamente. La concesin se realizar directamente, o bien mediante licitacin o por sorteo. Dichas concesiones, cuando se refieran a las cualidades personales del sujeto o sean de nmero limitado, no sern transmisibles; las dems sern transmisibles si as se prev en las Ordenanzas (art. 77 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales). El uso comn especial se hace especialmente patente en el campo de la circulacin automvil, justificando el concepto de peligrosidad la exigencia de una licencia o autorizacin especial de aptitud del sujeto (permiso de conduccin) y de ausencia de defectos en los vehculos (permiso de circulacin). Ese uso comn especial se extiende a los aparcamientos en la va pblica, pero slo en determinados casos (zona azul, aparcamientos vigilados). Uso comn especial es tambin el de los servicios de transporte colectivo (autobuses urbanos) o individual (taxis). Otras manifestaciones de uso comn especial se dan en la utilizacin colectiva de museos cuando se exige el pago de una tasa, o en actividades sometidas a licencia, como la pesca. 5. LAS UTILIZACIONES PRIVATIVAS DE LOS BIENES AFECTADOS AL USO PBLICO. ESTACIONAMIENTOS Y OCUPACIONES La utilizacin privativa sobre bienes afectados al uso general supone una derogacin del principio de igualdad a favor de un particular. Constituye un uso anormal, por excepcional, del dominio pblico. No se aplican los principios de gratuidad y libertad. Slo puede nacer de un acto expreso de la Administracin, en que valore la oportunidad y conveniencia del otorgamiento. Las utilizaciones privativas sern diferentes segn se requiera o no la realizacin de una obra que suponga la transformacin fsica del bien. En nuestro Derecho, para el Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales, el uso privativo sin transformacin no es sino un uso especial sujeto a licencia, en tanto que las ocupaciones privativas son usos anormales que requieren concesin (arts. 77 y 78). La Ley del Patrimonio, somete las autorizaciones y las concesiones sobre el dominio pblico al mismo rgimen (arts. 126 a 128). La Ley de Puertos de 1992 distingue entre estacionamientos y ocupaciones, regulando de forma distinta las autorizaciones para realizar obras e instalaciones temporales y desmontables, y las concesiones para construir obras e instalaciones no desmontables o por plazo superior a 3 aos (art. 63). Con respecto a los simples estacionamientos, ocupacin privativa que no comporta la realizacin de obras que alteren fsicamente el bien, requieren autorizacin o licencia administrativa, disponiendo la Administracin de amplias facultades en lo relativo al otorgamiento (discrecionalidad) y renovacin (precariedad) y en la fijacin de las condiciones. La revocacin del permiso de estacionamiento no comporta indemnizacin, pero debern motivarse las circunstancias que la justifican, previa audiencia del titular de la autorizacin. Sin embargo, y pese a lo anterior, existen gradaciones dentro de la precariedad, pudiendo distinguirse entre una precariedad de primer grado, que obliga a indemnizar por la revocacin, y una precariedad excepcional, que dispensa de las consecuencias indemnizatorias. Las ocupaciones constituyen una utilizacin privativa anormal, pero que no impide el uso general. Al suponer una transformacin, una obra definitiva, son objeto de concesin. Ejemplo de ocupacin es un quiosco en la va pblica. Las concesiones se regulan con carcter general en la Ley del Patrimonio del Estado (arts. 126 a 128) y en el Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales (arts. 79 a 91). La doctrina y jurisprudencia francesas califican la concesin de contrato administrativo.

El Derecho espaol ofrece base suficiente como para llegar asimismo a la conclusin de que se trata de contratos administrativos. En cuanto al procedimiento para otorgar concesiones demaniales, su naturaleza es anloga al procedimiento de seleccin de contratistas, respondiendo al principio de igualdad de oportunidades y eleccin del proyecto ms idneo a los intereses generales. Se regula en el Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales (arts. 82 a 91), inspirado en la Ley General de Obras Pblicas de 1877. Los trmites son los siguientes: - Cuando alguien pretende una ocupacin privativa del dominio pblico, presentar una memoria explicativa de la utilidad. Si la Corporacin la admite a trmite, encarga a sus tcnicos la redaccin de un proyecto o convoca concurso de proyectos durante un plazo mnimo de 1 mes, en cuyo caso podr ofrecer al titular del proyecto elegido: a) adquirir el proyecto mediante el pago de cierta suma; b) obligar al adjudicatario a pagar el importe; c) reservarse un derecho de tanteo sobre la adjudicacin. - La Corporacin elegir el proyecto ms apropiado a los intereses pblicos, pudiendo introducir las modificaciones que considere oportunas. - Aprobado el proyecto, se convocar licitacin para adjudicarlo, en la que podr tomar parte cualquier persona. Habr un perodo de informacin pblica durante 30 das. - El peticionario inicial tendr derecho de tanteo si participa en la licitacin y entre su propuesta econmica y la que haya resultado elegida no exista diferencia superior a un 10%. El mismo derecho ostenta el titular del proyecto elegido en el concurso previo de proyectos, si en las bases del mismo se otorgaba como premio tal derecho. Si ambos hacen uso del derecho, el concurso se resolver a favor de la propuesta ms econmica o por el sistema de pujas a la llana. - Cuando se trate de una ocupacin privativa y anormal, deber justificarse la conveniencia pblica de la utilizacin respecto del uso normal, valorndose especialmente el dao o perjuicio que pueda producirse, incrementndose la cuanta de las garantas provisionales y definitivas. Las concesiones se otorgan con la insercin de una clusula de neutralidad (salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de terceros). Mediante la misma, la Administracin excluye cualquier otro derecho concedido con anterioridad sobre la misma dependencia demanial, y por otra parte, limita su responsabilidad para el caso de que la concesin incida sobre propiedades particulares. Las concesiones se otorgan por plazo limitado, que la Ley del Patrimonio sita en un mximo de 99 aos (art. 126), y lo mismo el Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales (art. 79). La situacin contractual originada por la concesin demanial puede terminar por el ejercicio de la facultad de libre rescate, si se estipul, o por incumplimiento de las condiciones pactadas. La situacin del concesionario es la propia de los titulares de un derecho real, pudiendo defender su derecho frente a terceros por los modos y acciones propios del Derecho civil. Los conflictos entre la Administracin y el concesionario tienen carcter administrativo, sustancindose ante la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, salvo que la Administracin pretenda desconocer la situacin posesoria del concesionario, en cuyo caso podr defenderse con acciones interdictales en la Jurisdiccin civil.

6. LAS UTILIZACIONES PRIVATIVAS CONFORMES CON LA AFECTACIN Determinadas dependencias demaniales se constituyen precisamente con la finalidad de facilitar un uso y disfrute exclusivo por los particulares (sepulturas en los cementerios, tiendas en los mercados pblicos). En estos casos, es posible distinguir dos tipos de uso: un uso general y un uso privativo de los particulares a quienes se otorga la concesin. Ambos usos son normales, pues estn conformes con la afectacin de una y otra parte. Tambin constituyen usos privativos normales los que derivan de la explotacin de los bienes calificados de dominio pblico por estar afectados a la riqueza nacional. En estos casos la calificacin demanial tiene por objeto regular el aprovechamiento por los particulares, constituyendo por el contrario un uso anormal o infrecuente la utilizacin por la Administracin a travs de la tcnica de la reserva demanial, que trata de garantizar la explotacin de determinadas sustancias mineras por la propia Administracin. Los usos privativos son normalmente consuntivos, lo que significa que el aprovechamiento lo es en sentido jurdico en cuanto el bien concedido pasa al patrimonio del particular concesionario, como ocurre con las minas o en las concesiones de aguas para riegos. En otros casos, es una utilizacin no consuntiva (caudal de agua para el aprovechamiento hidroelctrico que despus retorna al cauce del ro y es susceptible de ulteriores usos pblicos y privativos). 7. LOS APROVECHAMIENTOS COMUNALES Son aprovechamientos comunales los colectivos, circunscritos a la totalidad o parte de los vecinos del Municipio. Para evitar que se abuse de la condicin vecinal en los pueblos titulares de bienes comunales, la ley permite a los Ayuntamientos y Juntas vecinales que, de acuerdo con normas consuetudinarias y Ordenanzas locales tradicionalmente observadas, viniesen ordenando el disfrute y aprovechamiento de bienes comunales, mediante concesiones peridicas de suertes o cortas de madera a los vecinos que impongan a los vecinos como condicin previa, para participar en los aprovechamientos forestales indicados, determinadas condiciones de vinculacin y arraigo o de permanencia, segn costumbre local, siempre que tales condiciones, y la cuanta mxima de las suertes o lotes, sean fijadas en Ordenanzas especiales, aprobadas por el rgano competente de la Comunidad Autnoma, previo dictamen del rgano consultivo superior del Consejo de Gobierno de aqulla, si existiere, o, en otro caso, del Consejo de Estado (art. 75.4 del Texto Refundido sobre Rgimen Local de 18 de abril de 1986). El propio Texto Refundido regula el orden de preferencia y la forma de los aprovechamientos: 7. El aprovechamiento se efectuar preferentemente en rgimen de explotacin colectiva o comunal. 8. Cuando el aprovechamiento y disfrute general sea impracticable, regir la costumbre u Ordenanza local, y en su defecto se adjudicarn lotes o suertes a los vecinos, en proporcin directa al nmero de familiares a cargo e inversa a la situacin econmica. 9. Si esa forma de aprovechamiento y disfrute fuera imposible, el rgano competente de la Comunidad Autnoma podr autorizar la adjudicacin en pblica subasta, mediante precio, dando preferencia a los postores que sean vecinos. 8. LA PROTECCIN DEL DOMINIO PBLICO. FUNDAMENTO Y CLASES DE PROTECCIN El dominio pblico se protege frente a los ataques o usurpaciones ilegtimos de terceros, igual que los bienes privados. Los tipos penales que protegen la propiedad privada son aplicables a

los bienes de dominio pblico, aunque pueden darse agravantes o incluso una legislacin especialmente protectora. El dominio pblico puede tambin protegerse a travs de las normas civiles que regulan la proteccin de los bienes privados. Pese a lo anterior, han surgido potestades administrativas de accin ms directa y contundente. Por una parte, las reglas que determinan que los bienes de dominio pblico no son susceptibles de propiedad privada, y que determinan el establecimiento de los principios de imprescriptibilidad, inalienabilidad e inembargabilidad. Por otra parte, nos encontramos con medios procesales ofensivos, como las facultades de deslinde, reintegro posesorio, reivindicacin directa, y los represivos para castigar los atentados al dominio pblico, como la potestad sancionadora directa. Y tambin hay que destacar las ventajas de la inscripcin en determinados registros catlogos, como las presunciones posesorias favorables o el enervamiento de acciones. La mayor parte de estos medios de proteccin constituyen el rgimen jurdico bsico de proteccin de todos los bienes de la Administracin. En el Derecho comparado, el rgimen exorbitante de proteccin se circunscribe a los bienes demaniales. 9. IMPRESCRIPTIBILIDAD La imprescriptibilidad supone que, frente a la posibilidad de los bienes privados ajenos por quien los posee durante cierto tiempo, los bienes de dominio pblico no pierden su condicin, ni la Administracin su titularidad, cualquiera que sea el tiempo de posesin por los particulares. La regla de la imprescriptibilidad es recogida ya en Las Partidas. En la actualidad se considera implcita en el art. 1936 del Cdigo Civil. En trminos ms contundentes se afirma en el art. 132 de la Constitucin. En la legislacin administrativa se recogi en la Ley de Rgimen Local de 1955, y se sanciona ahora en la Ley de Bases de Rgimen Local (art. 80). Histricamente se admita la excepcin de la prescripcin inmemorial, que operaba por el transcurso de un perodo de tiempo extraordinario (100 aos). Esta regla sigue aceptndose en el Derecho italiano. En nuestro tiempo, la regla de la imprescriptibilidad sufre un duro golpe con la admisin de la tcnica de las desafectaciones tcitas, que posibilitan, por falta de la afectacin durante cierto tiempo del bien al servicio o uso pblico, su conversin en bien de dominio privado de la Administracin. La desafectacin tcita fue admitida en el Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales de 1955, que estableca un plazo de 25 aos, momento a partir del que podan comenzar a contarse por los particulares poseedores del bien los plazos ordinarios (10 o 20 aos) o extraordinarios (30) de prescripcin establecidos en el Cdigo Civil. A favor de la desafectacin tcita, Garca de Enterra esgrime su implcito reconocimiento por el art. 341 del Cdigo Civil. Pero la tcnica de las desafectaciones tcitas no lleg a admitirse en la legislacin estatal, y en la actualidad ni siquiera se recoge en el Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales de 1986. Por la regla de la imprescriptibilidad, tampoco pueden adquirirse por prescripcin servidumbres sobre los mismos, ni cualesquiera otros derechos de aprovechamiento.

Otro efecto importante de la imprescriptibilidad es la imprescriptibilidad de la propia accin para exigir de los particulares la reparacin o indemnizacin de los daos ocasionados. Por ultimo, sealar que la prescriptibilidad se admite entre Entidades pblicas territoriales. 10. INALIENABILIDAD E INEMBARGABILIDAD La regla de la inalienabilidad tiene su origen en la prohibicin de venta de los bienes reales sin autorizacin de los Parlamentos o Cortes. Con la Revolucin francesa se ir afirmando como una simple necesidad de defensa de los bienes afectados a una utilidad pblica. Actualmente, la antigua prohibicin de venta de bienes reales se traduce inicialmente en la exigencia de ley para vender o hipotecar bienes o derechos del Estado (art. 6 de la Ley de Administracin y Contabilidad de la Hacienda Pblica de 1911). Esta regla fue limitada a los bienes que superaran determinado valor (4.000 millones de pesetas), y finalmente suprimida por la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, que habilita al Ministerio de Hacienda para vender bienes valorados hasta 3.000 millones de pesetas, mientras que la competencia para enajenar los bienes del Estado cuyo valor sobrepase dicha cantidad corresponde al Consejo de Ministros. La regla de la inalienabilidad se superpone a las prohibiciones o limitaciones competenciales, encontrando su fundamento en el carcter extracomercial del demanio, del que no se puede disponer mientras est afecto a una utilidad pblica. Anlogo fundamento encuentran los principios de inembargabilidad y de prohibicin de dar los bienes demaniales en garanta hipotecaria, pues podran originar, en caso de incumplimiento de obligaciones determinadas, la venta forzosa de los bienes. La inalienabilidad y la inembargabilidad operan slo frente a la privatizacin del dominio pblico, no impidiendo la transmisibilidad o sucesin en la titularidad del dominio pblico entre Entes pblicos, ni la posibilidad, cuando legalmente se prevea, de establecer derechos reales administrativos, concesiones sobre el dominio pblico. En el caso de que se vulnere la inalienabilidad transmitiendo los bienes a particulares con arreglo al Derecho civil, se produce la nulidad absoluta o de pleno derecho. En el caso de disposicin de bienes de dominio privado de la Administracin con infraccin de las reglas sobre prohibicin de ventas, procedimientos o distribucin de competencias entre los diversos rganos de la Administracin, se produce la simple anulabilidad. 11. LA AUTOTUTELA DEL DOMINIO PBLICO. LA RECUPERACIN DE OFICIO EN CUALQUIER TIEMPO La potestad de recuperacin de oficio no tiene ms especialidad que la de no estar sujeta al plazo de un ao, por lo que dicha diferencia no le confiere una naturaleza especial respecto de la de reintegro posesorio de que la Administracin dispone para proteger todos sus bienes dentro del plazo de un ao contado desde el da siguiente al de la usurpacin. 12. LA POTESTAD SANCIONADORA La doctrina espaola entiende que para la conservacin del dominio pblico, se reconoce a la Administracin, igual que en otros ordenamientos, como el francs, una potestad sancionadora directa. Pero esto debe matizarse.

No es exacto afirmar que la Administracin francesa disponga de una potestad sancionadora directa en la proteccin del dominio pblico, pues corresponde bien a los Tribunales de Polica, que pertenecen al Orden Penal, bien a los Tribunales administrativos. La Administracin slo dispone de un poder de polica de orden pblico y de un poder de polica de conservacin, que no implican la posibilidad de imponer directamente sanciones a los particulares. En el Derecho espaol, no es posible hablar de una potestad sancionadora general de la Administracin en defensa de sus bienes patrimoniales ni de los demaniales, pues no se reconoce en las regulaciones generales de los bienes de la Administracin. Pero la potestad sancionadora goza de gran tradicin en nuestro Derecho, regulndose en leyes sectoriales sobre determinados bienes pblicos, como aguas, montes, minas o el Patrimonio HistricoArtstico. La Administracin impone las sanciones directamente, bajo la revisin posterior, si procede, de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa. La ausencia de una regulacin general y la descripcin de infracciones y sanciones en leyes sectoriales permite tachar de inconstitucionales, por contradecir la legislacin bsica estatal, algunas leyes autonmicas, como la Ley 7/1986, de 23 de julio, reguladora del Patrimonio de la Comunidad de Madrid.

TTULO SEGUNDO - LOS BIENES PBLICOS EN PARTICULAR TEMA X. LAS AGUAS TERRESTRES 1. LOS SISTEMAS DE TITULARIDAD SOBRE LAS AGUAS La primera cuestin que se plantea acerca del rgimen jurdico de las aguas es la asignacin de la titularidad. En principio caben dos soluciones: o siguen el rgimen de propiedad de los predios ribereos, o constituyen una propiedad separada de la superficie aledaa. En el segundo caso, cabe que sean cosas comunes, res nullius, susceptibles de apropiacin por cualquier particular, o no susceptibles de apropiacin por estar definidas como pblicas y reservadas a la colectividad. La adopcin de uno u otro sistema est en estrecha relacin con el problema de la escasez del agua. En el Derecho romano eran cosas comunes, susceptibles de apropiacin por los particulares, lo que favoreca el sistema ribereo. Pero sobre las aguas de los ros navegables y flotables se aplicaba una especial proteccin, prohibiendo su aprovechamiento particular. La doble clasificacin anterior pasa al Derecho europeo para configurar un sistema en la asignacin de la titularidad de las aguas superficiales y subterrneas. En nuestros das, la titularidad de las aguas se independiza de la titularidad dominical de los predios. En el Derecho francs, el Cdigo Civil napolenico declara nicamente de dominio pblico los ros navegables y flotables. Esto se amplia por leyes de 1910 y 1964 a los supuestos en que la corriente alimenta un ro navegable o es necesaria para el riego, usos industriales, alimentacin de la poblacin o proteccin contra las inundaciones, siendo precisa una clasificacin administrativa para cambiar la naturaleza del agua. Las restantes aguas superficiales siguen

siendo cosas comunes y directamente aprovechables por el propietario de la superficie si son subterrneas, o por el ribereo, si son superficiales. Dentro de las aguas comunes se distingue aguas colectivas y aguas propiamente privadas. Aguas colectivas son aquellas que no siendo demaniales ni totalmente privadas, se aprovechan por el ribereo para el riego o con fines industriales. Sobre ellas la Administracin ostenta poderes de polica para asegurar el funcionamiento del sistema. Se configuran tambin regmenes especiales para las aguas subterrneas; se establecen regmenes excepcionales de concesiones para los aprovechamientos hidroelctricos, que se imponen en todo caso a los ribereos previa indemnizacin. En el Derecho italiano, el Cdigo de 1865 mantiene la consideracin de las aguas como res omnium comunis; se califican como aguas demaniales o pblicas nicamente los ros y torrentes, mientras los cursos menores quedan a disposicin de los propietarios de los fundos ribereos, que pueden usarlos libremente para el riego. Pero la Ley de Obras Pblicas de 1865 incorpora al dominio pblico todas las aguas que puedan servir un inters pblico. La energa hidrulica transformable en energa elctrica y su aplicacin industrial hace que se constituya en presupuesto fundamental de la economa italiana la sustraccin de todas las aguas de alguna importancia a la economa privada, proclamando un monopolio del Estado. El art. 822 del Cdigo Civil considera aguas pblicas los ros, torrentes y las otras aguas definidas como pblicas en las leyes. La demanialidad debe materializarse en un acto de clasificacin administrativa de naturaleza declarativa, que no genera derecho a indemnizacin en caso de privacin de los aprovechamientos privados. Tambin destaca la existencia de Tribunales de Aguas formados por Magistrados y funcionarios. 2. DERECHO HISTRICO ESPAOL Y REGULACIN DE LAS AGUAS EN LAS LEYES DE 1866 Y 1879 A) El sistema romano de las Partidas y la publificacin de las aguas en el Reino de Valencia En Las Partidas aparece el sistema romano de las cosas comunes. Se afirma que los ros, junto con los puertos y los caminos pblicos, pertenecen a todos los hombres comunalmente. En cuanto a las riberas de los ros, pertenecen al seoro de aquellos cuyas son las heredades a que estn ayuntadas, pero estn sujetas a servidumbre. Es tambin libre el aprovechamiento de la fuerza del agua para la construccin de molinos en terreno propio o del Rey o del Comn del Concejo. En cuanto a los ros navegables, se prohben las construcciones que entorpezcan la navegacin. Es frecuente la inclusin de las aguas, corrientes y no corrientes, en los documentos de constitucin o formacin de seoros. Cosas comunes, pero sujetas a la potestad pblica de los reyes, las aguas de los ros estaban bajo la custodia regia o la del seor, que podan conceder usos privativos. En el Reino de Valencia se da un mayor intervensionismo. Se consideran aguas pblicas y comunales, en cuanto regala del Prncipe, los ros navegables y no navegables, y todas las aguas de perenne y continuo curso, aunque nazcan en terreno de dominio particular. Slo se consideran de dominio privado las que teniendo origen en territorio de privado dominio, por su corta cantidad o por no ser perenne no pueden emplearse en utilidad pblica. Sobre las primeras el Prncipe puede disponer a su arbitrio, y ningn otro sin real licencia. B) El liberalismo econmico y la reaccin de los moderados El sistema del Antiguo Rgimen pierde su fuerza con el liberalismo econmico radical, que procede a la abolicin de los seoros jurisdiccionales y de sus privilegios. Se instaura el principio de libre establecimiento de industrias sin permiso ni licencia. Por Real Decreto de 19 de noviembre de 1835 se reitera el fin del rgimen pblico especial de intervencin de las aguas en Catalua, Valencia y Mallorca.

A partir de 1845, con los Liberales moderados y la recepcin del sistema administrativo francs, se impone una relativa publificacin de las aguas. La creacin de la Jurisdiccin ContenciosoAdministrativa supone la exclusin de la Jurisdiccin civil de los litigios que origina la intervencin administrativa sobre las aguas. C) Las Leyes de Aguas de 1866 y 1879 La Real Orden de 29 de abril de 1860 aprueba las bases para la autorizacin de obras y concesiones de aguas. La Ley de Aguas de 3 de agosto de 1866 declara pblicas las aguas que nacen continua y discontinuamente en terrenos de dominio pblico, las de los ros, y las continuas o discontinuas de manantiales o arroyos que corren por sus cauces naturales. Los mismos criterios se mantienen en la Ley de Aguas de 13 de junio de 1879, pero no incluye las aguas martimas, y slo va precedida de un Prembulo. Los usos comunes se admiten junto con los aprovechamientos especiales, admitindose la posibilidad de que el aprovechamiento de aguas concedido para determinada finalidad sea expropiado a favor de otro legalmente preferente. Se establece el siguiente orden: 1. Abastecimiento de poblaciones; 2. Abastecimiento de ferrocarriles; 3. Riegos; 4. Canales de navegacin; 5. Molinos y otras fbricas, barcas de paso y puentes flotantes; 6. Estanques para viveros o criaderos de peces. Dentro de cada clase tienen preferencia las empresas de mayor importancia y utilidad, y en igualdad de condiciones, las que primero hubieran solicitado el aprovechamiento. Se admite la adquisicin del derecho por prescripcin. Pero esta legislacin no contempla los aprovechamientos hidroelctricos. El Real Decreto de 14 de junio de 1921 suspende la aplicacin de la Ley de Aguas en cuanto a las concesiones a perpetuidad sobre aprovechamientos para fuerza motriz y usos industriales y establece su regulacin con carcter temporal, que completar el Real Decreto de 16 de mayo de 1925, sobre concesin de saltos provisionales, y el Decreto de 10 de enero de 1947, sobre aprovechamientos hidroelctricos. 3. LA PUBLIFICACIN DE LAS AGUAS SUBTERRNEAS. AGUAS PBLICAS Y PRIVADAS EN LA LEY DE 2 DE AGOSTO DE 1985 Sobre las aguas subterrneas sigui rigiendo durante cierto tiempo la Ley de Partidas, estableciendo que cualquiera poda hacer pozos en su propiedad, salvo que lo realizara maliciosamente para perjudicar a otro. En el Reino de Valencia, en virtud de la regala del Real Patrimonio, se exiga permiso de ste, previo informe del Asesor patrimonial, para descubrir aguas subterrneas en terrenos de realengo, de dominio particular del que lo solicita o de otro tercero. La Ley de Aguas de 1866 opta por la regla tradicional de Las Partidas de atribuir las aguas subterrneas al dueo de la superficie. El problema surge cuando el Decreto-ley de 29 de diciembre de 1868 declara de dominio pblico el subsuelo minero, incluyendo expresamente las aguas subterrneas. La cuestin se resuelve a favor del criterio privado de la Ley de Aguas por Real Orden de 5 de diciembre de 1876, por la Ley de Aguas de 1879 y por el art. 414 del Cdigo Civil. La Ley de Aguas de 1985 extiende la publificacin a todas las aguas terrestres, superficiales y subterrneas. Se excluyen las aguas minerales y termales, que se rigen por su legislacin especfica. A favor del titular de la superficie se reconoce dos derechos: a) Un derecho de aprovechamiento ex lege sin necesidad de ttulo administrativo hasta un volumen total anual de

7.000 m3; b) Un derecho preferente para el otorgamiento de autorizaciones de investigacin y para la obtencin de la concesin de aprovechamiento. La declaracin de dominio pblico de las aguas subterrneas queda desvirtuada por el mantenimiento de los derechos privados preexistentes a la ley, que en sus Disposiciones Transitorias reconoce a los titulares de manantiales, pozos o galeras antes privados la posibilidad de elegir entre mantener su derecho de propiedad con el mismo rendimiento, o seguir con su aprovechamiento por un plazo de 50 aos, a cuyo transcurso pierden su derecho de propiedad, que se transforma en un derecho preferente para obtener la concesin administrativa. El Tribunal Supremo respalda la posicin de los titulares de pozos privados. Los antiguos titulares de aguas privadas han optado por mantener su propiedad, por lo que la mayora de las aguas subterrneas siguen siendo aguas privadas. La ley incluye en el demanio hidrulico pertenencias ntimamente relacionadas con las aguas, como los cauces de las corrientes naturales, los lechos de los lagos y lagunas, y los acuferos subterrneos. En cuanto a las riberas de los ros, siguen el rgimen del cauce, siendo en consecuencia de dominio pblico. La nueva ley no reconoce la existencia de riberas de propiedad privada. La Ley 46/1999, de reforma de la Ley de Aguas, incluye en la declaracin de dominio pblico las aguas procedentes de la desalacin del agua del mar. Para realizar la desalacin se requiere obtener autorizacin o concesin demanial, de acuerdo con la legislacin de Costas, cuando la actividad de desalacin est asociada a otra actividad industrial, cuando deriven de actos de intervencin y uso del suelo, y cuando sean necesarias respecto de los vertidos, de las condiciones de incorporacin de los demanios hidrulicos y de los requisitos de calidad segn los usos a los que se destine el agua. La desalacin de aguas continentales se somete al rgimen general de explotacin del dominio pblico hidrulico. Cabe incluir entre las aguas privadas las aguas subterrneas no renovables, las charcas situadas en predios de propiedad privada que son parte integrante de los mismos, siempre que se destinen a su servicio exclusivo, y los cauces por los que discurran las aguas privadas en tanto atraviesen exclusivamente fincas de dominio particular. 4. APROVECHAMIENTOS DIRECTOS SIN TTULO CONCESIONAL La Ley de Aguas de 1985 considera usos comunes o generales de las aguas superficiales, mientras discurran por sus cauces naturales, los de beber, baarse y otros usos domsticos, como abrevar ganado. Los usos comunes no debern producir alteracin en la calidad y caudal de las aguas, y en el caso de aguas que discurran por cauces artificiales, tendrn las limitaciones derivadas de la proteccin del acueducto. En ningn caso podrn las aguas ser desviadas de sus cauces o lechos. Existen otras formas de aprovechamiento directo: Aprovechamiento directo por la Administracin del Estado y de las Comunidades Autnomas, previa autorizacin extendida por el Presidente del Organismo de cuenca en el caso de cuencas extracomunitarias, o por el rgano designado por la Comunidad Autnoma, en el caso de cuencas intracomunitarias. Las autorizaciones se otorgan sin perjuicio de terceros. Pero las Corporaciones locales debern instar la concesin para poder prestar el servicio de abastecimiento de agua. Mas que ante una autorizacin, nos encontramos ante un acto de

reserva demanial de cauces justificado por necesidades de servicio pblico. Estos aprovechamientos estn sujetos a las limitaciones comunes a todos los aprovechamientos. Aprovechamiento legal del propietario del suelo para utilizar aguas de manantiales situados en el interior de su predio y aprovechar en el mismo aguas subterrneas, cuando el volumen total anual no supere los 7.000 m3. El Tribunal Constitucional caracteriza este aprovechamiento como un derecho pblico al aprovechamiento de aguas. El Reglamento de Derecho Pblico Hidrulico de 1986 lo trata como una de las formas de utilizacin del demanio hidrulico. El Reglamento exige, a efectos estadsticos y de control, que el propietario de la finca comunique al Organismo de cuenca las caractersticas de la utilizacin que pretende, acreditando la propiedad y adjuntando plano de la parcela y otros datos tcnicos sobre el aprovechamiento pretendido. Y al no poder hacerse los pozos ni utilizarse el agua hasta que se reciba la correspondiente autorizacin del Organismo de cuenca, nos encontramos en realidad ante supuesto de prohibicin salvo dispensa de autorizacin. La falta de la autorizacin se tipifica como infraccin administrativa. Adems del lmite mximo de 7.000 m3 anuales, la ley exige tambin la afectacin del agua a la finca y su consumo efectivo, pues el no ejercicio durante 3 aos conlleva la caducidad, as como la autorizacin cuando el acufero se haya declarado sobreexplotado o en riesgo de estarlo. El Reglamento impone otros lmites no previstos en la ley: que se justifique, en los aprovechamientos superiores a 3.000 m3 anuales, que el volumen total del agua aprovechada es acorde con el uso dado a las aguas, sin que se produzca abuso o despilfarro; que se respeten las distancias entre pozos fijadas en el Plan Hidrolgico de cuenca. Con respecto al contenido de los derechos privados sobre aguas subterrneas que subsisten al amparo del rgimen establecido por la Disposicin Transitoria Tercera para los propietarios qued no hayan optado por convertir su derecho en concesiones administrativas. La doctrina mayoritaria, as como el Tribunal Constitucional entienden que se respetan ntegramente los derechos o facultades anejas a la propiedad fundiaria. Lo que en definitiva prohibe la Ley es incrementar el caudal aprovechado o modificar las condiciones del aprovechamiento. Por ltimo, sealar que los aprovechamientos de las aguas subterrneas subsistentes al amparo del rgimen transitorio estn sujetos a las mismas limitaciones del dominio pblico hidrulico en caso de sobreexplotacin de acuferos y en caso de sequa o urgente necesidad, y a todas las limitaciones generales del dominio pblico hidrulico. 5. APROVECHAMIENTOS ESPECIALES Y PRIVATIVOS. AUTORIZACIN Y CONCESIN DE AGUAS La utilizacin de aguas pblicas exige un ttulo administrativo de autorizacin o concesin, segn se trate de uso especial o aprovechamiento privativo. Usos especiales son los que requieren autorizacin administrativa dadas las peculiares circunstancias de peligrosidad o intensidad que comportan. La ley considera que ello se da en: a) navegacin y flotacin; b) establecimiento de barcas de paso y sus embarcaderos; c) cualquier otro uso que no excluya la utilizacin por terceros. Son tambin usos especiales la pesca y los vertidos. Los Usos o aprovechamientos privativos slo se adquieren por disposicin legal o concesin administrativa. Estn sujetos a un orden de preferencia establecido por el Plan Hidrolgico de la cuenca y subsidiariamente por la Ley: 1. Abastecimiento de poblacin, incluyendo la dotacin necesaria para industrias de poco consumo situadas en los ncleos de poblacin y conectadas a la red municipal; 2. Regados y usos agrarios; 3. Usos industriales para la produccin de energa elctrica; 4. Usos industriales no incluidos en los apartados anteriores; 5. Acuicultura; 6. Usos recreativos; 7. Navegacin y transporte acutico; 8. Otros aprovechamientos. El caudal ecolgico o medioambiental que permite la vida de los peces y el mantenimiento de los ecosistemas dependientes del agua acta como lmite general que se impone a los sistemas de

explotacin, y frente a l slo prevalece el abastecimiento de las poblaciones. Por otra parte, toda concesin est sujeta a expropiacin forzosa a favor de un aprovechamiento que le preceda en el orden de preferencia. Eliminada la prescripcin como forma de adquirir el aprovechamiento o uso privativo de las aguas pblicas, queda slo la concesin administrativa para acceder al disfrute. El otorgamiento de las concesiones es discrecional y no reglado, pero esto puede cuestionarse, pues ni existe la discrecionalidad a la hora de decidir si han de ser utilizados o no los caudales disponibles y afectados por el Plan Hidrolgico a determinados usos, ni tampoco concurre en una segunda fase, de adjudicacin al peticionario de mejor derecho. El sistema establecido por la Ley para las concesiones se rige por los principios de publicidad y de tramitacin en competencia de proyectos, prefirindose a los concesionarios que proyecten la ms racional utilizacin del agua y una mejor proteccin de su calidad. La regla de la competencia de proyecto slo puede eliminarse en el caso de abastecimiento de agua a poblaciones, o cuando se pretenda renovar una concesin con este fin o para riegos. Para las concesiones de escasa importancia se prevn procedimientos simplificados. Una vez otorgadas las concesiones, se inscriben de oficio en el Registro de Aguas del Organismo de cuenca, pudiendo los interesados solicitar su proteccin en defensa de sus derechos. Todas las concesiones estn sometidas a condiciones generales compatibles con las reglas especiales: 1. Las concesiones se otorgan sin perjuicio de tercero y teniendo en cuenta la explotacin racional conjunta de los recursos hidrulicos; 2. Los Organismos de cuenca adoptarn las medidas necesarias para hacer compatible el aprovechamiento con el respeto al medio ambiente y garanta de los caudales ecolgicos y demandas ambientales; 3. El caudal concedido no puede ser aplicado a usos distintos, ni a terrenos diferentes si se trata de riegos, pero la Ley 46/1999 permite una excepcin al principio a travs del contrato de cesin de aguas, que permite que los concesionarios o titulares de derecho a uso privativo puedan ceder su derecho a cambio de una contraprestacin econmica acordada de mutuo acuerdo entre las partes, aunque puede sealarse un lmite mximo por va reglamentaria. Asimismo, en circunstancias de sequa grave, de sobreexplotacin de acuferos o cuando lo exija la disponibilidad del recurso o la necesidad de garantizar su explotacin racional, la Ley prev la creacin por el Consejo de Ministros de bancos de agua, o centros de intercambio de derechos del uso del agua; 4. Las concesiones o autorizaciones para la utilizacin de cauces o ridos, pastos y vegetacin arbrea o terrenos para establecer puentes o pasarelas o instalaciones para baos pblicos, o las de navegacin recreativa en los embalses, deben hacerse en condiciones que permitan proteger la calidad de las aguas y las adecuadas garantas de restitucin del medio; 5. Toda concesin se otorgar segn las previsiones de los Planes Hidrolgicos, con carcter temporal y plazo no superior a 75 aos. En el caso de obras necesarias que no puedan amortizarse dentro del plazo de la concesin, ste podr prorrogarse por el tiempo necesario, con un lmite mximo de 10 aos y por una sola vez; 6. Se sujeta a autorizacin administrativa la transmisin total o parcial de los aprovechamientos de agua que impliquen un servicio pblico o la constitucin de gravmenes; 7. Se establecen condiciones especiales para determinados aprovechamientos, 8. La reutilizacin de las aguas requiere una concesin, salvo que fuera solicitada por el titular de una autorizacin de vertido de aguas ya depuradas, en que basta una autorizacin administrativa estableciendo las condiciones complementarias. 6. LA PLANIFICACIN HIDROLGICA El instrumento bsico en la regulacin de los aprovechamientos de las aguas son los Planes Hidrolgicos.

MARTN RETORTILLO seala como antecedente de la planificacin hidrulica la obligacin establecida por la Instruccin de Corregidores en el siglo XVIII de llevar determinadas relaciones de los ros que se podrn comunicar, engrosar y hacerlos navegables, acequias tiles para el regado de las tierras, fabricar molinos o batanes. En el presente siglo aparecen los Planes de Obras Hidrulicas (1902, 1906 y 1916). Por Real Decreto de 5 de marzo de 1926 se crean las Confederaciones Hidrogrficas, asignndoles la elaboracin de un plan de aprovechamiento general, coordinado y metdico de las aguas que discurran por el cauce de los no comprendidos en la Confederacin. En 1967, la Comisin de Recursos Hidrulicos del II Plan de Desarrollo Econmico y Social, elabora el primer Plan Hidrolgico Nacional, al que siguen los Planes Hidrolgicos de cuencas determinadas. Posteriormente, el Real Decreto 3029/1979, de 7 de septiembre exige que el aprovechamiento integral de los recursos hidrulicos en todo el territorio nacional se ajuste a lo establecido en los Planes Hidrolgicos, exigencia recogida como eje central por la Ley de Aguas de 1985. La elaboracin y revisin de los Planes Hidrogrficos en las cuencas intercomunitarias se realiza en dos etapas. En una primera etapa se establecen las directrices, inicindose con la elaboracin por el Organismo de cuenca de la documentacin bsica y de la redaccin del Proyecto de Directrices del Plan, que se remite a los Departamento Ministeriales y a las Comunidades Autnomas, se somete a informacin pblica, y finaliza con su aprobacin por el Consejo del Agua. La segunda etapa es la de la redaccin del Plan, su formulacin a partir de las directrices aprobadas, debiendo contar con la conformidad del Consejo del Agua del Organismo de cuenca antes de su aprobacin por el Gobierno. En el caso de cuencas que no superen el territorio de una Comunidad Autnoma, corresponder a los rganos de gobierno de la misma el desarrollo del procedimiento para la aprobacin de los Planes Hidrolgicos. El contenido de los Planes es muy variado. Comprende el inventario de los recursos hidrulicos; los usos y demandas existentes y las previsibles; los criterios de prioridad y de compatibilidad de usos y el orden de preferencia entre los mismos; la asignacin y reserva de recursos; las caractersticas bsicas de calidad de las aguas; los Planes Hidrolgicos forestales y de conservacin de suelos; las directrices para la recarga y proteccin de acuferos; las infraestructuras bsicas requeridas por el Plan; los criterios de evaluacin de los aprovechamientos energticos y la fijacin de los condicionantes requeridos para su ejecucin; los criterios sobre estudios, actuaciones y obras para prevenir y evitar los daos debidos a inundaciones, avenidas y otros fenmenos hidrulicos, y las previsiones de los planes relativos a las reservas de agua y a la proteccin especial de determinadas zonas, cuencas o tramos de cuencas, acufero o masas de aguas que por sus caractersticas naturales o inters ecolgico debern ser respetadas en los diferentes instrumentos de ordenacin urbanstica. Los Planes son pblicos y vinculantes, pero no crean por si solos derechos a favor de particulares o Entidades, por lo que su modificacin no da lugar a indemnizacin, salvo que suponga revisin de una concesin. La aprobacin de los Planes Hidrolgicos de cuenca implica la declaracin de utilidad pblica de los trabajos de investigacin, estudios, proyectos y obras previstos en el Plan. Con respecto a la discusin acerca de la naturaleza de los Planes Hidrogrficos, la doctrina mayoritaria los asimila a los Planes de Urbanismo, predicando el mismo carcter normativo que stos poseen. 7. LA ADMINISTRACIN DE LAS AGUAS. LA DISTRIBUCIN DE COMPETENCIAS ENTRE EL ESTADO Y LAS COMUNIDADES AUTNOMAS

El ejercicio de funciones pblicas sobre las aguas debe acomodarse a determinados principios de organizacin y gestin: 1. Unidad de gestin, tratamiento integral, economa del agua, desconcentracin, descentralizacin, coordinacin, eficacia y participacin de los usuarios; 2. Respeto a la unidad de cuenca hidrogrfica, a los sistemas hidrulicos y al ciclo hidrolgico; 3. Compatibilidad de la gestin pblica del agua con la ordenacin del territorio, la conservacin y proteccin del medio ambiente y la restauracin de la naturaleza. La Constitucin, en su art. 149.1.22, reserva la competencia exclusiva del Estado la legislacin, ordenacin y concesin de recursos y aprovechamientos hidrulicos cuando las aguas discurran por ms de una Comunidad Autnoma, y la autorizacin de las instalaciones elctricas, cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el transporte de energa salga de su mbito territorial. Y el art. 148.1.10 atribuye a la competencia de las Comunidades Autnomas los proyectos, construccin y explotacin de los aprovechamientos hidrulicos, canales y regados de inters de la Comunidad Autnoma, y las aguas mineras y termales. La vigente Ley de Aguas asigna al Estado la titularidad del dominio pblico hidrulico y le atribuye las funciones referentes a la planificacin hidrolgica y a la adopcin de medidas para el cumplimiento de los acuerdos y convenios internacionales en materia de aguas. En su art. 15, establece que corresponde al Estado el otorgamiento de concesiones y autorizaciones y la tutela del demanio hdrico en las cuencas hidrogrficas que excedan del mbito territorial de una Comunidad Autnoma. En el caso de competencia de la Comunidad Autnoma por tratarse de cuencas hidrogrficas que discurren ntegramente dentro de su territorio, la Ley de Aguas condiciona su actuacin a: 1. Aplicacin de los principios de unidad de gestin, tratamiento integral y dems de la ley; 2. La representacin de los usuarios en los rganos colegiados de la Administracin hidrulica, nunca inferior a 1/3 de los miembros; 3. La presencia de un Delegado del Gobierno en la Administracin hidrulica a efectos de la elaboracin del Plan Hidrolgico de la cuenca, del cumplimiento de la legislacin estatal y de las previsiones de planificacin hidrolgica. Pero esta figura del Delegado del Gobierno ha sido declarada inconstitucional por STC 227/1988, al entender el Tribunal Constitucional que vulneraba la competencia de autoorganizacin administrativa de las Comunidades Autnomas. Sin embargo, subsiste el reconocimiento al Estado de la posibilidad de impugnar a travs del Delegado del Gobierno los actos y acuerdos que infrinjan la legislacin hidrulica estatal o no se ajusten a la planificacin hidrulica. El excesivo fraccionamiento de competencias entre el Estado y las Comunidades Autnomas se intenta compensar con la creacin de un Consejo Nacional del Agua, rgano consultivo, teniendo como principal competencia la de informar preceptivamente los proyectos de Planes Hidrolgicos, las disposiciones generales y las cuestiones comunes a dos o ms Organismos de cuenca. La Ley 46/1999, de reforma de la Ley de Aguas, presta especial atencin a la coordinacin y cooperacin entre el Estado y las Comunidades Autnomas en el ejercicio de las competencias sobre los recursos hidrulicos. 8. ORGANISMOS DE CUENCAS O CONFEDERACIONES HIDROGRFICAS Se constituyen en las cuencas que exceden del mbito territorial de una Comunidad Autnoma. Las Confederaciones Hidrogrficas se disearon en la Dictadura de Primo de Rivera por Real Decreto de 5 de marzo de 1926, integrando en una misma estructura todas las actividades e intereses que confluyen en la administracin del agua. La misin primordial fue la formacin del plan de aprovechamiento general y metdico de las aguas que discurren por el cauce de los

ros a efectos de su mejor aprovechamiento, as como la ejecucin de las obras, la intervencin y regulacin de todas las obras y aprovechamientos. Las Confederaciones se concentraron casi exclusivamente en la construccin de obras. El Real Decreto de 8 de octubre de 1958 atribuye a las Comisaras de Aguas la tramitacin y resolucin de los expedientes de concesiones y autorizaciones, servidumbres, deslindes y polica de las aguas, sus cauces y explotacin de los aprovechamientos. La Ley de Aguas de 1985 vuelve a atribuir esas funciones a los Organismos de cuenca o Confederaciones Hidrogrficas. En la actualidad, los Organismos de cuenca (Confederaciones Hidrogrficas) son Organismos autnomos (art. 42 LOFAGE). Tienen personalidad jurdica propia distinta de la del Estado, adscritos al Ministerio de Medio Ambiente y con plena autonoma funcional. Se rigen por la LOFAGE, por la Ley de Aguas y por los reglamentos de desarrollo y ejecucin. Ejercen: funciones de fomento y de polica, y elaboran el Plan Hidrolgico de cuenca, que posteriormente aprobar el Gobierno previo informe del Consejo Nacional del Agua; administracin y control del dominio pblico hidrulico; administracin y control de los aprovechamientos de inters general o que afecten a ms de una Comunidad Autnoma; proyectos y explotacin de las obras hidrulicas; realizacin de programas y acciones para una adecuada gestin de las demandas a fin de promover el ahorro y la eficiencia econmica ambiental; prestacin de servicios tcnicos relacionados con el cumplimiento de sus fines. En cuanto a su organizacin, es la siguiente: rganos de Gobierno Presidente. Libremente nombrado y cesado por el Gobierno, a propuesta del Ministerio de Medio Ambiente. Preside la Junta de Gobierno. Ejerce la tutela sobre todos los rganos colegiados. Junta de Gobierno. La forman el Presidente, un Vicepresidente elegido por las Comunidades Autnomas, y un Vicepresidente que es Presidente del Consejo del Agua de la cuenca. Tendrn Representacin los Ministerios de Medio Ambiente, Agricultura, Pesca y Alimentacin, Economa, Sanidad y Consumo, y un representante de la Administracin Tributaria del Estado cuando por convenio se encomiende a sta la gestin y recaudacin en la cuenca de las exacciones legales. La representacin de los usuarios se fija como mnimo en 1/3 del total de vocales y con, al menos, un vocal por cada uno de los usos de abastecimiento de agua, de regados y aprovechamiento energtico. Se incorporan tambin las Comunidades Autnomas y las provincias. En cuanto a sus competencias, son: proponer el Plan de Actuacin del Organismo y el presupuesto; acordar las operaciones de crdito necesarias; adoptar los acuerdos necesarios para el ejercicio de las funciones y los relativos a los actos de disposicin sobre el patrimonio de los Organismos de cuenca; preparar los asuntos que deben someterse al Consejo del Agua; aprobar las modificaciones sobre las zonas de servidumbre y polica; declarar acuferos sobreexpolotados y determinar los permetros de proteccin, as como adoptar las medidas necesarias para la proteccin de las aguas subterrneas frente a intrusiones salinas; promover iniciativas sobre zonas hmedas; imponer la creacin forzosa de Comunidades de Usuarios y establecer sus ordenanzas cuando stas no lo hicieran; informar las propuestas de sancin por infracciones graves o muy graves; aprobar criterios generales para determinar las indemnizaciones por daos y perjuicios ocasionados al demanio; proponer la revisin del Plan Hidrolgico. rganos de gestin en rgimen de participacin: Asamblea de Usuarios; Comisin de Desembalse; Juntas de Explotacin; Junta de Obras. rgano de planificacin. Consejo del Agua de la cuenca.

Para la organizacin de las cuencas hidrogrficas intracomunitarias que no superen el territorio de una Comunidad Autnoma, y si la misma ha asumido competencias en materia de aguas, la Ley no establece modelo preceptivo, por lo que deber disearlo la Comunidad Autnoma, pero con la exigencia de que en los rganos colegiados exista representacin de los usuarios (al menos 1/3 de los miembros). 9. LAS CORPORACIONES DE USUARIOS La ley obliga a los beneficiarios del agua y de otros bienes de dominio pblico hidrulico a constituirse en comunidades de usuarios, que recibirn el nombre de Comunidades de Regantes cuando el riego sea el destino principal de las aguas. La Ley de Aguas de 1985 las considera Corporaciones de Derecho pblico, adscritas al Organismo de cuenca, al mismo nivel que las Cmaras de Comercio o los Colegios Profesionales. Pero esta calificacin es inapropiada, pues se diferencian de las Corporaciones de Derecho pblico en que constituyen una comunidad real de bienes y en que sobre ellas la Administracin ejerce poderes cuasi jerrquicos (rdenes vinculantes, resolucin de recursos de alzada frente a sus decisiones) que no conjugan bien con la independencia de las Corporaciones. Responden ms bien a un supuesto de gestin privada colectiva, forzada y forzosa, de bienes pblicos, rigurosamente intervenida. La Ley admite diversas clases de Comunidades de Usuarios. Las notas ms sobresalientes del rgimen jurdico de las Comunidades de Regantes son: a) Los propios usuarios aprueban los Estatutos u Ordenanzas. El Organismo de cuenca no puede denegar la aprobacin, ni introducir variantes en los Estatutos, sin previo dictamen del Consejo de Estado. Si no se presentan para su aprobacin, el Organismo de cuenca podr establecer las Ordenanzas, previo dictamen del Consejo de Estado. b) Las Comunidades de usuarios estn obligadas a realizar las obras e instalaciones ordenadas por la Administracin para evitar el mal uso del agua o el deterioro del dominio pblico hidrulico, pudiendo el Organismo de cuenca suspender la utilizacin del agua hasta que se realicen. c) Los acuerdos de la Junta General y de la Junta de Gobierno son ejecutivos, siendo susceptibles de recurso de alzada ante el Organismo de cuenca. d) Las Comunidades de Usuarios se benefician de la expropiacin forzosa y de la imposicin de servidumbres. La Ley de Aguas de 1985 encomienda la gestin de la Comunidad a una Junta General o Asamblea, integrada por todos los usuarios; a una Junta de Gobierno, elegida por la Junta General y encargada de la ejecucin de las Ordenanzas; a uno o varios Jurados, encargados del conocimiento de las cuestiones de hecho que se susciten entre los usuarios de la Comunidad, la imposicin de sanciones y la fijacin de indemnizaciones. Procedimientos pblicos y verbales, garantizando los derechos de audiencia y defensa de los afectados. 10. LA PROTECCIN DE LA CALIDAD DE LAS AGUAS La proteccin de la calidad de las aguas es uno de los objetivos prioritarios de la Ley de Aguas. Para cumplirlo, la Ley incide especialmente en las medidas y tcnicas preventivas.

La proteccin de la calidad de las aguas ya haba sido abordada por la Ley de 1879, optando por la prohibicin radical de los vertidos nocivos no susceptibles de autorizacin o dispensa, condicionando la perpetuidad de las concesiones al mantenimiento de la pureza de las aguas. Sin embargo, y a pesar de que otras normas posteriores abordaron el problema de los vertidos, quedaba pendiente un tratamiento sistemtico de la proteccin de la calidad de las aguas, lo que aborda la Ley de 1985 y los reglamentos de desarrollo, si bien esta legislacin se revela insuficiente, como reconoce en la Exposicin de Motivos de la Ley 46/1999, de reforma de la Ley de Aguas. Los instrumentos jurdicos y las medidas adoptadas para la proteccin de la calidad de las aguas vienen principalmente determinadas por el Derecho comunitario. Encontramos dos grupos de Directivas: las que fijan valores u objetivos de calidad segn el destino de las aguas; las Directivas encaminadas a la proteccin de las aguas, limitando o eliminando los vertidos de sustancias contaminantes. A) La autorizacin de vertidos Ocupa un lugar prioritario entre las tcnicas preventivas. La Ley de 1985 establece la prohibicin general de realizar actividades que puedan provocar la contaminacin de las aguas o degradar el entorno. Esta prohibicin puede ser dispensada mediante una autorizacin temporal sometida a condiciones para conseguir el buen estado ecolgico de las aguas; as, establecimiento de los lmites cuantitativos y cualitativos de la composicin del vertido, las instalaciones de depuracin necesarias y los elementos de control del funcionamiento. A efectos de determinar la composicin del vertido, el Reglamento de Dominio Pblico Hidrulico (Real Decreto 849/1986, de 11 de abril) sigue un sistema de doble lista: la lista negra, sustancias especialmente peligrosas por su toxicidad, persistencia o bioacumulacin; la lista gris, sustancias cuya contaminacin debe reducirse por tener un efecto perjudicial que vara segn las condiciones y localizacin del cauce receptor. En los vertidos sobre aguas superficiales debern limitarse rigurosamente las concentraciones de las sustancias de la lista negra, y para las sustancias de la lista gris, las autorizaciones debern ajustarse a las previsiones y objetivos de calidad establecidos en los Planes Hidrolgicos de cuenca. Para los vertidos en aguas subterrneas las condiciones son ms rigurosas, prohibindose tajantemente los que contengan sustancias de la lista negra; con respecto a los vertidos de sustancias de la lista gris slo podrn autorizarse de forma limitada y siempre que un estudio hidrogeolgico previo demuestre la inocuidad. La determinacin de las instalaciones de depuracin necesarias establecimiento de medidas de control cuantitativo y cualitativo. se acompaa del

Las autorizaciones tendrn un plazo mximo de 5 aos, pudiendo renovarse siempre que cumplan las normas ambientales y los requisitos de calidad exigidos. La falta de autorizacin de vertidos conlleva la correspondiente sancin administrativa y liquidacin del canon de vertido. El Organismo de cuenca podr legalizar el vertido si procede, revocar la autorizacin de vertido, o declarar la caducidad de la concesin de aprovechamiento, en el caso de graves daos al demanio. B) El canon de vertido Los vertidos, aunque autorizados, provocan unos costes sociales que debern ser asumidos por el causante del vertido, que, o los repercutir en el precio final del producto, o buscar sistemas

de produccin menos contaminantes. Esto se lleva a cabo mediante el establecimiento de un canon que debern pagar los titulares de las autorizaciones de vertidos, as como los que realizan vertidos sin haber solicitado autorizacin. El importe del canon se determina en funcin de la naturaleza, caractersticas y grado de contaminacin, y de la calidad ambiental del medio fsico. En las cuencas intercomunitarias, es recaudado por los Organismos de cuenca o por la Administracin tributaria del Estado. C) Zonas de polica y permetros de proteccin de los acuferos subterrneos La Ley de Aguas establece una zona de polica de 100 metros alrededor de los mrgenes de los ros y lagos, lagunas y embalses. Se exige autorizacin del Organismo de cuenca para: obras que pretendan realizarse; alteraciones sustanciales del relieve; extracciones de ridos; construcciones; cualquier otro uso que pueda degradar o deteriorar el demanio. Para la proteccin de la calidad de las aguas subterrneas, el Organismo de cuenca puede determinar permetros de proteccin en los que se requiera autorizacin de la administracin hidrolgica para la realizacin de infraestructuras, actividades urbanas, actividades agropecuarias, industriales y recreativas. Los Planes Hidrolgicos de cuenca pueden establecer permetros de proteccin en los que se prohbe el ejercicio de actividades degradantes o contaminantes. D) Estudio del impacto ambiental En la tramitacin de concesiones y autorizaciones que afecten al demanio hidrulico y puedan implicar riesgos para el medio ambiente, es preceptivo presentar un informe sobre los posibles efectos nocivos para el medio, del que se dar traslado al rgano ambiental para que se pronuncie sobre las medidas correctoras. Cuando el Organismo de cuenca considere que pueden acarrear un riesgo grave para el medio ambiente, deber someter al rgano ambiental la conveniencia de iniciar el procedimiento de evaluacin ambiental. E) Declaracin de sobreexplotacin y salinizacin de los acuferos subterrneos La sobreexplotacin y la salinizacin, junto con los vertidos, son las principales causas de contaminacin de las aguas subterrneas. La Ley de Aguas establece que cuando un acufero est sobreexplotado o en riesgo de estarlo, el Organismo de cuenca deber declararlo sobreexplotado, lo que supondr la limitacin cautelar de las extracciones y la obligacin de elaborar un plan en el plazo de 2 aos, en el que se ordenen las extracciones y se establezca la sustitucin de caudales. En cuanto a la salinizacin, la Ley de Aguas faculta al Organismo de cuenca para declarar un acufero en proceso de salinizacin, lo que conlleva la limitacin de aprovechamientos, la modificacin o revisin de las concesiones, la exigencia de autorizacin para los aprovechamientos legales y la adopcin de cuantas medidas estime oportunas. F) La reutilizacin de las aguas La Ley de Aguas, en su redaccin de 1999, remite al Gobierno el establecimiento de las condiciones bsicas para la reutilizacin de las aguas, precisando la calidad exigible segn los usos previstos. Cuando la reutilizacin se lleve a cabo por persona distinta del titular de la autorizacin, se requerir la correspondiente concesin, pudiendo el concesionario subrogarse, por va contractual y previa autorizacin de la Confederacin, en el lugar del titular de la autorizacin, asumiendo sus obligaciones frente a la Administracin. Cuando la reutilizacin sea realizada por el titular del vertido, basta una simple autorizacin administrativa. 11. EL SISTEMA GARANTIZADOR DE LA LEY DE AGUAS. EL DESLINDE. EL REGISTRO DE AGUAS PBLICAS. EL CATLOGO DE AGUAS PRIVADAS Y EL REGISTRO DE LA PROPIEDAD

En relacin con el deslinde, la Ley 46/1999 acenta la proteccin de los bienes del demanio hidrulico, reconociendo al acto administrativo de deslinde para el demanio martimo efectos sobre la propiedad o titularidad de los bienes deslindados. De acuerdo con el art. 87, el deslinde declara la posesin y titularidad dominical a favor del Estado. La resolucin de aprobacin del deslinde se considera ttulo suficiente para proceder a la inmatriculacin de los bienes de dominio pblico y para rectificar las inscripciones del Registro de la Propiedad contradictorias con el mismo, siempre que los titulares inscritos hayan intervenido en el expediente administrativo de deslinde. La determinacin definitiva de la titularidad de las aguas, la definicin de su carcter pblico o privado, no depende slo de las decisiones administrativas y de la Jurisdiccin ContenciosoAdministrativa, sino de la competencia de la Jurisdiccin civil, a la que pueden acudir los particulares ejercitando acciones declarativas y reivindicatorias para la definicin de la naturaleza de las aguas y de la atribucin de la titularidad. Tambin es competencia de la Jurisdiccin civil la resolucin de los conflictos entre particulares sobre derechos administrativos cuando traen causa de ttulos civiles. Es de competencia de la Administracin y de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa las cuestiones sobre derechos adquiridos en virtud de disposiciones administrativas. La titularidad de las aguas pblicas tiene acceso al Registro de la Propiedad cuando la Administracin lo estima conveniente, bastando la resolucin de aprobacin del deslinde. Tambin son inscribibles los derechos de aprovechamiento adquiridos por concesin o prescripcin y los ttulos de aguas privadas. No pueden practicarse en el Registro de la Propiedad nuevas inmatriculaciones de aguas privadas como fincas independientes, salvo en caso de segregacin, o en el caso de aguas subterrneas reconvertidas en aprovechamientos pblicos al amparo del Derecho transitorio y que con anterioridad no estuvieran inscritas. Los aprovechamientos temporales de aguas privadas cuyos titulares hayan optado por la conversin en pblicas se inscribirn como una cualidad de la finca, debiendo ir precedida la inscripcin de certificacin del Registro de Aguas, que acreditar la transformacin del derecho privado en concesin administrativa, lo que slo puede realizarse en los 50 aos siguientes al ejercicio de la opcin, pues transcurrido el mismo, el derecho privado se extingue para convertirse en concesin de aguas pblicas. No pueden inscribirse como aprovechamiento de aguas privadas los aprovechamientos legales del art. 52.2 de la Ley de Aguas, configurado por sentencia del Tribunal Constitucional 227/1988 como aprovechamiento de aguas pblicas cuya escasa entidad no requiere concesin administrativa. La previa inscripcin de las concesiones de aprovechamiento de las aguas pblicas en el Registro de Aguas es obligatoria bajo multa. Es un registro de carcter administrativo, porque est bajo la proteccin de la Administracin. La inscripcin es meramente declarativa con valor probatorio de documento pblico en juicio declarativo, y es ttulo suficiente para instar la intervencin garantista del Organismo de cuenca frente a quien sin derecho inscrito se oponga al titular. No pueden actuar los poderes ejecutorios frente a quienes figuren como titulares del aprovechamiento de aguas privadas o de concesiones de aguas pblicas en el Registro de la Propiedad. El Registro de Aguas tiene carcter pblico, por lo que cualquier interesado puede examinar los libros, tomar notas y solicitar certificaciones. La Ley de Aguas crea en cada Organismo de cuenca un Catlogo de Aguas Privadas, con independencia orgnica y funcional del Registro de Aguas. En el mismo se inscribirn las que

siendo privadas al amparo de la legislacin anterior, mantengan tal naturaleza de conformidad con las Disposiciones Transitorias Segunda y Tercera. La inscripcin es obligatoria, y su falta puede originar una sancin al titular, as como multas coercitivas. Pero la inscripcin no debe ser determinante para que en el otorgamiento de la concesin se respeten los derechos privados, ni para el reconocimiento administrativo de la titularidad sobre las aguas. 12. LA POTESTAD SANCIONADORA ADMINISTRATIVA SOBRE LAS AGUAS PBLICAS La Ley de Aguas de 1985 tipifica como infracciones administrativas: a) Las acciones que causen daos a los bienes de dominio pblico y a las obras hidrulicas. b) La derivacin de agua de su cauce y el alumbramiento de aguas subterrneas sin concesin ni autorizacin. c) El incumplimiento de las condiciones de las concesiones y autorizaciones, sin perjuicio de su caducidad, revocacin o suspensin. d) La ejecucin, sin autorizacin administrativa, de obras, trabajos, siembras o plantaciones en los cauces pblicos o en las zonas sujetas legalmente a limitaciones en el destino o uso. e) La invasin, ocupacin o extraccin de ridos de los cauces sin autorizacin. f) Los vertidos que puedan deteriorar la calidad del agua o las condiciones de desage, sin autorizacin. g) El incumplimiento de las prohibiciones de la Ley, o la omisin de las obligaciones impuestas. h) La apertura de pozos y la instalacin en los mismos de instrumentos para la extraccin de aguas subterrneas sin concesin o autorizacin del Organismo de cuenca. Las infracciones se clasifican en leves, graves y muy graves, atendiendo a su repercusin en el orden y aprovechamiento del dominio pblico hidrulico, a su trascendencia respecto de la seguridad de personas y bienes, y a las circunstancias del responsable, su grado de malicia, participacin y beneficio obtenido, y al deterioro producido en la calidad del recurso. Las infracciones muy graves se castigan con multas de hasta 100 millones de pesetas, impuestas por el Consejo de Ministros. Las graves, con multas de hasta 50 millones, impuestas por el Ministro de Medio Ambiente, y las menos graves y leves con multas de hasta 10 millones, impuestas por el Organismo de cuenca. La Ley 46/1999 introduce un procedimiento sumario y abreviado, remitiendo su regulacin al Reglamento, para la tramitacin en infracciones leves y menos graves. Tambin establece la posibilidad de adoptar medidas cautelares. La Ley de Aguas prev la imposicin de multas coercitivas. El infractor queda obligado a reparar los daos y perjuicios y a reponer las cosas a su estado anterior. El rgano sancionador fijar las indemnizaciones, que podrn exigirse por va de apremio. En todo caso, la prescripcin de la infraccin administrativa no implica necesariamente la de la responsabilidad indemnizatoria. 13. LAS OBRAS HIDRULICAS

Ya en el siglo XVIII el movimiento ilustrado propugna e inicia una poltica de obras hidrulicas que se plasma en la construccin de importantes canales. Esto se prolonga en el siglo XIX, siguiendo la instruccin de Javier de Burgos a los Subdelegados de Fomento. Con el liberalismo econmico radical de la Revolucin de 1868, se interrumpe casi completamente la accin pblica de realizacin o apoyo a las obras hidrulicas, que renace con la Ley de 29 de diciembre de 1876, que sienta las bases de la legislacin general de Obras Pblicas. Por la Ley Gamazo de 27 de julio de 1883 se establecen para las obras hidrulicas subvenciones de hasta el 30% del presupuesto de las obras, y premios directos a los concesionarios en funcin de los caudales de agua utilizados. MARTN RETORTILLO pone de manifiesto que a primeros de siglo, la poltica de obras hidrulicas adquiere mayores proporciones, tras los primeros congresos de agricultores y labradores y los esfuerzos de los regeneracionistas. El 7 de julio de 1911 se aprueba la Ley Gasset, sobre construccin de obras hidrulicas con destino a riegos y de defensa y encauzamiento de las corrientes, complementada por la Ley Camb de 24 de julio de 1918, sobre auxilios para la desecacin de lagunas y marismas, y el Decreto-ley de 28 de julio de 1928, sobre obras de regulacin de corrientes, y el Decreto de 19 de abril de 1928, complementario del anterior. La Ley Gasset prev diferentes procedimientos para la ejecucin de obras de riego: ejecucin por el Estado con el auxilio de las localidades interesadas; ejecucin por asociaciones o empresas con auxilio del Estado; ejecucin por cuenta exclusiva del Estado. En cumplimiento de la Ley Gasset se aprueba el primer Plan de Obras Hidrulicas por Real Decreto de 25 de abril de 1902, programa de inversiones, y que estuvo vigente hasta 1926, en que se crean las Confederaciones Hidrogrficas. El Plan Nacional de Obras Hidrulicas de 1936, obra del Centro de Estudios Hidrogrficos, trasciende el simple programa de inversiones y marca unos objetivos de poltica hidrulica dirigidos al trasvase de agua hacia las zonas mediterrneas. Tras la Guerra Civil se aprueba un nuevo Plan General de Obras Pblicas (Ley de 11 de abril de 1939), todava vigente. La amortizacin de las cantidades invertidas por el Estado en obras hidrulicas comprende no slo las obras de riego, sino tambin las presas y canalizaciones y, en general, las obras principales y secundarias que se comprendan en el proyecto. Al pago de la amortizacin quedan obligados los usuarios que se benefician de las obras, correspondiendo a la Administracin la determinacin de los porcentajes aplicables cuando las obras sirvan a aprovechamientos mltiples. La Ley de Aguas de 1985 no contiene una regulacin sistemtica y completa de la obra hidrulica, a la que se refiere de forma incidental. Por ello, y como seala la Exposicin de Motivos de la Ley 46/1999, era necesario regular la obra hidrulica como modalidad singular y especfica de la obra pblica, lo que hace dicha Ley en su Ttulo VIII. Son obras hidrulicas todas las dirigidas a la construccin de inmuebles que estn relacionadas con el aprovechamiento y proteccin del demanio hidrulico. La competencia para la realizacin de las obras corresponde a las Administraciones Pblicas, al Estado en el caso de obras de inters general, y a las Comunidades Autnomas o Entidades locales segn determinen los Estatutos y la legislacin de rgimen local.

El Estado puede gestionar directamente la construccin de las obras a travs del Ministerio de Medio Ambiente, Confederaciones Hidrogrficas, Comunidades Autnomas cuando se suscriba convenio especfico o mediante la encomienda de gestin regulada en la Ley de Procedimiento Administrativo Comn o, a travs de sociedades estatales, cuya creacin autoriza la Ley 13/1996. Estas sociedades se crean por acuerdo del Consejo de Ministros para la construccin, explotacin o ejecucin de obras pblicas hidrulicas. Posteriormente, el Estado suscribe convenios con ellas. Estn sometidas a la Ley de Contratos de las Administraciones Pblicas en lo que se refiere a los actos preparatorios y procedimientos de seleccin de contratistas, siendo en todo caso sus contratos privados. Corresponde al Estado la explotacin, conservacin y mantenimiento de las obras que gestione directamente, pero podr encomendarse a las Comunidades de usuarios, Juntas centrales de usuarios o Comunidades generales la explotacin y mantenimiento de las obras hidrulicas que les afecten, siendo necesario suscribir convenio en el que se determinen las condiciones de la encomienda de gestin, o un contrato de concesin de explotacin de las obras hidrulicas. El precio de las obras ejecutadas y financiadas por el Estado ser abonado por los beneficiados con arreglo a criterios de racionalizacin del uso del agua, equidad en el reparto de las obligaciones y autofinanciacin del servicio, en la forma que reglamentariamente se determine, lo que se ha hecho por el Reglamento de Dominio Pblico Hidrulico de 11 de abril de 1986, que dispone que el valor unitario de aplicacin individual de cada sujeto obligado vendr dado en unidades de superficie cultivable, caudal, consumo de agua, energa o cualquier otro tipo de unidad adecuada al uso de que se trate. Los beneficiados satisfarn un canon. Los beneficiados por otras obras especficas realizadas ntegramente a cargo del Estado satisfarn por la disponibilidad o uso de agua una exaccin. La Administracin tambin puede realizar y explotar las obras mediante la frmula de la concesin. La Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, ha regulado el contrato de concesin para la construccin, conservacin y explotacin de obras hidrulicas. La contraprestacin al concesionario consiste en el derecho a percibir la tarifa de los usuarios que fija la Administracin, y que comprende los gastos de funcionamiento, conservacin y administracin, recuperacin de la inversin y coste del capital. A la tarifa, en determinados casos, por razones de inters pblico, rentabilidad social o uso colectivo, se suma una subvencin o compensacin econmica de la Administracin. Cuando la obra es a cargo de la Administracin, o la parte que debe abonar no se compensa con las tarifas, se dispensa la prohibicin de aplazar el precio. La Ley permite imponer al concesionario la cesin obligatoria a un tercero de un porcentaje de la construccin, representativo al menos del 30% del valor total, debindose establecer en el Pliego de clusulas particulares. El plazo de explotacin ser el establecido en el pliego de clusulas administrativas particulares, sin que pueda exceder de 75 aos.

TEMA XI. EL DEMANIO MARTIMO 1. DEMANIO MARTIMO. EVOLUCIN HISTRICA Y DERECHO COMPARADO

Histricamente se da una despreocupacin por la defensa de playas, costas y zonas adyacentes del mar. Esta histrica indiferencia, y la posterior inclusin en el dominio pblico de las aguas, riberas del mar y zona econmica de la costa, guarda estrecha relacin con el cambio producido en el valor econmico de estos bienes, que tradicionalmente se haban visto como lugares inapropiados para la construccin de viviendas y otras utilizaciones. Durante siglos subsiste la calificacin romana de la mar y sus riberas como res communis omnium. Esa calificacin resulta insostenible cuando se revela el extraordinario valor econmico de la mar y sus riberas. La legislacin decimonnica, ms por razones de seguridad y soberana que econmicos, incluye en el dominio pblico del Estado el mar territorial. En cuanto a las playas, son concretas utilidades econmicas las que justifican su inclusin en el demanio del Estado. Hoy es evidente el valor de la costa, mar territorial y plataforma continental. La Exposicin de Motivos de la Ley de Costas 22/1988, de 28 de julio establece: nuestro demanio martimo est afecta, como ocurre en otros pases, por un fuerte incremento de la poblacin y la consiguiente intensificacin de usos tursticos, agrcolas, industrial, de transporte, pesquero y otros, lo que ha producido un proceso de depredacin y privatizacin. Contra esta situacin haba reaccionado la Ley 28/1969, sobre Costas Martimas, e incluso la Constitucin espaola, en su art. 132. La Ley de Costas de 1988 es impugnada por diversas Comunidades Autnomas, pero por sentencia de 4 de julio de 1991, el Tribunal Constitucional confirma su adecuacin a la Constitucin, salvo en aspectos muy concretos, relativos a la distribucin de competencias. Segn dicho Tribunal, las competencias de las Comunidades Autnomas sobre las costas se basan en las que ostentaban para la Ordenacin del Territorio y el Urbanismo, competencias que no deben entenderse tan absolutas que eliminen o destruyan las competencias que la propia Constitucin reserva al Estado. La potestad legislativa del Estado para regular las costas, as como la potestad ejecutiva que parcialmente le corresponde, se apoyan en su competencia para asegurar la igualdad bsica en el ejercicio del derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado al desarrollo de la persona, as como en la que ostenta para dictar la legislacin bsica sobre la proteccin del medio ambiente. En todo caso, son pocos los preceptos de la Ley de Costas declarados inconstitucionales, destacando los arts. 26 y 34, que se refieren a las competencias del Estado, en menoscabo de las Comunidades Autnomas, para el otorgamiento de autorizaciones en la zona de proteccin y para dictar normas generales y especiales para tramos de costa determinados, sobre proteccin y utilizacin del dominio pblico martimo-terrestre. El Derecho francs ha ampliado el concepto del demanio martimo. Inicialmente inclua les rivages de la mer (orillas del mar), as como les tanges sals (terrenos en comunicacin directa y permanente con el mar) y los puertos martimos. La Ley de 28 de noviembre de 1963 lo extiende al suelo y subsuelo del mar territorial, as como a los lais (terrenos formados por depsitos de arena) y relais (terrenos de los que el mar se ha retirado), y los terrenos artificialmente sustrados a la accin de las mareas. La misma Ley prev que los terrenos situados al borde de la costa puedan ser reservados para satisfacer intereses pblicos de orden martimo, balneario o turstico. En el Derecho italiano se consideran dependencias del demanio martimo, segn el Cdigo de la Navegacin (Real Decreto 327, de 30 de marzo de 1942): a) El lido del mare, parte de la ribera en inmediato contacto con el agua y comprendida entre el mximo y el mnimo crecimiento de ste.

b) La spiaggia, suelo inmediatamente sucesivo al lido y sin lmites determinados en direccin a tierra. c) Los puertos y las radas. d) Las lagunas martimas, espacios de agua en inmediata vecindad con el mar. e) Las desembocaduras de los ros. f) Los canales de uso pblico martimo. Tambin se incluyen las construcciones y obras que pertenecen al Estado. Pero se entiende excluido el mar territorial. 2. LAS DEPENDENCIAS DEL DEMANIO MARTIMO La calificacin de dominio pblico del mar territorial y de las playas se hace por la Ley de Aguas de 1866, pasando despus la regulacin sobre esas dependencias demaniales a las Leyes de Puertos de 7 de mayo de 1880 y 19 de enero de 1928. La Ley 28/1969, sobre Costas Martimas altera esa regulacin. En la actualidad, la Ley de Costas de 1988 supera la reduccin del demanio martimo al mar territorial y a las playas, amplindolo al lecho y subsuelo marino y a los recursos naturales de la zona econmica y plataforma continental, y ampliando los conceptos de zona martimo-terrestre y playa. En el dominio pblico martimo-terrestre estatal se incluyen ahora: 1. La ribera del mar y de las ras a. Zona martimo-terrestre. Espacio entre la lnea de bajamar escorada y el lmite hasta donde alcanzan las olas en los mayores temporales, o el de la pleamar mxima. b. Las playas. Zonas de depsito de materiales sueltos. c. Por definicin legal - Las accesiones a la ribera del mar por depsitos de materiales o por retiradas del mar. - Los terrenos ganados al mar como consecuencia indirecta de obras y los desecados en su ribera. - Los terrenos invadidos por el mar que pasen a formar parte de su lecho. - Los acantilados sensiblemente verticales que estn en contacto con el mar o con espacios de dominio pblico terrestre hasta su coronacin. - Los terrenos deslindados como dominio pblico que han perdido sus caractersticas naturales de playa, acantilado o zona martimo-terrestre. - Los islotes en aguas interiores y mar territorial. - Los terrenos incorporados por los concesionarios para completar la superficie de una concesin de dominio pblico, cuando se establezca en las clusulas de concesin.

- Los terrenos colindantes con la ribera del mar que se adquieran para su incorporacin al dominio pblico martimo-terrestre. - Las obras e instalaciones construidas por el Estado en dicho dominio. - Los puertos e instalaciones portuarias de titularidad estatal, que se regularn por su legislacin especfica. 2. El mar territorial y las aguas interiores. 3. Los recuros naturales de la zona econmica y la plataforma continental. El Estado espaol tiene sobre esta zona derechos soberanos a los efectos de la exploracin y explotacin de los recursos naturales del lecho y del subsuelo marino y de las aguas suprayacentes y ostenta el derecho exclusivo sobre los recursos naturales, la competencia para regular la conservacin, exploracin y explotacin de tales recursos, as como la jurisdiccin exclusiva para hacer cumplir las disposiciones. 4. Terrenos que pueden ser de dominio pblico o de propiedad privada. Comprende las islas formadas o que se formen por causas naturales en el mar territorial o en aguas interiores, o en los ros hasta donde sean sensibles las mareas. En segundo lugar los terrenos amenazados por la invasin del mar o de las arenas de las playas por causas naturales o artificiales, los cuales siguen siendo de propiedad particular, pudiendo los titulares construir obras de defensa, previa autorizacin administrativa o concesin, siempre que no ocupen playa ni produzcan fenmenos perjudiciales en la playa o en la zona martimo-terrestre, ni menoscaben las limitaciones y servidumbres legales. En otro caso pasarn a formar parte del dominio pblico martimo-terrestre. 3. PERMISIN DE ENCLAVES PRIVADOS Y USURPACIN DE LA ZONA MARTIMO-TERRESTRE. LA REACCIN CONSTITUCIONAL Y LEGISLATIVA. DERECHOS ADQUIRIDOS La revalorizacin econmica de la zona costera lindante con el mar provoca una gran tensin entre el demanio pblico y la propiedad privada. A partir de la Ley de 3 de agosto de 1866 las playas y riberas del mar dejan de ser cosas comunes, integrndose en el concepto de dominio pblico. Pero la propia ley admite que los particulares sean propietarios de marismas y fincas colindantes con el mar o con sus playas y que adquieran los terrenos ganados al mar mediante obras originadas por la desecacin de marismas propiedad del Estado o comunales. Las Leyes de Puertos de 1880 y 1928 vienen a reconocer la posibilidad de titularidades privadas en la zona martimo-terrestre. En solo tres dcadas, debido al auge del turismo, esa permisividad de propiedades privadas se torn muy peligrosa para la intangibilidad del demanio martimo-terrestre y para el uso general de dicha zona, al iniciarse un proceso de apropiaciones masivas de terrenos, que se cubre con apariencias jurdicas formalmente protegibles, pese a su origen cuasi-delictivo. De esta actuacin se hizo una cuestin de propiedad, un problema civil. Ante la Jurisdiccin civil se ventilan los pleitos, en los cuales la Administracin se defiende utilizando el argumento de la insusceptibilidad del demanio martimo para ser objeto de propiedad particular. Esta tesis comienza siendo rechazada por los Tribunales civiles, con base en la legislacin de aguas y puertos, que expresamente alude a los enclaves privados en la zona martimo-terrestre.

Consecuencia de ello, la Ley de Costas de 26 de abril de 1969 impone ex lege la propiedad pblica, salvo los terrenos inscritos en el Registro de la Propiedad con 30 o ms aos de antigedad al 1 de enero de 1967. Las Cortes rechazan el planteamiento del Gobierno y despejan las dudas sobre la posibilidad de terrenos de propiedad particular en las playas, que dicha ley admiti de nuevo al hablar de los terrenos de propiedad particular enclavados en la zona martimo-terrestre y colindantes con esta ltima o con el mar. Tambin se reconoce la posibilidad de esa propiedad privada al excluir la eficacia del deslinde administrativo respecto de fincas o derechos amparados por el art. 34 de la Ley Hipotecaria. Una parte de la doctrina puso en circulacin la tesis de la configuracin por la Ley de Costas de una servidumbre de uso pblico sobre los terrenos de propiedad particular, con lo que se asegura la afectacin pblica. En la dcada de los 70, la jurisprudencia civil reduce la doctrina de la eficacia de la inscripcin de los terrenos en el Registro de la Propiedad, destacando el carcter de simple presuncin iuris tantum del art. 38 de la Ley Hipotecaria, presuncin que cede cuando se acredita la existencia de una zona martimo-terrestre de dominio pblico ostensible y perfectamente determinada. El art. 132 de la Constitucin declara, sin excepciones, la demanialidad de las playas y zona martimo-terrestre. La misma solucin adopta la Ley de Costas de 1988, que no admite enclaves privados en la zona martimo-terrestre. La Ley de Costas de 1989 trata de obviar cualquier indemnizacin por la supresin de las propiedades privadas existentes, mediante la aplicacin del principio de coste cero, mediante la conversin de los derechos privados en concesiones sobre dominio pblico, lo que se combina con la tcnica urbanstica de los edificios fuera de ordenacin para ajustar las obras e instalaciones existentes que puedan ser legalizadas a la normativa vigente, pero sin permitir nuevas obras. La LRJAPyPAC, Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en su art. 139, establece las Administraciones Pblicas indemnizarn a los particulares por la aplicacin de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos y que stos no tengan el deber jurdico de soportar, cuando as se establezca en los propios actos legislativos y en los trminos que especifiquen dichos actos. Por el contrario, podra deducirse que la responsabilidad patrimonial del Estado puede cuestionarse cuando se trata de actos legislativos de naturaleza expropiatoria. 4. LAS MARISMAS. OTRO SUPUESTO DE DEGRADACIN Y PRIVATIZACIN DEL DEMANIO MARTIMO Hasta hace poco tiempo, las marismas eran consideradas zonas sanitariamente peligrosas e improductivas. En la actualidad se valoran como tesoros ecolgicos que hay que salvar y proteger a toda costa. La Ley de Aguas de 1866 no incluye, expresamente, en el dominio pblico las lagunas vivas o marismas. Regula la posibilidad de desecar las marismas particulares, del Estado y comunales, accediendo el realizador de la obra a la propiedad del terreno desecado. Impone asimismo la desecacin obligatoria cuando se declarase insalubre por quien corresponda una laguna o terreno pantanoso, previniendo que si los terrenos son de propiedad privada y los dueos se niegan a ejecutar la desecacin, el Gobierno puede conceder la desecacin a cualquier particular o empresa, que adquiere la propiedad del terreno, abonando nicamente a los antiguos dueos la suma correspondiente a la capitalizacin del rendimiento anual que perciban.

La perspectiva privatista y degradadora de las marismas y la legislacin que la ampara han sido objeto de revisin, encuadrndolas dentro de la demanialidad martima y postulando un aprovechamiento sobre la base de mantenerlas vivas y protegidas de cualquier degradacin. La Ley de Costas vigente otorga a la calificacin demanial de las zonas hmedas un sentido protector y conservacionista de su carcter natural, incluyendo las marismas, albuferas, esteros, marjales y, en general, los terrenos bajos que se inundan como consecuencia del flujo y reflujo de las mareas, de las olas o de la filtracin del agua del mar. 5. LA PROTECCIN ADMINISTRATIVA DEL DEMANIO MARTIMO. INDISPONIBILIDAD, DESLINDE Y RGIMEN SANCIONADOR A) La indisponibilidad y la recuperacin posesoria del demanio martimo. La indisponibilidad comprende todas las reglas y tcnicas defensivas del dominio pblico, salvo el deslinde y la potestad sancionadora. Comprende, por tanto, la inalienabilidad, la imprescriptibilidad y la inembargabilidad. De las mismas es consecuencia la titularidad monopolstica del Estado sobre las dependencias del dominio pblico martimo-terrestre, que se impone a cualquier acto administrativo, provocando su nulidad si la desconoce, y sobre los actos de los particulares en fraude de ley. B) El deslinde y el Registro de la Propiedad. El procedimiento de deslinde se inicia de oficio a peticin de cualquier interesado, suspendindose el otorgamiento de autorizaciones y concesiones, oyndose a los propietarios colindantes, previa notificacin, y a los dems interesados, a la Comunidad Autnoma y a los Ayuntamientos. La Ley de Costas de 1989 configura el deslinde como procedimiento y potestad administrativa definidora de la naturaleza y propiedad pblica o privada de los terrenos y de su extensin. La derogacin de las reglas civiles de defensa de la propiedad se invierten de tal forma que el titular registral no slo es desprovisto de su condicin de tal y de la presuncin posesoria por un simple acto administrativo, al que se da el mismo valor que a una sentencia civil declarativa de la propiedad, sino que adems su reaccin judicial ante la Jurisdiccin civil se cercena reduciendo a 5 aos los plazos para el ejercicio de acciones reales sobre bienes inmuebles que el Cdigo Civil establece en 30 aos. La Ley de Costas impone determinadas cautelas para la inmatriculacin de fincas situadas en las zonas de proteccin: obligacin de precisar si los terrenos lindan o no con el dominio pblico terrestre, exigiendo en caso afirmativo una certificacin de la Administracin Civil del Estado acreditativa de que no se invade el dominio pblico. Si en la descripcin de la finca se expresa que no linda con el dominio pblico martimo-terrestre o no se hace declaracin alguna al respecto, el registrador requerir al interesado para que identifique y localice la finca en el plano proporcionado al efecto por la Administracin del Estado. Si de la identificacin resulta la no colindancia, el registrador practica la inscripcin hacindolo constar. Si a pesar de todo, el registrador sospecha una posible invasin del dominio pblico martimo-terrestre, pondr en conocimiento de la Administracin del Estado la solicitud de inscripcin, dejndola en suspenso; transcurridos 30 das desde la peticin sin contestacin, puede procederse a la inscripcin. Las mismas reglas se aplican a las inscripciones de exceso de cabida, salvo que se trate de fincas de linderos fijos o que excluyan la posibilidad de invasin del dominio pblico. Siempre que el ttulo registral indique que la finca linda con el mar, se entender referido al lmite interior de la ribera del mar. C) La potestad sancionadora. Se recoge en la Ley de Costas de 1988. Se establece una enumeracin de conductas ilegtimas, especificando los supuestos considerados faltas graves, y calificando las restantes conductas como faltas leves. Se califican las acciones u omisiones que causen daos o menoscabo del demanio martimo, la ejecucin de trabajos, obras, vertidos, cultivos, talas o plantaciones sin ttulo administrativo, el incumplimiento de las normas sobre servidumbre, de las condiciones de los ttulos administrativos, de la prohibicin de publicidad, la

obstruccin de las funciones de polica de la Administracin, el falseamiento de la informacin suministrada a sta y el incumplimiento o inobservancia de las prohibiciones y normas de la ley. En cuanto a la prescripcin, las infracciones graves prescriben a los 4 aos, y las leves al ao. Se declara imprescriptible la accin de reparacin del dao causado. En la concepcin de la autora se da una clara influencia de la Ley del Suelo, incluyendo, adems de los titulares de las autorizaciones y concesiones, al promotor de la actividad, al empresario que la ejecuta y al tcnico director. Se extiende incluso a los otorgantes de ttulos administrativos que resulten contrarios a la ley y cuyo ejercicio ocasione daos graves al dominio pblico o a terceros, concretando dicha responsabilidad en: los funcionarios o empleados de cualquier administracin pblica que informen favorablemente el otorgamiento, los que sern sancionados por falta grave en va disciplinaria; las autoridades y miembros de los rganos colegiados que resuelvan o voten a favor del otorgamiento del ttulo. Las sanciones consisten en multas de cuanta ilimitada, que se calculan en funcin de un tanto por ciento del valor de las obras o instalaciones irregulares o del equivalente del valor de los materiales sustrados, o por ambos conceptos. Como sancin accesoria est la de dar publicidad a las sanciones por faltas graves una vez firmes y la revocacin del ttulo administrativo. En cuanto al procedimiento, se admite la accin pblica ante los rganos administrativos y los Tribunales, y se articula un trmite de suspensin de las obras ilegales en curso de ejecucin. 6. LA INFLUENCIA EXPANSIVA DE LA DEMANIALIDAD MARTIMO-TERRESTRE SOBRE LA PROPIEDAD COLINDANTE. LIMITACIONES Y SERVIDUMBRES Se imponen limitaciones sobre los terrenos colindantes. Se trata de las servidumbres de salvamento, de paso y de vigilancia del litoral que la Ley de Costas de 1988 ha sustituido por las de proteccin, de trnsito y de acceso al mar, configurndose una zona de influencia en la que se imponen vinculaciones y criterios urbansticos. Se trata de limitaciones de la propiedad, impuestas con carcter general y no indemnizables. Slo espordicamente generan un derecho a indemnizacin, bien en el caso de ocupacin temporal cuando ocasiona daos y perjuicios, bien en el caso de privacin definitiva del dominio privado. La antigua servidumbre de litoral, consistente en dejar expedita una va contigua a la lnea de mayor pleamar, se ha sustituido por la servidumbre de trnsito, establecida tanto a favor de las autoridades y funcionarios con competencias en la zona como del pblico en general. Recae sobre una franja de 6 metros, ampliable a 20 en lugares de trnsito difcil o peligroso. Esta zona debe dejarse permanentemente expedita para el paso pblico peatonal y para los vehculos de vigilancia y salvamento, salvo en espacios especialmente protegidos. Slo excepcionalmente puede ser ocupada por obras a realizar en el dominio pblico terrestre, en cuyo caso ser sustituida por otra nueva en condiciones anlogas. Tambin puede ser ocupada para la ejecucin de paseos martimos. La servidumbre de paso, denominada ahora servidumbre de acceso pblico y gratuito al mar, recae sobre los terrenos colindantes o contiguos al dominio pblico martimo-terrestre, en la longitud y anchura que demanden la naturaleza y finalidad del acceso, sin que se permitan obras o instalaciones que interrumpan el acceso al mar, salvo solucin alternativa que lo garantice. Novedad de la Ley de Costas es el establecimiento de una servidumbre de proteccin, que impide en todos los predios sirvientes afectados determinados usos y construcciones. Recae sobre una zona de 100 metros medida tierra adentro desde el lmite interior de la ribera del mar. Puede ser ampliada por la Administracin del Estado, de acuerdo con la Comunidad Autnoma y el Ayuntamiento, hasta un mximo de otros 100 metros, para asegurar la efectividad de la servidumbre en atencin a las peculiaridades del tramo de costa de que se

trate. Los primeros 20 metros se afectan a la titularidad que anteriormente cubra la servidumbre de salvamento. La Ley distingue tres tipos de actividades a desarrollar por los particulares: unas libremente permitidas (cultivos y plantaciones, instalaciones deportivas descubiertas); otras prohibidas (edificacin de viviendas, construccin de vas de transporte y reas de servicio, destruccin de ridos, tendido de lneas elctricas, vertidos de residuos slidos y publicidad por carteles o medios acsticos o audiovisuales); actividades sujetas a autorizacin, pudiendo la Administracin establecer las condiciones necesarias para la proteccin del dominio pblico. Las actividades constructivas de vas de transporte y reas de servicio y las de tendido de lneas elctricas pueden ser excepcionalmente y por razones de utilidad pblica autorizadas por el Consejo de Ministros, que tambin puede autorizar la construccin de viviendas e instalaciones industriales de excepcional importancia, siempre que en cualquiera de los casos no se ubiquen en zonas que constituyan playa ni zonas hmedas y otros mbitos de especial proteccin. Otra novedad de la Ley es la definicin de una zona de influencia a determinar en los planes de ordenacin territorial, de 500 metros como mnimo, a partir del lmite interior de la ribera del mar. En esa zona se imponen reservas de suelo para aparcamientos en las zonas de playa, y las construcciones evitarn la formacin de pantallas arquitectnicas o acumulacin de volmenes, sin que la densidad de la edificacin pueda superar la media del suelo urbanizable programado o apto para urbanizar en el trmino municipal. Otras limitaciones de la propiedad. Art. 29 de la Ley. Normas de proteccin de los ridos. 7. USOS Y APROVECHAMIENTOS DEL DEMANIO MARTIMO Utilizacin directa por la Administracin. Puertos, bases, estaciones, arsenales e instalaciones navales de carcter militar y zonas militares portuarias (art. 12 Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos y de la Marina Mercante. Usos comunes. A favor de los particulares. Rigen los principios de libertad, igualdad y gratuidad. Usos comunes especiales. Los que tienen especiales circunstancias de intensidad, peligrosidad o rentabilidad y los que requieren la ejecucin de obras e instalaciones que slo podrn ampararse en la existencia de reserva, adscripcin, autorizacin y concesin, sin que pueda invocarse derecho alguno de concesin, cualquiera que sea el tiempo transcurrido (art. 31). Sometidos a condiciones muy estrictas (art. 32): 1. nicamente se puede permitir la ocupacin del dominio pblico martimo-terrestre para las actividades o instalaciones que no puedan tener otra ubicacin. 2. Previamente al otorgamiento del ttulo administrativo se debe garantizar el sistema de eliminacin de aguas residuales. 3. Las playas no sern de uso privado. Las instalaciones permitidas en ellas sern de libre acceso pblico, ubicndose prefentemente fuera de ella, sin que las instalaciones puedan exceder en su conjunto de la mitad de la superficie de la playa en pleamar. Se prohben el estacionamiento y la circulacin no autorizada de vehculos, as como los campamentos y acampadas. 4. La ocupacin del dominio pblico en ningn caso implicar su cesin, ni su utilizacin significar la cesin de las facultades demaniales de la Administracin del Estado. El titular del

derecho a la ocupacin ser responsable de los daos y perjuicios, salvo que tengan su origen en alguna clusula impuesta por la Administracin y que sea de ineludible cumplimiento. La Administracin del Estado conservar en todo momento las facultades de tutela y polica. La legitimacin para los usos comunes especiales que den lugar a usos privativos slo es posible por autorizacin o concesin. Estn sujetas a autorizacin las actividades en las que concurran circunstancias especiales de intensidad, peligrosidad o rentabilidad. Tambin se sujeta a autorizacin la utilizacin del dominio pblico martimo-terrestre con instalaciones desmontables o con bienes muebles, as como los vertidos, cualquiera que sea el bien de dominio pblico martimo-terrestre en que se realicen. Las autorizaciones se otorgan con carcter personal e intransferible Inter vivos, no siendo inscribibles en el Registro de la Propiedad. El plazo de vencimiento se determinar en el ttulo, sin que pueda exceder de un ao. Una variante son las autorizaciones de servicios de temporada en las playas que slo requieran instalaciones desmontables. Sern en principio otorgadas a los Ayuntamientos que lo soliciten. Tambin pueden otorgarse a los titulares de concesiones de creacin, regeneracin o acondicionamiento de playas. Segn la Ley, todas estas autorizaciones pueden ser revocadas unilateralmente por la Administracin en cualquier momento, sin derecho a indemnizacin, cuando resulten incompatibles con la normativa aprobada posteriormente, produzcan daos en el dominio pblico, impidan su utilizacin para actividades de mayor inters pblico o menoscaben el uso pblico. Extinguida la autorizacin, el titular tiene derecho a reiterar fuera del dominio pblico y de sus zonas de servidumbre las instalaciones, estando obligado a la retirada cuando lo determine la Administracin en forma y plazo reglamentarios. En todo caso, queda obligado a restaurar la realidad fsica altrerada. Para la autorizacin de extraccin de ridos hay que evaluar sus efectos sobre el dominio pblico martimo-terrestre. Se salvaguardar la estabilidad de la playa. La concesin de la Administracin del Estado es el ttulo que se requiere para la utilizacin privativa del dominio pblico con obras o instalaciones no desmontables. Se otorgan sin perjuicio de tercero y dejando a salvo los derechos preexistentes, por un plazo mximo de 30 aos. El otorgamiento de la concesin puede implicar la declaracin de utilidad pblica a efectos de ocupacin temporal o expropiacin forzosa de los bienes o derechos afectados. Las concesiones se inscriben en el Registro administrativo de usos de dominio pblico martimoterrestre y en el Registro de la Propiedad. No son transmisibles Inter vivos, salvo que sirvan de soporte a la prestacin de un servicio pblico y la Administracin autorice la cesin del contrato, as como la de cultivos marinos y las vinculadas a permisos de investigacin o concesiones de explotacin de minas o hidrocarburos. En caso de fallecimiento del concesionario, sus causahabientes, a ttulo de herencia o legado, pueden subrogarse en sus derechos y obligaciones en el plazo de 1 ao. La Ley regula conjuntamente los supuestos de modificacin, extincin y caducidad de las autorizaciones y concesiones, y el rgimen econmico-financiero de la utilizacin y las fianzas. Cuando la concesin se extingue por rescate ejercitado por la Administracin, sta deber indemnizar al concesionario por el valor de las obras no amortizadas, sin tener en cuenta las realizadas por el concesionario sin previa autorizacin, as como por la prdida de beneficios en el ejercicio econmico o ao en curso, valorados los documentos fiscales.

Con la Ley de Costas de 1988, la publicidad slo es obligatoria para el otorgamiento de concesiones, a diferencia de la legislacin anterior, en la que el otorgamiento tanto de concesiones como de autorizaciones se sujetaba los trmites de los proyectos en competencia, lo que obligaba a dar publicidad a los proyectos presentados, y a contar y decidir sobre todos los proyectos que se presentaran en competencia con el del solicitante inicial. En la Ley de 1988, como decimos, slo se exige publicidad en las concesiones, y stas no han de seguir forzosamente el trmite del concurso. 8. PESCA Y CULTIVO MARINOS La pesca, cuando constituye actividad profesional, es un uso especial sujeto a autorizaciones o licencias de polica que hacen referencia a las condiciones de los barcos o de los patrones, responsables tcnicos de las embarcaciones. Unas reglamentaciones muy prolficas determinan la forma de efectuar la pesca, las especies que pueden ser capturadas, o el lugar de realizacin. La legislacin pesquera (Real Decreto de 28 de marzo de 1980) califica la pesca como industria privativa de los pescadores nacionales, prohibida a los extranjeros, salvo en los casos previstos en los tratados internacionales. La reserva es absoluta en el caso de aguas interiores en una zona de tres millas a partir de la lnea de base que marca el final de las aguas interiores; entre las 3 y las 6 millas se permite la pesca a los extranjeros que la hubieran ejercido habitualmente entre 1953-1962; entre las 6 y las 12 millas la pesca de los extranjeros se condiciona a que no sobrepase el esfuerzo pesquero habitual, ni se realice en lugares dinstintos de los frecuentados habitualmente; en la zona econmica pueden pescar tambin los extranjeros, previo acuerdo con los Gobiernos respectivos. El ejercicio profesional de la pesca, cuando no supone una ocupacin permanente del demanio martimo, es un uso comn especial por darse en l circunstancias de peligrosidad e intensidad de uso, sujeto a autorizaciones de duracin entre 1 y 10 aos. En el caso de ocupaciones fijas de una parcela de la concesin. Autorizaciones y concesiones son otorgadas Alimentacin, y en el caso de que supongan obras Ministerio de Obras Pblicas y Urbanismo, y tratndose concesin de obra del mismo Ministerio. costa o del mar territorial, se requiere por el Ministerio de Agricultura, Pesca y fijas, requerirn informe favorable del de aguas interiores o del mar territorial,

Extraordinaria importancia est adquiriendo todo lo relacionado con el aprovechamiento en la zona martimo-terrestre, aguas interiores y mar territorial, de los cultivos marinos, tambin denominados acuicultura marina y marcultura, y que tiene por objeto la produccin de especies marinas. Los cultivos marinos exigen la utilizacin de reas marinas o martimo-terrestres sujetas a concesin, y provocan colisiones con el ordenamiento pesquero. El origen de la legislacin sobre cultivos marinos se encuentra en el Real Decreto de 1874 sobre concesin a perpetuidad de criaderos de mariscos, viveros o depsitos. Vienen despus la Orden Ministerial de 30 de noviembre de 1904 y la de 29 de agosto de 1905 sobre crustceos, y el Real Decreto de 11 de junio de 1930, que califica de precariales las concesiones. Fundamental es la Ley de Ordenacin Marisquera, 56/1969, de 30 de junio, actualizada por la Ley de Cultivos Marinos de 25 de junio de 1984, que define los cultivos marinos como la realizacin de acciones y labores apropiadas para la reproduccin o crecimiento de algunas o varias especies de fauna y flora marina o asociadas a ellas.

Se aplican las normas de la pesca sobre reserva de los concesionarios de cultivos marinos espaoles, salvo reciprocidad, dando preferencia a las empresas promovidas por las Cofradas de Pescadores, cooperativas y organizaciones de productores. Las actividades reguladas por la ley deben estar respaldadas por diversos ttulos, desde el carnet de mariscador (autorizacin para marisqueo individual), a las autorizaciones para la realizacin de cultivos marinos en terrenos de propiedad particular, o para la modificacin de la vegetacin natural, para terminar con las concesiones cuando las instalaciones proyectadas impliquen obras fijas en el mar. La expedicin de las concesiones es competencia del Ministerio de Obras Pblicas y Urbanismo, con informes preceptivos de los organismos competentes en materia de defensa y seguridad de la navegacin, que debern ser favorables, cuando se trate de la desviacin del curso del agua y canales de navegacin y vinculantes tambin cuando la concesin afecte a los accesos a puertos, paseos navegables y zonas de inters para la Defensa Nacional; debern informar las autoridades de turismo cuando se afecten centros y zonas tursticas. Se requiere licencia municipal si las actividades dan lugar a instalaciones fijas en tierra firme. Tras la peticin de los interesados y el perodo de informacin pblica, el organismo competente para resolver recabar de los diversos organismos competentes que los informes preceptivos sean emitidos, simultneamente, en el plazo de un mes, transcurrido el cual el silencio opera positivamente. Ni el principio de unidad de expediente ni la tcnica del silencio positivo se aplican a las concesiones precisas para realizar obras en el mar, ni a las de toma de agua y desage. Tampoco se articulan los trmites correspondientes a las licencia municipales. La Ley de Cultivos Marinos remite a la normativa de pesca martima (Ley 53/1982, de 13 de julio) en lo relativo a infracciones y sanciones, pero no considera infraccin el faenar o realizar extracciones o ventas en poca de veda. La Sentencia del Tribunal Constitucional de 6 de diciembre de 1983 reconoce a las Comunidades Autnomas, no a la Armada, como hasta ahora, las competencias de inspeccin y sancin, estando bajo su dependencia los Guardapescas y Jurados Martimos, salvo que las Comunidades Autnomas no hayan legislado en la materia ni adscrito dichas funciones a rganos propios. Tambin les corresponden las competencias relativas a la vigilancia sanitaria. Las potestades coercitivas de la Administracin deben de aplicarse para defender a los titulares de las explotaciones frente a terceros perturbadores, defensa cuya omisin determina la responsabilidad patrimonial de la Administracin del Estado por los daos producidos. 9. COMUNICACIONES MARTIMAS. LOS PUERTOS Los puertos son definidos por la Ley 27/1992, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, parcialmente modificada por la Ley 62/1997, como: conjunto de espacios terrestres, aguas martimas e instalaciones artificiales y de organizacin que permitan la realizacin de operaciones de trfico portuario, y sea autorizado para el desarrollo de estas actividades por la Administracin competente (art. 2.1). Los puertos se clasifican en comerciales y no comerciales (pesqueros, de refugio y deportivos). Un segundo criterio de clasificacin en funcin de la relevancia del puerto, distingue entre puertos de inters general y puertos de inters local. Las competencias sobre los puertos corresponden al Estado y a las Comunidades Autnomas. El art. 149.1.20 de la Constitucin otorga al Estado la competencia exclusiva sobre los puertos de inters general, y el art. 148.6 considera competencia exclusiva de las Comunidades Autnomas

los puertos de refugio, los puertos y aeropuertos deportivos y todos aquellos que no desarrollen actividades comerciales. Las Comunidades Autnomas organizan y gestionan los puertos de su competencia siguiendo dos modelos diferenciados. De un lado, un sistema centralizado de gestin, correspondiendo a la Consejera correspondiente la gestin de los puertos (Euzkadi, Murcia, Cantabria, Asturias, Baleares y Canarias); otras prefieren entes instrumentales (Catalua, Valencia, Andaluca, Galicia). El Estado ejerce sus competencia a travs del ente Puertos del Estado, que sustituye a la Direccin General de Puertos. Es un ente de Derecho pblico que ajusta sus actividades al ordenamiento jurdico privado, salvo en el ejercicio de funciones de poder pblico. Se encarga de: ejecucin de la poltica portuaria del Gobierno y coordinacin y control del sistema portuario estatal; aprobacin de la programacin financiera y de inversiones; informar tcnicamente los proyectos singulares; ejercer el control de eficiencia de la gestin; cumplimiento de objetivos por las Autoridades Portuarias. Cada puerto o conjunto de puertos de competencia del Estado ubicados en una misma Comunidad Autnoma ser administrado, gestionado y explotado por una Autoridad Portuaria, entidad de Derecho pblico que somete su actuacin al Derecho privado, salvo en el ejercicio de funciones de poder pblico. En la organizacin de las Autoridades Portuarias tiene una presencia determinante la Comunidad Autnoma en la que se encuentra el puerto de inters general. El Presidente de la Autoridad Portuaria es nombrado directamente por el Gobierno autnomo, que tambin designa a todos los miembros del Consejo de Administracin. Los servicios portuarios son definidos por la Ley como las actividades de prestacin que tienden a la consecucin de los fines de las Autoridades Portuarias. La gestin directa implica la exclusin de los particulares de los servicios realizados por las Autoridades Portuarias en rgimen de Derecho privado. La gestin indirecta supone que las Autoridades Portuarias acuerden con algn particular la prestacin del servicio, siempre que no implique ejercicio de autoridad. El resultado inmediato de la privatizacin de los servicios portuarios ha sido la conversin de las tarifas en precios privados que se determinan en funcin del valor de mercado de la actividad o servicio (criterios de rentabilidad siempre positivos) y de las estrategias comerciales de las Autoridades Portuarias. 10. TITULARIDAD Y COMPETENCIA SOBRE EL DEMANIO MARTIMO El rgimen tradicional de competencias sobre el demanio martimo se fundaba sobre su reserva al Estado con exclusin de otras Administraciones territoriales. La competencia se reparta entre los Ministerios de Obras Pblicas y de Marina. Tambin corresponda a la Administracin o a la Jurisdiccin (Jurados Martimos Permanentes y Martimo Central) lo relativo a los hallazgos y salvamentos en el mar. El Ministerio de Hacienda incida sobre las cuestiones de contrabando (Servicio de Defensa Fiscal). La actuacin de la Marina quedaba respaldada por la Jurisdiccin castrense, ante la que se juzgaban incluso delitos o infracciones cometidos por particulares. Adems, la Marina estaba presente a travs de las Comandancias y Ayudantas de Marina. Esa organizacin se ve alterada como consecuencia de la Constitucin de 1978, que reduce la competencia de la Jurisdiccin militar a los delitos propiamente militares, asignando

competencias a las Comunidades Autnomas sobre puertos deportivos, marisqueo, acuicultura y pesca martima, reservando al Estado la legislacin bsica. La Ley de Costas de 1988 reasigna al Estado las mayores y ms importantes competencias sobre el demanio martimo. Las competencias de las Comunidades Autnomas se reducen a las que en materia de ordenacin territorial y del litoral, puertos, urbanismo, vertidos al mar y dems relacionadas con el demanio martimo tengan atribuidas en virtud de los Estatutos. En cuanto a las Competencias de las Corporaciones locales, hay que resaltar primeramente la repercusin negativa de algunas en las pocas de desarrollismo turstico, y en segundo lugar su falta de competencia sobre el demanio martimo, a lo que se opona el Ministerio de la Gobernacin, que tutelaba las Corporaciones locales, con el argumento de que el Municipio extiende su jurisdiccin a todo el territorio municipal, por lo que no ceden en parte alguna sus facultades de polica general, impositivas, urbansticas y dems reconocidas por la legislacin local. Esta tesis fue recogida por el Consejo de Estado y el Tribunal Constitucional. La discrepancia se centraba en la exigencia de licencias municipales para las construcciones en los puertos, imponindolas el art. 180 de la Ley del Suelo en las obras realizadas por el Estado, y tambin reconocida en la intervencin que, por va de informe preceptivo, se reconoce a los Ayuntamientos en los expedientes sobre concesiones y autorizaciones que otorga el Ministerio de Obras Pblicas y Urbanismo. Pero se previene que la ejecucin de obras de inters general no podr ser suspendida por otras Administraciones Pblicas, sin perjuicio de la interposicin de los recursos que procedan, quedando adems estas obras exentas del abono de tasas por la expedicin de licencias. La Ley de Costas determina que las competencias municipales podrn abarcar los siguientes extremos: a) informar los deslindes del dominio pblico martimo-terrestre; b) informar las solicitudes de reservas, adscripciones, autorizaciones y concesiones, para la ocupacin y el aprovechamiento del demanio martimo; c) explotar los servicios de temporada que puedan establecerse en las playas; d) mantener las playas y lugares pblicos de bao en las debidas condiciones de limpieza, higiene y salubridad, as como vigilar la observancia de las normas dictadas por la Administracin del Estado sobre salvamentos y seguridad de las vidas humanas. La Ley de Costas trata de prevenir los conflictos competenciales ordenando que las administraciones pblicas cuyas competencias incidan sobre el mbito espacial contemplado en la Ley ajustarn sus relaciones recprocas a los deberes de informacin mutua, colaboracin, coordinacin y respeto a aquellas. La Ley atribuye a la Administracin del Estado la facultad de coordinar la Actividad de la Administracin local, y se impone con carcter preceptivo y vinculante su dictamen en la tramitacin de los planes y normas urbansticas, planes y autorizaciones de vertidos industriales y contaminantes al mar desde tierra, proyectos de construccin de nuevos puertos y vas de transporte de competencia de las Comunidades Autnomas, ampliacin y modificacin de los existentes y declaraciones de zonas de inters para cultivos marinos, concesiones y autorizaciones de acuerdo con su legislacin especfica (art. 112). La Ley establece que en la tramitacin de todo planeamiento territorial y urbanstico que ordene el litoral, el rgano competente para la aprobacin deber enviar, con anterioridad a la aprobacin, el contenido del proyecto a la Administracin del Estado para que emita, en el plazo de 1 mes, informe comprensivo de las sugerencias y observaciones que estime convenientes. Concluida la tramitacin del plan e inmediatamente antes de la aprobacin definitiva, la Administracin competente dar traslado a la del Estado del contenido de aqul para que se pronuncie sobre el mismo en el plazo de 2 meses. Si el informe es desfavorable en

aspectos de su competencia, se abrir un periodo de consulta para tratar de llegar a un acuerdo. Si como resultado del acuerdo, se modifica sustancialmente el contenido del plan o normas, deber someterse nuevamente a informacin pblica y audiencia de los Organismos que hubieran intervenido preceptivamente en la elaboracin. El cumplimiento de estos trmites interrumpe el cmputo de los plazos que para la aprobacin de los planes de ordenacin se establecen en la legislacin urbanstica (art. 117).

TEMA XII. LOS MONTES Y LA PROTECCIN DE LA NATURALEZA

1. LA INTERVENCIN ADMINISTRATIVA EN LOS MONTES. ORGENES Y EVOLUCIN Las primeras manifestaciones del ordenamiento forestal surgen en la Baja Edad Media, con las primeras normas protectoras de los bosques. La proteccin se va incrementando en los siglos siguientes, alcanzando su apogeo en el siglo XVIII, y culminando en el XIX con la creacin de un sistema forestal, que tiene su punto de arranque en las Ordenanzas de Montes de 1833, de Javier de Burgos, inspiradas en el Cdigo Forestal y en la Ordenanza francesa de 1828. Sin embargo, el siglo XIX es el ms negativo para nuestros bosques, debido a una legislacin inicial muy individualista que permite la utilizacin de los bosques particulares sin limitaciones, e incluso el cerramiento y roturacin de fincas. El sistema decimonnico es fuertemente corregido durante el franquismo, que establece una legislacin intervensionista sobre todos los montes y una poltica de repoblaciones intensas. Se acta a travs del Patrimonio Forestal del Estado, creado en 1941, transformado despus en ICONA. La legislacin franquista permanece vigente en la actualidad, aunque la Administracin forestal se ha visto muy alterada desde la Constitucin de 1978 por los cambios en el sistema funcionarial-burocrtico y en la organizacin territorial que implican las Autonomas. A) Precedentes La preocupacin por los bosques en la Edad Media queda reflejada en Las Partidas y en los Fueros de Njera y Coria. En las Cortes de Valladolid de 1256 Alfonso X establece la ms severa pena para los incendiarios, y lo mismo decreta Pedro I de Castilla en 1350. La deforestacin en gran escala se inicia con los Reyes Catlicos y con los Austrias, derivando de las leyes protectoras de la ganadera, eficazmente defendida por el Honrado Concejo de la Mesta, organizacin que en 1273 consigue el privilegio de ramonear (derecho a que el ganado paste entre los rboles jvenes), a lo que se suma la costumbre de quemar rboles y arbustos para tener mejores pastos en primavera y otros muchos privilegios ganaderos, como el concedido por Felipe V de cortar ramas para el forraje en cualquier estacin seca. Con los Borbones llegan las tradiciones francesas de proteccin de los bosques, que se aplica a los montes realengos o de aprovechamiento comn e incluso a los particulares, y que impide a los propietarios su roturacin para dedicarlos al cultivo agrario. La Ordenanza de Fernando VI de 7 de diciembre de 1748 impone a los vecinos de los pueblos la obligacin de plantar determinado nmero de rboles, as como de proceder a su limpieza. Se impone tambin la prohibicin de roturaciones y podas sin la presencia de celadores expertos, bajo graves penas pecuniarias, prisiones y destierros.

Comienza a germinar una incipiente burocracia: celadores en los pueblos y visitadores de montes a cargo del Real Erario (Real Cdula de Carlos III de 19 de abril de 1762). La contrapartida se da con la necesidad de talar los bosques para la construccin naval. La Marina se encarga del cuidado y conservacin de los montes situados en las inmediaciones del mar o ros navegables y una distancia en que pueda facilitarse su conduccin a las playas, lo que es atribucin de los Intendentes de Armada y de sus Subdelegados en los tres Departamentos de Cdiz, El Ferrol y Cartagena, a los que se encomienda la jurisdiccin privativa sobre estas cuestiones. La Ordenanza de 31 de enero de 1778, dictada para atender a las necesidades de la Marina, es el primer cuerpo normativo tcnico-forestal. El fuero de Marina cede la competencia judicial a los Justicias ordinarios (Real Cdula de 18 de mayo de 1751) para volver de nuevo a la Jurisdiccin privativa de la Armada ante la ineficacia de los mismos (Real Cdula de 14 de agosto de 1803). En el siglo XIX se da la preponderancia de los principios individualistas que rechazan toda vinculacin o limitacin de las propiedades privadas. Se procede a la privatizacin de muchos bosques. La ofensiva privatizadora-desamortizadora se inicia con el Decreto de las Cortes de Cdiz de 4 de enero de 1813 (reiterado en el Trienio liberal por el de 29 de junio de 1822), que pone en venta todos los terrenos baldos o realengos, de propios o arbitrios y con arbolado o sin l. Dicho proceso es continuado por el Real Decreto de 22 de julio de 1819. No vuelve a establecerse un nuevo sistema forestal hasta las Ordenanzas de Javier de Burgos de 1833. B) El sistema forestal francs El Cdigo Forestal y la Ordenanza Real de 21 de julio de 1824 y 1 de agosto de 1827 crearon en Francia una Administracin moderna segn el modelo napolenico, con un nivel central y otro perifrico, cuerpos de funcionarios y escuela de formacin de Ingenieros de Montes. Acta tanto sobre los bienes considerados pblicos (de la Corona, el Estado, los Municipios y Establecimientos pblicos), como sobre los que ejerce derechos de propiedad y tutela, y entre los que se encuentran los bienes de los particulares sujetos a una cierta intervencin. El nivel central de direccin lo asume un Director General con administradores y personal subalterno, y el perifrico una organizacin dividida en 32 conservaciones, 140 inspecciones y 447 cantones forestales, servidos por diversos cuerpos de funcionarios jerarquizados. Desde 1824 funcionaba en Nancy una Escuela forestal para la formacin de Ingenieros de Montes. A esta Administracin se encomienda el deslinde y amojonamiento de los montes pblicos. El deslinde se somete al Derecho comn. La Administracin delimita las propiedades a travs de un expediente que termina con un decreto del Prefecto, que queda invalidado si se formula oposicin en el plazo de 1 ao desde su publicacin, pasando el conflicto al Juez ordinario; si transcurre el plazo anterior sin impugnacin, el deslinde se considera definitivo, impidindose toda reivindicacin posterior. El amojonamiento, por su parte, se convierte en judicial si hay oposicin de los particulares. La Ordenanza contiene reglas precisas sobre el aprovechamiento de los bosques, regulando la forma de cultivo y su gestin, y tambin las servidumbres a que estn afectados el uso de los productos de los bosques, los pastos y las requisas a favor de las obras pblicas de la Marina y el Ejrcito. Se incluye una precisa definicin de los delitos y contravenciones forestales, cuyo conocimiento se atribuye a la Jurisdiccin ordinaria penal, estando la constatacin a cargo de los agentes y guardas forestales, por medio de expedientes

sumarios, que hacen prueba plena si estn revestidos de todas las formalidades legales (firmados por dos agentes o guardas, o por uno si la condena a que ha de dar lugar no ha de sobrepasar los 100 francos, salvo que sean combatidos por falsedad sobre los hechos materiales que describen. Los atestados que por falta de requisitos formales no hacen prueba plena pueden ser combatidos por todos los medios legales. En las vistas orales, los agentes forestales ostentan el derecho de exponer las cuestiones ante el Tribunal, ocupando sitio al lado de los fiscales. A estas reglas se someten tambin los montes de los municipios y establecimientos pblicos cuando se consideran susceptibles de ordenacin y explotacin regular por la autoridad administrativa que ejerce la tutela sobre dichos bienes. A los rganos rectores de aquellos slo se les reconoce el derecho a ser consultados previamente sobre algunas operaciones importantes. Se prohbe la particin de los bienes comunales entre los habitantes y la roturacin sin autorizacin especial del Gobierno. Se prohbe roturar los bosques particulares, y se les imponen servidumbres legales. La prohibicin de roturar es levantada por la Ley de 29 de septiembre de 1791, que reconoce a los propietarios la libre disposicin de sus bosques. La Ley de 9 de floreal del ao 11 las prohbe de nuevo. El Cdigo Forestal de 1824 reitera la prohibicin de roturar salvo autorizacin especial, que slo se concede si resulta compatible con la conservacin del bosque. Las infracciones se tipifican como delitos. 2. LA CREACIN DEL SISTEMA FORESTAL ESPAOL A) Ordenanzas de Javier de Burgos de 1833. Aprobadas por Real Decreto de 22 de diciembre de 1833. Implantan el sistema forestal francs, pero con una permisividad destructiva para los montes de los particulares. Se dictan normas sustantivas para la proteccin y gestin de los montes pblicos, instaurando para su aplicacin y garanta una Administracin ad hoc, con un nivel central y otro perifrico. Se crea el Cuerpo de Ingenieros de Montes (1835) y una Escuela para su seleccin y formacin en Villaviciosa de Odn (1848). Los montes de propiedad particular no estn sujetos a la prohibicin de roturacin, proclamndose una libertad de aprovechamiento y destruccin. Los propietarios particulares pueden beneficiarse de privilegios pblicos, pudiendo poner sus propiedades bajo la guarda y defensa de la Administracin forestal, gozando de las mismas defensas penales; pueden nombrar guardas, que se convierten en guardas jurados si prestan juramento ante el Juzgado, y cuyas denuncias hacen buena fe salvo prueba en contrario (arts. 207 a 209). La Administracin perifrica, dependiente de la Direccin General de Montes, se despliega en distritos forestales, divididos a su vez en comarcas. La Administracin central y la perifrica se ponen a cargo de un Inspector General de Montes y de comisarios de montes, agrimensores, guardas mayores y guardas forestales. Las Ordenanzas regulan los deslindes de los montes pblicos y privados, configurndolos como operaciones amigables entre la Administracin y los colindantes. Se regula la conservacin y beneficio de los montes; las ventas, que requieren autorizacin de la Direccin General; las operaciones de corta y subasta de madera; los aprovechamientos de belloteras y montanera de pastos, hierbas y otros usos y aprovechamientos. En cuanto a las normas de polica, prohben llevar o encender fuego, as dentro del monte como en el espacio alrededor hasta 200 varas de sus lindes (art. 149), y castigan a los que teniendo algn uso o aprovechamiento en un monte no acudiesen siendo avisados a ayudar a apagar el incendio (art. 150). No se prev potestad administrativa sancionadora directa, remitindose el conocimiento de las infracciones a los Jueces comunes. En materia de prueba, se potencia el valor probatorio del testimonio de los funcionarios, cuya veracidad no es posible enervar ni siquiera con la acusacin de falsedad sobre los hechos. B) Legislacin de 1863. Ley de Montes de mayo de 1863, breve, pero ampliamente desarrollada por el Reglamento aprobado por Real Decreto de 17 de mayo de 1865. Tambin destaca la legislacin penal establecida por las Ordenanzas de 22 de diciembre de 1883 (modificadas por Real Decreto de 8 de mayo de 1884). La Ley de 24 de mayo de 1863 no deroga las Ordenanzas de 1833, continuando con el rgimen de libertad de los montes particulares sin intervencin

administrativa. Pero el Reglamento de 17 de mayo de 1865 permite que los montes de particulares contiguos a montes pblicos puedan ponerse bajo la custodia y defensa de la Administracin forestal, pagando proporcionalmente los gastos ocasionados. Lo que ms preocupa es salvar de la privatizacin determinados montes pblicos del Estado y de los pueblos, reiterando la legislacin desamortizadora, que exceptuaba de la venta: a) los montes pblicos de pinos, robles o hayas, siempre que contengan al menos 100 Ha.; b) los terrenos de aprovechamiento comn y las dehesas destinadas al ganado de labor. El Reglamento hace una regulacin muy minuciosa del deslinde de los montes, que se administrativiza, desposeyendo a los Jueces de su competencia. Se distingue entre cuestiones de hecho o posesorias, decididas ejecutoriamente a travs de expediente administrativo por el Gobernador Civil, con recurso ante el Consejo Provincial, y cuestiones de Derecho, que deben resolver los Tribunales. C) Legislacin penal de montes. Las Ordenanzas de 22 de diciembre de 1883, reformadas por Real Decreto de 8 de mayo de 1884, son conocidas como la legislacin penal de montes, al ser su principal cometido el sancionador. Pero contienen normas muy variadas, rescatadas de las Ordenanzas de 1833, y relativas a las adjudicaciones y remates de los aprovechamientos de productos forestales de los montes pblicos y el control por la Administracin forestal de los planes de aprovechamiento por los vecinos de los montes comunales. 3. SISTEMA VIGENTE Toda la legislacin anterior fue derogada por la Ley de Montes actualmente vigente, de 8 de junio de 1957 (Reglamento aprobado por Decreto de 22 de febrero de 1962). Con ella se aseguran los instrumentos de una poltica de fuerte intervencin administrativa sobre los montes pblicos y sobre los particulares, fundamentalmente en materia de repoblacin, que se inici con la Ley de 10 de marzo de 1941, que crea el Patrimonio Forestal del Estado. Con posterioridad a la Ley de 1957 se dictan otras disposiciones: Ley de 2 de mayo de 1975, reglamentada por Real Decreto de 4 de marzo de 1977 y hoy derogada por Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservacin de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, Ley de 27 de julio de 1968, sustituida por la de 11 de noviembre de 1980. La Administracin tambin ha sufrido cambios notables. Se vaca de competencias la antigua Direccin General de Montes (ahora tambin de Caza y Pesca Fluvial), que se convierte en un simple organismo de direccin y planificacin, pasando sus funciones operativas al Patrimonio Forestal del Estado (Ley de 10 de marzo de 1941), que se funde ms adelante con el Servicio de Pesca Continental, Caza y Parques Nacionales, para formar el ICONA, organismo autnomo comercial, industrial y financiero (Decreto-ley 17/1971, de 28 de octubre). La Escuela de Ingenieros de Montes pasa a integrarse en el sistema educativo general dentro de las Universidades Politcnicas. El Consejo Superior de Montes queda reducido a una seccin del Consejo Superior Agrario, lo mismo que ocurre con el Instituto de Investigaciones y Experiencias, hoy integrado en el Instituto de Investigaciones Agrarias (Decreto-ley de 28 de octubre de 1971). En cuanto a la Administracin perifrica se ha integrado, primero, como un servicio ms en las Direcciones Provinciales del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentacin, y ahora en las Subdelegaciones del Gobierno. El sistema del Estado de las Autonomas supone el desguace definitivo de la Administracin estatal a favor de las Comunidades Autnomas. La Constitucin slo reserva al Estado la competencia legislativa bsica sobre proteccin del medio ambiente y sobre montes, aprovechamientos forestales y vas pecuarias (art. 149.1.23). Las Comunidades Autnomas

pueden asumir competencias exclusivas en materia de montes y aprovechamientos forestales (art. 148.8). Los Estatutos de Autonoma han afirmado la competencia exclusiva de cada Comunidad Autnoma sobre montes y sobre materias conexas, como los espacios naturales protegidos, vas pecuarias, pastos y zonas de montaa o montes vecinales. La Comunicacin de la Comisin Europea de 18 de noviembre de 1998, sobre estrategia de la Unin Europea para el sector forestal, pone de relieve la necesidad de abordar un tratamiento integrado y global de conservacin y explotacin de los montes, y una coordinacin efectiva entre los diferentes sectores afectados por la poltica forestal de los Estados miembros. Con esta finalidad se crea el Consejo Nacional de Montes (Real Decreto 203/2000), dependiente del Ministerio de Medio Ambiente, configurado como rgano de asesoramiento de la Administracin del Estado y de participacin de todas las partes interesadas, siendo sus funciones esencialmente el asesoramiento tcnico y cientfico, emisin de informes y seguimiento de las actuaciones en el mbito forestal. 4. CONCEPTO Y CLASES DE MONTES Tanto la Ley como el Reglamento precisan el concepto de monte partiendo de una definicin tcnica del monte o terreno forestal, que se describe como la tierra en que vegetan especies arbreas, arbustivas, de matorral o herbceas, sea espontneamente o procedan de siembra o plantacin, siempre que no sean caractersticas del cultivo agrcola o fueren objeto del mismo (art. 1.2 Ley de Montes). El concepto se ampla al considerar tambin montes los afectados a una repoblacin: los terrenos que aun sin reunir las condiciones tcnicas de monte, hayan quedado o queden adscritos a la finalidad de ser repoblados o transformados en terrenos forestales como consecuencia de las resoluciones dictadas conforme a las leyes que regulan estas materias (art. 1.3 Ley de Montes). Se excluyen los terrenos de carcter agrcola y los prados. La definicin de monte ofrecida por la Ley estatal no coincide exactamente con la acogida por las Leyes autonmicas, que modifican o suprimen las correcciones que a la alta y a la baja haba incluido el legislador de 1957. Se aaden al concepto tcnico de monte, junto con los afectados a la repoblacin, los terrenos que cumplan o puedan cumplir funciones ecolgicas, de paisaje o recreativas. Se consideran montes los enclaves forestales incluidos en terrenos agrcolas, los terrenos sometidos a cultivo agrcola que constituyan enclaves de montes, y los prados y pastizales de regeneracin natural, expresamente excluidos por el legislador estatal. En cuanto a las clases de montes, la divisin ms importante de la Ley de Montes de 1957 sigue siendo la que distingue entre montes pblicos que pertenecen a una Administracin Pblica y montes de particulares. Dentro de los de una Administracin Pblica, los destinados a un uso pblico (montes afectados a una Escuela de Montes para la investigacin o la enseanza) pueden ser considerados como bienes demaniales. La normativa parte, en general, de la idea contraria de que los montes, como dice el art. 11 del Reglamento, tienen, en principio, la condicin jurdica de bienes patrimoniales si son propiedad privada del Estado, de las Comunidades Autnomas o de los entes locales, para, a continuacin, descalificar esta condicin y definir como de dominio pblico los que estn adscritos a un uso, utilidad o servicio pblico y los catalogados de utilidad pblica. En cuanto a los montes de particulares, constituyen una verdadera propiedad privada pero especial, sujeta a un fuerte rgimen intervensionista de carcter administrativo, que comprende

desde aprovechamientos obligatorios, a la intervencin sobre los aprovechamientos y disfrutes forestales con vistas a la persistencia de las masas arbreas, pasando por la imposicin mediante Decreto y a favor de las exigencias de la economa nacional, de regulaciones y limitaciones en el aprovechamiento de sus productos. En las Comunidades Autnomas se da un tendencia creciente a incrementar el patrimonio pblico forestal. 5. LOS MONTES CATALOGADOS DE UTILIDAD PBLICA Constituye el punto mximo de publificacin dentro del sistema forestal, calificando la doctrina estos montes como bienes de dominio pblico. El Catlogo nace por mandato de la Ley de Montes de 1863. La primera redaccin se aprueba por Real Decreto de 22 de enero de 1862. De acuerdo con el art. 8 de la Ley de 1957, se incluyen en el Catlogo todos los montes que, siendo propiedad de un ente pblico, hubiesen sido declarados de utilidad pblica con anterioridad a la publicacin de la Ley y a los que se declaren en lo sucesivo, y las masas forestales que por su rea o situacin sea conveniente conservar o repoblar. La declaracin de utilidad pblica se realiza por Orden del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentacin, a travs de un procedimiento tramitado por ICONA con audiencia de la entidad propietaria en el que se constate que merece tal calificacin. Por Orden Ministerial se decide tambin la exclusin del Catlogo. Las Leyes autonmicas, por su parte, han aadido nuevos supuestos en los que procede la declaracin de utilidad pblica. De otro lado, corresponde a las Comunidades Autnomas declarar la utilidad pblica de los montes y llevar la gestin del Catlogo. La inclusin de un monte en el Catlogo impide su enajenacin, salvo determinacin legal. El Catlogo acta como un Registro de la Propiedad, creando la inscripcin una presuncin posesoria indefinida. La Ley de Montes ordena la inscripcin de los montes en el Registro de la Propiedad a favor de la Entidad pblica a quien pertenezca el dominio, y mediante certificacin expedida por la Administracin forestal. Pueden inscribirse los derechos reales de vuelo que pertenezcan a la Administracin forestal, que le facultan a poseer el monte, repoblarlo y aprovechar su arbolado, reservando al propietario el derecho a una participacin en el valor neto de los productos obtenidos mediante los consorcios establecidos con los titulares de terrenos para su repoblacin forestal. En el caso de que se trate de inmatricular fincas colindantes con montes catalogados, se obliga a que la descripcin de dichas fincas exprese tal circunstancia, suspendindose la inscripcin solicitada si no se acompaa certificacin de la Administracin forestal que acredite que la fincas a inscribir no estn incluidas en los montes catalogados. 6. EL DESLINDE Al deslinde se sujetan los montes catalogados y todos los pblicos, y se efectuar a solicitud de las Entidades propietarias, de los particulares interesados o de oficio por la Administracin.

La declaracin de un monte en estado de deslinde autoriza a la Administracin forestal para sealar las zonas colindantes con otras propiedades en las que se prohben cortas o talas de rboles mientras se practica el deslinde (art. 13 Ley de Montes), y sigue los siguientes trmites (arts. 14 y 15): a) Anuncio en el Boletn Oficial correspondiente y mediante edictos en los Ayuntamientos, emplazando a los colindantes y personas que acrediten un inters legtimo para que presenten sus ttulos de dominio y asistan al acto del apeo. La publicacin del edicto se considera notificacin personal. b) Slo tienen valor y eficacia en el acto del apeo los ttulos de dominio inscritos en el Registro de la Propiedad y las pruebas que de modo ineludible acrediten la posesin ininterrumpida durante ms de 30 aos. c) Realizado el apeo, se pone el expediente de manifiesto al pblico para que los interesados, dentro de los plazos sealados, puedan formular reclamaciones, preceptivamente informada por la Abogaca del Estado. d) Los expedientes de deslinde son resueltos por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentacin mediante Orden motivada que pone fin a la va gubernativa. e) El amojonamiento de los montes se lleva a cabo de forma provisional al mismo tiempo que se realiza el apeo y siguiendo la lnea del mismo. El amojonamiento definitivo tiene lugar una vez dictada la Orden aprobatoria del deslinde. f) El acto resolutorio del deslinde declara con carcter definitivo el estado posesorio, a reserva de lo que resulte del juicio declarativo ordinario de propiedad. g) Las personas que hubieren intervenido en el expediente de deslinde y resulten afectadas por la resolucin administrativa pueden impugnarla ante la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, sin que puedan plantearse cuestiones relativas al dominio o la posesin del monte, ni cualesquiera otras de carcter civil. Se entiende expedita la accin ante los Tribunales ordinarios para las Entidades pblicas y particulares que susciten cuestiones de propiedad, sin que sea preciso para quienes hayan formulado reclamacin en el expediente de deslinde apurar la va gubernativa previa a la judicial. 7. APROVECHAMIENTOS, CONSERVACIN Y MEJORA DE LOS MONTES Las medidas de la Ley sobre aprovechamiento, conservacin, mejora y repoblacin se aplican tambin a los montes de los particulares como consecuencia de la poltica intervensionista inaugurada por la legislacin del Patrimonio Forestal del Estado en 1941. Ahora impera el principio general de que los aprovechamientos de los productos forestales en los montes del Catlogo y en los de propiedad particular se realizarn dentro de los lmites que permiten los intereses de su conservacin y mejora (art. 29.1 Ley de Montes). Los montes catalogados se someten a planes de ordenacin econmica y en tanto son aprobados, a planes tcnicos. Con carcter obligatorio, debe redactarse un plan de mejoras. Cuando exista la posibilidad de agrupar montes de gran produccin en su conjunto y susceptibles de formar comarcas de ordenacin, se estudiar y resolver sobre la ordenacin integral de la comarca. Tambin pueden constituirse agrupaciones forestales cuando resulten convenientes para coordinar los intereses silvcolas y pastorales o por causa de repoblacin forestal, y que sern obligatorias cuando los montes incluidos estn situados en zonas de

proteccin o fuera necesario someterlos a planes de ordenacin forestal. Para las agrupaciones voluntarias es indispensable la conformidad de los dueos que representen al menos un 60% de la superficie global afectada por cada asociacin. El conflicto entre el pastoreo y el aprovechamiento de los montes se resuelve a favor de ste, siendo permitido el pastoreo slo cuando sea compatible con las conservacin y mejora de los montes. En el caso de montes cubiertos de arbolado, se da preferencia absoluta a las exigencias silvcolas, pudiendo limitarse o incluso prohibirse el pastoreo del monte si resulta incompatible con su conservacin. El rgimen jurdico del aprovechamiento que afecta a la conservacin, extraccin y venta de los productos forestales en variable en funcin de la titularidad del monte: a) Los montes del Estado y los consorciados con l se ajustan a las normas de la Ley del Patrimonio Forestal y, subsidiariamente, a las de la contratacin administrativa. b) Las Entidades locales deben aprovechar sus montes con subordinacin, en lo tcnicofacultativo, a lo dispuesto por la Administracin forestal, y en lo econmico, a la legislacin de rgimen local sobre administracin del patrimonio y contratacin. La Ley de Montes permite otorgar un derecho de tanteo a la Entidad local para que pueda adjudicar directamente los aprovechamientos de sus predios no consorciados con el Estado en los siguientes casos: subasta abierta, con adjudicacin por precio mnimo o tipo de tasacin; cuando los precios ofrecidos son inferiores al tipo de tasacin, en cuyo caso la autoadjudicacin se har por precio igual al de la mejor oferta presentada o superior al sealado como ndice. Tambin pueden las Corporaciones locales solicitar de la Administracin forestal la adjudicacin sin subasta y por el tipo de tasacin de los aprovechamientos de lea necesarios para el consumo de los vecinos o de las dependencias de la Corporacin, o de los aprovechamientos de esparto para la industria local cuando sea costumbre de la localidad el reparto vecinal. En cuanto a las mejoras, las Entidades locales quedan obligadas a destinar el 10% del importe de los aprovechamientos para inversin en la ordenacin y mejora. 8. LA INTERVENCIN ADMINISTRATIVA SOBRE LOS MONTES DE PROPIEDAD PARTICULAR. LOS MONTES PROTECTORES En la Ordenanza de Fernando VI de 1748 y en las medidas que dicta de repoblacin y prohibicin de roturacin se obligaba a los Corregidores del Reino a separar los montes de realengo y aprovechamiento comn de los pertenecientes a particulares, concibindose estos ltimos como bienes vinculados a la repoblacin obligatoria. Carlos III, en Cdula de 15 de junio de 1788, fomenta las plantaciones de olivares o vias con arbolado reconociendo el derecho de los dueos a cercar los terrenos. En la Ordenanza de 31 de enero de 1784 para la conservacin y aumento de los montes de la Marina se sujeta al previo conocimiento y permiso del Intendente de la Armada la corta de rboles de los particulares, obligando a la repoblacin en su caso y a ceder las maderas necesarias para la provisin de astilleros y arsenales al precio establecido. Con la llegada del constitucionalismo, los montes de los particulares quedan liberados de vinculaciones o intervenciones administrativas y una vez cercados, los propietarios pueden roturarlos o dedicarlos al cultivo agrcola. Esto dura hasta la legislacin franquista.

La Ley de Montes de 1957 hace la propiedad forestal una propiedad vinculada a numerosas obligaciones pblicas. El grado mximo de intervencin lo constituye el rgimen de los montes protectores que se aprovechan con sujecin a los planes tcnicos aprobados por la Administracin, que puede imponer a los particulares la obligacin de realizar planes de mejora. Estos montes siempre han sido regulados por normas reglamentarias, con excepcin de la Ley de 1908. Pueden integrar los montes protectores: los situados en las cuencas alimentadoras de los pantanos; los que tengan las mismas caractersticas que los montes de utilidad pblica; los que hayan dejado de figurar en el Catlogo por pasar a propiedad particular; los que reciban esta calificacin por ley. Los montes protectores se explotan con la intervencin de la Administracin, que regula los disfrutes, pudiendo imponer regulaciones o limitaciones de sus productos. Slo en los casos en que el monte privado revista importancia forestal, econmica o social, la Administracin forestal podr establecer que sus aprovechamientos se sometan a proyecto de ordenacin o plan tcnico. Una segunda tcnica intervencionista la constituye la agrupacin para su aprovechamiento, cuando los montes de los particulares se integran con otros montes pblicos o de particulares en las comarcas de ordenacin. Los montes de los particulares pueden ser sometidos a repoblacin obligatoria. 9. LA REPOBLACIN FORESTAL La obligacin de repoblacin se aplica tanto a los montes del Estado (hoy de las Comunidades Autnomas) como a los de las Corporaciones locales y a los de los particulares. La Ley de Montes de 1957 articula un sistema de fomento administrativo por el ICONA, hoy por el organismo correspondiente de la Comunidad Autnoma. En el caso de repoblacin voluntaria, el Estado o la Comunidad Autnoma concedern ayuda tcnica, subvenciones o anticipos, siempre que la repoblacin tenga un fin econmico y social definidos, o que las plantaciones contribuyan a la defensa y conservacin del suelo o a la regulacin hidrolgico-forestal de una cuenca, comarca, zonas o terrenos comprendidos en una finca. Los beneficios pueden consistir en subvenciones, anticipos reintegrables o en la ejecucin de los trabajos por la Administracin forestal. Los montes cuya repoblacin hubiera determinado la concesin de los auxilios anteriores quedarn sometidos a la inspeccin y tutela de la Administracin forestal, con atribucin a la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa de las cuestiones derivadas de las resoluciones dictadas por aquella. Tambin cabe la repoblacin obligatoria, en cuyo caso los titulares quedan obligados a repoblarlos de acuerdo con los planes aprobados. Esto no afecta a los propietarios de montes privados con extensin inferior a 10 Ha. Y que disten ms de 500 metros de un monte catalogado. La obligacin de repoblar puede realizarse a expensas de los propietarios o en la forma convenida en consorcio con el ICONA u organismo correspondiente de la Comunidad Autnoma, que tambin puede imponerlo cuando los propietarios incumplen la obligacin de repoblacin obligatoria.

El Real Decreto Legislativo 1302/1986, por el que se incorpora a nuestro Derecho la Directiva comunitaria de evaluacin de determinados proyectos pblicos y privados sobre el medio ambiente, obliga a someter a la evaluacin de impacto ambiental las primera repoblaciones cuando entraen riesgos de graves transformaciones ecolgicas negativas. El Real Decreto 152/1996, que adapta a nuestro Derecho el rgimen de ayudas comunitarias para la forestacin de tierras agrarias, contempla una serie de incentivos econmicos que pretenden fomentar la reforestacin de terrenos antes dedicados al cultivo agrcola y el desarrollo y aprovechamiento de los bosques en zonas rurales. Las ayudas estn financiadas por el Ministerio de Agricultura, que podr suscribir convenios de colaboracin con las Comunidades Autnomas. Las Comunidades Autnomas han aprobado sus propias normas, limitando la capacidad de los propietarios para la repoblacin de sus montes, o tratando de orientarles mediante una poltica de fomento. 10. INCENDIOS FORESTALES La lucha contra los incendios forestales no se circunscribe a la represin de las conductas dolosas o culposas de los incendiarios, sino que busca prevenir los incendios y corregir el perjuicio econmico que ocasionan y sus devastadores efectos ecolgicos. La Ley 81/1968, de 5 de diciembre, sobre incendios forestales, crea un fondo de compensacin y establece un catlogo de infracciones y sanciones. El Gobierno puede extremar el rigor de las medidas preventivas con la declaracin de zonas de peligro por Decreto. En cuanto a las medidas de extincin, se establece que toda persona que advierta la existencia o inicio de un incendio forestal deber intentar su extincin con la mxima urgencia si lo permite la distancia al fuego y su intensidad, o dar cuenta al Alcalde o agente de la autoridad ms cercano. A los Gobernadores Civiles (Subdelegados del Gobierno) y Alcaldes corresponde adoptar medidas. Las personas que sin causa justificada se nieguen a prestar su colaboracin o auxilio sern sancionadas administrativamente. Las indemnizaciones por los daos ocasionados se consideran gastos de extincin. Al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentacin corresponde dictar las medidas reconstructivas, imponiendo la regulacin de los aprovechamientos y la aplicacin del importe de los productos afectados susceptibles de aprovechamiento a la reconstruccin de la zona. En los montes de propiedad privada, la Administracin podr prestar ayuda tcnica y medios materiales. La Ley crea el fondo de compensacin de incendios forestales para garantizar las indemnizaciones pecuniarias a los propietarios, as como los gastos de la extincin del incendio e indemnizaciones por los accidentes de las personas que hayan colaborado en la extincin. La contribucin a la creacin y mantenimiento del fondo corresponde obligatoriamente al ICONA, Entidades locales, Corporaciones y Entidades pblicas y propietarios de los montes particulares. Las normas represivas se limitan a atribuir a los Gobernadores Civiles (Delegados del Gobierno) y al Ministro del Interior la determinacin de las infracciones y la imposicin de las sanciones hasta 50.000 o 500.000 pesetas. Determinados hechos pueden ser tipificados como delito, sancionando el Cdigo Penal con penas de prisin de 1 a 5 aos y multa de 12 a 18 meses (art. 351). Cuando exista peligro para la vida o la integridad fsica de las personas, se impondr en

todo caso una multa de 12 a 24 meses. El art. 353 establece una serie de agravantes: superficie que se haya visto afectada; que deriven del incendio importantes efectos erosivos; que se altere significativamente la vida animal o vegetal, o afecte a espacios naturales protegidos; que se ocasiones grave deterioro o destruccin de los recursos afectados; incendio realizado para obtener un beneficio econmico. Como conducta de menor gravedad, se contempla el incendio cuando el fuego no llega a propagarse, castigando con pena de prisin de 6 meses a 1 ao y multa de 6 a 12 meses. El Cdigo Penal otorga a Jueces y Tribunales la potestad de acordar que la calificacin del suelo en las zonas afectadas por un incendio no pueda modificarse en un plazo de hasta 30 aos. Igualmente pueden acordar que se limiten o supriman los usos que se vinieran llevando a cabo, as como la intervencin administrativa de la madera quemada. Tras la Constitucin, la prevencin y extincin de incendios corresponde fundamentalmente a las Comunidades Autnomas. El Estado se encarga de coordinar la actuacin de las diferentes Administraciones a travs de la elaboracin y aprobacin de Planes de Accin. En cuanto a la Proteccin Civil, de acuerdo con el Real Decreto 407/1992, las Administraciones estatal, autonmica y local, elaborarn Planes especiales para emergencias por incendios forestales, dentro de la Directriz bsica aprobada por el Gobierno. 11. LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIN FORESTAL Se pasa de una represin instrumentada slo por va judicial a un sistema mixto de particin de competencias entre los Tribunales y la Administracin en funcin de que la infraccin se cometa con nimo de lucrarse o no el infractor (Ordenanzas de 1883), y finalmente a un sistema en el que se sancionan administrativamente y con exclusin de los jueces todas las infracciones de la legislacin de montes. La Ley de Montes de 1957 se limita a legitimar la potestad sancionadora de la Administracin, determinando la competencia de las diferentes autoridades en funcin de la entidad de las multas. El Reglamento establece que cuando la multa que haya de imponerse por aplicacin del propio Reglamento sea superior a 100.000 pesetas, corresponder conocer a la Jurisdiccin ordinaria, cuando el hecho sea por si mismo constitutivo de un delito doloso o culposo con arreglo al Cdigo Penal. El Reglamento clasifica las infracciones segn afecten a montes catalogados y no catalogados y regula minuciosamente lo relativo a la imposicin y pago de las sanciones, la indemnizacin de daos y perjuicios, el comiso de los productos forestales fraudulentamente obtenidos, el embargo y la extincin de la res ponsabilidad. Se reserva 1/3 de la multa al denunciante. Se establece la posibilidad de condonacin o pago reducido cuando el infractor renuncie a todos los recursos e ingrese en firme el importe y el de los daos y perjuicios. En materia de procedimiento, se sigue contando con los Alcaldes como recipiendarios de las denuncias y se mantiene el valor probatorio pleno de las denuncias formuladas por los agentes de la Guardia Civil y los funcionarios de montes, que harn fe salvo prueba en contrario, circunscribiendo el Reglamento dicha regla al mbito de la responsabilidad administrativa. Falta una tipificacin legal de las infracciones administrativas, as como una gradacin de las sanciones. Pero las leyes forestales de las Comunidades Autnomas regulan detalladamente las

infracciones y sanciones, mucho ms cuantiosas las ltimas que las establecidas en la Ley de Montes de 1957. 12. LOS PARQUES Y ESPACIOS NATURALES PROTEGIDOS Los parques naturales haban sido objeto de especial proteccin por la Ley de Creacin de Parques Nacionales de 7 de diciembre de 1916, sustituida por la Ley de Montes de 1957, y esta a su vez, por la Ley 5/1975, de 2 de mayo, sobre Espacios Naturales Protegidos. La Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservacin de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, declara que su finalidad es el mantenimiento de los procesos ecolgicos esenciales y de los sistemas vitales bsicos, la preservacin de la diversidad gentica, la utilizacin ordenada de los recursos naturales y la preservacin de los ecosistemas naturales y del paisaje. La Ley reserva al Estado la competencia exclusiva para dictar la legislacin bsica sobre proteccin del medio ambiente. Configura determinados espacios, que denomina Parques Nacionales, como aquellos que siendo susceptibles de ser declarados como Parques por Ley de las Cortes Generales, se declare su conservacin de inters general de la Nacin con la atribucin al Estado de su gestin y la correspondiente asignacin de recursos presupuestarios. A las Comunidades Autnomas se atribuye la declaracin de las diversas clases de espacios naturales protegidos cuando estn situados ntegramente en su territorio, correspondiendo en otro caso al Estado. Como organismo consultivo y de cooperacin, la Ley crea la Comisin Nacional de Proteccin de la Naturaleza, con dos Comits, el de Espacios Naturales Protegidos y el Flora y Fauna Silvestres, del que forman parte 1 representante de cada Comunidad Autnoma y el Director del ICONA. La declaracin de un espacio como protegido lleva aparejada la de utilidad pblica a efectos expropiatorios y la facultad de la Administracin en las transmisiones onerosas Inter vivos de terrenos situados en el interior del mismo. La Ley clasifica los espacios naturales protegidos en parques, reservas naturales, monumentos naturales y paisajes protegidos. La Ley regula la intervencin sobre otros terrenos, de propiedad pblica o privada, con arreglo a dos tcnicas enmarcadas en una actividad administrativa de limitacin: proyectando sobre ellos la declaracin de espacios naturales sometidos a rgimen de proteccin preventiva; a travs de los Planes de Ordenacin de los Recursos Naturales, obligatorios y ejecutivos. Los procedimientos de elaboracin de los planes incluirn necesariamente trmites de audiencia a los interesados, informacin pblica y consulta de los intereses sociales e institucionales afectados y de las asociaciones que persigan el logro de los principios legales. Una vez iniciado un procedimiento y hasta que recaiga su aprobacin, no podrn realizarse actos que supongan transformacin sensible de la realidad fsica o biolgica. Tampoco podr otorgarse ninguna licencia, autorizacin o concesin que habilite para la realizacin de actos de transformacin de la realidad fsica y biolgica sin informe favorable de la Administracin actuante. 13. LA PROTECCIN DE LA FLORA Y FAUNA SILVESTRES

Una de las novedades de la Ley de 1989 frente a la de 1975 es la decidida voluntad de extender el rgimen jurdico protector de los recursos naturales ms all de los meros espacios naturales protegidos (Exposicin de Motivos). Sigue diciendo: se racionaliza el sistema de proteccin atendiendo preferentemente a la preservacin de los hbitats y se transponen al ordenamiento jurdico espaol las directivas de la Comunidad Econmica Europea sobre Proteccin de la Fauna y la Flora, entre ellas la nmero 79/409/CEE, relativa a la conservacin de las aves silvestres. La Ley no da un concepto de la fauna y flora silvestres, sino que procede a su determinacin caso por caso segn la tcnica formal de la catalogacin, creando bajo la dependencia del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentacin el Catlogo Nacional de Especies Amenazadas, con carcter administrativo y mbito estatal. Las Comunidades Autnomas, en sus respectivos mbitos territoriales, pueden establecer catlogos de especies amenazadas. Las especies, subespecies o poblaciones incluidas en dichos catlogos se clasificarn en alguna de las siguientes categoras: a) En peligro de extincin. b) Sensibles a la alteracin de su hbitat. c) Vulnerables. d) De inters especial. Los efectos derivados de la inclusin en el Catlogo consisten en primer lugar en la aplicacin de prohibiciones genricas de cualquier actuacin no autorizada. Las prohibiciones respecto de los animales quedan sin efecto en los casos que se puedan considerar como de legtima defensa: a) si de la proteccin se derivan efectos perjudiciales para la salud y seguridad de las personas; b) cuando de la proteccin resultan efectos perjudiciales para especies protegidas; c) para prevenir perjuicios importantes a los cultivos, ganado, bosques, caza, pesca y calidad de las aguas; d) cuando sea necesario por razn de investigacin, educacin, repoblacin o reintroduccin, o cuando se precise para la cra en actividad; e) para prevenir accidentes en la navegacin area. La inclusin de una especie en el Catlogo obliga a la redaccin por la Comunidad Autnoma de un Plan de Recuperacin, de Conservacin del Hbitat o de Manejo, en el que se definirn las medidas necesarias para eliminar el peligro de extincin o los riesgos que afecten a la flora o fauna protegidas. La Ley 4/1989 sienta tambin los principios bsicos de regulacin de la caza y de la pesca. En primer lugar, se ordena la conservacin y fomento de las especies autorizadas para el ejercicio de la caza y la pesca continental. En segundo lugar, se limita el ejercicio de la caza y la pesca a las personas que acrediten la aptitud y conocimiento precisos, a cuyo efecto se someten a un examen, tras el que las Comunidades Autnomas expiden la licencia. 14. LA POTESTAD SANCIONADORA EN LA PROTECCIN DE LA NATURALEZA La Ley 4/1989 atribuye a la Administracin una potestad sancionadora de mayor entidad que la prevista en la legislacin de montes.

Las multas pueden llegar hasta los 50 millones de pesetas, autorizndose al Gobierno para proceder a su actualizacin por Decreto, segn las variaciones del IPC. Las multas se imponen por el rgano competente de las Comunidades Autnomas y por la Administracin del Estado cuando la infraccin haya recado en mbito y sobre materias de su competencia. El infractor debe reparar el dao causado, a cuyo efecto se prevn multas coercitivas de hasta 500.000 pesetas.

TEMA XIII. MINAS

1. LOS SISTEMAS DE ATRIBUCIN DE LA PROPIEDAD MINERA. DERECHO COMPARADO Los principios relativos a la propiedad de las minas han variado con los tiempos y los pueblos. En Atenas se atribuan al Estado. En Roma son del dueo de la superficie. En las Constituciones de los Emperadores romanos se reconoce un cierto derecho de soberana del Estado (Cdigo de Justiniano). En la Edad Media se atribuye al Monarca (o al Estado cuando le suceda como titular de la soberana) la propiedad de los minerales (sistema regaliano). Una variante del sistema regaliano es el industrial, que impone la regla de que la concesin se otorgue a la persona que acredite una mejor explotacin de la mina. Los sistemas anglosajn y germnico de la ocupacin ponen el acento en la conveniencia de estimular la investigacin de las minas, atribuyendo su propiedad al descubridor. La mina es de quien primero la registra y prueba su existencia. El sistema regaliano est vigente en el Derecho francs hasta la Revolucin, que pone las minas a disposicin de la Nacin, entendiendo la nacionalizacin como un traspaso de los derechos de la Corona a favor de los propietarios de la superficie. La Ley napolenica de 21 de abril de 1810 instaura el sistema industrial: el Gobierno concede la propiedad de las minas a perpetuidad a los que presuma capaces de explotarlas de la mejor forma posible. Se potencia la Administracin minera con la reglamentacin del Consejo General de Minas, el Cuerpo de Ingenieros de Minas y la Escuela Imperial de Minas. En 1919 se suprime la perpetuidad de las concesiones, limitndose a 50 aos, restablecindose con la codificacin de la legislacin minera de 1955/56. En 1977 se vuelve de nuevo a la temporalidad. El sistema napolenico tuvo decisiva influencia en otros pases del Mercado Comn: Blgica, Luxemburgo y Pases Bajos. En Italia la unificacin del Derecho minero no se alcanza hasta el Decreto legislativo de 29 de julio de 1927, que establece un rgimen uniforme. La concesin se otorga siguiendo unos trmites de competencia que permiten a la Administracin seleccionar a las personas que presentan una superior idoneidad tcnica y econmica. Al descubridor se le reconoce el derecho a un premio. En Inglaterra e Irlanda del Norte, el propietario del suelo se reserva un derecho sobre los minerales subyacentes, pero con excepciones: el oro y la plata son una propiedad tradicional de la Corona; los hidrocarburos y el carbn son propiedad del Estado y de organismos estatales.

Los pases de influencia germnica ofrecen un Derecho minero inspirado en el principio de la apropiacin o de libertad de ocupacin. La Ley unificadora del Derecho minero de la Repblica Federal de Alemania de 13 de agosto de 1980 atribuye el derecho de explotacin de la mina al que a travs de un permiso de investigacin la ha descubierto, limitndose a supuestos muy especficos la posibilidad de negar la concesin. 2. EVOLUCIN DEL DERECHO ESPAOL El Derecho espaol de minas tiene su origen en el sistema regaliano ms estricto, atribuyendo al Rey la propiedad de las minas, y reservando a la Corona 2/3 de la produccin neta. El descubrimiento de Amrica y la explotacin eficaz de los nuevos recursos minerales resulta incompatible con el sistema regaliano, surgiendo el sistema de libertad de minas o sistema espaol, que atribuye las minas de forma automtica a su descubridor. Este sistema todava se encuentra vigente en gran parte de pases americanos. En el siglo XIX, la Ley napolenica inspira el Real Decreto de 1825 y las bases organizativas de la Administracin minera y el sistema fiscal de las minas. Pero nuestro sistema contina reconociendo preferencia al descubridor de la mina. A) Primitivo sistema regaliano. Se recoge en el Fuero viejo de Castilla, promulgado por Alfonso VIII (1138). El Ordenamiento de Alcal, en 1348, lo confirma. B) Libertad de investigacin. Ordenanzas de Felipe II. Con Juan I (Briviesca, 1387) tiene entrada forma la libertad de investigacin. Las Ordenanzas de Felipe II (El Escorial, 22 de agosto de 1584) profundizan el sistema de ocupacin o de libertad de investigacin, estableciendo una completa regulacin para las minas de oro, plata, azogue y otros metales. La mina se atribuye al primero en registrar el hallazgo ante la Justicia de Minas. Se configura una propiedad especial que debe ajustarse a las condiciones de las Ordenanzas. Carlos III potencia la explotacin de las minas de carbn con objeto de reducir el consumo de lea, decretndose el libre beneficio y trfico del mineral para los propietarios de la superficie (Resolucin de 15 de agosto de 1780 y Real Orden de 28 de noviembre de 1789). C) Influencia francesa en la moderna legislacin y Administracin de minas. En el siglo XIX, con el Real Decreto de 4 de julio de 1825, se inicia el perodo constituyente del moderno Derecho minero. Se da una clara influencia de la Ley francesa de 1810 y de la Administracin napolenica. El sistema se funda en el principio regaliano que restringe la propiedad sobre un terreno a la superficie y a lo que en ella nace. Pero en Espaa, la concesin se somete a un sistema reglado a favor del primer denunciante de la mina, y no a favor de quien discrecionalmente la Administracin estime ms apto como en Francia. La concesin minera es revocable por incumplimiento del deber de explotacin o por dar lugar a problemas de seguridad pblica. Fundamental es la Instruccin de 18 de diciembre de 1825, que sienta las bases de la Administracin minera al aprobar el primer Reglamento del Cuerpo de Ingenieros de Minas y regular la estructura y funciones de la Direccin General, las Inspecciones de Distrito, la Seccin de Ingenieros y la Escuela de Minas ubicada en Almadn. Se impone la unidad de poder con la creacin de una Jurisdiccin minera a cargo de la Direccin General de Minas y de los Inspectores de Distrito. Si en los conflictos se plantean cuestiones de Derecho se consulta a un asesor letrado, nombrado por el Rey a propuesta de la Direccin. Esta Jurisdiccin dura hasta su supresin por la Ley de Minas de 1849 y el pase de asuntos a la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa que se haba creado en 1845. El Estado sustituye a la Corona en la asignacin de la titularidad de las minas.

D) Hacia un sistema ms liberal. La Ley de 1849 hizo ms insegura la situacin de los concesionarios al tipificar dos nuevas causas de caducidad: el transcurso de 6 meses sin haber comenzado las labores mineras y la explotacin codiciosa que dificultara o imposibilitara el ulterior aprovechamiento del mineral. Se da una reaccin contra el sistema excesivamente interventor. El Decreto-ley de Ruiz Zorrila de 29 de diciembre de 1868 apruebas las Bases Generales para la nueva Legislacin de Minas, haciendo una transposicin al rgimen minero de la doctrina liberal de inspiracin norteamericana, descalificando el principio regaliano o estatalista. Tiende a asegurar los siguientes principios: facilidad para la obtencin de la concesin; seguridad en la posesin; deslinde claro y preciso entre el suelo y el subsuelo. Desde entonces, la concesin de las minas se entiende a perpetuidad, rgimen que pervive hasta la Ley de Minas de 1944. E) La crisis del liberalismo. El punto de vista ms liberal quiebra con motivo de la escasez de materias primas originada en la Primera Guerra Mundial, lo que desencadena una poltica de reservas mineras a favor del Estado y el incremento de las obligaciones de laboreo (Real Decreto de 1 de octubre de 1914, Ley de 7 de diciembre de 1916 y Ley Camb de 24 de julio de 1918 de sales potsicas), intervencionismo que se incrementa tras la guerra civil, regulndose las reservas para la explotacin directa por el Estado, imponiendo una mayor intervencin en el rgimen de explotaciones y liquidando las concesiones a perpetuidad. 3. SISTEMA Y LEGISLACIN VIGENTE El legislador de 1973 justifica la sustitucin de la Ley de 1944 en la conveniencia de acentuar el intervensionismo. Se produce una nueva clasificacin de los recursos mineros, se crea la figura del permiso de exploracin separada de la del permiso de investigacin, se perfilan las tcnicas y clases de reservas de minas a favor del Estado, se organizan concursos pblicos para la adjudicacin de los terrenos francos y se acaba con la perpetuidad de las concesiones, que a partir de ahora lo sern por 30 aos, prorrogables por plazos iguales hasta un mximo de 90. El legislador define las minas como bienes de dominio pblico. La Constitucin de 1978 no aporta ningn cambio significativo ni en la poltica ni en la legislacin, pero en el cambio de rgimen se aprueban importantes disposiciones: Reglamento de la Ley vigente (Real Decreto 2857/1978) y Ley de Fomento de la Minera (Ley 6/1977). El nuevo modelo territorial derivado de la Constitucin supone una reduccin sustancial de las competencias del Estado a favor de las Comunidades Autnomas. Van a ser las Comunidades Autnomas las que ostenten la competencia de desarrollo legislativo y la competencia ejecutiva, otorgando las autorizaciones para el aprovechamiento de los recursos de las secciones A) y B) salvo las de las estructuras subterrneas destinadas al almacenamiento de materiales energticos; los permisos de exploracin, investigacin y de las concesiones de explotacin de las Secciones C) y D) siempre que no sobrepasen el territorio de la Comunidad Autnoma; la autorizacin, inspeccin y vigilancia de los trabajos de explotacin, y la potestad sancionadora. La intervencin del Estado queda limitada a la elaboracin de las bases del rgimen minero, la planificacin y coordinacin de la actividad minera en todo el territorio nacional y los fondos marinos sometidos a la soberana nacional, la aprobacin de las normas bsicas sobre seguridad y polica minera y proteccin del medio ambiente en las actividades mineras, y el otorgamiento de ttulos mineros que afecten a las aguas territoriales, la zona econmica o cuando superen el territorio de una Comunidad Autnoma. La entrada en el Mercado Comn motiva la promulgacin del Real Decreto Legislativo 1303/1986, de 28 de junio, para adaptar nuestra legislacin al Derecho comunitario. 4. CLASIFICACIN DE LOS RECURSOS MINEROS. REGLAS COMUNES A TODAS LAS SECCIONES

Desde el Real Decreto de 1825 se encuentra en nuestra legislacin una clasificacin de los recursos minerales en funcin de la mayor o menor presencia de las sustancias que regula, de su naturaleza y de su mayor o menor valor. Los recursos ms abundantes y de ms frecuente utilizacin, sobre todo en construccin, venan designndose como rocas; los ms escasos y de mayor valor como minerales. Esta clasificacin llega hasta la Ley de 1944, que clasifica en dos Secciones: A) Rocas y B) Minerales. La Ley vigente ha establecido una clasificacin tripartita que, por Ley de 5 de noviembre de 1980, pasa a cuatripartita, al crearse la Seccin D) para los minerales o sustancias energticas que no sean hidrocarburos. El criterio de clasificacin fundamental sigue siendo el econmico del mayor o menor valor de las sustancias. Seccin A), de las rocas. Comprende los yacimientos minerales y dems recursos geolgicos cuyo aprovechamiento nico sea obtener fragmentos de tamao y forma apropiados para su utilizacin directa en infraestructuras, construcciones y otras operaciones que no exigen ms operaciones que las de arrancado, quebrantado y pulimentado. Forman parte los yacimientos minerales que renan las siguientes condiciones: que el valor anual en venta de los productos no supere los 100 millones de pesetas; que no se empleen ms de 10 obreros en la explotacin; que la comercializacin directa no exceda 60 kilmetros de los lmites del trmino municipal donde se encuentra la explotacin. Seccin B), aguas y estructuras. Aguas minerales y termales, yacimientos formados como consecuencia de operaciones reguladas en la legislacin minera y estructuras subterrneas. Seccin C), minerales en general. Yacimientos y recursos minerales no incluidos en las Secciones anteriores, salvo los que tienen valor energtico. Seccin D), minerales energticos. Carbn y minerales radiactivos, recursos geotrmicos, rocas bituminosas y yacimientos minerales o recursos geolgicos de inters energtico. La manipulacin de los materiales se sujeta a reglas comunes: a) Autorizacin o concesin administrativa para iniciar la actividad extractiva y para las transmisiones o gravmenes de derechos mineros. b) Las incompatibilidades entre aprovechamientos de distintas sustancias que coincidan en el mismo terreno se resuelven a favor del de mayor utilidad pblica. c) Los que aprovechen los yacimientos debern indemnizar los daos y perjuicios ocasionados a los dueos de los terrenos y a terceros. d) Los titulares de autorizaciones y concesiones administrativas tienen derecho a ocupaciones temporales de terrenos ajenos o apropiaciones definitivas de los mismos que a efectos de las labores mineras se consideren de utilidad pblica, que debe declarar la Direccin Provincial del Ministerio de Economa. Los propietarios de los terrenos tienen derecho a indemnizacin. e) Todas las autorizaciones y concesiones obligan a los titulares a mantener la actividad, caducando en caso de inactividad. f) Las autorizaciones y concesiones caducan por: renuncia aceptada por la Administracin concedente, impago de impuestos mineros; incumplimiento del plazo de comienzo de los

trabajos o interrupcin de las labores sin permiso o causa suficiente; agotamiento de los recursos. 5. NATURALEZA Y APROVECHAMIENTO DE LAS ROCAS Las rocas no se consideraron minerales en Real Decreto de 4 de julio de 1825. Lo mismo hizo la Ley de Minas de 1849, que declara las rocas de aprovechamiento comn si estn en terrenos pblicos y de aprovechamiento particular si lo estn en terrenos particulares. La Ley de Minas de 1859 mantiene el aprovechamiento comn o particular de las rocas. El mismo criterio sigue el Decreto-ley de Bases Generales de la Minera de 29 de diciembre de 1868 y la Ley de Minas de 1944. En el Derecho comparado, la propiedad privada de las rocas es la corriente mayoritaria. La Ley de 1973 las califica expresamente como bienes de dominio pblico, pero mantiene el anterior rgimen de titularidad y aprovechamiento. La calificacin de las rocas como bienes de dominio pblico se contradice con la titularidad y aprovechamiento privados. La jurisprudencia rechaza sistemticamente la tesis de la demanialidad de las rocas, reiterando que constituyen un concepto indemnizable en caso de privacin. En cuanto al aprovechamiento, si se encuentran en terreno de dominio y uso pblico, sern de aprovechamiento comn. Para el inicio de la explotacin se requiere obtener la concesin de la titularidad o derecho de aprovechamiento del Ente pblico propietario, as como permiso o autorizacin de polica, expedido por el Ministerio de Economa u Organismo autonmico. 6. AGUAS MINERALES Y TERMALES Los criterios de atribucin de la titularidad y explotacin de las aguas minerales han venido siendo los mismos de las aguas subterrneas, considerndose aguas privadas y sometindose a una reglamentacin de polica sanitaria para autorizar la apertura de balnearios. Numerosas sentencias del Tribunal Supremo confirman el carcter privado de las aguas mineromedicinales. La Ley de Aguas de 1985 declara de dominio pblico las aguas subterrneas renovables y establece que las aguas minero-medicinales se regularn por su legislacin especfica, que es la legislacin minera, la que no regula la cuestin de propiedad. Ahora, la tesis del carcter pblico se apoyara exclusivamente en la declaracin de bienes de dominio pblico de todas las sustancias minerales que hace la Ley de Minas. Parece ms lgico interpretar que la no aplicacin de la Ley de Aguas de 1985 a las aguas minerales dice mucho a favor de su titularidad privada, como tambin la remisin del art. 2 de la Ley de Minas de 1973 a lo dispuesto en el Cdigo Civil y las leyes especiales. Aceptando que las aguas minerales puede ser de dominio pblico o privado, queda por determinar qu debe entenderse por aguas minerales y cul es el rgimen de aprovechamiento. El art. 148.1.10 de la Constitucin permite a las Comunidades Autnomas asumir competencias en materia de aguas minerales y termales. Estas competencias lo son de desarrollo legislativo de las bases del rgimen minero establecidas por el Estado.

La Ley de Aguas de 1973 distingue las aguas minero-medicinales (las declaradas de utilidad pblica) de las minero-industriales (las que permiten un aprovechamiento racional de las sustancias que contienen). Equipara las aguas termales a las minerales en cuanto sean destinadas a usos teraputicos o industriales. 7. RESIDUOS DE ACTIVIDADES MINERAS Y ESTRUCTURAS SUBTERRNEAS Se comprenden en la Seccin B) de la Ley de Minas. En cuanto a los residuos slidos o escoriales, la Ley establece que la prioridad para su aprovechamiento corresponde al titular de los derechos mineros. Pero cabe la transmisin de ese aprovechamiento marginal, requirindose en tal caso una previa declaracin administrativa de que ese aprovechamiento se incluye con independencia del aprovechamiento principal en la Seccin B), y que la Administracin competente, previa informacin pblica, otorgue la autorizacin, con preferencia para el propietario o poseedor legal de los terrenos ocupados por derechos mineros ocupados. Los derechos preferentes del titular de la concesin o de su causahabiente, o del propietario o poseedor del terreno, caducan por su no ejercicio a los 6 meses de haberles notificado que ha sido presentada una solicitud de aprovechamiento por un tercero, correspondiendo entonces el derecho preferente a quien inst la calificacin del yacimiento como recurso de la Seccin B); si no existe o no le interesa, la Administracin puede sacar a concurso la explotacin, lo mismo que cuando se declara la caducidad de una autorizacin anterior. La Ley de 19 de noviembre de 1975, sobre desechos y residuos slidos y urbanos, pretende dar una respuesta al problema de las basuras y lograr un aprovechamiento energtico y una reutilizacin de determinados productos. La Ley Bsica de Residuos Txicos y Peligrosos, de 14 de mayo de 1986, viene a complementarla, regulando el tratamiento de los residuos industriales que por su composicin puedan comportar riesgos para la salud humana, los recursos naturales o el medio ambiente. En cuanto a las estructuras subterrneas, incluidas en el sistema minero por la Ley de 1973, se definen como los depsitos geolgicos naturales o artificiales cuyas caractersticas permitan almacenar productos minerales o energticos o acumular energa bajo cualquier forma, o retener naturalmente y en profundidad cualquier producto o residuo que se vierta o inyecte en ellos. Los interesados en aprovechar una estructura deben justificar la conveniencia de su utilizacin, el permetro que consideran necesario para que actividades de terceros no deterioren la utilidad del depsito, as como que la utilizacin de este no repercutir desfavorablemente en la ecologa y medio ambiente de las zonas limtrofes, calidad de las aguas, etc. Asimismo, deben especificar la naturaleza del producto o residuo que desean almacenar, el rgimen de aprovechamiento, el plazo para el que piden la autorizacin, la descripcin y emplazamiento exacto de la estructura y la justificacin de su estanqueidad. La peticin va seguida de un trmite de informacin pblica. Adems es preceptivo el informe del Instituto Geolgico y Minero de la Comisin Interministerial del Medio Ambiente de la resolucin del expediente por la Direccin General de Poltica Energtica y Minas u Organismo autonmico correspondiente. 8. RGIMEN DE LOS MINERALES. EXPLORACIN, INVESTIGACIN Y CONCESIN Hasta la Ley de 5 de noviembre de 1980, todas las sustancias minerales formaban una sola seccin.

Caracterstico de los procedimientos de concesin de minerales es su inicio, que consiste en una fase de exploracin a cargo de los interesados, fase que se cubre con el permiso de investigacin, tendente a vencer los obstculos que puedan oponer los propietarios de los terrenos afectados. Los permisos de investigacin no pueden autorizarse en zonas que han sido objeto de reserva para el Estado, ni esa fase es necesaria cuando est de manifiesto el mineral de tal forma que se considere suficientemente conocido y se estime viable su aprovechamiento racional, o se trate de minas ya explotadas cuyas concesiones han caducado, pudiendo entonces otorgarse concesiones directas, aunque a travs de concurso pblico. La Ley de 1973 distingue entre permiso de exploracin y permiso de investigacin. El permiso de exploracin es como un pre-permiso de investigacin, teniendo por objeto permitir el estudio de grandes reas mediante mtodos rpidos de reconocimiento durante perodos cortos de tiempo (hasta 1 ao prorrogable por otro), con el fin de seleccionar las zonas ms interesantes y obtener sobre las mismas permisos de investigacin. Obtenido el permiso, el titular tiene derecho a efectuar los estudios y reconocimientos en zonas determinadas, reconocindosele prioridad para ulteriores permisos de investigacin o concesiones directas. El efecto del permiso de investigacin es conceder a su titular el derecho de realizar, dentro del permetro demarcado y durante un plazo determinado, los estudios y trabajos encaminados a poner de manifiesto y definir uno o varios recursos y a que, una vez definidos, se le otorgue la concesin de explotacin de los mismos (art. 44). La solicitudes se tramitan por riguroso orden de entrada en la Administracin, y tras un trmite de publicidad. Entre los contenidos positivos del permiso de investigacin est el derecho a disponer de los minerales encontrados o extrados. Entre los deberes del investigador minero estn el de comenzar los trabajo en el plazo mximo de 6 meses y continuarlos sin interrupcin, salvo fuerza mayor; realizar la investigacin bajo direccin facultativa, cumpliendo las instrucciones de la Direccin Provincial; no abandonar la investigacin sin comunicacin; ampliar los trabajos a otras sustancias cuando lo acuerde el Consejo de Ministros por razones de inters nacional; abonar a la Hacienda un canon de superficie consistente en una cantidad anual por cuadrcula. El permiso de investigacin no puede exceder de 3 aos, prorrogables por otros 3 y, excepcionalmente, por sucesivos perodos de tiempo. Extinguido el permiso y si no se ha transformado en concesin, el titular debe dejar los trabajos en condiciones de seguridad. Una vez puestos de manifiesto los recursos, se otorga concesin de explotacin, que confiere al titular el derecho al aprovechamiento de todos los recursos que se encuentren dentro del permetro. En cuanto a la duracin, la tradicin impone la perpetuidad de las concesiones mineras, lo que era coincidente con el carcter de propiedad privada de las minas una vez otorgada la concesin. Pero se entendi limitado a 99 aos en aplicacin del art. 126 de la Ley del Patrimonio del Estado. La vigente Ley de Minas fija el plazo en 30 aos, prorrogable en plazos iguales hasta un mximo de 90 aos.

El concesionario tiene derecho a explotar los yacimientos de todas las sustancias de la seccin C) que se encuentren en las cuadrculas asignadas, a utilizar las aguas subterrneas que alumbre, verter los sobrantes en cauces pblicos, ocupar los terrenos necesarios para la explotacin y apropiarse y comercializar como de su propiedad exclusiva los minerales ya separados. El concesionario debe comenzar los trabajos en el plazo de 1 ao a partir del otorgamiento de la concesin y continuarlos sin interrupcin salvo fuerza mayor o previa autorizacin administrativa. 9. RGIMEN DE LOS HIDROCARBUROS La Ley de Hidrocarburos vigente, Ley 34/1998, de 7 de octubre, parcialmente modificada por el Real Decreto-ley 6/1999, de 16 de abril considera los yacimientos de hidrocarburos existentes en el territorio del Estado y en el subsuelo del mar territorial bienes de dominio pblico estatal (art. 2). Fue su valor energtico lo que determin un rgimen especial. Desde la creacin del Monopolio de Petrleos en 1927 y en la etapa econmica subsiguiente a la guerra civil, se reservaron al Estado todas las actividades relacionadas con el sector. Por lo que respecta a las actividades extractivas, la situacin dur hasta la liberalizacin econmica de los aos 50, en que se dio una reforma orientada a reconocer la libre iniciativa econmica en la exploracin y explotacin de hidrocarburos as como en la actividad de refino, con vistas a atraer las inversiones extranjeras en el sector de la minera. Esto explica la aprobacin de la Ley de Hidrocarburos de 26 de diciembre de 1958, a la que sucede la de 27 de junio de 1974. La comercializacin de la liberalizacin fue ms tarda, pues la completa desaparicin del monopolio de petrleos se produjo con la Ley 34/1992, de Ordenacin del Sector Petrolero. La Ley de 1998, actualmente vigente, contiene una regulacin integral de todo el sector de hidrocarburos. La exploracin, investigacin y explotacin de los hidrocarburos, en cuanto bienes demaniales, sigue sometida a la intervencin pblica, siendo el Estado o las Comunidades Autnomas quienes otorgan ttulos administrativos para su aprovechamiento. El Estado ha visto reducidas sus competencias a favor de las Comunidades Autnomas, a las que corresponde el desarrollo legislativo y la ejecucin de la normativa bsica, la planificacin en coordinacin con la realizada por el Gobierno y el otorgamiento de las autorizaciones de exploracin y permisos de investigacin de hidrocarburos cuando afecten a su mbito territorial. La Ley vigente declara tambin de dominio pblico estatal los almacenamientos subterrneos. Suprimida la reserva a favor del Estado, cualquier persona jurdica puede realizar la investigacin y explotacin de hidrocarburos. En el caso de que lo sea de forma compartida, la Ley crea la figura del operador, que acta como representante del conjunto de titulares ante la Administracin. La autorizacin de exploracin faculta al titular para realizar trabajos de exploracin de carcter geofsico u otros que no impliquen la ejecucin de perforaciones profundas en reas geogrficas sobre las que no exista permiso de investigacin o una concesin de explotacin en vigor. La autorizacin en ningn caso concede derechos exclusivos o monopolsticos.

El permiso de investigacin habilita para investigar en exclusiva sobre una determinada superficie y concede al titular un verdadero derecho a obtener una concesin de explotacin. Estos permisos tienen una duracin de 6 aos prorrogables por otros 3. El otorgamiento se hace no slo en funcin de la prioridad de la presentacin de la solicitud, sino del criterio industrial de la mayor capacidad de los aspirantes. Al servicio de los principios de publicidad y libre concurrencia y en desarrollo de la Directiva 94/22/CE, de armonizacin de los procedimientos para el otorgamientos por los Estados miembros de los permisos y concesiones para la prospeccin, exploracin y produccin de hidrocarburos, la Ley establece un procedimiento de ofertas en competencia (art. 17), pudiendo iniciarse de oficio por el Consejo de Ministros o los rganos de gobierno de las Comunidades Autnomas cuando lo consideren necesario para obtener la oferta que mejor convenga al inters general (art. 20). En principio, los permisos de investigacin son compatibles con cualquier otro permiso o una concesin ya otorgada en la misma zona. Los conflictos que se originen se resolvern por el Ministerio de Economa u rgano competente de la Comunidad Autnoma a favor del recurso cuya explotacin represente un mayor inters (art. 23). Las concesiones de explotacin se rigen por la regla tradicional del otorgamiento reglado a favor del descubridor del yacimiento o del almacenamiento en condiciones comerciales. Las concesiones de explotacin slo podrn ser solicitadas por los titulares de permisos de investigacin que debern presentar, adems de los datos tcnicos de la concesin que se pretende, un Plan general de explotacin, un programa de inversiones, un estudio de impacto ambiental y un plan de desmantelamiento y abandono de las instalaciones una vez finalizada la explotacin, as como de recuperacin del medio. Corresponde al Consejo de Ministros otorgar las concesiones previo informe no vinculante de la Comunidad Autnoma afectada salvo en el caso de almacenamientos subterrneos de gas natural que no tengan la condicin de almacenamientos estratgicos, en que el informe de la Comunidad Autnoma debe de ser favorable. La concesin puede otorgarse directamente, a travs de la adjudicacin en concurso para las reas revertidas al Estado, una vez extinguida la concesin, teniendo el concesionario cesante un derecho preferente para adquirirla en igualdad de condiciones (art. 29.3). La duracin de las concesiones vara segn se trate de una concesin para la explotacin de los yacimientos (30 aos, prorrogable por dos perodos de 10) o una concesin de almacenamiento (50 aos, prorrogable por dos perodos de 10). Cuando el titular de una concesin de explotacin almacene hidrocarburos en un yacimiento que sea o haya sido productor de hidrocarburos, la duracin de la concesin ser de hasta 99 aos. Transcurridos los plazos anteriores las concesiones revierten al Estado. 10. LOS CONFLICTOS DE LA MINERA CON EL MEDIO AMBIENTE La reaccin legislativa frente a las agresiones a la naturaleza como consecuencia de la extraccin de sustancias minerales se inicia con medidas de proteccin al patrimonio concreto de los agricultores (Ley de 6 de julio de 1859, art. 29 de la Ley de Bases de la Minera de 29 de diciembre de 1868 y Reglamento de 18 de octubre de 1890). Las indemnizaciones se fijaban en va administrativa hasta la Ley de 1944, que remite el conflicto al fuero comn. La vigente Ley de 1973 impone medidas protectoras del medio ambiente ms generales, configurndolas como condicin del otorgamiento de cualquier ttulo minero. Las infracciones determinan la imposicin de sanciones y, eventualmente, la caducidad del ttulo.

El art. 5 habilita al poder reglamentario para fijar condiciones imperativas de proteccin del ambiente, lo que hace el Real Decreto 2994/1982, de 15 de octubre, sobre restauracin del espacio natural afectado por actividades mineras, y la Orden Ministerial de 20 de noviembre de 1984 que lo desarrolla. Se obliga a los interesados a presentar un Plan de restauracin que la Administracin aprueba junto con el otorgamiento de la autorizacin o concesin. Para las explotaciones que suponen la mayor agresin actual y potencial al medio ambiente, que son las de carbn a cielo abierto, el Real Decreto 1116/1984, de 9 de mayo, desarrollado por Orden de 13 de junio de 1984, dicta medidas especiales para los planes y programas de restauracin. La intervencin administrativa se completa con medidas de fomento que conceden ayudas y subvenciones para financiar acciones relacionadas con la mejora del medio ambiente minero y la recuperacin de sustancias minerales en residuos slidos (Orden de 21 de marzo de 1986). La asuncin de competencias por parte de las Comunidades Autnomas y los Municipios ha provocado tensiones entre estos y el Estado, que son resueltos por el Tribunal Constitucional o por el Tribunal Supremo. 11. EL ESTADO, EMPRESARIO MINERO. PRIVATIZACIN Y RESERVAS Buena parte de la legislacin minera tiene por objeto regular las minas propiedad del Estado, la actividad de ste como empresario y los modos y maneras de liberarlo a todo trance de los riesgos de esa actividad (desamortizacin minera) o de conducirlo por los caminos del beneficio y riesgo empresarial (reservas a favor del Estado, reversin de derechos mineros). La vigente Ley recoge de la de 1944 el concepto de la reserva como una potestad atribuida al Gobierno, al margen y sin necesidad de leyes concretas y con ausencia de lmites. Se clasifican las reservas en especiales, profesionales y definitivas, segn que afecten a la totalidad del territorio nacional, mar territorial y plataforma continental, o se refieran a zonas determinadas y que se trate de la exploracin e investigacin o de la explotacin de uno o varios recursos (art. 8.1). Las zonas de reserva provisional o definitiva se establecen por plazos no superiores a los establecidos en la Ley para los permisos de exploracin, permisos de investigacin y concesiones de explotacin. Todas se acuerdan por Decreto del Gobierno, a propuesta del Ministerio de Industria y Energa, y la declaracin da lugar a la cancelacin de las solicitudes que para el recurso o recursos reservados hubieran sido presentadas a partir de la inscripcin de la propuesta de reserva en el libro registro que obra en la Direccin General de Minas, diligencia a partir de la que se inicia el procedimiento (art. 9). La reserva no limita los derechos adquiridos previamente por los solicitantes o titulares de permisos de exploracin, permisos de investigacin o concesiones (art. 10). Desde el Decreto 1009/1968, de 2 de mayo, se permiten permisos y concesiones sobre recursos distintos de los que motivaron la reserva. Mientras la reserva est vigente, el Estado puede hacer operaciones de exploracin, investigacin o explotacin. Las reservas pueden levantarse total o parcialmente en cualquier momento por la autoridad que las haya establecido, previa conformidad de los titulares de la adjudicacin si los hubiere (art. 14).

TEMA XIV. EL PATRIMONIO CULTURAL

1. EL PATRIMONIO HISTRICO ESPAOL. BIENES QUE LO INTEGRAN La Ley 16/1985, de 25 de junio, reglamentada por el Real Decreto 111/1986, de 10 de enero, extiende el concepto de Patrimonio Histrico Espaol a los inmuebles y objetos muebles de inters artstico, histrico, paleontolgico, arqueolgico, etnogrfico, cientfico o tcnico. Tambin incluye el patrimonio documental y bibliogrfico, los yacimientos y zonas arqueolgicas y los sitios naturales, jardines y parques, que tengan valor artstico, histrico o antropolgico. El objeto de la Ley es la proteccin, acrecentamiento y transmisin a las generaciones futuras de dicho patrimonio. La Ley quiere ir ms lejos fomentando y tutelando el acceso de todos los ciudadanos a los bienes comprendidos en el Patrimonio Histrico (art. 2). La Constitucin y la Ley hacen abstraccin de la titularidad pblica o privada de los bienes. Esto comporta una gran variedad de regmenes jurdicos a travs de los que se consiguen las finalidades unitarias de proteccin, conservacin y disfrute colectivos. La Exposicin de Motivos de la Ley advierte que las medidas de proteccin y fomento no se despliegan de modo uniforme sobre la totalidad de los bienes que se consideran integrantes del Patrimonio Histrico. La Ley configura un primer nivel, un rgimen bsico de intervencin administrativa, aplicable fundamentalmente a los bienes muebles, fundamentalmente privados. Se estructuran las medidas esenciales y se precisan las tcnicas de intervencin que son competencia de la Administracin del Estado y, en particular, su defensa contra la exportacin ilcita y su proteccin frente a la expoliacin. Sobre este rgimen se configura otro de especial proteccin para los bienes calificados como Bienes de Inters Cultural, que comprende principalmente los bienes inmuebles, incluyendo tambin los muebles. A los dos regmenes se yuxtaponen disposiciones especiales para los bienes de valor arqueolgico o etnogrfico y para los que integran el patrimonio documental y bibliogrfico. 2. EVOLUCIN LEGISLATIVA Y DISPERSIN NORMATIVA El origen moderno de las tcnicas de proteccin de los tesoros histrico-artsticos deriva del Derecho pontificio que influye en la legislacin italiana, y esta en nuestra legislacin vigente. El Edicto del Cardenal Paesa de 7 de abril de 1820, bajo el pontificado de Po VII, se cita como el primer cuerpo legislativo de importancia, sirviendo de pauta a las disposiciones aprobadas por los diversos Estados italianos antes de su unificacin. En Espaa, Carlos IV, en la Instruccin de 26 de marzo de 1802 (Ley 111, Ttulo XX, Libro VIII de la Novsima Recopilacin), prescribe importantes medidas sobre el modo de recoger y conservar los monumentos antiguos que se descubren en el Reyno, bajo la inspeccin de la Real Academia de la Historia, a fin de poner las antigedades a cubierto de la ignorancia que suele destruirlas con dao de los conocimientos histricos, y de las artes a cuyos progresos contribuyen en gran manera. La Instruccin ordena a los Justicias de todos los pueblos que cuiden de que nadie destruya ni maltrate los monumentos descubiertos, o que se descubrieren, puesto que tanto interesan al honor, antigedad y nombre de los pueblos

mismos, tomando las providencias convenientes para que as se verifique. Lo mismo practicarn en los edificios antiguos que hoy existen en algunos pueblos y despoblados, ni toquen sus materiales para ningn fin; antes bien cuidarn de que se conserven; y en el caso de amenazar ruina, lo pondrn en noticia de la Academia por medio de su Secretario, a efecto de que sta tome las providencias necesarias para su conservacin. Una Real Orden de 6 de junio de 1865 reitera la obligatoriedad de la Ordenanza. La Real Orden de 13 de junio de 1844 crea en todas las provincias las Comisiones de Monumentos. La Ley Moyano de 9 de septiembre de 1857 pasa dichas Comisiones a la dependencia de la Real Academia de San Fernando. La Ley de 4 de marzo de 1915, sobre conservacin de monumentos histrico-artsticos ordena la elaboracin de un catlogo y un inventario general del patrimonio monumental. El Real Decreto-Ley de 9 de agosto de 1926 ofrece un cuadro ms completo y eficaz de medidas intervensionistas sobre la base inicial de extender el concepto de Tesoro Artstico Nacional para incluir, junto a las edificaciones aisladas, los conjuntos de ellas, sitios y lugares de reconocida y peculiar belleza, cuya proteccin y conservacin sean necesarias para mantener el aspecto tpico, artstico y pintoresco caracterstico de Espaa. La declaracin de ciudades y pueblos artsticos conlleva la obligacin de los Ayuntamientos de levantar planos topogrficos sobre determinados ncleos urbanos, sujetos a la servidumbre de no edificar libremente, o de llevar a sus Ordenanzas municipales preceptos obligatorios y especiales de conservacin, condicionndose las obras municipales al permiso del Ministerio de Instruccin Pblica, previo informe de los organismos tcnicos (Comisin de Monumentos, Comisara Regis del Turismo y Reales Academias de la Historia y de San Fernando). Se imponen a los particulares dueos de monumentos histrico-artsticos importantes limitaciones: prohibicin de alteraciones sin licencia previa; deber de efectuar las obras de conservacin que el Estado considere necesarias dentro de un determinado plazo. La Ley de 13 de mayo de 1933 supone un paso atrs, pues no presta la debida atencin a la coordinacin con la actividad urbanstica. La Ley de 22 de diciembre de 1955 prohbe los usos incompatibles con el valor y significacin histrica o artstica de los monumentos, exigiendo la previa autorizacin de los proyectos por el Ministerio de Educacin Nacional, bajo sancin de nulidad de los actos. La Ley de Patrimonio de 1985 fue recurrida de inconstitucionalidad por las Comunidades Autnomas de Galicia, Catalua y Pas Vasco, al entender que invada sus competencias. El Tribunal Constitucional reconoce una gran amplitud a la competencia legislativa del Estado, reconociendo una competencia concurrente del Estado y las Comunidades Autnomas en materia de cultura. 3. COMPETENCIAS Y ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA La responsabilidad de gestionar el Patrimonio Histrico recae sobre el Estado y las Comunidades Autnomas. Al Estado se reserva garantizar la conservacin del Patrimonio Histrico Espaol, promover el enriquecimiento del mismo y fomentar y tutelar el acceso de todos los ciudadanos a los bienes comprendidos en l y proteger dichos bienes frente a la exportacin ilcita y la expoliacin, la difusin internacional del conocimiento de los bienes del Patrimonio Histrico Espaol, la recuperacin de los bienes cuando hayan sido ilcitamente exportados y el intercambio de informacin cultural, tcnica y cientfica con los dems Estados y los Organismos Internacionales. Las dems Administraciones colaborarn con la del Estado.

Las Comunidades Autnomas son competentes para la ejecucin de la Ley, salvo cuando expresamente se indique la competencia de la Administracin del Estado o resulte necesaria su intervencin para la defensa frente a la exportacin ilcita y la expoliacin. Se reserva a la Administracin del Estado la facultad para actuar con carcter subsidiario a la falta de actuacin de las Comunidades Autnomas en los supuestos de expoliacin. La comunicacin y el intercambio de programas de actuacin e informacin relativos al Patrimonio histrico ser facilitados por el Consejo del Patrimonio Histrico, constituido por un representante de cada Comunidad Autnoma, designado por el Consejo de Gobierno, y el Director General correspondiente en la Administracin del Estado, que actuar como Presidente. Son instituciones consultivas de la Administracin del Estado: Junta de Calificacin, Valoracin y Exportacin de Bienes del Patrimonio Histrico Espaol; Reales Academias; Universidades; CSIC; Juntas Superiores de Monumentos y Conjuntos Histricos, de Archivos, de Bibliotecas, de Arte Rupestre, de Museos, de Excavaciones y Exploraciones Arqueolgicas y de Etnologa. Los Ayuntamientos cooperarn en la ejecucin de la Ley. 4. CLASES DE BIENES QUE INTEGRAN PROCEDIMIENTOS DE INDIVIDUALIZACIN EL PATRIMONIO HISTRICO ESPAOL.

La Ley distingue los bienes de inters cultural, principalmente inmuebles, de los bienes muebles no declarados de inters cultural pero que tengan singular relevancia, que se deben inscribir en el Inventario General del Patrimonio Histrico Espaol (art. 26). Tambin hay bienes muebles que no tienen singular relevancia pero que pueden formar parte del Patrimonio Histrico sin estar en el Catlogo. Patrimonio Arqueolgico. Bienes muebles e inmuebles de carcter histrico, susceptibles de estudio con metodologa arqueolgica, hayan sido o no extrados y se encuentren en la superficie o en el subsuelo, en el mar territorial o en la plataforma continental. Forman parte del mismo los elementos geolgicos y paleontolgicos relacionados con la historia del hombre y sus orgenes y antecedentes. Son declarados por la Ley bienes demaniales. Patrimonio Etnogrfico. Bienes muebles e inmuebles y conocimientos y actividades que son o han sido expresin relevante de la cultura tradicional del pueblo espaol. Patrimonio Documental y Bibliogrfico. Todos los bienes, reunidos o no en Archivos y Bibliotecas, que se declaran integrantes del mismo. Es fundamental el concepto legal de documento y la relacin de los que integran el Patrimonio Documental. Documento es toda expresin en lenguaje natural o convencional y cualquier otra expresin grfica, sonora o en imagen, recogida en cualquier soporte material, incluidos los soportes informticos. Se excluyen los ejemplares no originales de ediciones. Se incluyen los siguientes documentos: 1. Los de cualquier poca generados, conservados o reunidos por cualquier Organismo o Entidad de carcter pblico, por las personas jurdicas en cuyo capital participe mayoritariamente el Estado u otras Entidades pblicas y por las personas privadas, fsicas o jurdicas, gestoras de servicios pblicos en lo relacionado con la gestin de dichos servicios. 2. Los documentos con antigedad superior a los 40 aos generados, conservados o reunidos por entidades o asociaciones pblicas, sindicales o religiosas y por las entidades, fundaciones y asociaciones culturales y educativas de carcter privado.

3. Documentos con antigedad superior a los 100 aos generados, conservados o reunidos por cualesquiera otras entidades particulares o personas fsicas. 4. Los que sin alcanzar la antigedad expresada en los nmeros anteriores, merezcan dicha consideracin y la Administracin del Estado los declare constitutivos del Patrimonio Documental. Del Patrimonio Bibliogrfico forman parte las bibliotecas y colecciones bibliogrficas de titularidad pblica y las obras literarias, histricas, cientficas o artsticas de carcter unitario o seriado, en escritura manuscrita o impresa, de las que no conste la existencia de al menos tres ejemplares en las bibliotecas o servicios pblicos. Se presumir que existe este nmero de ejemplares en el caso de obras editadas a partir de 1958. Tambin forman parte de este Patrimonio los ejemplares producto de ediciones de pelculas, discos, fotografas, materiales audiovisuales y similares, cualquiera que sea su soporte material, de las que no consten al menos tres ejemplares en los servicios pblicos, o uno en el caso de pelculas. 5. LOS BIENES DE INTERS CULTURAL El concepto de bienes de inters cultural se corresponde con el rgimen de intervencin administrativa ms intenso. Tienen est consideracin los bienes as declarados por la Ley o mediante Real Decreto en forma individualizada. Con un menor intervensionismo, la Ley contempla tambin los bienes muebles no declarados de inters cultural, pero que por su singular relevancia se incluyen en el Inventario General del Patrimonio Histrico. La declaracin de bienes de inters cultural se hace por Real Decreto y requiere la previa incoacin y tramitacin de expediente administrativo por el organismo competente a instancias de cualquier persona. No puede ser declarado bien cultural la obra de un autor vivo, salvo autorizacin expresa del propietario o adquisicin por la Administracin. La Ley contempla tambin el supuesto de bienes inmuebles no declarados de inters cultural, pero que forman parte del Patrimonio Histrico Espaol, pudiendo ordenarse respecto de los mismos la suspensin de obras de demolicin total o parcial o de cambio de uso. La suspensin durar un mximo de 6 meses, dentro de los cuales la Administracin competente en materia de urbanismo deber resolver sobre la procedencia de la aprobacin inicial de un plan especial o de otras medidas de proteccin, sin perjuicio de que impida el derribo o suspenda cualquier clase de obra. La Ley considera bienes inmuebles, adems de los enumerados en el art. 334 del Cdigo Civil, cuantos elementos puedan considerarse consustanciales con los edificios y formen parte de los mismos o de su exorno o lo hayan formado. Tambin se consideran bienes de inters cultural los bienes muebles contenidos en un inmueble que haya sido objeto de dicha declaracin y que sta reconozca como parte esencial de su historia. Los bienes inmuebles integrados en el Patrimonio Histrico pueden, a su vez, ser declarados monumentos, jardines, conjuntos y sitios histricos y zona arqueolgica. La incoacin del expediente para la declaracin de bien de inters cultural determina, como medida cautelar, la aplicacin del mismo rgimen de proteccin previsto para los bienes ya declarados como tales. Si se trata de inmuebles, la incoacin del expediente determina la

suspensin de las licencias municipales de parcelacin, edificacin o demolicin en las zonas afectadas, as como de los efectos de las ya otorgadas. Las obras que por razn de fuerza mayor hubieran de realizarse con carcter inaplazable precisan autorizacin de los Organismos competentes. La suspensin queda a resultas de la resolucin o caducidad del expediente incoado. El procedimiento a seguir exige, en primer lugar, el informe favorable de alguna institucin consultiva estatal o autonmica (Junta de Calificacin, Valoracin y Exportacin de Bienes del Patrimonio Histrico Espaol, Reales Academias, Universidades, CSIC y Juntas Superiores de la Administracin del Estado, o las que tengan reconocido idntico carcter en el mbito de las Comunidades Autnomas). Transcurridos 3 meses desde la solicitud de informe sin que se haya emitido, se entender que el dictamen requerido es favorable a la declaracin de inters cultural. Cuando el expediente se refiere a bienes inmuebles se dispondr la apertura de un periodo de informacin pblica y se dar audiencia al Ayuntamiento interesado. El expediente debe resolverse en el plazo mximo de 20 meses a partir de la fecha en que hubiese sido incoado y su resolucin deber describir claramente el bien de que se trate. En el supuesto de inmuebles delimitar el entorno afectado por la declaracin y, en su caso, se definirn y enumerarn las partes integrantes, las pertenencias y los accesorios. La caducidad del expediente se produce transcurrido dicho plazo de 20 meses si se ha denunciado la mora y siempre que no haya recado resolucin en los 4 meses siguientes a la denuncia. Caducado el expediente, no puede volver a iniciarse en los 3 aos siguientes salvo a instancia del titular. 6. LOS EFECTOS DE LA DECLARACIN DE INTERS CULTURAL Efecto general es la inscripcin del bien en un Registro General dependiente de la Administracin del Estado. Al mismo se le notificarn la incoacin de los expedientes, que provocarn anotacin preventiva hasta que recaiga resolucin definitiva. El Registro expide un ttulo oficial de identificacin, en el que se reflejan todas las transmisiones y actos jurdicos o artsticos que se realicen sobre los bienes. Un segundo efecto, de carcter sustancial, es: el nacimiento de derechos reales a cargo de los titulares, o de quien posean los bienes por cualquier ttulo, de la obligacin de permitir y facilitar la inspeccin por los organismos competentes; de permitir el estudio a los investigadores, previa solicitud razonada de los mismos; de permitir la visita pblica del bien al menos 4 das al mes, en das y horas previamente sealados. El cumplimiento de esta obligacin puede ser dispensado total o parcialmente por la Administracin competente cuando medie causa justificada. En el caso de bienes muebles, se puede acordar como obligacin sustitutoria su depsito en lugar que rena adecuadas condiciones de seguridad y su exhibicin durante un perodo mximo de 5 meses cada 2 aos. Como efecto especial, la Ley establece el principio de inseparabilidad del bien de su entorno, salvo que resulte imprescindible por fuerza mayor o inters social, as como el de intangibilidad. Se prohbe la colocacin de publicidad comercial y de cualquier clase de cables, antenas y conducciones aparentes en los jardines histricos y en las fachadas y cubiertas de los monumentos. Se prohbe toda construccin que altere el carcter de los inmuebles o perturbe su contemplacin. Con respecto a los bienes muebles, el efecto fundamental es que se convierten en bienes extra commercium, no pudiendo transmitirse por ttulo oneroso o gratuito, ni cederse a particulares ni a entidades mercantiles. Slo pueden ser najenados o cedidos al Estado, a Entidades de Derecho pblico o a instituciones eclesisticas. Son imprescriptibles e inexportables.

7. LOS EFECTOS URBANSTICOS DE LA DECLARACIN DE INTERS CULTURAL Respecto de los bienes inmuebles, uno de los ms importantes efectos consiste en la obligacin del municipio de redactar un Plan Especial de Proteccin del rea afectada por la declaracin, lo que no puede excusarse con la preexistencia de un planeamiento contradictorio con la proteccin, ni en la existencia previa de planeamiento general. La aprobacin del Plan requiere informe favorable de la Administracin competente para la proteccin de los bienes culturales, el cual se entender emitido en sentido favorable por el transcurso de 3 meses desde la presentacin del Plan sin que dicha Administracin se haya pronunciado. El Plan establecer para todos los usos pblicos el orden prioritario de su instalacin en los edificios y espacios aptos para ello. Tambin contemplar las posibles reas de rehabilitacin integradas que permitan la recuperacin del rea residencial y de las actividades econmicas adecuadas. Tambin contendr los criterios relativos a la conservacin de fachadas y cubiertas e instalaciones. Hasta la aprobacin definitiva del Plan, el otorgamiento de licencias o la ejecucin de las otorgadas antes de incoarse el expediente declarativo del conjunto histrico o zona arqueolgica, precisa resolucin favorable de la Administracin competente, no permitindose en ningn caso nuevas alineaciones, alteraciones en la edificabilidad, parcelaciones ni segregaciones. La aprobacin definitiva del Plan implica que no pueden otorgarse licencias para la realizacin de obras que requieran cualquier autorizacin hasta que sta haya sido concedida. Las obras realizadas sin licencia sern ilegales, pudiendo ordenarse su reconstruccin o demolicin con cargo al responsable. Tambin sern ilegales las obras realizadas al amparo de licencias contrarias al Plan aprobado, en cuyo caso la reconstruccin o demolicin correr a cargo del Organismo que hubiera otorgado la licencia. En ningn caso podr procederse a la demolicin de un inmueble de los incluidos en el Patrimonio Histrico sin previa firmeza de la declaracin de ruina y autorizacin de la Administracin competente, para la que se requiere informe favorable de, al menos, dos instituciones consultivas. En el caso de urgencia o peligro inminente, la entidad que haya incoado expediente de ruina ordenar las medidas necesarias para evitar daos a las personas sin que las obras que por fuerza mayor deban realizarse den lugar a demoliciones que no sean las estrictamente necesarias para la conservacin del inmueble, requiriendo en todo caso autorizacin del Organismo competente. 8. EL RGIMEN DE LOS BIENES MUEBLES. EXPORTACIN E IMPORTACIN El rgimen ordinario de los bienes muebles que tengan singular relevancia en atencin a su notable valor histrico, arqueolgico, artstico, cientfico, tcnico o cultural es el que la Ley define para los bienes inscritos en el Inventario General del Patrimonio Histrico Espaol (art. 26.1 de la Ley arts. 24 y ss. del Reglamento). Al Inventario se accede mediante requerimiento de la Administracin competente a los propietarios para que permitan el examen de los bienes y la prctica de informaciones, o mediante solicitud de los propietarios. La Ley obliga a los propietarios o poseedores a comunicar la existencia de los bienes antes de proceder a su venta o transmisin a terceros. Los que se dediquen habitualmente al comercio sobre ellos debern formalizar un libro de registro de todas las transacciones efectuadas.

Se imponen a los propietarios determinadas vinculaciones y limitaciones de sus facultades ordinarias: a) La Administracin competente puede, en todo momento, inspeccionar las circunstancias de conservacin, mantenimiento y custodia. b) La transmisin Inter vivos o mortis causa deben comunicarse a la Administracin competente y anotarse en el Inventario General. c) Los propietarios y dems titulares de derechos reales sobre los mismos deben permitir su estudio a los investigadores, previa solicitud razonada, y prestarlos con las debidas garantas a exposiciones temporales que programen los Organismos competentes. No es obligatorio realizar dichos prstamos por perodos superiores a 1 mes por ao. En cuanto a la exportacin, se declaran inexportables salvo autorizacin. Si la exportacin se realiza sin licencia se produce un efecto confiscatorio y automticamente una declaracin de inalienabilidad e imprescriptibilidad, correspondiendo a la Administracin del Estado realizar los actos de recuperacin del bien, del que se apropiar una vez recuperado, salvo que el anterior titular acredite haber sufrido la prdida o sustraccin, en que podr solicitar su cesin, quedando obligado a abonar los gastos de recuperacin y el reembolso del precio satisfecho por el Estado. La prdida o sustraccin se presume cuando el anterior titular fuera una Entidad de Derecho pblico. Los bienes recuperados y no cedidos sern destinados a un centro pblico, previo informe del Consejo del Patrimonio Histrico. La autorizacin de exportacin se sujeta al pago de una tasa, de la que estn exentas la exportacin de bienes muebles que tenga lugar durante los 10 aos siguientes a la importacin, la salida temporal legalmente autorizada y la exportacin de objetos muebles de autores vivos. La salida temporal de bienes inscritos en el Inventario del Patrimonio Histrico Espaol o con ms de 100 aos de antigedad puede autorizarse, debiendo constar el plazo y garantas de la exportacin. Estos bienes no pueden ser objeto del derecho de preferente adquisicin, y el incumplimiento de las condiciones de retorno a Espaa tendrn la consideracin de exportacin ilcita. La Ley favorece la importacin, siempre que est debidamente documentado el carcter histrico-artstico de los bienes. Los bienes no podrn ser declarados de inters cultural en los 10 aos siguientes a la importacin. Su exportacin requiere previa licencia de la Administracin del Estado. La Ley prev la permuta de bienes muebles de titularidad estatal pertenecientes al Patrimonio Histrico Espaol por otros de al menos igual valor y significado histrico. La aprobacin precisa informe favorable de las Reales Academias de la Historia y de Bellas Artes de San Fernando, y de la Junta de Calificacin, Valoracin y Exportacin de Bienes del Patrimonio Histrico Espaol. 9. LOS DEBERES DE EXHIBICIN Y CONSERVACIN Sobre el deber de exhibicin la Ley establece un principio de planificacin, imponiendo a los diferentes servicios pblicos y titulares de bienes del Patrimonio Histrico Espaol que colaboren en la ejecucin de los planes elaborados por el Consejo del Patrimonio Histrico Espaol, al objeto de facilitar el acceso de los ciudadanos a los bienes, fomentar la comunicacin entre los diferentes servicios y promover la informacin necesaria para la investigacin cientfica y tcnica. La utilizacin de los bienes se subordina a que no se pongan

en peligro los valores que aconsejan su conservacin. Cualquier cambio de uso debe ser autorizado por los Organismos competentes. La Ley impone deberes de conservacin, mantenimiento y custodia a los propietarios, titulares de derechos reales o poseedores de los bienes. En caso de incumplimiento se puede ordenar la ejecucin subsidiaria. Puede concederse una ayuda con carcter de anticipo reintegrable, que en el caso de bienes inmuebles se inscribir en el Registro de la Propiedad. Tambin puede la Administracin realizar de modo directo las obras necesarias y, excepcionalmente, ordenar el depsito de los bienes en centros pblicos. El incumplimiento de las obligaciones de utilizacin, uso o conservacin es causa de inters social para la expropiacin forzosa. 10. LAS POTESTADES ABLATIVAS DE LA ADMINISTRACIN. EXPROPIACIN FORZOSA Y DERECHOS DE TANTEO Y RETRACTO La potestad expropiatoria y los derechos de tanteo y retracto de la Administracin se regulan con generosidad. La expropiacin se justifica por incumplimiento de los deberes de utilizacin y uso, por el peligro de destruccin o deterioro, o por un uso incompatible con los valores del bien. Pueden expropiarse los bienes que impidan o perturben la contemplacin de los bienes de inters cultural o den lugar a riesgos para los mismos. En cuanto a los derechos de tanteo o retracto, se atribuyen a la Administracin para facilitar el paso a manos pblicas de los bienes del Patrimonio Histrico Espaol, con arreglo a los siguientes principios: a) Quien trate de enajenar un bien declarado de inters cultural o inventariado debe notificarlo a los Organismos competentes y declarar el precio y condiciones en que se propone realizar la enajenacin. Los subastadores deben notificar con la suficiente antelacin las subastas pblicas en que se pretende enajenar un bien del Patrimonio Histrico. b) Dentro de los 2 meses siguientes a la notificacin, la Administracin del Estado puede hacer uso del derecho de tanteo para s, una Entidad benfica o una Entidad de Derecho pblico, obligndose al pago del precio convenido o al del remate en plazo no superior a 2 ejercicios econmicos. c) Cuando el propsito de la enajenacin no se haya notificado correctamente, la Administracin del Estado puede ejercitar el retracto en el plazo de 6 meses a partir de la fecha en que tenga conocimiento fehaciente de la enajenacin. d) Los derechos de tanteo y retracto pueden ser ejercidos por los dems Organismos competentes, pero el ejercicio de tales derechos por la Administracin del Estado tiene carcter preferente, siempre que se trate de adquirir bienes muebles para un Museo, Archivo o Biblioteca de titularidad estatal. 11. EL PATRIMONIO ARQUEOLGICO Se define en el Ttulo V de la Ley como una parte del Patrimonio Histrico Espaol integrado por los bienes muebles o inmuebles de carcter histrico susceptibles de ser estudiados con metodologa arqueolgica, hayan sido o no extrados y tanto si se encuentran en la superficie o en el subsuelo, en el mar territorial o en la plataforma continental. La Ley incluye los

elementos geolgicos y paleontolgicos relacionados con la historia del hombre y sus orgenes y antecedentes (art. 40.1). Se declaran bienes de dominio pblico todos los objetos y restos materiales que posean los valores que son propios del Patrimonio Histrico Espaol y sean descubiertos como consecuencia de excavaciones, remociones de tierra u obras de cualquier ndole o por azar, establecindose la obligacin de entregar a la Administracin los objetos arqueolgicos descubiertos con motivo de excavaciones o prospecciones autorizadas. La Ley sujeta todas las excavaciones y prospecciones a autorizacin administrativa y a la inspeccin y control de la Administracin. La autorizacin obliga a entregar los objetos obtenidos, debidamente inventariados, catalogados y acompaados de una Memoria. En ningn caso se tendr derecho a un premio o a participacin en el producto del descubrimiento. Cuando los descubrimientos arqueolgicos se producen sin la debida licencia, se debe comunicar el descubrimiento en el plazo mximo de 30 das, e inmediatamente cuando se trate de hallazgos casuales, aplicndose las normas del depsito legal al descubridor. El descubridor y el propietario del lugar tienen derecho, en concepto de premio, a la mitad del valor atribuido en tasacin legal, lo que se distribuir entre ellos por partes iguales. 12. CONSERVACIN Y UTILIZACIN DEL PATRIMONIO DOCUMENTAL Y BIBLIOGRFICO: ARCHIVOS, BIBLIOTECAS Y MUSEOS Se prev que la Administracin del Estado, en colaboracin con las dems Administraciones competentes, confecciones el Censo de los bienes del Patrimonio Documental y el Catlogo colectivo de los bienes del Patrimonio Bibliogrfico, pudiendo recabar el examen de los mismos y las informaciones pertinentes. Los bienes de singular relevancia se incluirn en una seccin especial del Inventario General de Bienes Muebles del Patrimonio Histrico. En cuanto a los bienes de titularidad pblica, se reserva a la Administracin competente la inclusin o exclusin en el Patrimonio Histrico a propuesta de los poseedores o propietarios pblicos. La consulta de los documentos de los Entes pblicos se sujeta a las siguientes reglas: a) Los documentos, una vez tramitados y depositados y registrados en los Archivos Centrales de las Entidades de Derecho pblico, sern de libre consulta, salvo que afecten a materias clasificadas de acuerdo con la Ley de Secretos Oficiales o no deban ser pblicamente conocidos por expresa disposicin legal, o cuya difusin pueda entraar riesgos para la seguridad y defensa del Estado o para la averiguacin de los delitos. b) Los documentos que contengan datos personales que puedan afectar a la seguridad de las personas, a su honor, a la intimidad de su vida privada y familiar y a su propia imagen no podrn ser pblicamente consultados sin consentimiento expreso de los afectados o hasta que hayan transcurrido 25 aos desde su muerte si su fecha es conocida, o de 50 aos a partir de la fecha de los documentos. 13. ACTIVIDAD DE FOMENTO La Ley contempla el acceso preferente al crdito oficial para la financiacin de obras de conservacin, mantenimiento y rehabilitacin, as como prospecciones y excavaciones arqueolgicas en bienes de inters cultural. En el presupuesto de cada obra pblica financiada total o parcialmente por el Estado se incluir una partida equivalente al menos al 1% de los

fondos de aportacin estatal con destino a financiar trabajos de conservacin o enriquecimiento del Patrimonio Histrico Espaol o de fomento de la creacin artstica, con preferencia en la propia obra o en su inmediato entorno. Si la obra pblica ha de construirse y explotarse por particulares en virtud de concesin administrativa y sin la participacin financiera del Estado, el 1% se aplicar sobre el presupuesto total para su ejecucin. En cuanto a los estmulos fiscales, los beneficios que se reconocen en compensacin del cumplimiento de los deberes y cargas que se imponen en la Ley del Patrimonio Histrico afectan a casi todos los tributos. 14. LA POTESTAD SANCIONADORA La garanta represiva a las infracciones de la legislacin del Patrimonio Histrico se aborda desde la tcnica penal y desde la sancionadora administrativa. La Ley tipifica como delito la exportacin de un bien mueble integrante del Patrimonio Histrico sin autorizacin del organismo competente siempre que lo sea de acuerdo con la legislacin de contrabando: que la valoracin del bien sea superior a 2 millones de pesetas; si no llega a esa cantidad, constituir infraccin administrativa de contrabando. La fijacin del valor de los bienes se realiza por la Junta de Calificacin, Valoracin y Exportacin de Bienes del Patrimonio Histrico Espaol, dependiente de la Administracin del Estado. La Ley configura una amplia potestad sancionadora administrativa, configurando como infracciones administrativas: a) Incumplimiento de las obligaciones sobre conservacin y utilizacin y deberes de catalogacin y exhibicin. b) Retencin ilcita o depsito indebido de documentos. c) Otorgamiento de licencias para la realizacin de obras sin debida autorizacin. d) Realizacin de cualquier clase de obra con infraccin de las disposiciones legales. e) Realizacin de excavaciones arqueolgicas u otras obras ilcitas sin autorizacin, o con incumplimiento de los trminos de la autorizacin, o cualesquiera otras realizadas con posterioridad en el lugar donde se hubiera producido un hallazgo casual de objetos arqueolgicos que no hubiera sido comunicado inmediatamente a la Administracin. f) Derribo, desplazamiento o remocin ilegales de inmuebles afectados de declaracin de Bienes de Inters Cultural. g) Exportacin ilegal de bienes muebles y del Patrimonio Documental y Bibliogrfico. h) Incumplimiento de las condiciones de retorno fijadas para la exportacin temporal. i) Exclusin o eliminacin de bienes del Patrimonio Documental y Bibliogrfico sin autorizacin de la Administracin competente. Si la lesin es valorable econmicamente, la infraccin ser sancionada con multa del tanto al cudruplo del valor del dao causado. En los dems casos, se impondrn multas de hasta 10, 25 100 millones de pesetas.

La imposicin de las sanciones exige la tramitacin de un expediente administrativo con audiencia del interesado. Las multas de hasta 25 millones de pesetas son impuestas por los Organismos competentes para la ejecucin de la Ley del Patrimonio Histrico; las de cuanta superior, por el Consejo de Ministros o los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autnomas. En cuanto a la prescripcin, se establece el plazo general de 5 aos, salvo para los derribos o desplazamientos de inmuebles, exportacin ilegal y exclusin o eliminacin de bienes del Patrimonio Documental, que prescriben a los 10 aos.

TTULO III URBANISMO

TEMA XV. ORGENES Y PRIMER MODELO DE DERECHO URBANSTICO: EL URBANISMO DE OBRA PBLICA DEL LIBERALISMO DECIMONNICO

1. CONCEPTO DE DERECHO URBANSTICO. DIFERENCIA ENTRE ORDENACIN DEL TERRITORIO, URBANIZACIN Y EDIFICACIN COMO OBJETO DE DISTINTAS POTESTADES Y DERECHOS El Derecho urbanstico es el conjunto de normas reguladoras de los procesos de ordenacin del territorio y su transformacin fsica a travs de la urbanizacin y la edificacin. El proceso de urbanizacin es intermedio entre la planificacin del territorio y la edificacin, y consiste en la creacin o modificacin de espacios comunes de comunicacin para la posterior ereccin de ncleos habitados, siendo el objeto central y esencial del Derecho urbanstico. El Derecho urbanstico es relativamente reciente. Aparece como limitador del derecho a urbanizar. La potestad jurdica que permite el proceso de urbanizacin nunca ha tenido consideracin de potestad privada, ni econmica ni jurdicamente. En el siglo XIX la potestad urbanizadora es una potestad pblica que se concreta en una obra, tambin pblica, que no pueden realizar los propietarios por s solos. Actualmente, en el Derecho comparado, mayoritariamente se reserva a la Administracin la ejecucin del planeamiento. 2. EL PROCESO DE URBANIZACIN COMO POTESTAD, OBRA Y BENEFICIO PBLICO EN LA LEGISLACIN LIBERAL DECIMONNICA A) El urbanismo como obra pblica y negocio de los propietarios colindantes en la primera legislacin de ensanche de poblaciones Inicialmente la solucin consiste en atribuir las plusvalas urbansticas a los propietarios colindantes con la obra pblica. La Administracin decide el cmo y el cundo del proyecto urbanizador, expropia los terrenos necesarios, a su costa; los beneficios derivados de la mejora

y edificabilidad de los solares resultantes quedan en el patrimonio de los propietarios colindantes. El urbanismo, como obra pblica y negocio de los propietarios se inicia con la Ley de Ensanche de 29 de junio de 1864, que no impone a los propietarios ninguna obligacin de contribuir a los gastos. La segunda Ley de Ensanche, de 22 de diciembre de 1876 impone a los propietarios ribereos la obligacin de ceder los terrenos para los viales. La cesin se cifra en 1/5 de las fincas con fachada a la nueva va, bajo amenaza de expropiacin de la totalidad. En las posteriores Leyes de Ensanche de Madrid y Barcelona de 26 de julio de 1892, se ampla la cesin a la mitad del terreno destinado a viales. B) El urbanismo como potestad y obra pblica cuyos beneficios deben ser para la comunidad El sistema de las Leyes de Ensanche del siglo XIX era notoriamente injusta y perjudicial para los intereses pblicos. En la legislacin municipal de Primo de Rivera se impone definitivamente la concepcin del urbanismo como obra pblica con expropiacin de viales y de los terrenos que despus van a ser solares para que la plusvala urbanstica reste en la comunidad (Estatuto Municipal de 8 de marzo de 1924 y Reglamento de Obras de 14 de julio de 1924) y en la posterior de Rgimen local (Texto Refundido de 1955), y muere en la Ley del Suelo de 1956. C) La recepcin de las ideas de Cerd en la legislacin expropiatoria de 1879 Las ideas de Cerd de identificacin entre obra pblica y proceso urbanizador y sobre el tratamiento que deba darse a las plusvalas urbansticas influyen decisivamente en la Ley de Expropiacin Forzosa de 10 de enero de 1879 y su Reglamento, que contemplas las obras de saneamiento, ensanche y reforma interior de poblaciones como obras pblicas que deban contar con los mismos requisitos formales de stas (Memoria Explicativa, Planos, Pliegos de condiciones facultativas y Presupuesto) y sujetarse a la Ley General de Obras Pblicas de 1877, que impona la concesin como forma de llevar a cabo las obras pblicas destinadas al uso general. Las obras de los proyectos de urbanizacin deban fijar con toda precisin las calles, plazas y alineaciones que se proyectasen, marcando perceptiblemente los terrenos o solares que hubieren de ocuparse para la realizacin del proyecto. En los planos deban figurar las fincas que fuese necesario expropiar. El proyecto habra de contener, el establecimiento de los servicios pblicos urbanos en toda la extensin que abarquen las obras y los modelos de fachada y dems circunstancias a que habran de sujetarse las nuevas edificaciones. Obtenida del Gobierno la aprobacin del proyecto y la declaracin de utilidad pblica, el municipio se resarca de la inversin efectuada mediante la venta a los particulares de los solares resultantes, debiendo los compradores edificar en el plazo sealado, o perder, en caso contrario, sin indemnizacin, la propiedad, que reverta al municipio libre de cargas. La Ley de Expropiacin de 1879 prevea adems la gestin indirecta de la urbanizacin por cualquier particular o compaa que solicitara la concesin de las obras, acompaando el proyecto correspondiente. El proyecto del peticionario se someta a todos los trmites de la declaracin de utilidad pblica y se tasaban los gastos de los estudios y planos realizados, con lo que si no resultaba adjudicatario, se le reembolsaban los gastos y se le reservaba el derecho de tanteo, ofreciendo la misma cantidad que el mejor postor. Tras la subasta, el adjudicatario ingresaba el precio en el erario municipal, se subrogaba en un todo en los derechos y obligaciones del municipio y se obligaba a abonar las expropiaciones, llevar a cabo las demoliciones necesarias, establecer los servicios pblicos y regularizar los solares resultantes. Se le atribuye la propiedad de los terrenos no destinados a la va pblica, es decir, los solares resultantes, que se compromete a edificar en un plazo prefijado, bajo sancin de prdida de la propiedad sin indemnizacin alguna.

D) El justiprecio expropiatorio. La exclusin de toda valoracin urbanstica derivada del proyecto de obras El Proyecto de Ley de Posada Herrera para la Reforma, Saneamiento, Ensanche y otras Mejoras de las Poblaciones, presentado a las Cortes el 19 de diciembre de 1861, justipreciaba los terrenos teniendo en cuenta su valor actual y los daos y perjuicios que se ocasionaban a las fincas, y restaba del justiprecio el aumento de precio y beneficios que los propietarios obtendran en otros terrenos por las reformas que se proyecten o por las mejoras que puedan producir las obras que se trata de ejecutar, admitindose la compensacin de lo uno por lo otro hasta la igualdad de valores, abonndose la diferencia a su favor. La Ley de Expropiacin Forzosa de 1789 no reconoci justiprecios superiores al valor que a los terrenos correspondiesen como suelos rsticos, siendo desconocido el valor urbanstico. En la Ley de 1879 todos los terrenos sobre los que va a asentarse el plan de ensanche o de reforma interior se justiprecian de la manera que en la actualidad se valora el suelo rstico no urbanizable, no computndose ningn aprovechamiento edificatorio. E) La apropiacin de las plusvalas por el municipio. Expropiacin de zonas laterales y gestin municipal directa o indirecta de la ejecucin del proyecto Expropiados los terrenos por su valoracin rstica, los terrenos colindantes a las calles y plazas se van a convertir en solares y sufrir una revalorizacin como consecuencia de las obras y de las posibilidades edificatorias que el proyecto de la obra pblica otorga. El sistema de la Ley de Expropiacin de 1879 no permite que ese beneficio vaya a los propietarios contiguos o ribereos a las vas pblicas, porque las zonas laterales edificables a calles y plazas son tambin objeto de expropiacin en una extensin de 20 metros de fondo o latitud de las mencionadas zonas que la Ley de 18 de marzo de 1895, sobre saneamiento y reforma interior de poblaciones, extiende a 50 metros. El propio municipio el que se beneficia, bien encargndose directamente de la gestin del proyecto, bien enajenando en pblica subasta la concesin del proyecto, asumiendo el concesionario el riesgo de la gestin. F) El bloqueo de la especulacin. La obligacin de edificar en plazo los solares resultantes de la ejecucin del proyecto y la sancin de prdida de la propiedad En el sistema que estamos viendo no hay lugar para la especulacin urbanstica. La especulacin mediante la retencin de los solares tampoco poda venir de la mano de los adquirentes de las parcelas resultantes de un proyecto de urbanizacin, pues tanto el concesionario como los particulares a quienes el Ayuntamiento o el concesionario hubiese vendido los solares tenan la obligacin de levantar los nuevos edificios en un plazo perentorio, de forma que todo solar que no se hubiera edificado dentro del plazo improrrogable fijado al efecto reverta al Ayuntamiento, con prdida por parte del concesionario y, en su caso, del propietario adquirente de las cantidades abonadas. Se prohiban las prrrogas, las dispensas o perdones de alguna de las condiciones de edificacin. G) El contenido del ius aedificandi en los terrenos no afectados por los proyectos de urbanizacin El derecho a urbanizar, a crear ciudad, es obra pblica, caracterizada por la construccin de bienes de uso pblico, siendo monopolizada por la Administracin, que absorbe los eventuales beneficios. Con respecto al resto del territorio municipal, el que no se pudiera urbanizar no significaba que los propietarios no pudieran edificar en sus propiedades en el resto del trmino municipal. Esto

era posible, salvo en las zonas que pudieran perjudicar al desarrollo de la zona de ensanche con arreglo a las previsiones y dentro de los lmites marcados por las ordenanzas municipales. Lo que no podan hacer eran urbanizaciones completas con calles y plazas, porque esto era competencia exclusiva de la Administracin. 3. LA ASUNCIN DEFINITIVA DEL MODELO POR EL ESTATUTO MUNICIPAL DE CALVO SOTELO, LA LEGISLACIN REPUBLICANA Y LA LEY DE RGIMEN LOCAL DE 1951 El sistema de urbanismo de obra pblica y plusvala urbanstica de atribucin exclusiva a la comunidad se mantiene vigente hasta la Ley del Suelo de 1956, pues se asume ntegramente por el Estatuto Municipal de 1924. La regulacin del Estatuto se codifica en el Reglamento de Obras, Servicios y Bienes Municipales, aprobado por Real Decreto de 14 de julio de 1924, que expresa la exigencia de planes de ensanche o extensin para la urbanizacin de cualquier zona comprendida entre los lmites de los ensanches ya efectuados, y los del trmino municipal, imponiendo la obligacin de redactar planes de ensanche a los municipios que pasan de determinada poblacin. Este modelo urbanstico de obra y beneficio pblico pasa a la legislacin municipal republicana de 1935 y es recibido en la legislacin del Rgimen Local posterior (Texto articulado de 24 de junio de 1955), que sigue fiel al modelo liberal de apropiacin pblica de todas las plusvalas urbansticas. 4. LA PRESENTACIN DEFORMADA DEL URBANISMO LIBERAL La doctrina ms prestigiosa, obsesionada con poner de manifiesto los mritos de la Ley del Suelo de 1956, descalifica al urbanismo de obra pblica anterior, atribuyndole resultados contrarios a los expuestos: que la Administracin carga con los gastos de la urbanizacin y que los propietarios colindantes con las calles se llevan todos los beneficios, sin que puedan recuperarse las plusvalas originadas por la obra pblica ante la inexistencia de un sistema eficaz de contribuciones especiales, amn de ser origen y fuente de corrupcin. Esta visin tan negativa no es general. Otro sector doctrinal resalta el dato de la expropiacin de zonas laterales. No faltan tampoco los que, exaltando el modelo Cerd, insinan que no se ha aplicado o que no estuvo vigente, lo que no casa con la vigencia de la Ley de Expropiacin Forzosa de 1879 hasta la aprobacin de la Ley de 1954 y la regulacin del urbanismo y de las obras municipales en la legislacin local de 1924, 1935 y 1955. Pero la unanimidad doctrinal se da en afirmar la superioridad y la modernidad que comporta la Ley del Suelo de 1956 sobre la legislacin liberal del pasado siglo y del Rgimen Local del texto articulado de 1955, a la que sustituye. 5. EL URBANISMO PARA POBRES. EL COMIENZO DE LA SEPARACIN DE LA POLTICA DE URBANISMO Y VIVIENDA El sistema urbanstico liberal no llegaba a las necesidades de la poblacin obrera o marginada. La impaciencia origina que surja una beneficencia urbanstica consistente en la cesin pblica de solares para construccin de viviendas a bajo coste. La Ley de 10 de diciembre de 1921 impone por primera vez una poltica de vivienda ambiciosa, no dirigida exclusivamente a las clases desfavorecidas y que concibe a los municipios como rganos de programacin y gestin urbanstica. Se les encomienda el estudio y atencin de las necesidades de vivienda en el municipio, la formulacin de proyectos de urbanizacin y la construccin de casas baratas en terrenos de su propiedad y comprar terrenos necesarios con dicho fin. La atencin de las necesidades de vivienda se configura como una obligacin para los municipios. El Decreto-ley de 10 de octubre de 1923 no introduce novedades significativas,

limitndose a reafirmar la posibilidad de que el Estado, la Provincia o los municipios intervengan en el mercado del suelo, adquiriendo suelo y redactando proyectos de urbanizacin. 6. LA APARICIN DE LAS TCNICAS URBANSTICAS En el siglo XIX se plantean ya los problemas ms bsicos del moderno urbanismo, ensayndose algunas tcnicas, como los reglamentos sanitarios, la zonificacin o los ensanches. En la segunda mitad del siglo XIX surgen las primeras regulaciones legislativas extensivas a todas las reas habitadas de la ciudad. En Inglaterra surgen los primeros reglamentos sanitarios, tendentes a tutelar la higiene y habitabilidad de los edificios. El reglamento aparece como el instrumento ms adecuado y caracterstico. Los planes de ensanche y reforma interior incluyen la definicin de las caractersticas externas e internas de los edificios. Se agrega despus la tcnica de la diferenciacin funcional, lo que lleva a la divisin de las reas urbanas en funcin de su distinta utilizacin, dando lugar a una ms adecuada reglamentacin urbanstica con prevalencia del Plan de urbanismo. Surgen en el siglo XIX otras concepciones de gran inters, como la ciudad jardn inglesa, o la ciudad lineal espaola, que ordena la edificacin a ambos lados de una va de transporte rpida. Despus la ciencia urbanstica se enriquece con las aportaciones del regionalismo urbanstico que trata de planificar la utilizacin de espacios ms amplios que los estrictamente urbanos. En Espaa contina la tradicin de recoger en las Ordenanzas municipales el ncleo de las normas disciplinadoras de la construccin en las ciudades y villas de importancia. El Derecho estatal sobre la edificacin es prcticamente inexistente. La perspectiva sanitaria es la ltima en aparecer en nuestro pas, con la reglamentacin general que impone la Instruccin General de Sanidad de 12 de enero de 1904, a la que siguen las Instrucciones Tcnico-Sanitarias para los pequeos municipios (Reales rdenes de 3 de enero y 9 de agosto de 1923), que regulan las condiciones higinicas de los lugares donde ha de asentarse una aglomeracin urbana; las caractersticas de las vas pblicas; las condiciones de las viviendas y piezas habitables, abastecimientos de aguas, sistemas de evacuacin de aguas sucias y depuracin de residuales, eliminacin de desechos o residuos slidos, condiciones de los cementerios, mataderos y mercados de ganado. Pero el avance ms notable lo constituye el Estatuto Municipal de 8 de marzo de 1924 y su Reglamento de Obras, Servicios y Bienes Municipales de 14 de julio de 1924. El Reglamento distingue las obras municipales ordinarias de las de ensanche y extensin, mejora interior de poblaciones, saneamiento y urbanizacin parcial, e incorpora los estndares urbansticos tcnico-sanitarios de la Real Orden de 9 de agosto de 1923. Tambin introduce la tcnica de la zonificacin mediante la fijacin en los proyectos de los usos y servicios de las diferentes zonas en que se divide el Plan, y distribuye las competencias estatales entre la Comisin Sanitaria Provincial y la Comisin Sanitaria Central. Tambin hay que citar la Real Orden de 17 de noviembre de 1925, que aprueba el Reglamento y Nomencltor de los establecimientos incmodos, insalubres y peligrosos, determinando las formalidades para la concesin de licencias y normas de clasificacin e imposicin a dichos establecimientos de las condiciones precisas para autorizar su funcionamiento.

TEMA XVI. DE LA PRIVATIZACIN DEL URBANISMO A UN URBANISMO DE INTERESES PRIVADOS Y RECAUDATORIOS

1. LAS BASES DEL DERECHO URBANSTICO EN LA LEY DEL SUELO DE 1956 La novedad ms aparente de la Ley del Suelo de 1956 es el diseo de un sistema de planificacin completo sobre todo el territorio municipal que no exista con anterioridad, e incluso de todo el territorio nacional. A) El derecho de urbanizar como derecho privado oligoplico La caracterstica ms sobresaliente de la Ley de 1956 es la alteracin profunda del estatuto de la propiedad inmobiliaria a favor de algunos propietarios, los de suelo urbano y reserva urbana, atribuyndoles el derecho a urbanizar y a apropiarse de las plusvalas derivadas de la obra urbanizadora segn las edificabilidades previstas en los planes, mientras ese derecho a urbanizar se niega a los restantes propietarios, los de suelo rstico. La funcin planificadora y la urbanizacin pasan a ser un negocio privado, reservado en exclusiva a los propietarios de suelo urbano o de reserva urbana. Las piezas bsicas para el cambio del modelo pblico al privado oligoplico sern el Plan Parcial que desarrolla el Plan General, el sistema de compensacin para la ejecucin de los planes y el sistema de valoraciones expropiatorias que ahora incluye como partida indemnizatoria la edificabilidad, la revalorizacin. En el sistema de compensacin los propietarios se unen con fines de urbanizacin y, en su caso, de edificacin, con solidaridad de beneficios y cargas, bajo una gestin comn. Las expropiaciones se hicieron inviables para la Administracin al alterar la Ley de forma favorable a los propietarios el sistema de valoraciones, incluyendo en el justiprecio la plusvala urbanstica que el Plan reconoca a las distintas clases de suelo. B) La diferente valoracin de los suelos La desigualdad entre unos y otros propietarios y el favorecimiento de la especulacin se manifiesta no slo en que una pequea parte de los propietarios de terrenos del municipio que el Plan define son nicamente los que pueden manejar en su beneficio los procesos de urbanizacin, sino tambin en que sus terrenos a efectos expropiatorios se valoran incluyendo las plusvalas creadas por los Planes Generales, de forma que cuando la Administracin tiene necesidad de ellos ha de pagar, adems de su valor rstico, el valor edificatorio artificialmente creado y puesto sobre ellos por el Plan General de Ordenacin. La Ley reconoce el valor inicial a los terrenos calificados de rsticos o no urbanizables por estar desprovistos del derecho a urbanizar; un valor expectante y un valor urbanstico, a los que tienen posibilidades de reconocimiento de aprovechamiento urbanstico o lo tienen ya concretado en el Plan de Ordenacin y que se suma al valor inicial; valor comercial o de mercado para los terrenos calificados de suelo urbano y para lo que, por tener todos los servicios, se consideran solares y pueden ser edificados inmediatamente. C) La tolerancia de la especulacin Se reconoce a los propietarios, al menos de forma fctica, el derecho a la especulacin. A partir de la Ley de 1956, la retencin de los solares sin edificar en los plazos previstos y consignados en el proyecto de urbanizacin no origina la prdida de la propiedad, la confiscacin del solar, sino la expropiacin por el valor urbanstico de los terrenos previa inscripcin en el Registro de Solares sin edificar.

D) Desigualdad entre los propietarios y lentitud de los procesos urbanizadores Se introduce la ms flagrante desigualdad entre los propietarios del trmino municipal, pues el derecho slo se reconoce a los propietarios de suelo urbano y de reserva urbana, mientras que a los restantes slo se les permite edificar en sus terrenos en la proporcin de 1 m3 por cada 5 m2 de superficie, pero no tienen derecho a urbanizar. Y ese modesto derecho que se les reconoce desaparece con la reforma de 1975. La segunda consecuencia es que se introducen riesgos de corrupcin. El acto de calificacin de un suelo como urbano, reserva urbana o urbanizable es una suerte de lotera que implica la revalorizacin exorbitante de determinadas propiedades. En consecuencia, se originan todo tipo de presiones sobre los rganos de planificacin. Una tercera consecuencia es que se introduce una extraordinaria lentitud en la ejecucin de los procesos de urbanizacin, en cuanto entrega a un grupo de propietarios la tarea de reparcelar, dividir entre ellos los costes de la urbanizacin, llevar a efecto las obras de urbanizacin y dividir las parcelas o los derechos de edificabilidad resultantes. Ello origina una multiplicidad de conflictos internos, que deben ser decididos en primer lugar por la autoridad municipal y despus por la justicia administrativa. E) Las modificaciones del planeamiento y la posibilidad de alteracin de la fisonoma de las villas y ciudades La Ley de 1956 concibe el planeamiento como una regulacin de la edificacin en todo el trmino municipal sujeta a procedimientos de modificacin o revisin. La aprobacin de los nuevos planes de urbanismo es aprovechada para modificar las viejas ordenanzas de edificacin municipal y las prescripciones de los proyectos de obras ya realizados, permitiendo una mayor edificabilidad, lo que fomenta la legislacin de arrendamientos, que permita la rescisin del contrato a los propietarios que aumentaran la edificabilidad de sus viviendas. 2. LAS CONTRAMEDIDAS PARA COMBATIR LA ESPECULACIN GENERADA POR LA PRIVATIZACIN DEL DERECHO A URBANIZAR: REGISTRO DE SOLARES SIN EDIFICAR, PATRIMONIO MUNICIPAL DEL SUELO Y URBANISMO DE OBRA PBLICA PARA VIVIENDA SOCIAL Y POLGONOS INDUSTRIALES La Ley de 1956 permite la formacin de oligopolios, la retencin de solares y la especulacin en el mercado del suelo, dando lugar a encarecimiento de los suelos. Para combatirlo se idean tres procedimientos: los registros de solares sin edificar, los patrimonio municipales de suelo y el mantenimiento del sistema anterior de la urbanizacin como obra pblica para hacer vivienda social, pero fuera del suelo urbano y urbanizable. Contra la retencin de solares se arbitra la tcnica del Registro de solares sin edificar. Los propietarios que no edifican en los plazos previstos en los planes o proyectos, o en los establecidos en la Ley, pueden ver sus fincas declaradas en venta forzosa, incluidas en el Registro municipal de solares sin edificar y la iniciacin de un expediente de valoracin por su valor urbanstico, y su adjudicacin a un tercero con la misma obligacin de edificar en otros dos aos y el riesgo de sufrir las mismas consecuencias. Tambin se crean los patrimonios municipales de suelo, una bolsa de terrenos con la que competir frente al oligopolio de los propietarios de suelo urbano y de reserva urbana. A la carencia de suelos para vivienda social atiende directamente el Estado diseando un modo operativo al margen del sistema de la Ley. Asume la competencia para la realizacin de nuevos

ensanches, a lo que atiende el Plan Nacional de la Vivienda, un programa de adquisicin y preparacin de 4.000 hectreas, ampliadas a 8.169 en 1962, con las que se da respuesta a los problemas de dficit de viviendas. Estas actuaciones se plantean dentro del respeto a los planes diseados por la Ley del Suelo, pero la Ley 52/1962, de 21 de julio, sobre valoracin de terrenos para expropiacin en planes de urbanismo y vivienda y el Decreto-ley 7/1970, de 27 de junio, sobre Actuaciones Urbansticas Urgentes, permiten anteponer la delimitacin de los polgonos de actuacin o de las unidades de actuacin y su expropiacin a la planificacin urbanstica de los mismos. La competencia de ejecucin se atribuye a la Gerencia de Urbanizacin del Ministerio de la Vivienda, realizndose la delimitacin de polgonos por el Gobierno mediante Decreto, a propuesta del Ministro de la Vivienda. La adquisicin del suelo y su valoracin a efectos expropiatorios se hace segn un sistema de precios mximos y mnimos, respetando el sistema de valores de la Ley del Suelo. Los terrenos se ceden despus gratuitamente o a bajo coste a entes pblicos o promotores privados para la promocin de viviendas sociales o de proteccin oficial. 3. LA REFORMA DE 1975 En la Ley 19/1975, de 2 de mayo se mantienen los mismos principios y el mismo estatuto de la propiedad de la Ley de 1956, con algunos retoques. Se reduce la posicin de privilegio de los propietarios del suelo de reserva urbana (ahora urbanizable) mediante un aumento de las cesiones obligatorias de terrenos a favor de la Administracin y una justificacin de los criterios de determinacin del justiprecio que ahora se reducen al valor inicial y al valor urbanstico (eliminndose el valor expectante y el valor comercial), introducindose criterios fiscales para valorar los aprovechamientos y deducindose los terrenos de cesin obligatoria. La Ley otorga al municipio una parte de la plusvala, un 10% del aprovechamiento medio del sector. En cuanto a los sistemas generales (redes arteriales, grandes abastecimientos, etc.) se pretenden abordar, en unos casos, por el mecanismo de las cesiones, compensadas por la adjudicacin del aprovechamiento medio en otro lugar; en otros, con las cesiones resultantes de operaciones de urbanismo concertado, que pueden dar lugar a que los propios promotores ejecuten a su costa una parte sustancial de esos sistemas generales. La expropiacin sigue siendo el sistema normal de obtener el suelo en los dems supuestos y la financiacin pblica la forma de costear los sistemas generales. La situacin oligoplica de los propietarios de suelo urbano y urbanizable se potencia al eliminarse todo ius aedificandi del suelo rstico o no urbanizable, desapareciendo de ste el derecho a edificar. El nuevo rgimen supone un aumento de la desigualdad entre unas y otras propiedades. El legislador trata de romper la situacin oligoplica de los propietarios de suelo urbano y urbanizable actuando sobre el suelo urbanizable no programado, admitiendo en el mismo iniciativas privadas mediante frmulas de urbanismo concertado. Las grandes operaciones urbansticas quedan dentro de este nuevo planteamiento a travs de Programas de Actuacin Urbanstica ms flexibles, mientras el urbanismo autogestionado de los propietarios por las Juntas de Compensacin se circunscribe a los terrenos urbanos y a los de ms valor por ser los ms cercanos a la ciudad. Las concesiones no se adjudican por subasta sino por concurso e incluso por adjudicacin directa cuando se trata de la urbanizacin de terrenos destinados a instalaciones de actividades relevantes o de especial importancia econmica y social y as lo acuerde el rgano ejecutivo superior de la Comunidad Autnoma.

4. LA DESVERTEBRACIN DEL DERECHO DE PROPIEDAD Y EL AUMENTO DE LA PARTICIPACIN DEL MUNICIPIO EN LAS PLUSVALAS URBANSTICAS EN LA SEGUNDA REFORMA OPERADA POR LA LEY 8/1990, DE 25 DE JULIO La segunda gran reforma de la Ley de 1956 la lleva a cabo la Ley 8/1990, de 25 de julio, de Reforma del Rgimen Urbanstico y Valoraciones del Suelo. No abandona el modelo de la Ley de 1956, insistiendo en la atribucin desigual de las plusvalas a los propietarios segn las diversas clases de suelo. La esencia de la reforma consiste en hacer ms oneroso, pero tambin ms confuso, el urbanismo de obra privada. Se aumenta la participacin de los Ayuntamientos en los beneficios o plusvalas, reforzando su condicin de socio de los propietarios privilegiados. Se aumentan las cesiones en suelo urbano y urbanizable programado. Al Municipio le corresponde el 15% del aprovechamiento tipo. Los propietarios tienen derecho al 85% del aprovechamiento urbanstico correspondiente a su parcela. Bajan los justiprecios expropiatorios, endurecindose el sistema de valoraciones. La Ley aplica el valor inicial o rstico al suelo no urbanizable, al urbanizable no programado e incluso al urbanizable si an no se ha ultimado el desarrollo del planeamiento. El derecho a urbanizar y el derecho al aprovechamiento en los suelos urbanizable y urbano sigue teniendo un plus de valoracin sobre el valor inicial. El sistema de valoraciones no se reduce a las expropiaciones por razones urbansticas, sino que se aplica a toda clase de expropiaciones. Se trata de convertir a los propietarios en urbanizadores forzosos. Se potencia la discrecionalidad de la Administracin para sealar los plazos en que los derechos han de ejercitarse bajo sancin de prdida o reduccin. Se facultan asimismo las facultades interventoras de la Administracin en el mercado inmobiliario, atribuyndosele los derechos de tanteo y retracto en las transmisiones onerosas de terrenos y edificaciones que se produzcan en las reas que se delimiten. Se potencia los Patrimonios Municipales de Suelo, que podrn adquirir suelo barato, no urbanizable, con la posibilidad de una inmediata reclasificacin y su conversin en urbanizable. El suelo incorporado al Patrimonio queda vinculado primordialmente a la construccin de viviendas de proteccin oficial u otras finalidades sociales. 5. EL TURNO DE FAVORECIMIENTO DE LOS PROPIETARIOS: SUPRESIN DEL SUELO URBANIZABLE NO PROGRAMADO Y REDUCCIN DE LA CESIN DEL APROVECHAMIENTO TIPO POR EL REAL DECRETO-LEY 7/1996, DE 7 DE JUNIO El Real Decreto-Ley 7/1996, de 7 de junio fue convalidado por la Ley 7/1997, de 14 de abril. Las modificaciones se dirigen a simplificar los procedimientos, otorgando ms competencias urbansticas a los Alcaldes a costa de los Plenos de los Ayuntamientos, y acortar los plazos vigentes. A los propietarios privilegiados se les aumenta la cuota de participacin en el aprovechamiento urbanstico, que pasa del 85 al 90%, reducindose del 15 al 10% la participacin del municipio. En suelo urbano, el aprovechamiento urbanstico de un terreno no incluido en una unidad de ejecucin ser el que resulte de aplicar el aprovechamiento tipo del rea de reparto en el que se encuentre, o de la aplicacin directa de las ordenanzas o normas urbansticas de la parcela. En el suelo urbanizable, si no estuviera determinado el aprovechamiento tipo, se tendr en cuenta el aprovechamiento medio de la unidad de ejecucin o del correspondiente sector en

que se halle. Las obras de rehabilitacin y la sustitucin de la edificacin sin aumento del volumen construido no dar lugar a cesiones dd aprovechamiento tipo a la corporacin. Se suprime la distincin entresuelo urbanizable programado y no programado, refundindose ambas clases en el suelo urbanizable, constituido por los terrenos a los que el planeamiento general declare adecuados para ser urbanizados. El suelo clasificado como urbanizable no programado en el planeamiento vigente o en tramitacin a la entrada en vigor de esta Ley mantendr el rgimen jurdico previsto en la normativa urbanstica anterior, pero ahora podrn promoverse y ejecutarse directamente Programas de Actuacin Urbanstica sin necesidad de concurso. 6. HACIA UN URBANISMO DE CONCIERTO ENTRE INTERESES PRIVADOS Y RECAUDATORIOS MUNICIPALES. LA PRIVATIZACIN DEL PLANEAMIENTO A) Los convenios urbansticos Primero fue la Jurisprudencia la que sancion la validez de los convenios urbansticos, pero de forma indirecta, reconociendo la validez no sobre los efectos inmediatos del negocio, la ordenacin urbanstica y la consiguiente clasificacin o calificacin de los terrenos, sino de forma indirecta, al reconocrsele efectos jurdicos reflejos. Los convenios urbansticos estn muy cercanos a la figura penal del cohecho o la prevaricacin. B) El agente urbanizador y las sociedades de economa mixta con los propietarios Surge la idea de la Ley valenciana del agente urbanizador, especie de concesionario espontneo que acta sobre el suelo urbano y sobre el urbanizable. Expropia los terrenos comprendidos en el programa que aprueba la Administracin a precio urbanstico. Los propietarios tienen preferencia para asumir el proceso de urbanizacin que proyecta el agente urbanizador, y adems este puede pagarles en terrenos urbanizables ahorrndose los justiprecios. Otro lugar de encuentro entre los propietarios y los municipios son las sociedades de economa mixta entre los propietarios afectados y el municipio, derogando la regla de que la parte del capital reservado a los particulares se adjudica siguiendo las reglas de publicidad y concurrencia. 7. EL DERRUMBE DEL DERECHO URBANSTICO COMO DERECHO ESTATAL A) Los motivos de inconstitucionalidad del Texto refundido de 1992 El Tribunal Constitucional se ha pronunciado acerca de la constitucionalidad del Texto refundido de la Ley sobre Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana, aprobado por Real Decreto-ley 1/1992, de 26 de junio, de forma muy desfavorable a la validez del mismo, dando carta blanca a las Comunidades Autnomas para instaurar un modelo jurdico-urbanstico radicalmente diferente del hasta ese momento vigente, dejando al Estado la posibilidad de dictar una Ley en la que se recojan los principios esenciales del estatuto de la propiedad inmobiliaria y algunas otras cuestiones muy puntuales incardinables en materias de legislacin civil, expropiacin, valoraciones, responsabilidad patrimonial de la Administracin, registros de la propiedad y del notariado y organizacin consultiva central. El Texto refundido de la Ley de 1992 es anulado, salvndose no ms de un 20% de sus preceptos, resucitando transitoriamente y con carcter supletorio el texto preconstitucional de 1976 y sus normas complementarias o de desarrollo. El Tribunal Constitucional se apoya en: la incompetencia del Estado para dictar normas con alcance supletorio en materia de urbanismo, en la que todas las Comunidades Autnomas han

asumido competencia exclusiva; el exceso competencial en que incurre el Estado al valerse de su competencia exclusiva en materia de regulacin de las condiciones bsicas que garanticen la igualdad en el ejercicio del derecho a la propiedad del suelo para pretender instaurar un modelo urbanstico homogneo en todo el territorio nacional que vulnera y desconoce las competencias exclusivas de las Comunidades Autnomas. El Tribunal deslinda las competencias urbansticas ms administrativas de otras que se relacionan con el estatuto jurdico del propietario del suelo. Sobre las primeras reconoce una competencias normativa plena a las Comunidades Autnomas, negando cualquier facultad al Estado, sobre las segundas concluye que el Estado ostenta competencia para fijar las condiciones bsicas que garanticen la tendencia a la igualdad en el ejercicio de los derechos y deberes de los propietarios, sin que pueda establecer un rgimen jurdico uniforme para todo el territorio. B) El alcance concreto de la anulacin Se mantienen como vlidas las tres clases de suelo que se instituyeron en 1975 (urbano, urbanizable y no urbanizable). Por lo que respecta al suelo no urbanizable, el Tribunal considera que s entran en la competencia del Estado, por un lado, las prohibiciones de edificar en l y las de fraccionarlo en contra de la legislacin agraria, y por otro, la facultad de establecer sobre el mismo reas de especial proteccin. Sobre las otras clases de suelo, el Tribunal declara constitucionales e insertos en la competencia del Estado la regulacin del conjunto de deberes de los propietarios. En cuanto al aprovechamiento urbanstico de cesin obligatoria, afirma que las Comunidades Autnomas pueden fijar un porcentaje mayor y que el Estado puede establecer por Ley un porcentaje mnimo destinado a proteger el contenido bsico del derecho a la propiedad, y otro mximo dirigido a materializar la participacin de la comunidad en las plusvalas urbansticas. El Tribunal declara inconstitucional la configuracin legal de las reas de reparto y aprovechamiento tipo porque el Estado, dice, no puede imponer los medios o instrumentos urbansticos a travs de los que se articulen y concreten las condiciones bsicas de ejercicio del derecho y de cumplimiento del deber en cuanto forman parte de la competencia autonmica en materia urbanstica. En materia expropiatoria se declara inconstitucional el precepto relativo a los supuestos de expropiacin por ser cuestiones reservadas a las Comunidades Autnomas. Se mantienen las reglas relativas al justiprecio, al procedimiento y a la reversin de los terrenos expropiados, que competen al Estado. Se declaran nulas las reglas de valoracin de los terrenos a obtener por expropiacin en suelo urbano, urbanizable o de terrenos destinados al patrimonio municipal del suelo y otros fines de inters social, as como del suelo urbano sin aprovechamiento tipo. Se ratifica la constitucionalidad del sistema de reduccin del aprovechamiento urbanstico en actuaciones que la doctrina ha venido denominando como de expropiacin-sancin. El Estado no puede fijar el porcentaje de prdida o reduccin del aprovechamiento urbanstico, sino que debe establecer un tope mnimo que permita a las Comunidades Autnomas la determinacin del porcentaje concreto en el ejercicio de sus competencias urbansticas. En cuanto a la planificacin, se declaran nulos los preceptos que regulan el Plan Nacional de Ordenacin y los Planes Directores Territoriales de Coordinacin. El primero invade la competencia exclusiva de las Comunidades Autnomas por la eficacia vinculante que se le atribuye, si bien no se niega legitimidad al Estado para planificar territorialmente el ejercicio de sus competencias sectoriales. La sentencia declara nulos los preceptos sobre planes de

iniciativa popular porque estima que es competencia exclusiva del legislador autonmico determinar el modo en que se va a llevar a cabo la participacin de la iniciativa particular en la elaboracin del planeamiento y qu tipos de planes pueden redactar stos. En la regulacin de la ejecucin del planeamiento, con excepcin del precepto que establece los fines de sta y del que determina que la falta de ejecucin del Plan por causa imputable a la Administracin faculta a los propietarios a conservar sus derechos a seguir el proceso urbanizador y edificador, se declaran inconstitucionales y nulos los restantes preceptos relativos a las entidades competentes, unidades de ejecucin, eleccin de sistema de actuacin, unidades de ejecucin con exceso de aprovechamiento real, aprovechamiento urbanstico de bienes de dominio pblico, reglas para la reparcelacin, efectos del acuerdo reparcelatorio o incumplimiento del propietario de bienes liberados. La disciplina urbanstica desaparece en gran parte de la regulacin del Texto refundido de la Ley del Suelo por ser materia reservada a las Comunidades Autnomas. Corresponde al Estado, segn el Tribunal Constitucional, establecer el deber de los Ayuntamientos de constituir su respectivo patrimonio del suelo. El resto de cuestiones se declaran inconstitucionales a salvo el derecho de superficie, competencia del Estado en virtud de su reserva sobre la legislacin civil. Tambin por idntico ttulo es competente el Estado para disponer el rgimen jurdico de los realojamientos y retornos por actuaciones urbansticas. 8. LA ESPUESTA LEGISLATIVA A LA SITUACIN CREADA POR LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL A) Leyes autonmicas de convalidacin Comunidades Autnomas con hbeas urbansticos ya formados con anterioridad a la STC 61/1997, que estn obligadas a adaptar su legislacin a la nueva Ley estatal 6/1998, de 13 de abril, de Rgimen del Suelo y Valoraciones y a las modificaciones a la misma llevadas a cabo mediante el Real Decreto-ley 4/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes de Liberalizacin en el Sector Inmobiliario y de Transportes. Galicia (Ley 1/1997, de 24 de marzo), Catalua (Ley 1/1990, de 12 de julio), Valencia (Ley 6/1994 y reglamentos de desarrollo), Madrid (Ley 9/1995 Ley 20/1997, de 15 de julio), Navarra (Ley foral 10/1994, de 4 de julio). Comunidades Autnomas que han puesto en vigor el Texto articulado de 1992. Cantabria (Ley 1/1997, de 25 de abril), Pas Vasco (Ley de 25 de abril de 1997 Ley 5/1998, de 6 de marzo), Andaluca (Ley 1/1997, de 18 de junio), Extremadura (Ley 13/1997, de 23 de diciembre). Comunidades Autnomas que han aprobado una legislacin urbanstica completa. La Rioja (Ley 10/1998, de 2 de julio), Castilla-La Mancha (Ley 2/1998, de 4 de junio), Castilla y Len (Ley 5/1999, de 8 de abril), Aragn (Ley 5/1999, de 25 de marzo), Baleares (Ley 6/1999, de 3 de abril), Canarias (Ley 9/1999, de 13 de mayo). B) Ley 6/1998, de 13 de abril, de Rgimen del Suelo y Valoraciones Esta Ley se reduce a definir el contenido bsico del derecho de propiedad del suelo de acuerdo con su funcin social, regulando las condiciones que aseguren la igualdad de su ejercicio en todo el territorio nacional. Regula el sistema de valoraciones, justiprecios e indemnizaciones. Mantiene las tres clases tradicionales de suelo (urbano, urbanizable y no urbanizable). Resucita la distincin entresuelo programado y no programado dentro del suelo urbanizable. Los derechos y deberes de los propietarios se siguen atribuyendo en funcin de la clase de suelo. Los derechos de urbanizar y edificar de los propietarios de suelo urbano y urbanizable se

compensan por el deber de ceder gratuitamente el suelo necesario para viales, espacios libres, zonas verdes y dotaciones pblicas, el necesario para la ejecucin de los sistemas generales, el deber de costear o ejecutar a su costa la urbanizacin y ceder un porcentaje del aprovechamiento a la Administracin actuante. Trata de combatir el oligopolio con un aumento de la oferta a travs de la supresin de la planificacin temporal, los programas cuatrienales de los planes generales de ordenacin y la eliminacin de la distincin entresuelo urbanizable programado y no programado. Los terrenos se valoran segn su clase y situacin urbanstica. C) EL Real Decreto-ley 4/2000, de 23 de junio Pretende corregir las rigideces del sector inmobiliario. Suprime la posibilidad de clasificar como suelo no urbanizable aquellos otros terrenos que el planeamiento general considere adecuados para el desarrollo urbano. Establece (art. 15) que la transformacin del suelo urbanizable podr ser tambin promovida por las Administraciones Pblicas sean o no competentes para la aprobacin del correspondiente planeamiento de desarrollo.

TEMA XVII. EL URBANISMO ESPAOL ANTE EL DERECHO COMPARADO, LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES Y LOS RETOS DEL FUTURO

1. LA INSPIRACIN ITALIANA EN EL URBANISMO ESPAOL El urbanismo espaol desde 1956 es una transposicin de la Ley mussoliniana de 17 de agosto de 1942, que estructura un sistema de planeamiento anticipado de todo el territorio municipal a travs de planes reguladores municipales y planes particularizados, que se traduce aqu en los planes de ordenacin municipal y planes parciales. Donde la influencia ms se manifiesta es en la atribucin a los propietarios de los polgonos del derecho a urbanizar. Para su ejercicio los propietarios deben reunirse en un consorcio, figura regulada en el Cdigo Civil, bastando el asentimiento de los propietarios que representen los del valor del polgono. A esta mayora se le faculta para conseguir la plena disponibilidad del resto de los terrenos de los propietarios no adheridos mediante expropiacin. Si el consorcio no se constituye, el municipio puede encomendar la ejecucin del proyecto a quien puje ms en una subasta celebrada primero entre los propietarios o, en una segunda fase, abierta ya a terceros sobre la base de un precio de salida correspondiente a la indemnizacin de las expropiaciones, aumentadas en una suma correspondiente al aumento del valor derivado de la aprobacin del plan. El privilegio otorgado a algunos propietarios de ejecutar el plan y beneficiarse de los aprovechamientos urbansticos que en l se consignan significa un trato especialmente gravoso para el resto de propietarios, que sufren limitaciones no indemnizables, siendo la ms significativa la no indemnizabilidad de la prohibicin de edificar. Pero no de la legislacin de Mussolini de donde el Derecho espaol toma el criterio de incluir en los justiprecios expropiatorios la edificabilidad prevista en los planes, encareciendo todo el proceso de urbanizacin y hacindolo imposible para la Administracin cuando no la asumen mediante una Junta de Compensacin los propietarios del polgono. La influencia de la doctrina y de la legislacin inglesas sobre la formacin de los valores del suelo es muy clara en la Ley del Suelo de 1956. El paralelismo es evidente, al distinguirse a efectos de valoracin la siguiente clasificacin: inicial, expectante, urbanstico y comercial. Pero la Ley de 1956 incluye en la valoracin de los terrenos a efectos de expropiaciones urbansticas los aprovechamientos o plusvalas que el plan otorgaba.

2. MANIFESTACIONES COMPARADAS DEL URBANISMO DE OBRA PBLICA Reino Unido. Se establece un sistema de obra pblica monoplica para el proceso de urbanizacin muy similar al de ejecucin de los planes de ensanche previstos en la Ley de Expropiacin Forzosa de 1879 y la legislacin posterior hasta la Ley del Suelo de 1956. El municipio deba adquirir todo el suelo urbanizable para atender a las necesidades de desarrollo por 10 aos. La adquisicin deba hacerse valorando el suelo por su valor en uso o destino actual, sin consideracin a las posibles expectativas urbansticas. El suelo se adjudicaba mediante concurso-subasta a empresas urbanizadoras que deban transformarlo y venderlo o edificarlo con arreglo a las bases de los concursos, dando preferencia para la compra de las parcelas a los antiguos propietarios. La urbanizacin es actividad pblica y la construccin actividad privada. Holanda. Casi todo el suelo edificable es producido por los Ayuntamientos, que adquieren los terrenos necesarios para cada operacin urbanizadora. La mayora de los terrenos se adquieren por acuerdo amistoso a un precio que tiene como referencia el mercado. En defecto de acuerdo amistoso cabe aplicar la expropiacin. Los ingresos que la venta de parcelas edificables reporta al Municipio deben cubrir los costes de urbanizacin, dotaciones pblicas, gastos de gestin, etc. Francia. La urbanizacin es una funcin pblica que se ejerce por las Corporaciones locales a travs de los establecimientos pblicos de cooperacin intercomunal que recuperan los costes de urbanizacin a travs de la tasa local de equipamiento que han de pagar los propietarios para edificar y otras tasas fiscales y parafiscales que se pueden exigir a los constructores. Est solidamente asentada la distincin entre la urbanizacin como funcin pblica y la edificacin como actividad privada. No existen formas de ejecucin privada de los planes de urbanismo que supongan la entrega del proceso urbanizador, costes y beneficios incluidos, a los propietarios. 3. TCNICAS DE REDUCCIN DE LA DESIGUAL ATRIBUCIN DE APROVECHAMIENTOS URBANSTICOS ENTRE LOS PROPIETARIOS. EL LMITE LEGAL DE DENSIDAD Y LA CONVERSIN DE LA LICENCIA DE OBRAS EN CONCESIN ADMINISTRATIVA En Francia se califican las prohibiciones o limitaciones a la facultad de edificar de servidumbres legales, no indemnizables. La Ley de 31 de diciembre de 1975 establece el plafond legal de densit con el alcance de dividir y distribuir el derecho de edificar entre el propietario y la colectividad. Permite que el derecho de construir permanezca en la titularidad del propietario del suelo, pero limitndolo de forma igualitaria. El ejercicio del derecho a construir segn las previsiones del plan pasa a la colectividad o ente local, y si el propietario del terreno pretende construir todo el aprovechamiento que el Plan de Ocupacin del Suelo le reconoce deber pagar el valor diferencial al municipio. En Italia la cuestin de la desigualdad entre los propietarios se plantea a propsito de los vnculos indefinidos de inedificabilidad sin indemnizacin previstos en la Ley urbanstica de 1942. La Corte Constitucional italiana declara la ilegitimidad por contradiccin con el art. 42 de la Constitucin de las normas aludidas, pero limitadamente en la parte en la cual consienten sin indemnizacin limitaciones temporales o definitivas de derechos reales, de contenido expropiatorio e inmediatamente operativo. La legislacin urbanstica considera que los bienes inmuebles pertenecen a su propietario, con los atributos inherentes a sus posibilidades de actuacin. Pero se establecen algunos lmites, compatibles con el sistema de la propiedad inmueble. Entre esos lmites estn los que disciplinan la edificabilidad urbana, as como la sujecin a vnculos de inedificabilidad por duracin limitada de los planes particulares. Se declara el art. 7 de la Ley Urbanstica de 1942 contrario a la Constitucin porque regulaba un

conjunto de imposiciones, entre las que estn comprendidas hiptesis de vnculos de inedificabilidad que consintiendo la titularidad del bien, estaban destinados a operar una escisin profunda ms all de los lmites naturales sobre la facultad de utilizacin existente en el momento de la imposicin, todo ello sin la previsin de indemnizacin y con una previsin contraria, tanto en el caso de vnculos temporales, establecidos en relacin a transferencias de propiedad diferidas como en el caso de vnculos de inedificabilidad definitivos en propiedades no destinadas a ser transferidas. La Ley del Suelo Edificable de 28 de enero de 1977 sustituye la licencia gratuita para edificar por una concesin onerosa por la que el propietario debe pagar una determinada cantidad que se afecta al pago por la Corporacin de las obras de urbanizacin. En Alemania el derecho a edificar est integrado en el derecho de propiedad y no es una atribucin o concesin del planeamiento. Las leyes y los planes pueden limitar, por razones de inters general, el derecho de los propietarios. El plan requiere una justificacin que lo legitime constitucionalmente, lo que se concreta en el mandato de ponderacin de todos los intereses pblicos y privados en juego al que sirve desde el punto de vista procedimental la participacin de los particulares y Administraciones interesadas en la formulacin de los planes. La nica obligacin de los propietarios, con carcter general, es el pago del 90% del coste de la urbanizacin mediante contribuciones especiales. Se sita en segundo plano el papel del principio de igualdad. 4. EL SISTEMA ESPAOL ANTE LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE IGUALDAD Y REPARTO DE PLUSVALAS En el Derecho espaol la cuestin de los vnculos indefinidos de inedificabilidad se resuelve por la Ley del Suelo de 1956: la ordenacin del uso de los terrenos y construcciones no conferir derecho a los propietarios a exigir indemnizacin, por implicar meras limitaciones y deberes que definen el contenido normal de la propiedad segn su calificacin urbanstica. Lo mismo dijo despus el art. 4 de la Ley 8/1990. Parece que no es constitucionalmente posible un sistema en que unos propietarios pueden urbanizar y edificar sus terrenos y edificarlos, apropindose del 90% del aprovechamiento urbanstico que el plan crea, y a otros se les condena a la inedificabilidad ms absoluta, porque sus terrenos tienen valor ecolgico o de otra ndole, o porque no son susceptibles de otro aprovechamiento que el de la construccin de viviendas y se no les es permitido. 5. LA ENCRUCIJADA DEL URBANISMO ESPAOL: ENTRE LA EXTRAVAGANCIA Y LA VUELTA AL PASADO. LOS INFORMES DEL TRIBUNAL DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA Y DE LA COMISIN DE EXPERTOS El sistema urbanstico espaol no ha resuelto el problema del abastecimiento de solares suficientes para las necesidades edificatorias. Ha creado movimientos especulativos imparables, as como un clima de corrupcin. Para paliarlo surgen propuestas de reforma antagnicas. El primer ataque frontal viene de un Informe del Tribunal de Defensa de la Competencia de 1994, donde se condena sin paliativos el rgimen vigente, incurso en intervensionismo extremo, falto de competencia, causa de un mercado oligoplico del suelo. Por una Orden del Ministerio de Obras Pblicas y Urbanismo de 3 de enero de 1994 se crea una Comisin de Expertos sobre Urbanismo a la que se encomienda la elaboracin de un informe sobre la problemtica del suelo en Espaa. El informe no repudia el sistema de la Ley del Suelo, postulando su mantenimiento, pero acentuando el intervensionismo y la accin pblica. Se afirma que las Administraciones Pblicas deben dar prioridad al desarrollo de polticas de suelo activas y eficaces. El problema del precio y de la disponibilidad de suelo urbanizado se ve como

un problema de gestin. Afirma que la creacin del espacio colectivo es una funcin pblica irrenunciables en cuyo ejercicio es imprescindible la colaboracin de los agentes sociales. Se debe de propiciar un Plan General de Ordenacin Urbanstica que pasara a ser un marco estable de definicin de los elementos esenciales que conforman la ciudad, y un Programa Plurianual de Actuacin que constituira el instrumento de accin de gobierno municipal en materia de suelo. Se propugna la previsin de programas municipales de suelo. A juicio de la Comisin, la separacin temporal y documental del Plan General y del Programa, teniendo ste una duracin de 2 aos, debera adoptarse como principio bsico de tcnica planificadora. La Comisin aconseja que el Ayuntamiento decida en cada caso concreto si un mbito lo desarrolla directa o indirectamente y, en el segundo caso, si concierta con los propietarios del suelo tal desarrollo o si abre un trmite concurrencial en el que puedan licitar diversos urbanizadores. En materia de estatuto de la propiedad, los expertos dan por buena la atribucin del aprovechamiento urbanstico nicamente a aquellos propietarios a los que el plan se lo reconoce.

TEMA XVIII. RGIMEN DEL SUELO Y DERECHO A URBANIZAR

1. LA ASIGNACIN DEL DERECHO A URBANIZAR A LOS PROPIETARIOS DE SUELO URBANO Y URBANIZABLE La nueva Ley del Rgimen del Suelo y Valoraciones de 1998 regula en los Ttulos II, III, IV y V los derechos y deberes de los propietarios, las valoraciones, las expropiaciones y supuestos indemnizatorios. Nada ha cambiado en la asignacin del derecho a urbanizar, que sigue siendo una potestad dominical exclusiva de los propietarios del suelo urbano y de suelo urbanizable. Se niega a los propietarios de terrenos de suelo no urbanizable. La Ley trata de reducir el concepto de suelo no urbanizable y los mrgenes de discrecionalidad que operan en su definicin. El Real Decreto-ley 4/2000, de Medidas Urgentes de Liberalizacin en el Sector Inmobiliario y Transportes suprime la posibilidad de clasificar como suelo no urbanizable aquellos terrenos que el planeamiento general no considere adecuados para el desarrollo urbano. Los entes pblicos pueden capitanear un proyecto de urbanizacin en suelo urbano o urbanizable si son propietarios, y a ttulo de tales. Se les reconoce en todo caso la direccin del proceso sin perjuicio de respetar la iniciativa de los propietarios, y tambin se les reconoce la posibilidad de promover y gestionar procesos de urbanizacin. Pero en la prctica sigue hacindose econmicamente imposible que sobre esos suelos acte en solitario la iniciativa urbanizadora de los entes pblicos. En definitiva, el negocio urbanstico se reserva a los propietarios de los terrenos urbanos y urbanizables, aunque al municipio se le sigue reconociendo el derecho a beneficiarse de un porcentaje del aprovechamiento urbanstico, a determinar por las Comunidades Autnomas, con un lmite mximo del 10%. La Ley tambin precepta que se garantice el reparto de los beneficios y cargas derivados del planeamiento entre todos los propietarios afectados en proporcin a sus aportaciones. 2. CLASES DE SUELO A) Evolucin

En el urbanismo de obra pblica anterior a la Ley de 1956 se puede distinguir un suelo urbano en el que es posible la edificacin por sus propietarios, pero que reserva las operaciones urbansticas de reforma interior al municipio; un suelo de ensanche, reservado para las operaciones de ampliacin de la ciudad, y sobre el que se prohbe la edificacin antes de su urbanizacin; un suelo libre, el resto del trmino municipal, sobre el que los propietarios no pueden urbanizar, pero s edificar discretamente con arreglo a lo dispuesto en las ordenanzas municipales. La Ley de 1956 introduce el principio de planificacin integral del territorio en: a) el suelo urbano, apto para la edificacin, atribuyndose el derecho a edificar a los propietarios de los solares; b) el suelo de reserva urbana que puede ser urbanizado preferentemente por sus propietarios, a travs de la aprobacin de un plan parcial y en los trminos previstos en el planeamiento general; c) el suelo rstico, en el que no se permite la urbanizacin pero s una pequea edificacin a favor de sus propietarios y en la proporcin de 1 m3 por cada 5 m2 de superficie. A las tres clases de suelo asigna un distinto valor. La reforma de 1975 mantiene el concepto y rgimen del suelo urbano, pero ahonda an ms las diferencias entre una y otra clase de suelo. El rstico pasa a llamarse no urbanizable, eliminndose la mnima posibilidad edificatoria. El de reserva urbana pasa a llamarse urbanizable y se divide en programa y no programado; el programado se afecta a operaciones urbanizadoras inmediatas, y el no programado recibe un tratamiento similar al no urbanizable y se reserva a actuaciones a desarrollar por Programas de Actuacin Urbanstica que se adjudican en concurso pblico. La Ley 8/1990, de 25 de julio, Texto articulado 1/1992 de 26 de junio, no alter el sistema de clasificacin del suelo, lo que s hizo el Real Decreto-ley 7/1996, de 7 de junio, convalidado por la Ley 7/1997, de 14 de abril, con la supresin de la distincin entresuelo programado y no programado, refundindose ambos en el suelo urbanizable. B) La constitucionalidad de la regulacin estatal de las clases de suelo y su reflejo en la Exposicin de Motivos de la Ley de 1998 El Tribunal Constitucional mantiene como vlidas las tres clases de suelo que se instituyeron en 1975 (urbano, urbanizable y no urbanizable). Respecto al suelo no urbanizable, el Tribunal considera que entra en la competencia del Estado, por un lado, regular las prohibiciones de edificar y las de fraccionarlo en contra de la legislacin agraria, y por otro, la facultad de establecer sobre el mismo reas de especial proteccin. Sobre los suelos urbano y urbanizable, el Tribunal declara constitucionales e insertos en la competencia del Estado la regulacin de los siguientes principios esenciales: a) el deber de los propietarios afectados por el planeamiento de incorporarse al proceso urbanizador o edificatorio; b) la relacin de concretos deberes urbansticos (cesin de terrenos destinados a dotaciones pblicas y de aprovechamiento urbanstico; sufragar y ejecutar la urbanizacin en los plazos previstos; solicitud de licencia de edificacin y edificacin de los solares en plazo; adquisicin gradual de facultades urbansticas). La Exposicin de Motivos de la Ley de Rgimen Jurdico del Suelo y Valoraciones de 1998 reconoce que el legislador estatal no puede por s solo afrontar la tarea de una regulacin exhaustiva del suelo, a la que slo puede aportar una solucin parcial poniendo a contribucin su competencia para regular el derecho de propiedad del suelo y garantizar la igualdad de las condiciones bsicas de su ejercicio en todo el territorio nacional, as como regular otras materias que inciden en el urbanismo, como la expropiacin forzosa, las valoraciones, las indemnizaciones y el procedimiento administrativo comn.

C) Crtica de la clasificacin tripartita del suelo y orientacin liberalizadora de la Ley estatal La divisin tripartita supone optar por un modelo urbanstico propio de slo una parte del territorio espaol, donde la ciudad y los grandes pueblos estn rodeados de grandes latifundios deshabitados, pero olvida el modelo de asentamiento en otras zonas, con la propiedad muy dividida y articulada sobre la diseminacin por el campo de la poblacin que vive aislada en caseros o agrupada en pequeos ncleos rurales y en cuya cultura jurdica no entra ni ha entrado nunca la idea de que sus propiedades no son edificables para vivienda. Por otra parte, la clasificacin sobre anillos concntricos que concentra en los suelos urbano y urbanizable toda la edificabilidad es notoriamente injusta y discriminatoria para la mayora de los propietarios. Las Comunidades Autnomas con formas de asentamientos diseminados se han visto en la necesidad de contestar a la rigidez de la clasificacin del suelo que deriva de la Ley de 1956. En el Proyecto de la Ley de 1998 se reconoce la existencia de suelos correspondientes a formas tradicionales de asentamientos, a los que la legislacin autonmica podra dispensar un rgimen especfico, pero ms gravoso que el establecido con carcter general para el suelo urbano. La Exposicin de Motivos de la Ley 6/1998, de Rgimen del Suelo y Valoraciones advierte que la Ley pretende facilitar el aumento de la oferta de suelo, considerando en principio susceptible de ser urbanizado todo el suelo que todava no ha sido incorporado al proceso urbano, en el que no concurran razones objetivas determinantes para su preservacin. Tambin argumenta que la reforma del mercado del suelo en el sentido de una mayor liberalizacin que incremente su oferta forma parte de la necesaria reforma estructural de la economa espaola. La Ley de 1998 pretende evitar rigideces que puedan impedir el despliegue por los legisladores autonmicos y por las Administraciones Pblicas competentes de polticas urbansticas ms flexibles y con mayor adaptacin a las cambiantes circunstancias en el contexto de una economa cuya globalizacin la hace especialmente sensible a los cambios de coyuntura. El Real Decreto-Ley 4/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes de Liberalizacin en el Sector Inmobiliario y de Transportes incide en la lnea marcada por la Ley 6/1998 al suprimir la posibilidad de que el planeamiento general clasifique terrenos como suelo no urbanizable por considerarse inadecuados para el desarrollo urbano. D) La clasificacin del suelo en los municipios sin planeamiento La Ley de 1992 establece que en los municipios sin Plan General la divisin tripartita pasa a bipartita, pues slo se dan el suelo urbano y el no urbanizable, ste con carcter residual. La inexistencia de Plan supone la imposibilidad de clasificar el suelo urbano en funcin de su situacin con arreglo al permetro urbano y que el plan define como tal. Ante esta falta se acuda a valorar las caractersticas del lugar en que se ubica el terreno de cuya clasificacin se trata. La Jurisprudencia permiti prescindir del proyecto de delimitacin del suelo urbano y atenerse nicamente a los requisitos objetivos de la definicin de solar. Tendr la condicin de suelo urbano aqul en que se den las circunstancias del art. 8.a) de la Ley de 1998. 3. EL SUELO URBANO Suelo urbano es el que ya forma parte de la ciudad porque sobre l ha actuado la obra que comporta la urbanizacin y cuyos productos econmicos son, de una parte, bienes de dominio pblico, y de otra, bienes privados, terrenos urbanos. La Ley prescribe que tendr la condicin

de suelo urbano: 1 el suelo ya transformado que en ejecucin del planeamiento haya sido urbanizado; 2 el que cuente como mnimo con acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuacin de aguas y suministro de energa elctrica o por estar consolidado por la edificacin en la forma y con las caractersticas que establezca la legislacin urbanstica. La legislacin autonmica condiciona la calificacin de suelo urbano a que concurran en los terrenos los mismos requisitos. En cuanto al acceso rodado, es necesario que se trate de acceso desde una va pblica. Otra causa para clasificar como urbano un terreno es que est ubicado en una zona consolidada por la edificacin en la forma y con las caractersticas que establezca la legislacin urbanstica. En cuanto a la proporcin en que debe estarlo, la Ley vigente remite a la legislacin autonmica. A efectos de rgimen jurdico del suelo urbano la Ley de 1998 distingue entresuelo urbano consolidado por la urbanizacin, pero con dotaciones incompletas, o suelo que carezca de urbanizacin consolidada. En el primero, el derecho a edificar se condiciona a que los propietarios completen antes y a su costa la urbanizacin necesaria para que los mismos alcancen la condicin de solar. 4. EL SUELO URBANIZABLE. LA MUERTE Y RESURRECCIN DE SU DIVISIN EN PROGRAMADO Y NO PROGRAMADO El suelo urbanizable es el heredero de los terrenos antes reservados para los proyectos de ensanche de poblaciones y del suelo de reserva urbana de la Ley de 1956. Sobre el mismo se configura un oligopolio de propietarios y se produce un estrangulamiento del mercado de terrenos. El suelo urbanizable se dividi en la reforma de 1975 en programado y no programado. El primer poda convertirse en urbano mediante planes parciales; el segundo ira programndose a medida que fuera recomendable y ejecutndose mediante los Programas de Actuacin Urbanstica. En el urbanizable programado se atribuye el derecho a urbanizar a travs de juntas de compensacin a los propietarios y se les defendi de la expropiacin con la sobrevaloracin urbanstica de los terrenos. En el no programado se reserva su ejecucin a programas de actuacin urbanstica a ejecutar por concesin expropiatoria y sin que pudieran impedirlo los justiprecios de los terrenos, que se habran de valorar a precio inicial. El Real Decreto-Ley 5/1996, de 7 de junio, convalidado por la Ley 7/1997, de 14 de abril, prescinde de esta distincin. La Ley de 1998 no abandona la distincin de dos clases de suelo urbanizable. Distingue en el suelo urbanizable aqul en que el planeamiento general haya delimitado mbitos de actuacin o se hayan establecido las condiciones para su desarrollo. 5. LA TITULARIDAD DOMINICAL DEL DERECHO A URBANIZAR Y AFIRMACIN DE UN DOBLE PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCIN PBLICA RESPECTO DE LA PRIVADA La Ley 6/1988 es absolutamente conservadora del urbanismo oligoplico dominical, asignando la tarea y el beneficio de la transformacin urbanstica a los propietarios beneficiados. En principio, parece que puede reconocerse a la Administracin la potestad urbanizadora, a pesar de que la Ley da preferencia a la iniciativa privada: los propietarios debern contribuir, en los trminos establecidos en las Leyes, a la accin urbanstica de los entes pblicos, a los

que corresponder en todo caso la direccin del proceso, sin perjuicio de respetar la iniciativa de aqullos (art. 4). Se configura as un principio de subsidiariedad en materia urbanstica que permite impugnar cualquier resolucin de la Administracin que sustituya el sistema de compensacin por el de expropiacin como procedimiento de ejecucin del plan. La Ley configura un segundo principio de la accin pblica respecto de la iniciativa privada, al imponer frente a la gestin directa, el principio del concesionario interpuesto o gestin indirecta. 6. LOS DEBERES INHERENTES AL DERECHO A URBANIZAR A) El deber de urbanizar y la falta de sancin por su incumplimiento En principio, la Ley slo configura la urbanizacin como un deber para los terrenos urbanos en urbanizacin no consolidada. Pero en todo caso se trata de un deber no sancionable con expropiacin forzosa, sino que slo se podra reaccionar a travs de una expropiacin ordinaria, en la que el propietario no sufrira ninguna rebaja en el justiprecio que le correspondera conforme a las reglas generales. B) Las cesiones de suelo para viales, espacios libres, zonas verdes y dotaciones pblicas. La problemtica de los sistemas generales El ejercicio del derecho a urbanizar comporta el cumplimiento de determinados deberes, ms bien cargas en sentido jurdico. Cargas que suelen ser de entidad menor si se las compara con los extraordinarios beneficios que conlleva la atribucin monoplica a un grupo reducido de propietarios del derecho a urbanizar. Por ello no es aceptable presentar el cumplimiento de estos deberes o cargas como causa conmutativa y compensadora del derecho a urbanizar. La primera carga es la de ceder obligatoria y gratuitamente a la Administracin todo el suelo necesario para viales, espacios libres, zonas verdes y dotaciones pblicas de carcter local, as como el suelo necesario para la ejecucin de los sistemas generales. La Ley del Suelo de 1992 incluy todos los deberes de cesin de terrenos en el concepto general de ceder los terrenos destinados a dotaciones pblicas. La Ley de 1998 prescribe, en el caso de suelo urbano, que la cesin de terrenos para sistemas generales depender de lo que el planeamiento general, en su caso, incluya en el mbito correspondiente a efectos de su gestin. C) Proceder a la previa distribucin equitativa de los beneficios y cargas Tiene su origen en la Ley del Suelo de 1956 y en su filosofa de la autogestin por los propietarios beneficiados con el reconocimiento en su favor del derecho a urbanizar. La Ley de 1998 mantiene esta regla, pero se articula segn la legislacin autonmica. D) Costear y, en su caso, ejecutar la urbanizacin Corresponde al urbanizador realizar todas las obras necesarias para la adecuacin urbanstica del suelo. E) Edificar los solares en el plazo que, en su caso, establezca el planeamiento

7. EL DEBER DE CESIN DE PARTE DEL APROVECHAMIENTO URBANSTICO La reforma de 1975 inicia la recuperacin de las plusvalas que antes de 1956 se consideraban totalmente pblicas. Se establece la cesin forzosa al municipio del 10% del aprovechamiento medio. La Ley de Reforma 8/1990 sube la cesin al 15% del aprovechamiento tipo. La Ley 7/1997, de 14 de abril, la vuelve a rebajar al 10%. La Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo determina que el Estado puede establecer por Ley un halo con un porcentaje mnimo destinado a proteger el contenido bsico del derecho a la propiedad, y otro mximo, dirigido a materializar la participacin de la comunidad en las plusvalas urbansticas, dentro de cuyo mbito debe situarse el porcentaje fijado por cada Comunidad Autnoma por Ley. La Ley de 1998 establece como lmite de cesin el de no pasar del 10% del aprovechamiento del mbito correspondiente respetando la regulacin autonmica de las tcnicas concretas para la fijacin. 8. PROBLEMTICA Y VIGENCIA DEL SISTEMA DE ADQUISICIN Y PRDIDA DE FACULTADES URBANSTICAS A) El derecho a urbanizar Consiste en la facultad de dotar a un terreno de los servicios e infraestructuras fijados en el planeamiento o en la legislacin urbanstica para que adquiera la condicin de solar. La adquisicin de este derecho requiere la aprobacin del planeamiento preciso en cada clase de suelo: a) en suelo urbano, Plan General o Normas subsidiarias y, en su caso, Plan Especial de Reforma Interior; b) en suelo urbanizable programado, Plan General y Plan Parcial; c) en suelo urbanizable no programado, Plan General, Programa de Actuacin Urbanstica y Plan Parcial; d) en suelo apto para urbanizar, Normas subsidiarias y Plan Parcial. El derecho a urbanizar slo se adquiere con la aprobacin del instrumento de ordenacin ms especfico, lo que supone la aprobacin de estudio de detalle, proyecto de urbanizacin u otro instrumento. El derecho a urbanizar se extingue, tratndose de terrenos incluidos en una unidad de ejecucin a desarrollar por un sistema de gestin privada, si la urbanizacin efectiva y el cumplimiento de los deberes de cesin y equidistribucin no se realiza en los plazos establecidos al efecto. La resolucin que declare el incumplimiento se dictar previa audiencia del interesado. B) Derecho al aprovechamiento urbanstico Consiste en la atribucin efectiva al propietario afectado por una actuacin urbanstica de los usos e intensidades susceptibles de adquisicin privada, o su equivalente econmico. Dicha adquisicin se produce por el cumplimiento de los deberes de cesin, equidistribucin y urbanizacin en los plazos fijados por el planeamiento o la legislacin urbanstica aplicable, debiendo acreditar los propietarios el cumplimiento de tales deberes. Se excepciona en suelo urbano cuando se trata de terrenos no incluidos en una unidad de ejecucin, en los que basta para la adquisicin del aprovechamiento urbanstico la aprobacin del planeamiento preciso en cada caso.

La Ley obliga a la Administracin a expedir la certificacin correspondiente, que se entiende otorgada por el transcurso de 3 meses sin resolucin expresa. El contenido del aprovechamiento urbanstico susceptible de aprovechamiento por los propietarios que hayan cumplido los deberes anteriores no se corresponde con el aprovechamiento real de que son susceptibles los terrenos segn el planeamiento, sino que es el resultado de referir a su superficie el aprovechamiento tipo del rea de reparto en que se encuentre. La concrecin o forma de pago de dicho aprovechamiento se hace, cuando se trata de terrenos incluidos en una unidad de ejecucin, mediante la adjudicacin de parcelas aptas para la edificacin, con las compensaciones econmicas que por diferencias de adjudicacin procedan o por medio de una compensacin econmica sustitutiva. En suelo urbano, cuando no se acte por medio de unidades de ejecucin, el aprovechamiento urbanstico se concretar sobre la propia parcela, si no est afectada al uso pblico, sobre otras parcelas lucrativas incluidas en la misma rea de reparto, en caso de estar afectada a un uso pblico, en la forma prevista en la legislacin urbanstica. Una vez adquirido el aprovechamiento urbanstico, puede sufrir una reduccin de un 50% si no se solicita la licencia de edificacin en el plazo fijado en el planeamiento o legislacin urbanstica aplicable, o en el plazo de 1 ao desde su adquisicin. La resolucin administrativa declarando el incumplimiento debe dictarse previa audiencia del interesado, y decidir sobre la expropiacin o sujecin al rgimen de venta forzosa de los correspondientes terrenos. C) Derecho y deber de edificar La licencia urbanstica se concibe como el ttulo del que nace el derecho a edificar. El otorgamiento de la licencia es un acto reglado, al que la Administracin est obligada cuando el proyecto se ajusta al planeamiento aplicable y dems requisitos. La Administracin debe responder de los daos y perjuicios ocasionados por anulacin de licencia, demora injustificada en su otorgamiento o denegacin improcedente, salvo dolo, culpa o negligencia graves imputables a los perjudicados. La licencia fija los plazos de iniciacin, interrupcin mxima y finalizacin de las obras, producindose la extincin del derecho a edificar por incumplimiento de los plazos fijados mediante la declaracin formal de dicho incumplimiento, constatado en expediente tramitado con audiencia del interesado. El interesado no podr iniciar o reanudar actividad alguna al amparo de la licencia caducada, salvo las obras estrictamente necesarias para garantizar la seguridad de las personas y el valor de la edificacin ya realizada, quedando la Administracin facultada para expropiar los terrenos o acordar su venta forzosa. Si la edificacin se ha concluido al amparo de una licencia y conforme con la ordenacin urbanstica, queda incorporada al patrimonio de su titular, naciendo el derecho a la edificacin. 9. RGIMEN DEL SUELO NO URBANIZABLE Y LEGISLACIN AUTONMICA DESVIRTUADORA El suelo no urbanizable es tambin suelo barato, porque se aplica una valoracin inicial o rstica que no tiene en cuenta ningn aprovechamiento urbanstico. La Ley de Rgimen del Suelo y Valoraciones de 1998 considera suelo no urbanizable los terrenos que deban incluirse en esta clase por estar sometidos a algn rgimen especial de proteccin incompatible con su transformacin de acuerdo con los planes de ordenacin

territorial o la legislacin sectorial, en razn de sus valores paisajsticos, histricos, arqueolgicos, cientficos, ambientales o culturales, de riesgos naturales contemplados en el planeamiento sectorial, o en funcin de su sujecin a limitaciones o servidumbres para la proteccin del dominio pblico. El plan puede clasificar otros terrenos como suelo no urbanizable en funcin de causas muy generales, como estimar su inadecuacin para un desarrollo urbano. El Real Decreto-Ley 4/2000, de Medidas de Liberalizacin suprime la posibilidad de que el planeamiento general pueda clasificar suelo como no urbanizable por su inadecuacin para un desarrollo urbano. Los propietarios de suelo clasificado como no urbanizable tienen slo derecho a usar, disfrutar y disponer de su propiedad de conformidad con la naturaleza de los terrenos, debiendo destinarla a fines agrcolas, forestales, ganaderos, cinegticos u otros vinculados a la utilizacin racional de los recursos naturales, y dentro de los lmites que, en su caso, establezcan las Leyes o el planeamiento. En el suelo n urbanizable quedan prohibidas las parcelaciones urbansticas, sin que en ningn caso puedan efectuarse divisiones, segregaciones o fraccionamientos de cualquier tipo en contra de lo dispuesto en la legislacin agraria, forestal o de similar naturaleza. La Ley estatal prescribe que podrn autorizarse actuaciones especficas de inters pblico, previa justificacin de que con ella no se vern afectados los valores paisajsticos, histricos, arqueolgicos, cientficos, ambientales o culturales, de riesgos naturales contemplados en el planeamiento sectorial, o que esas instalaciones no afectarn a las limitaciones o servidumbres para la proteccin del dominio pblico. Asturias. La Ley 6/1990 permite la utilizacin del suelo no urbanizable, concentrando los usos econmicos y residenciales donde tradicionalmente se han venido produciendo, en los ncleos rurales. Permite en este tipo de suelo construcciones destinadas a fines industriales, sin que pueda superarse la edificabilidad media establecida por el planeamiento, y debiendo garantizarse la seguridad, salubridad y no contaminacin. Valencia. La Ley 4/1992, de 5 de junio permite construir en suelo no urbanizable comn vivienda familiar aislada, siempre que la parcela mnima lo sea de una Ha. y con una ocupacin mxima del 2%, y haya previsin de abastecimiento de aguas, evitando la formacin de ncleos de poblacin. Tambin prev la instalacin de edificaciones para actividades, previa declaracin de inters comunitario, del tipo de superficies comerciales u otras, sujetas a un plazo de 30 aos con obligacin de demoler lo edificado, salvo prrrogas, y al pago de un canon. Navarra. La Ley foral 10/1994, de 4 de julio destaca por la minuciosa regulacin del suelo no urbanizable y la originalidad sistemtica de su tratamiento, que contempla las clases de actividades y usos permitidos, el rgimen de proteccin de cada categora y el rgimen de autorizaciones. Distingue entre usos constructivos y no constructivos. Se pueden edificar viviendas en suelo no urbanizable, tanto en suelo genrico como en el de entorno de ncleos de poblacin. Baleares. Ley de 8 de julio de 1997. Le denomina suelo rstico. Pretende legalizar una realidad de edificacin desbordante en suelo rstico. Se convierte en suelo rstico de signo positivo. En el suelo rstico especialmente protegido se observarn las medidas y condiciones precisas para la conservacin y proteccin de los elementos naturales, pudiendo imponer la prohibicin absoluta de construir. De ser posible algn tipo de obra hay que especificarla claramente. En el suelo rstico comn se permite que sirva de soporte a la vivienda unifamiliar y a actividades de

inters general, permitiendo la segregacin de terrenos y la construccin de nuevas viviendas, salvo que el municipio lo prohba expresamente en el planeamiento general. Define las caractersticas bsicas a las que deben ajustarse las edificaciones en lo que afecta a altura mxima, volumen mximo construible, caractersticas tipolgicas, estticas y constructivas de los edificios. Las construcciones y usos autorizados comportan para el propietario la carga del 10% del aprovechamiento sobre el incremento de valor de los terrenos. Los terrenos calificados como suelo rstico protegido y las edificaciones y construcciones sometidas a un rgimen de proteccin especfico sern objeto de medidas fiscales de fomento, complementadas con un tratamiento preferente en el otorgamiento de subvenciones y autorizaciones. Galicia. Ley del Suelo de 4 de marzo de 1997. Aspira a que se reserve el suelo no urbanizable para su utilizacin caracterstica, preservndolo de la utilizacin urbanstica incontrolada o abusiva. Vincula la clasificacin de suelo rstico a la proteccin de los valores intrnsecos, medioambientales, paisajsticos, productivos, etc. 10. PRINCIPIO DE NO INDEMNIZIBILIDAD POR LAS LIMITACIONES URBANSTICAS Y SUPUESTOS INDEMNIZATORIOS La Ley de 1956 afirma que las limitaciones que el planeamiento impone no confieren derecho alguno a los propietarios a exigir indemnizacin, por considerarse meras limitaciones y deberes que definen el contenido normal de la propiedad segn su clasificacin urbanstica. La Ley de Rgimen del Suelo y Valoraciones de 1998 recoge el mismo principio: las facultades urbansticas del derecho de propiedad se ejercern siempre dentro de los lmites y con el cumplimiento de los deberes establecidos en las Leyes o, en virtud de ellas, por el planeamiento con arreglo a la clasificacin urbanstica, de los precios, aadiendo que la ordenacin del uso de los terrenos y construcciones establecida en el planeamiento no conferir derecho a los propietarios a exigir indemnizacin, salvo en los casos expresamente establecidos en las Leyes. La Ley reconoce tambin un derecho al resarcimiento del dao causado al que hubiera obtenido la licencia de construccin, pero an no hubiera iniciado la edificacin y no pudiera llevar a efecto la construccin por causa de una modificacin o revisin sobrevenidas del planeamiento. Se declarar, con audiencia del interesado, la eficacia de la licencia en cuanto sea disconforme con la nueva ordenacin, debiendo fijarse la indemnizacin, en el mismo expediente, por la reduccin del aprovechamiento resultante de las nuevas condiciones urbansticas, as como por los perjuicios que justificadamente se acrediten de conformidad con la legislacin general de expropiacin forzosa. Si la edificacin ya se hubiera iniciado, la Administracin podr tambin modificar o revocar la licencia, fijndose la indemnizacin de la misma forma. La Ley prev que las ordenaciones que impusieran vinculaciones o limitaciones singulares en orden a la conservacin de edificios, en lo que excedan los deberes legalmente establecidos, o que lleven consigo una restriccin del aprovechamiento urbanstico del suelo, conferirn derecho a indemnizacin (art. 43). Otros supuestos indemnizatorios se refieren a los gastos producidos por el cumplimiento de los deberes inherentes al proceso urbanizador que resulten inservibles como consecuencia de un cambio de planeamiento o por acordarse la expropiacin (art. 43). La Ley tambin considera indemnizables los daos originados por la anulacin de una licencia, la demora injustificada en su otorgamiento o su denegacin improcedente. En ningn caso habr lugar a indemnizacin si existe dolo, culpa o negligencia graves imputables al perjudicado (art. 44).

11. PUBLICIDAD DE LAS FACULTADES URBANSTICAS. RGIMEN DEL SUELO Y REGISTRO DE LA PROPIEDAD A) Publicidad sobre la planificacin y situacin urbanstica de los terrenos La publicidad acta a travs de la publicacin de los acuerdos de aprobacin definitiva de los Planes de urbanismo, as como de las Ordenanzas y normas urbansticas, en los boletines oficiales. Los Planes y dems instrumentos de ordenacin son pblicos y cualquier persona puede en todo momento consultarlos e informarse de los mismos en el Ayuntamiento. La publicidad se manifiesta tambin en el derecho al examen de los documentos, informacin sobre el rgimen urbanstico y el rgimen de la cdula urbanstica. Todo administrado tiene derecho frente al Ayuntamiento a informe escrito, en el trmino de 1 mes a contar desde la solicitud, sobre el rgimen urbanstico aplicable a su finca, unidad de ejecucin o sector que expresar el aprovechamiento tipo aplicable al rea de reparto en que se encuentre y el grado de adquisicin de facultades urbansticas al tiempo de facilitarse la informacin. Los Ayuntamientos estn obligados a remitir al Registro de la Propiedad correspondiente copia de las certificaciones acreditativas del cumplimiento de los deberes urbansticos. Otra forma de publicidad es la cdula urbanstica que los Ayuntamientos podrn crear en la correspondiente ordenanza. Es un documento acreditativo de las circunstancias urbansticas que concurren en las fincas comprendidas en el trmino municipal. Los Ayuntamientos puede exigirlo para la parcelacin, edificacin y cualquier utilizacin de los predios. El Tribunal Supremo, por Auto de 25 de noviembre de 1988, estima que las contestaciones de la Administracin a las consultas urbansticas y las cdulas urbansticas no tienen carcter vinculante y no son propiamente actos administrativos. Por ello, como regla general, no son impugnables. B) Publicidad de la situacin urbanstica de los terrenos en los documentos notariales En los ttulos de las enajenaciones de terrenos deben hacerse constar determinadas circunstancias: a) Si se trata de terrenos no susceptibles de edificacin o con edificaciones fuera de su expresa situacin a estos efectos. b) Si se trata de terrenos en proceso de urbanizacin, los compromisos an pendientes que el propietario hubiere asumido. c) En el supuesto de terrenos de urbanizaciones de iniciativa particular, la fecha de aprobacin del planeamiento y las clusulas que se refieran a la disposicin de las parcelas y compromisos con los adquirentes. La infraccin de cualquiera de las anteriores disposiciones tiene gran trascendencia en el orden contractual civil, pues faculta al adquirente para rescindir el contrato en el plazo de 1 ao a contar desde la fecha de su otorgamiento y para exigir indemnizacin por los daos y perjuicios que se le hubieran irrogado. Sobre los Notarios y Registradores de la Propiedad pesa el deber de exigir, para autorizar o inscribir escrituras de declaracin de obra nueva terminada, que se acredite el otorgamiento de la licencia y la expedicin por tcnico competente de la certificacin de finalizacin de la obra conforme al proyecto, y para autorizar o inscribir escritura de obra nueva en construccin, a la

licencia de edificacin se acompaar certificacin expedida por tcnico competente de que la descripcin de la obra nueva se ajusta al proyecto para el que se obtuvo licencia. El propietario debe hacer constar la terminacin mediante acta notarial que incorporar la certificacin de finalizacin de la obra. Los Notarios y Registradores de la Propiedad deben hacer constar en la descripcin de las fincas su cualidad de indivisibles y que para autorizar e inscribir escrituras de divisin de terrenos, se acredite el otorgamiento de la licencia o la declaracin municipal de su innnecesariedad. C) La publicidad en los registros. Urbanismo y Registro de la Propiedad Los Registros de Aprovechamientos Urbansticos y de Solares y Terrenos sin Urbanizar se han creado al servicio de la publicidad de las operaciones urbansticas. Las inscripciones en ellos son requisito sine qua non para el ejercicio de determinadas facultades de la Administracin, y la produccin de efectos legales. El ordenamiento urbanstico regula el acceso de determinados actos administrativos y judiciales al Registro de la Propiedad a travs de inscripciones, anotaciones preventivas o notas marginales. Son objeto de inscripcin en el Registro de la Propiedad: a) Los actos firmes de aprobacin de los expedientes de ejecucin del planeamiento en cuanto supongan modificacin de las fincas registrales afectadas por el Plan, la atribucin del dominio o de otros derechos reales sobre las mismas o el establecimiento de garantas reales de la obligacin de ejecucin o conservacin de la urbanizacin. b) Las cesiones obligatorias de aprovechamiento urbanstico. terrenos como consecuencia de transferencias de

c) Las sentencias firmes declarando la anulacin de instrumentos de planeamiento, de ejecucin del mismo o de licencias, cuando se concreten a fincas determinadas y haya participado su titular en el procedimiento. d) Los ttulos de reparcelacin o compensacin. Puede llevarse a cabo mediante la cancelacin directa de las inscripciones y dems asientos vigentes de las fincas originarias, con referencia al folio registral de las fincas resultantes del proyecto, o mediante agrupacin previa de la totalidad de las superficies comprendidas en el polgono o unidad de actuacin y su divisin en todas y cada una de las fincas resultantes de las operaciones de reparcelacin o compensacin. e) Cualquier otro acto administrativo que, en desarrollo del planeamiento o de sus instrumentos de ejecucin, modifique el dominio o cualquier otro derecho real sobre fincas determinadas o la descripcin de stas. Sern objeto de anotacin preventiva, que caducar a los 4 aos de practicada: a) La incoacin de expediente sobre disciplina urbanstica o de aquellos que tengan por objeto el apremio administrativo para garantizar el cumplimiento de las sanciones impuestas. b) La interposicin de recurso contencioso-administrativo que pretenda la anulacin de instrumentos de planeamiento, de instrumentos de ejecucin del mismo o de licencias.

Por nota marginal se harn constar: a) Las condiciones especiales de concesin de licencias. b) Los actos de transferencia y gravamen del aprovechamiento urbanstico. c) La iniciacin del expediente de reparcelacin o la afeccin de terrenos comprendidos en un polgono o unidad de actuacin al cumplimiento de las obligaciones inherentes al sistema de compensacin. Las inscripciones, anotaciones preventivas o notas marginales se inscribirn mediante certificacin administrativa expedida por el rgano urbanstico actuante, en la que se harn constar las circunstancias relativas a las personas, los derechos y las fincas a las que afecte el acuerdo. La iniciacin del expediente de reparcelacin o la afeccin de los terrenos comprendidos en una unidad de ejecucin al cumplimiento de las obligaciones inherentes al sistema de compensacin se harn constar en el Registro por nota al margen de la ltima inscripcin de dominio de las fincas. La nota marginal tendr una duracin de 3 aos, pudiendo prorrogarse por otros 3 aos a instancia del rgano o Junta que hubiera solicitado la prctica. La inscripcin de los ttulos de reparcelacin o compensacin puede llevarse a cabo mediante la cancelacin directa de las inscripciones y dems asientos vigentes de las fincas originarias, con referencia al folio registral de las fincas resultantes del proyecto, bien mediante agrupacin previa de la totalidad de la superficie comprendida en la unidad de ejecucin y su divisin en todas y cada una de las fincas resultantes de las operaciones de reparcelacin o compensacin. El ttulo en cuya virtud se inscribe el proyecto de reparcelacin o compensacin ser suficiente para la modificacin de entidades hipotecarias, rectificacin de descripciones registrales, inmatriculacin de fincas o excesos de cabida, reanudacin del tracto sucesivo y para la cancelacin de derechos reales incompatibles. 12. DERECHOS A FAVOR DE TERCEROS DERIVADOS DE ACTUACIONES URBANSTICAS. DERECHOS DE REALOJAMIENTO Y RETORNO La Disposicin adicional 4 de la Ley del Suelo de 1992, declarado en vigor por la Disposicin Derogatoria de la Ley de 1998, configura a favor de los ocupantes legales de inmuebles que constituyan su residencia habitual, cuando la ejecucin de actuaciones urbansticas requiera su desalojo, un derecho al realojamiento en viviendas en condiciones de renta o alquiler vigentes para las sujetas a rgimen de proteccin pblica y superficie adecuada a sus necesidades, dentro de los lmites establecidos por la legislacin protectora. Este derecho, cuando el sistema de ejecucin es la expropiacin, se da frente a la Administracin expropiante o frente al beneficiario de la expropiacin. Cuando se acte por otro sistema no tendrn derecho de realojo los ocupantes de viviendas que, en correspondencia con su aportacin de terrenos, hayan de resultar adjudicatarios de aprovechamientos de carcter residencial superiores a 90 m2. En las actuaciones aisladas no expropiatorias los arrendatarios de las viviendas demolidas tendrn el derecho de retorno, ejercitable frente al dueo de la nueva edificacin. El propietario deber garantizar el alojamiento provisional de los inquilinos hasta que sea posible el retorno.

TEMA XIX. ADQUISICIN Y GESTIN DEL SUELO POR LA ADMINISTRACIN

1. EVOLUCIN DE LAS FORMAS DE ADQUISICIN DEL SUELO POR LA ADMINISTRACIN Cuando el derecho a urbanizar pasa a los propietarios de suelo urbanizable, la Administracin se ve obligada a buscar terrenos para las infraestructuras y para la construccin de viviendas sociales, de las que se desentiende el urbanismo de obra privada. Hubiera bastado con la expropiacin forzosa si los justiprecios expropiatorios no se hubieran disparado al alza con la inclusin de la plusvala urbanstica generada por los propios planes, como estableci la Ley de 1956 al admitir la valoracin urbanstica de algunos suelos. Las reformas de 1975 y 1990 amplan las cesiones obligatorias e imponen un impuesto urbanstico, el 10% del aprovechamiento medio o el 15% del aprovechamiento tipo, permitiendo la expropiacin de terrenos no urbanizables a bajo precio, para despus reclasificarlo de urbanizable, e importan de la legislacin francesa el derecho de tanteo y retracto a favor de la Administracin. Surge la necesidad de dotar a la Administracin de instrumentos de gestin. Aparecen los patrimonios municipales del suelo y las sociedades pblicas de gestin inmobiliaria. Los municipios pasan a convertirse en la primera empresa inmobiliaria del sector, compartiendo la situacin de monopolio con los propietarios de los terrenos que ella misma elige, al incluirlos en el suelo urbanizable. La Ley de 1998 afronta la regulacin a nivel de principios y reglas bsicas de la expropiacin forzosa y las valoraciones, pero parte de la competencia autonmica para la regulacin de los derechos de tanteo y retracto y tambin deja a la regulacin autonmica los patrimonios municipales y las sociedades de gestin inmobiliaria. 2. EXPROPIACIN FORZOSA Y URBANISMO La expropiacin forzosa es la potestad que con la del planeamiento, encuentra en el urbanismo una aplicacin ms diversa e intensa, ms en el urbanismo de obra pblica desde la Ley de Expropiacin Forzosa de 1879 hasta la Ley del Suelo de 1956. En la Ley del Suelo de 1956 el derecho de urbanizar pasa de ser una potestad pblica a un derecho de los propietarios de suelo urbano y urbanizable. A partir de la Ley del Suelo de 1956 la expropiacin forzosa se erige en garante de la obligacin de los propietarios del suelo de cumplir los deberes de urbanizar y edificar. Adems asume otras tareas, como operar de tcnica valorativa de los terrenos en los sistemas de ejecucin privada de los planes y la adquisicin de terrenos dotacionales. Con la expropiacin al servicio de la constitucin o ampliacin del Patrimonio Municipal del Suelo se ha pretendido combatir la especulacin. La normativa aplicable a las expropiaciones y valoraciones de inmuebles por razones urbansticas es ahora la Ley 6/1998, de Rgimen del Suelo y Valoraciones. A esta Ley se ajusta la expropiacin, y en todo lo no previsto en ella se observar la Ley de Expropiacin Forzosa de 1954. Por otra parte se mantiene la vigencia de algunos preceptos del Texto refundido de 1992 referidos a la expropiacin, como los relativos a la declaracin de utilidad pblica de todas las obras incluidas en los planes, la necesidad de ocupacin de los terrenos necesarios para ellas, las modalidades de expropiacin por las Corporaciones locales, el reconocimiento de

beneficiarios de la expropiacin de las personas naturales o jurdicas subrogadas en las facultades del Estado, Comunidades Autnomas o Entidades locales para la ejecucin de Planes u obras determinadas y sobre legitimacin en el procedimiento expropiatorio y en la recepcin del justiprecio. 3. EL PROCEDIMIENTO EXPROPIATORIO En las expropiaciones urbansticas el proceso expropiatorio se simplifica mediante la regla que declara implcita en la aprobacin de Planes de Ordenacin Urbana, delimitacin de unidades de ejecucin a desarrollar por el sistema de expropiacin, as como en la aprobacin de programas de utilidad pblica de las obras y la necesidad de ocupacin de los terrenos y edificios correspondientes. La Administracin puede realizar la expropiacin de forma individual, finca a finca, o mediante la tasacin conjunta, en que el justiprecio de todas las fincas se determina en un procedimiento nico, cuya instruccin corresponde a la Administracin, que procede a la fijacin de los precios segn la clasificacin urbanstica del suelo, hojas de justiprecio individualizado de cada finca y hojas de justiprecio correspondientes a otras indemnizaciones. Simultneamente la Administracin procede a la exposicin pblica del proyecto de expropiacin y a la notificacin individual a los afectados de la hoja de aprecio y de la propuesta de fijacin de los criterios de valoracin para que puedan formular alegaciones, tras lo que el rgano autonmico competente dicta resolucin, que debe notificarse a los interesados. Si en el plazo establecido los expropiados no formulan oposicin, se entiende aceptado el justiprecio, y si la formulan, se da traslado del expediente y de la hoja de aprecio al Jurado de Expropiacin Forzosa. La resolucin del expediente por el rgano autonmico supone la declaracin de urgencia, lo que permite la ocupacin inmediata de los terrenos. La Administracin puede satisfacer el justiprecio, por acuerdo con el expropiado, mediante la adjudicacin de terrenos de valor equivalente. Una vez efectuado el pago o consignacin, se levanta el Acta de ocupacin de cada finca. La superficie objeto de la actuacin se inscribe como una o varias fincas registrales. En las fincas afectadas se extender nota en que se identificar la porcin expropiada. Ser ttulo inscribible el acta o actas de ocupacin acompaadas de las actas de pago o los justificantes de consignacin del justiprecio de todas las fincas ocupadas. 4. JUSTIPRECIO Y VALORACIONES URBANSTICAS. LOS ANTECEDENTES DE OBLIGADO RECORDATORIO La Ley de Expropiacin Forzosa de 1879 no admiti justiprecios superiores al valor que a los terrenos correspondiesen como rsticos, siendo desconocido el concepto de valor urbanstico. No se computaba ningn aprovechamiento edificatorio. Los mtodos probatorios acreditativos del valor del inmueble, que deban tener en cuenta los peritos para determinar los justiprecios, eran los siguientes: las circunstancias que pudieran influir para aumentar o disminuir el valor de las fincas respecto de otras que hubieran podido ser objeto de tasaciones recientes en el trmino municipal, la situacin, calidad, clase de terreno, cabida total y linderos de la finca; el producto en renta segn los contratos existentes; la contribucin que por cada finca se pagare, la riqueza imponible que represente y la cuota de contribucin que corresponda. En la Ley de Expropiacin Forzosa de 1954 el valor central es el que la Ley llama valor real, disponiendo despus reglas particulares para los solares y para las fincas rsticas. En ningn caso cabe computar las plusvalas que sean consecuencia directa del

plano o proyecto de expropiacin y las que den lugar a la expropiacin y las previsibles para el futuro (art. 36.1). La Ley del Suelo de 1956 asigna un valor rstico para el suelo rstico o no urbanizable, calculado en funcin del aprovechamiento natural del terreno; un valor expectante para el suelo de reserva urbana; un valor urbanstico para el suelo urbano y un valor comercial para los solares edificables. Ante este panorama especulativo, que la Ley de 1956 haba creado, el legislador opta por rebajarlo, prohibiendo primero la aplicacin del art. 43 de la Ley de Expropiacin Forzosa (art. 2 de la Ley de 21 de julio de 1962) y despus, con la reforma de 1975, reduciendo a dos los criterios de valoracin: valor inicial y valor urbanstico. El inicial, aplicable al suelo no urbanizable, se determina sobre la base del rendimiento bruto de los terrenos y por su valor medio de venta a efectos de su explotacin agrcola. El valor urbanstico era aplicable a todos los terrenos urbanos y urbanizables en todas sus categoras y se calculaba en funcin del aprovechamiento urbanstico previsto en el Plan y correspondiente a los terrenos segn su situacin. La reforma de 1990 mantiene la dualidad de criterios valorativos, valor inicial y valor urbanstico, a determinar el segundo en funcin del grado de cumplimiento de los deberes urbansticos. Incorpora esta reforma la generalizacin del nuevo sistema de valoracin a todo tipo de expropiacin de inmuebles. 5. EL GENERAL RECHAZO DEL DERECHO COMPARADO A INCLUIR LA PLUSVALA URBANSTICA EN EL JUSTIPRECIO Inglaterra. El sistema de valoracin del suelo procede de la Acquisition of Land Act de 1919. Se establece que la regla general de indemnizacin deba ser el precio que podra obtenerse por un terreno si se quisiera vender en el mercado libre. Las Leyes de 1947 y 1954 establecen dos tipos de valores: el llamado valor de uso actual, que era el valor del suelo en la situacin anterior a su clasificacin urbana, y el valor de mercado, mucho ms alto, puesto que inclua las expectativas urbansticas derivadas del planeamiento. Desde la Town and Country Planning Act de 1947 el tema ms debatido es el de a quin pertenece la plusvala urbanstica. Inicialmente se suprime, estableciendo un impuesto del 100%, que despus fue rebajado o suprimido. En 1975, el Gobierno laborista promulga la Community Land Act, previa a la publicacin de un Libro Blanco sobre el suelo, que implica una verdadera nacionalizacin del suelo que se haba de justipreciar siempre por el current use value, excluyendo toda referencia a la valoracin del ius aedificandi, lo que permite a los municipios adquirir todos los terrenos previstos en los planes de urbanismo para su futura urbanizacin, urbanizarlos y venderlos como solares a las empresas constructoras. La Ley vigente en la actualidad es la Tow and Country Planning Act, de 1990, que recoge una importante liberalizacin del derecho a urbanizar que pasa a los propietarios privados, perdiendo la expropiacin de los terrenos el alcance anterior. Cuando se procede a una expropiacin no se tiene en cuenta el aprovechamiento urbanstico por estar vedado por las reglas de la Land Compensation Act de 1961. Francia. En las indemnizaciones o justiprecios no se computan los aprovechamientos urbansticos que establecen los planes de ocupacin del suelo. El Juez debe tener en cuenta el valor resultante de las declaraciones hechas por los contribuyentes o de las estimaciones administrativas definitivas en virtud de las Leyes fiscales antes de la encuesta parcelaria que determina la necesidad de ocupacin. La Ley de 10 de julio de 1965, en la lnea de evitar las especulaciones, insiste en la regla de las mutations rcentes, que evitar considerar stas cuando el inmueble expropiado ha sido objeto de alteraciones en los 5 aos anteriores. Si la ejecucin de los trabajos proporciona un aumento de valor al resto del inmueble no expropiado

el Juez debe precisarla de forma independiente y deducirla de la indemnizacin. El no cmputo de los aprovechamientos urbansticos por estar previstos en los planes se descarta con la definicin de los terrenos ms valorados, los que se consideran solares (aquellos que un ao antes de la encuesta parcelaria cuentan con todos los servicios y condiciones para ser construidos, terrenos ya urbanizados). Italia. Desde la Ley de Expropiacin de 1865 el justiprecio viene referido al que se hubiese alcanzado en una libre contratacin de compraventa, al valor venal o de mercado. Pero este criterio no se considera vigente. La Corte Constitucional ha precisado que entre la medida de la indemnizacin y los fines pblicos perseguidos por cada expropiacin existe una relacin de complementariedad, de forma que se armonicen intereses pblicos y privados, y que la indemnizacin no debe bajar de aqul lmite mnimo que separa la indemnizacin efectiva de la simblica. La sentencia constitucional n 5 de 1980 determin la inconstitucionalidad de las leyes que imponan el valor agrcola medio para la expropiacin de reas urbanas. La Corte estim que el destino econmico de los bienes no es el determinado por los instrumentos de planificacin, sino por la vocacin mercantil o econmica de los terrenos. Para que una zona sea calificada de edificable con independencia de las determinaciones de los instrumentos urbansticos se invocan determinados elementos objetivos, como los relativos a la ubicacin de los terrenos, la presencia de infraestructuras que atestigen una concreta aptitud del suelo para su edificacin. La legislacin posterior, como la Ley 219 de 1981, relativa a las expropiaciones por las intervenciones a favor de la poblacin damnificada por los sesmos, se ha remitido como criterio estimativo al previsto en la Ley sobre el saneamiento de Npoles de 1885. El rgimen del justiprecio fue despus modificado por la Ley de 8 de agosto de 1992, con carcter provisional para las reas edificables, retornando a lo que estableciera la Ley de 15 de enero de 1885, sobre saneamiento de Npoles, que la fijaba en el valor promedio entre el valor de mercado del inmueble y la suma de los cnones arrendaticios percibidos en el ltimo decenio, o para el supuesto en que la referencia a los cnones arrendaticios no fuese posible, el importe de 10 veces el valor fiscal de los inmuebles. Ahora el promedio se estableci entre el valor de mercado y la suma de los rditos dominicales fiscales reduciendo el importe en un 40%. Esa reduccin puede evitarse si el propietario pacta en cualquier fase del procedimiento de expropiacin la cesin voluntaria del inmueble. 6. LOS CRITERIOS VALORATIVOS DE LA LEY 6/1998: INVOCACIN DEL VALOR REAL E INCLUSIN DE LAS PLUSVALAS URBANSTICAS EN LA VALORACIN La Ley 6/1998 no ha supuesto modificacin sustancial de las Leyes del Suelo de 1956, 1976 y 1990, dado que sigue consintiendo la sobrealimentacin pblica de los justiprecios expropiatorios al incluir en ellos la clasificacin y calificacin urbanstica de los terrenos. La Exposicin de Motivos afirma que la ley se limita a establecer el mtodo aplicable para la determinacin de ese valor real en funcin de la clase de suelo y del rgimen jurdico aplicable al mismo y de sus caractersticas concretas. A) Valoracin del suelo no urbanizable y del urbanizable no delimitado El valor se determinar por comparacin a partir de valores de fincas anlogas. Se deber tener en cuenta el rgimen urbanstico, la situacin, tamao y naturaleza de las fincas en relacin con la que se valora, as como los usos y aprovechamientos de que sean susceptibles. Cuando no sea posible la aplicacin de dicho principio por la inexistencia de valores comparables, el valor

del suelo no urbanizable se determinar mediante la capitalizacin de las rentas reales o potenciales del suelo y conforme a su estado en el momento de la valoracin. La comparacin de mercado debe hacerse con los precios de fincas anlogas, salvo en lo que se refiere a su rgimen urbanstico. B) Valoracin del suelo urbanizable delimitado Cuando los terrenos de suelo urbanizable se encuentren en mbitos delimitados por el planeamiento o en el que ste haya establecido las condiciones para su desarrollo, el valor del suelo se obtendr por aplicacin del valor bsico de repercusin en polgono, que ser el deducido de las ponencias de valores catastrales. En los supuestos de inexistencia o prdida de vigencia de los valores de las ponencias catastrales se aplicarn los valores de repercusin obtenidos por el mtodo residual. El valor catastral se fija tomando como referencia el valor de mercado de los bienes, sin que pueda exceder del valor de ste. El valor fiscal se determinar por el valor de repercusin definido en pesetas por m2 de construccin real o por el valor de repercusin que se obtiene por el mtodo residual, deduciendo del producto inmobiliario total el importe de la construccin existente, los costes de produccin y los beneficios de la promocin. Hay que tener en cuenta si los terrenos estn o no urbanizados, pues si no lo estn del valor se deducirn los costes de urbanizacin y los de financiacin, gestin y promocin, as como los de las indemnizaciones procedentes, o los costes necesarios para que el terreno correspondiente alcance la condicin de solar. En el supuesto de suelos urbanos sujetos a reforma interior, renovacin o mejora urbana, se deducirn los costes adicionales que estas operaciones puedan conllevar. C) Justiprecio en los suelos urbanos El valor de los suelos urbanos sin urbanizacin consolidada se determinar por la aplicacin del aprovechamiento resultante del correspondiente al mbito de gestin en que est incluido, del valor bsico de repercusin ms especfico recogido en las ponencias de valores catastrales para el terreno concreto a valorar. En el suelo urbano consolidado por la urbanizacin, el valor del suelo se determinar por aplicacin al aprovechamiento establecido por el planeamiento para cada terreno concreto, del valor bsico de repercusin en parcela recogido en las ponencias de valores catastrales o del de repercusin en calle o tramo de calle corregido en la forma establecida en la normativa tcnica de valoracin catastral. En los casos de carencia de planeamiento o cuando en suelo urbano o urbanizable no se atribuya aprovechamiento lucrativo alguno al terreno no incluido en un determinado mbito de gestin, el aprovechamiento a tener en cuenta ser el resultante de la media ponderada de los aprovechamientos, referidos al uso predominante del polgono fiscal en que est incluido el mismo. D) Normas complementarias de los criterios de tasacin Las valoraciones se entendern referidas al momento de iniciacin del expediente de justiprecio individualizado o de exposicin pblica del proyecto de expropiacin cuando se siga el procedimiento de tasacin conjunta; en otros supuestos de actuacin, al momento de iniciacin

del procedimiento, y en la determinacin de indemnizaciones por cambio de planeamiento, al momento de la publicacin de la aprobacin definitiva de ste. El valor de las edificaciones se calcular con independencia del suelo, y se determinar de acuerdo con la normativa catastral en funcin de su coste de reposicin, corregido en atencin a la antigedad y estado de conservacin de las mismas. Las plantaciones, sembrados, obras e instalaciones que existan en el suelo se valorarn con independencia del terreno, con arreglo a los criterios de la Ley de Expropiacin Forzosa y su importe ser satisfecho a sus titulares. La valoracin de las concesiones administrativas y de los derechos reales sobre inmuebles a los efectos de su constitucin, modificacin o extincin, se efectuar con arreglo a las disposiciones sobre expropiacin que especficamente determinen el justiprecio de los mismos y, subsidiariamente, segn las normas del Derecho administrativo, civil o fiscal. Al expropiar una finca gravada con carga la Administracin puede elegir entre justipreciar cada uno de los derechos que concurren con el dominio, o valorar el inmueble en su conjunto y consignar su importe en poder del Juzgado, para que ste fije y distribuya, por el trmite de los incidentes, la proporcin que corresponda a los respectivos interesados. 7. LA REVERSIN EXPROPIATORIA Y SUS PECULIARIDADES URBANSTICAS. LIMITACIONES INTRODUCIDAS POR LA LEY 38/1999, DE ORDENACIN DE LA EDIFICACIN La reversin es el derecho que corresponde al expropiado o a su causahabientes para recobrar la totalidad o la parte sobrante de los expropiado en el caso de no ejecutarse la obra o no establecerse el servicio que motiv la expropiacin, abonando a la Administracin su justiprecio. Se fundamenta en el principio de prohibicin de realizacin de obras o establecimiento de servicios distintos de los que dieron lugar a la expropiacin. Se reconoce en cualquier tipo de expropiacin. Tambin puede transmitirse por negocios intervivos, por lo que el adquirente debe considerarse causahabiente del expropiado a efectos de su ejercicio. Constituyen causas habilitantes la no ejecucin de la obra o el no establecimiento del servicio que motiv la expropiacin, la existencia de alguna parte sobrante de los bienes expropiados y la posterior desafectacin de stos. El Reglamento contempla dos maneras de entenderse producida la inejecucin de la obra o la falta de establecimiento del servicio: Formalmente cuando, no habindolo sido de hecho, manifieste la Administracin su propsito de no llevar a cabo la obra o no implantar el servicio. Materialmente, por el transcurso de 5 aos desde la fecha en que los bienes o derechos expropiados quedaron a disposicin de la Administracin, sin que se haya iniciado la ejecucin de la obra o establecido el servicio, o 2 aos desde la fecha prevista a este efecto. Los titulares de los bienes o derechos o sus causahabientes podrn advertir a la Administracin su propsito de ejercitar la reversin, pudiendo ejercitarla si transcurren otros 2 aos desde el aviso sin que se haya iniciado la obra o establecido el servicio. El Tribunal Supremo declara este preaviso absolutamente necesario, sin que deba sujetarse a formulismos especiales. La ltima causa que puede dar lugar a la reversin es la desafectacin de los bienes o derechos de la finalidad o servicio pblico para los que fueron expropiados. La jurisprudencia entiende

que lo decisivo es que esta desafectacin se produzca de hecho, en la realidad, por abandono de los fines sustanciales para los que se expropiaron los bienes. No procede la reversin por el simple cambio de uso pblico cuando el nuevo uso estuviera adecuadamente justificado y fuera igualmente dotacional pblico, como tampoco procede cuando el uso que motiv la expropiacin hubiese sido efectivamente implantado y mantenido durante 8 aos. La Ley de 1998 permite la reversin de los terrenos expropiados para la formacin o ampliacin de patrimonios municipales del suelo si como consecuencia de una modificacin del planeamiento que no se efecte en el marco de la revisin de ste se alteraran los usos, intensidades o aprovechamientos y ello supusiera un incremento del valor de los mismos. Tambin se prev la reversin para los terrenos incluidos en un mbito delimitado para su desarrollo por el sistema de expropiacin cuando hubieran transcurrido 10 aos desde la expropiacin sin que la urbanizacin se hubiera concluido, plazo y condicin a que se sujeta tambin el derecho de reversin de los bienes expropiados por el incumplimiento de los deberes urbansticos vinculados al proceso de urbanizacin. El procedimiento se inicia mediante solicitud ante el Subdelegado del Gobierno, Comunidad Autnoma o Ente local expropiante en el plazo de 1 mes, que se empieza a contar desde el da siguiente al de la notificacin formal del acto que diere lugar a la reversin, desde que el expropiado compareciera en el expediente y se diera por notificado, o de las declaraciones, disposiciones o actos administrativos que implicaren la inejecucin de la obra o el establecimiento del servicio que motivaron la expropiacin o una vez que transcurran los plazos de 5 y 2 aos antes sealados. La jurisprudencia ha precisado que cuando no se produce notificacin administrativa es la fecha de la solicitud de reversin la que debe considerarse como fecha en la que el expropiado comparece en el expediente dndose por notificado. El Subdelegado del Gobierno o Administracin expropiante resolver, previo informe de la Administracin interesada y de las comprobaciones oportunas. Contra su resolucin cabe recurso ordinario ante el Ministro competente por razn de la materia y posterior recurso jurisdiccional. Si el beneficiario de la expropiacin es distinto de la Administracin expropiante deber drsele trmite de audiencia y defensa. No siempre procede la reversin in natura (devolucin de los bienes), como ocurre en los casos en que la utilizacin del bien con una finalidad pblica distinta produce una alteracin del bien que haga imposible su devolucin. El expropiado debe devolver el justiprecio al beneficiario de la expropiacin. Si no han transcurrido ms de 2 aos entre la expropiacin y la reversin, el importe ser el original con inclusin del valor de las mejoras y deduccin de daos. Si es superior a 2 aos, habr que proceder a una nueva valoracin, sirviendo como elemento de referencia el valor de la finca en el momento de solicitar la recuperacin. Hay que tener en cuenta el valor de las construcciones existentes realizadas por la Administracin durante el perodo de ocupacin. 8. LA OCUPACIN DIRECTA PARA LA OBTENCIN DE TERRENOS DOTACIONALES La ocupacin directa es una variante expropiatoria que recuerda a la permuta y mediante la cual la Administracin se apropia de los terrenos que necesita, compensando al titular del aprovechamiento urbanstico que le corresponde sobre otros terrenos en que dicho aprovechamiento est disponible.

La Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1994 mantiene dentro de la competencia estatal y con el carcter de bsicos los preceptos referidos a la ocupacin directa. Pero la regulacin de las formas de obtencin de terrenos dotacionales se declara inconstitucional, salvndose la validez del deber de ceder gratuitamente los terrenos afectos a dotaciones pblicas de carcter local incluidos en una unidad de ejecucin. La Ley de 1998 no se refiere a la ocupacin directa, pero deja en vigor el art. 204 del Texto refundido de 1992 que regula las indemnizaciones por ocupacin temporal derivadas de las ocupaciones directas. 9. ADQUISICIN DEL SUELO POR MODOS CIVILES: LOS DERECHOS DE TANTEO Y RETRACTO Se reconoce a favor de la Administracin un derecho preferente para la adquisicin de terrenos en reas determinadas previamente, como forma de intervenir en el mercado inmobiliario vigilando el mercado de terrenos y solares. La Ley 8/1990 introduce los derechos de tanteo y retracto a favor de los Ayuntamientos para garantizar el Patrimonio Municipal del Suelo, intervenir en el mercado inmobiliario y facilitar el cumplimiento de los objetivos del Ayuntamiento. Su vigencia pende de su reconocimiento por la legislacin autonmica, dado que la Ley de Rgimen del Suelo y Valoraciones de 1998 no recoge su regulacin. Hay que delimitar las reas sobre las que se aplicarn los derechos de tanteo y retracto. Pueden incluir slo terrenos sin edificar, o terrenos con edificacin que no agoten el aprovechamiento permitido por el Plan, con edificacin en construccin, ruinosas o disconformes con la ordenacin aplicable. Puede disponerse en el acuerdo de delimitacin de reas la aplicacin de estos derechos a la transmisin de viviendas en construccin o construidas, siempre que el transmitente haya adquirido del promotor y la transmisin se proyecte antes de transcurrido 1 ao desde la terminacin del edificio. Tambin pueden quedar sujetas las transmisiones de viviendas sujetas a proteccin pblica. En este caso las viviendas adquiridas por los Ayuntamientos sern adjudicadas mediante concurso entre quienes no poseyendo otra vivienda renan los dems requisitos establecidos por el rgimen de proteccin. El procedimiento de delimitacin de las reas es el mismo que el de delimitacin de las unidades de ejecucin si no han sido ya delimitadas en el planeamiento general o en la revisin de su programa de actuacin. La inclusin de un terreno o edificio en un rea obliga a sus propietarios a notificar al Ayuntamiento la decisin de enajenarlos, con expresin del precio y forma de pago proyectados, a efectos del posible ejercicio del derecho de tanteo por aqul durante un plazo de 60 das naturales a contar desde el siguiente al que se haya producido la notificacin. El Ayuntamiento puede ejercitar el derecho de retracto cuando no se haya hecho la notificacin del propsito de venta, se omita en la misma cualquiera de los requisitos exigidos o resulte inferior el precio efectivo de la transmisin o menos onerosas las restantes condiciones. Deber ejercitarse en el plazo de 60 das naturales contados desde el siguiente al de la notificacin de la transmisin. La Ley omite toda referencia a la jurisdiccin competente. Parece que debe aplicarse el art. 19 de la LOPJ, que atribuye a la jurisdiccin civil la competencia sobre cuestiones de propiedad. La accin pblica se complementa con la intervencin de la Administracin local, autonmica o estatal en el mercado inmobiliario, regulando la oferta y demanda de suelos o crendolos directamente fuera o dentro del planeamiento.

10. LA GESTIN DEL PATRIMONIO URBANSTICO PBLICO POR LA ADMINISTRACIN A) Patrimonio Municipal del Suelo Una frmula ideada por el legislador de 1956 para combatir los oligopolios originados por la propia Ley de 1956 consisti en incidir en la oferta de solares mediante la creacin de patrimonios pblicos que provocasen una rebaja de los precios. Pero este sistema se mostr ineficaz. La Ley de Reforma de 1975 respet la regulacin de la Ley del Suelo de 1956 y potenci los Patrimonios Municipales del Suelo al incrementar sus activos con las cesiones obligatorias del 10% del aprovechamiento medio del sector en el suelo urbanizable programado y en el no programado. Tambin facilita la expropiacin de terrenos al reducir a dos los criterios de valoracin en las expropiaciones. La obligacin de constituir Patrimonios Municipales del Suelo para fines edificatorios slo era obligatoria para los municipios de capitales de provincia, para los de ms de 50.000 habitantes y para los que determinase la Comunidad Autnoma, y potestativo para los dems. Tras la reforma de la Ley 8/1990 la obligacin se extiende a todos los municipios que dispongan de planeamiento general, con las finalidades de regular el mercado de terrenos, obtener reservas de suelo para actuaciones de iniciativa pblica y facilitar la ejecucin del planeamiento. Los bienes que integran el Patrimonio Municipal del Suelo constituyen un patrimonio separado de los restantes bienes municipales (art. 276.2 Texto refundido de 1992). Se trata de bienes sujetos a un rgimen especial y diferenciado de los restantes bienes pblicos y patrimoniales, sobre cuya naturaleza jurdica discrepa la doctrina, pasando desde entender su adscripcin al dominio pblico, hasta considerarlos bienes patrimoniales. Los Ayuntamientos pueden adscribir al Patrimonio Municipal el suelo de su propiedad, y en determinados casos es la propia Ley del Suelo la que impone la incorporacin. Es el caso de los bienes del Ayuntamiento que resulten clasificados por el planeamiento urbanstico como suelo urbano o urbanizable programado y los terrenos que, aunque clasificados como suelo urbanizable no programado o no urbanizable, se adquieran con la finalidad de su incorporacin al Patrimonio Municipal del Suelo. Se confirma la legitimacin de los Ayuntamientos para adquirir terrenos no urbanizables con la finalidad de incorporarlos al Patrimonio Municipal, permitiendo que los Planes Generales o las revisiones de sus programas de actuacin establezcan sobre suelo clasificado urbanizable no programado o no urbanizable no sujeto a especial proteccin reservas de terrenos de posible adquisicin, o bien delimitar superficies sobre los citados suelos con idntica finalidad, por el procedimiento de delimitacin de unidades de ejecucin, lo que supone la declaracin de utilidad pblica y necesidad de expropiacin a efectos expropiatorios. Como este suelo se justiprecia y adquiere por un valor inicial, el negocio consiste en su posterior clasificacin como suelo urbanizable en la siguiente revisin del Programa de actuacin del Plan General, bastando despus la aprobacin del correspondiente programa de actuacin urbanstica para incorporarlos al proceso urbanizable. La Ley 6/1998, de Rgimen del Suelo, legitima tambin esta prctica, aunque la hace procedimentalmente ms gravosa, al reconocer un derecho de reversin de los expropiados cuando la reclasificacin se hace fuera de la revisin general del Plan General de Ordenacin y ello supusiera un incremento de los usos, intensidades y aprovechamientos.

Tambin se han de incorporar al Patrimonio Municipal del Suelo los inmuebles obtenidos por cesin, o los derivados de expropiaciones urbansticas y del ejercicio de los derechos de tanteo y retracto. Los bienes del Patrimonio Municipal del Suelo, una vez incorporados al proceso de urbanizacin y edificacin, deben ser destinados a la construccin de viviendas sujetas a algn rgimen de proteccin pblica o a otros usos de inters social, de acuerdo con el planeamiento urbanstico. La urbanizacin y edificacin de los terrenos del Patrimonio puede llevarse a cabo por la Administracin utilizando la modalidad de gestin ms adecuada, o mediante la cesin para el cumplimiento de sus fines. La Ley contempla tres modos de cesin: a) cesiones onerosas, en virtud de concurso por precio no inferior al valor urbanstico del aprovechamiento real que les corresponda, fijndose en el pliego de condiciones plazos mximos para la realizacin de las obras de urbanizacin y edificacin, as como los precios mximos de venta o arrendamiento de las condiciones resultantes de la actuacin; b) cesiones entre Administraciones a ttulo gratuito de terrenos con fines de promocin pblica de viviendas, construccin de equipamiento comunitario u otras instalaciones de uso pblico de inters social; c) cesiones gratuitas o por precio inferior al de su valor urbanstico para ser destinados a viviendas de proteccin pblica mediante concurso, cuyo pliego establecer las mismas condiciones previstas para las cesiones onerosas. Cuando la permanencia de los usos a que se destinen los terrenos lo requiera, los Ayuntamientos podrn ceder directamente por precio inferior al de su valor urbanstico o con carcter gratuito, el dominio de terrenos a favor de entidades o instituciones privadas de inters pblico sin nimo de lucro para destinarlos a usos de inters social que redunden en beneficio manifiesto de los respectivos municipios. Otra utilizacin regular es la cesin a los particulares del derecho de superficie, por el que el propietario de un terreno cede a ttulo oneroso o lucrativo su utilizacin con fines edificatorios por tiempo determinado, revertiendo a su trmino los terrenos y lo construido al cedente. El derecho de superficie se sujeta a las siguientes reglas: a) pueden constituir derecho de superficie las entidades locales y las dems personas pblicas en terrenos de su propiedad o integrantes del Patrimonio Municipal del Suelo, con destino a la construccin de viviendas sujetas a algn rgimen de proteccin pblica o a otros usos de inters social, cuyo derecho corresponder al superficiario; b) el procedimiento de constitucin del derecho de superficie y el carcter oneroso o gratuito del mismo se rige por lo dispuesto para las cesiones del Patrimonio Municipal del Suelo; c) la constitucin del derecho de superficie requiere formalidades constitutivas ad solemnitatem, pues se exige escritura pblica y la inscripcin en el Registro de la Propiedad; d) el derecho de superficie es transmisible y gravable con las limitaciones que se hubieran fijado al constituirlo y se regir por las disposiciones de la Ley del Suelo, por el ttulo constitutivo y, subsidiariamente, por el Derecho privado; e) cuando se constituye a ttulo oneroso, la contraprestacin del superficiario podr consistir en el pago de una suma alcanzada por la concesin o de un canon peridico, o en la adjudicacin de viviendas o locales o derechos de arrendamiento de unas y otros, o en varias de estas modalidades a la vez, sin perjuicio de la reversin total de lo edificado al finalizar el plazo que se hubiera pactado al constituir el derecho de superficie; f) son causas de extincin no edificar en el plazo fijado en la licencia de construccin, o el transcurso del plazo pactado al constituirlo, que no podr exceder de 75 aos en el concedido por el Estado y dems personas pblicas ni de 99 en el concedido entre particulares; g) los efectos de la extincin del derecho de superficie por el transcurso del plazo son que el dueo del suelo har suya la propiedad de lo edificado, sin que deba satisfacer indemnizacin alguna, y que se extinguir toda clase de derechos reales o personales impuestos por el superficiario. B) Las sociedades municipales de gestin urbanstica

Se reconoce a los municipios la posibilidad de crear sociedades annimas para sus manejos inmobiliarios, tratando de justificarlo en base al principio de eficacia. Los objetos sociales que llevan a cabo las sociedades municipales de gestin inmobiliaria son heterogneos. Pueden desplegar la actividad urbanizadora que concluya en un ofrecimiento al mercado de suelo urbanizado a precios inferiores a los de mercado y la promocin de viviendas de diverso tipo. Una frmula especialmente operativa que se ofrece a las sociedades municipales de gestin urbanstica para participar en la ejecucin del planeamiento es la de actuar como holding de otras empresas de economa mixta constituidas por ella misma y los propietarios afectados por el planeamiento en la forma que haba previsto el Texto refundido de la Ley del Suelo de 1992 y prev la legislacin autonmica y que dispensa de la tradicional regla de adjudicar el capital privado segn reglas de publicidad y concurrencia. El problema que se plantea es el de la compatibilidad de estas actividades con las reglas de defensa de la competencia, dado que el municipio ostenta privilegios y poderes exorbitantes en el mercado. Estas sociedades son las gestoras habituales del patrimonio municipal del suelo, disfrutan de una bonificacin del 99% de la cuota en el impuesto de sociedades, que estaban exceptuadas de la expropiacin por el no cumplimiento de los plazos de que dependan las obligaciones y deberes establecidos en la Ley 8/1990, que son sujetos beneficiarios de la expropiacin y, que estn exentos de la necesidad de prestacin de fianza a que estn sujetas otras empresas que actan en el mismo sector. Pero sobre todo tienen una directa relacin y dependencia con la Administracin municipal, porque las personas encargadas de realizar el planeamiento municipal son, de ordinario, las que a su vez dirigen la sociedad.

TEMA XX. EL PLANEAMIENTO URBANSTICO

1. EL PLANEAMIENTO URBANSTICO. RGIMEN COMPETENCIAL Y NATURALEZA DE LOS PLANES Antes de la Ley del Suelo de 1956, la regulacin de los procesos de urbanizacin y edificacin se confiaba a lo establecido en los planes de alineaciones, las ordenanzas municipales y los proyectos de ensanche y reforma interior, considerados como proyectos de obra pblica. La Ley del Suelo de 1956 introduce una concepcin nueva en las relaciones del Estado con el territorio, pretendiendo el control anticipado de toda la actividad que pretenda desarrollarse sobre ste. Los Planes de urbanismo no se circunscriben al mbito urbano o municipal, sino que se articulan en un primer nivel estratgico y directo y otro subordinado, municipal, urbano, detallado y operativo. Al primer nivel corresponde el Plan Nacional de Ordenacin, cuya finalidad sera establecer las grandes directrices de ordenacin del territorio, y que nunca se ha llevado a efecto. En este nivel superior se inscriben ahora los diversos instrumentos de ordenacin del territorio diseados por las leyes autonmicas, y que pretenden condicionar y controlar los del segundo nivel, los planes municipales.

El planeamiento urbanstico ms especfico es el del sistema local de planeamiento, integrado por los Planes Generales Municipales, y subsidiariamente por los Planes Parciales, pero tambin por los Planes Especiales, los Programas de Actuacin Urbanstica y los Estudios de Detalle. Las relaciones entre los planes directivos entre si y en relacin con los municipales se rigen por el principio de jerarqua. El instrumento de ordenacin territorial autonmico vincula la redaccin de los Planes Generales Municipales. Los Planes Parciales no pueden redactarse sin que se haya aprobado el Plan General Municipal o las Normas Subsidiarias del Planeamiento, y en ningn caso se pueden modificar las determinaciones de uno y otras. La Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997 declara inconstitucionales los preceptos que regulan el Plan Nacional de Ordenacin y los Planes Directores Territoriales de Coordinacin. El primero porque invada la competencia exclusiva de las Comunidades Autnomas por la eficacia vinculante que se le atribuye, al superponerse a los Planes Directores Territoriales de Coordinacin, de competencia de las Comunidades Autnomas. En la misma sentencia se afirma que el Estado tiene constitucionalmente atribuidas una serie de competencias dotadas de dimensin espacial, en tanto que proyectadas de forma inmediata sobre el espacio fsico. Con respecto a la naturaleza jurdica de los planes, unos los consideran actos administrativos, y ms bien actos generales; para otros son reglamentos o actos mixtos o complejos, acto y norma a la vez. La doctrina espaola sostiene mayoritariamente el carcter normativo de los Planes, dado que contienen prescripciones vinculantes. Esta concepcin domina tambin en la jurisprudencia, y se reconoce tambin por el Consejo de Estado. 2. CLASES DE PLANES E INSTRUMENTOS PARA SU DESARROLLO Los planes urbansticos comienzan por el Plan General Municipal o las normas complementarias o subsidiarias del Planeamiento, y continan con los Programas de Actuacin Urbanstica, Planes Parciales, Planes especiales, Estudios de Detalle, etc. A) Los Planes Generales de Ordenacin Municipal Es a la vez un Plan originario, al no requerir la preexistencia de ningn tipo de Plan, pero necesario, pues sin l no cabe el desarrollo pleno del proceso de planeamiento y la realizacin de las actividades urbanizadora y edificadora. Puede abarcar la ordenacin de ms de un trmino municipal. Su regulacin es competencia de la legislacin autonmica. En l se incluyen las prestaciones ms importantes del planeamiento urbanstico. Su funcin es distinta en cada una de las clases de suelo objeto de ordenacin. Las determinaciones generales que ha de contener se refieren a la clasificacin y calificacin urbanstica del suelo, delimitacin de reas de reparto de cargas y beneficios y fijacin de los aprovechamientos tipo o medio, usos, intensidades y tipologas edificatorias, estructura general y orgnica del territorio por elementos determinantes del desarrollo urbano y los sistemas generales de comunicacin, espacios libres destinados a parques y zonas verdes pblicos, carcter pblico o privado del territorio, medidas para la proteccin del medio ambiente, conservacin de la naturaleza y defensa del paisaje, elementos naturales y conjuntos urbanos e

histricos, sealamiento de las circunstancias con arreglo a las que sea procedente la revisin del Plan y plazos para la aprobacin del planeamiento parcial. En el suelo urbano el Plan General parte normalmente de una ordenacin anterior preexistente que completar o modificar. Opera como un plan directamente ejecutivo. Pero puede precisar de otras figuras de planeamiento, como los Planes Especiales. En el suelo urbanizable programado (urbanizable delimitado segn la Ley de 1988), el Plan General deba contener una programacin para la conversin de suelo rstico en urbano, que deber luego ser precisada por medio de los Planes Parciales. El objeto especfico del Plan General ser definir los elementos fundamentales de la estructura general de la ordenacin urbanstica del territorio; establecer una regulacin genrica de los diferentes usos globales y niveles de intensidad y fijar los programas de desarrollo a corto y medio plazo, referidos a un conjunto de actuaciones pblicas y privadas. En el suelo urbanizable no programado o no delimitado, deba regular la forma y condiciones con que esta clase de suelo podr incorporarse al desarrollo urbano mediante los correspondientes Programas de Actuacin Urbanstica. Las determinaciones que el Plan General debe contener se refieren al sealamiento de usos incompatibles con los previstos en las distintas clases de terrenos y con la estructura general y el establecimiento de las caractersticas tcnicas y de las magnitudes mnimas que han reunir las actuaciones en funcin de los distintos usos y las dotaciones, servicios y equipamientos que correspondan. En el suelo no urbanizable la funcin especfica del Plan General consiste en la preservacin de dicho suelo del proceso de desarrollo urbano y el establecimiento de las medidas de proteccin del territorio y del paisaje. Puede limitarse a la clasificacin de parte del territorio como suelo no urbanizable, o adems, dictar normas de proteccin. Los Planes Generales debern incluir un Programa de Actuacin que contiene las previsiones para la efectiva realizacin en el tiempo de las determinaciones del Plan, y fundamentalmente las referidas al suelo urbano y el suelo urbanizable programado (urbanizable delimitado). Las Normas urbansticas recogen el rgimen del suelo segn su clasificacin y los trminos de su desarrollo posterior a travs de los instrumentos ms directamente operativos. El contenido es diverso para cada clase de suelo, y vienen a sustituir a las Ordenanzas municipales de edificacin. En el suelo urbano tendrn el carcter de Ordenanzas de la Edificacin y Uso del Suelo y contendrn la reglamentacin detallada del uso pormenorizado, volumen y condiciones higinico-sanitarias de los terrenos y construcciones, as como las caractersticas estticas de la ordenacin, de la edificacin y de su entorno. En el urbanizable programado slo regulan el rgimen general de cada uno de los distintos usos del suelo y edificacin. Todas las determinaciones del Plan General deben expresarse en documentos legalmente establecidos, unos escritos y otros grficos. Los escritos son la Memoria y los Estudios Complementarios. La Memoria viene a ser la justificacin ltima y completa de las determinaciones del Plan. El contenido econmico del Plan General se ha de reflejar en un Estudio econmico y financiero sobre la evolucin del coste de la ordenacin prevista y de los recursos pblicos y privados. B) Las normas de ordenacin complementarias y subsidiarias del planeamiento Su objetivo es completar las deficiencias de los Planes Generales o suplir su ausencia. Participan de la misma naturaleza de los planes.

Las normas complementarias no pueden en ningn caso modificar la calificacin del suelo ni alterar las determinaciones de los planes que complementen. La finalidad de las normas subsidiarias es suplir la falta de planeamiento general. Deben contener con mayor o menor concrecin las determinaciones precisas en orden a la clasificacin y uso pormenorizado del suelo e incluir los planos necesarios para asegurar su operatividad y eficacia. C) Los Programas de Actuacin Urbanstica Nacen unidos a la idea del urbanismo concertado y sobre la distincin entresuelo urbanizable programado y suelo urbanizable no programado sobre terrenos ms alejados de los ncleos y normalmente de menor valor, a desarrollar por los Programas de Actuacin Urbanstica. Las determinaciones de los Programas de Actuacin Urbanstica se complementan para cada etapa con los correspondientes Planes Parciales y Proyectos de Urbanizacin. El Real Decreto-Ley de 7 de junio de 1996, convalidado por la Ley 7/1997, de 14 de abril, al suprimir la divisin en programado y no programado ampla el horizonte territorial de los Programas de Actuacin Urbanstica. La Ley 6/1998, de Rgimen del Suelo y Valoraciones, deja de nuevo las cosas como estaban antes, y los Programas de Actuacin Urbanstica slo podrn operar en suelo urbanizable no delimitado, porque en el urbanizable delimitado tendrn preferencia los sistemas de iniciativa privada. D) Los Planes Parciales Su objeto en el suelo clasificado como urbanizable programado o en el apto para urbanizar es desarrollar el Plan General o las Normas Subsidiarias del Planeamiento, y en suelo urbanizable no programado, desarrollar los Programas de Actuacin Urbanstica. A partir del Plan Parcial comienza la fase de ejecucin del planeamiento, de construccin de las infraestructuras urbansticas. El Planes Parciales presupone siempre la existencia de otros instrumentos de ordenacin que desarrolla. Desde la reforma de 1975, se prescribe que el Plan General o las Normas Subsidiarias de Planeamiento son presupuesto ineludible del Plan Parcial. Los contenidos del Plan Parcial consisten en determinaciones sobre la asignacin y ponderacin relativa de los usos pormenorizados y tipologas edificatorias; delimitacin de las zonas y divisin en unidades de ejecucin; reservas de terrenos para parques y jardines, zonas deportivas y de recreo y expansin, centros culturales y docentes; emplazamientos reservados para templos, centros asistenciales y sanitarios y dems servicios de inters pblico y social; trazado y caractersticas de la red de comunicaciones propia del sector y de su enlace con el sistema general de comunicaciones previsto en el Plan General de Ordenacin; previsin de aparcamientos; caractersticas y trazado de las galeras y redes de abastecimiento de agua, alcantarillado, energa elctrica y de aquellos otros servicios que prevea el plan; evaluacin econmica de la implantacin de los servicios y de la ejecucin de las obras de urbanizacin y el Plan de Etapas para el desarrollo de las determinaciones del Plan. Los Planes Parciales de urbanizaciones de iniciativa particular debern precisar, adems, el modo de ejecucin de las obras de urbanizacin, sealando el modo de actuacin, los compromisos entre el urbanizador y el Ayuntamiento y entre aqul y los futuros propietarios en orden a los plazos de ejecucin, construccin de edificios destinados a dotaciones comunitarias y conservacin de la urbanizacin, as como las garantas del exacto cumplimiento de dichos compromisos.

En cuanto al contenido documental, los Planes Parciales comprendern los planos de informacin, incluido el catastral, y los estudios justificativos de sus determinaciones, as como los planos de proyecto, determinaciones de los servicios y ordenanzas reguladoras necesarias para la ejecucin, y los que se fijen reglamentariamente. E) Planes Especiales y Catlogos Los Planes Especiales, como su nombre indica, se caracterizan por la especialidad de su ordenacin, pues se limitan a cumplir un objetivo concreto. Son planes sectoriales, teniendo en principio el carcter de derivados, pues requieren la existencia de un planeamiento superior, debiendo adecuarse a sus determinaciones. Siempre que se apoyen en un Plan Territorial, y en ese caso sin necesidad de previa aprobacin de Plan General de Ordenacin, sirven para establecer las estructuras bsicas relativas a las comunicaciones terrestres, martimas y areas; el abastecimiento de agua, saneamiento, suministro de energa y otras anlogas; ordenacin de recintos y conjuntos histrico-artsticos, y proteccin de paisaje, de las vas de comunicacin, del suelo y subsuelo, del medio urbano, rural y natural, y cualesquiera otras finalidades anlogas. En desarrollo de las previsiones de los Planes Generales Municipales de Ordenacin y sin necesidad de previa aprobacin del Plan Parcial, sirven para desarrollar el sistema general de comunicacin y sus zonas de proteccin, el sistema de espacios libres destinados a parques pblicos y zonas verdes y el sistema de equipamiento comunitario para centros y servicios pblicos y sociales a nivel de Plan General. Tambin pueden utilizarse para la ordenacin y proteccin de recintos y conjuntos arquitectnicos, histricos y artsticos y proteccin del paisaje, de las vas de comunicacin, del suelo y del subsuelo, del medio urbano, rural y natural; el saneamiento de las poblaciones; la mejora de los medios urbano, rural y natural y cualesquiera otras finalidades anlogas. Instrumento complementario de los Planes Especiales son los Catlogos, que contienen relaciones de los monumentos, jardines, parques naturales o paisajes que deban ser objeto de especial proteccin. Pueden tambin complementar las determinaciones de los Planes Generales o Normas Subsidiarias, estableciendo relaciones de bienes concretos que deban ser objeto de conservacin o mejora. Se aprobarn simultneamente con los Planes Especiales o Generales o Normas Subsidiarias. Los bienes catalogados se inscribirn en un Registro pblico administrativo, dependiente de cada Comisin Provincial de Urbanismo. En el Registro se anotarn con carcter preventivo los bienes catalogados que sean objeto de proteccin por los Planes en tramitacin desde el momento de la aprobacin inicial de stos, y aquellos otros que sean objeto de las declaraciones reguladas por la legislacin del patrimonio histrico-artstico y de espacios naturales o protegidos, desde la incoacin de los respectivos expedientes. F) Estudios de detalle Tienen por objeto completar o adaptar las determinaciones de los Planes Generales para el suelo urbano y de los Planes Parciales. Su finalidad es el sealamiento de alineaciones y rasantes y/o la determinacin de los volmenes de acuerdo con las especificaciones del planeamiento, manteniendo las determinaciones fundamentales del planeamiento sin alterar el aprovechamiento que corresponde a los terrenos comprendidos en el estudio. En ningn caso pueden ocasionar perjuicio ni alterar las condiciones de la ordenacin de los predios colindantes. Su formulacin es potestativa. Sirven a la definicin ltima de los contornos del derecho a edificar, precisando los volmenes de edificabilidad. G) Proyectos de delimitacin de suelo urbano

Los municipios que carezcan de instrumento de planeamiento general deben formular un Proyecto de Delimitacin de Suelo Urbano, que marque el permetro de los terrenos que deben ser comprendidos para contar con acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuacin de aguas y suministro de energa elctrica o por estar comprendidos en reas consolidadas por la edificacin al menos en la mitad de la superficie, quedando el resto del suelo sin plan clasificados como suelo no urbanizable. El Tribunal Supremo, por sentencia de 29 de marzo de 1983, entiende que no es un autntico Plan, sino un medio a travs del que se constata qu suelo es suelo urbano y qu otro, por exclusin, es suelo no urbanizable. H) Los Proyectos de Urbanizacin Son meros proyectos de obras cuya finalidad es llevar a la prctica, en suelo urbano, las determinaciones de los Planes, y en suelo urbanizable, las propias de los Planes Parciales. Tambin pueden ser necesarios para la ejecucin de Planes Especiales de Reforma Interior. En ningn caso pueden contener determinaciones sobre ordenacin, rgimen del suelo o de edificacin ni modificar las previsiones del Plan que desarrollan. 3. LOS ELEMENTOS REGLADOS Y DISCRECIONALIDAD EN LA PLANIFICACIN A) Los estndares urbansticos Los estndares urbansticos son indicadores, formulados en trminos numricos, de un determinado nivel de equipamiento de una zona a urbanizar y edificar que operan a partir de los Planes Generales Municipales de Ordenacin y de las Normas Subsidiarias y Complementarias del Planeamiento cuando aqullos no existen, y que al imponer una mayor vinculacin tcnica, reduciendo la discrecionalidad administrativa en el planeamiento urbanstico, permiten un mayor control de legalidad de los Planes. El Texto refundido de 1992 oblig a incluir entre las determinaciones de los Planes Generales Municipales, y para todo el territorio ordenado, los espacios libres destinados a parques y zonas verdes pblicos en proporcin no inferior a cinco metros cuadrados por habitante (art. 72.2.d). Para el suelo urbano el Plan General debe prever el terreno necesario para parques y jardines pblicos y zonas deportivas, de recreo y expansin, templos, centros docentes, asistenciales y sanitarios y dems servicios de inters pblico y social, cuya dotacin deber establecerse en funcin de las caractersticas socioeconmicas de la poblacin y de acuerdo con la legislacin especfica sobre la materia. El Plan deber anticipar el trazado y caractersticas de la red viaria pblica, as como el suelo destinado a aparcamientos pblicos y privados. En el suelo urbanizable los Planes Parciales desarrollan el Plan General. Los Planes Parciales debern prever reservas de terrenos para parques y jardines, zonas deportivas y de recreo y expansin en proporcin adecuada a las necesidades colectivas. La superficie destinada dichas reservas ser como mnimo de 18 m2 por vivienda o por cada 100 m2 de edificacin residencial si no se hubiera fijado expresamente el nmero de viviendas que se pudieran construir. La reserva no podr ser inferior al 10% de la total superficie ordenada, y habr de establecerse con independencia de las superficies destinadas en el Plan General a espacios libres o zonas verdes para parques. La superficies mnimas sealadas debern ser de dominio y uso pblico.

Tambin se imponen reservas de terrenos para centros culturales y docentes, en proporcin mnima de 10 m2 por vivienda o por cada 100 m2 de edificacin residencial, as como emplazamientos reservados para templos, centros asistenciales y sanitarios y dems servicios de inters pblico y social. B) Las determinaciones legales de directa aplicacin La Ley del Suelo de 1956 y despus el Texto refundido de 1992 estableci una norma imperativa, de directa aplicacin, sobre el aspecto externo de los edificios: las construcciones habrn de adaptarse, en lo bsico, al ambiente en que estuvieran situadas, y a tal efecto las construcciones en lugares inmediatos o que formen parte de un grupo de edificios de carcter artstico, histrico, arqueolgico, tpico o tradicional habrn de armonizar con el mismo, o cuando, sin existir conjunto de edificios hubiera alguno de gran importancia o calidad de los caracteres indicados. Por otra parte, en los lugares de paisaje abierto y natural, sea rural o martimo, o en las perspectivas que ofrezcan los conjuntos urbanos de caractersticas histricoartsticas, tpicos y tradicionales, y en las inmediaciones de las carreteras y caminos de trayecto pintoresco no se permitir que la situacin, masa, altura de los edificios, muros y cierres o la instalacin de otros elementos limite el campo visual para contemplar las bellezas naturales, rompa la armona del paisaje o desfigure la perspectiva propia del mismo (art. 138). Es tambin una norma armonizadora de las edificaciones con el ambiente la de limitar, mientras no exista Plan o norma urbanstica que lo autorice, toda edificacin a una altura superior a tres plantas medidas en cada punto del terreno, o a la altura que alcance la media de los edificios ya construidos cuando se trate de solares enclavados en ncleos o manzanas edificados en ms de dos terceras partes (art. 139 Ley del Suelo). Hay leyes especiales que imponen limitaciones sobre la urbanizacin, la construccin y uso de los terrenos, y que resultan tambin directamente aplicables, prevaleciendo sobre determinaciones contrarias de los planes. C) La reduccin de la discrecionalidad en la elaboracin de los planes y su control judicial Tanto la jurisprudencia como la doctrina se plantean la cuestin de las formas de control de la discrecionalidad. El Tribunal Supremo ha venido rechazando el control de la discrecionalidad del planificador urbanstico hasta fechas recientes, por entender que la actividad de planeamiento participa de la naturaleza innovativa del poder legislativo. Pero en la dcada de los 80 se abre paso una actitud permisiva del control sobre la apreciacin o valoracin de los hechos determinantes y mediante los principios generales del derecho (igualdad, proporcionalidad, interdiccin de la arbitrariedad). La primera posibilidad de control se da por la va de verificar la existencia y realidad de los hechos y su calificacin jurdica por la Administracin. El Tribunal Supremo distingue lo que es la fijacin de los criterios para calificar o proteger el inters general en el plan de urbanismo, en la que existe discrecionalidad en la configuracin, siempre dentro de los lmites racionales del principio de interdiccin de la arbitrariedad de los poderes pblicos, y la concreta calificacin o proteccin de una finca determinada, en que se estara ante una simple labor de subsuncin del caso concreto en el supuesto de hecho formado por los criterios recogidos en el propio plan. Sirven tambin al control judicial los Principios Generales del Derecho, comenzando por el de la prohibicin de la arbitrariedad, que afecta a las decisiones administrativas que respetan la legalidad pero que son ilgicas. La Constitucin impone a todos los poderes pblicos la

obligacin de velar por la utilizacin racional de los recursos naturales, entre ellos el suelo, y la Ley del Suelo de 1976 ya recoga el principio de racionalidad en la ordenacin del uso en la legislacin urbanstica. La jurisprudencia utiliza tambin el control de la discrecionalidad en el planeamiento del principio de proporcionalidad, considerndolo como exigencia de equilibrio y ponderacin entre los intereses generales y los particulares. 4. LA PRIVATIZACIN DEL PLANEAMIENTO. LOS CONVENIOS URBANSTICOS Se puede afirmar que en la actualidad el urbanismo ha dejado de ser funcin pblica, debido a la admisin legal de acuerdos y pactos con los propietarios y promotores que condicionan la potestad de planeamiento, los llamados convenios urbansticos. El origen de los convenios urbansticos hay que situarlo en la asfixia operativa creada por el urbanismo de obra privada, que sita en el Ayuntamiento la potestad de planeamiento total y en los propietarios privilegiados la plusvala urbanstica, pero que despus hace econmicamente imposibles las expropiaciones, y en consecuencia, la gestin urbanstica directa o complementaria de los municipios. El convenio es en ocasiones el instrumento al que recurren los Ayuntamientos y los promotores para reorientar el desarrollo urbano sin tener que pagar cuantiosas indemnizaciones, y otras veces es un puro negocio proyectado conjuntamente entre propietarios y Ayuntamiento para que ste reciba una cantidad de dinero a cambio de clasificar o calificar de forma ventajosa los terrenos. El ejercicio de potestades administrativas es el objeto del convenio, por cuanto supone modificaciones del planeamiento. La prctica de los convenios ha sido el motor de la estrategia municipal del planeamiento. La cuestin fue abordada por la legislacin de las Comunidades Autnomas. La Ley canaria 6/1987, de 7 de abril, reguladora del Sistema de Actuacin Urbanstica Diferida, permite convenios para rebajar los niveles de urbanizacin exigidos por la legislacin urbanstica para que se otorgue una licencia y permitir que la urbanizacin se complete despus de la edificacin y venta de los terrenos. De esta forma se abarata la edificacin y se desincentivan las edificaciones ilegales (sobre suelo no urbanizado). La Ley valenciana 4/1992, de 5 de junio, sobre Suelo No Urbanizable, habilitaba a los municipios para suscribir convenios con los particulares. La Ley permite que stos tengan por objeto la potestad de planeamiento, imponiendo medidas para garantizar la publicidad, sobre todo durante la tramitacin de la modificacin del planeamiento que se lleva a cabo para cumplir el convenio, cuyo alcance se entender siempre sin perjuicio de la plenitud del ejercicio por la Administracin de la potestad de planeamiento y sometido a la condicin suspensiva de que el plan o instrumento definitivamente aprobado haga posible su cumplimiento. El no cumplimiento de esta condicin no dar lugar en ningn caso a responsabilidad contractual de la Administracin que hubiera suscrito el convenio, salvo que el cambio de criterio que determinara la imposibilidad de cumplimiento le fuera imputable y no se justificara suficientemente en razones objetivas de inters pblico. Las Leyes navarras (10/1994, de Ordenacin del Territorio y Urbanismo) y madrilea (9/1995, de Poltica Territorial, Suelo y Urbanismo) siguen el mismo esquema, tratando de conciliar el principio de indisponibilidad de las potestades administrativas y mxima transparencia sobre los convenios celebrados. Es necesario somete a informacin pblica cualquier convenio. La informacin pblica es previa a la celebracin del contrato. En la ley madrilea, adems, se prev un registro autonmico de convenios.

La Ley de La Rioja 10/1998, de 2 de julio, regula los convenios urbansticos que pueden suscribir la Comunidad Autnoma y municipios con personas pblicas y privadas, afirmando su naturaleza jurdica administrativa. Establece que los convenios en que se acuerde el cumplimiento del deber de cesin del aprovechamiento urbanstico mediante el pago de cantidad sustitutoria en metlico debern incluir valoracin; si los particulares asumen la total responsabilidad del desarrollo de su unidad de ejecucin podrn definir su ejecucin en todos sus detalles, al margen incluso de los sistemas de actuacin previstos por la Ley; la competencia para aprobar estos convenios corresponde a la Administracin actuante, previa informacin pblica por plazo de 20 das sobre el proyecto; cuando la realizacin de un convenio exija la modificacin del planeamiento, la Administracin deber tramitarla, pero conservando la plenitud de sus facultades normativas.

TEMA XXI. FORMACIN Y EFICACIA DE LOS PLANES

1. INTRODUCCIN: REPARTO DE COMPETENCIAS EN LA ELABORACIN Y APROBACIN DE LOS PLANES Al ser el territorio competencia de diversas entidades superpuestas, todas ellas son titulares en un inters en relacin a la planificacin urbanstica, reclamando todas la competencia para la elaboracin y aprobacin de los Planes de urbanismo. El pleito entre el Estado y el municipio en orden a las competencias urbansticas se resuelve tradicionalmente dando predominio a las competencias del Estado. El municipio elabora los proyectos, pero la aprobacin corresponde al Estado. La Ley del Suelo de 1956 formaliza esa divisin estableciendo que la redaccin de los planes corresponde a los municipios y la aprobacin definitiva al Estado. Tras la Constitucin de 1978, con la creacin del Estado de las Autonomas, corresponde a las Comunidades Autnomas la aprobacin de los planes. 2. REDACCIN O FORMULACIN DE LOS PROYECTOS DE PLANES Y PARTICIPACIN CIUDADANA En el Derecho urbanstico se diferencia claramente las fases de formulacin (redaccin tcnica del proyecto, a cargo de tcnicos municipales o externos especializados por encargo) y aprobacin (fase jurdica propiamente dicha). La formulacin de los Planes Generales de Ordenacin corresponde a los Ayuntamientos, que pueden solicitar su redaccin al rgano competente de la Comunidad Autnoma o a la Diputacin. Los Planes Parciales, Especiales y Programas de Actuacin Urbanstica son asimismo formulados por las Entidades locales. Se viene reconociendo a los particulares y a otras entidades pblicas la facultad de redactar y elevar a la Administracin competente los instrumentos de desarrollo del planeamiento general. Ese derecho se convierte en deber de los propietarios afectados cuando lo establezca la legislacin urbanstica aplicable. En todo caso, tienen derecho a que les sean facilitados por los Organismos Pblicos los elementos informativos que precisen, e incluso el beneficio de la ocupacin de fincas con arreglo a la Ley de Expropiacin Forzosa (arts. 104 del Texto refundido de 1992 y 116.4 del Reglamento de Planeamiento Urbanstico).

Con respecto a la participacin ciudadana en la redaccin de los Planes Generales, nicamente se vena articulando en la fase posterior de aprobacin del Plan, sobre la tcnica de la audiencia colectiva, a travs del trmite de informacin pblica. El Reglamento de Planeamiento (Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio) regula la consulta previa: antes de acordar la elaboracin de cualquier Plan de Ordenacin, Norma o Programa, la Administracin urbanstica actuante podr abrir un perodo de informacin pblica para recoger sugerencias u observaciones sobre la necesidad, conveniencia y dems circunstancias de la ordenacin. 3. LA APROBACIN DE LOS PLANES GENERALES MUNICIPALES Y LOS PLANES DERIVADOS. PROBLEMTICA DE LA APROBACIN DEFINITIVA Y DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO Despus de redactados o formulados los Planes, se procede a la aprobacin inicial por la entidad local u Organismo que hubiera formulado el proyecto que someter a informacin pblica durante un mes, transcurrido el cual, y si se trata de Planes o Normas no formulados por el Ayuntamiento, se abrir otro plazo de un mes para dar audiencia a las Corporaciones locales cuyo territorio se vea afectado. En vistas del resultado de la informacin pblica, se procede a la aprobacin provisional, con las modificaciones que procedan. Si las modificaciones significan un cambio sustancial del Plan, se abrir otro perodo de informacin pblica antes de la aprobacin provisional. Seguidamente se somete el Plan a la autoridad u rgano encargado de la aprobacin definitiva. En principio, la competencia para la aprobacin definitiva corresponde a los rganos competentes de la Comunidad Autnoma. Por excepcin se atribuye a los municipios de capitales de provincia y a los de ms de 50.000 habitantes en caso de planes parciales y especiales que desarrollen planeamiento general y se ajusten a las determinaciones de ste, previo informe de la Administracin autonmica (que se entiende emitido en sentido positivo por el transcurso de un mes de silencio). En el municipio, se atribuye al Alcalde la aprobacin inicial, reservndose al pleno la aprobacin inicial de los Planes Generales o Normas subsidiarias, y las que pongan fin a la tramitacin municipal. Cuando la aprobacin definitiva corresponde a la Comunidad Autnoma, se plantea la cuestin de si se trata de un acto de tutela, de dar eficacia a la aprobacin provisional del Ayuntamiento, o por el contrario es una autntica competencia decisoria, configurndose la aprobacin provisional del Ayuntamiento como simple propuesta no vinculante. La segunda solucin es la adoptada por la Ley del Suelo de 1956. Se mantiene asimismo en la jurisprudencia del Tribunal Supremo hasta la sentencia de 13 de julio de 1990, que da entrada al nuevo concepto de la autonoma municipal derivado de la Constitucin de 1978. Segn la misma, la autoridad urbanstica superior slo puede controlar legtimamente los aspectos reglados del Plan, y en cuanto a los discrecionales, el respeto del principio de arbitrariedad de los poderes pblicos. Esta nueva orientacin se refleja en el Texto refundido de 1992. La jurisprudencia (Sentencias de 6 de febrero de 1988 y posteriores) admite la posibilidad de aprobaciones definitivas parciales en el supuesto de que existan obstculos que impidan la aprobacin total. La Sentencia del Tribunal Constitucional 11/1999 reduce al mximo las posibilidades del poder autonmico de sustitucin en beneficio del principio de autonoma local. Otra cuestin que se plantea es la del plazo en que debe recaer la aprobacin definitiva. El Texto refundido de 1992 lo fija en 6 meses, contados desde el ingreso del expediente del Plan en el Registro, transcurrido el cual sin resolucin se entiende aprobado por silencio administrativo. El plazo se reduce a 3 meses para el planeamiento de desarrollo y para los proyectos de urbanizacin y estudios de detalle. El ltimo da del plazo se cuenta de forma que la Comunidad Autnoma no pueda eludir la produccin del silencio aprobatorio. El plazo queda

en suspenso cuando se observen deficiencias que deban ser subsanadas, reanudndose una vez realizada la subsanacin. 4. LA SUSPENSIN DEL OTORGAMIENTO DE LICENCIAS DURANTE LA TRAMITACIN DE LA MODIFICACIN DE LOS PLANES El carcter temporal de todo planeamiento obliga a regular de forma especial las actividades de los particulares que pudieran con una actividad edificatoria in extremis perjudicar o hacer inviables las finalidades perseguidas por la reforma. Se arbitra la tcnica de la suspensin de licencias como medida cautelar. El Tribunal Supremo precisa (Sentencia de 7 de noviembre de 1988) que en la medida en que el acto de suspensin de licencias implica la inaplicacin temporal de la ordenacin contenida en los Planes, participa de la naturaleza reglamentaria de estos, lo que permite, adems de su impugnacin directa, la indirecta a travs de sus actos de aplicacin, de los acuerdos denegatorios del otorgamiento de licencias. La suspensin de licencias puede ser facultativa u obligatoria. La facultativa procede cuando se trata de estudiar la formacin o reforma de los Planes Generales Municipales, Normas subsidiarias del Planeamiento, Planes Parciales, Especiales o Estudios de Detalle. La suspensin ser obligatoria y automtica cuando se aprueba inicialmente un Plan, y determinar, por s sola, la suspensin del otorgamiento de licencias en aquellas reas del territorio objeto del planeamiento cuyas nuevas determinaciones supongan modificacin del rgimen urbanstico vigente, debindose sealar expresamente las reas afectadas por la suspensin (art. 102). Sumadas la suspensin facultativa y la obligatoria, no pueden exceder de 2 aos, plazo que tambin se aplica a la suspensin obligatoria cuando se ejercita en solitario. Pero el plazo puede ser inferior, lo que ocurre con la suspensin simplemente facultativa para el estudio del Plan, que caduca al ao de acordada si en dicho plazo no se produce la aprobacin inicial. Por ltimo, la suspensin de licencias encuentra otro lmite mximo en la prohibicin de decretar una nueva suspensin si no han transcurrido 5 aos desde la fecha de extincin de la anterior suspensin. 5. ENTRADA EN VIGOR Y EFICACIA DE LOS PLANES A) Publicacin Los Planes deben ser publicados en aplicacin del principio de seguridad jurdica consagrado en el art. 9 de la Constitucin. El Texto refundido de 1976 exiga la publicacin slo del acuerdo de aprobacin definitiva de los Planes y Normas urbansticas. El Reglamento de Planeamiento establece que deba publicarse el texto ntegro (art. 134), requisito necesario para que adquiera fuerza de obligar (art. 56). La Ley de Bases del Rgimen Local de 1985 obliga a insertar en el Boletn Oficial de la Provincia, adems del texto ntegro del acuerdo aprobatorio, las Ordenanzas y dems normas de los Planes urbansticos (arts. 65.2 y 70.2). El Texto refundido de 1992 restringe de nuevo la publicacin a los acuerdos de aprobacin definitiva. La Ley 39/1994 modifica el rgimen local, exigiendo la publicacin en el Boletn Oficial de la Provincia, adems del acuerdo de aprobacin de los Planes, de las Normas de aquellos que sean aprobados definitivamente por los propios entes locales. La publicacin de los Planes aprobados definitivamente por los rganos autonmicos siguen rigindose por el art. 124.1 del Texto refundido, que cie la publicacin al acuerdo de aprobacin. La Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997 mantiene el carcter bsico y estatal del precepto que impone el deber de publicar los acuerdos de aprobacin definitiva en el Boletn Oficial correspondiente.

B) Publicidad La publicacin tambin sirve a la publicidad material o conocimiento pblico de los acuerdos de aprobacin. La Ley del Suelo reconoce a cualquier persona el derecho a consultarlos e informarse sobre ellos en el Ayuntamiento (art. 133). El propietario de terrenos puede solicitar del Ayuntamiento informacin sobre el rgimen urbanstico aplicable a su finca, unidad de ejecucin o sector, expresando el aprovechamiento tipo aplicable al rea de reparto en que se encuentre y el grado de adquisicin de facultades urbansticas. Se faculta a los Ayuntamientos, a los mismos efectos, para crear la Cdula urbanstica de terreno o de edificio, segn el carcter de la finca, y acreditativo de las circunstancias urbansticas concurrentes. Con la publicidad de los Planes, mirando a los particulares, tienen relacin otros dos mandatos: a) el de obligar a consignar expresamente en los ttulos de enajenacin los datos esenciales relativos a la situacin urbanstica, concediendo al comprador accin para exigir en el plazo de 1 ao la resolucin del contrato y la indemnizacin de los daos y perjuicios; b) prohibir la publicidad engaosa en la venta de parcelas, solares o edificaciones, cuando se trate de urbanizaciones de iniciativa particular. C) Obligatoriedad: obras del Estado y edificios fuera de ordenacin Los Planes y dems instrumentos urbansticos son obligatorios e inmediatamente ejecutivos una vez publicada su aprobacin definitiva. Vinculan a la Administracin y a los particulares. Consecuencia de la obligatoriedad y del carcter reglamentario de los Planes es su inderogabilidad singular: sern nulas de pleno derecho las reservas de dispensacin que se contuvieran en los Planes y Ordenanzas, as como las que, con independencia de ellos, se concedieran. Si no hubieren de dificultar su ejecucin, se admite la autorizacin sobre los terrenos de usos y obras justificadas de carcter provisional, que debern demolerse cuando lo acuerde el Ayuntamiento, sin derecho a indemnizacin. No es excusa suficiente para eludir la obligatoria observancia del planeamiento territorial la existencia de otros proyectos de las Administraciones superiores a la municipal. La obligatoriedad va tambin con estas, sujetas al deber general de obtener la preceptiva licencia del Ayuntamiento para cualquier urbanizacin o construccin. Pero la regla general se atempera por dos vas: Una primera cuando concurren razones de urgencia o excepcional inters pblico. En lugar de la licencia, es preciso solicitar y obtener la conformidad del Ayuntamiento en relacin al proyecto. El Consejo de Ministros puede acordar que se lleve a efecto, dado que en principio frente a la contraria determinacin municipal no puede ejecutarse, pero al mismo tiempo acordar la incoacin del procedimiento de modificacin o revisin del planeamiento. Una segunda posibilidad es que por leyes especiales se excepte la necesidad de licencia municipal para determinadas obras de las Administraciones Pblicas o de las Entidades de Derecho pblico. Las construcciones o edificaciones anteriores al nuevo Plan, en principio se respetan y pueden convivir con el nuevo planeamiento, pero prohibiendo la realizacin en ellas de obras de consolidacin, aumento de volumen, modernizacin o incremento de su valor de expropiacin, aunque se permiten pequeas reparaciones exigidas por la higiene, ornato y conservacin, y en casos excepcionales, obras parciales y circunstanciales de consolidacin cuando no est prevista

la expropiacin o demolicin de la finca en el plazo de 15 aos a contar desde la fecha en que se pretenda realizar. Cuando la disconformidad con el planeamiento no impida la edificacin en el mismo solar, el propietario podr demoler el edificio y reconstruirlo con sujecin al Plan. En todos los casos los arrendatarios tienen derecho de retorno. D) Legitimacin de expropiaciones La legitimacin de expropiaciones sigue a la obligatoriedad y ejecutoriedad de los Planes. La regla general es que la aprobacin de los Planes de Ordenacin Urbana y de delimitacin de unidades de ejecucin implique la declaracin de utilidad pblica de las obras y la necesidad de ocupacin de los terrenos y edificios, o imposicin de servidumbres. Esta regla general se completa con las siguientes reglas: a) Sern beneficiarios de la expropiacin las personas naturales o jurdicas que se hayan subrogado en las facultades del Estado, de las Comunidades Autnomas o de las Entidades locales para la ejecucin de Planes u obras determinadas. b) Los criterios de valoracin de los terrenos sern el valor inicial y el valor urbanstico establecidos en la Ley del Suelo. c) El procedimiento expropiatorio ser el previsto en la Ley de Expropiacin Forzosa, con la posibilidad, exclusiva de las exportaciones derivadas de la aplicacin de la legislacin urbanstica, de optar por el procedimiento de tasacin conjunta. d) En las expropiaciones se comprenden, adems de las superficies que debieran ser materialmente ocupadas por las obras previstas, todas las que fueran necesarias para asegurar el pleno valor y rendimiento de aquellas. e) Sobre la superficie objeto de expropiacin no se pueden realizar construcciones ni modificar las existentes, salvo en casos concretos y excepcionales, previa autorizacin expresa del Organismo expropiante. Cuando no sea necesaria para la ejecucin del Plan la expropiacin del dominio pleno, es posible reducir la expropiacin a la constitucin forzosa de una servidumbre, con autorizacin de la Comisin Provincial de Urbanismo u rgano autonmico competente y siempre que el importe de la indemnizacin no exceda de la que corresponda satisfacer por la expropiacin absoluta. 6. VIGENCIA, REVISIN Y MODIFICACIN DE LOS PLANES. SUPUESTOS INDEMNIZATORIOS La Ley del Suelo consagra la vigencia indefinida de los Planes de ordenacin (art. 135), pero al mismo tiempo admite y reglamenta las posibles revisiones y modificaciones (art. 126.3). La revisin consiste en la adopcin de nuevos criterios respecto de la estructura general y orgnica del territorio o de la clasificacin del suelo, motivada por la eleccin de un modelo territorial distinto o por la aparicin de circunstancias sobrevenidas que incidan sustancialmente sobre la ordenacin, o por el agotamiento de su capacidad. La revisin implica un examen de la totalidad del Plan, y puede determinar la sustitucin del instrumento de planeamiento. Procede la revisin segn el Texto refundido de 1992: a) Cuando se dan las circunstancias de revisin sealadas por el propio Plan u otras circunstancias que lo exijan.

b) Cuando el Plan resulta afectado por las determinaciones establecidas en uno de rango superior. c) Cuando se cumple el plazo establecido en el propio Plan para la revisin. Los dems supuestos de alteracin del planeamiento que suponen cambios aislados se consideran supuestos de modificacin que pueden ser acordados en cualquier momento. En algunos casos, la modificacin se sujeta a condiciones especiales: a) cuando tiende a incrementar el volumen edificable se requiere la previsin de los mayores espacios libres que requiera el aumento de la densidad de poblacin; b) cuando tiene por objeto una diferente zonificacin o uso urbanstico de las zonas verdes o espacios libres previstos en el Plan deber ser aprobada por el rgano ejecutivo superior de naturaleza colegiada de la Comunidad Autnoma, previo informe favorable del Consejero competente por razn de la materia y del Consejo de Estado u rgano autonmico que corresponda.

TEMA XXII. EJECUCIN DEL PLANEAMIENTO

1. LA EJECUCIN DEL PLANEAMIENTO. EJECUCIN PRIVADA FRENTE A EJECUCIN PBLICA Ejecutar el Plan es poner en obra sus determinaciones, lo que comporta una pluralidad de acciones, desde la urbanizacin hasta la edificacin. La edificacin es bsicamente una actividad privada, mientras que la urbanizacin puede ser tanto pblica como privada. Inicialmente, la Administracin decida el cundo y el cmo del proyecto urbanizador. No se impona a los propietarios ninguna obligacin de contribuir a los gastos de las obras ni de las expropiaciones. Era el sistema de la Ley de Ensanche de 29 de junio de 1864, corregido por la segunda Ley de Ensanche, de 22 de diciembre de 1876, que impone a los propietarios la obligacin de ceder los terrenos para los viales. El sistema de cesin de viales cede paso al sistema de expropiacin y beneficio pblico, que arranca de la Ley de Expropiacin Forzosa de 1879, que generaliza el Estatuto Municipal de 1924, y que llega hasta la Ley del Suelo de 1956. Todas las obras se hacen a travs de proyectos de obra pblica de reforma interior, ensanche, extensin y saneamiento y mediante el mecanismo de la expropiacin forzosa. Todas las decisiones se toman por la Administracin y los beneficios derivados de la urbanizacin quedan en su patrimonio. La Ley del Suelo de 1956 configura diversos sistemas de ejecucin, pblicos y privados, de los que resulta el traslado del derecho de urbanizar a los propietarios de suelo de reserva urbana (despus urbanizable). Los sistemas establecidos son: a) Cooperacin. Sobre la base de que la iniciativa individual es insustituible. Tiende a estimular la urbanizacin y edificacin por los propietarios. b) Expropiacin. La Administracin expropia todos los terrenos comprendidos en un polgono para urbanizarlos por s o a travs de concesionario.

c) Compensacin. Se ofrece a todos los propietarios de un polgono la oportunidad de transformar los terrenos en solares, vinculndolos al resultado de la gestin urbanstica mediante un rgimen de compensaciones promovido por ellos mismos o por la Administracin. Los propietarios, a travs de la Junta de Compensacin, asumen la responsabilidad de la urbanizacin. d) Cesin de viales. Sistema instaurado por la Ley de Ensanche. En la actualidad, consiste en la obligacin de los propietarios de aportar los terrenos viales, zonas verdes y costear las obras de urbanizacin en grado igual al sealado para el rgimen de cooperacin, pero sufragando los gastos mediante contribuciones especiales. La misma variedad contina hasta la reforma de la Ley del Suelo de 1990, Texto refundido de 1992, que regula tres sistemas de actuacin: compensacin, cooperacin y expropiacin. En el sistema de compensacin, la Administracin se limita a una asistencia vigilante y arbitral de la actividad de los particulares, que ejecutan el Plan bajo su responsabilidad y a su costa. En el sistema de cooperacin el protagonismo de la ejecucin pasa a la Administracin, que lleva a cabo las obras necesarias bajo su responsabilidad y con cargo a los propietarios. Los propietarios aportan terrenos y capital para financiar las obras, recibiendo solares urbanizables en proporcin a los terrenos aportados. En el sistema de expropiacin el protagonismo y la responsabilidad de la ejecucin son asumidos ntegramente por la Administracin, asumiendo los propietarios el papel pasivo de expropiados. Las obras de urbanizacin quedan en propiedad de la Administracin. Los propietarios son compensados con justiprecios urbansticos. La eleccin entre los diferentes sistemas se deja en principio en manos de la Administracin, lo que siempre supona optar dentro del suelo urbanizable por el sistema de compensacin. La reforma de 1975 da preferencia a los propietarios privados, imponiendo los sistemas de compensacin y cooperacin. El Texto refundido de 1992 reconoce a la Administracin la potestad de escoger discrecionalmente, pero de nuevo el sistema es corregido por la Ley de Rgimen del Suelo y Valoracin, Ley 6/1998, que asigna la tarea y el beneficio de la transformacin urbanstica del suelo urbano programado o delimitado a los propietarios. La Ley impone, frente a la gestin directa, el principio del concesionario interpuesto o gestin indirecta. 2. CONDICIONES PREVIAS A LA EJECUCIN DEL PLANEAMIENTO La ejecucin del planeamiento requiere, en primer lugar que se haya aprobado el tipo de Plan que para cada clase de suelo ultime el proceso de determinacin urbanstica. a) En suelo urbano es suficiente la aprobacin del planeamiento general si contiene su ordenacin detallada. En su defecto, se requiere la aprobacin del Plan Especial de Reforma Interior o Estudio de Detalle. b) En suelo urbanizable se requiere para el delimitado la aprobacin del Plan Parcial del sector, o de Programas de Actuacin Urbanstica y de los correspondientes Planes Parciales. Para la ejecucin del planeamiento es preciso, en segundo lugar, la previa delimitacin de unidades de ejecucin dentro de cada rea. La delimitacin de las unidades de ejecucin puede llevarse a cabo en los Planes de ordenacin o acordarse, de oficio o a peticin de los particulares interesados, por el Ayuntamiento.

3. EL SISTEMA DE COMPENSACIN Los propietarios aportan los terrenos de cesin obligatoria, realizan a su costa la urbanizacin y se constituyen en Junta de Compensacin, que no es necesaria cuando los terrenos pertenecen a un solo titular y esta situacin se mantenga mientras duren las obras de urbanizacin. Las Juntas de Compensacin ostentan personalidad y plena capacidad jurdica para el cumplimiento de sus fines. Los documentos formales legitimadores de las Juntas de Compensacin son los Estatutos y Bases de Actuacin. Su formulacin y aprobacin requiere que los propietarios que representen al menos el 60% de la superficie total de la unidad de ejecucin presenten a la Administracin los correspondientes proyectos, debiendo sta dictar la aprobacin inicial dentro de los 3 meses siguientes, previa audiencia del resto de propietarios, que pueden pedir su incorporacin en el plazo de 1 mes, transcurrido el cual sus fincas se expropiarn, actuando la Junta de Compensacin como beneficiaria. A las Juntas de Compensacin corresponde repartir las cargas y beneficios entre los propietarios en proporcin a su aportacin. El Proyecto de Compensacin elaborado a partir de efectivamente la distribucin de beneficios y cargas. Debe audiencia de todos los propietarios, y por la mayora de sus de las cuotas de participacin, tras lo que se somete Administracin actuante. las Bases de Actuacin realiza ser aprobado por la Junta, previa miembros que representen los 2/3 a la aprobacin definitiva de la

La Ley del Suelo prev la incorporacin a las Juntas de Compensacin de una empresa urbanizadora, para decidir anticipadamente quin ha de encargarse de las obras. 4. CORRECIONES AL SISTEMA DE COMPENSACIN. LA COMPENSACIN FORZOSA El protagonismo de los propietarios a travs del sistema de compensacin es el causante fundamental del retraso de los procesos de urbanizacin, favorecedor de la especulacin inmobiliaria. La Ley navarra de 8 de junio de 1989 configura una variante, la compensacin forzosa, que se impone cuando la solicita una cifra menor de propietarios de terrenos enclavados en la unidad de ejecucin, bastando que representen al menos el 25% de la superficie total. Tambin se impone cuando lo decida la Administracin ante el retraso de los propietarios en presentar el proyecto de Estatutos, la constitucin de la Junta de Compensacin o la entrega del proyecto de reparcelacin. El plazo de iniciacin de la compensacin forzosa se notifica a los propietarios afectados para que en el plazo de 15 das, prorrogable por otro plazo igual, manifiesten su voluntad de incorporarse o no a la gestin. Faculta a la Administracin para ocupar los terrenos afectados, traspasando las funciones de gobierno y administracin a una Comisin Gestora con las mismas facultades que las Juntas de Compensacin, si bien la mitad de sus miembros son nombrados por la Administracin, y a la que se faculta para concertar crditos dando en garanta los terrenos afectados a la unidad de actuacin. Est tambin habilitada para acordar por mayora absoluta un programa de construccin, respetando el derecho de los propietarios a edificar en las parcelas que les correspondan en proporcin a sus aportaciones. La seleccin de la empresa urbanizadora se realiza por concurso pblico, sin que dicha empresa adquiera necesariamente la condicin de miembro de la Junta Gestora.

Terminada la obra urbanizadora y cubierta la diferencia entre costos reales y previstos, los terrenos que no hayan sido objeto de cesin obligatoria o enajenacin se adjudicarn a los propietarios integrados en la gestin en proporcin a su aportacin inicial y contribucin a los gastos, adjudicando el resto entre los propietarios no integrados en proporcin a sus aportaciones de terrenos. La Comisin Gestora puede acordar por mayora absoluta la enajenacin, por subasta pblica, de los terrenos resultantes, una vez hecha la adjudicacin a los propietarios integrados en la gestin, abonando el saldo resultante a los propietarios no integrados en proporcin a su participacin en la unidad. En el supuesto de estimarse recursos contra los acuerdos de la Comisin Gestora que lesionen derechos econmicos, sta podr acordar la compensacin de los mismos sin modificar las adjudicaciones de terrenos. 5. SISTEMA DE COOPERACIN Los propietarios aportan el suelo de cesin obligatoria y la Administracin gestiona las obras con cargo a los mismos. Los solares resultantes quedan para los propietarios aportantes de los terrenos, que son los nicos beneficiarios de todo el proceso urbanizador. En este sistema, la Administracin asume la responsabilidad directa del proceso de ejecucin, actuando como mandatario o fideicomisario de los propietarios de los terrenos. Los propietarios colaboran con la Administracin a travs de las asociaciones administrativas de cooperacin de pertenencia voluntaria, no pudiendo constituirse ms de una en cada unidad de ejecucin. Las normas o estatutos sern sometidos a la aprobacin de la Administracin y se inscriben en el Registro de Entidades Urbansticas Colaboradoras. En cuanto a sus funciones, se limitan a ofrecer a la Administracin sugerencias referentes a la ejecucin del Plan en la unidad de ejecucin, auxiliarla en la vigilancia de la ejecucin de las obras, colaborar en el cobro de las cuotas de la urbanizacin y otras parecidas de poca entidad, aunque puede llegar, si la Administracin quisiera, a promover empresas mixtas para la ejecucin de obras de urbanizacin en la unidad de ejecucin. La cooperacin requiere dos operaciones: distribucin equitativa de los beneficios y cargas entre los propietarios de la unidad de ejecucin; ejecucin de las obras, que compete a la Administracin actuante. El importe de las obras se carga a los propietarios en proporcin al valor de las fincas que se les adjudiquen en la reparcelacin, o si no tiene lugar la reparcelacin por innecesaria, en relacin al aprovechamiento urbanstico de sus parcelas. Los dems gastos de la urbanizacin se distribuyen entre los propietarios en proporcin a la superficie de sus terrenos. En cuanto a la forma de pago, la Administracin puede exigir cantidades a cuenta, que no podrn exceder del importe de las inversiones previstas para los 6 meses siguientes. Tambin se puede convenir con los propietarios un aplazamiento en el pago. 6. LA REPARCELACIN Mediante la reparcelacin se agrupan las fincas comprendidas en la unidad de ejecucin para su nueva divisin ajustada al planeamiento, con adjudicacin de las parcelas resultantes a los interesados en proporcin a sus respectivos derechos y con el objeto de distribuir justamente los beneficios y cargas de la ordenacin urbanstica, regularizar la configuracin de las fincas y situar su aprovechamiento en zonas aptas para la edificacin con arreglo al planeamiento. La articulacin de la justa distribucin a travs de la reparcelacin no es necesaria ni en el sistema de compensacin (donde se crea una propiedad proindivisa de cuotas sobre todos los

terrenos en proporcin a la aportacin de cada propietario) ni en el de expropiacin (en que todos los terrenos pasan a propiedad de la Administracin). La exigencia de la reparcelacin, cuando sea necesaria, se refuerza con la prohibicin de conceder licencias de edificacin hasta que sea firme en va administrativa el acuerdo aprobatorio de la reparcelacin de la unidad de ejecucin. Se trata de una exigencia elemental, porque hasta ese momento la situacin jurdica de la titularidad del suelo no se ajusta al Plan. El expediente de reparcelacin se inicia al aprobarse la delimitacin de la unidad de ejecucin, salvo que la reparcelacin se haya tramitado y aprobado conjuntamente con la propia delimitacin, y lleva consigo, sin necesidad de declaracin expresa, la suspensin del otorgamiento de licencias de parcelacin y edificacin en el mbito de la unidad de ejecucin hasta que sea firme en va administrativa el acuerdo aprobatorio de la reparcelacin. Dentro de los tres meses siguientes a la aprobacin de la delimitacin de una unidad de ejecucin debe formularse el Proyecto de reparcelacin por los 2/3 de los propietarios interesados que representen como mnimo el 80% de la superficie reparcelable, bien por la entidad local o urbanstica actuante, de oficio o a instancia de alguno de los propietarios afectados, cuando estos no hubieran hecho uso de su derecho o no hubieran subsanado dentro del plazo que se les marcare los defectos que se hubieren apreciado en el proyecto formulado. El Proyecto de reparcelacin deber ofrecer un resultado proporcional a la superficie de las parcelas aportadas salvo que los propietarios, por unanimidad, hayan adoptado un criterio distinto. Para la determinacin del valor de las parcelas resultantes se considerar el bsico de repercusin en el polgono fiscal, siempre que su fijacin se hubiera hecho con base en el Plan de ejecucin. En otro casos, se valorarn de acuerdo con el aprovechamiento real, con aplicacin, en su caso, de los coeficientes de ponderacin. Las plantaciones, obras, edificaciones, instalaciones y mejoras que no puedan conservarse se valorarn con independencia del suelo y su importe se satisfar al propietario interesado con cargo al proyecto en concepto de gastos de urbanizacin. Las obras de urbanizacin no contrarias al planeamiento vigente que resulten tiles para la ejecucin del nuevo Plan sern consideradas igualmente como obras de urbanizacin con cargo al proyecto, satisfacindose su importe al titular del terreno sobre el que se hubiere efectuado. La superficie susceptible de aprovechamiento privado de la unidad de ejecucin no afecta a uso dotacional pblico ser adjudicada entre los propietarios afectados, en proporcin a sus respectivos derechos en la reparcelacin. Se procurar que las fincas adjudicadas estn prximas a las antiguas propiedades de los mismos titulares, sin que en ningn caso puedan adjudicarse como fincas independientes superficies inferiores a la parcela mnima edificable, o que no renan la configuracin y caractersticas adecuadas paras su edificacin conforme al planeamiento. Las compensaciones econmicas que en su caso procedan se fijarn atendiendo al precio medio de venta de las parcelas resultantes, sin incluir los costes de urbanizacin. Una vez formulado el proyecto de reparcelacin el Ayuntamiento lo aprueba inicialmente en el plazo establecido, y transcurrido el mismo sin que recaiga acuerdo, la Comunidad Autnoma actuar por subrogacin cuando lo soliciten los interesados. Con anterioridad a la aprobacin definitiva el proyecto deber someterse a informacin pblica durante un mes, con citacin personal a los interesados. El proyecto se entender aprobado si transcurrieran tres meses desde que hubiera finalizado el trmite de informacin pblica ante el Ayuntamiento o la Comunidad Autnoma sin que se hubiera comunicado resolucin expresa sobre tal aprobacin. El acuerdo aprobatorio de reparcelacin, impugnable en la va administrativa y contenciosoadministrativa, supone la transmisin a la Administracin correspondiente, en pleno dominio y libre de cargas, de todos los terrenos de cesin obligatoria para su incorporacin al patrimonio

del suelo o su afectacin a los usos previstos en el planeamiento, la subrogacin, con plena eficacia real, de las antiguas por las nuevas parcelas, as como la afectacin real de las parcelas adjudicadas al cumplimiento de las cargas y pago de los gastos inherentes al sistema de actuacin, procedindose a su inscripcin en el Registro de la Propiedad. La inscripcin de los ttulos de reparcelacin puede llevarse a cabo mediante la cancelacin directa de las inscripciones y dems asientos vigentes de las fincas originarias, con referencia al folio registral de las fincas resultantes del proyecto, o por agrupacin previa de la totalidad de la superficie comprendida en la unidad de ejecucin y su divisin en todas y cada una de las fincas resultantes de las operaciones de reparcelacin o compensacin. Las adjudicaciones de terrenos a que d lugar la reparcelacin, cuando se efecten a favor de propietarios comprendidos en la correspondiente unidad de ejecucin y en proporcin de sus respectivos derechos, estn exentas del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurdicos Documentados, y no tendrn la consideracin de transmisiones de dominio a los efectos de exaccin del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana. 7. LA EXPROPIACIN FORZOSA COMO SISTEMA DE EJECUCIN DEL PLANEAMIENTO En la expropiacin, la Administracin actuante asume el protagonismo exclusivo del proceso, imputndosele el riesgo econmico, prdidas y ganancias, de la operacin. La expropiacin se aplica por unidades de ejecucin completas, y abarca todos los bienes y derechos comprendidos en las mismas (excepcionalmente, los rganos expropiantes pueden liberar de la expropiacin determinados bienes). La necesidad de ocupacin de los bienes y derechos va implcita en los Planes de Ordenacin Urbana y en las delimitaciones de unidades de ejecucin. La delimitacin de unidades de ejecucin deber acompaarse de una relacin de propietarios y de una descripcin de los bienes o derechos afectados, redactadas de conformidad con lo dispuesto en la Ley de Expropiacin Forzosa (art. 171.2 del Texto refundido de 1992). Una vez delimitada la unidad de ejecucin, la Administracin puede elegir entre realizar la expropiacin individualmente, o utilizar la modalidad de la tasacin conjunta, procedimiento en el cual el justiprecio de todas las fincas se determina en un procedimiento nico, cuya instruccin corresponde a la Administracin actuante, que proceder a la fijacin de precios segn la calificacin urbanstica del suelo, hojas de justiprecio individualizado de cada finca y hojas de justiprecio correspondientes a otras indemnizaciones y, en segundo lugar, a la exposicin pblica tanto del proyecto de expropiacin como a la notificacin individual a los afectados de los criterios de valoracin y hojas de aprecio de sus fincas para que puedan formular alegaciones. Seguidamente, el rgano autonmico competente dicta resolucin, que debe notificarse a los interesados. Si en el plazo establecido los expropiados no formulan oposicin se entender aceptado el justiprecio, y si formulan oposicin, se da traslado del expediente y hoja de aprecio impugnada al Jurado de Expropiacin Forzosa. La resolucin del expediente de tasacin conjunta por el rgano autonmico supone la declaracin de urgencia, y el pago o depsito del justiprecio permite la ocupacin inmediata de los terrenos. El pago o depsito del importe de la valoracin habilita para proceder a la ocupacin de la finca. En esta modalidad de expropiacin, mediante acuerdo con el expropiado, se permite el pago por adjudicacin de terrenos de valor equivalente. Por otra parte, se puede liberar la expropiacin a favor de los propietarios que se comprometan a colaborar en la ejecucin del proyecto.

8. EL URBANISMO EMPRESARIAL EN LA EJECUCIN DEL PLANEAMIENTO. LA CONCESIN Y SUS VARIANTES La concesin administrativa mediante la que un particular se subroga en las funciones y el riesgo de la obra urbanizadora en lugar de la Administracin tiene un importante papel. Se trata de la concesin de una funcin pblica, fundamentalmente la ablativa, que permite privar a los propietarios de sus terrenos. En unos casos la concesin acta como en su modalidad de privacin de la propiedad mediante un justiprecio y eliminacin del proceso urbanizador de los propietarios expropiados, y en otros, tiene por objeto privar a los propietarios y trasladar al concesionario la gestin urbanstica. El concesionario se impone a los propietarios como un socio industrial forzoso que lleva la gestin del proceso urbanizador, repartindose con los propietarios los solares edificables resultantes de la obra. A) La concesin expropiatoria Constituye una alternativa a la gestin directa por la Administracin. La concesin se hace por concurso, lo que permite un mayor margen de discrecionalidad para la Administracin. En cuanto a las bases del concurso, especificarn: a) plan cuya ejecucin se concede y polgono o unidad de actuacin a que afecta; b) obras e instalaciones a efectuar por el concesionario, expresando las que se transfieren a la Administracin y las que no; c) obras e instalaciones de la Administracin cuyo uso temporal se entrega al concesionario; d) plazo de ejecucin de las obras y de explotacin de los servicios pblicos, sin que pueda exceder de 30 aos; e) situacin de la Administracin y del concesionario durante el plazo de concesin, con especificacin de las facultades de vigilancia que corresponden a la Administracin; f) determinacin de los factores a tener en cuenta para la fijacin de los precios de venta de los solares resultantes, reservas para edificios y servicios pblicos, asistenciales y sociales, reservas para viviendas de proteccin oficial y para cesin de terrenos en rgimen de derecho de superficie; g) clase, cuanta, plazos y forma de entrega de las obras ejecutadas por el concesionario, as como de las participaciones en metlico o en terrenos edificables que correspondan a la Administracin concedente; h) canon de concesin; i) deberes de conservacin hasta su entrega, y de mantenimiento y conservacin de los servicios hasta la terminacin del plazo de concesin; j) relaciones entre el concesionario y los propietarios de terrenos en el mbito de la ejecucin del Plan y entre aqul y los adquirentes de solares edificables; k) sanciones por incumplimiento y demoras; l) casos de resolucin y caducidad y sus consecuencias; m) garanta de la concesin a cargo del concesionario, que no podr ser inferior al 3% del importe total de las obras de ejecucin; n) las dems circunstancias que se deduzcan de la legislacin general de contratos del Estado y de la de rgimen local. B) La concesin de programas de actuacin urbanstica Tambin en la ejecucin de los Programas de Actuacin Urbanstica cabe la gestin indirecta por concesin. Las bases del concurso son redactadas y aprobadas por la Entidad local convocante, y en ellas se sealan las zonas aptas para la localizacin de las actuaciones, la magnitud de las superficies urbanizables, las exigencias mnimas de planeamiento en relacin con las determinaciones y criterios establecidos por el Plan General, con sealamiento de los usos generales a que se destine la actuacin, las determinaciones sobre programacin previstas en la Ley del Suelo, las garantas y sanciones en caso de incumplimiento, y las dems circunstancias. En las bases se concretarn tambin las obligaciones de los adjudicatarios respecto de la ejecucin del programa. El incumplimiento de sus obligaciones por el adjudicatario faculta a la Administracin para la resolucin del convenio y para declarar la caducidad del Programa de Actuacin Urbanstica respecto de la parte pendiente de ejecucin. C) La concesin del sistema de compensacin

Se trata de una forma de gestin indirecta de un sistema privado de ejecucin, del que se eliminan los inconvenientes de la autogestin. La adjudicacin de la concesin se hace por concurso en el que se especificarn las obligaciones asumidas por el urbanizador, las relativas a la formulacin de los proyectos de urbanizacin, reparcelacin y realizacin de las obras de edificacin, memoria de calidades, caractersticas bsicas y precios mximos y mnimos. D) El agente urbanizador Se encarga de formular propuestas, aunar voluntades, de hacerse cargo, mediante una tcnica concesional de la transformacin de los suelos en un escenario de mercado competitivo. Es un agente pblico responsable de ejecutar la actuacin integrada. Esta responsabilidad puede ser asumida por la propia Administracin o, mediante gestin indirecta, adjudicarse a un particular seleccionado como urbanizador. El urbanizador asume el coste de las inversiones, instalaciones, obras y compensaciones necesarias. Si el Proyecto de Urbanizacin no es aprobado junto con el Programa, el corresponde al urbanizador redactarlo, incluyendo los compromisos que asume expresamente y los que asume la Administracin para financiar determinadas infraestructuras de apoyo que considere de inters general prioritario. Las relaciones entre el urbanizador y los propietarios afectados se ajustan a las siguientes bases: a) el urbanizador debe soportar los costes de la urbanizacin en la medida en que le sean compensados, retribuyndole en terrenos edificables o en metlico por los propietarios de terrenos edificables resultantes de la actuacin; b) los propietarios afectados pueden cooperar aportando su primitivo terreno sin urbanizar y recibiendo a cambio, y proporcionalmente, parcelas edificables urbanizadas libres de cargas, descontada la retribucin del urbanizador o con abono en metlico, y como retribucin a favor de ste su cuota parte de las cargas de la urbanizacin, garantizando esta deuda. Los propietarios que expresamente declinen cooperar, pueden renunciar a ello si piden la expropiacin y pago segn su valor inicial o el que corresponda conforme a la legislacin estatal a la condicin de suelo urbanizable no programado (ahora delimitado). En cuanto a las relaciones del urbanizador con la Administracin, sta ejercer las potestades pblicas cuando resulte necesario para desarrollar la actuacin, en todo caso a propuesta del urbanizador, que redactar los proyectos tcnicos, financiando los gastos que ello conlleve. El incumplimiento del plazo de ejecucin o de sus otros compromisos puede ser objeto de las penas contractuales previstas en el propio Programa, y ser privado de su condicin de urbanizador. Los agentes urbanizadores tienen derecho a que se les compense por la revocacin anticipada del programa o cuando el inadecuado ejercicio de sus potestades pblicas por la Administracin actuante impida el normal desarrollo de la actuacin. Cuando decisiones pblicas alteren el desarrollo de una actuacin integrada variando las previsiones del Programa se arbitrarn las compensaciones econmicas que procedan para restaurar el equilibrio econmico de la actuacin a favor de la Administracin o del adjudicatario. Cuando estas alteraciones afecten en ms de un 20% el coste de los compromisos y las obligaciones asumidas por el adjudicatario, se resolver la adjudicacin, salvo que por el estado de desarrollo de la actuacin se lesionen los intereses pblicos o que, para la mejor satisfaccin de stos, se alcance acuerdo entre las partes afectadas que permita proseguir la actuacin. E) Las sociedades de economa mixta con propietarios de suelo Las sociedades de economa mixta, de capital pblico y privado, ya estaban previstas en la legislacin local (Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 1955), y el Reglamento de Gestin Urbanstica seal esta frmula como operativa para la gestin del planeamiento (art. 21 del Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto), pero sin alterar la

regulacin bsica del rgimen local, por lo que su constitucin se ajustaba a la regla fundamental de adjudicar el capital privado a travs de procedimientos pblicos competitivos, reglas de publicidad y concurrencia (art. 206 del Reglamento de Contratos del Estado), un trmite que impeda poner directamente de acuerdo al municipio y propietarios del suelo. Pero ahora, asistimos desde la reforma de la Ley del Suelo de 1990 y desde la legislacin autonmica, a una derogacin de la regla de la publicidad y la concurrencia para que la sociedad de economa mixta sirva como frmula organizativa especialmente apta para el encuentro de los intereses municipales y de los propietarios. Ahora la regla es que la Administracin podr ofrecer la suscripcin de una parte del capital de la sociedad a constituir a todos los propietarios afectados sin licitacin; la distribucin de dicha parte del capital entre los propietarios que aceptasen participar en la Sociedad se har en proporcin a la superficie de los terrenos (art. 147 del Texto refundido de la Ley del Suelo de 1992, que sigue la legislacin autonmica. Art. 108 de la Ley de la Rioja 10/1998).

TEMA XXIII. INTERVENCIN ADMINISTRATIVA SOBRE LAS CONSTRUCCIONES. LA DISCIPLINA URBANSTICA

1. LOS DEBERES DE EDIFICAR, CONSERVAR Y DEMOLER A) El deber de edificar La Ley de Expropiacin Forzosa de 1879 obligaba a los adquirentes de solares producidos en la ejecucin de un Plan de ensanche o reforma interior a edificar en el plazo sealado en el Plan. Se prohiban las prrrogas, las dispensas o perdones de ninguna de las condiciones de su edificacin. La Ley del Suelo de 1956 y su posterior Reforma de 1975 impusieron a los propietarios de terrenos que tuvieran la condicin de solares la obligacin de edificarlos dentro del plazo fijado al efecto en el Plan o Programa de Actuacin Urbanstica o, en su defecto, el de dos o tres aos. Cumplidos los plazos sin que la obligacin se haya cumplido, el terreno se inscriba en el Registro en situacin de expropiable. La reforma de 1990 enfatiza el lmite del deber de edificar. Si la licencia de construccin no se solicita y obtiene en los plazos establecidos en los Planes (un ao desde la adquisicin del derecho al aprovechamiento urbanstico en defecto de previsin expresa en el Plan), el derecho edificar que la licencia otorga se extingue y el terreno es objeto de expropiacin o venta forzosa con reduccin del aprovechamiento al 50%. Lo mismo ocurre si por el titular de la licencia se incumplen los plazos de iniciacin, interrupcin mxima y finalizacin de las obras establecidas por aqulla. En la actualidad, la norma bsica que impone el deber de edificar es la Ley de Rgimen Jurdico del Suelo y Valoraciones, Ley 6/1988. B) El deber de conservar en condiciones de seguridad y salubridad Sobre el deber de conservar, la legislacin estatal ha venido prescribiendo que los propietarios de terrenos, urbanizaciones de iniciativa particular y edificaciones debern mantenerlos en las condiciones de seguridad, salubridad y ornato pblico. La Ley 6/1998 reitera esta obligacin y sujeta a los terrenos al cumplimiento de las normas sobre proteccin del medio ambiente y de los patrimonios arquitectnicos y arqueolgicos y sobre rehabilitacin urbana, habilitando a los

Ayuntamientos y dems organismos competentes para que ordenen de oficio o a instancia de interesado la ejecucin de las obras necesarias. La determinacin del contenido concreto del deber de conservacin corresponde normalmente a las Ordenanzas municipales. En cuanto al pago de los costes, la Ley 6/1998 se remite a la legislacin aplicable (la legislacin autonmica). El criterio de reparto hasta ahora aplicable consista en cargar el coste de la obra a los propietarios si las obras se entenda contenidas en el lmite del deber de conservacin, y con cargo a los fondos de la entidad que lo ordene cuando lo rebasare para obtener mejoras de inters general. El deber de conservar se materializa a travs de rdenes de hacer y se compatibiliza con el derecho de todo propietario a demoler lo edificado, si bien contando con licencia, derecho que en ocasiones se transforma en una accin de terceros para exigir el derribo, y en otros casos deviene en un mayor y ms exigente deber de conservacin. C) Accin de demolicin y expediente de declaracin de ruina La base privatstica de la accin de ruina se encuentra en el Cdigo Civil: si un edificio, pared, columna o cualquier otra construccin amenazare ruina, el propietario estar obligado a su demolicin o a ejecutar las obras necesarias para evitar su cada. Una accin que habr de ejercitar ante el juez civil a travs de una accin declarativa o interdictal (art. 389). La regulacin administrativa se recoge en el Texto refundido de la Ley del Suelo de 1992 vigente en la mayora de las Comunidades Autnomas. La declaracin de ruina, en la mayora de las ocasiones, es solicitada por el mismo propietario para beneficiarse de la extincin anticipada de los contratos de arrendamiento sobre el inmueble y de la posibilidad de edificar nuevamente con un mayor aprovechamiento del suelo. La declaracin de ruina debe decretarse cuando el coste de las obras necesarias sea superior al 40% del valor actual del edificio o plantas afectadas, excluido el valor del terreno, cuando el edificio presente un agotamiento generalizado de sus elementos estructurales o fundamentales y cuando se requiera la realizacin de obras que no pudieran ser autorizadas al encontrarse el edificio en situacin de fuera de ordenacin, en que no est permitido realizar obras de consolidacin. En el expediente contradictorio lo fundamental es la actividad probatoria. D) Deber de conservacin y patrimonio histrico artstico El derecho a demoler puede convertirse en un deber de conservacin especialmente intenso cuando se trata de edificios singulares. La Administracin puede ordenar, por motivos de inters turstico o esttico, la ejecucin de obras de conservacin y de reforma en fachadas o espacios visibles desde la va pblica, sin que estn incluidas en Plan alguno de ordenacin, obras que se ejecutarn a costa de los propietarios si se contuvieran en el lmite del deber de conservacin que les corresponde y con cargo a fondos de la entidad que lo ordene cuando lo rebase para obtener mejoras de inters general. Si se trata de bienes incluidos en Catlogos, los propietarios podrn recabar, para conservarlos, la cooperacin de las Administraciones competentes. A la legislacin urbanstica se superpone la Ley del Patrimonio Histrico Espaol, de 25 de junio de 1985, que ha arbitrado para la proteccin de los monumentos y conjuntos histricos una declaracin especial, la de bienes de inters cultural, que va seguida de la inscripcin de los bienes en un Registro General dependiente de la Administracin del Estado. A partir de la declaracin de bien cultural se exige autorizacin de los organismos estatales y autonmicos

competentes para la realizacin de cualquier obra en los inmuebles afectados; se prohbe la colocacin en los mismos de publicidad comercial y de cualquier clase de cables, antenas y conducciones; se subordina a que no se pongan en peligro los valores que aconsejan su conservacin, sometindose todo cambio de uso a autorizacin administrativa. Para asegurar la coordinacin entre las autoridades urbansticas y culturales la Ley de 1985 prescribe que la declaracin de un conjunto histrico como bien de inters cultural obliga al municipio a redactar un Plan Especial de proteccin del rea afectada u otro instrumento de planeamiento equivalente. La aprobacin requiere el informe favorable de la Administracin cultural, es obligatoria y no podr excusarse en la preexistencia de otro planeamiento contradictorio con la proteccin ni en la inexistencia de planeamiento general. A partir de su aprobacin definitiva slo los Ayuntamientos interesados sern competentes para autorizar directamente las obras que desarrollen el planeamiento aprobado y que afecten nicamente a inmuebles que no sean monumentos, ni jardines histricos, ni estn comprendidos en su entorno. La tcnica del Plan Especial no se ha establecido para los monumentos y su entorno, a pesar de que el art. 18 de la Ley de Patrimonio reconoce explcitamente que un inmueble declarado Bien de Inters Cultural es inseparable de su entorno y a pesar de que, de acuerdo con esa declaracin, se exige autorizacin expresa de las autoridades competentes para realizar obras en ese entorno, prohibiendo formalmente toda construccin que altere el carcter de los inmuebles...o perturbe su contemplacin (art. 19). Frente al derribo de edificios con valor histrico o artstico se arbitran una serie de cautelas. Una es la exigencia de la licencia de obras con carcter general para cualquier obra. El derecho a la demolicin de un edificio que incorpora valores culturales queda anulado por dicha circunstancia y el derribo puede ser suspendido por las autoridades competentes en materia de patrimonio histrico en cualquier momento, antes incluso de la declaracin de inters cultural. La suspensin tiene carcter cultural y una duracin limitada a 30 das, plazo en que la Administracin puede acordar la incoacin del expediente de declaracin. La Ley de 1985 arbitra una fuente de financiacin de las ayudas y subvenciones necesarias mediante la afectacin a estos fines del 1% del presupuesto de toda obra pblica total o parcialmente financiada por el Estado, salvo las inferiores a 100 millones de pesetas y las de seguridad y defensa. 2. EL CONTROL DE LA EDIFICACIN. LA LICENCIA DE OBRAS Para evitar que el uso del suelo contradiga el planeamiento se establece un sistema de control preventivo que gira en torno a la licencia de obras para todos los actos de transformacin material de los terrenos, conjugado con la potestad sancionadora urbanstica. Esta materia es actualmente de competencia autonmica. A) Naturaleza jurdica y rgimen general La licencia urbanstica es un acto de autorizacin, previa comprobacin de que la obra de urbanizacin se sujeta al ordenamiento y a las prescripciones de los Planes. El derecho a edificar, en opinin del Texto refundido de 1992, se adquiere con el derecho al aprovechamiento urbanstico a partir del momento en que se cumplen en plazo los deberes legales. Ese derecho no puede ser ejercitado sin la previa licencia.

La licencia de obras es una autorizacin puntual, construccin por construccin, que se agota una vez realizada la edificacin. La licencia no da ni quita derechos, sino que se limita a permitir a quien ya tuviera esos derechos su libre ejercicio. Es lcita la denegacin de las licencias cuando resulte probado que los terrenos son de dominio pblico, o existan dudas razonables sobre la titularidad privada. La licencia se otorga con abstraccin de las circunstancias personales del solicitante. El dato fundamental de la licencia urbanstica es su carcter reglado. Las normas y los planes invocados para otorgar o denegar la licencia deben ser los vigentes y publicados cuando se otorga o deniega. Es incompatible con ese carcter reglado someter el otorgamiento de la licencia a gravmenes del tipo de cesin de terrenos o de pago de indemnizaciones o contribuciones especiales. Pero es posible imponer una conditio iuris. B) mbito y clases de licencias El Texto refundido de 1992 sujeta a licencia todo acto de edificacin, y aade: estarn sujetos los actos de uso del suelo y del subsuelo, tales como las parcelaciones urbanas, los movimientos de tierra, las obras de nueva planta, modificacin de estructura o aspecto exterior de las edificaciones existentes, la primera utilizacin de los edificios y la modificacin del uso de los mismos, la demolicin de construcciones, la colocacin de carteles de propaganda visibles desde la va pblica y los dems actos que sealaren los Planes (art. 242). No excluye el deber de obtener licencia de construccin el hecho de que la actividad est sujeta a licencia de apertura, pues ambas licencias son independientes. Pero la licencia de apertura es requisito previo para otorgar la licencia de obras. Destaca por su importancia la licencia de parcelacin de terrenos, que consiste en la divisin simultnea o sucesiva de terrenos en dos o ms lotes cuando pueda dar lugar a la constitucin de un ncleo de poblacin (art. 257.1 del Texto refundido de 1992). La parcelacin ha de sujetarse a lo dispuesto en los arts. 43 a 48 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario de 12 de enero de 1973 (art. 16 del Texto refundido de 1992), que precisan las dimensiones mnimas de las fincas a efectos de su cultivo. En suelo urbano la parcelacin se condiciona a que exista Plan General, y en el urbanizable programado a que haya sido aprobado previamente el Plan Parcial del sector correspondiente. Por debajo de las dimensiones mnimas establecidas en la legislacin agraria o en el Plan las parcelas son indivisibles. Tambin son indivisibles aquellas parcelas cuyas dimensiones sean menores que el doble de la superficie determinada como mnima en el Plan, salvo que el exceso sobre el mnimo se segregue con el fin de agruparlo a otra parcela colindante, as como aquellas otras que, siendo edificables en una proporcin de volumen en relacin con su rea, hubieren agotado el volumen correspondiente a toda su superficie. Se obliga a Notarios y Registradores de la Propiedad a exigir, para autorizar e inscribir escrituras de divisin de terrenos, que se acredite el otorgamiento de la licencia, y que en el momento de autorizar o inscribir escrituras de declaracin de obra nueva, terminada o en construccin, requieran la aportacin de la preceptiva licencia de construccin y de un certificado expedido por tcnico competente de que la obra realizada o en curso se ajusta al proyecto para el que se otorg la licencia, documentos que debern testimoniarse en las correspondientes escrituras. Para derruir los edificado se precisa licencia de demolicin o derribo, que es independiente de la licencia de construccin de un nuevo edificio en el mismo solar. Con la licencia de demolicin se protegen los intereses urbansticos y los de los arrendatarios de los inmuebles del edificio que

se pretende derruir. As, en el caso de que existan derechos de arrendamiento sobre la finca, la licencia de demolicin requiere la previa autorizacin del Gobernador civil, que slo se otorgar si el arrendador contrae por escrito compromiso de reedificar en el plazo fijado, y de construir en la nueva finca 1/3 ms de viviendas, o si la antigua no tuviere ms que locales de negocio, una o ms viviendas susceptibles de ser utilizadas con independencia de los locales. Los terrenos de dominio pblico no estn exentos de licencia de obras para la edificacin en los mismos. Sin embargo, se establece una distincin entre ordenacin del territorio y urbanismo, en virtud de la que se considera que las obras pblicas, por afectar a la ordenacin del territorio y no al urbanismo, estn exentas de licencia municipal. C) Competencia y procedimiento: el silencio positivo En principio, la competencia para el otorgamiento de licencias es municipal, de acuerdo con la Ley de Rgimen Local de 2 de abril de 1985, que atribuye al Alcalde la facultad para el otorgamiento de licencias. Para la construccin en suelo no urbanizable o urbanizable de edificaciones o instalaciones de utilidad pblica o inters social que deban emplazarse en el medio rural o de edificios destinados a vivienda familiar en lugares en los que no exista posibilidad de formacin de un ncleo de poblacin, la autorizacin podr ser otorgada por la autoridad autonmica, previo informe del Ayuntamiento e informacin pblica durante 15 das. La autorizacin no excluye la ulterior licencia municipal, que sigue siendo necesaria. El procedimiento de otorgamiento de licencia se inicia con la instancia del peticionario acompaada del proyecto de construccin visado por el Colegio de Arquitectos. El Reglamento de Disciplina Urbanstica configur el visado colegial como un informe preceptivo pero no vinculante sobre la conformidad o disconformidad del proyecto tcnico con la normativa urbanstica aplicable, sujetando su emisin a la regla del silencio positivo, entendindose otorgada si no se produce decisin expresa en el plazo de 20 das desde la entrada del proyecto en el Colegio. La denegacin del visado por razones urbansticas no impide el otorgamiento de la licencia por el Ayuntamiento. En el Principado de Asturias, la Ley 3/1987, de 8 de abril, suprime el visado. Si la solicitud de licencia o el proyecto tcnico ya visado no renen los requisitos debidos, la Administracin requerir al interesado para que en un plazo de 10 das subsane la falta, con la expresa advertencia de que si no lo hiciera, se le tendr por desistido de la peticin, que se archivar sin ms trmites. En la actualidad rige, a efectos del silencio, la Ley del Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn de 26 de noviembre de 1992, directamente aplicable a las Administraciones locales, que establece que el silencio en materia de licencias debe entenderse siempre positivo (art. 43.2.b). Pero para acreditar la produccin del silencio hay que dirigirse de nuevo a la Administracin y solicitar una certificacin que obligatoriamente debe expedir en el plazo de 20 das desde la solicitud. Si no se expide la certificacin ni se dicta resolucin expresa en dicho plazo, el silencio podr acreditarse mediante la exhibicin de la peticin de certificacin. Obtenida la licencia, el particular queda facultado para la realizacin de la obra. La licencia puede y debe anularse si se ha producido una infraccin urbanstica manifiesta y grave o se ha otorgado con error. La no realizacin de las obras en el plazo sealado en el acto de otorgamiento de la licencia se entiende como causa de caducidad, que el Tribunal Supremo aplica restrictivamente.

3. LA PROTECCIN DE LA LEGALIDAD URBANSTICA A) Obras realizadas sin licencia o contra sus determinaciones La primera medida a adoptar por la Administracin es la suspensin de las obras, que se puede acordar de inmediato por el Ayuntamiento o autoridad autonmica correspondiente, subrogada en su lugar. Si las obras son compatibles con la ordenacin vigente y el interesado ha adquirido el derecho al aprovechamiento urbanstico el Ayuntamiento le requerir para que solicite la preceptiva licencia, procedindose en otro caso a la expropiacin o venta forzosa del terreno con las obras existentes al tiempo de la suspensin. Si las obras son incompatibles con la ordenacin, se decreta la demolicin a costa del interesado y se procede a la expropiacin o venta forzosa de los terrenos si el propietario no hubiese adquirido el derecho al aprovechamiento urbanstico o hubiesen transcurrido los plazos para solicitar la licencia. Cuando las obras se realizan contraviniendo lo establecido en la licencia u obra de ejecucin, el rgano municipal competente dispone la inmediata suspensin, y previa tramitacin de expediente ordena el ajuste de las obras a la licencia u orden de ejecucin en el plazo que se seale. De no realizarse el ajuste en el plazo sealado, se procede a la expropiacin o venta forzosa del terreno y de las obras realizadas, deducindose del justiprecio los costes de demolicin. Las posibilidades de reaccin de la Administracin frente a este tipo de obras se extiende hasta cuatro aos despus a la terminacin total de las obras, quedando el particular a legalizar la situacin en el Plazo de 2 meses a partir de la fecha en que sea requerido. B) Obras realizadas al amparo de licencias grave y manifiestamente ilegales Se arbitran poderes extraordinarios de reaccin. Si se trata de obras en curso, el Alcalde proceder a la suspensin de los efectos de la licencia u orden de ejecucin ilegal y a la paralizacin inmediata de las obras. El acuerdo de suspensin tiene carcter cautelar, pues la decisin definitiva acerca de la legalidad o ilegalidad de la licencia corresponde a los Tribunales de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa. Si los efectos de la licencia ya se han consumado por haberse terminado las obras, es preciso destruir el ttulo jurdico en que las obras se amparan y seguir el proceso de lesividad o el procedimiento de revisin de oficio del art. 103 de la Ley del Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, que exige el previo dictamen del Consejo de Estado o del rgano consultivo equivalente de la Comunidad Autnoma, dictamen no vinculante, no quedando obligada la Corporacin autora del acto a atenerse a l. Anulada la licencia u orden de ejecucin, la Corporacin acuerda la demolicin de las obras realizadas al amparo de dicha licencia, incoa el correspondiente expediente sancionador y adopta las dems medidas procedentes. La anulacin de una licencia genera la responsabilidad patrimonial de la Administracin que expidi la licencia irregular. En el caso de licencias de obras sobre terrenos situados en zonas verdes o espacios pblicos, la revisin de oficio no est sujeta al plazo de 4 aos, al ser calificados tales actos de nulos de pleno derecho.

C) Las facultades de suspensin y revisin otorgadas a las autoridades supramunicipales Estas facultades entran en crisis a consecuencia de las Sentencias del Tribunal Constitucional de 2 de febrero y 29 de abril de 1981, que enfatizan la autonoma local, lo que se traduce en la Ley 40/1981, de 28 de octubre, que emancipa totalmente a las Corporaciones locales de la tutela de las autoridades estatales o autonmicas. En la misma lnea se pronuncia la nueva Ley de Rgimen Local de 2 de abril de 1985. 4. INFRACCIONES URBANSTICAS Tanto para el Texto refundido de 1992 como para la legislacin autonmica son infracciones urbansticas las acciones y omisiones que vulneren las prescripciones contenidas en la legislacin y el planeamiento urbansticos tipificadas y sancionadas en aqulla. Toda infraccin urbanstica implica la imposicin de sanciones a los responsables, as como la obligacin de resarcimiento de daos e indemnizacin de perjuicios a cargo de los mismos (art. 261 Texto refundido de 1992). Por Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio, se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanstica. Para una conducta sea sancionable como infraccin urbanstica es necesario que sea antijurdica, tpica y culpable. La infraccin puede producirse tanto en el otorgamiento de una licencia u orden de ejecucin como por el hecho de actuar sin la licencia o autorizacin exigidas o en contra de sus determinaciones. Las infracciones urbansticas se clasifican en graves y leves. Son graves en todo caso la parcelacin urbanstica en suelo no urbanizable y la realizacin de obras de urbanizacin sin la previa aprobacin del Plan y Proyecto de Urbanizacin exigibles. Las infracciones consistentes en incumplimiento de las normas sobre parcelaciones, uso del suelo, altura, volumen y situacin de las edificaciones y ocupacin permitida de la superficie de las parcelas pueden no serlo si se demuestra la escasa entidad del dao producido a los intereses generales o del riesgo creado (art. 262.2 y 3 del Texto refundido de 1992). La mayora de las conductas tipificadas en el Reglamento como infracciones merecen la consideracin de graves. Pero la distincin entre infracciones graves y leves carece de trascendencia sancionadora, pues ambas son castigadas con multas determinadas en funcin del beneficio obtenido por el infractor o del dao producido. La definicin de las personas responsables se hace en forma muy amplia, incluyendo a todas las personas que con su conducta cooperen o faciliten decisivamente la comisin de la infraccin. La prescripcin de las infracciones graves tiene lugar a los 4 aos, y las leves al ao, a contar desde la comisin. El plazo de 4 aos se ha convertido en general en Catalua, Madrid, Galicia y Asturias para toda clase de infracciones. Las infracciones en zonas verdes y espacios libres a efectos de su revisin en va administrativa no estn sujetas a plazos de prescripcin. 5. LAS SANCIONES URBANSTICAS Las sanciones por infracciones urbansticas van desde la multa hasta la interdiccin de los usos pretendidos y la reposicin de los bienes y situaciones a su estado primitivo. La multa se calcula

de forma que en todo caso produzca la confiscacin total del beneficio ilegal derivado de la infraccin, calculndose en funcin de unos porcentajes sobre el valor de los terrenos afectados, de las obras proyectadas o realizadas, de lo destruido por la actividad sancionada o de la obras de subsanacin necesarias, dentro de unos lmites mximo y mnimo, as como en funcin de la concurrencia de agravantes o atenuantes. En el caso de parcelacin ilegal, a la multa se acompaar la descalificacin del suelo, que en ningn caso se considerar solar, y habilitando a la Administracin para expropiar los terrenos indebidamente parcelados. Son competentes para iniciar el expediente sancionador los Ayuntamientos, los rganos autonmicos y las dems entidades u rganos urbansticos que tengan atribuidas facultades de inspeccin y fiscalizacin del planeamiento. La tramitacin se ajustar a lo establecido en la Ley del Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn. Cuando la propuesta de resolucin incluya una multa superior a la que sea competencia de la Administracin que ha tramitado el expediente, dicha propuesta ser elevada a la autoridad competente por razn de la cuanta. La competencia sancionadora de las distintas autoridades se fija en funcin de la cuanta de las sanciones procedentes y segn una escala que va desde Alcaldes de municipios inferiores a 25.000 habitantes a municipios de ms de 500.000 habitantes, que pueden imponer sanciones entre 10 y 800 millones de pesetas. Los rganos autonmicos competentes, Consejeras de Urbanismo, pueden imponer multas de hasta 1.200 millones de pesetas, y los rganos colegiados autonmicos pueden llegar hasta los 2.000 millones. El importe de todas las multas corresponde a los Ayuntamientos, salvo que el rgano autonmico hubiera iniciado y tramitado el expediente sancionador ante la inactividad municipal, siempre que hubiera precedido requerimiento. 6. LA ACCIN PBLICA EN MATERIA URBANSTICA La Ley del Suelo de 1956 introduce el sistema de accin pblica. La reforma de la Ley del Suelo de 1975 y el Decreto-ley de 16 de octubre de 1981 amplan el plazo para el ejercicio de la accin pblica, 1 ao primero y hasta 4 aos despus. La accin puede ejercitarse durante la ejecucin de las obras y hasta el transcurso de los plazos establecidos para la adopcin de las medidas de proteccin de la legalidad urbanstica (art. 304). El aspecto ms positivo de la accin pblica fue su utilizacin por los Colegios Profesionales de Arquitectos. 7. LA JUSTICIA CIVIL EN LA PROTECCIN DE LA LEGALIDAD URBANSTICA El desarrollo de la intervencin administrativa en los procesos de urbanizacin y construccin ha relegado a segundo plano las cuestiones de vecindad regidas por el Derecho civil y los conflictos que se plantean en la Jurisdiccin ordinaria. Pero los Tribunales ordinarios tambin cumplen su funcin. Los que como consecuencia de una infraccin urbanstica sufran dao o perjuicio pueden exigir de cualquiera de los infractores con carcter solidario el resarcimiento e indemnizacin. Los propietarios y titulares de derechos reales pueden exigir ante los Tribunales ordinarios la demolicin de las obras o instalaciones que vulneren lo preceptuado respecto a la distancia entre construcciones, pozos, cisternas o fosas, comunidad de elementos constructivos u otros urbanos, as como las disposiciones relativas a usos incmodos, insalubres o peligrosos que estuvieren directamente encaminados a tutelar el uso de las dems fincas (arts. 266 y 305 del Texto refundido de 1992).

8. LA GARANTA PENAL. EL DELITO URBANSTICO El derecho y la justicia penal siempre han estado presentes en la proteccin de la legalidad urbanstica. En los ltimos tiempos se ha reaccionado frente a presuntas obras y licencias ilegales con querellas por prevaricacin. La Ley de Enjuiciamiento Criminal atribuye a la jurisdiccin penal la competencia para decidir la cuestin prejudicial salvo que la resolucin sea determinante de la culpabilidad o inocencia, en cuyo caso suspender el procedimiento hasta la resolucin por quien corresponda, dando un plazo a las partes para que acudan al Juez o Tribunal civil o contencioso-administrativo. El legislador incluye en el Cdigo Penal de 1995 nuevos delitos relativos a la ordenacin del territorio. La incriminacin penal se ha centrado sobre la actividad edificatoria o constructiva dejando fuera las actuaciones sobre el planeamiento, que sin embargo pueden perseguirse a travs del tipo genrico de la prevaricacin.