Panorama Parlamentario

¿Cómo funciona el Poder Legislativo El presente artículo se propone

explorar el funcionamiento del

en la provincia de Buenos Aires? Poder Legislativo bonaerense,

realizando para ello una breve
introducción acerca de su or-
Primera Entrega ganización general, para luego
detallar las primeras etapas del
proceso legislativo.
Lic. Pilar Rafanelli
Directora de Enlace Legislativo, Secretaría Legal y Técnica,
provincia de Buenos Aires.

E
l Poder Legislativo de la Provincia de Bue-
nos Aires es ejercido por dos Cámaras,
una de Diputados y otra de Senadores, a
diferencia de la mayoría de las Provincias
que han adoptado el sistema unicameral. Su or-
ganización general está dispuesta en la Constitu-
ción de la provincia (en adelante C.P.), en la Sec-
ción IV, desde los arts. 68 al 118 y, además, cada
Cámara cuenta con un Reglamento Interno que
regula todos los aspectos que hacen a su funcio-
namiento.
El Poder Legislativo provincial consiste en un
sistema bicameral simétrico y congruente, se-
gún la clasificación que realiza Arend Lijphart
en su obra “Modelos de Democracia” (Lijphart,
1999). Congruente porque los legisladores de
ambas Cámaras se eligen con idénticos criterios
de representación (representan exactamente la
misma base territorial-secciones- y se eligen del
mismo modo- sistema electoral) y simétrico por-
que poseen atribuciones y competencias simila-
res. En efecto, a diferencia de lo que ocurre a ni-
vel nacional, no tienen competencias específicas
en materia de legislación, de modo que las leyes
pueden tener inicio en cualquiera de ellas (art.
104 C.P). Sí existen algunas atribuciones propias

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 ¿Cómo funciona el Poder Legislativo en la provincia de Buenos Aires?
que tienen que ver con el rol que cada una cum-
ple en el proceso de juicio político (art 73 C.P.) y
con los acuerdos para el nombramiento de fun-
cionarios que lo requieren (art.79 C.P).
La diferencia entre ambas Cámaras es la canti-
dad de legisladores que las conforman: 92 dipu-
tados y 46 senadores, según lo establecido por la
Ley Electoral Nº 5.109 y modificatorias, elegidos
por cada una de las secciones electorales crea-
das al efecto (8 en total), que agrupan a los 135
municipios. Los legisladores duran cuatro años,
renovándose cada Cámara por mitad cada dos
años (arts. 70 y 78 C.P).
Una de las particularidades de este órgano es
su carácter eminentemente político, producto de
estar representadas en su seno las fuerzas polí-
ticas más importantes de la Provincia, lo que le
imprime a la totalidad de los temas una dinámica
de conflicto-negociación-acuerdo imposible de
soslayar si se quiere obtener un análisis acabado
y real de su funcionamiento. Es decir, que junto
con lo dispuesto en la letra de las normas que lo
regulan, hay una realidad de usos y costumbres
donde la negociación política prima al momento
de las grandes definiciones.
El presente artículo propone una mirada acer-
ca de los procesos organizativos que siguen
las Cámaras para realizar la labor primaria que
nuestro sistema republicano les confiere, la he-
chura de las leyes. Proceso cuyo marco regu-
latorio base se encuentra en los arts. 104 a 112
de la C.P y cuyo epicentro es el tratamiento de
los proyectos de ley en el recinto legislativo para
su aprobación. Pero ese momento enmarcado en
las sesiones legislativas, constituye el último es-
labón de una cadena de mecanismos funcionales
existentes en las Cámaras a través de los cuales
se organiza el trabajo legislativo y que están nor-
mados en sus reglamentos internos. El artículo
propone echar luz brevemente sobre estos me-
canismos involucrados en las primeras etapas
del tratamiento de un proyecto de ley.
Para ello, se debe considerar primero el escena-
rio en el cual operan dichos mecanismos. Las Cá-
maras poseen una estructura administrativa con
autoridades que detentan distintas facultades
sobre el proceso de formación de las Leyes. En
Diputados, luego de cada renovación parlamen-
taria (2 años), se elige una mesa directiva inte-
grada por un presidente y 3 vicepresidentes. La
principal atribución del presidente es la facultad
de desempatar contabilizando su voto como do-
ble. En el Senado, la presidencia es ejercida por
el Vicegobernador, quien sólo vota en caso de
empate, y existen 4 vicepresidentes. En ambas
Cámaras, la estructura se completa con una Se-
cretaría Legislativa, una Administrativa y una de
Desarrollo Institucional.
Los legisladores se agrupan en bloques según su
afinidad política y el trabajo legislativo se orga-
niza en comisiones, donde interactúan las diver-
sas fuerzas políticas en el estudio y tratamiento
específico de cada iniciativa legislativa. Las co-
misiones son permanentes, están establecidas
en los reglamentos de cada Cámara y sus miem-
bros duran 2 años en sus funciones. También las
hay especiales y bicamerales, que se constituyen
con la finalidad de tratar una temática puntual.
En todos los casos, la integración de las comi-
siones la autoriza el presidente de la Cámara a
propuesta de los bloques y, una vez constituidas,
ellas mismas se dan su estructura y organiza-
ción interna. En la práctica, la distribución de las
comisiones y de los cargos internos, es el resul-
tado de arduas negociaciones políticas entre los
bloques y las autoridades de las Cámaras.
Los proyectos de ley, cuya iniciativa puede co-
rresponder a los legisladores o al Poder Ejecu-
tivo (art. 104 C.P)-dado que la iniciativa popular
contemplada en el art. 67 C.P no ha sido regla-
mentada aún-, se presentan por escrito, con sus
fundamentos y firmados por sus autores, en
Mesa de Entradas.
Una vez ingresados por la Mesa respectiva, se
ponen en marcha los procedimientos admi-
nistrativos tendientes a la conformación de un
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 ¿Cómo funciona el Poder Legislativo en la provincia de Buenos Aires?
expediente. El expediente así conformado se
identifica con una letra a partir de la cual puede
determinarse cuál ha sido la Cámara de origen
de la iniciativa (D: origen en Diputados; E: origen
en Senado.; PE: proyecto elaborado por el Poder
Ejecutivo e ingresado por Diputados; A: proyecto
elaborado por el Poder Ejecutivo e ingresado por
el Senado), un número correlativo y el período le-
gislativo al que corresponde (ejemplo, D-894/14-
15).
Realizado esto, se establece qué comisiones
deberán intervenir posteriormente, acorde a la
temática de cada proyecto, los cuales pasan a
integrar los Asuntos Entrados. Este documen-
to es un listado con los temas que se llevarán a
conocimiento de los legisladores reunidos en la
sesión respectiva y que, en el caso de los nuevos
proyectos de ley, permite que estos ingresen for-
malmente a la Cámara al adquirir lo que se deno-
mina estado parlamentario. Luego de su ingreso
formal, los proyectos de ley están listos para ser
analizados en profundidad en las comisiones que
les han sido asignadas. sión, y de minoría, cuando las opiniones están los bloques y las autoridades de la Cámara se
Los Reglamentos habilitan un procedimiento de divididas y el grupo minoritario emite también reúnen en el seno de la Comisión de Labor Parla-
excepción, que se denomina “giro directo” y que su opinión. Las comisiones se constituyen así en mentaria para discutir y decidir los asuntos que
consiste en enviar los proyectos para el estudio los escenarios para la construcción de consen- se tratarán en la sesión. El quorum constitucio-
de las comisiones respectivas antes de que ob- sos pero también donde cristalizan los conflic- nal para comenzar a sesionar es la mitad más
tengan estado parlamentario, con la finalidad de tos que, de manera organizada y democrática, se uno del total de los miembros de la Cámara res-
acelerar el tratamiento de los mismos, recayen- presentan para ser debatidos por todos los le- pectiva (art. 87 C.P.).
do tal autorización sobre el presidente de cada gisladores. Producido el despacho de todas las Hasta aquí, hemos intentado dar cuenta, de ma-
Cámara. comisiones, estos dictámenes también tienen nera detallada, de las etapas por las que normal-
Cumplidos estos pasos, las comisiones tienen 60 que ser conocidos por los legisladores reunidos mente atraviesan la mayoría de los proyectos de
días para estudiar el proyecto y elevar a la Se- en sesión, para lo que se incluyen en los asuntos ley. Sin embargo, el legislador cuenta con meca-
cretaría Legislativa su opinión, lo que se conoce entrados. Una vez que se produce este hecho, el nismos alternativos para poder tratar un proyec-
como despacho, que luego será presentado en el proyecto está listo para ser tratado en la sesión to de ley en el recinto, acortando el proceso que
recinto y servirá de basamento para la discusión subsiguiente, para lo que debe incluirse en lo implica su inclusión en el Orden del Día. Estas
legislativa. Para evitar dilaciones injustificadas, que se denomina el Orden del Día. El Orden del son las mociones, las que analizaremos en una
si no se cumplen los 60 días y las comisiones Día se elabora luego de cada sesión, con todos segunda entrega en la próxima edición de esta
no explican los motivos de la demora, la Cámara los proyectos que tienen despacho de comisión Revista.
puede solicitar la incorporación del proyecto sin y contiene todos los proyectos y temas que se
despacho directamente en el Orden del Día. tratarán en la sesión siguiente para su posible
El despacho de comisión puede ser de mayoría, aprobación.
si representa las voces mayoritarias de la comi- Previo a cada sesión, los presidentes de todos

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Legislativa
¿Cómo funciona el Poder Legislativo en
la provincia de Buenos Aires? Segunda
Entrega.
Lic. Pilar Rafanelli, Directora de Enlace Legislativo, Secretaría Legal y Técnica de la provincia de Buenos Aires.
En la primera entrega de la revista, comenzamos con la tarea de
contarles a nuestros lectores la organización y funcionamiento
del Poder legislativo bonaerense, describiendo su composición
y las normativas que lo rigen, lo que nos brindó el marco expli-
cativo para desmenuzar los procedimientos administrativos y
políticos involucrados en el proceso de formación de las leyes,
regulado por nuestra Constitución y los Reglamentos Internos
de las Cámaras1.
Con el propósito manifiesto de entender cómo opera el órga-
no legislativo desde sus entrañas, nos adentramos en las pri-
meras etapas por las que atraviesa un proyecto de ley desde
su elaboración e ingreso a las Cámaras legislativas hasta que
está listo para su tratamiento por los legisladores reunidos en
sesión. En esta entrega avanzaremos en esa explicación, rela-
tando las alternativas que posee el legislador para tratar en el
recinto proyectos de ley.
Los mecanismos internos de ambas Cámaras, dispuestos en
sus Reglamentos Internos y abonados por la negociación y
construcción de consensos políticos, prevén una serie de pro-
cedimientos que deben cumplir los proyectos de ley, así como
las otras formas normativas que ellas crean (los proyectos de
resolución, de declaración y de solicitud de informes). Todo ello,
sustentado en una burocracia de estructuras y jerarquías es-
pecíficas de las Cámaras (autoridades políticas y Secretarías) y
de los partidos políticos representados (bloques y comisiones)
responsables de ir moldeando esos procesos.
Recapitulando lo desarrollado en la primera entrega: los pro-
yectos de ley se presentan por escrito, con sus fundamentos y
firmados por sus autores, en Mesa de Entradas. Ellos confor-
man un expediente, identificado de forma alfanumérica, según
sea su origen, y pasan a integrar un documento llamado Asun-
tos Entrados, para que en la próxima sesión los legisladores
tomen conocimiento de su existencia y el proyecto adquiera lo
que se denomina estado parlamentario, lo que le otorga ingre-
so formal a la misma. Luego, se giran a las comisiones para
su análisis y el producido por ellas se consolida en los despa-
chos de comisión. Estos también deben ser conocidos por los
legisladores en sesión a partir de su inclusión en los Asuntos
Entrados, y cumplidos estos pasos, los proyectos de ley son
incluidos en el llamado Orden del Día, que contiene todos los
proyectos y temas que están listos para ser considerados en la
siguiente sesión.
1
Se utilizaron: el Reglamento Interno de la Cámara de Diputados
aprobado en marzo de 2015. Disponible en: https://www.hcdiputados-ba.
gov.ar/refleg/REGLAMENTO%2009-12-2015.pdf y el Reglamento Interno
del Senado aprobado en marzo de 2010. Disponible en: http://www.sena-
do-ba.gov.ar/marco_reglamento_interno.pdf
Legal y Técnica
LA REVISTA
Este es el recorrido normal por el que atraviesan los proyectos
que, como se desprende de la explicación, cumplen en general
con un requisito: figuran en el Orden del Día.
Sin embargo, los reglamentos de las Cámaras habilitan meca-
nismos alternativos para poder tratar un proyecto de ley en el
recinto exceptuando su inclusión en el Orden del Día, lo que le
permite al legislador cierta flexibilidad en los procedimientos
para tratar asuntos considerados urgentes o prioritarios. Estas
herramientas son las mociones.
Por definición, las mociones son toda proposición hecha por
un legislador, desde su banca y se clasifican en mociones de
orden, de preferencia, de sobre tablas, de reconsideración y el
Senado agrega las innominadas.
Los Reglamentos Internos establecen con precisión los requi-
sitos a cumplir para que tales mociones puedan prosperar,
siendo el principal que éstas deben aprobarse de forma inde-
pendiente al proyecto que propone, es decir, son sometidas a
votación y en algunos casos se exige mayorías agravadas para
que puedan tratarse. Los proyectos presentados en el marco
de una moción requieren entonces una doble votación: la pri-
mera para aprobar la moción y la segunda para aprobar el pro-
yecto tratado en la sesión en el marco de esa moción.
En la práctica, los temas que se tratarán en la sesión, incluidas
las mociones, son definidos por todos los presidentes de los
bloques y las autoridades de las Cámaras en la comisión de la-
bor parlamentaria, que se desarrolla antes de comenzar cada
sesión. Allí se discuten y se deciden, en función de los acuerdos
y consensos políticos, qué proyectos establecidos en el orden
del día recibirán tratamiento y qué proyectos que no cumpli-
mentaron todos los pasos normales, podrán ser sometidos a
tratamiento mediante la propuesta/solicitud de la respectiva
moción. Sobra decir que, en ese momento, el rol de la nego-
ciación política, operada a partir de la representación política
que ejercen los partidos políticos y cristalizada en los distintos
bloques, muestra una vez más su omnipresencia y la rectoría
que ejerce en este órgano.
La moción de sobre tablas es el instrumento específico para
poner en consideración de los legisladores temas que no cum-
plimentan los pasos normales. En efecto, tiene la finalidad de
tratar de forma inmediata un asunto que no figure en el Or-
den del Día, tenga o no despacho de comisión. Tal moción, para
prosperar, debe ser aprobada con los dos tercios de los votos,
con ciertas particularidades según la Cámara. En Diputados se
requiere el voto de los dos tercios de los diputados presentes.
En el Senado, se diferencia entre aquellas mociones que ver-
san sobre asuntos que tienen dictamen de comisión, en cuyo
caso exigen los dos tercios de los votos emitidos (vale decir
presentes), de aquellas que no tienen tal despacho, para los
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20
que se exige que los dos tercios de votos constituya una cuan- en sesiones venideras, con lo que resguarda el elemento de
tía no inferior a la mayoría de los senadores totales, haciendo previsión que permite este documento.
más costosa su aprobación2. Aprobado un proyecto en una de las Cámaras pasa a la otra
Las mociones de orden tienen una variedad de usos y entre para idéntico tratamiento, tendiente a su sanción definitiva. El
ellos, permiten que la Cámara se constituya en comisión. En la legislador previó en nuestra Carta Magna los diferentes esce-
Cámara Baja requiere para su aprobación el voto de la mayo- narios por el que puede transitar un proyecto de ley en base a
ría absoluta de los legisladores presentes, mientras que en la las modificaciones que se le realicen, generando un feedback
Cámara Alta sólo la mayoría simple de los presentes. Esta mo- entre las Cámaras que retroalimenta una dinámica de insis-
ción de orden se utiliza, por ejemplo, para tratar asuntos que tencias para hacer prevalecer la opinión de cada una de ellas,
requieren obligatoriamente el despacho de comisión, como es fundada en mayorías específicas. Sobre estos temas avanza-
el caso de los proyectos que autorizan gastos (arts. 134 Regla- remos en la tercera entrega de la Revista.
mento Interno del Senado y 124 Reglamento Interno de Dipu-
tados), reemplazando en este caso su labor, puesto que de los
consensos entre los legisladores surgirá el texto definitivo. Ce-
rrada la versión final, el proyecto puede tratarse por el cuerpo
para su eventual aprobación.
Las mociones de preferencia le dan al legislador la posibili-
dad de anticipar el momento de puesta en consideración de
un asunto, siendo su principal función aquella que, de forma
prospectiva, permite la inclusión de esos asuntos en el orden
del día de sesiones venideras. Opera sólo de esta forma en la
Cámara Alta, puesto que en Diputados el reglamento habilita el
uso de esta moción sólo para asuntos que se encuentran en el
orden del día.
Para aprobar esta moción, el reglamento dispone la obtención
de una mayoría simple, pero condiciona el tratamiento del pro-
yecto al análisis de al menos una comisión reproducido en el
dictamen respectivo, mientras que también habilita el trata-
miento de proyectos que no hayan pasado por las comisiones,
requiriéndose una mayoría agravada de dos tercios de los vo-
tos de los senadores presentes. En el primer caso, el despacho
de comisión debe existir en la sesión futura en que se propuso
tratar el proyecto y de no cumplirse tal requisito la moción pier-
de su validez y el proyecto vuelve a ingresar al circuito normal
de estudio en comisión. En el segundo caso, opera como una
moción de sobre tablas anticipada, con el atenuante de que esa
mayoría (dos tercios) es sobre los votos de los senadores pre-
sentes sin el requisito de que alcance un número no inferior a
la mayoría de los miembros del Cuerpo.
Los proyectos propuestos con mociones de preferencia se
mantienen en el orden del día tres sesiones, y de no darse tra-
tamiento efectivo, la moción queda sin efecto y los mismos de-
ben ser girados a las comisiones respectivas.
Las tres herramientas se proponen acortar el proceso normal
de formación de las leyes, agilizando los tiempos requeridos al
extraer los proyectos en diferentes momentos de su vida par-
lamentaria. La más disruptiva es la moción de sobre tablas,
que evita su paso por las comisiones y su inclusión al orden
del día. La moción de orden para que la Cámara se constituya
en comisión, acota pero no suprime completamente el proce-
dimiento normal de estudio de los proyectos de ley que reali-
zan las comisiones legislativas, sino que lo reemplaza por una
versión de comisión ampliada donde participan todos los legis-
ladores presentes, generando el marco enriquecido por todos
para el debate y análisis. El efecto de la moción de preferencia
es la de incluir un asunto en el Orden del Día para ser tratado

2
Si tenemos en cuenta que el quorum constitucional en el Senado
es de 24 legisladores (más de la mitad), la exigencia de los dos tercios de
votos se conforma a partir de 16 votos. Pero en el caso de la aprobación
de la moción para proyectos sin despacho de comisión, la mayoría exigida
se eleva a 24 senadores.

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