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Introducción.
Una constitución supone un pacto, guarda en su corazón la idea del pacto fundamental
que crea a la comunidad política y sienta las bases de la convivencia en una sociedad.
Es un pacto de largo plazo que aspira a la estabilidad.
¿Cuál es el contenido del pacto que está en la constitución?: teniendo en cuenta los
objetivos del constitucionalismo, ella busca contener, limitar el poder y exaltar la 1
libertad.
A partir de allí, los dogmas aportados por el liberalismo que nutrió al movimiento
constitucionalista, son los siguientes:
1. La soberanía reside en la comunidad política desde que ella misma ha resultado del
pacto celebrado por los hombres de manera libre y voluntaria. La soberanía, como
fuente del poder, reside en la Nación (según Siéyes) o en el pueblo (en el lenguaje de
Rousseau). Soberano ya no es el gobernante (el rey) sino la propia comunidad.
2. Los derechos retenidos: los hombre poseen un conjunto de derechos que son
naturales, anteriores a la existencia del Estado y no pueden ser privados de ellos. El
Estado debe asegurar su protección. Son los derechos individuales, los derechos
humanos inherentes a la condición humana.
Las técnicas a las que se acude para concretar los mencionados postulados son los
siguientes:
2. Norma emanada del poder constituyente: en este sentido, fue Siéyes quien elabora la
teoría del poder constituyente que viene a dar respuesta a un interrogante: ¿a quién
corresponde dictar la Constitución? y a partir de allí, se impone determinar qué relación
tiene con los demás poderes y cuál es su ubicación dentro del sistema.
Recuerda el Dr. Germán Bidart Campos que poder implica energía, aptitud,
capacidad para hacer algo y si hablamos del poder como constituyente estamos
refiriéndonos de la aptitud, la energía para constituir al Estado, esto es el poder para
darle una constitución, una organización, estructura o modo de existencia política. El
poder constituyente establece entonces el orden político y jurídico de cada Estado.
Bidart Campos, definió alguna vez que la decisión a través de la cual se elige e impone
una particular organización a cada Estado, es el poder constituyente.
A modo de síntesis, podemos decir que el poder constituyente está dado por la
facultad, la potencia, la energía o la capacidad inherente a un pueblo de darse su
ordenamiento jurídico-político fundamental por primera vez o de reformarlo-
total o parcialmente- cuando sea necesario.
Aparecen aquí reflejadas las dos variantes de expresión de dicho poder inherente a toda
comunidad soberana: el poder constituyente originario y el derivado o reformador o
instituido. El poder constituyente originario es el que se ejerce al principio, cuando un
pueblo se da por primera vez, un ordenamiento jurídico político fundamental que es la
Constitución, creando al Estado. En cambio, el poder constituyente derivado o
reformador actúa cuando esa potencia se ejerce para modificar total o parcialmente la
Constitución.
1
Cabe aclarar que si bien en 1994 se incorporaron al texto de la Constitución Nacional la consulta
popular vinculante y la consulta popular no vinculante en el art. 40, estas formas de democracia semi
directa no son aplicables en materia de reforma constitucional.
a cada uno un voto; los representantes del tercer estado se quejaron de la forma en que
se votaba y finalmente, los estados generales se transformaron en asamblea
constituyente aunque carecían de mandato en este sentido y procedieron a sancionar la
Constitución. Cabe recordar que Siéyes, si bien reconoció que la Asamblea tenía
poderes constituyentes planteó que esa Constitución era provisoria porque había sido
formada sin la participación de la “generalidad de los ciudadanos con la perfecta
igualdad y la perfecta libertad que exige la naturaleza del poder constituyente”.
Asimismo, se entiende que por encima del plano jurídico positivo, opera sobre la
comunidad y su ejercicio del poder constituyente originario el límite que está dado por
el respeto a ciertos valores (libertad, justicia, dignidad humana, etc.). El
constitucionalismo cobró formas a fines del siglo XVIII teniendo en la mira
precisamente el reconocimiento de esos valores y de esos principios.
Consecuentemente, sería absurdo que pudieran socavarse o lesionarse por vía del
ejercicio del poder constituyente esos valores, esos principios y derechos aun cuando
tales actos lesivos para esos derechos y valores fueren respaldados por el pueblo por ej.
vía plebiscito y bajo el argumento de que su sacrificio (de dichos valores, principios,
etc.) se hace en bien del Estado, como si fuera un “gran bien público”. Esto se aclaraba
en la comisión examinadora de la Constitución de 1853, reunida en 1860 a instancias
del Pacto de San José de Flores.
Algunos autores- por ej. el Dr. Mario Midón- se preguntan si hoy, contemporáneamente, podría haber
algún Estado que al dictar su Constitución pueda desentenderse del complejo entramado de normas que
forman los tratados internacionales y no solo de derechos humanos sino los que regulan la conducta en
materia económica y financiera y las que tienen que ver con el inversiones, tecnología, servicios, etc. Y
para mayor abundamiento se pregunta si algún poder constituyente originario sería- hoy- capaz de
desafiar las reglas de la Organización Mundial de Comercio. A modo de ejemplo da el de la Constitución
brasileña de 1988 que proclamó el monopolio estatal en materia tenidas por vitales para la economía
como minería y transportes y pese a ello, la ola liberal y privatizadora obligó a modificar y flexibilizar
dichos preceptos constitucionales. El Dr. Midón entiende que siempre el poder constituyente es limitado
y que en todo caso la diferencia está en el grado de las restricciones que es menor en la etapa primigenia
que en la de continuidad pero que siempre hay limitación que está dada no solo por los valores sociales 5
sino también por el derecho internacional y el llamado orden mundial.
¿ Hay cláusulas pétreas?, es decir preceptos que se tienen por irreformables sea porque
lo designa el mismo texto constitucional vigente o por el profundo enraizamiento de
dichas normas en la estructura social en cuyo caso, tendríamos aquí cláusulas
implícitamente pétreas pues aunque no esté expresado, se considera que son
irreformables.
2
Sin embargo, en ocasión de disponer la Convención Constituyente de 1994, la publicación del texto
ordenado de la Constitución, refiere a la Constitución de 1853 con sus reformas de 1860, 1866, 1898,
1957 y 1994. Es decir que asume que los cambios efectuados por el particular procedimiento seguido en
1860- al margen de la previsión del art. 30 y del art. 51.
¿Contiene la Constitución Argentina cláusulas pétreas o irreformables?: Si
atendemos a su texto, no las habría. El art. 30 indica que ella “puede reformarse en el
todo.....”, salvo que se interprete que el art. 30 consagra una regla general que admite la
modificación total y en otros artículos estén fijadas excepciones concretas a la regla
general. Por ej.: el art. 18 dice que queda abolida para siempre la pena de muerta por
causas políticas; el art. 17 fija que queda borrada para siempre del Código Penal
Argentino la confiscación de bienes; la expresión “para siempre” justamente vendría a
impedir una eventual modificación de esas normas o al menos la voluntad del
constituyente originario de que en el futuro no se modifiquen esas normas. Instalar
cláusulas pétreas en una Constitución importan un intento de la generación que sanciona
por primera vez la Constitución de condicionar a las generaciones futuras. Otra visión 6
nos habla de diferenciar entre reforma cuantitativa y reforma cualitativa y así, si
bien, todas las cláusulas constitucionales son pasibles de reforma, algunas –que tendrían
un contenido pétreo- no podrían ver afectado su esencia. En este sentido, el Dr. Germán
Bidart Campos reconoce contenidos pétreos por ej. en la forma federal del Estado. Al
respecto, la CSJN parece admitir la existencia de algunos contenidos pétreos cuando en
el caso “ALITT c/Inspección General de Justicia (fallo del 21 de noviembre de 2006)
en su considerando 12 refiere como “cláusulas inmutables” a los arts. 1 y 33 de la
Constitución Nacional sobre forma representativa y republicana de gobierno y el
principio de la soberanía del pueblo. Serían cláusulas implícitamente pétreas por la por
el arraigo en nuestra sociedad de lo contenidos de los mencionados artículos que tornan
inviable avanzar en su modificación.
Así queda delineado cómo se ha de reformar nuestra Constitución. Del art. 30 CN surge
claramente el carácter rígido de la Constitución por cuanto ella no puede ser reformada
por el órgano legislativo ordinario (es decir el Congreso) sino que debe aplicarse un
procedimiento especial, más complejo que el que se sigue para el dictado de las leyes.
En ese procedimiento interviene el Congreso que es el encargado de (eventualmente)
declarar necesaria la reforma de la CN debiendo adoptar esa decisión con una mayoría
especial “de 2/3 al menos de sus miembros” (sobre lo que ya vamos a hablar) pero las
modificaciones, la reforma las efectúa (o no) un órgano distinto del Congreso: la
Convención que se convoca a tal fin; es decir una convención reformadora. Entonces: la 7
reforma no la hace el Congreso sino que éste -en todo caso y si así lo considera-
declara necesaria la reforma pero las reformas las hace una convención (sin perjuicio
de que el Congreso pudiera determinar con precisión, con detalle los alcances y el
sentido de las reformas a introducir como sucedió la última vez y hasta ahora por única
vez , en 1994). Debe quedar en claro que la modalidad de incluir en la declaración de
la necesidad de reforma (por ley 24.309 en 1994) un “núcleo de coincidencias básicas”
(art. 2, ley 24.309) con una forma de votación especificada en el art. 5 y “temas
habilitados” (en el art. 3, ley 24.309), constituyen una originalidad que no se dio en
reformas anteriores y que no necesariamente ha de aplicarse en futuras reformas que
pudieran plantearse. Del mismo modo, hay que considerar la prohibición de los
primeros 35 artículos de la Constitución; en efecto, esa prohibición solamente se
estableció en ocasión de declararse necesaria la reforma que tuvo lugar en 1994 pero,
nada impide que en el futuro, pudiera declararse la necesidad de reforma de alguno o
algunos de esos artículos.
Bien: teniendo en cuenta que intervienen por un lado el Congreso y por otra la
Convención, Sánchez Viamonte distingue una etapa pre constituyente (que es puesta
en cabeza del Congreso) y una etapa constituyente o de reforma (puesta en cabeza de
la Convención).
Lo cierto es que a lo largo de nuestra historia, cada vez que el Congreso declaró
necesaria la reforma constitucional sancionó una ley, le dio a la declaración forma de
ley la numeró como ley, desde la ley 234 (ley de la Confederación Argentina)- en 1860-
pasando por la ley 171, en 1866 hasta la más reciente que es la ley 24.309 que declaró
necesaria la reforma en 1994 (con las particularidades debatidas en el caso “Polino”
que planteaba irregularidades en el procedimiento de sanción de esta ley en orden a que
el texto aprobado por la Cámara de Diputados y por la Cámara de senadores no fue
exactamente el mismo (la diferencia radicaba en el período de mandato de los senadores
nacionales). Aquí, La Corte juzgó que como la declaración del Congreso en orden a la
reforma constitucional no es una ley en sentido formal, no está obligado el Congreso a
seguir exactamente el procedimiento fijado por la Constitución para la formación y
sanción de las leyes. En el caso “Romero Feris”, discutió la constitucionalidad del
mecanismo de votación contenido en el art. 5 de la ley declarativa de la necesidad de
reforma 24.309. Allí se preveía que los temas incluidos en el Núcleo de Coincidencias
Básicas debían ser aprobados o rechazados en bloque cerrado. El art. 5 contenía la
llamada cláusula cerrojo. El entonces senador nacional y convencional constituyente
electo Antonio Romero Feris cuestionó tal mecanismo argumentando que lesionaba su
libertad de actuación como convencional. Llegado el tema a la Corte, esta declaró
abstracto el planteo pues, la Convención había resuelto incluir ese procedimiento de
votación en su propio Reglamento de funcionamiento; es decir que ya no era una
decisión del Congreso sino de la propia Convención.
Ahora bien, dijimos que el Congreso declara la necesidad de reforma con el voto, al
menos, de las dos terceras partes de sus miembros y nos preguntamos:
Antes de seguir con el artículo constitucional, debemos referirnos al caso “Polino” que
en el que se cuestionó el procedimiento de sanción de la ley 24.309 que declaró
necesaria la reforma constitucional a fines de 1993.
Héctor Polino y Alfredo Bravo eran diputados nacionales (por el distrito Capital
Federal) al debatirse el proyecto de declaración de la reforma constitucional hacia fines
de 1993 y luego de aprobado, cuestionaron en sede judicial mediante acción de amparo
que el anteproyecto aprobado como ley 24.309 declarando necesaria la reforma
constitucional no era el mismo en diputados y en senadores. En efecto: El senado- 10
según se relata en el escrito de demanda, había aprobado un proyecto de declaración de
necesidad de la reforma en su sesión del 20 de septiembre de 1993 y éste pasó a
Diputados. Días después, ingresa en la cámara de Diputados un proyecto que
interpretaba que la mayoría de 2/3 que menciona el art. 30 debía computarse sobre los
presentes; días después el PE convoca por decreto al pueblo a una consulta para que este
se pronuncie si está o no de acuerdo con la reforma constitucional; en este marco tiene
lugar el Pacto de Olivos (noviembre y diciembre de 1993) y pocos días después, los
presidentes de los bloques de la UCR y del PJ presentaron un proyecto que recogía ese
acuerdo y que fue aprobado en Diputados; en el proyecto sancionado por los diputados
se reducía de 9 a 4 años el mandato de los senadores. El proyecto votado por los
diputados pasó al Senado que determinó su carácter de cámara de origen y resolvió que
la cuestión del tiempo de duración del mandato de los senadores quedara como tema
habilitado para ser resuelto por la Convención Nacional; así aprobó ese proyecto y lo
remitió al PE que lo promulgó de inmediato y convocó a elecciones de convencionales
constituyentes para el 14 de abril de 1994.
Los diputados Polino y Bravo entonces plantearon que no había recaído en este punto-
la duración del mandato de los senadores- la aprobación de los 2/3 de ambas cámaras
toda vez que los senadores habían propuesto bajar a 6, los diputados a 4 y finalmente
fue sancionada la ley 24.309 (declarando necesaria la reforma constitucional) sin
precisar el tiempo de esos mandatos sino derivando la decisión a la Convención que
habría de reunirse oportunamente. Los accionantes (Polino y Bravo) entendían que se
había violentado el mecanismo constitucional para la formación y sanción de las leyes y
como dijimos vía amparo y a partir de su condición de ciudadanos y de diputados de la
Nación requirieron la nulidad e invalidez del proceso preconstituyente cuya primer faz
culminó con la sanción de la ley 24.309 y del decreto del PE que promulgó la ley y
convocó a elecciones de constituyentes para el 10 de abril de 1994; asimismo solicitaron
como medida cautelar que se decrete la prohibición de innovar y en consecuencia que el
juez ordene al PE que se abstenga de gestiones posteriores tendientes a concretar la
reforma hasta que haya pronunciamiento judicial.
El juez de primera instancia rechazó la acción “in límine” por entender que los
reclamantes carecían de legitimación. La decisión fue confirmada en Cámara y Polino
entonces dedujo recurso extraordinario ante la CSJN que en fallo dividido rechazó la
acción: la mayoría rechazó la acción fundándose en la falta de legitimación del
reclamante sosteniendo que la condición de ciudadano no es apta en el orden federal
para autorizar la intervención de los jueces dado que dicho carácter (de ciudadano) es
muy general que no permite demostrar que hay un interés concreto y por ende no hay
causa, caso o controversia. El voto concurrente del Dr. Nazareno –además de coincidir
con la mayoría en orden a la falta de legitimación y la inexistencia de causa- agrega que
no se trata de una cuestión no justiciable y admite que si hubiera caso concreto, la
CSJN podría resolver sobre el fondo de la cuestión y “obiter dictum” agrega que la
norma que regula la reforma constitucional es el art. 30 y allí no se establece –a tal fin-
la obligatoriedad de seguir el procedimiento para la sanción de leyes; hay diferencias
entre un acto legislativo que debe efectivamente seguir el procedimiento legislativo y un
acto político de simple declaración y aquí el Congreso cuenta con una amplia libertad
para elegir el modo de realizarlo. Entiende que el Congreso actuó de conformidad con el
art. 30 y entiende –en definitiva- que ley y declaración no es lo mismo. Por su parte, en
su voto concurrente, el juez Moliné O’Connor, coincidiendo con Nazareno, también
considera que el Congreso no esta sujeto al procedimiento para formación y sanción de 11
leyes y que entonces no se justifica la intervención judicial. En disidencia votaron los
Dres. Fayt y Boggiano.
El Dr. Fayt se ocupa de varios aspectos: considera que el procedimiento para la sanción
de leyes es una cuestión justiciable; además considera que todo ciudadano está
legitimado para defender la Constitución y considera que ha sido violado el art. 30
porque se requiere una idéntica expresión de voluntad de los 2/3 de ambas Cámaras.
Finalmente considera que los arts. 5 y 6 de la declaración de necesidad de reforma que
establecen el mecanismo de votación de la Convención son inconstitucionales por ser
violatorios de la forma de gobierno representativa, lesionando la libertad de actuación y
de debate de los que son electos constituyentes.
Por su parte, el juez Boggiano, reconoce la legitimación del recurrente Dr. Polino con
respecto al procedimiento de la declaración de la necesidad de reforma pues al haber
diferencias entre lo aprobado por una y otra cámara, es razonable reconocerle al
recurrente un interés suficientemente concreto desde que ha sido privado de su derecho
(que la Constitución le reconoce) de concurrir o no con su voto para integrar las
mayorías requeridas por la Constitución para que declare necesaria la reforma de la
Constitución. Considera que no se han cumplido los requisitos constitucionales mínimos
e indispensables para la validez de la ley.
De todas formas, conviene aclarar que la Corte Suprema (con el voto mayoritario de
los jueces Lorenzetti, Maqueda y Rosatti- a comienzos del año 2017, abandona el
criterio sentado en el precedente “Fayt” y en una nueva interpretación- al dictar
sentencia en el caso “Schiffrin, Leopoldo”- encuentra fundada la modificación
contenida en el art. 99, inc. 4, párrafo 3 en el art. 3, punto e), ley 24.309, sobre la
actualización de las atribuciones del Congreso y del Presidente en materia de
nombramiento de los jueces, reconociendo que la Convención de 1994, estaba facultada
-en función del mencionado art. 3, punto e) a incorporar esa reforma (relativa a la edad
de los jueces federales), y devuelve validez a esa norma constitucional.