UNIDAD DIDÁCTICA

CONTENIDO:

PLANTEAMIENTO GENERAL

EL ESTADO, EL DERECHO Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

1. OBJETIVOS

Para el alumno que se adentra en el estudio del Derecho Administrativo y,

en general, en cualquier otra rama del Derecho, es fundamental la
comprensión de tres conceptos nucleares, que son el Estado, el Derecho y
la Administración Pública. Se abordan aquí estos conceptos con la
advertencia de que han de ser comprendidos como paso previo a las
siguientes lecciones del programa.

2. METODOLOGÍA

No debe abordarse este tema con ánimo memorístico, sino con el de

entender los conceptos que aquí se explican.

Se recomienda el siguiente esquema de trabajo:

1. Lea estos apuntes para comprender los conceptos

2. Vea en clase la presentación de transparencias para repasar y fijar los

conceptos

3. Haga en clase la autoevaluación para medir su grado de aprendizaje

mediante una corrección conjunta

Utilice las leyes que se acompañan y recurra a la bibliografía recomendada

si desea ampliar sus conocimientos.

3. INTRODUCCIÓN

Estado, Derecho y Administración Pública son tres elementos relativos a la

esencia del poder público, y su correcta configuración es básica para el
funcionamiento de la democracia. El Estado ostenta el monopolio del uso de
la fuerza, el Derecho es su principal instrumento y la Administración Pública
personifica al Estado y opera como gestor de los recursos públicos y como
sujeto de ejecución de las normas. Si se omite uno de estos elementos, no
puede concebirse el poder público como se ha entendido durante los últimos

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siglos. Si falla uno de estos elementos, hablaremos de Estado fallido, de la
inoperancia de lo público ante una sociedad concreta.

Nota: En esta unidad usaremos algunas abreviaturas para facilitar la consulta de los textos
legales.
• art.: artículo.
• CE: Constitución Española de 1978.

4. EL DERECHO

El Derecho es el orden de la convivencia humana inspirado en criterios de

justicia. Es una técnica de organización social. Es un sistema que encauza y
da solución a los conflictos de intereses entre personas y grupos.

El Derecho es un sistema que regula las relaciones entre sujetos. Esto lo

distingue de otros sistemas normativos, como la religión (relaciones con los
dioses), la ética (relación con la propia conciencia), la moral (relación social
en base a las costumbres) o la filosofía (relación con el mundo de las
ideas).

Los actores del Derecho se denominan operadores jurídicos, porque utilizan

y aplican normas en su actuación. La Administración Pública constituye uno
de los principales operadores jurídicos en la sociedad actual, como
generador y aplicador de normas jurídicas. La Administración es una
persona jurídica que se relaciona jurídicamente con otras personas jurídicas
en base a reglas contenidas en el Derecho.

El Derecho es una creación humana que persigue la prevención y la

resolución de los conflictos entre las personas y regula las relaciones de
poder. El Derecho se basa en la creación y aplicación de normas de obligado
cumplimiento para todos. El Derecho es un monopolio del Estado, al que se
asigna un poder coercitivo, el monopolio del uso de la fuerza, con el fin de
que las normas sean cumplidas por todos.

El Derecho es un sistema; las normas jurídicas están sistematizadas y

ordenadas en un bloque que denominamos ordenamiento jurídico. El
ordenamiento jurídico no sólo está compuesto de normas escritas, sino
también de principios y reglas. Estos principios y reglas sirven para
interpretar las normas, para aclarar zonas oscuras y para colmar las
lagunas. Reciben la denominación de principios generales del Derecho. De
esta forma, el ordenamiento no es un simple conjunto de normas, sino un
auténtico sistema vivo y variable que se nutre de la producción normativa
del Estado. Unas normas sustituyen a otras (derogación), mientras que los
Tribunales de Justicia fijan la interpretación de las normas (jurisprudencia) y
mantienen saneado el sistema expulsando de su seno las normas contrarias
a otras normas de rango superior (Tribunales ordinarios) o a la Constitución
(Tribunal Constitucional).

A diferencia de otros códigos normativos, como los que corresponden a la

moral, a la urbanidad, a las religiones o a la ética, el ordenamiento jurídico
contempla una consecuencia jurídica negativa, una sanción, para el caso en
que la norma sea incumplida, para así forzar su cumplimiento. Las normas
jurídicas se imponen de forma coactiva; el Estado fuerza al cumplimiento de

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las normas jurídicas y sanciona su incumplimiento en aplicación de los
mecanismos previstos en el propio ordenamiento.

El Derecho regula la organización y funciones de los poderes públicos y su

relación con los ciudadanos (Derecho Público) y también regula las
relaciones entre particulares (Derecho Privado).

Recuerda:

El Derecho es un sistema de normas de obligado cumplimiento que se

recogen en el ordenamiento jurídico

5. EL ESTADO

El concepto de Estado está relacionado con el concepto de poder. El Estado

es el poder político institucionalizado.

En la Edad Media no existe un verdadero Estado, ya que el Poder se

organiza en torno a la propiedad de la tierra. Existen múltiples centros de
poder, y el Rey no es más que un “primus inter pares”, cuyo poder es la
suma de distintos derechos patrimoniales y cuya función principal es la
organización de la defensa militar.

Es en la Edad Moderna, en torno a la Monarquía absoluta, cuando surge el

concepto de Estado como hoy lo entendemos. La configuración ideológica
del Estado moderno se atribuye a tres autores:

•Maquiavelo, quien en “El Príncipe” deslinda el poder político del

religioso, afirmando la supremacía del primero

•Bodino,quien en “Los seis libros de la República” elabora el concepto

de soberanía como “poder absoluto y perpetuo de una República”.
Absoluto porque es supremo, y perpetuo porque trasciende a la
persona que lo ejerce.

•Hobbes, quien desarrolla en el “Leviathan” el concepto del contrato

social por el que se crea el Estado para satisfacer las necesidades
de las personas, a las que trasciende.

Esta idea de Estado pervive a la Monarquía absoluta y es adoptado por el

Estado liberal, en el que se modifica el reparto de poderes pero no la
esencia del poder mismo.

El Estado es la organización de una comunidad política en torno a un

territorio.

Sus elementos son (Jellinek):

•Una comunidad política, que normalmente es una nación. También

caben los Estados plurinacionales. Por tanto, no es la nación lo
que determina el Estado, sino la existencia de un sistema político
común.

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 •Un territorio, delimitado por fronteras, dentro de las cuales se ejerce
el poder soberano del Estado

•Poder soberano, potestad de dominación con capacidad de

imponerse a cualquier otro de modo legítimo.

Todo este sistema sólo puede funcionar bajo un sistema de normas. Este
sistema de normas es el Derecho. La comunidad política y por tanto el
Estado sólo pueden existir y desarrollar sus funciones si hay un sistema
normativo común. El Estado moderno está sometido al Derecho, pero la
paradoja está en que es el propio Estado quien crea el Derecho.

El Estado puede definirse como la forma de organización política de una

comunidad en un territorio en base a reglas comunes y a instituciones
estables. El territorio, delimitado por fronteras, contiene a una comunidad
cuyos miembros comparten, en la mayoría de los casos, idioma, religión,
cultura y costumbres, lo que construye una percepción identitaria común,
una identidad nacional. Dicha organización se basa necesariamente en
reglas comunes, normas que se aplican según el principio de territorialidad
(un ordenamiento jurídico propio), y en instituciones con vocación de
permanencia que crean y aplican dichas normas (parlamentos, gobiernos).

La Constitución es la norma suprema de dichos ordenamientos porque

contiene la definición del Estado y las reglas de su funcionamiento.

El Estado es una organización de medios materiales, financieros y humanos

para la consecución del bien común. La gestión del Estado está
encomendada a las distintas Administraciones Públicas

En una democracia, el Estado no está en ningún caso por encima de los

individuos, sino a su servicio. El Estado es una creación humana al servicio
del bien común de la sociedad. Por eso en España, a pesar de que el
artículo 15 CE permite la aplicación de la pena de muerte en aplicación de
las leyes militares en tiempos de guerra, el Parlamento ha renunciado a
dicha posibilidad y ha abolido de hecho la pena de muerte en todos los
supuestos; el Estado no puede tomar una decisión sobre la vida de las
personas.

La prevalencia del Estado sobre los individuos es propia del Estado

totalitario, que considera que los ciudadanos están sometidos a una idea
superior de Estado al que se somete todo lo demás. El Estado democrático
reconoce un listado de derechos fundamentales de los individuos, un ámbito
de libertad que ni siquiera el Estado que lo ha reconocido puede invadir. En
el Estado democrático, la soberanía reside en el pueblo y se manifiesta a
través de los poderes del Estado; en concreto, de forma única, a través del
Parlamento nacional.

El hecho de que el Estado no prevalezca sobre los individuos no quita que

tenga cierto grado de autoridad sobre los mismos para obligarles al
cumplimiento de las normas, y que pueda usar para ello la fuerza
económica (un embargo) o incluso la fuerza física (una detención).

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Recuerda:

El Estado es la forma de organización política de una comunidad en un

territorio en base a reglas comunes y a instituciones estables

6. LOS DISTINTOS MODELOS DE ESTADO Y SU LEGITIMIDAD

Estados totalitarios: aquellos en los que el poder emana de una única

entidad, líder carismático o partido político. Son los casos de la Alemania
nazi, la Italia de Mussolini o la China comunista. La ideología política es
única, exclusiva y excluyente. El monopolio de la acción política y de la
unidad de pensamiento se consigue mediante el culto a la personalidad del
líder y la manipulación de la participación ciudadana mediante el partido
único, el sindicato único o las organizaciones de diversos colectivos como
jóvenes o mujeres controladas por el poder. El control de la población y, en
especial, de la oposición al régimen, se ejerce mediante el uso sistemático
del terror contra los disidentes e incluso contra sus familias por parte de la
policía política a manos de cuerpos policiales o militares.

Estados autoritarios: son aquellos que permiten cierto pluralismo político,

pero no de forma libre, sino con fuertes limitaciones. Su poder se basa el
dominio de una población desmovilizada y en una sociedad civil
desestructurada en la que las movilizaciones ciudadanas son alentadas y
controladas por el gobierno. Sus miembros no rinden cuentas ante los
ciudadanos, pues no existen mecanismos de responsabilidad política, ni
verdaderos órganos de representación popular. La corrupción es
consustancial a esta forma de Estado; la elite gobernante se sirve de los
mecanismos del poder en beneficio propio y se defiende de las amenazas
contra su status, normalmente provenientes de grupos específicos como
universitarios, obreros o credos religiosos. Policía y Ejército no están
diferenciados, y su misión es la seguridad del Estado por encima de la de
los individuos.

Estados teocráticos o de base religiosa: el fundamento del ejercicio del

poder se asienta en un credo religioso y en un pretendido mandato divino.
En este modelo de Estado, Derecho y Religión se confunden. El Estado
aplica preceptos religiosos y defiende a una religión concreta, con exclusión
de las demás. La legitimidad del jefe del Estado, que puede ser a su vez
jefe religioso, se basa en la voluntad divina. El ámbito de libertad individual
sucumbe ante la prevalencia de lo político-religioso. No existe un
reconocimiento de los derechos fundamentales, por lo que cabe calificar el
Estado teocrático de ilegítimo, en la medida que confunde los asuntos
terrenales con los espirituales.

Estado de Derecho: el que basa su legitimidad en los principios

democráticos y en el principio de legalidad. La soberanía reside en el pueblo
y se ejerce a través de los órganos de representación elegidos por sufragio
universal. El Estado de Derecho basa toda su actuación en el respeto a las
normas jurídicas válidamente adoptadas por dichos órganos. El Estado de
Derecho crea normas que la Administración obliga a los ciudadanos a
cumplir, incluso por la fuerza, sancionando el incumplimiento, pero se

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distingue de las anteriores formas de Estado en que es el único que goza de
auténtica legitimidad. Por tanto, se diferencia en sus funciones, que
respetan siempre el concepto de soberanía popular, y en la finalidad de su
actuación, que es el servicio al interés general.

Recuerda:

El único Estado legítimo es el Estado de Derecho

7. SEPARACIÓN DE PODERES

Montesquieu construye la teoría de la separación de los poderes (ejecutivo,

legislativo y judicial) como una técnica para proteger la libertad. Si existe
concentración de todos los poderes en una sola persona, ¿quién puede
controlar el ejercicio de esos poderes? Pero si los poderes se separan de
forma estructurada y se establecen mecanismos de control recíproco, la
libertad es posible.

Durante el absolutismo monárquico, la concentración de poderes es

absoluta: “L’etat c’est moi” (Luis XIV, † 1715) o “The State is the Crown” en
Reino Unido. Pero la Revolución Francesa de 1789 destruye este esquema:

• los poderes del Estado nacen de la soberanía popular (1.2 CE)

• las Cortes Generales dictan la Ley en nombre del pueblo (66.1 CE)

• el Gobierno tiene la función ejecutiva (97 CE)

• el Poder Judicial es independiente (117 CE)

En la actualidad, prevalece en los sistemas políticos actuales, aunque con

matices, la fórmula de reparto de poderes entre Legislativo, Ejecutivo y
Judicial.

Este esquema no es una simple fórmula organizativa, sino que intenta

garantizar las libertades ciudadanas frente al poder, por lo que carecería de
sentido sin un sistema de controles, que básicamente son:

• La supremacía del principio de legalidad (9.3 CE)

• La elección democrática de los representantes (68.1 CE)

• La responsabilidad de todos los poderes del Estado (9.3 CE)

• El Gobierno responde ante el Congreso (108 CE)

• La Administración actúa con sometimiento pleno a la Ley y al

Derecho (103.1 CE)

• Los Tribunales controlan la legalidad y la sujeción al interés general

de la actuación administrativa (106.1 CE)

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Hay zonas de intersección entre los poderes del Estado, que no son
estancos:

1.- El Gobierno tiene la potestad normativa de elaborar leyes (leyes

materiales):

• por la delegación legislativa del 82 CE: textos articulados a partir

de una Ley de Bases y textos refundidos

• mediante el Decreto-ley del 86 CE

2.- Los órganos constitucionales realizan funciones materialmente

administrativas:

• policía de las Cámaras legislativas, autorización para que sus

miembros sean procesados, régimen de personal, compra de
materiales…

• Consejo General del Poder Judicial: régimen disciplinario,

selección, formación, destinos, ascensos, jubilaciones

• lo mismo en el Tribunal Constitucional y en el de Cuentas

Toda esta actividad está sujeta al mismo control judicial que la actividad de
la Administración Pública.

Recuerda:

La separación de poderes es una técnica que garantiza la libertad de los

ciudadanos mediante la limitación del poder

8. EL ESTADO DE DERECHO: LEGALIDAD, DERECHOS

FUNDAMENTALES, RESPONSABILIDAD

El Estado de Derecho requiere de tres elementos: la sujeción a la legalidad

en la actuación de todos los poderes públicos, el reconocimiento normativo
de los derechos fundamentales y la responsabilidad de los poderes públicos.

El principio de legalidad obliga no sólo a los ciudadanos sino también, de

modo especial, a todos los gestores de lo público: políticos electos,
funcionarios públicos y toda suerte de organismos y entes públicos. La
razón es que los principios constitucionales de justicia e igualdad exigen que
las normas se apliquen a todos por igual, sin excepciones. Los derechos
fundamentales han de ser efectivos. Y los poderes públicos, responsables en
todo caso por sus actuaciones y por sus omisiones.

8.1 Sujeción a la legalidad

Es la garantía de funcionamiento del Estado de Derecho: la sujeción de

todos los poderes públicos y todos los ciudadanos a la misma legalidad (9.1,
9.3 y 103.1 CE), sujeción cuyo control último se atribuye a los Jueces y

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Tribunales (106.1 y 117.3 CE). El hecho de que la legalidad vincule a todos
sin excepción vincula este principio con el de igualdad (14 CE).

El principio de legalidad plasma en el terreno jurídico el principio político

fundamental del imperio de la Ley. Consiste en que toda la actuación
administrativa, e incluso toda omisión, está sometida a la legalidad
vigente.

• 9.1 CE: tanto los ciudadanos como los poderes públicos están
sujetos al cumplimiento de un mismo bloque normativo. Se trata de
un principio de origen y significado político, en la medida en que
posibilita la convivencia pacífica y justa

• 9.3 CE: “La Constitución garantiza el principio de legalidad” (no

arbitrariedad y seguridad jurídica)

• 103.1 CE: “sometimiento pleno a la ley y al Derecho”

• 53.1 CE: “vinculación de todos los poderes públicos” sin excepción

a los derechos del Título I de la CE.

El respeto al principio de legalidad es aún más crítico en aquellas

situaciones donde se produce el uso de la fuerza: la coacción utilizada por la
Administración Pública es únicamente legítima en la medida en que cumpla
la ley. La justificación está en la eficacia en la protección del interés general
(precintos, derribos, actuaciones policiales...).

El respeto del bloque de legalidad, y dentro de éste, de forma especial, a los

derechos fundamentales, legitima la acción administrativa. La
Administración debe respeto “a la Ley y al Derecho”. Esto incluye no sólo las
normas positivas, sino también los principios generales del Derecho y la
Constitución entera.

8.2 Reconocimiento de los derechos fundamentales

No podemos considerar que hay Estado de Derecho cuando no están

reconocidos los derechos fundamentales. El Estado no puede estar nunca
por encima de esos derechos, sino a su servicio. De ahí la abolición de la
pena de muerte: el Estado no puede estar por encima del derecho a la vida,
primero de los derechos fundamentales. La restricción de derechos
fundamentales, por ejemplo la libertad, sólo se justifica para proteger otros
derechos fundamentales.

En el Estado de Derecho, los derechos fundamentales han de estar

expresamente reconocidos en la norma fundamental: la Constitución. Se
produce de esta forma un blindaje de los derechos inviolables de los
individuos ante el poder, de forma que los cambios políticos no puedan
suponer la transformación del catálogo de derechos. Y el reconocimiento ha
de ser efectivo, es decir, contemplando mecanismos eficaces de protección
de los derechos.

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8.3 Responsabilidad de todos los poderes públicos

Esta exigencia es también garantía de sujeción del Estado a los límites

legales: la irresponsabilidad está desterrada de nuestro ordenamiento
jurídico (9.3 CE).

El propio artículo 106.2 CE establece un sistema por el cual esa

responsabilidad se hace efectiva, mientras que la responsabilidad individual
se concreta en normas jurídicas, como las de régimen disciplinario.

Recuerda:

La verdadera democracia exige el respeto a la legalidad, el reconocimiento

efectivo y la protección de los derechos fundamentales y la responsabilidad
de todos los poderes públicos

Lecturas recomendadas:

- Cosculluela Montaner, Luis: Manual de Derecho Administrativo, Tomo I,

Civitas. En especial su Lección 1ª.

CONCLUSIONES:

! El Derecho es un sistema coercitivo de normas que regula

determinadas relaciones sociales por su trascendencia para la comunidad

! El Estado es la forma de organización política de una comunidad en un

territorio en base a reglas comunes y a instituciones estables

! El Estado es una organización de medios materiales, financieros y

humanos para la consecución del bien común

! La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico porque

contiene la definición del Estado, las reglas de su funcionamiento, normas
directamente aplicables y un catálogo de derechos fundamentales

! Los Estados totalitarios y autoritarios carecen de legitimidad. Ésta sólo

corresponde al Estado de Derecho

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! La separación de poderes es una técnica para proteger la libertad
mediante el equilibrio de poderes y el mecanismo de la responsabilidad

! La garantía de funcionamiento del Estado de Derecho es el imperio de

la ley: la sujeción de todos los poderes públicos y todos los ciudadanos a la
misma legalidad, bajo el control de los tribunales ordinarios

! No hay Estado de Derecho ni legitimidad en el ejercicio del poder

cuando no existe un reconocimiento efectivo de los derechos fundamentales
de los ciudadanos

BIBLIOGRAFÍA RECOMENDADA:

• GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón: Curso

de Derecho Administrativo, vol. I, Editorial Civitas.

• COSCULLUELA MONTANER, Luis: Manual de Derecho Administrativo,

vol. I, Editorial Civitas.

• GARRIDO FALLA, Fernando: Tratado de Derecho Administrativo, vol.

I, parte general, Editorial Tecnos.

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