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LECCIÓN 1
EL DERECHO ADMINISTRATIVO Y LAS
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.
1. INTRODUCCIÓN.
La Administración y el Derecho Administrativo son dos fenómenos contemporáneos, posteriores a la Revolución
Francesa.
Por poco compleja que sea una sociedad, el ejercicio directo del poder no es posible. Se necesita de un aparato
burocrático capaz de llevar a efecto las decisiones adoptadas por el titular del poder. Ese aparato burocrático
es el equivalente de la Administración.
El Estado es hoy en día la forma de organización política predominante. Se puede definir como la forma de
organización social que se sustenta en una estructura institucional estable y sometida a unas normas, que
ejerce el poder político sobre un territorio determinado.
La Declaración de los Derechos de Virginia (1776) estableció “que los poderes legislativos, ejecutivo y judicial
deben ser separados y distintos La Constitución de los EE.UU. de 1787 fue la primera que expresamente llevó a
efecto la separación de poderes al atribuir cada uno de los poderes a una institución distinta (Congreso,
Presidente y Tribunal Supremo y Tribunales).
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Derecho Administrativo
1. Principio de soberanía nacional. Todos los poderes emanan de la Nación, y en consecuencia los
gobernantes solo ejercen por delegación.
2. El principio de separación de poderes.
3. El reconocimiento y garantía de unos derechos inviolables a los ciudadanos. En especial la libertad,
la igualdad y la propiedad.
4. El principio de legalidad. La Ley es el único instrumento que puede limitar los derechos y libertades
de los ciudadanos.
La burguesía de la época necesitaba una Administración fuerte para acabar con los remanentes del feudalismo
y para establecer las infraestructuras necesarias para el desarrollo económico. Es en ese momento cuando
surge la Administración moderna, que se identifica con la burocracia de que se sirve el Poder Ejecutivo para
cumplir sus fines.
La Constitución Española de 1978 acoge este modelo de Estado bajo la denominación de “Estado Social y
Democrático de Derecho”. Fórmula que pretende integrar tres notas características: es un Estado de Derecho,
lo que significa que el ejercicio del poder está limitado jurídicamente y que los derechos individuales están
garantizados. Es un Estado Democrático, es decir, basado en la soberanía popular y el pluralismo político, y en
el que los ciudadanos participan en los asuntos públicos. Es un Estado Social, es decir, legitimado para intervenir
en la sociedad a fin de garantizar determinadas prestaciones como la enseñanza básica o la asistencia sanitaria.
El principio de separación de poderes también está reflejado en la Constitución Española de 1978, aunque no
de forma expresa, afirma que los poderes del Estado emanan del pueblo español y regula en títulos diferentes
los poderes legislativo (Cortes Generales Título III), ejecutivo (Gobierno y Administración Título IV) y judicial
(Poder Judicial Título VI).
Es posible que en España actualmente esta separación de poderes no sea del todo practicada. Es claro que el
poder ejecutivo ejerce una primacía sobre los otros dos poderes mediante la influencia que los dos grandes
partidos políticos han ejercido en su alternancia en los gobiernos de las últimas décadas.
Tomando una definición descriptiva y sincrética, como la de Zanobi, que define el Derecho Administrativo como
la parte de Derecho Público que tiene por objeto la organización, los medios y las formas de la actividad de
las administraciones públicas y las relaciones jurídicas entre aquellas y otros sujetos.
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Derecho Administrativo
El Derecho Público comprende las normas que regulan los Poderes Públicos y sus relaciones entre sí y con
terceros. Las Administraciones Públicas son las organizaciones burocráticas de las que se sirve el poder ejecutivo
para el cumplimiento de sus fines. Como consecuencia del carácter público del Derecho Administrativo, en él
predomina la heteronomía de la voluntad (vs. La autonomía de la voluntad del derecho privado) y el carácter
imperativo de las normas, que deben ser aplicadas obligatoriamente por sus destinatarios.
En las relaciones reguladas por el Derecho Administrativo no existe igualdad de partes, sino que la
Administración se encuentra en superioridad con relación a los particulares. Las normas del Derecho
Administrativo tienen como finalidad la consecución del interés general.
Las normas del Derecho Administrativo tienen como destinatario necesariamente una Administración
pública. La aplicación de una norma administrativa implica siempre la intervención de una Administración
pública. Esto no significa que sus destinatarios sean exclusivamente las Administraciones públicas, puede que
lo sean también los particulares, pero siempre junto con una Administración pública.
Aunque hay normas destinadas exclusivamente a la Administración (normas de organización y reguladoras de
las relaciones inter-administrativas), la mayor parte de las normas administrativas regulan la relación de las
Administración con los particulares.
El Derecho Administrativo es el Derecho común de las Administraciones públicas. Según García de Enterría “es
un Derecho de naturaleza estatutaria, en cuanto que se dirige a la regulación de las singulares especies que se
agrupan bajo el nombre de administraciones públicas, sustrayendo estos sujetos singulares del Derecho
común”. Así, por ejemplo, la contratación o la responsabilidad tienen un régimen jurídico diferente en el
Derecho Administrativo y en el Derecho privado.
Por otra parte, las Administraciones Territoriales suelen servirse de organizaciones a las que dotan de
personalidad jurídica propia para el cumplimiento de sus fines, encomendándoles el ejercicio de una función
pública o la prestación de un servicio público. Estas organizaciones también están sometidas al Derecho
Administrativo y a su conjunto lo denominamos Administración Institucional. A diferencia de las
Administraciones Territoriales, el ámbito competencial de las Administraciones Institucionales está basado en el
principio de especialidad.
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Derecho Administrativo
La regulación estatutaria que el Derecho Administrativo establece comprende numerosas instituciones, pero
existen otras muchas que no han sido objeto de regulación administrativa porque el legislador no ha
considerado necesario introducir alguna modificación en el régimen general de Derecho privado. Lo que
supone que cuando las Administraciones usen estas instituciones están sujetas al mismo régimen jurídico que
el resto de los sujetos.
Es cada vez más frecuente la utilización por parte de la Administración de formas privadas para evitar la
aplicación del Derecho Administrativo. Los gestores de las Administraciones Públicas acuden a estas formas
privadas para escapar al sistema de controles y garantías propio del Derecho Administrativo. Estos abusos son
contrarios al fin del interés general que es la verdadera finalidad que debe perseguir su actuación.
La Administración es titular de la potestad reglamentaria, lo que significa que no solo está sometida a Derecho,
sino que es creadora de Derecho, participando de la potestad legislativa pudiendo dictar normas con rango
inferior a Ley. Aunque la potestad reglamentaria está sometida a importantes limitaciones, la mayor parte del
Ordenamiento Jurídico está formada por reglamentos.
La Administración puede crear, modificar y extinguir derechos unilateralmente, como en el caso de la potestad
expropiatoria, por la que puede adquirir la propiedad de un bien en contra de la voluntad de su propietario.
La Administración tiene poder de autotutela, que es la capacidad que tiene para resolver por sí misma, sin
acudir a un juez, sus conflictos con los particulares. La Administración ostenta el poder de autotutela en sus tres
manifestaciones: declarativa, ejecutiva y en segunda potencia.
La autotutela declarativa es la capacidad de la Administración de modificar unilateralmente las situaciones
jurídicas sobre las que actúa. Los actos administrativos son ejecutorios, obligan a su cumplimiento. Este
privilegio está basado en la presunción de legalidad. Según la LRJPAC: “los actos de las Administraciones
Públicas sujetos a Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en
que se dicten…”
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Derecho Administrativo
La autotutela ejecutiva es la capacidad e la Administración de ejecutar sus actos contra la voluntad de sus
destinatarios por sus propios medios y sin necesidad de acudir a un juez.
La autotutela en segunda potencia se concreta en dos privilegios: 1º El de retrasar el acceso a la vía
jurisdiccional obligando a agotar la vía administrativa. 2º La potestad sancionadora, reconocida por la
Constitución a la Administración, con el límite de no poder imponer la privación de libertad.
El privilegio de autotutela significa que el control es posterior a la ejecución de los actos, y no suele implicar la
suspensión de los mismos, surtiendo efecto durante la tramitación del litigio.
Los bienes de la Administración tienen un régimen privilegiado que comprende potestades como la de
deslinde, recuperación directa, desahucio administrativo, etc. Además los bienes de dominio público son
inembargables e imprescriptibles.
La regulación de los plazos para el ejercicio de los derechos es muy favorable a la Administración.
Todos estos privilegios se compensan en parte por las limitaciones y garantías individuales a que está
sometida la Administración.
Está sujeta a importantes limitaciones en la formación de su voluntad. Debe servir con objetividad a los
intereses generales. Por ejemplo, no puede contratar libremente, debe seleccionar sus contratistas
objetivamente mediante procedimientos competitivos.
La Administración está sometida al principio de legalidad, operando en su versión de vinculación positiva,
lo que significa que la Administración puede hacer solo aquello que la Ley permite.
La Administración no puede actuar libremente, estando obligada a seguir un procedimiento formalizado,
el procedimiento administrativo.
En virtud del principio de plenitud de control jurisdiccional, toda la actuación de la Administración está
sometida al control de los Tribunales.
En virtud del principio de garantía patrimonial los particulares tienen derecho a no sufrir daños en su
patrimonio como consecuencia de la actividad administrativa.
LECCIÓN 2
EL ORDENAMIENTO JURÍDICO.
1. EL ORDENAMIENTO JURÍDICO.
Si definimos el Derecho como un “orden”, ese orden, aplicado a una sociedad en concreto, recibe la
denominación de Ordenamiento Jurídico, término que se refiere al conjunto de normas por las que se rige una
sociedad en un momento dado.
El comienzo del estudio del Ordenamiento Jurídico puede empezar por el art. 1. del Código Civil que establece:
1. Que las fuentes del Ordenamiento Jurídico español son la Ley, la Costumbre, los Principio Generales
de Derecho, la Jurisprudencia y los Tratados Internacionales.
2. Que las fuentes del Derecho se relacionan entre sí por el principio de jerarquía normativa.
2. LA CONSTITUCIÓN.
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Derecho Administrativo
A la cabeza de nuestro Ordenamiento Jurídico se sitúa la Constitución, norma suprema que prevalece sobre
todas las demás y de las que las demás derivan su fuerza normativa.
En su art. 9.1. deja muy claro su carácter de norma suprema al expresar “los ciudadanos y los Poderes Públicos
están sujetos a la Constitución y al resto del Ordenamiento Jurídico”.
Los mandatos de la Constitución no están dirigidos a todos los sujetos públicos y privados, ni para todos tienen
la misma fuerza vinculante:
1. Hay normas que poseen una eficacia directa de manera que pueden ser invocadas directamente sin
que requieran desarrollo legislativo. Son los derechos y libertades regulados en el Título II, que vinculan a los
Poderes Públicos y gran parte de las normas relativas a la organización.
2. Otras normas no pueden ser alegadas directamente, sino que requieren un desarrollo legislativo.
Son mandatos dirigidos al legislador o a los Poderes Públicos para que desarrollen determinadas políticas.
La Constitución es la norma suprema de nuestro Ordenamiento Jurídico y prevalece sobre todas las demás, de
manera que cualquier otra norma que contradiga lo que establece la Constitución es inválida.
La supremacía de la Constitución está asegurada por el Tribunal Constitucional, que vela por la
Constitucionalidad de las Leyes. El control de constitucionalidad de los reglamentos y actos jurídicos
corresponde a los Jueces y Tribunales ordinarios, que tienen la facultad de no aplicar un reglamento o declarar
nulo un acto si estiman que infringe la Constitución.
3. LA LEY.
3.1. CONCEPTO Y CARACTERÍSTICAS.
La doctrina define tradicionalmente la Ley como una norma general y abstracta, dictada por el Poder
Legislativo, superior a todas las demás normas, y que puede regular cualquier materia o asunto que el
legislador decida.
El Poder Legislativo se haya disperso en el ordenamiento español al tenerlo reconocido, además de la Cortes
Generales, también las CC.AA., de manera que a las Leyes Estatales hay que sumar las Leyes Autonómicas, sin
que unas tengan mayor rango que otras, ya que no se relacionan por el principio de jerarquía sino por el
principio de competencia.
Las Leyes Autonómicas son leyes de igual rango que las aprobadas por las Cortes Generales. Están
subordinadas a los Estatutos de Autonomía.
La existencia de los ordenamientos autonómicos ha llevado a regular Leyes Estatales de conexión con los
subsistemas autonómicos, son:
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Derecho Administrativo
Estatutos de Autonomía. Se trata de Leyes orgánicas, aprobadas por un procedimiento especial, que
regulan las instituciones y competencias de las CC.AA.
Leyes Marco. Son Leyes a través de las cuales las Cortes Generales, en materias de competencia estatal,
podrán atribuir a las CC.AA. la facultad de dictar normas en el marco de los principios, normas y directrices
fijados por la Ley Marco estatal.
Leyes de Transferencia o Delegación. Son Leyes orgánicas que transfieren o delegan en las CC.AA.
facultades correspondientes a materias de titularidad estatal que por su naturaleza son susceptibles de
transferencia.
Leyes de Armonización. Su objeto es el establecimiento por el Estado de los principios necesarios para
armonizar las disposiciones normativas de las CC.AA. cuando lo exija el interés general. Su aprobación
requiere mayoría absoluta en cada Cámara.
Desde el mismo día que entra en vigor el Decreto-Ley produce efectos de norma con rango de Ley. Pero esta
vigencia es provisional, pues su vigencia definitiva requiere que en el plazo de treinta días el Congreso
convalide o derogue el Decreto-Ley. La convalidación debe ser expresa, si no se pronuncia o lo hace fuera de
plazo, se entiende derogado.
La legislación delegada no puede tener por objeto materias que deben ser reguladas mediante Ley Orgánica.
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Derecho Administrativo
La autorización para refundir textos legales debe establecer el ámbito normativo a que se refiere el contenido
de la delegación y especificar si se circunscribe a una mera formulación de un texto único o si se incluye la
facultad de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos.
Si en la elaboración de los textos refundidos o los textos articulados, no se ha ceñido a los límites establecidos
por la Constitución, y por las Leyes de Bases o de Delegación los textos resultantes serán nulos.
La jurisdicción contencioso-administrativa es la competente para controlar que no se excedan los límites de la
Delegación.
La relación entre el Derecho Comunitario y el Derecho interno de los Estados se rige por los siguientes
principios:
Principio de efecto directo. Significa que los destinatarios de las normas europeas son tanto los Estados
como los ciudadanos, quedando todos obligados por ellas y pudiendo ser invocadas ante los Tribunales
internos.
Principio de primacía. Significa que las normas comunitarias que gocen de efecto directo prevalecen sobre
la legislación de los estados miembros.
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Derecho Administrativo
Decisiones. Son actos de la Comunidad que tienen uno o varios destinatarios. Son obligatorios en todos sus
elementos, pero al faltar el carácter de generalidad, su naturaleza normativa es más que dudosa.
Las instituciones europeas también aprueban Recomendaciones y Dictámenes que no tienen fuerza vinculante,
y en consecuencia, no pueden considerarse normas.
7. EL REGLAMENTO.
7.1. CONCEPTO Y POSICIÓN ORDINAMENTAL DEL REGLAMENTO.
El reglamento es toda norma escrita, dictada por una Administración pública, de rango inferior a la Ley.
Los reglamentos se distinguen de los actos administrativos porque son normas generales y abstractas. Un acto
administrativo se agota con su aplicación, un reglamento no pierde vigencia con su aplicación. Los reglamentos
requieren un acto de aplicación.
La subordinación del reglamento a la Ley se concreta en el principio de reserva de Ley, que tiene dos
modalidades:
1. Reserva material de Ley. Existen materias que no pueden ser reguladas por un reglamento porque la
Constitución exige que las regule una norma con rango de Ley.
2. Reserva formal de Ley. Una vez que el legislador haya dictado una Ley que regule una materia, ya no
puede ser regulada por un reglamento.
2. El principio de jerarquía normativa. Los reglamentos no solo están subordinados a las Leyes, sino
también a los reglamentos de rengo superior.
3. Interdicción de la arbitrariedad y respeto a los principios generales del Derecho. La potestad
reglamentaria es una facultad administrativa y está sujeta a las condiciones que limitan en general las
potestades administrativas.
4. Irretroactividad. De las disposiciones sancionadores o limitativas de derechos individuales.
5. Procedimiento. La Constitución exige que los reglamentos se elaboren de acuerdo con el
procedimiento legalmente establecido.
7.4. EFICACIA DE LOS REGLAMENTOS.
La eficacia de los reglamentos está condicionada a su publicación en el Diario Oficial correspondiente.
Los reglamentos obligan a los ciudadanos y a todos los Poderes Públicos. La autoridad que dicta un
reglamento, puede derogarlo o modificarlo, pero mientras el reglamento esté en vigor también está obligado
por éste. Este principio se denomina inderogabilidad singular de los reglamentos e impide que un reglamento
sea derogado para un caso concreto.
8. LA COSTUMBRE.
Según dispone el art.1.1. del Código Civil, la Costumbre también es una fuente de Derecho Administrativo.
La Costumbre solo rige en defecto de Ley aplicable, siempre que no sea contraria a la moral y el orden público y
resulte probada.
La superabundancia de normas hace que sean raras las instituciones que se rigen por la Costumbre. Cabe
mencionar los Concejos Abiertos.
Los principios generales del Derecho son principios, axiomas, reglas y aforismos, de contenido muy diverso
que informan y dan fundamento al Derecho positivo.
Son una fuente muy importante del Derecho Administrativo. En España gran parte de ellos han sido
positivizados mediante su incorporación a las Leyes, muchos han sido incorporados a la Constitución.
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Derecho Administrativo
10. LA JURISPRUDENCIA.
Aunque el Código Civil no lo menciona como fuente en el art. 1.1., su aparatado 6 dice que “la Jurisprudencia
completará el Ordenamiento Jurídico con la doctrina que, de modo reiterado, establezca el Tribunal
Supremo.”
LECCIÓN 3
LOS PRINCIPIOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.
1. INTRODUCCIÓN.
La Administración se rige por una serie de principios generales del derecho de origen diverso (doctrinal,
jurisprudencial y legal). La mayor parte de ellos han sido positivizados, es decir incorporados a la Constitución o
una Ley.
El principio de legalidad es una manifestación singular del principio de obligatoriedad general de las normas
jurídicas, aplicada a las administraciones. Las normas jurídicas obligan a todos (Administración y particulares),
pero la forma en que les obliga es diferente. La actuación de los particulares se basa en el principio de libertad
(puede hacer todo aquello no prohibido por la Ley), lo que se conoce como vinculación negativa. Por el
contrario, la sujeción de la Administración a la Ley, se produce en forma de vinculación positiva, que es mucho
más intensa, significa que toda su actuación requiere habilitación normativa previa (todo lo que no está
permitido expresamente está prohibido).
El que la Administración, según la Constitución, actúe con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho significa
dos cosas:
1. Que la Administración está sometida a todo el Ordenamiento Jurídico (no solo rango de Ley).
2. Toda actuación está sometida al Ordenamiento Jurídico de manera que no existen zonas exentas
que queden al margen del Derecho.
En virtud del principio de control jurisdiccional toda actuación de la Administración está sujeta a una posible
revisión por parte de Jueces y Tribunales.
La Constitución los formula en su art. 106.1. : “Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la
legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que lo justifican”.
Tercera aplicación de la cláusula de Estado de Derecho, la Administración está sujeta al principio de garantía
patrimonial. Esta garantía se concreta en dos instituciones:
El principio de responsabilidad patrimonial de la Administración, formulado en el art. 106.2 de la
Constitución “los particulares tienen derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en sus bienes
y derechos, salvo casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los
servicios públicos”.
Lo destacable de la responsabilidad patrimonial es que está configurada como responsabilidad objetiva,
prescindiendo del dolo en la producción del daño. Se presta únicamente atención al hecho objetivo del
daño y a que es consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. Los únicos supuestos no
cubiertos por esta garantía son: fuerza mayor y daños que se tenga el deber de soportar.
La expropiación forzosa, la Constitución establece que “nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos,
sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y
de conformidad con lo dispuesto en las Leyes”.
5. EL PRINCIPIO DE AUTONOMÍA.
El régimen político derivado de la Constitución de 1978 rompe con el modelo centralista y establece un nuevo
modelo fuertemente descentralizado.
El principio básico de organización territorial del Estado está en el art.2 de la Constitución “La Constitución se
fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles,
y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de la Nacionalidades y Regiones que la integran y la
solidaridad entre todas ellas”.
De este artículo se deduce la coexistencia de dos principios de sentido contrario, el de unidad de la Nación
española y el de autonomía de las Nacionalidades y Regiones.
El principio de autonomía significa que cada Administración actúa autónomamente en la gestión de sus
intereses propios, dentro del ámbito de sus competencias y sin perjuicio de algunos mecanismos de tutela.
La autonomía se caracteriza por las siguientes notas:
Contenido político. No es una simple autonomía administrativa, sino que tiene un contenido político ya
que las Administraciones Territoriales pueden establecer sus prioridades, gestionar sus recursos y decidir
lo que estimen conveniente en beneficio de su comunidad.
Carácter limitado. Las CC.AA. solo pueden ejercer las competencias que han asumido en sus Estatutos, y
las que les hayan transferido o delegado. La Provincias y Municipios solo ejercen las competencias que le
atribuyan la legislación.
Responsabilidad. El ejercicio del poder por parte de las Administraciones que disfrutan de autonomía no
está sometido a control por parte de las Administraciones superiores.
El objetivo del principio de solidaridad es lograr el equilibrio económico, adecuado y justo, entre las diversas
partes del territorio español, correspondiendo al Estado garantizar su realización efectiva.
La LRJPAC impone a las Administraciones públicas el principio de lealtad institucional, que se concreta en que
sus relaciones deberán:
a) Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias.
b) Ponderar en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses públicos implicados.
c) Facilitar a las otras Administraciones la información que precisen.
d) Prestar cooperación y asistencia activas a otras Administraciones.
Pero la eficacia no puede ser obtenida a cualquier precio, debe ser buscada en conjunción con el principio de
eficiencia, que también recoge la Constitución al establecer que “el gasto público realizará una asignación
equitativa de los recursos públicos, y su programación y ejecución responderán a criterios de eficiencia y
economía”.
8. LA COMPETENCIA.
La Constitución no formula expresamente el principio de competencia, pero lo aplica reiteradamente a lo
largo de su articulado, sin que quepa la menor duda de su vigencia en nuestro Ordenamiento Jurídico.
La competencia es la titularidad de una serie de potestades públicas ejercitables respecto de unas materias,
servicios o fines públicos determinados.
La implantación del Estado autonómico ha traído el establecimiento por la Constitución de nuevos criterios de
atribución de competencias:
A. Competencias exclusivas. Todas las potestades sobre una materia están atribuidas a un solo ente con
exclusión de los demás.
B. Competencias compartidas. Las potestades sobre una materia se reparten entre varios entes
públicos de forma desglosada, atendiendo a criterios materiales, funcionales o territoriales.
C. Competencias abiertas. Una materia o potestad puede ser ejercida por diversas Administraciones de
manera simultánea y no excluyente.
D. Competencias conjuntas. Es necesario que dos o más Administraciones intervengan de forma
sucesiva.
E. Competencias alternativas. Las potestades están atribuidas a varios entes de manera que cualquiera
puede ejercerlas, pero una vez ejercida por un ente, los demás ya no puede hacerlo.
La competencia es un requisito de validez del acto administrativo. Es irrevocable y será ejercida por los
órganos que la tengan atribuida, salvo delegación o avocación.
El principio de jerarquía comprende las siguientes facultades del superior sobre el inferior:
1. Poder de impulso y dirección, incluyendo la emisión de normas internas.
2. Poder de inspección, vigilancia y control.
3. Posibilidad de anular actos mediante la resolución de recursos.
4. Facultad disciplinaria.
5. Facultad de delegación y avocación de competencias.
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Derecho Administrativo
10. LA DESCENTRALIZACIÓN.
El art. 103 de la Constitución también sujeta la actuación de la Administración al principio de
descentralización.
La descentralización es la técnica mediante la que una Administración superior cede una competencia a una
Administración territorial inferior.
El hecho de que la Constitución la trate como un principio general del Derecho equivale a un mandato dirigido
a las Administraciones superiores para que actúen descentralizadamente.
El resultado es una institución (Administración institucional) que depende de la Administración territorial que
la ha creado y a la que se encomienda el cumplimiento de algunos fines propios de la Administración de la que
depende.
12. LA DESCONCENTRACIÓN.
La desconcentración es una técnica en virtud de la cual un órgano administrativo cede a otro, de rango
inferior, la titularidad de una competencia con carácter permanente.
Salvo autorización expresa por Ley, no podrán delegarse competencias que se ejerzan por delegación. La
delegación será revocable, en cualquier momento, por el órgano que la haya conferido.
13.2. LA AVOCACIÓN. (ART. 14 LRJPAC)
La avocación es una técnica de sentido contrario a la delegación, en virtud de la cual los órganos superiores
avocan para sí el conocimiento de un asunto cuya resolución corresponde ordinariamente o por delegación a
sus órganos administrativos dependientes, cuando las circunstancias lo hagan necesario.
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Derecho Administrativo
No cabe la delegación de firma en las resoluciones de carácter sancionador. En las resoluciones y actos que se
firmen por delegación se hará constar la autoridad de procedencia.
13.5. LA SUPLENCIA.
La Ley permite que los titulares de los órganos administrativos sean suplidos temporalmente en los supuestos
de vacante, ausencia y enfermedad.
En función de los términos del acuerdo, la actividad realizada se imputará a l Administración delegante o a la
delegada.
Igual que cuando se da entre órganos de la misma Administración, consiste en encomendar la realización de
actividades de carácter material, técnico o de servicio a otros órganos, por razones de eficacia o cuando no se
poseen los medios.
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Derecho Administrativo
Nuestra legislación regula la avocación intersubjetiva como algo excepcional, que tiene como presupuesto un
grave incumplimiento por parte de la Administración cuya competencia es avocada.
La Constitución regula la avocación por el Estado de competencias de las CC.AA., que prevé la adopción de las
medidas necesarias para el cumplimiento forzoso de las obligaciones que las CC.AA. no hayan atendido. Es
necesario requerimiento previo al Presidente de la CC.AA. y aprobación de las medidas por mayoría absoluta en
el Senado.
La LBRL regula la avocación por Estado y CC.AA. de las competencias de las Corporaciones Locales. Es
necesario incumplimiento de las obligaciones impuestas por Ley y que afecte al desarrollo de las competencias
de la Administración del Estado o de las CC.AA. Antes es necesario requerimiento a la Entidad Local con un mes
de plazo.
Las Entidades Locales pueden plantear ante el Tribunal Constitucional el conflicto en defensa de la autonomía
local frente a las Leyes estatales o autonómicas que lesionen su autonomía, frente a reglamentos que lesionen
su autonomía deben acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa.
Los conflictos entre Entidades Locales se resuelven por la CC.AA. a la que pertenecen, o por la Administración
del Estado si pertenecen a distintas CC.AA.
En el caso de que los órganos no estén relacionados jerárquicamente, el órgano administrativo que se estime
incompetente para resolver remitirá las actuaciones al órgano que considere competente. Si persiste el
desacuerdo entre los órganos resolverá el superior jerárquico común.
LECCIÓN 4
LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO
1. LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO[feb 2012]
La Administración General del Estado, bajo la dirección del Gobierno y con sometimiento pleno a la Ley y al
Derecho, sirve con objetividad a los intereses generales, desarrollando funciones ejecutivas de carácter
administrativo.
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Derecho Administrativo
Las normas más importantes por las que se rige la Administración del Estado son:
Ley del Gobierno (50/1997).
Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE)(6/1997)
Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común
(LRJPAC) (30/1992).
La Administración General del Estado tiene una estructura piramidal. Está constituida por órganos ordenados
jerárquicamente, actúa con personalidad jurídica y, según el art. 103 de la Constitución, se rige por los
principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación. La LOFAGE añade el
principio de servicio a los ciudadanos y el de responsabilidad por la gestión pública.
Las unidades administrativas son los elementos organizativos básicos de las estructuras orgánicas. Las
unidades administrativas se establecen mediante las relaciones de puestos de trabajo y se integran en un
determinado órgano.
2. EL GOBIERNO.
El Gobierno es el titular del poder ejecutivo y es el órgano supremo de la Administración del Estado.
Dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función
ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las Leyes.
Según la Ley del Gobierno de 1997, éste se compone del Presidente, del Vicepresidente/s y de los Ministros.
Los miembros del Gobierno se reúnen en Consejo de Ministros y en Comisiones Delegadas de Gobierno
(órganos colegiados).
El Gobierno es parte de la Administración, pero también es más que eso, es el titular del poder ejecutivo, esto
significa que a veces actúa como Administración y sus actos están sujetos al Derecho Administrativo, y en
otras ocasiones actúa como Gobierno y no está sujeto al Derecho Administrativo.
2.1. EL PRESIDENTE.
El principio de dirección presidencial es consecuencia de que el Presidente del Gobierno es el único de sus
miembros elegido democráticamente, mientras que el resto son designados por el Presidente. El Presidente
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Derecho Administrativo
ocupa una posición de absoluta preeminencia pues puede cesar al resto de miembros del Gobierno con la
misma libertad con que los ha nombrado.
El presidente dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros. Le corresponden
las funciones más importantes, entre otras:
- Representar al Gobierno.
- Establecer el programa de gobierno y las directrices de la política interior y exterior.
- Crear, modificar y suprimir Ministerios y Secretarías de Estado.
- Nombrar y separar Vicepresidentes y Ministros.
- Refrendar, en su caso, los actos del Rey y someterle, para su sanción, las Leyes.
- Interponer el recurso de inconstitucionalidad.
Los miembros del Consejo de Ministros responden solidariamente de sus decisiones. Esta responsabilidad
solidaria se deduce del carácter secreto de las reuniones del Consejo de Ministros y de que sus actas solo
recogen fecha, lugar, asistentes y los acuerdos adoptados y los informes presentados.
Las Comisiones Delegadas del Gobierno examinan las cuestiones de carácter general que tengan que ver con
varios departamentos de los que las integran. Estudian los asuntos que requieren una propuesta conjunta
previa a su resolución por el Consejo de Ministros. Resuelven los asuntos que no requieran ser elevados al
Consejo de Ministros.
Los Ministros, como titulares de sus departamentos, tienen responsabilidad en la esfera de su actuación y les
corresponden, entre otras, las siguientes funciones:
- Desarrollar la acción del Gobierno en el ámbito de su departamento.
- Ejercer la potestad reglamentaria.
La Ley admite la Creación de Ministros sin cartera, a los que se les atribuye la responsabilidad de determinadas
funciones gubernamentales.
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Derecho Administrativo
El Presidente puede delegar competencias propias a favor del Vicepresidente/es y Ministros. Los Ministros
pueden hacerlo a favor de los Secretarios de Estado, de los Delegados del Gobierno y de los órganos directivos
del Ministerio.
El Consejo de Ministros puede delegar funciones administrativas en las Comisiones Delegadas del Gobierno.
No son delegables las competencias atribuidas directamente por la Constitución, el nombramiento y separación
de altos cargos atribuidos al Consejo de Ministros y las atribuidas por una Ley que prohíba la delegación.
La figura del Vicepresidente es potestativa, puede haber uno, varios o ninguno. Cuando existan tendrán las
funciones que les encomiende el Presidente, y además pueden ser también responsables de un Ministerio.
Los Secretarios de Estado no son miembros del Gobierno. Son órganos superiores de la AGE, directamente
responsables de la acción del Gobierno en un sector de actividad, en un Ministerio o en la Presidencia del
Gobierno. Actúan bajo dirección del Ministro o del Presidente. Pueden, por delegación expresa del Ministro
correspondiente, actuar en representación de éste en materias de su competencia.
La Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios está integrada por los titulares de las
Secretarías de Estado y los Subsecretarios de los distintos departamentos ministeriales. La preside un
Vicepresidente del Gobierno o el Ministro de la Presidencia.
Sus reuniones tienen carácter preparatorio de la sesiones del Consejo de Ministros.
En ningún caso la Comisión podrá adoptar decisiones por delegación del Gobierno.
El Secretariado del Gobierno es un órgano de apoyo del Consejo de Ministros, de las Comisiones Delegadas del
Gobierno y de la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios.
Ejerce las siguientes funciones:
- Asistencia al Ministro-Secretario del Consejo de Ministros.
- Remisión de las Convocatorias.
- Colaboración con las Secretarías Técnicas de las Comisiones Delegadas del Gobierno.
El Secretariado del Gobierno se integra en la estructura del Ministerio de la Presidencia.
Los Gabinetes son órganos de apoyo político y técnico del Presidente, de los Vicepresidentes, Ministros y
Secretarios de Estado. Realizan tareas de asesoramiento sin que en ningún caso puedan adoptar actos o
resoluciones que corresponden a los órganos de la AGE.
La estructura del Ministerio, ordenada jerárquicamente: Ministro (Titular), debajo hay una subsecretaría y,
dependiendo de ella una Secretaría General Técnica; debajo de ésta varias Direcciones Generales organizadas
en Subdirecciones Generales, la Subdirecciones Generales se dividen en servicios, éstos en secciones y éstas en
negociados.
20
Derecho Administrativo
Para la gestión de un sector de actividad administrativa concreta pueden crearse, en los Ministerios,
Secretarías de Estado y excepcionalmente Secretarías Generales.
Las Subsecretarías, la Secretarías Generales, las Secretarías Generales Técnicas, las Direcciones y Subdirecciones
Generales se crean, suprimen y modifican por Real Decreto del Consejo de Ministros, a iniciativa del Ministro
interesado. (Órgano de nivel superior a Subdirección General).
Los órganos de nivel inferior a la Subdirección General se crean, suprimen y modifican por orden del Ministro,
previa aprobación del Ministro de Administraciones Públicas.
Las unidades que no tengan la consideración de órganos, se crean, suprimen y modifican mediante las
relaciones de puestos de trabajo.
Los Secretarios de Estado coordinan las Direcciones Generales bajo su dependencia y responden ante el
Ministro de la ejecución de los objetivos fijados.
Los Subsecretarios son nombrados y separados por RD del Consejo de Ministros a propuesta del Ministro
entre funcionarios de carrera.
La figura del Secretario General es excepcional. Sus funciones son parecidas a las del Subsecretario, pero con
competencias reducidas a un sector de actividad determinado. Son nombrados y separados con los mismos
requisitos que los subsecretarios.
21
Derecho Administrativo
Dependen directamente del Subsecretario, tienen categoría de Director General y ejercen competencias sobre
producción normativa, asistencia jurídica y publicaciones, además de las que les atribuya el RD de estructura del
departamento.
Son nombrados y separados por RD del Consejo de Ministros a propuesta del Ministro entre funcionarios de
carrera.
Les corresponde:
- Proponer los proyectos para alcanzar los objetivos fijados por el Ministro.
- Ejercer las competencias que les sean delegadas o desconcentradas.
- Impulsar y supervisar la gestión ordinaria del órgano directivo.
Los Directores Generales son nombrados y separados por RD del Consejo de Ministros a propuesta del
Ministro entre funcionarios de carrera.
Las Direcciones Generales se suelen dividir en Subdirecciones Generales a cuyo cargo están los Subdirectores
Generales, que son responsables inmediatos, bajo supervisión del Director General o del titular del órgano del
que dependan, de la ejecución de proyectos y de la gestión ordinaria.
Los Subdirectores Generales se nombran y cesan por el Ministro entre funcionarios de carrera.
Representan al Gobierno en el territorio de las CC.AA. Ejercen la dirección y la supervisión de todos los
servicios de la AGE y sus Organismos públicos situados en su territorio.
Dependen de la Presidencia del Gobierno, correspondiendo al Ministro de AA.PP. dictar las instrucciones sobre
coordinación de la AGE en el territorio, y al Ministro del Interior, en el ámbito de las competencias del Estado,
las instrucciones necesarias en materia de libertades públicas y seguridad ciudadana.
22
Derecho Administrativo
Para el cumplimiento de la función directiva y coordinadora, se crea en cada CC.AA. una comisión Territorial de
asistencia al Delegado del Gobierno presidida por el Delegado del Gobierno en la CC.AA. y por los Subdelegados
del Gobierno en las provincias del territorio.
Los Delegados del Gobierno son nombrados y separados por RD del Consejo de Ministros a propuesta del
Presidente del Gobierno.
En las comunidades uniprovinciales, el Delegado del Gobierno en la CC.AA. asumirá las competencias que la Ley
atribuye a los Subdelegados del Gobierno.
En las provincias que no sean sede de la Delegación del Gobierno, bajo dirección del Delegado del Gobierno, el
Subdelegado dirige y coordina las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.
Los servicios territoriales de la AGE y sus Organismos Autónomos se dividen en servicios integrados en las
Delegaciones del Gobierno y servicios no integrados, procediendo a la integración de todos los servicios salvo
casos particulares que dependen directamente de los órganos centrales correspondientes.
Las Delegaciones del Gobierno se adscriben orgánicamente al MAP, las Subdelegaciones del Gobierno en las
provincias se constituyen en órganos de la respectiva Delegación del Gobierno.
Dependen jerárquicamente del Delegado del Gobierno en la CC.AA. o del Subdelegado del Gobierno en la
provincia si es el caso.
Ejercen, en su ámbito territorial, las competencias atribuidas a los Subdelegados del Gobierno en las
Provincias.
23
Derecho Administrativo
LECCIÓN 5
LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA Y LA
ADMINISTRACIÓN LOCAL.
1. EL ESTATUTO DE AUTONOMÍA Y LAS COMPETENCIAS DE LAS COMUNIDADES
AUTÓNOMAS.
El Estado Español ha asumido la forma de un Estado Autonómico, que es un modelo de Estado descentralizado
abierto.
El carácter abierto del Estado Autonómico se manifiesta en el sistema de distribución de competencias entre
el Estado y las CC.AA. El sistema está regulado en los arts. 148, 149 y 150 de la Constitución, pero la clave de
la distribución de competencias radica en el Estatuto de Autonomía. Las CC.AA. tienen las competencias que
han asumido a través de sus Estatutos de Autonomía y que les han sido atribuidas, transferidas o delegadas a
través de los mecanismos del art. 150 de la Constitución.
Los art. 148 y 149 de la Constitución establecen los límites dentro de los cuales los Estatutos de Autonomía
pueden asumir competencias.
El art. 148 CE enumera las competencias que las CC.AA. pueden asumir a través de sus Estatutos. Por su
naturaleza algunas competencias son exclusivas de las CC.AA., y otras compartidas con el Estado.
El art.149 CE enumera las materias sobre las que, en principio, el Estado tiene competencia exclusiva. El
sistema se cierra con las tres reglas que establece el art. 149 CE:
- Las materias no atribuidas expresamente al Estado por la Constitución podrán corresponder a las
CC.AA.
- Las competencias sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos corresponderán al
Estado.
- Las normas del Estado prevalecerán en caso de conflicto sobre las de las CC.AA. en todo lo que no
esté atribuido a la competencia exclusiva de éstas. Además el Derecho Estatal es supletorio del
Derecho de las CC.AA.
La distribución de competencias dentro del marco de los arts. 148 y 149 CE no es definitiva, se puede
modificar a través de los mecanismos previstos en el art. 150 CE.:
Ampliando las competencias de las CC.AA.:
- Mediante Leyes Marco el Estado pude atribuir a las CC.AA. la facultad de dictar normas legislativas.
- El Estado puede transferir o delegar facultades de titularidad estatal que por su naturaleza sean
susceptibles de transferencia o delegación.
Limitando el ejercicio de la potestad legislativa de las CC.AA. cuando lo exija el interés general mediante
Leyes de armonización.
24
Derecho Administrativo
Los Parlamentos Autonómicos están compuestos por una sola Cámara, cuyo número de miembros es variable.
Los Diputados autonómicos se eligen de acuerdo con la Legislación Electoral General.
Todas las CC.AA. tienen un Gobierno Autonómico integrado por un Presidente, uno o varios Vicepresidentes y
Consejeros, que se reúnen en Consejo de Gobierno. El Presidente es el máximo representante de la CC.AA. y
ostenta también la representación del Estado. Es elegido por la Asamblea entre sus miembros y nombrado por
el Rey.
Le corresponde al Presidente la dirección del Consejo de Gobierno, cuyos miembros nombra y cesa. El Consejo
de Gobierno reproduce el esquema del Consejo de Ministros y tiene las funciones propias de éste a nivel
autonómico.
En cuanto al modelo de Administración Autonómica, todas las CC.AA. han copiado el modelo de la
Administración Estatal, con sus niveles central, periférico y de Administración Institucional. Las Consejerías
equivalen a los Ministerios y en todas las Administraciones Autonómicas existen Direcciones Generales.
3.2 EL TERRITORIO.
El territorio en el que el municipio ejerce sus competencias se denomina término municipal. Cada municipio
pertenece a una sola provincia.
La creación de nuevos municipios solo puede realizarse sobre la base de núcleos de población territorialmente
diferenciados y siempre que los municipios resultantes cuenten con recursos suficientes.
3.3. LA POBLACIÓN.
La Ley establece la obligación de toda persona que viva en España de inscribirse en el Padrón del municipio en
el que viva habitualmente.
El padrón, regulado por la LBRL, es el registro administrativo donde constan los vecinos de un municipio.
Los Concejales serán elegidos por los vecinos del municipio y los Alcaldes serán elegidos por los Concejales o por
los vecinos.
25
Derecho Administrativo
La LBRL permite que se establezcan otros regímenes especiales para otros municipios que reúnan características
que lo aconsejen.
Las funciones de carácter político más importantes que corresponden al Pleno son:
- La elección del Alcalde.
- La votación sobre la moción de censara al Alcalde y sobre la cuestión de confianza.
- Control y fiscalización de los órganos de gobierno.
En los municipios de gran población el régimen del Pleno es distinto. El Alcalde puede delegar la convocatoria y
la Presidencia del Pleno en uno de sus concejales. Aunque conserva sus funciones políticas (control de los
órganos de gobierno y votación de la moción de censura/cuestión de confianza) y sus funciones normativas
(Reglamentos y Ordenanzas), pierde competencias ejecutivas o administrativas (disposición de gastos,
contrataciones, concesiones…).
26
Derecho Administrativo
A las Comisiones dispuestas por el Pleno les corresponde el estudio, informe o consulta de los asuntos que han
de ser sometidos al Pleno, el seguimiento de la gestión del equipo de Gobierno y aquellas que el Pleno les
delegue.
27
Derecho Administrativo
7. LA ORGANIZACIÓN PROVINCIAL.
La LBRL establece una organización de la provincia que reproduce el modelo de organización de los municipios.
El Presidente, los Vicepresidentes, la Junta de Gobierno y el Pleno existen en todas las Diputaciones y sus
funciones son equivalentes a las del Alcalde, Teniente de Alcalde, Junta de Gobierno y Pleno Municipal.
La LBRL les atribuye la organización de la Diputación, la aprobación de las Ordenanzas, los Presupuestos y los
planes provinciales, el control y la fiscalización de los órganos de gobierno.
También le corresponde al Pleno votar la moción de censura y la cuestión de confianza del Presidente.
Sus funciones están reguladas en términos análogos a las del Alcalde: dirige el gobierno y la administración de
la provincia; representa a la Diputación, ostenta la jefatura superior del personal, etc.
La Junta de Gobierno está integrada por el Presidente y un número de Diputados no superior a 1/3 del
número legal. Sus miembros son nombrados y separados libremente por el Presidente.
Sus funciones son la asistencia al Presidente y aquellas que el Presidente delegue o le atribuyan las Leyes.
Los Vicepresidentes sustituyen al Presidente en los casos de vacante, ausencia o enfermedad. Son nombrados
libremente por el Presidente de entre los miembros de la Junta de Gobierno.
Los Órganos Forales de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya conservan su régimen particular, siéndoles de
aplicación la LBRL con carácter supletorio. Los órganos forales son las Junta Generales y la Diputación Foral.
Las Juntas Generales funcionan como Parlamento provincial y sus miembros son elegidos por sufragio
directo. Ejercen la potestad normativa, aprueban los Presupuestos y controlan la actividad del ejecutivo.
Las Juntas Generales eligen de entre sus miembros un Diputado General, que nombra a los integrantes de
la Diputación Foral, a las que corresponden las responsabilidades de gobierno y administración.
En las CC-AA. Uniprovinciales y la Foral de Navarra, las provincias desaparecen al ser asumidas sus
competencias, medios y recursos por aquellas.
En las Isla Canarias subsisten las Mancomunidades Provinciales Interinsulares aunque con funciones de
representación y expresión de los intereses provinciales únicamente, sin competencias materiales
Son los Cabildo Insulares los Órganos de gobierno, administración y representación de cada isla.
En las Islas Baleares, se produce una equiparación de las islas con las Provincias, existiendo en cada isla un
Consejo Insular como órgano de gobierno, administración y representación de cada isla, al que es de
aplicación la LBRL. Además forman la estructura de la Administración Autonómica, pues los Diputados de
los Consejos Insulares son los miembros únicos del Parlamento Balear.
La LBRL concreta esta garantía constitucional de autonomía local desde la perspectiva de las competencias
locales:
Para la efectividad de la autonomía, garantizada constitucionalmente a las entidades locales, la legislación
del Estado y la CC.AA. deberá asegurar a los municipios, provincias e islas su derecho a intervenir en los
asuntos que les afecten directamente, de conformidad con los principios de descentralización y de máxima
proximidad de la gestión a los ciudadanos.
Las Leyes básicas del Estado deberán determinar las competencias que deben corresponder a los Entes
Locales en la materia que regulen.
La LBRL no prevé ningún mecanismo para que los entes locales hagan efectiva esta garantía ante las Leyes
estatales o autonómicas que atente contra su autonomía. En cualquier caso, los Entes Locales pueden
impugnar ante el Tribunal Constitucional las Leyes que no respeten su autonomía.
29
Derecho Administrativo
La atribución de competencias por delegación, de la Administración del Estado, de las CC.AA. y de otras
Entidades Locales en los municipios está prevista en la LBRL, para materias que afecten a sus intereses
siempre que con ello se mejore el servicio. Esta delegación está sujeta a las siguientes reglas:
- El acuerdo de delegación debe determinar el alcance.
- La efectividad requiere aceptación por el municipio e informe previo de la CC.AA.
- Las competencias delegadas se ejercen de acuerdo a la Legislación del Estado o de las CC.AA.
correspondientes.
Los municipios pueden realizar actividades complementarias de las propias de otras Administraciones, en
particular las relativas a educación, cultura, mujer, vivienda, sanidad y medio ambiente. (art. 28 LBRL).
9.4. LAS COMPETENCIAS PROVINCIALES.
Si las provincias tienen como fines propios garantizar los principios de solidaridad y equilibrio
intermunicipales y asegurar la prestación en la totalidad del territorio provincial de los servicios de
competencia municipal es comprensible que su actividad se centre en el apoyo y suplencia de las
competencias de los municipios.
La LBRL les reconoce las competencias que les atribuyan las Leyes del Estado y de las CC.AA. y, en todo caso:
- Coordinación de los servicios municipales para garantizar una prestación adecuada en todo el
territorio provincial.
- Asistencia técnica y cooperación con los municipios.
- Prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal.
- Fomento y desarrollo de los intereses de la provincia.
Por delegación, las provincias pueden ejercer competencias del Estado y de las CC.AA. y la gestión ordinaria de
servicios propios de las CC.AA.
Se rigen por:
Ley de Bases de Régimen Local (LBRL).
Texto Refundido de Disposiciones Legales en materia de Régimen Local (TRRL).
Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales.
Normativa estatal y autonómica aplicable derivada de la distribución de competencias del bloque de
constitucionalidad.
Los órganos colegiados de las Entidades Locales funcionan en régimen de sesiones ordinarias de periodicidad
preestablecida y sesiones extraordinarias. Sus acuerdos se fijan por mayoría simple de los miembros presentes,
salvo algún caso que requiere mayoría absoluta del número legal de miembros.
En cuanto a las relaciones interadministrativas, se impone a todas las Administraciones el deber de cooperar,
respetando las competencias ajenas. Se prevé la creación de órganos de colaboración y de una Comisión
Territorial de Administración Local en cada CC.AA.
En cuanto al estatuto de los miembros de las Corporaciones Locales, la LBRL persigue su profesionalización.
Para ello establece que los cargos que se desempeñen con dedicación exclusiva perciban retribución y los
desempeñados con dedicación a tiempo parcial perciban retribución por la parte efectiva. Para asegurar su
imparcialidad se regulan las causas de posible incompatibilidad. Deben abstenerse de participar en asuntos en
los que puedan incurrir en las causas de abstención o recusación previstas en la LRJPAC.
30
Derecho Administrativo
Los miembros de las Corporaciones Locales están sujetos a responsabilidad civil y penal por los actos y
omisiones realizados en el ejercicio de su cargo. Son responsables de los acuerdos en los que hayan votado
favorablemente.
LECCIÓN 6
LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL.
1. INTRODUCCIÓN.
1.1. CONCEPTO Y CARACTERÍSTICAS DE LAS ADMINISTRACIONES INSTITUCIONALES. [feb
2013]
Existen innumerables organizaciones públicas creadas por las Administraciones territoriales para el
cumplimiento de alguno de los fines que tiene encomendado. Este fenómeno se conoce como
descentralización funcional, se trata de un proceso de descentralización en virtud del cual una Administración
territorial que ejerza una función pública o presta un servicio público deja de hacerlo directamente, creando
una organización a la que dota de personalidad jurídica propia, pero que sigue dependiendo de ella, y le
encomienda el ejercicio de esa función o la prestación de ese servicio.
En 1958 la Ley de Entidades Estatales Autónomas (LEEA) hace una clasificación de los Entes instrumentales.
En 1977 la Ley General Presupuestaria eliminó los Servicios Administrativos sin personalidad jurídica e hizo una
nueva clasificación de los Entes instrumentales.
Hoy en día rigen la LOFAGE y la Ley de Agencias Estatales para la mejora de los servicios públicos.
1.3. CLASIFICACIÓN.
La LOFAGE ha simplificado la clasificación de los entes instrumentales, a los que denomina genéricamente
“Organismos Públicos”, pero sigue sin resolver el problema de singularidad de muchos de ellos.
En su articulado, la Ley distingue entre Organismos Autónomos, Entidades Públicas Empresariales y Agencias
Estatales. Peo deja fuera de esta clasificación una serie de organismos públicos. También establece que las
Sociedades Mercantiles Estatales se regirán por el Ordenamiento Jurídico privado. La Ley General
Presupuestaria de 1988 incorpora una nueva figura, la Fundación Pública.
31
Derecho Administrativo
Organismos Autónomos. Son los organismos públicos que realizan actividades fundamentalmente
administrativas y se someten plenamente al Derecho Administrativo.
Agencias estatales. Son entidades de Derecho público, con personalidad jurídica propia, patrimonio propia
y autonomía de gestión, facultadas para ejercer facultades administrativas, creadas por el Gobierno para el
cumplimiento de sus fines. Se rigen por la LAE, por sus Estatutos y supletoriamente por la normativa de
aplicación para entidades de Derecho público.
Entidades Públicas Empresariales. Son organismos públicos que realizan actividades de prestación de
servicios o producción de bienes susceptibles de contraprestación económica. Se rigen por el Derecho
privado, excepto en relación con el ejercicio de potestades y determinados aspectos de su funcionamiento,
que se rigen por el Derecho público.
Sociedades Mercantiles Públicas. Son las sociedades mercantiles en cuyo capital sea mayoritaria la
participación de una Administración pública.
Fundaciones Públicas. Son fundaciones en cuya dotación participa mayoritariamente una Administración
pública.
Entes Públicos Atípicos. Son el resto de entes que no encajan en las categorías anteriores.
Esta clasificación rige exclusivamente para la Administración del Estado y la Administración Local, las CC.AA.
regulan en sus Leyes la Administración institucional, aunque suelen copiar el modelo estatal.
Los Organismos Autónomos tienen personalidad jurídica pública diferenciada, patrimonio y tesorería propios y
autonomía de gestión.
Dentro de su esfera de competencia, les corresponden las potestades administrativas precisas para el
cumplimiento de sus fines, de acuerdo con sus Estatutos.
Los Organismos Públicos se crean mediante Ley, que establecerá el tipo de organismo que crea, sus fines, el
Ministerios al que queda adscrito y los recursos económicos y las peculiaridades de su régimen. La modificación
de los Organismos Públicos deberá producirse por Ley cuando suponga alteración de sus características.
Antes de la entrada en funcionamiento del Organismo Público deberán aprobarse sus estatutos, que regularán
los siguientes extremos:
- La determinación de los máximos Órganos de Dirección del Organismo.
- Las funciones y competencias del Organismo, con indicación de las potestades administrativas que
puede ejercitar.
- El patrimonio asignado para el cumplimiento de sus fines.
- El régimen relativo a recursos humanos, patrimonio y contratación.
- El régimen presupuestario y de control.
El Ministerio del que dependan ejerce el control de eficacia según establecen la LOFAGE y la Ley de Agencias
Estatales.
32
Derecho Administrativo
Los titulares de sus órganos directivos se nombran por las mismas reglas que rigen para la AGE. Su personal
puede ser funcionario o laboral.
Su patrimonio se rige por la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas. Su contratación se rige por las
normas generales de contratación de las Administraciones Públicas reguladas en la Ley de Contratos del Sector
Público.
Las Entidades Públicas Empresariales deberán financiarse con ingresos que se deriven de sus operaciones y
con su patrimonio. Excepcionalmente podrán financiarse con cargo a los Presupuestos Generales del Estado.
Su personal se rige por el Derecho Laboral, aunque se admite la cobertura de destinos por personal
funcionario. El personal directivo se nombra por criterios de competencia, el resto del personal mediante
convocatoria pública.
El régimen patrimonial de las Entidades Públicas Empresariales es el establecido por la Ley de Patrimonio de las
Administraciones Públicas.
Su contratación se rige por la Ley de Contratos del Sector Público, pero solo en cuanto a la preparación y
adjudicación de contratos, en cuanto a los efectos y su extinción, estos contratos se regirán por el Derecho
privado.
Las Agencias Estatales son entidades de Derecho público, dotadas de personalidad jurídica propia, patrimonio
propio y autonomía en su gestión, facultadas para ejercer potestades administrativas, que son creadas por el
Gobierno para alcanzar sus fines.
Se rigen por la Ley de Agencias Estatales, por su Estatuto y supletoriamente por otras normas aplicables a
Entidades de Derecho público.
Las Agencias se adscriben al Ministerio que ha promovido su creación. Su principal características es que su
actuación se produce de acuerdo con un contrato de gestión elaborado por el Consejo Rector de cada Agencia y
aprobado por los Ministerios implicados (Ministerio al que está adscrita la Agencia, Ministerio de Economía y
Hacienda y Ministerio de Administraciones Públicas).
33
Derecho Administrativo
Las Agencias se financian mediante transferencia de los Presupuestos Generales del Estado e ingresos propios
de su actividad o patrimonio, tienen prohibido el endeudamiento salvo que una Ley establezca lo contrario.
En cuanto al régimen patrimonial, tienen un patrimonio propio para el cumplimiento de sus fines, cuya gestión
ejerce de acuerdo con lo establecido en sus Estatutos y lo previsto en la Ley de Patrimonio de las
Administraciones Púbicas.
La contratación de las Agencias Estatales se rige por la normativa aplicable al Sector Público. La Ley prevé que
las Agencias Estatales puedan crear Sociedades Mercantiles y Fundaciones.
Las Sociedades Mercantiles Estatales se rigen íntegramente, cualquiera que sea su forma jurídica, por el
Derecho privado, salvo en las materias que sea de aplicación la normativa presupuestaria, contable,
patrimonial, de control financiero y contratación.
A consecuencia de su sometimiento íntegro al Derecho privado, en ningún caso podrán disponer de facultades
que impliquen el ejercicio de autoridad pública.
La LBRL regula las Sociedades Públicas de manera análoga a la LOFAGE, con la particularidad de que las
Administraciones Locales deben ser propietarias de la totalidad del capital.
Se rigen por la norma que los creó, por sus Estatutos, por las disposiciones aplicables de la Ley General
Presupuestaria y supletoriamente por la LOFAGE.
Algunos de los Entes más importantes de la Administración del Estado son entes atípicos como la Agencia
Tributaria o la Seguridad Social.
9. MANCOMUNIDADES Y CONSORCIOS.
Existen otras formas de entes instrumentales que se diferencian de las anteriores porque en su creación
participan varios Entes Públicos territoriales que crean un Organismos para la gestión común de una obra o
un servicio. Son las Mancomunidades de municipios y los Consorcios.
34
Derecho Administrativo
Las Mancomunidades tienen personalidad y capacidad jurídica para el cumplimiento de sus fines y se rigen
por sus Estatutos, que deben regular el ámbito territorial de la entidad, su objeto y competencia, órganos de
gobierno y recursos, plazos de duración y cuantos extremos sean necesarios para su funcionamiento.
Están regulados en la LBRL, que autoriza a las Entidades Locales a constituir Consorcios con otras
Administraciones Públicas para fines de interés común o con entidades privadas sin ánimo de lucro que
persigan fines de interés público.
El TRRL (Texto Refundido de Régimen Local) completa su regulación atribuyéndoles personalidad jurídica,
remitiendo a sus Estatutos la determinación de sus fines y de las particularidades de su régimen orgánico,
funcional y financiero y estableciendo que sus órganos de decisión estarán integrados por representantes de
todas las entidades consorciadas en la proporción que se fije en los Estatutos.
La LRJPAC (ámbito estatal) se refiere a los Consorcios como mecanismos de gestión de un Convenio de
colaboración entre la AGE y sus Organismos Públicos con las Administraciones de las CC.AA. para la creación
de una organización común.
Al igual que los Consorcios de la LBRL, son los Estatutos los que determinarán sus fines, las particularidades de
su régimen orgánico, funcional y financiero y la proporción de representación de las entidades consorciadas en
los órganos de decisión.
Este modelo se justifica en la necesidad de sustraer a las peripecias políticas el ejercicio de determinadas
funciones que requieren una gestión neutral y profesional.
Así se han creado Administraciones Independientes para proteger determinados derechos fundamentales
(Agencia de Protección de Datos), para regular determinados sectores (Banco de España, CNMV, CNMT) o
determinadas actividades (Consejo de Seguridad Nuclear).
35
Derecho Administrativo
Independencia del poder ejecutivo. Garantizada por diversas técnicas como la prevalencia en el cargo de
los titulares de sus órganos directivos o los controles extragubernamentales a la potestad de
nombramiento de los titulares de sus órganos directivos.
El régimen jurídico es tratado en la LOFAGE, que dispone que se regirán por su normativa específica en los
aspectos precisos para hacer plenamente efectiva dicha independencia. En los demás extremos y, en todo caso,
en cuanto al régimen de personal, bienes, contratación y presupuestación ajustarán en su regulación a las
prescripciones de la LOFAGE.
LECCIÓN 7
EL PERSONAL AL SERVICIO DELAS
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
1. EL SISTEMA ESPAÑOL DE EMPLEO PÚBLICO.
1.1. LOS MODELOS ABIERTO Y CERRADO DE EMPLEO PÚBLICO.
Existen dos modelos básicos de gestión del empleo público, el modelo abierto, de origen anglosajón, y el
modelo cerrado, de origen francés. Ambos han ejercido una influencia notable en el sistema español.
El modelo abierto, inspirado en la gestión empresarial, está definido por los siguientes rasgos:
Los empleados públicos son contratados para un puesto de trabajo concreto en atención a su especial
cualificación. La relación entre empleado y Administración es contractual.
No existe carrera o sistema de promoción reglado.
La precariedad en el empleo.
El modelo cerrado se basa en que lo relevante para prestar un buen servicio a la Administración es tener un
conocimiento general de la Administración y una vocación de servicio asegurada mediante una vinculación
permanente. El instrumento mediante el que se formaliza el vínculo es el “cuerpo de funcionarios”.
Las ventajas del sistema abierto son su flexibilidad y la fidelidad de los empleados al Gobierno del que depende
su permanencia. El sistema cerrado ofrece en cambio, la vocación de servicio y la imparcialidad de los
funcionarios.
Los cuerpos especiales y las escuelas de funcionarios comenzaron a crearse a finales del siglo XVIII para cubrir
las necesidades creadas por la asunción de servicios públicos.
Desde mediados del siglo XIX se sucede la creación de cuerpos especiales. Al llegar al siglo XX el modelo
español de empleo público era el cerrado, integrado por cuerpos especiales de funcionarios que lo dirigían y
cuerpos generales subordinados.
36
Derecho Administrativo
En 1964 el Texto Articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado (LFCE) reforma radicalmente el
sistema:
Unifica el régimen jurídico integrando todos los funcionarios en dos clases de cuerpos, cuerpos generales y
cuerpos especiales.
Los cuerpos generales dejan de estar subordinados.
Se desjerarquizan los cuerpos.
Se importa del modelo abierto la técnica de la clasificación de puestos de trabajo.
Se crean nuevas formas de vinculación profesional con la Administración distintas de la funcionarial.
En 1984 se aprueban La Ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública, que reforma profundamente la
LFCE, abandonando el modelo cerrado y pasando a uno abierto, basado en la clasificación de los puestos de
trabajo, pero sin llevar el cambio de modelo a sus últimas consecuencias ya que no suprime los cuerpos de
funcionarios, aunque generaliza la contratación de personal no funcionario y acerca el régimen jurídico del
personal funcionario al del personal laboral.
En 2007 se aprueba el Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) resultando un modelo abierto construido
sobre la base de un modelo cerrado, lo que perjudica su eficacia al mezclar modelos contradictorios.
El personal al servicio de los órganos Constitucionales (Cortes, CGPJ…) y el personal al servicio del Poder
Judicial se rigen por sus Estatutos y supletoriamente por la legislación general de funcionarios.
También existen las llamadas profesiones oficiales, que consisten en el ejercicio de forma privada de funciones
públicas (notario, registradores, prácticos…). Son seleccionados y nombrados por el Estado y perciben sus
retribuciones por medio de un arancel.
La Constitución reconoce a los ciudadanos el derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y
cargos públicos. Y que la regulación de acceso a la función pública se hará de acuerdo con los principios de
mérito y capacidad.
La selección del personal comienza con la oferta de empleo público que aprueba el Gobierno y que comprende
las vacantes presupuestarias existentes. A continuación se convocarán los procesos selectivos de acceso para
las vacantes previstas.
La convocatoria junto con las bases se publica en el BOE. Las bases son importantes porque son la norma por la
que se regirá el procedimiento de selección.
Las condiciones de ingreso son los requisitos que deben cumplir los aspirantes:
- Nacionalidad española o de un Estado miembro de la UE.
- Poseer capacidad para el desempeño de las tareas.
- Tener 16 años y no exceder de la edad de jubilación forzosa.
- No haber sido separado del servicio de las Administraciones Públicas o inhabilitado.
- Poseer la titulación exigida.
El EBEP exige que los procesos selectivos tengan carácter abierto y garanticen la libre concurrencia.
Los sistemas selectivos de funcionarios de carrera serán los de “oposición” y “concurso-oposición”, que
deberán incluir pruebas para determinar la capacidad de los aspirantes y establecer el orden de prelación.
La oposición consiste en la celebración de pruebas para determinar la capacidad de los aspirantes y fijar su
orden de prelación. El concurso consiste en la calificación de los méritos de los aspirantes y en el
establecimiento de un orden de prelación. El concurso oposición es la sucesiva celebración de los sistemas
anteriores.
La condición de funcionario de carrera se adquiere por el cumplimiento sucesivo de los siguientes requisitos:
Superación del proceso selectivo.
Nombramiento.
Acto de acatamiento.
Toma de posesión.
Los diversos cuerpos de funcionarios están clasificados en cinco categorías, que la Ley denomina grupos, en
función de la titulación exigida para el acceso (A- Grado Universitario [A1 y A2], B- Técnico Superior, C- [C1]
Bachiller/Técnico [C2] Graduado en ESO).
Las Leyes que desarrollan el EBEP regularán las siguientes modalidades de carrera profesional:
Carrera horizontal. Remuneración ascendente sin necesidad de cambio de puesto.
Carrera vertical. Ascenso en la estructura de puestos.
Promoción interna vertical. Ascenso desde un grupo a otro superior.
Promoción interna horizontal. Acceso a otros cuerpos o escalas del mismo grupo.
38
Derecho Administrativo
Otra novedad del EBEP es el establecimiento de evaluaciones del desempeño mediante los que se mide y valora
el rendimiento de los empleados.
Las relaciones de puestos de trabajo son catálogos que describen cada uno de los puestos de trabajo
existentes en la Administración.
El sistema normal de provisión de puestos de trabajo es el concurso. El concurso consiste en la valoración de los
méritos y capacidades de los candidatos por órganos colegiados de carácter técnico.
Los puestos de trabajo también pueden cubrirse por el procedimiento de libre designación, de acuerdo con los
criterios que establezcan las leyes que desarrollen el EBEP.
Otras formas de provisión son el traslado, la reasignación de efectivos, el reingreso o las comisiones de
servicio.
Cuando las necesidades del servicio lo requieran, pueden cubrirse los puestos de trabajo mediante traslado,
respetando las retribuciones y condiciones esenciales del trabajo. El traslado puede obedecer a una
redistribución de efectivos sin que suponga cambio de municipio o a un cambio en la adscripción de puestos de
trabajo, requiriendo consentimiento del funcionario.
La Ley de Medidas Fiscales de 1995 introdujo los Planes de Empleo, que permiten suprimir puestos de trabajo
pudiendo destinar al funcionario a otro puesto por el procedimiento de reasignación de efectivos.
El reingreso al servicio activo de los funcionarios que no tengan reserva de puesto de trabajo se efectúa
mediante su participación en las convocatorias, también podrá realizarse por adscripción provisional
condicionada a las necesidades del servicio.
La comisión de servicio es un mecanismo de cobertura de puestos de trabajo, en casos de urgente necesidad,
por un funcionario que reúna los requisitos. Puede ser voluntaria o forzosa. Las comisiones de servicio tienen
una duración máxima de un año prorrogable por otro. A los funcionarios en comisión de servicio se les reserva
el puesto del que proceden.
La retribución de los funcionarios está integrada por varios conceptos: retribuciones básicas, complementarias,
pagas extraordinarias y las indemnizaciones por razón de servicio.
Retribuciones básicas. Sueldo fijado por la Ley de Presupuestos y trienios.
Retribuciones complementarias establecidas por los correspondientes Leyes atendiendo a:
- Progresión del funcionario.
- Dificultad, responsabilidad, dedicación del puesto.
- Rendimiento del funcionario.
- Servicios extraordinarios.
Pagas extraordinarias. Dos al año por importe de una mensualidad.
Las indemnizaciones por razón del servicio compensan al funcionario por los gastos incurridos en su
servicio.
Vacaciones retribuidas, permisos y licencias. 22 días laborables más los permisos regulados por el EBEP.
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Derecho Administrativo
Los funcionarios tienen reconocidos los mismos derechos colectivos que los trabajadores, con limitaciones en
algunos casos.
Están reguladas por la Ley de Incompatibilidades del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas. La
Ley distingue entre el ejercicio de las actividades públicas y las actividades privadas.
Se prohíbe el ejercicio simultáneo de dos o más actividades en el sector público, con la excepción de las
funciones docente y sanitaria.
En cuanto al ejercicio de funciones privadas, se prohíben las relacionadas con las que se realice como
funcionario. Se permiten las que no incurren en esta prohibición, pero se sujetan a autorización.
LECCIÓN 8
LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA.
1. INTRODUCCIÓN.
La actividad administrativa puede estudiarse desde una perspectiva formal o desde una perspectiva material.
41
Derecho Administrativo
Desde una perspectiva formal la administración se manifiesta mediante actos, reglamentos y contratos.
Desde una perspectiva material, el Estado moderno se caracteriza por la diversidad de fines que persigue y por
la multiplicidad de medios empleados para su consecución. Esta heterogeneidad dificulta su estudio.
Esta dispersión explica que no todos los autores coincidan, pero los más relacionados con la actividad
administrativa y con mayor relación con el criterio de incidencia en los derechos de los particulares son:
Principio de Legalidad. Garantizado por la Constitución, sujeta a los ciudadanos y a los Poderes Públicos a
la Constitución y el resto del Ordenamiento Jurídico. Además el sometimiento de los Poderes Públicos ha
de ser entendido desde una doble perspectiva:
- Sometimiento pleno (nada de lo que hace escapa al Derecho).
- Toda actividad de la Administración necesita habilitación legal previa.
Principio de igualdad. Recogido en la Constitución, dice “los españoles son iguales ante la Ley, sin que
pueda prevalecer discriminación alguna…” Este principio exige que se apliquen las mismas consecuencias
jurídicas a los mismos supuestos de hecho.
Principio de proporcionalidad. Impone la utilización de los medios adecuados a los fines que persigue la
actuación de la Administración. Tienen especial importancia en la actividad de policía y la actividad
sancionadora. Está recogido en la LRJPAC.
Principio de “favor libertatis”. Interpretación favorable a la libertad, significa que se deben elegir las
medidas menos restrictivas de la libertad individual (recogido en la LRJPAC).
El interés general. Preside toda la actividad administrativa, ya que su persecución es el fin al que está
orientada. “La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales” (art. 103 CE).
2. LA ACTIVIDAD DE POLICÍA.
2.1. CARACTERIZACIÓN DE LA ACTIVIDAD DE POLICÍA. [sep 2012]
Constituyen actividad administrativa de policía todas las intervenciones administrativas que limitan los
derechos de los particulares.
La esencia de la actividad de policía es su incidencia negativa en los derechos y libertades de los particulares y
por eso el principio de legalidad opera con máximo rigor en esta clase de actividad. Su justificación radica en
la necesidad de establecer límites a los derechos y libertades de los particulares e incluso reconducir su
actividad para evitar perjuicios a terceros o que impidan la realización del interés general.
Las intervenciones de policía pueden ser de muy diversa índole y de intensidad variable. La forma menos
intensa es la imposición de deberes de información a las Administraciones. Otro grado más intenso es la
obligación de soportar actuaciones de inspección por parte de las Administraciones. Más intensa es la sujeción
a técnicas de condicionamiento del ejercicio de derechos (homologaciones, acreditaciones, etc.). El grado más
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Derecho Administrativo
intenso son las técnicas ablatorias, que pueden consistir en la privación total o parcial de derechos
(expropiaciones) o situaciones jurídicas negativas (prestaciones, deberes, etc.).
Una técnica parecida en la concesión. Se diferencia de la autorización en que tiene carácter constitutivo, es
decir, no habilita para el ejercicio de un derecho preexistente, sino que mediante la concesión se atribuye a un
particular el ejercicio de ese derecho.
La concesión es una técnica de limitación más intensa que la autorización, pues comienza con la sustracción de
una actividad de la esfera jurídica particular para hacerla pública.
En cuanto al régimen jurídico, el otorgamiento de todas las autorizaciones se realiza siempre mediante un
procedimiento reglado a iniciativa del particular, en el que la Administración comprueba que reúne los
requisitos habilitantes para el ejercicio del derecho cuya autorización solicita.
Las autorizaciones se otorgan siempre sin perjuicio de tercero, es decir, se limitan a la relación Administración
/autorizado.
Las autorizaciones se extinguen por la ejecución de la actividad autorizada, por el transcurso del plazo, por
revocación cuando cambien las circunstancias o por anulación cuando hayan sido otorgadas erróneamente.
A los efectos de esta Ley, se considera servicio cualquier actividad económica por cuenta propia, prestada
normalmente a cambio de una remuneración.
Esta Ley prohíbe que la normativa reguladora del acceso a una actividad de servicios imponga a los
prestadores un régimen de autorización, salvo excepcionalmente si concurren las siguientes condiciones que
habrán de motivarse:
No discriminación. Que el régimen no resulte discriminatorio.
Necesidad. Que esté justificado por interés general.
Proporcionalidad. Que sea el instrumento más adecuado y no existan medidas menos restrictivas.
Los procedimientos para la obtención de autorizaciones deberán tener carácter reglado, ser claros e
inequívocos, objetivos e imparciales, transparentes, proporcionados al objetivo del interés general y darse a
conocer con antelación.
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Derecho Administrativo
Solo podrá limitarse el número de autorizaciones cuando esté justificado por la escasez de recursos o
impedimentos técnicos.
Con carácter general, las autorizaciones tendrán vigencia indefinida, solo se podrá limitar su duración cuando:
- Se renueve automáticamente.
- El número de autorizaciones sea limitado.
- Exista una razón imperiosa.
Con carácter general, los requisitos exigidos para obtener una autorización están basados en los principios de
no discriminación, justificación, proporcionalidad, claridad…
Las declaraciones responsables y las comunicaciones previas permitirán, con carácter general, el ejercicio de un
derecho o el inicio de una actividad, desde el día de su presentación, sin perjuicio de las facultades de control
atribuidas a las administraciones.
La inexactitud, falsedad u omisión en un dato de carácter esencial en una declaración responsable o en una
comunicación previa determinan la imposibilidad de continuar con la actividad.
El primer criterio delimitador del servicio público es el de distinción entre funciones públicas y servicios
públicos. Son funciones públicas las actividades propias del Estado que implican el ejercicio de potestades
administrativas. Serían servicios públicos el resto de actividades asumidas por el Estado pero que también
podrían ser desempeñadas por particulares (ej. Defensa y Justicia son funciones públicas vs. Transporte es
servicio público).
Un segundo criterio es el de distinción entre servicio público y actividad empresarial o gestión económica.
Durante el siglo XX los Estados se han introducido en actividades económicas o industriales. Estas actividades se
prestan en régimen de Derecho privado y en concurrencia con otros particulares, mientras que el servicio
público se presta en monopolio.
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Derecho Administrativo
Partiendo de estos dos criterios la noción estricta de servicio público se refiere a actividades esenciales para la
comunidad, susceptibles de contraprestación económica, y prestadas por la Administración en Régimen de
Monopolio.
Según dispone la Ley de Contratos del Sector Público, el servicio público se caracteriza por los siguientes
rasgos:
Es una actividad que tiene un contenido económico que lo haga susceptible de explotación por
empresarios particulares.
No puede implicar el ejercicio de la autoridad de los poderes públicos.
Requiere la “publicatio” o declaración de que la actividad queda asumida por la Administración como
propia.
Existen dos formas de gestión de los servicios públicos: gestión directa o propia, cuando es la misma
Administración la que presta el servicio, y gestión indirecta o contractual, cuando la Administración encomienda
a un tercero la prestación del servicio.
Gestión propia. La Administración puede prestar el servicio directamente mediante órganos de su
estructura administrativa o encomendándoselo a entes instrumentales.
Gestión mediante contrato. Consiste en encomendar a un tercero la gestión de un servicio público, de
acuerdo con alguna de las modalidades de contrato de gestión de servicios públicos regulados por la LCSP.
La LCSP prevé cuatro modalidades de contratación:
A) Concesión (El empresario gestiona el servicio a su riesgo y ventura).
B) Gestión interesada (Administración y empresario participan en los resultados en la proporción que se
establezca en el contrato).
C) Concierto (Con quien venga realizando prestaciones análogas).
D) Sociedad de economía mixta (Participada por la Administración).
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Derecho Administrativo
Los usuarios tienen derecho a acceder al servicio público en régimen de igualdad y están obligados a observar
las reglas del servicio. Los usuarios están obligados a satisfacer una contraprestación económica para disfrutar
del servicio, salvo servicios gratuitos.
4. LA ACTIVIDAD DE FOMENTO.
4.1. CARACTERIZACIÓN DE LA ACTIVIDAD DE FOMENTO.
Al establecer su clasificación, Jordana de Pozas definió la actividad de fomento como la acción de la
Administración encaminada a proteger aquellas actividades que se estiman de utilidad general, sin usar
coacción, ni crear servicios públicos.
Se trata de la actividad administrativa que consiste en incentivar la actividad de los particulares para dirigirla
a la consecución de fines de interés general. Durante el siglo XX la actividad de fomento se convirtió en uno de
los instrumentos de política económica más importantes, hoy en día su actividad no ha disminuido y se ha
avanzado en su sujeción al Derecho.
La Constitución menciona la actividad de fomento en varios artículos imponiendo a los Poderes Públicos el
fomento de:
- La educación sanitaria, la educación física y el deporte.
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Derecho Administrativo
La pertenencia de España a la UE ha obligado a replantear las ayudas en favor de la libre competencia que es
uno de los principios fundamentales del Derecho Comunitario.
Concedida la subvención, la regla general es que su pago se realice después de que el beneficiario haya
justificado la realización de la actividad, aunque se admiten pagos a cuenta en caso necesario.
Las causas de la nulidad de la concesión son las de nulidad de los actos administrativos contempladas en la
LRJPAC y la carencia de crédito. Otras infracciones pueden determinar la anulabilidad de la concesión.
Se atribuye a la Intervención General del Estado el control financiero de las subvenciones, que tendrá por
objeto verificar:
- Adecuada obtención de la subvención.
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Derecho Administrativo
La LGS regula las infracciones y sanciones administrativas relacionadas con las subvenciones.
5. LA ACTIVIDAD SANCIONADORA.
5.1. ORÍGENES EVOLUCIÓN Y CONCEPTO.
Aunque la aplicación estricta del principio de separación de poderes requiere que el enjuiciamiento y la
imposición de las sanciones correspondientes estén atribuidos a los Jueces y Tribunales, la mayor parte de las
sanciones se imponen por la Administración como consecuencia de ilícitos administrativos.
Esta anomalía es fruto de una evolución histórica cuyo punto de partida está en el doble carácter
(administrativo y judicial) que tenían los alcaldes y que se mantuvo al implantarse el sistema constitucional y
ha conseguido mantenerse en nuestro ordenamiento hasta hoy.
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Derecho Administrativo
Ese procedimiento también se rige por los mismos principios que el proceso penal.
Separación entre fase instructora y sancionadora.
Derecho de audiencia y defensa.
Presunción de inocencia.
Derecho a no declarar contra sí mismos (art. 24 CE) (aunque se tipifica la falta de colaboración !?).
Los servicios sociales son aquellos mediante los cuales la Administración lleva a efecto estos mandatos
constitucionales.
La regulación constitucional de los servicios sociales no da derecho a exigir directamente su prestación a las
Administraciones, a no ser que el Poder Legislativo haya aprobado una Ley que reconozca dicho derecho y
regule su prestación.
Los servicios sociales no son servicios públicos en el sentido estricto, pues también pueden ser prestados por
particulares. Su régimen jurídico dependerá de la entidad que presta el servicio, público si lo presta una
Administración, y privado si lo presta un ente privado.
Las prestaciones sociales pueden ser económicas o técnicas (pensión o asistencia sanitaria).
La Constitución prevé la asunción por las CC.AA. de las competencias en materia de asistencia social. Hoy
todas las CC.AA. han aprobado una Ley de Servicios Sociales. Todas suelen seguir un mismo modelo
organizativo, que distingue entre servicios sociales de base, de carácter municipal; servicios sociales
comunitarios y servicios sociales especializados.
LECCIÓN 9
EL ACTO ADMINISTRATIVO.
1. CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO.
Para cumplir sus fines, la Administración realiza multitud de actividades que producen efectos sobre terceros.
Según la Constitución, esta actividad está sujeta a Derecho (art. 103.1 CE) y corresponde a los Tribunales el
control de su legalidad (art. 106.1 CE).
La doctrina ha elaborado un concepto amplio de acto administrativo como “toda manifestación de voluntad,
de deseo, de conocimiento o de juicio realizado por la Administración Pública en el ejercicio de una potestad
administrativa”.
El concepto de acto administrativo tiene un origen procesal ligado a la aparición de la jurisdicción contencioso-
administrativa surgida en Francia. Esta jurisdicción especial, integrada por funcionarios, tiene encomendado el
conocimiento de los `conflictos suscitados por la actividad administrativa. El concepto de acto administrativo
delimita el ámbito competencial de esta jurisdicción.
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Derecho Administrativo
Desde un punto de vista procesal, se puede definir el acto administrativo como “un acto dictado por la
Administración Pública, sujeto a Derecho Administrativo, y que produce efectos jurídicos”.
Esta definición debe ser matizada, ya que además de las Administraciones Públicas, existen actos dictados por
otros Poderes públicos que también están sujetos a Derecho Administrativo. También entrarían en el
concepto procesal de acto administrativo. Y podemos añadir incluso la inactividad de la Administración que
también es recurrible.
Los actos discrecionales no deben confundirse con los “actos de concreción de un concepto jurídico
indeterminado”. Que es un término relacionado con el uso del legislador de conceptos vagos o genéricos. Esta
indeterminación solo se encuentra en la norma, ya que en la aplicación solo existe una solución justa en cada
caso concreto.
Los actos definitivos son los que ponen fin al procedimiento, los de trámite son los producidos en el seno del
procedimiento sin poner fin a éste.
La distinción tiene relevancia procesal porque, en principio, solo son recurribles los actos definitivos. Los actos
de trámite solo se pueden recurrir si deciden el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el
procedimiento o produzcan indefensión o perjuicio irreparable.
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Derecho Administrativo
Según la LRJPAC, los actos favorables solo pueden ser revocados mediante el procedimiento de revisión de
oficio o por los Tribunales. En cambio la revocación de los actos desfavorables no exige ningún procedimiento
y puede acordarse en cualquier momento siempre que no sea ilegal o contraria al principio de igualdad, al
interés público o al Ordenamiento Jurídico.
Según la LRJPAC, los actos favorables pueden tener efectos retroactivos cuando los supuestos de hecho
necesarios existieran en la fecha a que se retrotraiga. Por el contrario, los actos de gravamen no pueden tener
efectos retroactivos.
La LRJPAC establece que los actos que limiten los derechos subjetivos e intereses legítimos deben motivarse,
con sucinta referencia de hechos y fundamentos de Derecho.
En principio, todos los actos de la Administración deberían ser expresos, ya que según la LRJPAC “La
Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos”. A estos efectos se
establece, con carácter general, un plazo máximo de seis meses para notificar al interesado la resolución
expresa.
Para evitar la indefensión que se produce cuando la Administración no resuelve, se acude a una ficción, el
silencio administrativo, que consiste en atribuir a la falta de resolución administrativa en plazo los mismos
efectos que si realmente se hubiese producido. Dado que las resoluciones administrativas suelen tener un
efecto estimatorio o desestimatorio de las pretensiones de su destinatario, basta con saber si su pretensión se
51
Derecho Administrativo
En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el vencimiento del plazo sin haberse notificado
resolución expresa, legitima al interesado para entender la solicitud estimada o desestimada por silencio
administrativo.
La regla general es el silencio administrativo positivo, excepto en los siguientes casos que tendrá efecto
desestimatorio:
- Que una norma con rango de Ley establezca lo contrario.
- Los procedimientos de ejercicio del Derecho de Petición.
- Si transfieren al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público.
- Los recursos administrativos.
La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto finalizador del
procedimiento.
La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir la interposición de un recurso
administrativo o contencioso-administrativo.
Producido el silencio, la Administración no queda exenta de resolver, pero el sentido de la resolución está
condicionado por el sentido del silencio. En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución
solo podrá ser confirmatoria. En los casos de desestimación, la resolución se adoptará sin vinculación al
sentido del silencio.
En los casos iniciados de oficio, la LRJPAC distingue según se trate de procedimientos susceptibles de producir
actos favorables o de gravamen. Para los actos favorables se aplica el silencio administrativo negativo
(desestimación), para los actos de gravamen opera la regla de caducidad del procedimiento (no hay silencio
administrativo).
También hace referencia a los requisitos de contenido del acto, que se desglosan en:
52
Derecho Administrativo
Tipicidad el acto o causa jurídica. Se exige que el contenido de los actos se ajuste a lo dispuesto por el
Ordenamiento Jurídico.
Adecuación al fin: interdicción de la desviación de poder. Se produce una desviación de poder cuando se
usa una potestad para un fin distinto de aquel para el que prevé el Ordenamiento Jurídico. Determina su
anulabilidad.
El contenido debe ser lícito, posible y determinado.
Adecuación a los hechos. Para que un acto sea válido deben concurrir los presupuestos de hecho de
aplicación de la norma.
La publicación sustituye a la notificación surtiendo sus mismos efectos en los siguientes casos:
A) Cuando el acto tenga por destinatarios una pluralidad indeterminada de personas.
B) En los procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva.
Los requisitos de contenido de la publicación son los mismos que los de la notificación.
La LRJPAC regula la indicación de notificaciones y publicaciones cuando se aprecie que lesionen derecho o
intereses legítimos.
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Derecho Administrativo
En principio, y como consecuencia del principio de tipicidad, los actos administrativos solo pueden contener
determinaciones accesorias cuando la norma que autorice el ejercicio de la potestad lo autorice
expresamente.
No todas las infracciones del Ordenamiento Jurídico determinan la invalidez del acto administrativo. La
LRJPAC distingue entre los vicios determinantes de nulidad de pleno derecho, los vicios determinantes de
anulabilidad, y las irregularidades no invalidantes.
Los actos administrativos se presumen válidos y conformes al Ordenamiento Jurídico, de lo que resulta que
aunque un acto incurra en un vicio determinante de invalidez, ésta tiene que ser declarada.
Al contrario que la nulidad de pleno derecho, los vicios que determinan la anulabilidad de los actos
administrativos se convalidan por la subsanación de los defectos de que adolecen y por el transcurso del
tiempo establecido para la interposición de los recursos administrativos.
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Derecho Administrativo
La incomunicación de los vicios de invalidez se manifiesta entre actos y dentro del mismo acto, está regulada
en la LRJPAC que establece que:
1) La nulidad de un acto no implicará la de los sucesivos en el procedimiento que sean independientes
del primero.
2) La nulidad en parte del acto administrativo no implicará la de las partes del mismo independientes.
El principio de conversión de actos viciados. Los actos nulos o anulables que contengan los elementos
constitutivos de otro distinto producirán los efectos de éste.
La validez se refiere a la conformidad del acto al Ordenamiento Jurídico. La eficacia se refiere a la producción
de efectos del acto administrativo.
La presunción de validez de los actos administrativos significa que aunque el acto sea inválido por incurrir en
un vicio determinante de nulidad o anulabilidad, mientras esa invalidez no sea declarada el acto debe tenerse
por válido. De lo que se deduce que un acto puede ser eficaz (producir efectos), aunque sea inválido.
La eficacia de un acto pude demorarse cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su
notificación, publicación o aprobación superior (LRJPAC).
También cabe la posibilidad de que la eficacia de un acto se anticipe a su fecha de producción, otorgándole
efectos retroactivos. La regla general es la irretroactividad, pero se puede dotar de eficacia retroactiva a los
actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados y cuando produzcan efectos favorables al interesado.
La LRJPAC distingue en función de que se trate de actos nulos de pleno derecho o actos anulables. En el
primer caso se sigue el procedimiento de revisión. En el segundo el procedimiento de declaración de lesividad.
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Derecho Administrativo
La revisión de oficio requiere el previo dictamen favorable del Consejo de Estado o del órgano consultivo
equivalente.
En caso de procedimientos iniciados a instancia del interesado, el órgano competente para la revisión puede
acordar motivadamente la inadmisión a trámite de la solicitud.
La declaración de nulidad puede producir una lesión a un particular, en ese caso si concurren las circunstancias
que dan lugar a la responsabilidad de la Administración podrá reconocer las indemnizaciones que procedan en
la misma resolución que declare la nulidad.
A diferencia de lo que sucede con el procedimiento de revisión de actos nulos de pleno derecho, la LRJPAC no
prevé la iniciación del procedimiento de declaración de lesividad a iniciativa de interesados.
El procedimiento de declaración de lesividad caduca por el transcurso de tres meses desde su iniciación sin que
se hubiese declarado aquella.
6.3. LA REVOCACIÓN.
La revocación es la eliminación de un acto por razones de oportunidad. La Ley permite que las
Administraciones Públicas revoque en cualquier momento sus actos de gravamen o desfavorables. Siempre
que no vaya contra la Ley, el principio de igualdad, el interés público o el Ordenamiento Jurídico.
La revocación de los actos favorables no está prevista por la Ley, de lo que hay que deducir que está prohibida
salvo en los casos en que esté permitida expresamente.
Es importante destacar que no cabe, al amparo de esta potestad, proceder a una modificación del acto
administrativo.
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Derecho Administrativo
La Administración goza del privilegio de autotutela ejecutiva, en virtud del cual puede hacer valer la eficacia
de sus actos sin necesidad de acudir a los Tribunales.
Este privilegio tiene dos manifestaciones: la ejecutividad y la ejecutoriedad de los actos administrativos.
La ejecutividad significa que la Administración puede llevar adelante sus resoluciones, ejecutarlas, incluso en
caso de que sus destinatarios interpongan recurso.
En teoría, la prevalencia del derecho a la tutela judicial efectiva sobre la ejecutividad del acto administrativo
se asegura:
En vía administrativa, mediante la regulación de la suspensión de la ejecución, que se podrá acordar
cuando la ejecución pueda causar perjuicios de difícil reparación.
En vía contencioso-administrativa, mediante la previsión de que el órgano jurisdiccional acuerde medidas
cautelares.
Si el acto administrativo es aceptado por sus destinatarios no precisa ninguna actividad de ejecución ulterior.
Pero si los destinatarios oponen resistencia a su ejecución, la Administración no necesita acudir a los
Tribunales, sino que la Ley le reconoce una serie de medios de ejecución forzosa, que enumera la LRJPAC:
La ocupación directa. Toma de posesión de un bien por la Administración.
El apremio sobre al patrimonio. El procedimiento comienza con una providencia de apremio, a la que
sigue el embargo de los bienes del deudor y su posterior venta.
Ejecución subsidiaria. Procede para los actos que por no ser personalísimos pueden ser realizados por un
sujeto distinto del obligado.
La compulsión sobre las personas. Consiste en el empleo de la fuerza física. Solo puede emplearse para la
ejecución de actos que impongan una obligación personalísima de no hacer o de soportar en los casos que
la Ley expresamente lo autorice y dentro del respeto a los derechos.
La multa coercitiva. Consiste en la imposición de multas reiteradas por los lapsos de tiempo que sean
suficientes para cumplir lo ordenado.
La multa coercitiva no es una sanción, es un medio de ejecución forzosa.
LECCIÓN 10
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
1. SIGNIFICADO Y CARACTERÍSTICAS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. [feb
2012]
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Derecho Administrativo
La razón por la que los actos y los reglamentos deben dictarse después de haber seguido un procedimiento es
la necesidad de asegurar el respeto de los derechos de los afectados, la conformidad al Ordenamiento
Jurídico y el acierto de la resolución. El procedimiento cumple una función garantista.
La exigencia de que las resoluciones administrativas se adopten después de haber seguido el procedimiento
legal establecido asegura el cumplimiento de los principios de eficacia y sometimiento pleno a la Ley. Es la
razón por la que el procedimiento es un requisito esencial cuya infracción determina la nulidad de pleno
derecho.
El procedimiento administrativo se distingue del proceso judicial por la posición del Juez, el rigor formal y la
participación de las partes.
La Administración no está en una posición de neutralidad respecto de la partes en el procedimiento. Es
Juez y parte, defiende el interés general que se opone al interés particular ce los afectados.
El procedimiento administrativo es más informal que el proceso judicial, aunque está integrado por una
serie de actuaciones, no deben seguir un orden preestablecido. Son instrumentos que se usarán según las
necesidades del caso.
Mientras que el proceso judicial se rige por el principio contradictorio (las partes dirigen el proceso y
tienen derecho a participar en todos los trámites), el procedimiento administrativo toma elementos del
principio contradictorio (ej. Derecho de audiencia) y del principio inquisitivo, en el que la Administración
tiene la iniciativa y configura el procedimiento.
La LRJPAC recoge en otros artículos algunos de los derechos más importantes que asisten al ciudadano en
relación con el procedimiento administrativo:
Derecho a iniciar o promover el procedimiento como titular de derecho o intereses legítimos.
Derecho a pedir que se practiquen actos de instrucción.
Derecho a proponer pruebas y a participar en ellas.
Derecho al trámite de audiencia.
Derecho a actuar asistidos de asesor.
Derecho a que se respeten los principios de igualdad y de contradicción de los interesados en el
procedimiento.
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Derecho Administrativo
Los sujetos del procedimiento administrativo son la Administración que lo tramita y los interesados en el
mismo.
3.1. IMPARCIALIDAD DEL TITULAR DEL ÓRGANO.
La Administración ejerce sus competencias a través de órganos administrativos a cuyo cargo hay un titular. La
Constitución garantiza la imparcialidad de los funcionarios en el ejercicio de su cargo, remitiendo a la Ley la
regulación de esta garantía.
La recusación puede promoverse por los interesados en cualquier momento de la tramitación del
procedimiento por las mismas causas que obligan a la abstención. Se planteará por escrito fundamentando la
causa.
La Administración solo está obligada a emplazar para que comparezcan a los titulares de derechos. Los
titulares de intereses pueden comparecer en cualquier momento, pero no existe obligación de emplazarlos.
Representación y dirección técnica. Se admite la actuación por medio de representante, pudiendo ejercer la
representación cualquier persona con la capacidad de obrar.
No se requiere la asistencia letrada o dirección técnica para actuar en un procedimiento, pero se admite y no
puede ser rechazada por la Administración.
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Derecho Administrativo
El escrito de iniciación puede presentarse: en los registros de los órganos a que se dirijan, o en los de
cualquier órgano administrativo, en oficinas de Correos, etc.
El procedimiento también puede empezar mediante una declaración responsable o una comunicación
previa.
Si la solicitud no reúne los requisitos se requerirá al interesado para que en el plazo de diez días lo
subsane.
La LRJPAC prevé medidas provisionales que, iniciado el procedimiento, el órgano competente puede adoptar
para asegurar la eficacia de la resolución. Se prohíben las medidas provisionales que pueden causar perjuicio
de difícil reparación o implique violación de derechos.
La Ley también prevé la adopción de medidas provisionalísimas antes de la iniciación del procedimiento, en
los casos de urgencia. Estas medidas deberán ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de
iniciación del procedimiento, que deberá efectuarse dentro de los quince días siguientes a su adopción.
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Derecho Administrativo
6.2. RESOLUCIÓN.
Contenido material. La resolución que ponga fin al procedimiento resolverá todas las cuestiones
planteadas por los interesados y aquellas derivadas del mismo.
En los procedimientos tramitados a petición del interesado, la resolución será congruente con las
peticiones formuladas por éste, sin que en ningún caso pueda agravar su situación inicial.
En los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o desistimiento de la
solicitud, la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia con indicación de hechos
producidos y normas aplicables.
Requisitos formales de la resolución. Las resoluciones contendrán la decisión, que será motivada en los
casos que requiera la LRJPAC. Expresarán, además, los recursos que contra la misma procedan, órgano
ante el que presentarlo y plazo para su interposición. La aceptación de informes o de dictámenes servirá
de motivación a la resolución cuando se incorporen al texto de la misma.
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Derecho Administrativo
Debido a estas diferencias, mientras que el desistimiento siempre es libre, la renuncia solo es posible cuando
no esté prohibida por el Ordenamiento Jurídico. Ambos pueden hacerse por cualquier medio que permita su
constancia.
6.4. CADUCIDAD.
La caducidad de los procedimientos está vinculada al principio de seguridad jurídica y cumple la función de
evitar que los procedimientos se prolonguen indefinidamente.
En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la caducidad se producirá cuando se produzca
su paralización por causa imputable al mismo, previa advertencia de la Administración, transcurridos tres
meses.
Contra la resolución que declare la caducidad procederán los recursos pertinentes.
La simple inactividad del interesado en trámites que no sean indispensables para dictar resolución no dará
lugar a la caducidad.
En los procedimientos iniciados de oficio, la caducidad solo se producirá si se trata de procedimientos en
que la Administración ejercite potestades sancionadoras, o en general susceptibles de producir efectos
desfavorables o de gravamen. En estos casos el vencimiento del plazo sin resolución expresa producirá la
caducidad. La resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones.
Se admite que las Administraciones Públicas celebren acuerdos, siempre que no sean contrarios al
ordenamiento jurídico y que tengan por objeto satisfacer el interés público.
El acuerdo puede finalizar por sí mismo el procedimiento o insertarse en éste con carácter previo a la
resolución.
LECCIÓN 11
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS.
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Derecho Administrativo
La consideración de los recursos como garantía o como privilegio depende de su carácter obligatorio o
potestativo, de los plazos de interposición, de la ejecutividad del acto y de la independencia de los órganos
que resuelven. El dato fundamental es el carácter obligatorio o potestativo.
En caso de que el recurso sea potestativo, es clara su consideración como garantía. Por el contrario es difícil
sostener que un recurso obligatorio pueda constituir una garantía, ya que las garantías se plasman en
derechos, no en cargas.
2. CLASES DE RECURSOS.
La LRJPAC regula:
Dos recursos administrativos ordinarios.
- Alzada.
- Reposición.
Un recurso administrativo extraordinario.
- Revisión.
Otros procedimientos de impugnación en sustitución del recurso de alzada o de reposición.
Reclamaciones previas a la vía judicial.
- Civil.
- Laboral.
Quedan fuera del ámbito de regulación de la LRJPAC las reclamaciones económico-administrativas.
El recurso de alzada.
Es un recurso jerárquico mediante el cual se insta la revisión del acto administrativo por el órgano
superior del que lo dictó.
Puede interponerse contra las resoluciones y contra los actos de trámite recurribles que no pongan fin a
la vía administrativa.
Los actos que ponen fin a la vía administrativa (contra los que no podrá interponerse recurso de alzada)
son los siguientes:
- Resoluciones de los recursos de alzada.
- Resoluciones de los procedimientos de impugnación.
- Resoluciones de órganos sin superior jerárquico.
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Derecho Administrativo
El recurso de reposición.
Es un recurso potestativo mediante el cual se insta la revisión del acto por el mismo órgano que lo dictó.
Puede interponerse contra los actos que pongan fin a la vía administrativa, excepto contra la resolución
de un recurso (menos el recurso extraordinario de revisión en casos particulares).
Se interpone ante el mismo órgano administrativo que lo dictó, que también será el competente para su
resolución.
Las causas tasadas que permiten la interposición del recurso extraordinario de revisión son:
- Que al dictar el acto se hubiera incurrido en error de hecho.
- Que se aporten documentos de valor esencial.
- Que en la resolución hayan incurrido documentos falsos.
- Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia…
Cuando se trate de “error de hecho”, el plazo de interposición del recurso es de cuatro años, en el resto de
casos el plazo es de tres meses desde la aparición de los documentos o la sentencia firme.
El órgano deberá pronunciarse, además de sobre la procedencia del recurso, sobre el fondo de la cuestión
resuelta por el acto recurrido.
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Derecho Administrativo
El plazo de interposición de los recursos, según establece la LRJPAC, es de un mes si el acto es expreso y de
tres meses en caso contrario.
Los vicios y defectos que hagan anulable un acto no podrán ser alegados por aquellos que los hubieran
causado.
No obstante, el órgano competente para resolver el recurso, previa ponderación, podrá decidir, de oficio o a
petición del recurrente, la suspensión del acto cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias:
Que la ejecución pueda causar daños de difícil reparación.
Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho.
Al dictar el acuerdo de suspensión podrán adoptarse las medidas cautelares que sean necesarias para asegurar
la protección del interés público o de terceros y la eficacia de la resolución.
Es posible que al resolver se estime la existencia de vicio de forma. En este caso, si no se estima procedente
resolver sobre el fondo, se ordenará la retroacción del procedimiento al momento en que el vicio fue
cometido.
El órgano que resuelva el recurso decidirá cuantas cuestiones, tanto de forma como de fondo, plantee el
procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados. No obstante, la resolución será congruente con
las peticiones formuladas, sin que en ningún caso pueda agravarse su situación inicial.
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Derecho Administrativo
Son recursos administrativos especiales en materia tributaria que no se rigen por la LRJPAC.
Son recursos administrativos porque se interponen contra actos administrativos, ante órganos
administrativos.
A esta mayor eficacia hay que oponer el carácter obligatorio de estas reclamaciones que supone una vía
económico-administrativa que retrasa el acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa.
No obstante, la LRJPAC regula el procedimiento mediante el que se tramitan y resuelven. Son procedimientos
sustitutivos de los actos de conciliación exigidos por la legislación civil y laboral cuando la demandada es una
Administración.
Constituyen un requisito previo al ejercicio de acciones fundadas en Derecho privado o laboral contra
cualquier Administración Pública, salvo Ley en contra.
Transcurrido un mes sin haber sido notificada resolución alguna, el interesado podrá formalizar la demanda
ante la Magistratura de trabajo (Juzgado de lo Social) competente.
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