Tema - 1 EL PROCESO ADMINISTATIVO

Tema 1
Práctica Procesal Contencioso Administrativa
El procedimiento
administrativo: fases,
plazos y formas de
terminación. Recursos en
vía administrativa
Índice
Esquema 3
Ideas clave 4
1.1. Introducción y objetivos 4
1.2. Procedimiento administrativo común: fases,
© Universidad Internacional de La Rioja (UNIR)
plazos y formas de terminación 5

1.3. Los recursos administrativos 20
1.4. Revisión de oficio 24
1.5. Jurisprudencia 26
A fondo 27
Test 29
Esquema

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Tema 1. Esquema
Ideas clave
1.1. Introducción y objetivos
En este tema analizaremos el procedimiento administrativo que es el medio por el

que ejerce la Administración Pública su actividad formal. El procedimiento
administrativo evita que el poder público actúe libremente, por lo que es una garantía
de los derechos del ciudadano que asegura la idoneidad y legalidad del acto
administrativo (art. 34 de la Ley 29/2015).
Por lo tanto, los objetivos de este tema son los siguientes:
 Estudiar el procedimiento administrativo.

 Analizar y determinar en qué fase se encuentra cualquier tipo de procedimiento
administrativo.
 Obtener las herramientas necesarias para poder oponerse en el transcurso del
cualquier procedimiento, es decir, adquirir los recursos administrativos.
A continuación te recomendamos la visualización de este vídeo que consideramos

indispensable para el estudio del tema y que lleva por título Procedimiento
administrativo.

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Tema 1. Ideas clave
1.2. Procedimiento administrativo común: fases,
plazos y formas de terminación
El procedimiento administrativo no tiene únicamente una naturaleza rituaria como

frecuentemente se afirma, sino que constituye una técnica esencial del Estado de
derecho.
En este sentido, la obligación de someterse a un procedimiento limita la

arbitrariedad administrativa, sirve de cauce de participación ciudadana y
configura diferentes fórmulas de coordinación entre Administraciones.
Esa es la razón por la que en nuestra Constitución se da carta de naturaleza al

procedimiento administrativo en su artículo 105, en una decisión del constituyente
con poquísimos precedentes en el derecho comparado. Los datos esenciales de esa
configuración constitucional del procedimiento administrativo son los siguientes:
 Impone al legislador la obligación de regular el procedimiento a través del cual

deben producirse los actos administrativos lo que presupone, evidentemente, que
no puede haber acto sin procedimiento.
 Además del derecho al proceso administrativo para la resolución de las

pretensiones de los particulares, se constitucionalizan tres derechos concretos:
• El genérico derecho de audiencia de los interesados.
• El más concreto derecho de audiencia a los ciudadanos directamente o a través

de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley en el procedimiento
de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten.
• El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos.
No obstante, los derechos reconocidos en ese precepto están fuera del Título I
de la Constitución, dedicado a los Derechos y Deberes Fundamentales, por lo

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Tema 1. Ideas clave
que carecen de la protección que otorga el artículo 53: procedimiento
preferente y sumario, amparo constitucional y reserva de ley orgánica (art. 81
CE).
La normativa vigente sobre procedimiento administrativo común es:
 Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones

Públicas: regulación de las relaciones ad extra de las Administraciones con los
administrados: potestad de autotutela en cuya virtud se dictan actos
administrativos que inciden en los administrados, ejercicio de la potestad
reglamentaria e iniciativa legislativa.
 Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público: relaciones ad intra.
De acuerdo con lo establecido en el artículo 2 de la Ley 39/2015, sus previsiones son

de aplicación:
 A todas las Administraciones territoriales (es decir, Administración General del

Estado, Administración de las comunidades autónomas y corporaciones locales),
pero conviene hacer las siguientes matizaciones:
• Con respecto a las Administraciones autonómicas, el artículo 148.1.18ª de la
Constitución Española (en adelante CE) prevé que la aplicabilidad de las normas
comunes es «sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización
propia de las comunidades autónomas», de hecho existen normas
procedimentales en todas ellas.
• Las corporaciones locales han visto regulado su procedimiento administrativo
en los artículos 146 a 225 del Reglamento de Organización y Funcionamiento,

aunque siempre en el marco de la Ley de Procedimiento Administrativo Común

(en adelante LPACAP).

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Tema 1. Ideas clave
 Al sector público institucional, es decir:
• A cualquier organismo público y entidad de derecho público vinculados o
dependientes de las administraciones públicas.

• Entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las
administraciones públicas que quedan sujetas a las disposiciones de la ley que
se refieran a las mismas y, en todo caso, cuando ejerzan potestades
administrativas.
• Las universidades públicas que se rigen por su normativa específica y
supletoriamente por las previsiones de la ley.
 Las corporaciones de derecho público. Se rigen por su normativa específica en el

ejercicio de funciones públicas que tengan atribuidas y, supletoriamente por la Ley
39/2015. Sin embargo, las normas procedimentales de la ley no resultan de
aplicación directa, sino supletoria en determinados ámbitos por razón de la
materia (D. A. 1ª):
• Materia tributaria.
• A los actos en materia de Seguridad Social y desempleo.
• Extranjería, asilo, actuaciones y procedimientos sancionadores en materia
tributaria.
Lo referido a la Iniciativa legislativa y a la potestad normativa se regula en los arts.

127 a 133 de la Ley 39/2015, cuya lectura te recomendamos. En esta página de la
AGE (Administración General del Estado), los ciudadanos pueden participar
activamente en los trámites de consulta pública o de audiencia entre otros:
https://transparencia.gob.es/transparencia/transparencia_Home/index/Participaci
onCiudadana/ParticipacionProyectosNormativos.html

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Tema 1. Ideas clave
Las partes en el procedimiento administrativo
Con carácter general, las partes en un procedimiento administrativo son dos:
 Administración.
 Los interesados.
Cada una de las Administraciones actuará con personalidad jurídica única, pero a
través de un órgano concreto de la misma que es quien debe resolver dicho
procedimiento (es decir, son órganos administrativos las unidades administrativas a
las que se les atribuyan funciones que tengan efecto frente a terceros o cuya
actuación tenga carácter preceptivo) y mediante una tramitación procedimental de
la que se encarga una unidad administrativa, que no tiene por qué revestir las
características de órgano.
Los interesados, es decir aquellos que tienen el derecho de intervenir en el

procedimiento de una forma u otra son los siguientes (art. 4 y concord. Ley 39/2015):
 Quienes lo promuevan como titulares de derechos e intereses legítimos

individuales o colectivos.
• Basta con que el interés sea legítimo, es decir, no es necesario que se trate de
un interés directo como sucedía en el ordenamiento jurídico preconstitucional.
Es suficiente con que pueda obtener una ventaja o sufrir un perjuicio como
resultado de la acción administrativa.
 Quienes, sin haber iniciado el procedimiento tengan derechos que puedan

resultar afectados por la decisión que el mismo se adopte. Aquellos cuyos
intereses legítimos, individuales o colectivos puedan resultar afectados por la

resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución
definitiva.

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Tema 1. Ideas clave
• Es decir, en este caso, la Administración no está obligada a emplazar a quienes
únicamente ostenten un interés, pero no un derecho, aunque ellos pueden

personarse en el procedimiento.
Los interesados en el procedimiento administrativo pueden actuar por sí mismos o

mediante un representante que podrá ser «cualquier persona con capacidad de
obrar» (art. 5 de la Ley 39/2015). La Ley extiende la capacidad de obrar a grupos de
afectados, uniones y entidades sin personalidad jurídica y patrimonios
independientes o autónomos si lo prevé una ley.
La representación se presume para la realización de actos de mero trámite. Solo

habrá de constar expresamente para actos especialmente relevantes como
presentación de solicitudes o renuncia a derechos.
La intervención de los interesados en el procedimiento no exige asistencia jurídica, a

diferencia de lo que sucede en la mayor parte de los procedimientos judiciales. Las
Administraciones Públicas podrán habilitar con carácter general o específico a
personas físicas o jurídicas autorizadas para la realización de determinadas
transacciones electrónicas en representación de los interesados.
Fases y plazos del procedimiento administrativo
La Ley 39/2015 reconoce la aplicación de mecanismos electrónicos de firma, registro,

apoderamientos, tramitación, notificaciones, etc. También resulta pertinente
destacar que se reproducen los derechos de las personas en sus relaciones con las
AAPP, recogidos en los arts. 13, 53 y concordantes de la Ley 39/2015 y se añaden
derechos y obligaciones de relaciones electrónicas con las AAPP: obligación para
personas jurídicas, entidades sin personalidad jurídica, quienes ejerzan actividad

profesional colegiada en ejercicio de esa actividad, y también notarios y
registradores. Los procedimientos sancionador y de responsabilidad patrimonial son
ahora meras especialidades procedimentales, no procedimientos especiales.

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Tema 1. Ideas clave
El expediente administrativo (art. 70 de la Ley 39/2015) es el conjunto ordenado de
documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución
administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla. No forma parte del
mismo la información de apoyo:
 Aplicaciones.
 Ficheros.
 Bases de datos.
 Notas.
 Borradores.
 Opiniones.
 Resúmenes.
 Comunicaciones e informes internos.
 Juicios de valor, salvo informes previos a la resolución.
Es posible acordar la tramitación simplificada del procedimiento cuando concurran

razones de orden público o falta de complejidad (art. 96, Ley 39/2015). Si ante la
decisión de la Administración de seguir la tramitación simplificada, algún interesado
se opone expresamente, entonces ha de seguirse la ordinaria. Los interesados tienen
derecho a proponer que se siga el trámite del art. 96 en su caso; transcurridos 5 días
desde esa solicitud, el eventual silencio administrativo es de carácter negativo. Si la
Administración resolviera esa petición en el sentido de que no procede la tramitación
simplificada, esa resolución no admite recurso.
Salvo que quedara menos de 30 días para su tramitación ordinaria, el procedimiento

seguido por la tramitación simplificada ha de quedar resuelto en 30 días a contar
desde el siguiente a aquel en que se notifique al interesado el acuerdo de tramitación
simplificada. Consta de menos trámites que el procedimiento común y presenta

peculiaridades en materia sancionadora y de responsabilidad patrimonial.

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Tema 1. Ideas clave
Iniciación
La iniciación del procedimiento puede efectuarse de oficio o a solicitud de persona

interesada. Con anterioridad al inicio del procedimiento, el órgano competente podrá
abrir un período de información o actuaciones previas con el fin de conocer las
circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento
(art. 55.1 de la Ley 39/2015).
La iniciación de oficio puede tener como origen la propia iniciativa del órgano
competente, para ello, la orden superior, la petición razonada de otros órganos o
la denuncia, se entiende por denuncia en este ámbito la puesta en conocimiento de
la Administración de determinados hechos susceptibles de dar lugar a un
procedimiento.
El procedimiento se inicia a instancia de parte mediante una solicitud, sin

formalismos especiales según el art. 66 y sig. de la Ley 39/2015. Así, en la Ley se prevé
únicamente a este respecto que en el escrito de inicio ha de figurar:
Tabla 1. Iniciación del procedimiento. Fuente: elaboración propia.

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Tema 1. Ideas clave
Si el escrito carece de algún requisito de los mencionados, por ejemplo, no
está firmado, la ley obliga a conceder un plazo de diez días para subsanación
de defectos, ampliable hasta otros cinco días más salvo en los procedimientos
selectivos o de concurrencia competitiva. Solo si no se efectúa esa
subsanación se podrá acordar el archivo de las actuaciones.
Los efectos de la iniciación de un procedimiento son básicamente tres:
 A partir del momento de inicio, nace la obligación de tramitar (por el orden de

incoación en asuntos de naturaleza homogénea), resolver y notificar en plazo. En
caso de incumplimiento de esta obligación, el ordenamiento anuda unos efectos
estimatorios o desestimatorios de la pretensión, el conocido como silencio
positivo o negativo.
 A partir del momento de inicio, la Administración puede adoptar medidas

provisionales para asegurar la eficacia de la resolución que se pueda adoptar
(también se pueden adoptar antes de la iniciación del procedimiento en casos de
urgencia, pero solo cuando esté previsto legalmente en la norma sectorial, art. 56
de la Ley 39/2015).
 Nace la obligación de comunicar al solicitante que se ha iniciado el procedimiento

y cuáles son los plazos de tramitación y los efectos (estimatorios o
desestimatorios) de la falta de resolución en plazo.
La instrucción del procedimiento
En realidad, la Ley no regula de manera detallada y orgánica los distintos trámites del
procedimiento administrativo, pues deja una gran libertad a los órganos tramitadores
para diseñar el procedimiento de acuerdo a las necesidades, indicando, eso sí, que
realizarán de oficio a través de medios electrónicos (art. 75 de la Ley 39/2015). Solo
regula algunos trámites principales a los que dota de sustantividad propia y configura
los contornos legales de los mismos. Dichos trámites son los siguientes:

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Tema 1. Ideas clave
 El trámite de alegaciones (art. 76 de la Ley 39/2015). No existe un momento
concreto en la vida del procedimiento al que los interesados hayan de circunscribir
la presentación de alegaciones. Por el contrario, pueden hacerlo hasta el
momento en el que se abra formalmente el trámite de audiencia.
• No obstante, en algunos procedimientos especiales, sí que está prevista la
obligatoriedad de este trámite en un momento determinado de la tramitación

(por ejemplo, el trámite de información pública en el procedimiento de
expropiación forzosa que alcanza no solo a los interesados en el procedimiento,
sino a cualquier ciudadano).
• Las alegaciones formuladas por los interesados no han de ser respondidas de
forma autónoma, pero sí han de ser tenidas en cuenta en la elaboración de la

propuesta de resolución.
 Informes (art. 79 y sig. de la Ley 39/2015). Pueden ser preceptivos cuando es

obligado solicitarlos, o facultativos. La regla general es la facultatividad, salvo que
la norma disponga otra cosa, en cuyo caso la sanción para su omisión es la nulidad
de la resolución que se adopte.
• Desde otra perspectiva, los informes pueden ser vinculantes o no vinculantes.
Es muy excepcional que un informe tenga carácter vinculante. El caso típico es
el de los informes del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico en el
ámbito de la revisión de oficio de actos administrativos.
• El plazo ordinario de emisión de informes es de diez días, salvo que se disponga
otra cosa en una norma sectorial. Puede suspenderse el procedimiento con la
finalidad de evitar su caducidad desde que se solicite la emisión del informe
hasta que se emita y proseguirse las actuaciones cuando estemos ante un
informe facultativo o que deba ser emitido por una Administración Pública en
relación con el ejercicio de sus competencias.
 La prueba (arts. 77 y 78 de la Ley 39/2015). Siguiendo a Santamaría Pastor, el

régimen de las actividades probatorias en el procedimiento administrativo se rige
por los siguientes principios:

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Tema 1. Ideas clave
Tabla 2. Principios por los que se rigen las actividades probatorias. Fuente: basado en Santamaría Pastor.
 El trámite de audiencia y vista de las actuaciones. Este trámite es distinto del de

alegaciones puesto que se configura como un momento procesal de obligado
cumplimiento, el momento inmediatamente anterior a la propuesta de resolución,
en el que se ha de poner todo lo actuado a disposición del interesado para que, a
su vista, pueda efectuar las consideraciones que tenga por conveniente según
prevé el art. 82 de la Ley 39/2015.
• Desde otra perspectiva, puede omitirse dicho trámite cuando no figuren en el
procedimiento ni sean tenidos en consideración en la resolución que se adopte

en otros hechos ni otras alegaciones o pruebas que las aducidas por el
interesado, y ello porque en este caso, no hay indefensión en sentido material
ya que el interesado conoce ya todo cuando hay en el expediente. Así se
desprende del artículo 82.4. El plazo de vista y alegaciones es de diez a quince

días. También existe un trámite de información pública, regulado en el art. 83
de la ley.

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Tema 1. Ideas clave
 Términos y plazos (art. 29 y sig., Ley 39/2015). Tanto la Administración Pública
como los ciudadanos están obligados a respetar los términos y plazos según prevé
la ley. La norma general (salvo que una ley o el Derecho de la UE indique otra cosa)
consiste en que, si un plazo se señala por horas, se refiera solo a las hábiles, que
son todas aquellas incluidas dentro de un día hábil. Se cuentan de hora en hora y
de minuto en minuto. Si el plazo excediera las 24 h., ya se computaría en días, no
en horas.
• La norma general (salvo que una ley o el Derecho de la UE indique otra cosa)
prevé que en aquellos supuestos en que un plazo se señale por días, solo se
consideran los hábiles, es decir, quedan fuera los sábados, domingos y los
declarados festivos. Si por preverlo una ley, o el Derecho de la UE, en un
procedimiento los plazos se contaran por días naturales, esta circunstancia
debe constar de forma expresa en la notificación que se haga llegar al
interesado. El cómputo se inicia, no el mismo día en que se recibe la
notificación, sino:
 En caso de haber una notificación o una publicación del acto
correspondiente, a partir del día siguiente a esa notificación o publicación.
 En caso de que opere el silencio administrativo por ausencia de resolución
expresa, a partir del día siguiente a que, según ley, haya operado el silencio
administrativo.
 En aquellos supuestos en que el plazo se fije en meses, o en años, el cómputo
se inicia, en línea con lo anteriormente indicado, a partir del día siguiente a
aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto en cuestión.
En estos casos, el plazo termina el mismo día en que se produjo la
notificación o publicación, si bien obviamente, referido al mes o al año de su
vencimiento. Si en el mes de vencimiento no hubiera día equivalente a
aquel, se interpreta de forma que el plazo realmente termina el último día
del mes.
 En todo caso, cuando el último día de un plazo sea inhábil, se prorroga hasta
el primer día hábil siguiente. Si un día es hábil en el municipio o comunidad
autónoma donde reside el interesado y, coetáneamente, es inhábil en la
sede del órgano administrativo de cuyo procedimiento administrativo se

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Tema 1. Ideas clave
trata, o bien sucediera a la inversa, en todo caso, ese día se considera como
inhábil.
 Tanto la AGE como la Administración de las comunidades autónomas fijan,
para su ámbito territorial, el calendario de días inhábiles a efectos de
cómputo de plazos. En concreto, el de las comunidades autónomas
comprende expresamente el de los días inhábiles de las entidades locales
que corresponden a ese territorio autonómico. Esos calendarios se publican,
antes del comienzo de cada año natural en el diario oficial que corresponda,
sin perjuicio de que la Administración los divulgue para su general
conocimiento. La mera declaración, como hábil o inhábil de un día por sí, no
condiciona el funcionamiento de los centros de trabajo de la Administración.
 Finalización del procedimiento. El procedimiento finaliza de una de las siguientes

formas (art. 84 y sig. de la Ley 39/2015):
• Por resolución expresa o tácita: la forma habitual de finalización del
procedimiento es el dictado de una resolución expresa en la que se ha de dar
respuesta a todas las pretensiones de los interesados; a ello responde el
principio de congruencia.
• En la expresión de la ley, «la resolución que ponga fin al procedimiento decidirá
todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas
del mismo hayan sido o no alegadas por los interesados».
• Es decir, el principio de congruencia en el procedimiento administrativo reviste
un sentido distinto al que tiene en el procedimiento judicial, puesto que en
aquel no solo se ha de tener en cuenta lo alegado por los interesados y lo
solicitado por ellos, sino también lo que vaya resultando del expediente,
aunque no esté incluido en las pretensiones de las partes.
• Eso sí, cuando la resolución vaya a incluir alguna cuestión no planteada por los
interesados, habrá de darles audiencia. En caso contrario, se vulneraría el

principio de contradicción que es propio también del procedimiento
administrativo.
• La resolución no tiene un contenido formal predeterminado, las únicas
exigencias impuestas normativamente se refieren a:

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Tema 1. Ideas clave
 La necesidad de que contenga la decisión motivada, pudiendo contenerse
en el propio texto de la resolución o bien la referencia a informes o
dictámenes que se acompañen a la misma y la expresión de los «recursos
que contra la misma procedan, órganos administrativo o judicial ante el que
hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los
interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno».
 La resolución tácita es aquella que se produce cuando habiendo transcurrido
el plazo legal para notificar al interesado, o resolver el procedimiento, no
existe una resolución expresa.
 Si bien el plazo máximo para resolver cada procedimiento va regulado en su
normativa específica, este no debe exceder de 6 meses como norma general
(art. 21.2, Ley 39/2015). En caso de no fijarse ese plazo máximo en el
procedimiento específico de que se trate, tal plazo será de 3 meses (art.
21.3, Ley 39/2015).
 En las circunstancias que la Ley 39/2015 prevé, el plazo legal para resolver
se puede suspender y el plazo máximo para resolver y notificar se puede
ampliar.
 Las resoluciones tácitas, que son aquellas que operan en virtud del
denominado silencio administrativo, pueden tener distintas consecuencias
en atención a si se trata de un procedimiento iniciado a solicitud del
interesado, o bien si se trata de otro que se haya iniciado de oficio.
 En todo caso, la Administración tiene siempre obligación de resolver de
forma expresa (art. 21, Ley 39/2015). Ante un caso en el que opere la
estimación por silencio administrativo, si la Administración resuelve
expresamente después de haber operado el silencio, esa resolución solo
puede tener contenido confirmatorio del silencio positivo. Ante un supuesto
en el que opere el silencio negativo, si la Administración resolviera de forma
expresa después de ello, no queda vinculada por el hecho de que el sentido

del silencio sea negativo; es decir, puede resolver a favor del interesado.
 Cuando la persona interesada inicia un procedimiento administrativo en el
que faltando una resolución expresa, opera el silencio administrativo, ese
silencio legitima al interesado a entender su solicitud estimada, excepto si

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Tema 1. Ideas clave
una norma con rango de ley, o bien el Derecho de la UE, o bien el Derecho
internacional aplicable en España estableciera lo contrario. Si ese
procedimiento se refería al acceso a actividades o su ejercicio, aquella ley
que dispusiera que el silencio sea de carácter negativo, habría de fundarse
en razones imperiosas de interés general.
 Ahora bien, el silencio tendrá carácter desestimatorio si, aun habiéndose
iniciado a instancia del solicitante, se tratara de alguno de estos
procedimientos:
(1) Referidos al derecho de petición (art. 29 CE).
(2) Otros cuya estimación conllevara transferir al solicitante (o a
terceros) facultades sobre el dominio o el servicio públicos.
(3) O bien implicara ejercer actividades que puedan generar un
daño ambiental.
(4) O bien se trate de responsabilidad patrimonial.
(5) Impugnación de actos y disposiciones.
(6) Revisión de oficio, instada por un ciudadano.
 Hay un caso especial: si habiendo sido desestimada una solicitud, por silencio
negativo, se plantea un recurso de alzada frente a esa resolución tácita, transcurre
el plazo para resolver ese recurso de alzada, sin que se haya resuelto y notificado
su resolución expresamente, entonces, siempre y cuando no refiera a las materias
antes señaladas (silencio negativo), se entenderá que ese recurso de alzada ha
sido estimado favorablemente.
 La estimación por silencio se considera acto administrativo finalizador del

procedimiento. La desestimación permite al interesado interponer el recurso que
proceda, ya sea en vía administrativa o judicial.
 Por desistimiento o renuncia (arts. 93, 94, Ley 39/2015).
La diferencia entre uno y otro se centra en que el desistimiento produce un

apartamiento voluntario del procedimiento, pero no un abandono de los

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Tema 1. Ideas clave
derechos o intereses pretendidos que se podrán hacer valer en otro
procedimiento, mientras que la renuncia se refiere a los derechos mismos
que no podrán ser reclamados en el futuro.
 El desistimiento y la renuncia no tienen un momento procesal marcado, de forma

que en cualquier fase pueden ser formulados. Es necesaria la aceptación de la
Administración, que puede negarla cuando existan derechos de terceros
interesados que soliciten en un plazo de diez días la continuación del
procedimiento. También se podrá limitar los efectos del desistimiento o renuncia
si la cuestión suscitada tuviera interés general o fuera conveniente sustanciarla
para su definición y esclarecimiento.
 Por imposibilidad material de continuación del procedimiento. Se refiere este

supuesto a una pluralidad de casos heterogéneos: muerte del interesado, pérdida
sobrevenida de objeto, ya sea física, por ejemplo: destrucción de un inmueble
cuya utilización se pretendía, o jurídica: solicitud de licencia para realizar una
actividad que se liberaliza durante la tramitación del procedimiento, pérdida de
competencia de la Administración ante la que se solicita, traspaso a una
comunidad autónoma.
 Por convenio. El artículo 86 de la Ley 39/2015 establece la posible terminación

convencional de los procedimientos, concretando que las Administraciones
podrán celebrar:
«acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas tanto de Derecho

público como privado, siempre que no sean contrarios al Ordenamiento
Jurídico ni versen sobre materias no susceptibles de transacción y tengan
por objeto satisfacer el interés público que tienen encomendado, con el
alcance, efectos y régimen jurídico específico que en cada caso prevea la

disposición que lo regule».
Como puede comprobarse, se trata de una disposición habilitante, abierta que exige
para su aplicación que una norma sectorial desarrolle aspectos tan importantes como
los efectos del fin convencional o su régimen jurídico. Por lo tanto, para que esta

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Tema 1. Ideas clave
forma de terminación del procedimiento pueda producirse es preciso que exista una
disposición que la desarrolle para el caso concreto.
 Terminación por caducidad del procedimiento. En los procedimientos iniciados

de oficio por la Administración, el transcurso del plazo sin haber notificado la
resolución expresa no da lugar a entender estimado o desestimado una
determinada pretensión, sino a la declaración de caducidad del procedimiento en
los términos del art. 25 de la Ley 39/2015. Otro tipo de caducidad se produce, esta
vez en cualquier tipo de procedimiento, no solo en los iniciados de oficio, por el
incumplimiento del interesado de la obligación de subsanar algún defecto puesto
de manifiesto por la Administración, lo que se prevé en el art. 95 de la Ley 39/2015.
1.3. Los recursos administrativos
Los recursos administrativos se pueden definir como medios de impugnación de

decisiones administrativas ya adoptadas y sometidas al derecho administrativo que
los interesados pueden utilizar por motivos de legalidad y que se tramitan y resuelven
por la propia Administración.
Se diferencian de la solicitud de revocación de actos desfavorables y de la corrección

de errores materiales o de hecho de los actos administrativos, puesto que en estos
se pretende la sustitución del acto no por razones de legalidad, como en los recursos,
sino de oportunidad o para la rectificación de errores.
Es más difícil, sin embargo, diferenciar los recursos administrativos stricto sensu de
la solicitud de revisión de oficio de actos nulos de pleno derecho que se regula en el

artículo 106 de la Ley 39/2015 LPACAP. Las dos diferencias básicas radican, por un
lado, en los plazos de interposición de unos y otros y por otro, en que la
jurisprudencia ha manifestado que la decisión administrativa denegatoria de la
pretensión de revisión no es susceptible de control jurisdiccional.

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Tema 1. Ideas clave
Recursos ordinarios: alzada y reposición
Son ordinarios en la medida en que pueden ser interpuestos frente a cualquier acto
administrativo, salvo las excepciones que se establecen legalmente, y por cualquier
motivo de ilegalidad.
Los recurrentes. Pueden interponer los recursos de alzada y reposición los

interesados.
Actos impugnables. Pueden interponerse frente a los actos administrativos que

ponen fin al procedimiento y contra los actos de trámite, si estos deciden directa o
indirectamente sobre el fondo del asunto determinan la imposibilidad de continuar
el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e
intereses legítimos (art. 112.1 LPACAP). Fuera de estos casos, se puede formular
oposición, pero no será resuelta de manera autónoma, sino en la resolución que
ponga fin al proceso.
Así, son susceptibles de impugnación autónoma los relativos a las medidas cautelares
en el procedimiento administrativo. No son susceptibles de impugnación las
disposiciones de carácter general.
La diferencia entre el recurso de alzada y el de reposición en cuanto a los actos

susceptibles de impugnación radica en que el primero cabe contra actos que no
ponen fin a la vía administrativa y el de reposición contra los que sí la ponen.
Recordemos que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 114 LPACAP, ponen fin
a la vía administrativa:
 Las resoluciones de los recursos de alzada.

 Las resoluciones de los procedimientos de impugnación que sustituyen al recurso
de alzada de acuerdo con lo previsto en el artículo 112.2 LPACAP.
 Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior
jerárquico, salvo que una ley establezca lo contrario.

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Tema 1. Ideas clave
 Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal
o reglamentaria así lo establezca.
 Los acuerdos, pactos convenios o contratos que tengan la consideración de
finalizadores del procedimiento.
 La resolución administrativa de los procedimientos de responsabilidad
patrimonial.
 La resolución de los procedimientos complementarios en materia sancionadora a
los que se refiere el artículo 90.4 de la LPACAP.
El recurso de alzada (arts. 121 y 122 de la Ley 39/2015)
Como ya se ha expuesto, puede interponerse recurso de alzada contra

aquellos actos administrativos que no pongan fin a la vía administrativa.
Normalmente dictados por órganos inferiores de la Administración, aunque existe

también la denominada alzada impropia que es la que se puede interponer frente a
actos dictados por órganos superiores de organismos públicos dependientes de una
Administración territorial.
Hay que tener también en cuenta que las resoluciones administrativas que se dicten
por delegación se consideran dictadas por el órgano delegante, es decir, que es el
superior jerárquico del delegante quien ha de resolver el recurso de alzada.
Se puede interponer el recurso de alzada ante el órgano que dictó la actividad

recurrida, o bien ante el superior jerárquico a quien corresponde su
resolución.
En el primer caso, ha de remitirse el recurso al encargado de su resolución en el plazo

de diez días. El plazo para la interposición del recurso de alzada es el de un mes, si se
dirige contra un acto expreso contado a partir de la notificación o publicación del
mismo. Frente a actos que no fueran expresos se podrá interponer recurso de alzada

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Tema 1. Ideas clave
en cualquier momento, a partir del día siguiente a aquel en que de acuerdo con su
normativa específica se produzcan los efectos del silencio administrativo.
El plazo de resolución del recurso de alzada es de tres meses. El transcurso de ese

período de tiempo sin que recaiga resolución expresa, implica la desestimación
presunta del recurso (salvo que el recurso de alzada se haya interpuesto contra una
previa desestimación por silencio administrativo, en cuyo caso la falta de resolución
en plazo de la alzada tiene efectos estimatorios), y abre el plazo para impugnar esos
efectos negativos ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
El recurso de reposición (arts. 123 y 124 de la Ley 39/2015)
Es un recurso facultativo en el sentido de que no es obligado interponerlo para acudir

ante la jurisdicción contencioso-administrativa excepto en el ámbito local, como
luego veremos, y puede formularse contra los actos que ponen fin a la vía
administrativa. Se interpone ante el mismo órgano que dicto el acto impugnado, que
será también el encargado de resolverlo.
El plazo de interposición es el mismo que en el del recurso de alzada y ha de

resolverse por la Administración en el plazo de un mes. Transcurrido ese plazo sin
haber resolución expresa, el recurso de reposición se entiende desestimado siempre.
El recurso de reposición tiene dos especialidades en materia tributaria y en el ámbito
local.
En la primera, el recurso de reposición es previo a la vía económico-

administrativa, pero no a la vía contencioso-administrativa. Sin embargo, en
el ámbito local, el recurso de reposición no es facultativo, sino preceptivo para
acudir a la vía contenciosa.

23
Tema 1. Ideas clave
El recurso extraordinario de revisión
El carácter extraordinario de esta fórmula impugnatoria deriva de dos circunstancias:

solo puede ser interpuesto por motivos tasados, y únicamente contra actos que ya
son firmes. Dichos motivos, recogidos en el artículo 125 LPACAP, son los siguientes:
«a.- Que al dictar el acto recurrido se hubiera incurrido en error de hecho,

que resulte de los propios documentos incorporados al expediente.
b.- Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del
asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución
recurrida.
c.- Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o
testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o
posterior a dicha resolución.
d.- Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de
prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta
punible y se haya declarado así en sentencia judicial firme».
El plazo máximo de interposición del recurso es el de cuatro años desde la resolución

impugnada, cuando se trate de la causa a) y de tres meses en el resto de los casos,
contados desde el conocimiento de los documentos o desde que la sentencia judicial
quedó firme.
El órgano encargado de la resolución del recurso es el mismo que ha dictado el acto

y el plazo de resolución es el de tres meses, transcurridos los cuales ha de entenderse
desestimado.
1.4. Revisión de oficio

Las Administraciones pueden declarar de oficio, en cualquier momento, la nulidad de

aquellos actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa, o bien
que no hayan sido recurridos en plazo. Y ello puede suceder tanto por iniciativa de la
propia Administración, como por iniciativa del interesado siempre que concurran
estos requisitos:

24
Tema 1. Ideas clave
 Que exista un vicio de nulidad de pleno derecho, según prevé el art. 47.1 de la Ley
39/2015.
 Que exista un previo dictamen en el sentido de reconocer esa nulidad del acto,
dimanante ya sea del Consejo de Estado, o ya sea del correspondiente consejo
consultivo autonómico.
Una solicitud de un interesado dirigida al órgano competente para efectuar la

revisión de oficio puede inadmitirse a trámite de forma motivada y sin ser preciso el
dictamen del órgano consultivo, si esa solicitud incurre en alguno de estos supuestos:
 No se basa realmente en alguna de las acusas del art. 47.1, Ley 39/2015.
 Carece manifiestamente de fundamento.
 Si hubo solicitudes sustancialmente iguales que ya fueron antes desestimadas.
Este procedimiento administrativo, ante ausencia de resolución expresa, opera de

este modo:
 Cuando se inicia de oficio a los 6 meses a contar desde su inicio, si no se dicta

resolución actúa la figura de la caducidad.
 Cuando se inicia a solicitud del interesado, se aplica el silencio negativo.
La Administración también puede realizar una revisión de oficio respecto de las

disposiciones administrativas. Para ello, ha de estarse a los motivos de nulidad
establecidos en el art. 47.2 de la Ley 39/2015, y seguirse el procedimiento de recabar
el informe del órgano consultivo, siendo necesario que este se pronuncia
reconociendo dicha nulidad.
Una vez que se ha declarado la nulidad de una disposición o de un acto, la

Administración puede indicar en la misma resolución que así lo reconoce, aquellas
indemnizaciones que, en su caso y en aplicación de los arts. 32.2 y 34.1 de la Ley
39/2015, pudieran corresponder a los interesados.

25
Tema 1. Ideas clave
Ello es compatible con que, en caso de anularse una disposición, aquellos actos
administrativos firmes que se hubieren dictado aplicando tal disposición, subsisten.
1.5. Jurisprudencia
Sentencia del Tribunal Supremo 3007/2018
Sentencia núm. 1356/2018, de 24 de julio de 2018. Tribunal Supremo (Sala de lo

Contencioso-Administrativo, Sección 3a). ECLI ES:TS:2018:3007.
El error en el procedimiento administrativo sancionador. En las sentencias emitidas

por el Tribunal Supremo, puedes considerar los errores de procedimiento. Considera
que la forma, y no el fondo, cuenta a la hora de defender al cliente.
Disponible en La Ley Digital a través de la Biblioteca Virtual de UNIR
Sentencia del Tribunal Supremo 1946/2018
Sentencia núm. 857/2018, de 24 de mayo de 2018. Tribunal Supremo (Sala de lo

Contencioso-Administrativo, Sección 4a). ECLI: ES:TS:2018:1946.
A pesar de que existe un procedimiento administrativo común, nuestro derecho

reconoce diferencias en el procedimiento por razón de la materia. Es el caso del
derecho administrativo sancionador. En la siguiente sentencia, podrás considerar
estas diferencias.
Disponible en La Ley Digital a través de la Biblioteca Virtual de UNIR

26
Tema 1. Ideas clave
A fondo
Legislación
Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las

Administraciones Públicas
Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las

Administraciones Públicas. Boletín Oficial del Estado, 2 de octubre de 2015, núm. 236.
Disponible en: https://boe.es/boe/dias/2015/10/02/pdfs/BOE-A-2015-10565.pdf
En la medida que estudies el tema, lee los comentarios a la ley del procedimiento
administrativo común de las Administraciones Públicas. Este te ayudará a
comprender mejor la estructura del tema y esquema del procedimiento.

27
Tema 1. A fondo
Lecturas
Procedimiento administrativo
«Guías jurídicas». Procedimiento administrativo. Wolterskluwer.es. 24 de septiembre de

2021, 8:55. Disponible en:
https://guiasjuridicas.wolterskluwer.es/Content/Documento.aspx?params=H4sIAAAAA
AAEAE2OQU_DMAyF_00uSGgbDMQhh3XjhhCCCu3qJlZrkcab7Zb135PSHWbJ8pP9_PSd
B5Spxov5k3DASD1hNr6D2FNWMgGjkZ1OmfPU-1oGdAaN-
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==WKE
Expone cómo el procedimiento administrativo responde al derecho a una buena

administración. Resume cuáles son los hitos procedimentales, desde la iniciación o
incoación hasta llegar a las diferentes formas de terminación.

28
Tema 1. A fondo
Test
1. Indica la protección otorgada por el ordenamiento al derecho de acceso de los
ciudadanos a los archivos y registros administrativos que consagra el artículo 105
CE.
A. Recurso de amparo constitucional.
B. Recurso preferente y sumario para la protección de los derechos
fundamentales.
C. Sistema general de recursos, pues no es un derecho previsto en el artículo
53 CE.
D. No goza de ningún mecanismo de protección. Estamos ante una mera
declaración programática.
2. Señala en qué casos las Corporaciones de Derecho Público aplican el

procedimiento administrativo previsto en la LPACAP:
A. Nunca, pues no son Administración.
B. Siempre, pues tienen carácter público.
C. Solo cuando ejercen potestades públicas que entrañen el uso de autoridad.
D. Cuando actúan en el tráfico mercantil privado.
3. En un procedimiento administrativo, ¿a quién está obligada a emplazar la

Administración?
A. A quienes promuevan el procedimiento.
B. A quienes no habiéndolo promovido sean titulares de un derecho o interés
legítimo.
C. A quienes no habiéndolo promovido sean titulares de un derecho.
D. En el procedimiento administrativo no existe la obligación de emplazar

solamente en el procedimiento contencioso administrativo.

29
Tema 1. Test
4. ¿Qué plazo de subsanación ha de conceder la Administración si el escrito de inicio
de un procedimiento administrativo formulado por un particular carece de firma?
A. Diez días.
B. Dos meses.
C. Tres meses.
D. Un mes contando de fecha a fecha.
5. ¿En qué momento puede la Administración adoptar medidas provisionales?

A. Cuando se presente la solicitud de inicio por parte del interesado.
B. Cuando se presente la solicitud de inicio por parte del interesado y antes si
lo prevé una norma sectorial.
C. Solo cuando finalice el procedimiento administrativo.
D. Cuando lo solicite el interesado y preste caución.
6. ¿Los informes de órganos consultivos son vinculantes?

A. Nunca.
B. Siempre, porque para eso se piden.
C. Cuando así lo decida el instructor.
D. Cuando lo prevea una norma.
7. La resolución por la que se acuerda la inadmisión de una prueba en el

procedimiento administrativo…
A. Ha de comunicarse al órgano encargado de la resolución del expediente.
B. Es susceptible de impugnación autónoma ante la jurisdicción contencioso-
administrativa.
C. Ha de ser motivada.
D. No es posible inadmitir pruebas en el procedimiento administrativo.

30
Tema 1. Test
8. El plazo de interposición del recurso de reposición es de…
A. Diez días.
B. Dos meses.
C. Depende del acto impugnado.
D. Un mes.
9. ¿En qué casos la omisión del trámite de audiencia en un procedimiento

administrativo es causante de nulidad de la resolución final?
A. Siempre.
B. Cuando se haya producido una efectiva indefensión en sentido material.
C. Cuando se haya producido indefensión en sentido formal.
D. Nunca.
10. Con carácter general, ¿cuál es el plazo de interposición de un recurso de alzada

frente una resolución presunta?
A. Tres meses.
B. Se puede recurrir en cualquier momento, a partir de que se hayan producido
los efectos del silencio administrativo.
C. No cabe recurso contra resoluciones presuntas.
D. Diez días.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
C C C A B D C D B B

31
Tema 1. Test

Tema - 1 EL PROCESO ADMINISTATIVO

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Tema 1

Práctica Procesal Contencioso Administrativa

plazos y formas de terminación 5

Práctica Procesal Contencioso Administrativa

1.1. Introducción y objetivos

En este tema analizaremos el procedimiento administrativo que es el medio por el

Por lo tanto, los objetivos de este tema son los siguientes:

 Estudiar el procedimiento administrativo.

A continuación te recomendamos la visualización de este vídeo que consideramos

Práctica Procesal Contencioso Administrativa

El procedimiento administrativo no tiene únicamente una naturaleza rituaria como

En este sentido, la obligación de someterse a un procedimiento limita la

Esa es la razón por la que en nuestra Constitución se da carta de naturaleza al

 Impone al legislador la obligación de regular el procedimiento a través del cual

 Además del derecho al proceso administrativo para la resolución de las

• El más concreto derecho de audiencia a los ciudadanos directamente o a través

• El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos.

Práctica Procesal Contencioso Administrativa

La normativa vigente sobre procedimiento administrativo común es:

 Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones

 Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público: relaciones ad intra.

De acuerdo con lo establecido en el artículo 2 de la Ley 39/2015, sus previsiones son

 A todas las Administraciones territoriales (es decir, Administración General del

en los artículos 146 a 225 del Reglamento de Organización y Funcionamiento,

aunque siempre en el marco de la Ley de Procedimiento Administrativo Común

Práctica Procesal Contencioso Administrativa

dependientes de las administraciones públicas.

supletoriamente por las previsiones de la ley.

 Las corporaciones de derecho público. Se rigen por su normativa específica en el

Lo referido a la Iniciativa legislativa y a la potestad normativa se regula en los arts.

Práctica Procesal Contencioso Administrativa

Con carácter general, las partes en un procedimiento administrativo son dos:

Los interesados, es decir aquellos que tienen el derecho de intervenir en el

 Quienes lo promuevan como titulares de derechos e intereses legítimos

 Quienes, sin haber iniciado el procedimiento tengan derechos que puedan

intereses legítimos, individuales o colectivos puedan resultar afectados por la

Práctica Procesal Contencioso Administrativa

únicamente ostenten un interés, pero no un derecho, aunque ellos pueden

Los interesados en el procedimiento administrativo pueden actuar por sí mismos o

La representación se presume para la realización de actos de mero trámite. Solo

La intervención de los interesados en el procedimiento no exige asistencia jurídica, a

Fases y plazos del procedimiento administrativo

La Ley 39/2015 reconoce la aplicación de mecanismos electrónicos de firma, registro,

personas jurídicas, entidades sin personalidad jurídica, quienes ejerzan actividad

Práctica Procesal Contencioso Administrativa

Es posible acordar la tramitación simplificada del procedimiento cuando concurran

Salvo que quedara menos de 30 días para su tramitación ordinaria, el procedimiento

simplificada. Consta de menos trámites que el procedimiento común y presenta

Práctica Procesal Contencioso Administrativa

La iniciación del procedimiento puede efectuarse de oficio o a solicitud de persona

El procedimiento se inicia a instancia de parte mediante una solicitud, sin

Tabla 1. Iniciación del procedimiento. Fuente: elaboración propia.

Práctica Procesal Contencioso Administrativa

Los efectos de la iniciación de un procedimiento son básicamente tres:

 A partir del momento de inicio, nace la obligación de tramitar (por el orden de

 A partir del momento de inicio, la Administración puede adoptar medidas

 Nace la obligación de comunicar al solicitante que se ha iniciado el procedimiento

La instrucción del procedimiento

Práctica Procesal Contencioso Administrativa

obligatoriedad de este trámite en un momento determinado de la tramitación

forma autónoma, pero sí han de ser tenidas en cuenta en la elaboración de la

 Informes (art. 79 y sig. de la Ley 39/2015). Pueden ser preceptivos cuando es

 La prueba (arts. 77 y 78 de la Ley 39/2015). Siguiendo a Santamaría Pastor, el