DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO

UNIDAD I: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN EL PERÚ Desarrollo

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TEMA N°2: PROVEEDORES DE INVESTIGACIÓN DE MERCADOS

1 Principios Recordatorio Anotaciones

1.1 Proveedores de servicios de investigación de mercados

Los principios del procedimiento administrativo son considerados entes recto-
res que enmarcan la aplicación de la normativa general y especial creada para
tales efectos. Sin embargo, en el ámbito del procedimiento administrativo éstos
entes rectores tiene una gran importancia, pues en algunas ocasiones son capa-
ces de generar la invalidez del acto administrativo, el mismo que se constituye
en la manifestación del ius imperium del Estado.

Los principios pueden ser sustanciales o institucionales. Son sustanciales cuan-

do tienen un ámbito de aplicación general en el derecho o el derecho público.
En cambio son institucionales cuando regulan la actuación de los sujetos dentro
del procedimiento administrativo. En la Ley N° 27444 se regulan ambos tipos
de principios.

Así tenemos que el artículo IV de la Ley del Procedimiento Administrativo Ge-

neral reconoce los siguientes principios:

“1.1. Principio de legalidad.- Las autoridades administrativas deben actuar con

respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le
estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas.”

Por éste principio se entiende que la administración debe regir su conducta

conforme lo establece el ordenamiento jurídico, siéndole imposible accionar
de manera discrecional, a menos que sea la propia la que autorice dicha con-
ducta. Es decir, los funcionarios públicos deben actuar conforme lo disponer la
ley, caso contrario su conducta es pasible de sanción siempre que sea debida-
mente tipificada, pues el ámbito de discrecionalidad de los mismos resulta ser
muy escaso y en algunas circunstancias inexistente.

“1.2. Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de todos

los derechos y garantías inherentes al debido procedimiento administrativo,
que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir
pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho. La institución
del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho
Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal Civil es aplicable
sólo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo.”

El debido procedimiento resulta constituirse en una garantía de la atención

de los pedidos de los administrados y de la aplicación de sanciones, pues de la
observancia de ella se deriva la validez y/o eficacia del acto administrativo.

Ahora, los contenidos del debido procedimiento ha sido dispuesto por el artí-
culo 139° de la constitución Política del Perú, siempre que se respeten las par-
ticularidades del procedimiento administrativo, pues en algunas circunstancias
el procedimiento administrativo no guarda una naturaleza similar al proceso
judicial, por lo que no podría aplicársele las mismas garantías.

No obstante, es importante que los procedimientos administrativos revisten las

siguientes premisas de aplicación: i) audiencia, ii) contradicción, y iii) trato
igualitario.
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Gráfico N° 05: Contenidos esenciales del debido procedimiento administrativo.

torio Anotaciones

Fuente: Autoría de Halley Esterhazy Lopez Zaldívar.

Entendemos por audiencia al derecho que tiene el administrado a ser oído

de manera oral o escrita. La contradicción es la facultad del administrado de
defender sus intereses respecto de las afirmaciones de la entidad o de la otra
parte (si es que se tratara de un procedimiento trilateral). Por su parte, el trato
igualitario es la premisa de imparcialidad que debe mostrar la administración
en su interacción con el administrado respecto de otros casos similares (proce-
dimientos bilaterales) o de otros administrados (procedimientos trilaterales).

“1.3. Principio de impulso de oficio.- Las autoridades deben dirigir e impulsar

de oficio el procedimiento y ordenar la realización o práctica de los actos que
resulten convenientes para el esclarecimiento y resolución de las cuestiones ne-
cesarias.”

La administración se encuentra en la obligación de proseguir con el trámite

de las actuaciones procedimentales, para lo cual podrá realizar las siguientes
acciones de oficialidad:

- Iniciar el procedimiento,
- Impulsar el avance del procedimiento,
- Remover obstáculos en el trámite de los procedimientos,
- Instruir y ordenar la prueba, y
- Subsanar cualquier error o vicio en el proceso.

Existen excepciones al impulso de oficio como son aquellos procedimientos

administrativos que persigan un interés privado. Ejm. La inscripción registral.

“1.4. Principio de razonabilidad.- Las decisiones de la autoridad administrati-

va, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones,
o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los
límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los
medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan
a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.”

Los actos adoptados por la administración deben seguir cauces de proporcio-

nalidad que permitan identificar la justeza y legitimidad de la actuación del
Estado, ya que debe ser advertido el fin de una medida gravosa para el adminis-
trado (por ejemplo) teniendo en cuenta su conducta al momento de cometer
la infracción. Para ello, la administración deberá adoptar su decisión dentro de
los límites dispuestos por la administración, así como mantener una proporción
de medios y fines perseguidos con la decisión administrativa.
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“1.5. Principio de imparcialidad.- Las autoridades administrativas actúan sin

ninguna clase de discriminación entre los administrados, otorgándoles trata-
miento y tutela igualitarios frente al procedimiento, resolviendo conformeRecordatorio
al Anotaciones

ordenamiento jurídico y con atención al interés general.”

Éste principio se sustenta en el derecho fundamental reconocido por la Cons-

titución Política en su artículo 2°, numeral 2, por el cual debe garantizarse la
igualdad ante la ley sin importar cualquier calidad o condición ostentada por el
administrado (raza, sexo, religión, condición económica, etc.).

En el procedimiento administrativo éste principio tiene dos vertientes: negativa

y positiva. Por la vertiente negativa, debe tenerse en cuenta que debe existir una
separación éntrela política y la actividad de la administración pública. Por la
vertiente positiva debe observarse un trato igualitario hacia las partes.

“1.6. Principio de informalismo.- Las normas de procedimiento deben ser in-

terpretadas en forma favorable a la admisión y decisión final de las pretensiones
de los administrados, de modo que sus derechos e intereses no sean afectados
por la exigencia de aspectos formales que puedan ser subsanados dentro del
procedimiento, siempre que dicha excusa no afecte derechos de terceros o el
interés público.”

La formalidad resulta ser una categoría inherente a la administración pública,

tanto es así que el reconocimiento de un derecho se ve sujeto al cumplimiento
de cierto trámite. Lo dicho no resulta ser una crítica en el actuar de la adminis-
tración, pues se necesita que ciertas acciones gocen de una acreditación previa
para lograr sus objetivos.

Sin embargo, la formalidad no debe resultar exacerbada a fin de permitir el

libre reconocimiento y/o ejercicio de los derechos e intereses de los adminis-
trados. En otras palabras, la formalidad es buena pero sólo hasta cierto punto.

En tal sentido la entidad puede ejercer técnicas que permitan una descarga de
formalismo en contra del administrado como lo referido a la preclusión, subsa-
nación de actos a favor del administrado o que la administración supla alguna
formalidad incumplida que no sea esencial para el cumplimiento de los fines
del procedimiento.

“1.7 Principio de presunción de veracidad.- En la tramitación del procedimien-

to administrativo, se presume que los documentos y declaraciones formulados
por los administrados en la forma prescrita por esta Ley, responden a la verdad
de los hechos que ellos afirman. Esta presunción admite prueba en contrario.”

Las alegaciones y medios probatorios ofrecidos se presumen veraces a menos

que la administración demuestre lo contrario. La particularidad de éste prin-
cipio descansa en su funcionalidad, ya que se basa en la creencia de actuar de
buena fe que la administración supone del administrado.

Éste principio le permite a la administración poder tramitar dentro de los pla-

zos dispuestos el pedido del administrado. Asimismo, le permite al administra-
do una atención oportuna de su pedido. No obstante, debemos tener en con-
sideración que la administración (por contraposición al principio comentado)
puede ejercer actos de control posterior (fiscalización posterior), a los fines
de verificar si las alegaciones de las partes son o no veraces, lo que generaría
(en su oportunidad) la nulidad del acto administrativo conseguido en base a la
conducta engañosa del administrado. Asimismo, la entidad deberá observar los
plazos dispuestos por la normativa para tales efectos.
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“1.8 Principio de conducta procedimental.- La autoridad administrativa, los ad-
ministrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes
del procedimiento, realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por
torio Anotaciones
el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. Ninguna regulación del proce-
dimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna
conducta contra la buena fe procesal.”

En realidad el principio bajo comentario puede reducirse a la buena fe procesal

que debe ser observada dentro de un procedimiento administrativo por todos
los sujetos que intervienen.

Éste principios tiene como sustento el deber de colaboración, el mismo que

se manifiesta de dos maneras: i) la colaboración con el órgano resolutor para
arribar a la verdad material, y ii) la colaboración que deben mostrar las partes
en conflicto (en el caso de los procedimientos trilaterales).

“1.9. Principio de celeridad.- Quienes participan en el procedimiento deben

ajustar su actuación de tal modo que se dote al trámite de la máxima dinámica
posible, evitando actuaciones procesales que dificulten su desenvolvimiento o
constituyan meros formalismos, a fin de alcanzar una decisión en tiempo razo-
nable, sin que ello releve a las autoridades del respeto al debido procedimiento
o vulnere el ordenamiento.”

Se entiende a éste principio como aquel ente rector que establece un actuar
rápido por parte de la administración, el mismo que puede ser advertido desde
dos perspectivas: i) la elección de la alternativa más sencilla y rápida en caso se
presenten varias opciones para la administración, y ii) el deber de actuar dentro
de los plazos por parte de la administración.

“1.10. Principio de eficacia.- Los sujetos del procedimiento administrativo de-

ben hacer prevalecer el cumplimiento de la finalidad del acto procedimental,
sobre aquellos formalismos cuya realización no incida en su validez, no determi-
nen aspectos importantes en la decisión final, no disminuyan las garantías del
procedimiento, ni causen indefensión a los administrados.

En todos los supuestos de aplicación de este principio, la finalidad del acto

que se privilegie sobre las formalidades no esenciales deberá ajustarse al marco
normativo aplicable y su validez será una garantía de la finalidad pública que se
busca satisfacer con la aplicación de este principio.”

El objeto de éste principio es conservar los efectos del acto sobre cualquier
formalismo que no influya sustancialmente en el mismo. Es decir, no cualquier
vicio puede afectar la validez y por ende la eficacia del acto sólo aquellos que
saltan la formalidad esencial dispuesta por la ley. Ejm. Lo dispuesto en el artícu-
lo 14° de la Ley N° 27444.

“1.11. Principio de verdad material.- En el procedimiento, la autoridad adminis-

trativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de moti-
vo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias
necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los
administrados o hayan acordado eximirse de ellas.

En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará fa-

cultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que
le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del de-
ber probatorio que corresponde a éstas. Sin embargo, la autoridad administrati-
va estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera
involucrar también al interés público.”

La verdad tiene dos formas de manifestarse, la verdad material y la formal. Por

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la verdad material entendemos a aquella situación realmente acontecida en los
hechos. La verdad formal es aquella situación reconocida en un procedimiento
administrativo como resultado de la actividad probatoria y juzgatoria del fun-
cionario competente. Recordatorio Anotaciones

Así, en el procedimiento administrativo, el órgano resolutor debe aspirar a en-

contrar a la verdad material a través de la verdad formal. Nos explicamos. El óp-
timo dentro de un procedimiento administrativo es que el funcionario público
puede identificar las circunstancias realmente acaecidas a través de las diversas
herramientas procedimentales, de tal forma que verdad material y formal coin-
cidan.

“1.12. Principio de participación.- Las entidades deben brindar las condiciones

necesarias a todos los administrados para acceder a la información que adminis-
tren, sin expresión de causa, salvo aquellas que afectan la intimidad personal,
las vinculadas a la seguridad nacional o las que expresamente sean excluidas
por ley; y extender las posibilidades de participación de los administrados y
de sus representantes, en aquellas decisiones públicas que les puedan afectar,
mediante cualquier sistema que permita la difusión, el servicio de acceso a la
información y la presentación de opinión.”

La participación de los administrados en la actuación de la administración pú-

blica resulta tener un sustento constitucional, pues los administrados resultan
ser una suerte de filtro para la toma de decisiones importantes. Claro está, no
todas las actuaciones de parte de la entidad deben estar sujetas a la autorización
de los administrados (aunque ninguna lo está), pero lo adecuado es que la ges-
tión goce del visto bueno de los administrados, quienes pueden evaluar y juzgar
la labor de la administración.

Como ejemplos de participación de la administración tenemos a: los periodos

de información pública, los cabildos abiertos y las audiencias públicas.

“1.13. Principio de simplicidad.- Los trámites establecidos por la autoridad ad-

ministrativa deberán ser sencillos, debiendo eliminarse toda complejidad inne-
cesaria; es decir, los requisitos exigidos deberán ser racionales y proporcionales
a los fines que se persigue cumplir.”

El principio en comentario se sostiene en también en la informalidad que debe

revisar los procedimientos administrativos, debiendo eliminarse las formalida-
des que no permitan de manera innecesaria el reconocimiento y/o ejercicio de
un derecho o interés para el administrado.

Así debe eliminarse las barreras ilegales (que exceden el ámbito de la compe-
tencia de las entidades) y burocráticas (arbitrarias: no se justifican en el interés
público, desproporcionales: gravosas a la libertad del administrado, discrimina-
torias: Restringiendo la participación de algún administrado sin justificación
válida alguna) que no permiten el libro desarrollo de la actuación de la admi-
nistración para la consecución del bien común.

“1.14. Principio de uniformidad.- La autoridad administrativa deberá estable-

cer requisitos similares para trámites similares, garantizando que las excepcio-
nes a los principios generales no serán convertidos en la regla general. Toda
diferenciación deberá basarse en criterios objetivos debidamente sustentados.”

La uniformidad tiene como base el trato igualitario de los administrados en

cuanto al ordenamiento del procedimiento administrativo iniciado. Así, pro-
cedimientos similares deberán revisar formalidades similares, lo cual puede ser
apreciado en el Texto Único de Procedimientos Administrativos que no elabo-
rados por toda entidad pública, documento que se constituye en un hito im-
portante para el respeto de los derechos de los administrados, es una garantía
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de seguridad jurídica, además de permitir orden en la administración y en la
función pública.

torio Anotaciones “1.15. Principio de predictibilidad.- La autoridad administrativa deberá brindar

a los administrados o sus representantes información veraz, completa y confia-
ble sobre cada trámite, de modo tal que a su inicio, el administrado pueda tener
una conciencia bastante certera de cuál será el resultado final que se obtendrá.”

Por éste principio se entiende que la actuación de la administración debe cen-

trase en otorgar tutelas similares a pedidos similares, pues “a igual razón igual
derecho”.

Asimismo, debe permitírsele al administrado la generación de una idea sobre

el pronunciamiento final en base al tratamiento de su expediente. Con ello no
queremos decir que el funcionario público realice un pronunciamiento adelan-
tado, sino que deba observar el respeto de las formalidades en el tratamiento
del procedimiento administrativo, a fin de que el administrado sepa que el pro-
nunciamiento guaradrá la misma coherencia legal.

“1.16. Principio de privilegio de controles posteriores.- La tramitación de los

procedimientos administrativos se sustentará en la aplicación de la fiscalización
posterior; reservándose la autoridad administrativa, el derecho de comprobar
la veracidad de la información presentada, el cumplimiento de la normatividad
sustantiva y aplicar las sanciones pertinentes en caso que la información presen-
tada no sea veraz.”

Como contrapartida al principio de presunción de veracidad encontramos al

privilegio de controles posteriores, el mismo que se sustenta en la legalidad
de los actos y decisiones administrativas, donde su inobservancia es sancionada
con invalidez. Esto es, sin la administración no detectó ab initio la realización
de ciertas conductas reñidas con la verdad, aún le queda la oportunidad de
hacerlo posteriormente a la emisión y notificación de la decisión administrativa,
lo que generará la invalidez del acto y, de ser el caso, la responsabilidad de los
funcionarios correspondientes.

2 Fuentes
Las fuentes del procedimiento administrativo se constituyen como los orígenes de
los cuales mana ésta institución.

A decir de la Ley del Procedimiento Administrativo General, son fuentes:

“(…)
2.1. Las disposiciones constitucionales.
2.2. Los tratados y convenios internacionales incorporados al Ordenamiento Jurí-
dico Nacional.
2.3. Las leyes y disposiciones de jerarquía equivalente.
2.4. Los Decretos Supremos y demás normas reglamentarias de otros poderes del
Estado.
2.5. Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y reglamentos de las
entidades, así como los de alcance institucional o provenientes de los sistemas
administrativos.
2.6. Las demás normas subordinadas a los reglamentos anteriores.
2.7. La jurisprudencia proveniente de las autoridades jurisdiccionales que interpre-
ten disposiciones administrativas.
2.8. Las resoluciones emitidas por la Administración a través de sus tribunales o con-
sejos regidos por leyes especiales, estableciendo criterios interpretativos de al-
cance general y debidamente publicadas. Estas decisiones generan precedente
administrativo, agotan la vía administrativa y no pueden ser anuladas en esa sede.