3º- de Análisis de Sistemas

Materia: Organización II
José Adrián Medina M.
La Estructuración de las Organizaciones, de Henry
Mintzberg
Cuarta Parte

CONFIGURACIONES
ESTRUCTURALES

Capítulo 18: La Burocracia Maquinal

Principio mecanismo de coordinación: Normalización de los procesos de

trabajo.

Parte fundamental de la organización: Tecnoestructura.

Principales parámetros de diseño:
Formalización del comportamiento,
especialización vertical y horizontal
del puesto, agrupaciones
generalmente funcionales,
centralización vertical y
descentralización horizontal limitada,
planificación de acciones.

Factores de contingencia: Vieja, grande, reguladora, sistema

técnico no automatizado, entorno
simple y estable, control externo,
escasa influencia de la moda.

Si observamos una oficina de correos, una agencia de seguridad, una

empresa siderúrgica, una prisión, unas líneas aéreas, un enorme fabricante de
automóviles, vemos que todas estas organizaciones presentan una serie de
características estructurales comunes. Sobre todo, su trabajo de operaciones es
rutinario, una generalmente sencillo y repetitivo; y, por consiguiente, los procesos
de trabajo están altamente normalizados. Estas características dan pie a las
burocracias maquinales de nuestra sociedad, estructuras perfectamente puestas
a punto para funcionar como máquinas integradas y reguladas. Ésta es la
estructura descrita en un principio por Max Weber, con responsabilidades,
cualificaciones, vías de comunicación y reglas de trabajo normalizadas, así como
una jerarquía autoritaria claramente definida. La burocracia implica la
proliferación de reglas, normas y comunicación formal. El poder de decisión está
centralizado y posee una elaborada estructura administrativa. Es la estructura
que según Stinchcombe surgía tras la Revolución Industrial, la misma que halló
Woodward en Ias empresas de producción en serie, así como Burns y Stalker en
la industria textil, Crozier en el monopolio de tabacos y Lawrence y Lorsch en la
empresa de embalajes. Es lo que el grupo de Aston calificó de "burocracla del
flujo de trabajo».

Mintzberg señala, con gran evidencia empírica, que cuando mayor es la

edad de una organización más formalizado es su comportamiento. De modo que
una organización con burocracia maquinal no suele ser una organización joven. El
experto subraya la existencia de una obsesión por el control en todos los niveles
jerárquicos, buscando la eliminación de toda incertidumbre para que la
maquinaria burocrática funcione bien.

DESCRIPCION DE LA ESTRUCTURA BÁSICA

Hay una clara configuración de los parámetros de diseño que se ha mantenido
consistentemente valida en los resultados de las investigaciones: tareas de
operaciones altamente especializadas y rutinarias, procedimientos sumamente
formalizados en el núcleo de operaciones, una proliferación de reglas, normas y
comunicación formal a través de toda la organización, unidades de gran tamaño
en el nivel de operaciones, tareas agrupadas a base de su función, un poder de
decisión relativamente centralizado y una elaborada estructura administrativa
con una clara distinción entre línea y staff.
El núcleo de operaciones. El punto de partida más lógico es núcleo de
operaciones, las tareas de operaciones son sencillas y repetitivas, precisando por
regla general una habilidad mínima y una escasa preparación (a menuda de meras
horas y raras veces de más de unas cuantas semanas), preparación que suele
realizarse dentro de la empresa.
Ello conduce una marcada división del trabajo en el núcleo de operaciones. La
formalización del comportamiento surge así como el principal parámetro de
diseño. Al quedar los trabajadores con poca libertad de acción en su trabajo, son
escasas las posibilidades de adaptación mutua dentro del núcleo de operaciones;
el uso de la supervisión directa por parte de los directivo de primera línea queda
limitado por el hecho de que la normalización se ocupa de gran parte de la
coordinación. Así pues, pueden diseñarse unidades de gran tamaño en el núcleo
de operaciones (aunque existe, tal como veremos más adelante, la necesidad de
supervisión de otro tipo, relacionada con la falta de motivación de los operarios,
no para coordinar su trabajo si no simplemente para asegurarse de que lo
realicen).
El componente administrativo. La estricta regulación del trabajo de
operaciones de hecho, el aislamiento del núcleo de operaciones de las
complicadas influencias del entorno requiere la estructura administrativa está
sumamente elaborada. En primer lugar, hallamos la línea media, plenamente
desarrollada (especialmente muy por encima del núcleo de operaciones) y
netamente divida en unidades funcionales. Los directivos de esta línea media
tienen tres actividades primordiales. Una es el tratamiento de las anomalías que
puedan surgir entre los trabajadores altamente especializados del núcleo de
operaciones. Aunque la normalización se ocupa de la mayoría de
interdependencias de operaciones, quedan inevitablemente ciertas
ambigüedades que dan pie a conflictos. Estos no pueden tratarse fácilmente
mediante la adaptación mutua entre los operarios, puesto que la comunicación
informal queda inhibida por la extensa normalización. Asi pues, suelen encargarse
de ellos la supervisión directa, las ordenes de los directivos de 1ra fila y, dado que
tantos de estos conflictos surgen entre operarios contiguos en el flujo de trabajo,
la tendencia natural es reunir a los operarios contiguos bajo una supervisión
común, es decir, agruparlos en unidades correspondientes a distintas partes del
flujo de trabajo, lo que desemboca en una agrupación de base funcional de las
unidades operativas. Esta agrupación queda reflejada a medida que se sube por
todos los niveles jerárquicos desde los departamentos de producción hasta los
directores.
Una segunda tarea de los directivos de la línea media, que también explica su
agrupación de tipo funcional, es desempeñar su rol de enlace con los analistas de
la tecnoestructura para incorporar las normas de estos en las unidades de
operaciones. La tercera tarea, relacionada con los roles de portavoz, difusor y
asignador de recursos, consiste en ayudar los flujos verticales de la estructura (la
agregación de información de feedback subiendo por la jerarquía y la elaboración
de los planes de acción que bajan a continuación). Todas estas tareas de los
directivos de línea media requieren contactos personales (con sus subordinados,
con los analistas y con sus superiores) que limitan al nro de personas a las que
supervisar.
Dado que la burocracia maquinal depende principalmente de la normalización
de los procesos del trabajo de operaciones para su coordinación, la
tecnoestructura, que aloja a los analistas encargados de dicha normalización, se
revela como parte central de la estructura.
Las reglas y las normas penetran toda la estructura de la burocracia maquinal,
la comunicación formal se fomenta en todos los niveles, y la toma de decisiones
suele seguir la cadena de autoridad formal.
No existe otra configuración estructural en que el flujo de información y de
decisiones se asemeje tanto al sistema de flujos regulados.
En general, de las cinco configuraciones estructurales, la burocracia maquinal
es la que más importancia atribuye a la división del trabajo y a la diferenciación
de las unidades, en todas sus formas (vertical, horizontal, línea staff, funcional,
jerárquica y de status).
Así pues la burocracia maquinal tiende a funcionar con máxima claridad de
acuerdo con los principios clásicos de la gestión: la autoridad formal se va
filtrando en sentido descendente por una jerarquía claramente definida, a través
de la cual se mantiene con sumo cuidado el principio de la unidad de mando, así
como la rígida distinción entre línea y staff. El verdadero error de los teóricos
clásicos radicaba en sus afirmaciones universales.
La obsesión por el control. Todo esto apunta a que la burocracia maquinal es
una estructura obsesa, concretamente por el control. La mentalidad del control
prevalece en todos sus niveles.
La obsesión por el control refleja dos aspectos centrales de estas estructuras.
En primer lugar, se intenta eliminar toda incertidumbre posible, a fin de que la
maquina burocrática pueda funcionar con regularidad sin ningún tipo de
interrupción. El núcleo de operaciones tiene que quedar completamente aislado
de toda influencia externa para que los outputs normativos puedan ir saliendo de
las cadenas de montaje sin anomalías de ningún tipo. En segundo lugar, gracias a
su diseño, las burocracias maquinales albergan numerosos conflictos que tienen

que ser contenidos por los sistemas de control . Las marcadas divisiones de
trabajo, horizontales y verticales, la distinción de línea y staff, entre otras, crean
conflictos.
De ahí el desarrollo de la mentalidad ubicua del control: el problema de la
burocracia maquinal no es desarrollar un ambiente receptivo en el que los
individuos puedan parlamentar acerca de sus conflictos sino imponer un
ambiente cerrado y estrictamente controlado en el que se realice el trabajo aun
que a pesar los conflictos existentes.
El ápice estratégico, los directivos del ápice estratégico de estas organizaciones
se preocupan ante todo por la minuciosa puesta a punto de su maquinaria
burocrática. R. G Hunt, señala que constituyen organizaciones de rendimiento y
no de solución de problemas. Están continuamente a la búsqueda de formas más
eficientes para producir los outputs determinados, por el rol de empresario
asume su forma muy restringida en el ápice estratégico.
Pero no todo es exclusivamente mejora del rendimiento: mantener unida a la
estructura a pesar de todos sus conflictos representa también una importante
fuga de energía por parte de la dirección general. El conflicto no se resuelve en la
burocracia maquinal, sino que se tapona para que pueda realizarse el trabajo.
La supervisión directa es otra importante preocupación de la dirección , puesto
que la formalización solo puede instaurar una coordinación parcial en los niveles
medios. La elección mas obvia seria la adaptación mutua, pero el uso de esta
quedaría limitado por los distintos obstáculos de la comunicación informal o entre
directivos de distinto nivel.
Todo ello nos conduce hasta la conclusión de que en la burocracia maquinal
permanece gran parte del poder en manos de los directivos del ápice estratégico.
Los únicos que comparten algún poder informal de importancia con los altos
directivos son los analistas de la tecnoestructura, gracias a su rol de normalización
de todo el trabajo ajeno.
Determinación de estrategias. En estas estructuras, la estrategia procede sin
lugar a dudas del ápice estratégico, donde la visión es amplia y se concentra el
poder. La determinación de estrategias constituye claramente un proceso
descendente, con un fuerte énfasis en la planificación de acciones.
A continuación va bajando por la cadena de autoridad para su puesta en
práctica, elaborándose primero en forma de programas y luego en forma de
planes de actividades. Cabe señalar las dos características principales de este
sistema de determinación de estrategias. En primer lugar, intenta ser
completamente racional, tal como describía nuestra segunda sobreposición del
capítulo 3. Todas las decisiones de la organización tienen que quedar contenidas
en un solo sistema perfectamente integrado. Las excepciones suben por la cadena
de autoridad en un flujo que se detendrá para su tratamiento en el nivel donde su
impacto quede contenido en una sola unidad -en última instancia, en el ápice
estratégico, si afecta a importantes funciones distintas. Las decisiones
subsiguientes fluyen en sentido descendente para su puesta en practica en
contextos concretos. La estructura que surge es mas de jerarquía de fines y de
medios, en la que los directivos toman decisiones de índole semejante, pero con
distinto grado de especificidad.
 CONDICIONES DE LA BUROCRACIA MAQUINAL
Vemos ahora que este trabajo de la burocracia maquinal surge principalmente
en entornos sencillos y estables. Por ejemplo, los clientes de Murray's «quieren
comida sencilla servida eficientemente y sin ceremonias, a precios razonables
para un restaurante. La fidelidad a una tradición forma parte de Murray's tanto
como la comida, y los cambios se producen con una lentitud tremenda». El
trabajo de los entornos complejos no puede racionalizarse formando tareas
sencillas, mientras que el de los entornos dinámicos no puede preverse, repetirse
y, por consiguiente, normalizarse.
La burocracia maquinal suele surgir en las organizaciones maduras, de
envergadura suficiente como para tener el volumen necesario de trabajo de
operaciones para la repetición y la normalización, y de edad suficiente como para
haber podido determinar definitivamente las normas que desea instaurar.
Las burocracias maquinales también suelen identificarse con los sistemas
técnicos regulados, dado que estos rutinizan el trabajo permitiendo su
normalización. Dichos sistemas técnicos varían desde los mas sencillos hasta los
moderadamente sofisticados, pero no trascienden este punto.
En el caso de las enormes burocracias maquinales, se produce una
modificación interesante en la relación entre la estabilidad y la formalización
estructural: la primera se convierte en una variable dependiente. Estas
organizaciones tienen muchos intereses creados por la estabilidad del entorno,
sin la que no podría conservar sus enormes sistemas técnicos.
Sus sistemas técnicos suelen tener un carácter altamente regulador. Dado que
la flexibilidad no es importante en comparación con la estabilidad y eficiencia
productiva, se opta por sistemas técnicos que minimicen costes a costa de
estandarizar tareas y no dar opciones de adaptación al trabajador. No suele
llegarse a la automatización total, dado que esto significaría prescindir de
operarios y tener núcleos de operaciones muy pequeños, lo cual no es propio de
las burocracias maquinales.
 Naturalmente, la configuración de la burocracia maquinal no está limitada a las
empresas grandes, o de fabricación; ni siquiera a las organizaciones del sector
privado.
Cuando el trabajo es sumamente sencillo y casi perfectamente estable, la
burocracia maquinal puede desprenderse de la mayor parte de su componente
administrativo. Otra condición que se halla a menudo en las burocracias
maquinales es el control externo. Dado que el control es el fuerte de la burocracia
maquinal, resulta lógico que las organizaciones dedicadas al control (agencias
reguladoras, prisiones, fuerzas policiales) tiendan a adoptar esta configuración
estructural, a veces incluso a pesar de las condiciones contradictorias. Éstas
constituyen una variante que denominamos la burocracia de control. Otra
condición que contribuye a la instauración de la burocracia maquinal es una
especial necesidad de seguridad.
La principal crítica que se le ha hecho a la burocracia maquinal proviene del
trato, en muchas ocasiones inhumano, que da al trabajador del núcleo.
Por último, observamos que la moda ya no constituye un factor que favorezca
la configuración de la burocracia maquinal, estructura que fue producto de la
Revolución Industrial En el curso de los dos últimos siglos, y particularmente a
principios de éste, surgió como configuración estructura predominante, pero ya
paso la época de su apogeo. Como veremos en breve, es atacada actualmente
por todos los costados.

ALGUNOS TEMAS RELACIONADOS CON LA BUROCRACIA MAQUINAL

No hay ninguna estructura que haya creado una polémica más candente que la
burocracia maquinal. Por un parte, la mayoría de los autores sostienen que la
organización burocrática constituye la encarnación de la racionalidad del mundo
moderno, y que, como tal, resulta intrínsecamente superior a todas las demás
formas organizativas posibles. Desde luego, la máquina es precisa; es también
digna de confianza y fácil de controlar; por otra parte, es eficiente, al menos
cuando se limita a realizar el trabajo para el cual ha sido diseñada.
 Cuando surgen un conjunto de tareas sencillas y repetitivas que tienen que ser
realizadas precisa y consistentemente por seres humanos, la burocracia maquinal
es la estructura más eficiente, incluso la única concebible.
Pero entre estas mismas ventajas de la eficiencia maquinal se hallan asimismo
todos los inconvenientes de dicha estructuras. Las maquinas constan de partes
mecánicas; las estructuras organizativas, en cambio se forman a partir de seres,
humanos, y es ahí donde la analogía pierde sentido. En primer lugar, veremos los
problemas humanos que surge en el núcleo de operaciones cuando los individuos
se consideran algo más que meros factores mecánicos en la producción; en
segundo lugar, comentamos los problemas de coordinación que surgen en el
centro administrativo cuando los conflictos no pueden resolverse mediante la
normalización. Pero en otro sentido la analogía con las máquinas se mantienen y
nos ayuda a definir el tercer conjunto de problemas que vamos a señalar (los de la
adaptabilidad en el ápice estratégico). Las máquinas se diseñan con fines
concretos, y es sumamente difícil modificar las cuando cambian las condiciones.
Problemas humanos en núcleo de operaciones
Tratar a las personas como medios como categorías de status y de función en
vez de como individuos tuvo la consecuencia de destrozar el propio sentido del
trabajo. Ello ha resultado “un enorme derroche para la industria y la sociedad”, al
“no reconocer y utilizar debidamente el recurso más valioso de la gestión: las
complejas y múltiples capacidades humanas”.
La organización ha pagado un alto precio por estos enfoques en las distintas
manifestaciones de la resistencia obrera.
Mientas la sociedad exija productos y servicios baratos y producidos en serie,
gran número de puestos seguirán fundamentalmente igual que ahora, es decir,
afectados en grado mínimo por la ampliación del puesto.
La democratización no elimina el conflicto fundamental que existe ente la
eficiencia de la ingeniería, por una parte, y la satisfacción individual, por otra, en
toda burocracia maquinal.
 La desalentadora conclusión es que la burocracia maquinal crea importantes
problemas humanos en el núcleo de operaciones para los cuales no existen
soluciones evidentes.
Por supuesto, como sociedad nos queda otra opción: reducir las exigencias de
productos y servicios económicos y de producción en serie. Como veremos en el
capítulo 19 las organizaciones artesanales, estructurada a modo de burocracias
profesional pueden a veces producir los mismos outputs que las burocracias
maquinales, pero con menos conflicto social y con una calidad infinitamente
superior.
Problemas de coordinación en el centro administrativo
Dado que el núcleo de operaciones de la burocracia maquinal no ha sido
diseñado para gestionar los conflictos, muchos de los problemas humanos que allí
surgen trascienden a la estructura administrativa. Una de las paradojas de la
burocracia maquinal es que para adquirir el control necesario tiene que reflejar la
estrecha especialización del núcleo de operaciones en su estructura
administrativa.
De hecho, y como ya señalamos, la estructura administrativa de la burocracia
maquinal no se acopla bien al uso de la adaptación mutua. Todas las barreras de
comunicación en estas estructuras (horizontales, verticales, de status, entre línea
y staff) impiden una comunicación informal. «Cada unidad se vuelve celosa de sus
prerrogativas, estudiando la forma de protegerse contra la presión o la
usurpación de los demás» (Worthy, 1950, p. 176).
El limitado funcionalismo obstaculiza la coordinación y fomenta la construcción
de imperios privados.
Para reconciliar los problemas de coordinación que surgen en su centro
administrativo, la burocracia maquinal conserva un solo mecanismo de
coordinación: la supervisión directa.
De hecho, a partir del momento en que los problemas humanos del núcleo de
operaciones se convierten en problemas de coordinación, los problema de
coordinación en el centro administrativo se convierte en problemas de
adaptación en el ápice estratégico.
Problemas de adaptación en el ápice estratégico
Mientras el entorno permanezca perfectamente estable, la burocracia
maquinal, no se encuentra ante graves dificultades. Sus procedimientos
normativos resuelven los problemas rutinarios de coordinación, y los no rutinarios
ni siquiera surgen. Pero no existe organización alguna que pueda aspirar a tanta
estabilidad. Los entornos cambian inevitablemente, generando nuevos problemas
no rutinarios; cuando éstos devienen frecuentemente en la burocracia maquinal
los directivos, del ápice estratégico se sobrecargan al poco tiempo.
La propensión de transmitir hacia arriba los problemas no rutinarios en la
jerarquía de línea crea un embotellamiento en la cumbre durante épocas de
cambio, obligando a los directivos a tomas decisiones con rapidez.
Una vez que la información del SID llega hasta el ápice estratégico, tras haber
sido filtrada y agregada a través de los distintos niveles de la jerarquía
administrativa, es a menudo tan sosa, que el director general no puede depositar
en ella su confianza. Los altos directivos de las burocracias maquinales se
encuentran ante un dilema fundamental a consecuencia de la centralización de la
estructura y el énfasis sobre la información a través de la cadena de autoridad. En
épocas de cambio, cuando más necesitan dedicar tiempo a conseguir detalles
tangibles, se sienten sobrecargados con las decisiones que suben por la jerarquía
en busca de soluciones. Quedan así obligados a actuar superficialmente, con
información inadecuada y abstracta.
El problema esencial en que uno de los principales dogmas de la burocracia
maquinal: que la formulación de estrategias tienen que quedar claramente
diferenciada de la aplicación de las mismas. La primera corre a cargo de la alta
dirección, mientras que la segunda queda en manos de todos los demás, por
orden jerárquico.
Bajo condiciones tan fluidas, bien el formulador tiene que aplicar su propia
estriega a fin de poder reformularla durante su aplicación, tal como sucede en la
estructura simple, rodeada por un entorno sencillo y dinámico, o bien los
aplicadores tienen que responsabilizarse de la formulación, prestándose a la
adaptación, tal como sucede en la adhocracia, que descentraliza el poder de
determinación de estrategias en vista de su entorno complejo y dinámico.
A partir de este comentario, surgen dos conclusiones: En primer lugar, que las
estrategias tienen que ser formuladas fuera de la estructura de la burocracia
maquinal si han de ser realistas, y en segundo lugar que la dicotomía entre la
formulación y la aplicación deja de tener relieve en épocas de cambios
imprevisibles. Los altos directivos sólo consiguen cambiar la burocracia maquinal
revirtiéndola provisionalmente a la estructura simple, más escueta y flexible. En
conclusión, la burocracia maquinal es una configuración estructural inflexible. Al
igual que una máquina, está diseñada para un solo fin.