FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES DEL PRESUPUESTO

LA RECTORÍA DEL ESTADO EN MATERIA DE GASTO PÚBLICO

El Estado es un redistribuidor de la riqueza nacional, por tanto, los objetivos que éste
persigue con la formulación y ejecución del presupuesto, atento a lo dispuesto por el
artículo 25 constitucional, es el pleno ejercicio de la libertad, así como la búsqueda en todo
momento de la elevación de la dignidad de los individuos, de los grupos y de las clases
sociales.
Lo anterior es una declaración de principios que se traduce en un ejercicio presupuestal en
beneficio de la sociedad que integra el Estado. Aquí, también se expresa que el Estado
como rector de la economía nacional tiene el derecho y la enorme responsabilidad de
elaborar, administrar y ejecutar el presupuesto público.
Artículo 25. Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar
que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la Soberanía de la Nación y su régimen
democrático y que, mediante la competitividad, el fomento del crecimiento económico y el
empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de
la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad
protege esta Constitución. La competitividad se entenderá como el conjunto de condiciones
necesarias para generar un mayor crecimiento económico, promoviendo la inversión y la
generación de empleo.
ENTIDADES POLÍTICAS CON FACULTADES PARA EJERCER EL GASTO
PÚBLICO
El primer precepto constitucional que se refiere a la actividad presupuestaria del Estado se
encuentra inserto en la fracción IV del artículo 31 de la Constitución. Ahí se expresa la
obligación que tienen los gobernados de contribuir para los gastos públicos.
Desde luego, se encuentra la correlación que hay entre las contribuciones, como fuente de
ingresos por excelencia, y los gastos del Estado, los cuales se cubren fundamentalmente
con los recursos tributarios. También se incluyen los diferentes tipos de organismos
gubernamentales que pue den realizar gastos públicos, como el gobierno federal, los
gobiernos de las entidades federativas y los gobiernos de los municipios, quienes, por
mandato constitucional, tienen facultades para elaborar de manera independiente sus
propios presupuestos de gastos públicos.
Artículo 31. Son obligaciones de los mexicanos:
IV. Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como de los Estados, de la
Ciudad de México y del Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa
que dispongan las leyes.
INICIACIÓN DE UN PROYECTO DE LEY O DECRETO SOBRE EMPRÉSTITOS
Por mandamiento expreso del inciso h) del artículo 72 constitucional, cualquier proyecto
que sea competencia del Congreso de la Unión, que versare sobre un empréstito, es decir,
sobre un crédito o financiamiento del gasto público que tuviere que hacerse por medio del
Poder Legislativo, deberá conocer en primer lugar, de ese proyecto, la Cámara de
Diputados. Como se ha expresado un proyecto de ley o decreto para obtener recursos sobre
el crédito de la Nación, es una circunstancia que compromete a la población, porque es la
sociedad la que tendrá que soportar el pago de la deuda en caso de que el Estado no genere
la riqueza necesaria para solventarla. Por este motivo, deberán ser los representantes más
directos de la población los que se encarguen de aprobar o rechazar, en su caso, un proyecto
de ley o decreto que verse sobre esta materia crediticia.
Artículo 72. Todo proyecto de ley o decreto, cuya resolución no sea exclusiva de alguna de
las Cámaras, se discutirá sucesivamente en ambas, observándose la Ley del Congreso y
sus reglamentos respectivos, sobre la forma, intervalos y modo de proceder en las
discusiones y votaciones: …
RELACIÓN ENTRE LAS CONTRIBUCIONES Y EL PRESUPUESTO
La fracción VII del artículo 73 constitucional señala como importante facultad del
Congreso general, la de aprobar los proyectos de ley que se refieran a contribuciones que se
destinen a cubrir el presupuesto de egresos. Aquí se fundamenta la necesaria relación que
hay entre un proyecto de gastos y las fuentes mediante las que se debe financiar dicho
proyecto. También se confirma la importante situación de que el fin exclusivo de las
contribuciones debe ser el de cubrir el importe del presupuesto y, por tanto, desde ahora se
afirma categóricamente que las contribuciones no podrían tener otro objetivo o fin que el
antes expresado. Cualquier contribución que persiga un fin distinto al de cubrir las
necesidades presupuestarias del Estado, sería una contribución ilegal.
Artículo 73. El Congreso tiene facultad:
VIII. En materia de deuda pública, para:
1. Dar bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar empréstitos y otorgar
garantías sobre el crédito de la Nación, para aprobar esos mismos empréstitos y
para reconocer y mandar pagar la deuda nacional. Ningún empréstito podrá
celebrarse sino para la ejecución de obras que directamente produzcan un
incremento en los ingresos públicos o, en términos de la ley de la materia, los que
se realicen con propósitos de regulación monetaria, las operaciones de
refinanciamiento o reestructura de deuda que deberán realizarse bajo las mejores
condiciones de mercado; así como los que se contraten durante alguna emergencia
declarada por el Presidente de la República en los términos del artículo 29.
 2. Aprobar anualmente los montos de endeudamiento que deberán incluirse en la ley
de ingresos, que en su caso requiera el Gobierno del Distrito Federal y las
entidades de su sector público, conforme a las bases de la ley correspondiente. El
Ejecutivo Federal informará anualmente al Congreso de la Unión sobre el
ejercicio de dicha deuda a cuyo efecto el Jefe de Gobierno le hará llegar el informe
que sobre el ejercicio de los recursos correspondientes hubiere realizado. El Jefe
de Gobierno informará igualmente a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal,
al rendir la cuenta pública.
3. Establecer en las leyes las bases generales, para que los Estados, el Distrito
Federal y los Municipios puedan incurrir en endeudamiento; los límites y
modalidades bajo los cuales dichos órdenes de gobierno podrán afectar sus
respectivas participaciones para cubrir los empréstitos y obligaciones de pago que
contraigan; la obligación de dichos órdenes de gobierno de inscribir y publicar la
totalidad de sus empréstitos y obligaciones de pago en un registro público único, de
manera oportuna y transparente; un sistema de alertas sobre el manejo de la
deuda; así como las sanciones aplicables a los servidores públicos que no cumplan
sus disposiciones. Dichas leyes deberán discutirse primero en la Cámara de
Diputados conforme a lo dispuesto por la fracción H del artículo 72 de esta
Constitución.
4. El Congreso de la Unión, a través de la comisión legislativa bicameral competente,
analizará la estrategia de ajuste para fortalecer las finanzas públicas de los
Estados, planteada en los convenios que pretendan celebrar con el Gobierno
Federal para obtener garantías y, en su caso, emitirá las observaciones que estime
pertinentes en un plazo máximo de quince días hábiles, inclusive durante los
períodos de receso del Congreso de la Unión. Lo anterior aplicará en el caso de los
Estados que tengan niveles elevados de deuda en los términos de la ley. Asimismo,
de manera inmediata a la suscripción del convenio correspondiente, será
informado de la estrategia de ajuste para los Municipios que se encuentren en el
mismo supuesto, así como de los convenios que, en su caso, celebren los Estados
que no tengan un nivel elevado de deuda;
FACULTAD LEGISLATIVA RELACIONADA CON LA APROBACIÓN DEL
PRESUPUESTO
La fracción IV del artículo 74 de la Constitución faculta a la Cámara de Diputados para
estudiar y aprobar en su caso el proyecto de presupuesto de egresos que el Ejecutivo someta
a su consideración. Tiene esta misma Cámara facultades para recibir y, en su caso, aprobar
el informe de la cuenta pública anual. Estas dos importantes disposiciones que regulan la
actividad presupuestaria están encomendadas exclusivamente a la Cámara de Diputados,
debido a que ahí están reunidos los más directos representantes de la sociedad, y como es
indudable que el gasto público se relaciona con la población y éste se destina a satisfacer
las necesidades colectivas, se justifica por qué estas facultades se encargan exclusivamente
a esa Cámara. Es en esta disposición constitucional en donde se dan las reglas
fundamentales para la tramitación legislativa del presupuesto.
En este precepto también se asientan los dispositivos necesarios para la creación de un
órgano revisor de la cuenta pública, que depende de la propia Cámara de Diputados, y
ejerce un importante con mol sobre el gasto gubernamental: esta dependencia es la
Contaduría Mayor de Hacienda.
Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:
IV. Aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, previo examen,
discusión y, en su caso, modificación del Proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una
vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo.
Asimismo, podrá autorizar en dicho Presupuesto las erogaciones plurianuales para
aquellos proyectos de inversión en infraestructura que se determinen conforme a lo
dispuesto en la ley reglamentaria; las erogaciones correspondientes deberán incluirse en
los subsecuentes Presupuestos de Egresos.
VI. Revisar la Cuenta Pública del año anterior, con el objeto de evaluar los resultados de
la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el
Presupuesto y verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.
La revisión de la Cuenta Pública la realizará la Cámara de Diputados a través de la
Auditoría Superior de la Federación. Si del examen que ésta realice aparecieran
discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con
relación a los conceptos y las partidas respectivas o no existiera exactitud o justificación
en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados, se determinarán las responsabilidades
de acuerdo con la Ley. En el caso de la revisión sobre el cumplimiento de los objetivos de
los programas, dicha autoridad sólo podrá emitir las recomendaciones para la mejora en
el desempeño de los mismos, en los términos de la Ley…
APLICACIÓN LEGISLATIVA DE LA ESPECIALIDAD
La especialidad del presupuesto consiste en que no deben asentarse partidas genéricas, sino
que a cada actividad programada debe corresponder una partida presupuestaria. También se
ha dicho ya que los gastos deben estar previstos de manera clara en cada uno de los
renglones presupuestarios. A este respecto, el artículo 75 de la Constitución señala que al
momento de ser aprobado un presupuesto en la Cámara de Diputados, no deberá dejarse
ningún empleo establecido por la ley sin la correspondiente retribución. De omitirse este
dato, se considerará la remuneración que corresponde a ese empleo será la señalada en el
presupuesto del año anterior, o en la ley mediante la cual fue creada esa plaza. El alcance y
significado de este precepto parece un anacronismo, debido a que en la actualidad se ha
avanzado tanto en la técnica presupuestaria que es prácticamente imposible que pueda
ocurrir la situación que previene este precepto constitucional.
 Artículo 75. La Cámara de Diputados, al aprobar el Presupuesto de Egresos, no podrá
dejar de señalar la retribución que corresponda a un empleo que esté establecido por la
ley; y en caso de que por cualquiera circunstancia se omita fijar dicha remuneración, se
entenderá por señalada la que hubiere tenido fijada en el Presupuesto anterior o en la ley
que estableció el empleo.
Los poderes federales Legislativo, Ejecutivo y Judicial, así como los organismos con
autonomía reconocida en esta Constitución que ejerzan recursos del Presupuesto de
Egresos de la Federación, deberán incluir dentro de sus proyectos de presupuestos, los
tabuladores desglosados de las remuneraciones que se propone perciban sus servidores
públicos. Estas propuestas deberán observar el procedimiento que, para la aprobación del
presupuesto de egresos, prevé el artículo 74 fracción IV de esta Constitución y demás
disposiciones legales aplicables.
ASPECTOS RELACIONADOS CON LA ESPECIALIDAD Y LA PREVISIÓN
PRESUPUESTARIA
Como complemento de estos aspectos relacionados con la especialidad y la previsión
presupuestaria, el artículo 126 constitucional señala categóricamente que no podrán hacerse
pagos que no estén previstos en el correspondiente presupuesto de egresos o en alguna ley
posterior que los autorice.
Artículo 126. No podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el Presupuesto o
determinado por la ley posterior.
UNIVERSALIDAD PRESUPUESTARIA
La universalidad del presupuesto se hace manifiesta en el artículo 127 constitucional, el
cual señala que todo servidor público, desde el presidente de la República hasta el más
modesto empleado del gobierno, tendrá derecho a la remuneración que para cada caso
establezca el presupuesto de egresos, advirtiéndose que la percepción de estas
remuneraciones es irrenunciable.
Artículo 127. Los servidores públicos de la Federación, de las entidades federativas, de los
Municipios y de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, de sus entidades
y dependencias, así como de sus administraciones paraestatales y paramunicipales,
fideicomisos públicos, instituciones y organismos autónomos, y cualquier otro ente
público, recibirán una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su
función, empleo, cargo o comisión, que deberá ser proporcional a sus responsabilidades.
ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS ECONÓMICOS DEL ESTADO
En el artículo 134 de la Constitución se señalan lineamientos importantes para que los
servidores públicos que laboren en las diferentes unidades administrativas manejen los
recursos económicos de que disponga el Estado con eficiencia, eficacia y honradez, con
objeto de satisfacer los objetivos a los que estén destinados. También se expresa que toda
contratación de bienes o servicios se efectuará mediante licitaciones públicas. Todos estos
requerimientos se exigen para un ordenado y transparente manejo de los recursos públicos
con el fin de garantizar una adecuada economía, eficacia, imparcialidad, eficiencia y
honradez que aseguren en favor del Estado las mejores condiciones en el ejercicio del gasto
público.
Artículo 134. Los recursos económicos de que dispongan la Federación, las entidades
federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, se
administrarán con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer
los objetivos a los que estén destinados.
CONSTITUCIONALIDAD DE LAS MULTAS FISCALES
El fundamento principal se encuentra en el artículo 21 de la Constitución mexicana, el cual,
en términos generales, establece que corresponde a las autoridades administrativas imponer
multas por infracción a los reglamentos gubernativos. Existe aquí la discusión de si es o no
constitucional la imposición de multas fiscales, debido a que éstas son apoyadas por una ley
y no por un reglamento gubernativo.
La palabra reglamento no sólo significa el acto administrativo expedido por el Poder
Ejecutivo, sino toda regla en la que se apoye la autoridad administrativa o gubernativa, para
sancionar a los infractores de un precepto legal.
Artículo 21. …compete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones por las
infracciones de los reglamentos gubernativos y de policía, las que únicamente consistirán
en multa, arresto hasta por treinta y seis horas o en trabajo a favor de la comunidad; pero
si el infractor no pagare la multa que se le hubiese impuesto, se permutará esta por el
arresto correspondiente, que no excederá en ningún caso de treinta y seis horas.
MULTA EXCESIVA Y CONFISCACIÓN DE BIENES EN LA MATERIA FISCAL
El artículo 22 de la Constitución mexicana expresa, entre otras prohibiciones, que a
ninguna persona se le puede imponer una multa excesiva. Por multa excesiva se entiende
aquella que se encuentra en exagerada desproporción con el tipo, naturaleza y gravedad de
la infracción cometida, así como con la capacidad económica del infractor. Es decir, si se
parte del concepto de que la multa fiscal es una contribución, ésta deberá reunir los
requisitos de proporcionalidad y equidad, y si una sanción de esta naturaleza no se
determina en proporción con el tipo de infracción cometida y con la capacidad económica
del infractor, se deberá considerar que se está violando la garantía de seguridad jurídica
consignada en el artículo 22 constitucional en comento.
Artículo 22. Quedan prohibidas las penas de muerte, de mutilación, de infamia, la marca,
los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación
de bienes y cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentales. Toda pena deberá ser
proporcional al delito que sancione y al bien jurídico afectado.
EXENCIONES DE IMPUESTOS
El artículo 28 de la Constitución federal mexicana establece que en los términos y
condiciones que fijan las leyes, quedan prohibidas las exenciones de impuestos. Esta
prohibición que establece el precepto constitucional se apoya en las leyes fiscales, es decir,
no se está frente a una prohibición absoluta sino relativa, porque para hacerla efectiva es
necesario que las leyes fiscales complementen, den las condicionantes y aporten los
términos mediante los cuales pueda hacerse efectiva esta prohibición constitucional que
exprese cuándo, dónde y cómo sí podrá ser válida legalmente una exención.
Artículo 28. En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos los monopolios, las
prácticas monopólicas, los estancos, las condonaciones de impuestos y las exenciones de
impuestos en los términos y condiciones que fijan las leyes. El mismo tratamiento se dará a
las prohibiciones a título de protección a la industria.