1.

La organización territorial del Estado

En esta unidad vamos a analizar la estructura territorial del Estado, siendo la
creación de las CC. AA. una de las novedades más importantes introducidas en la
Constitución de 1978, ya que se alteran las bases tradicionales del Estado español
unitario y centralizado.

La organización territorial del Estado se encuentra en el art. 2 de la CE: «La

Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria
común e indivisible de los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la
autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre
ellas».
Por tanto, los pilares sobre los que se asienta la organización territorial del Estado
son:
 Reconocimiento de autonomía a las nacionalidades y regiones, que conlleva cierta
capacidad de autogobierno y autoorganización. Así, el art. 137 de la CE establece
que el Estado se organiza en municipios, provincias y CC. AA., que gozan de
autonomía en la gestión de sus intereses propios. En este artículo, podemos
distinguir dos niveles de autonomía: la local y la de nacionalidades y regiones.
 Vinculación de la autonomía a la unidad, porque el reconocimiento de la autonomía
supone en sí mismo reconocer que tiene un carácter limitado. Así, el propio art. 2
parte de la unidad de la nación, para después reconocer el derecho de autonomía
de las nacionalidades y regiones que la integran.
El proceso de descentralización se va configurando a medida que las regiones y
nacionalidades avanzan hacia la autonomía aprobando sus respectivos estatutos de
autonomía (1978-1983). Este proceso estatutario se caracteriza por dos notas:
 No está cerrado, de manera que en el futuro pueda aumentarse el margen de
autonomía de nacionalidades y regiones (así se han producido reformas de
estatutos de autonomía en algunas CC. AA., como en el caso de Andalucía o de
la Comunidad Valenciana).
 La falta de definición constitucional de la forma de Estado. La estructura territorial
de España no encaja con ninguna de las categorías tradicionales, puesto que
utiliza elementos propios del estado federal y del regional.
Se puede afirmar pues que la Constitución configura una división territorial del poder
público entre las siguientes entidades: el Estado (titular de la soberanía nacional),
las CC. AA. (tienen un cierto carácter político), y las provincias y municipios (entes
de carácter administrativo). La complejidad de la configuración territorial del Estado
ha dado lugar a la necesidad de una serie de principios que permitan que este
entramado organizativo cumpla con sus funciones, ya que no debemos olvidar que
la organización del Estado no se reduce a la simple división de competencias entre
los poderes centrales y las CC. AA. Esos principios son los siguientes:
 Principio de unidad: aparece consagrado en el art. 2 de la CE que reconoce,
igualmente, el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que
forman España.
 Principio de igualdad de las CC. AA.: el derecho a la autonomía no puede suponer
el trato discriminatorio de unas comunidades respecto de otras.
 Principio de igualdad: todos los ciudadanos, con independencia del territorio donde
vivan, tienen los mismos derechos y obligaciones.
 Principio de unidad económica y social: se refleja en la prohibición de privilegios
económicos y sociales entre las diferentes CC. AA. y en la libertad de circulación
y establecimiento de personas y bienes.
 Principio de solidaridad: el Estado tratará de mantener un equilibrio económico,
adecuado y justo entre los diversos territorios y atendiendo en particular al hecho
insular.
 Principio de cooperación: las CC. AA. podrán celebrar convenios entre sí para la
gestión y prestación de servicios, y acuerdos de cooperación.
 Principio de no federabilidad: el art. 145.1 de la CE no permite la federación de dos
o más CC. AA., aunque sí permite la suscripción de convenios entre ellas, que
deben ser comunicados o autorizados por las Cortes Generales.

La Constitución reconoce la autonomía no solo de nacionalidades y regiones, sino

también de municipios y provincias (arts. 140 y 141). Generalmente, se considera
que la autonomía de los primeros es de tipo político, mientras que la de los segundos
es de un marcado carácter administrativo. Estas entidades locales son un conjunto
de instancias con autonomía que componen el Estado, siendo el último escalón en
los niveles de autogobierno dentro de la organización territorial.
El gobierno y la administración de las entidades locales corresponden a las
respectivas administraciones locales. Cada una de ellas tiene su propia
personalidad jurídica con la que actúa en su ámbito de autonomía específico definido
por los intereses locales.
Dentro de las entidades locales, podemos realizar la siguiente clasificación:
 Entidades locales básicas: son entidades locales reconocidas expresamente en la
Constitución y cuya existencia es obligatoria. Son los municipios, las provincias y
las islas.
 Entidades locales supramunicipales: su existencia está prevista en el art. 3 de la
LRBRL y son las comarcas, las agrupaciones de municipios dispuestas por las
CC. AA. (veguerías en Cataluña), las áreas metropolitanas y las mancomunidades
de municipios.
 Entidades locales inframunicipales: su creación está prevista en la legislación local
de las CC. AA. Se trata de entidades creadas para la administración
descentralizada de núcleos de población separados de los municipios (su
denominación tradicional ha sido caseríos, parroquias, aldeas, barrios,
anteiglesias, concejos, pedanías, lugares anejos y otros análogos).
 Ceuta y Melilla: ambas ciudades cuentan con estatutos de autonomía, pero no son
CC. AA., sino ciudades autónomas. Se trata de unas entidades locales atípicas,
ya que tienen un régimen especial contenido en las leyes orgánicas 1/1995 y
2/1995, de 13 de marzo, por las que se aprueban respectivamente el Estatuto de
Autonomía de Ceuta y el Estatuto de Autonomía de Melilla.
Todas las entidades locales han de inscribirse en el Registro de Entidades Locales
perteneciente a la Subdirección General de la Administración Local del Ministerio de
Economía y Administraciones Públicas.
Dada la diversidad de administraciones públicas que ejercen competencias en todo
o parte del territorio nacional, se hace necesaria la existencia de mecanismos de
colaboración y cooperación entre ellas. Entre los instrumentos orgánicos que
 permiten la cooperación entre administraciones públicas, se pueden señalar los
siguientes:
 Conferencia de Presidentes: órgano de cooperación multilateral entre el Gobierno de
la nación y los respectivos gobiernos de las CC. AA. Está formada por el
presidente del Gobierno, que la preside, y por los presidentes de las CC. AA. y de
las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla.
 Conferencias sectoriales: son órganos de cooperación multilateral y ámbito sectorial
determinado, que reúnen, como Presidente, al miembro del Gobierno que, en
representación de la Administración General del Estado, resulte competente por
razón de la materia, y a los correspondientes miembros de los consejos de
Gobierno, en representación de las CC. AA. y de Ceuta y Melilla.
 Comisiones bilaterales de cooperación: reúnen, por un número igual de
representantes, a miembros del Gobierno y a miembros del Consejo de Gobierno
de alguna comunidad autónoma (C. A.) o de Ceuta y Melilla.
 Comisiones territoriales de coordinación: tienen composición multilateral y están
compuestas por administraciones, cuyos territorios sean coincidentes o limítrofes,
con el fin de mejorar la prestación de servicios y prevenir duplicidades. Estas
comisiones podrán estar formadas por los miembros que se muestran en la Tabla
2.1.
Comisiones territoriales de coordinación

Representantes de la Representantes de las Representantes de la

Administración General comunidades Administración General del
del Estado y autónomas y Estado, de las comunidades
representantes de las representantes de las autónomas y de las
entidades locales entidades locales entidades locales
Composición de las Comisiones territoriales de coordinación.

Las actuaciones de las distintas administraciones públicas deben estar presididas

por la lealtad institucional y deberán respetar el ejercicio legítimo de competencias
de otras administraciones; ponderar la totalidad de los intereses públicos implicados
al ejercer sus competencias; facilitar la información que precisen otras
administraciones para que puedan ejecutar sus competencias propias, y prestar la
asistencia que pudieran necesitar otras administraciones para el ejercicio eficaz de
sus competencias.

2. Las comunidades autónomas

El art. 2 de la CE, marcando como límite el principio de unidad de la Nación
española, reconoce el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que
la componen. Este derecho se materializó en el surgimiento de las CC. AA.
Estos entes territoriales públicos de carácter político cuentan con capacidad de
autoorganización de sus propios intereses y han creado sus propias instituciones
para su gestión.
 Una C. A. es una entidad territorial política y administrativa, que la Constitución
reconoce y dota de iniciativa legislativa y ejecutiva.
En este apartado del tema se expondrán los procedimientos de acceso a la
autonomía previstos, el reparto de competencias entre el Estado y las CC. AA. y
cómo se han organizado institucional y administrativamente las comunidades.

2.1. El acceso a la autonomía

En primer lugar, hay que matizar que el acceso a la autonomía no es una obligación; se trata de
un derecho. En teoría, podrían no querer la autonomía algún o algunos de los territorios del
Estado.
El derecho a la autonomía puede ser ejercido, según el art. 143 de la CE, por:
 Provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes.
 Los territorios insulares.
 Las provincias con entidad regional histórica.
Vías de acceso a la autonomía:
A. Procedimiento ordinario

Este procedimiento (denominado vía común o lenta de acceso a la autonomía) implicaba que
las competencias que podían adquirir las CC. AA. solamente eran las del art. 148 de la CE, y
que, en su caso, podría ampliarse el techo competencial (adquiriendo competencias del
art. 149 de la CE) una vez transcurridos cinco años y previa reforma del estatuto de autonomía.
Los pasos de este procedimiento vienen fijados en el art. 143 de la CE y son:
1. Doble acuerdo de las corporaciones provinciales (en las islas, por el órgano interinsular
correspondiente) y municipales (dos terceras partes de los municipios cuya población
representen la mayoría absoluta del censo electoral provincial o isla).
Los requisitos para la iniciativa del proceso autonómico deben ser cumplidos en el
plazo de seis meses, desde el primer acuerdo adoptado al respecto, por alguna de las
corporaciones locales interesadas.
La iniciativa, en caso de no prosperar, solamente podría reiterarse al cabo de cinco
años.
2. Una vez ejercida la iniciativa, se elaboraba un proyecto de estatuto por una asamblea
compuesta por los miembros de la Diputación u órgano interinsular de las provincias
afectadas y por los diputados y senadores elegidos en ellas.
3. Elevación de los proyectos de estatuto a las Cortes Generales para su tramitación y
aprobación como leyes orgánicas.
B. Procedimiento especial

La diferencia fundamental con el procedimiento ordinario es que la comunidad podía acceder

a la autonomía con las competencias de los arts. 148 y 149 de la CE.
 Por lo demás, existen dos variantes: la fijada en la disposición transitoria segunda y la del
art. 151 de la C. E.
Vía de la disposición transitoria Vía del art. 151
segunda

La iniciativa debía ser adoptada por las

Destinada a aquellos territorios que
en el pasado (durante la Segunda
República) hubiesen plebiscitado
afirmativamente proyectos de
estatutos de autonomía y tuvieran, en
el momento de promulgarse la
Constitución, regímenes provisionales
de autonomía.
diputaciones provinciales o los órganos
interinsulares correspondientes, las tres cuartas
partes de los municipios de las provincias que
representen la mayoría absoluta de los
electores de la provincia o isla. La iniciativa
debería ser ratificada en referéndum por la
mayoría absoluta de los electores de cada
provincia.

En este caso, es necesaria la mayoría La elaboración del estatuto comenzaba con la

absoluta de los miembros del órgano
preautonómico, que debe
comunicarlo al Gobierno.
Este fue el caso de País Vasco,
Cataluña y Galicia.
convocatoria del Gobierno de los diputados y
senadores, para que se constituyeran en
Asamblea, con el fin de elaborar un proyecto de
estatuto que se debía aprobar por mayoría
absoluta y remitir a las Cortes Generales.
Este fue el caso de Andalucía.

Tabla 2.5. Procedimientos especiales de acceso a la autonomía.

C. Procedimientos excepcionales

Las Cortes Generales, mediante ley orgánica, podrán, por motivos de interés general:
 Autorizar la constitución de una comunidad, si su ámbito territorial no supera el de una
provincia y no reúne los requisitos del art. 143 (procedimiento ordinario). Este fue el caso de
Madrid.
 Autorizar o acordar un estatuto de autonomía para territorios que no estén integrados en la
organización provincial. Se trata del caso de Ceuta y Melilla.
 Sustituir la iniciativa de las corporaciones locales del art. 143 de la CE. Con este precepto se
sustituyó la iniciativa autonómica de Almería (como fue en la futura Comunidad de
Andalucía) y se integró la provincia de Segovia al proceso autonómico de Castilla y León.
Un rasgo peculiar del sistema de acceso a la autonomía hace referencia a las competencias que
asumirían las futuras CC. AA. Así, existía una vía rápida que suponía adquirir de una sola vez
todas las competencias previstas en la CE (arts. 148 y 149.1). La vía lenta suponía, en un primer
momento, al aprobar el estatuto, acceder solo a las competencias del art. 148.1. Pasados cinco
años y tras la reforma estatutaria, se accedería a las competencias del art. 149.1.
 2.2. El estatuto de autonomía y las competencias

El estatuto de autonomía es la norma institucional básica de la C. A. Tiene un triple carácter:

constituyente (crea la comunidad), organizativo (establece las instituciones) y competencial
(delimita las competencias de cada comunidad). La Constitución y los Estatutos de Autonomía
de cada C. A. son las normas de mayor rango, aunque estos últimos están subordinados a la
Carta Magna.
El contenido mínimo de los estatutos de autonomía viene determinado en el art. 147 de la CE:
denominación de la comunidad que mejor responda a su identidad histórica; delimitación del
territorio; denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias, y
competencias asumidas dentro del marco de la Constitución y las bases del traspaso de los
servicios correspondientes a estas.
La especificidad del Estado español reside en la distribución territorial del poder político entre
los órganos centrales y autonómicos, lo que supone la coexistencia de diversos ordenamientos
jurídicos parciales, integrados con armonía en uno estatal.
La CE establece, en relación con la organización básica de las CC. AA., tres clases de órganos:
Asamblea Legislativa, Consejo y Presidente del Gobierno. Sin perjuicio de la jurisdicción del
Tribunal Supremo, habrá un Tribunal Superior de Justicia.
2.2.1. Distribución de competencias

Las CC. AA. recogerán en sus estatutos de autonomía las competencias que asumen
atendiendo al marco que establece la Constitución en su Título VIII al fijar las competencias
que Estado y comunidades asumirán, en su caso.
Al considerar el término competencias, hemos de considerar dos conceptos importantes
para comprender la complejidad del reparto de papeles que asumen las CC. AA. y el Estado:
Materia: campo u objeto sobre el que se ejercen competencias.

Competencia: titularidad de la capacidad legislativa o ejecutiva sobre una materia. Puede

ocurrir que, sobre una materia, la competencia, tanto legislativa como ejecutiva,
corresponda al mismo ente o puede que, sobre determinada materia, un ente tenga la
competencia legislativa y el otro la ejecutiva.

A continuación, vamos a analizar las diferentes formas de adquisición de competencias de las

CC. AA. Hay que hacer notar que las CC. AA. no están obligadas a asumir todas las
competencias y que, incluso, el techo competencial mínimo del art. 148 de la CE no tendría
que ser asumido por las comunidades, lo que daría lugar a aplicar la cláusula residual. Se debe
precisar que este sistema progresivo de aumento de competencias de las CC. AA. es aplicable a
las que consiguieron su autonomía por la vía del art. 143 de la CE, mientras que las CC. AA. que
accedieron a la autonomía mediante el art. 151 y la disposición transitoria segunda de la CE
hicieron el recorrido más rápido, ya que asumieron desde la aprobación de sus estatutos las
competencias del art. 148 y las no exclusivas del art. 149 de la CE.
1. Techo competencial mínimo (art. 148.1): este artículo, en su apartado primero, señala
un largo listado de competencias que podrán asumir las CC. AA. en sus estatutos de
autonomía. Este listado consta de 22 apartados en los que se incluyen materias donde
hay concurrencia de competencias con el Estado (deporte, cultura, investigación
científica, etc.).
2. Ampliación del techo competencial mínimo como consecuencia del art. 148.2 de la
CE: pasados cinco años desde la aprobación de los estatutos y, mediante la reforma
de estos, las CC. AA. podían ampliar sus competencias dentro del marco del art. 149.1,
que recoge las competencias exclusivas del Estado. Por tanto, las comunidades, en las
materias del art. 149.1, pueden tener la potestad legislativa de desarrollo,
reglamentaria y de ejecución, mientras que el Estado se reserva únicamente la
legislación básica sobre esa materia. Vemos que, en este caso, el Estado se va
desprendiendo de las distintas facetas relativas a la elaboración de leyes y su
ejecución en una materia determinada.
3. Asunción de competencias no expresamente enumeradas en el art. 149 de la CE: las
comunidades, además de compartir con el Estado las competencias exclusivas de este
enumeradas en el art. 149.1, pueden asumir competencias sobre materias
expresamente atribuidas por la Constitución al Estado. Además, el Estado asumirá las
competencias que las comunidades no hayan incorporado en sus respectivos
estatutos de autonomía.
4. Competencias transferidas por el art. 150 de la CE: una, varias o todas las CC. AA.
pueden recibir competencias estatales en materia legislativa o ejecutiva. Este trasvase
de competencias se puede hacer de dos formas:
o Las Cortes Generales, en materia de competencia estatal, pueden otorgar a las
CC. AA. capacidad para elaborar normas de tipo legislativo, siempre que se
circunscriban al marco que impone el legislador estatal donde se recogen los
principios, bases y directrices que deberán respetarse por los legisladores
autonómicos. Por tanto, las Cortes Generales aprobarán una ley marco que deberá
ser observada por las comunidades que reciban las transferencias, la cual recogerá la
modalidad de control de las Cortes Generales.
o Transferencia o delegación en favor de las CC. AA., por medio de una ley orgánica de
competencias sobre materias de titularidad estatal. La ley orgánica recogerá también
los recursos financieros que recibirán las CC. AA. y mecanismos de control.
El Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios para la armonización de las
normas autonómicas, incluso en el caso de materias atribuidas a su competencia,
cuando lo exija el interés general (leyes de armonización).
Por último, debido a la inconcreción constitucional sobre la materia, la escasa
precisión en algunos puntos de los estatutos de autonomía y la complejidad del
proceso y del mismo conjunto normativo en el que se ha ido desarrollando el proceso
de construcción del denominado Estado de las autonomías, era inevitable que el
Tribunal Constitucional tuviera que intervenir. Se puede concluir que, sin el Tribunal
Constitucional, concretando y garantizando la distribución territorial de competencias,
el Estado autonómico no hubiese podido funcionar. Algunos constitucionalistas
consideran que las diversas sentencias de este tribunal han permitido concretar y
perfilar las materias y competencias del Estado y las diferentes CC. AA.
 Fig. 2.7. Sistema general de distribución de competencias.

2.2.2. El Derecho autonómico

Los estatutos son normas institucionales básicas de sus comunidades, sin perjuicio de su
subordinación a la CE. Tienen una doble función: los crea la comunidad y complementan a la
CE en la definición de la estructura territorial del Estado. Los estatutos son normas pactadas
estatal y autonómicamente, tanto para su aprobación como para su reforma.

Aunque los estatutos han de ser aprobados por las Cortes mediante ley orgánica, tienen una
naturaleza distinta a estas: requieren un procedimiento de aprobación y reforma diferente del
previsto para el resto de leyes orgánicas; y los estatutos no pueden ser modificados por una
ley orgánica, sino a través de los procedimientos recogidos, a tal efecto, en ellos.

Por debajo de los estatutos, se sitúan las leyes autonómicas, que son manifestaciones de la
autonomía política de las comunidades. La ley autonómica viene definida por tres principios:

Principio de jerarquía en el Principio de

Principio de competencia
sistema autonómico territorialidad

1.º Normas con rango de

ley: leyes ordinarias, Ley
de Presupuestos,
Reglamento de los
Parlamentos, decretos
leyes y decretos
legislativos.
2.º Normas de rango
inferior a la ley:
reglamentos.
Implica que las normas que
El Derecho autonómico
dicten el Estado y las CC. AA.
tiene un ámbito
deben ser sobre materias en las
territorial limitado al
que sean competentes. La
espacio geográfico que
aprobación de una norma sin la
se ha constituido como
competencia precisa determina
C. A.
su nulidad.

Principios y normas que forman el Derecho autonómico.

2.3. Organización institucional de las CC. AA.

Todas las CC. AA. tienen el mismo sistema, que coincide con el diseñado inicialmente para las
de autonomía plena (Fig. 2.8).
 Fig. 2.8. Esquema de organización de las CC. AA.

A. Asamblea Legislativa o Parlamento

La Asamblea Legislativa es elegida por sufragio universal, con arreglo a un sistema de elección
proporcional, que permita la adecuada representación de los diversos territorios de la
comunidad. El sistema de elección autonómico viene determinado en su propia ley electoral y
su estatuto de autonomía. El mandato de sus miembros es por cuatro años.

Sus funciones son las siguientes: aprobar los presupuestos de la comunidad; ejercer el poder
legislativo; elegir al presidente de la comunidad; controlar al Gobierno mediante la moción de
censura y la cuestión de confianza; interponer recursos de inconstitucionalidad contra leyes
estatales; designar a los senadores autonómicos, y elegir al defensor de la comunidad.
 Estos órganos reciben distinta denominación oficial según la C. A.:
 Fig. 2.9. Asambleas y parlamentos de las CC. AA.

B. Gobierno

El Consejo de Gobierno asume las funciones ejecutivas y administrativas que le corresponden a

la comunidad. Recibe diferentes denominaciones en las distintas comunidades. Este consejo,
que reproduce normalmente el esquema del Gobierno de la nación, está formado por el
presidente, el vicepresidente o vicepresidentes (cargos potestativos) y los consejeros.
De forma resumida, las funciones del Consejo de Gobierno son:
 Ejecutiva y administrativa, según lo establecido en los estatutos de autonomía.
 Potestad reglamentaria.
 Planificación de la política regional y aprobación de los presupuestos.
 Interposición de recursos de inconstitucionalidad.
 Cualquier otra que le reconozcan las leyes.
El presidente del Consejo de Gobierno y de la C. A. será elegido por la Asamblea Legislativa
autonómica de entre sus miembros y nombrado por el Rey. Realizado el nombramiento del
presidente, este designa y cesa libremente a los restantes miembros del Gobierno
autonómico, sin intervención del Parlamento.
El presidente de la comunidad tiene la doble condición de ser la primera autoridad de la C. A.,
que le otorga la representación de esta, y es también el representante del Estado en ella.
Al servicio del Gobierno de la comunidad se sitúa la Administración autonómica, que sigue
básicamente el esquema de la Administración del Estado:
 Administración general de las CC. AA.: su máximo responsable es el consejero (de forma
similar en los ministerios con el ministro) y suelen tener una estructura parecida a la estatal.
Se pueden diferenciar órganos superiores e inferiores.
 Administración periférica de las CC. AA.: suele girar en torno al escalón provincial, aunque
en algunos casos opere al respecto la comarca. Se basa en la distribución territorial de las
funciones de cada consejería, que suelen estar coordinadas en dicho territorio por un
delegado del gobierno de la comunidad.
 Administración consultiva de las CC. AA.: formada por órganos consultivos articulados en
consejos consultivos y consejos, que dan participación a determinados sectores sociales.
 Administración instrumental: son organismos autónomos y empresas públicas que
dependan de las consejerías.

C. Tribunal Superior de Justicia

A diferencia de los poderes legislativo y ejecutivo, en los que la Constitución permite a las
CC. AA. dotarse de sus respectivos órganos, el Poder judicial queda excluido del campo
competencial de las CC. AA. La Constitución prevé una organización de los tribunales basada
en el principio de unidad jurisdiccional (art. 117), lo que excluye la posibilidad de una dualidad
de órdenes jurisdiccionales (hipotético orden jurisdiccional estatal y autonómico). Este
 principio de unidad se traduce en la reserva exclusiva al Estado de la Administración de
Justicia. Esta unidad jurisdiccional no impide que las CC. AA. carezcan de competencias en el
ámbito de la organización de los tribunales. En concreto, del personal al servicio de la
Administración de justicia, la organización de las demarcaciones judiciales y la existencia de un
Tribunal Superior.
La Constitución prevé que la organización jurisdiccional debe adaptarse a la organización
territorial del Estado. Por tanto, el Tribunal Superior de Justicia culminará la organización
judicial en el ámbito territorial de la C. A. Este tribunal toma su nombre de la C. A. y extiende
su jurisdicción en todo su territorio. Está integrado por las Salas de lo Civil y lo Penal, de lo
Contencioso Administrativo y de lo Social. Estos tribunales son la cúspide judicial en cada C. A.,
sin perjuicio del Tribunal Supremo, que es la máxima instancia del Estado.
En definitiva, la división territorial del Estado en CC. AA. no afecta a la unicidad del Poder
Judicial, a diferencia de en Estados Unidos, país que posee dos sistemas judiciales separados:
federal y estatal.
D.Financiación de las comunidades autónomas

La CE reconoce la autonomía financiera de las CC. AA. para el desarrollo y ejecución de sus
competencias. La autonomía financiera supone la capacidad de disponer de fuentes de ingreso
para sufragar sus gastos y, consecuentemente, la capacidad para disponer en relación a sus
propios gastos. El modelo financiero de las CC. AA. se basa en dos principios:

 Coordinación de la Hacienda estatal y las autonómicas: el Estado, mediante ley orgánica,

podrá establecer directrices respecto a los ingresos de las CC. AA. Aquí se debe tener en
cuenta la Ley Orgánica 8/1980 de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), que
contiene normas sobre la capacidad tributaria de las CC. AA., su coordinación con la
actividad fiscal estatal y respecto a la potestad de gasto autonómico.
 Solidaridad: pretende conseguir la cohesión económica entre los diferentes territorios de
España que permita garantizar la igualdad entre los ciudadanos. Este principio se materializa
mediante tres instrumentos: asignaciones del Estado a las CC. AA., por medio del Fondo de
Garantía de Servicios Públicos Fundamentales (con ello se quiere garantizar un nivel mínimo
en la prestación de servicios públicos esenciales), el Fondo de Compensación Interterritorial
(busca equilibrar los gastos en inversiones de las CC. AA.) y el Fondo Complementario al de
Compensación Interterritorial.
En España coexisten dos sistemas de financiación de las CC. AA.: el régimen común y el
régimen especial (o foral). A su vez, en el régimen común, Canarias posee un régimen
económico y fiscal en razón de su insularidad, y Ceuta y Melilla tienen ciertas especificidades.
 Sistema de régimen común: se caracteriza por el establecimiento de una serie de fuentes de
financiación de las que disponen las CC. AA., que vienen enumeradas genéricamente en la
Constitución y de forma más detallada en la LOFCA. Un importante grupo de estas fuentes
de financiación procede de la transferencia de recursos del Estado que ha captado en todo
el país mediante el sistema tributario.
 Sistema de régimen foral o especial: la CE ampara y respeta los derechos históricos de los
territorios forales (Álava, Guipúzcoa, Vizcaya y Navarra), manteniendo un régimen fiscal
peculiar, que se regula a través del sistema tradicional de Concierto (País Vasco) o Convenio
Económico (Navarra). Este sistema consiste en que el Estado y la C. A. acuerdan la
realización por esta última del establecimiento, gestión, liquidación, recaudación e
 inspección de la mayoría de los impuestos estatales. Por otro lado, la C. A. contribuye a las
cargas generales del Estado (defensa, policía, Seguridad Social, etc.) a través de una
cantidad denominada cupo (País Vasco) o aportación (Navarra). La cantidad que estas
CC. AA. han de transferir al Estado por sus servicios se determina según la renta relativa de
cada uno de los territorios.
En la actualidad, los recursos con que cuentan las CC. AA. son los siguientes:
 Ingresos procedentes de su patrimonio y demás derechos privados.
 Los impuestos, tasas y contribuciones especiales propios de las CC. AA.
 Los tributos del Estado cedidos, total o parcialmente, a las CC. AA.
 La participación en el Fondo de Compensación Interterritorial.
 Recargos que puedan establecerse sobre los tributos del Estado.
 Para garantizar a todos los ciudadanos, independientemente de la C. A. en la que residan, la
igualdad en el acceso a los servicios públicos fundamentales, se crean una serie de fondos.
Con ello, se pretenden reducir las diferencias de financiación per cápita que se venían
produciendo. Así, se crean el Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales, el
Fondo de Suficiencia Global y dos fondos de convergencia autonómica (Fondo de
Competitividad y Fondo de Cooperación).
 Producto de las operaciones de crédito. En la práctica, se incluyen dos tipos de
endeudamiento de las CC. AA.: créditos con un plazo inferior a un año para financiar
necesidades transitorias de tesorería y créditos con un plazo superior al año, siempre que
dichos recursos se destinen a financiar inversiones.
 Multas y sanciones.
 Precios públicos.
Los tributos cedidos por el Estado a las CC. AA., según la LOFCA, son:
 Recaudación del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos
Documentados, el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, los tributos sobre el Juego y las
tasas afectadas a los servicios transferidos.
 Recaudación del Impuesto sobre las Ventas Minoristas de determinados hidrocarburos y del
Impuesto Especial sobre determinados medios de transportes.
 Tarifa autonómica del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, que asciende al 50 %
de los residentes de las CC. AA.
 Cesión de la recaudación del 50 % del Impuesto sobre el Valor Añadido.
 Cesión del 58 % de la recaudación sobre Impuestos Especiales sobre la Cerveza, el Vino y las
Bebidas Fermentadas; sobre Productos Intermedios; sobre el Alcohol y las Bebidas
Derivadas; sobre Hidrocarburos y sobre las Labores del Tabaco.
 Cesión del 100 % de la recaudación del Impuesto sobre la Electricidad.
3.El municipio
El municipio es una entidad local, cuyo gobierno y administración recae en el
ayuntamiento, aunque este puede ser sustituido por el concejo abierto. Como todo
ente territorial, se compone de territorio, población y organización. A lo largo de este
apartado, vamos a desarrollar los tres componentes básicos del municipio, haciendo
especial hincapié en la organización.
 3.1.Concepto y elementos básicos del municipio
No existe una definición jurídica propiamente dicha de municipio. La LRBRL afirma que es la
entidad local básica de la organización territorial del Estado, con personalidad jurídica y plena
capacidad para el cumplimiento de sus fines.
Municipio: comunidad humana asentada en un territorio delimitado y organizado, bajo un
ayuntamiento o concejo abierto para la gestión de sus intereses.
A.El territorio municipal

El territorio es el espacio físico sobre el que el municipio ejerce sus competencias.

El territorio puede, excepcionalmente, no ser continuo. Por ello, existen en el territorio de

algunos municipios enclaves que pertenecen a otro contiguo. En todo caso, el término
municipal debe estar contenido en la misma provincia.
Entre los supuestos recogidos por la normativa estatal sobre las alteraciones del término
municipal, se pueden citar:
 Agregación de un municipio a otro contiguo.
 Fusión por extinción de dos o más municipios para integrarse en otro nuevo.
 Segregación de parte del territorio de uno o más municipios, para crear uno nuevo.
B.La población municipal

La población del municipio se compone del colectivo de personas físicas, delimitado

objetivamente por la existencia de un vínculo especial de pertenencia o conexión con un
municipio. A efectos jurídicos, toda persona que viva en España está obligada a inscribirse en
el Padrón del Municipio donde resida habitualmente. Los inscritos en dicho padrón son los
vecinos del municipio que constituyen su población.
El Padrón Municipal es un registro administrativo en el que constan los vecinos del municipio,
cuyos datos son la prueba de la residencia en el municipio y del domicilio habitual en el mismo,
además de servir para otros fines como la elaboración del censo electoral y estadísticas
demográficas, por ejemplo.
C.La organización municipal

La organización municipal tiene dos variantes: ayuntamiento o concejo abierto. Sin embargo,
esta diferencia se ha complicado por la regulación de los municipios de gran población y los
regímenes especiales.

A continuación, describimos cómo se regulan los términos municipales y qué requisitos son
necesarios para la creación de un municipio.

La alteración de términos municipales se regula en la LRBRL, que contiene los principios, y su

desarrollo se recoge en las normas autonómicas. En todo caso, se requiere la audiencia de los
municipios interesados y dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo superior de
la C. A. e informe de la administración que ejerza la tutela financiera. Todo esto con
conocimiento de la Administración del Estado.
La creación de nuevos municipios solo puede realizarse con núcleos de población de al menos
5.000 habitantes, y siempre que los municipios resultantes sean viables económicamente y no
se produzca una disminución en la calidad de los servicios prestados.


 Considerando la organización de los municipios bajo la forma de ayuntamiento, distinguimos la
siguiente estructura de órganos obligatorios y complementarios (Tabla 2.5):

Para las grandes ciudades (Título X de la LRBRL), se establece una organización y

funcionamiento algo diferente respecto a los municipios de régimen general. Los órganos
previstos son los mismos que los analizados anteriormente más los siguientes:
 Distritos: órganos desconcentrados para la gestión de las competencias en sus
correspondientes divisiones territoriales.
 Consejo Social de la Ciudad: formado por las representaciones de las organizaciones
económicas, sociales, profesionales y vecinales más representativas. Además de las
funciones que le otorgue el Pleno, tiene la posibilidad de emitir informes y estudios sobre
desarrollo económico local, planificación estratégica de la ciudad y grandes proyectos
urbanos.
 Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones: formada por todas las agrupaciones
políticas del Pleno en proporción al número de concejales. Puede supervisar la actividad de
la administración municipal y debe dar cuentas al Pleno, mediante un informe anual, sobre
quejas y deficiencias de los servicios municipales que se hayan observado.
La LRBRL trata de establecer una distinción más clara entre gobierno y administración en los
municipios de grandes ciudades. Así, establece una distinción, como la Administración General
del Estado, entre los órganos superiores y directivos del ayuntamiento. A los órganos
superiores (junto con el Pleno) les correspondería el gobierno municipal. Estos órganos están
al frente de la administración y, por tanto, dirigen a los órganos directivos.
 Órganos superiores: alcalde y Junta de Gobierno Local.
 Órganos directivos: coordinadores generales de cada área o concejalía, directores generales
de cada concejalía, titular del órgano de apoyo a la Junta de Gobierno Local y al concejal-
secretario de esta, titular de la asesoría jurídica, secretario general del Pleno, interventor
general municipal y el titular del órgano de Gestión Tributaria.
Respecto al régimen de concejo abierto, lo primero que hay que destacar es que se trata de un
régimen propio de pequeños municipios. Se basa en la democracia directa, de tal forma que
todos los vecinos constituyen una asamblea o concejo abierto, órgano que sustituye al Pleno.
En estos municipios solo se prevén elecciones para el nombramiento de alcalde por sufragio
universal, directo y secreto y por el sistema mayoritario. Además, se pueden designar hasta
tres tenientes de alcalde de entre los vecinos.
Para acceder a este tipo de régimen, los municipios han de cumplir alguno de los siguientes
requisitos:
 Municipios que tradicional y voluntariamente cuenten con este sistema.
 Municipios que hacen aconsejable la adopción de este sistema por su localización
geográfica, porque mejoran la gestión de sus intereses o por otras circunstancias. En este
caso, se necesita la petición de la mayoría de los vecinos, el voto favorable de los dos tercios
del Pleno del Ayuntamiento y la aprobación de la C. A.
Por otro lado, los alcaldes de municipios de menos de cien residentes podrán convocar a sus
vecinos a un concejo abierto, para tratar decisiones de gran trascendencia, sometiéndose al
criterio adoptado por una asamblea vecinal a tal efecto.
D.Las competencias municipales

El municipio puede ejercer una serie de competencias que le son propias, fijadas en la
normativa estatal (art. 25.2 de la LRBRL), y las que les atribuyan sus CC. AA.
Además, el Estado y las CC. AA. pueden delegar competencias que les son propias, con el
objeto de evitar duplicidades administrativas, aunque siempre deberá justificarse
económicamente el ahorro que supone dicha delegación de competencias propias.

4.La provincia
La provincia tiene una triple naturaleza:
 División territorial de la administración periférica del Estado.
 Entidad local con personalidad jurídica propia que fomenta y gestiona una serie
de competencias que le son atribuidas por la legislación estatal y autonómica.
 Circunscripción electoral para las elecciones generales al Senado y Congreso.
La provincia es una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por
la agrupación de municipios y división territorial para el cumplimiento de las
actividades del Estado, regida por las diputaciones provinciales u organismos
análogos.
A.La organización provincial

De nuevo aquí, como en el municipio, debemos diferenciar (en cuanto a la organización) un

régimen común y un régimen especial.
 Fig. 2.13. Sistema de organización provincial.

La organización de las provincias de régimen común se caracteriza por la existencia de los

siguientes órganos:
a. El Pleno.
b. El Presidente. Es elegido por y de entre los diputados, por mayoría absoluta en
primera votación y mayoría simple en la segunda. Puede ser destituido por moción de
censura «constructiva» aprobada por mayoría absoluta. El presidente de la Diputación
puede plantear una cuestión de confianza vinculada a la aprobación o modificación de
los presupuestos anuales, el reglamento orgánico o el plan provincial de cooperación a
las obras y servicios de competencia municipal.
c. Junta de Gobierno.
d. Vicepresidente/s. Sustituye al presidente en caso de vacante, ausencia o enfermedad.
e. Diputados delegados. No son obligatorios y ostentan atribuciones propias del
presidente que delega en ellos.
f. Comisiones informativas voluntarias, excepto la Especial de Cuentas, que examina y
estudia todas las cuentas que ha de aprobar el Pleno.
Para cada una de las islas de los archipiélagos, existen los cabildos (7 en Canarias) y consejos (4
en Baleares) que realizan las funciones de las diputaciones provinciales.
B.Las competencias provinciales

Las competencias de la provincia son las que establezcan las leyes del Estado (art 36 de la
LRBRL) y de las CC. AA. Además, estas pueden delegarle competencias propias. Entre las
competencias de la provincia, fijadas en la normativa estatal, destacan, entre otras, la
coordinación de servicios municipales para su adecuada prestación con garantías; la asistencia
y cooperación jurídica, económica y técnica, especialmente a los municipios con menor
capacidad económica y de gestión; la prestación de servicios públicos supramunicipales o
supracomarcales; la cooperación al desarrollo económico local y social y la planificación
territorial; el apoyo en la gestión recaudatoria y de la administración electrónica municipal; y la
evaluación de los costes efectivos de los servicios prestados por los municipios. Finalmente,
recordar que la Diputación tiene potestad normativa, dictando reglamentos y ordenanzas
aprobados por el Pleno de la Diputación.

5. Otras entidades locales

Además de municipios, provincias e islas, la normativa estatal y la legislación
autonómica recogen la posibilidad de otras entidades locales, que tienen la
posibilidad de colaborar en la prestación de servicios entre municipios limítrofes,
para aumentar su eficacia y eficiencia.
 Para acabar, se analiza la financiación de los municipios contenida en el art. 2 de la
Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales (LRHL):

 Ingresos procedentes de su patrimonio y demás derechos privados: rendimientos

de bienes inmuebles o muebles (alquileres, intereses, etc.), ingresos por
enajenación del patrimonio de la entidad local y adquisiciones a título de herencia,
legado o donación.
 Tributos propios clasificados en: tasas, contribuciones especiales e impuestos.
 Recargos exigibles sobre los impuestos de las CC. AA. o de otras entidades
locales que consisten en añadir, generalmente, un porcentaje adicional al fijado
por la C. A. en uno de sus impuestos propios.
 Participaciones en los tributos del Estado y de las CC. AA.
 Subvenciones con destino a sus obras o servicios, procedentes
fundamentalmente del Estado, de la C. A. y de la Unión Europea.
 Precios públicos a satisfacer por la prestación de servicios o realización de
actividades administrativas. Su establecimiento requiere el cumplimiento de tres
requisitos: los servicios deben ser de recepción voluntaria, pueden ser prestados
por el sector privado y el precio ha de cubrir como mínimo el coste de la prestación.
Las cantidades a pagar por el uso de piscinas municipales o la realización de
cursos de formación son algunos ejemplos.
 Operaciones de crédito que incluyen préstamos obtenidos a corto plazo (no
pueden superar el 30 % de los ingresos liquidados por operaciones corrientes del
ente local) y a largo plazo (requieren autorización de órganos superiores).
 Multas y sanciones en el ámbito de su competencia: las multas de tráfico
impuestas por la policía local o de urbanismo son ejemplos típicos en los
ayuntamientos.
La comunidad autónoma, el municipio y la provincia