LA ACTIVIDAD DE LA

ADMINISTRACIÓN
 LA ACTIVIDAD DE LA
ADMINISTRACIÓN
1. ¿Qué hace?
2. ¿Cómo lo hace?
3. ¿Cómo se relaciona con los demás
sujetos jurídicos?
4. ¿Cuál es el régimen jurídico de su
actividad, funcionamiento y relaciones
externas?
 I. LA TRANSFORMACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
Y SU IMPACTO EN LA ACTIVIDAD DE LA
ADMINISTRACIÓN.

1. Constitucionalización de la actuación administrativa.

• Enrique Sayagués: «consiste en la incorporación al texto constitucional
de disposiciones relacionadas directamente con la función
administrativa.»
• Roberto Dromi: «La constitución es una fuente de extraordinaria
importancia en el derecho administrativo, pues dado su carácter
imperativo como orden jurídico pleno, regula la estructura y el ejercicio
de la función administrativa. A su vez, define el modelo administrativo
estatal, confiriendo personalidad jurídica al Estado, que actúa por medio
de sus órganos, titularizando el poder público (competencia y
prerrogativas) y el reconociendo como contrapartida derechos
subjetivos públicos a los administrados.»



 Del Estado legal 

al Estado Constitucional 

(Muñoz Machado)
• Tendencia Europa finales del S. XVIII y
Constituciones con formulaciones similares:
- Proclamación de los derechos de los ciudadanos;
- Dogma de la soberanía de la ley y el
sometimiento a ella de todos los poderes
públicos.
- Principio del control de las decisiones
administrativas por los tribunales ordinarios o por
un orden jurisdiccional específico.
Mitad y finales del S. XX:
- Las instituciones básicas han seguido siendo las mismas, pero
han quedado remodeladas y tienen un significado y una dinámica
completamente distintas de las que hayan tenido.
- La posición de la ley no es la misma respecto del contenido y
funciones de los derechos fundamentales.
- Por ello aunque el principio de legalidad sigue siendo «clave de
bóveda», sus características han cambiado.
- Zagrebelsky: «Las grandes construcciones jurídicas tienen una
gran inercia que imposibilita sustituirlas hasta muchos años
después de que hayan perdido su capacidad explicativa.» Ello
todavía es más complejo si el entorno aún no cesa en su dinámica
de cambio. Añádase a ello que las grandes posiciones
dogmáticas del derecho público aún no terminan de ser precisadas
y matizadas.
- «Edad de oro» francesa: 1879 a 1914. Laférriére, M. Hauriou
(1892), Barthelemy, Duguit, Jéze y Carré. Dogmática: La posición
de la ley y la relación entre poderes jurídicos y con los ciudadanos.
E. de D.: Limitación al poder para preservar una esfera
autónoma de acción y realización a los ciudadanos. Primacía
del individuo.

- Doctrina Alemana: Construcción sistemática para explicar la

organización del estado y las relaciones con los ciudadanos.
Formula el concepto de Estado de Derecho (1813) y la
explicación técnica de los diversos significados de esta
institución. (de CH. Welcher a Gerber, Laband y Jellinek).
- Refleja a su vez la preocupación por la limitación del poder
del estado frente al ciudadano. Von Molh: «un estado que se
contenta con crear un orden social y suplir la actividad de los
ciudadanos.» Vs. Stahl: «el E. de D. ha de determinar con
precisión, a través de la forma del Derecho, tanto la dirección
y los límites de su propia acción como el ámbito de la libertad
de sus ciudadanos, y ha de asegurarlas sin fisuras. (…) El E.
de D. no representa, sin más, la finalidad y el contenido del
Estado, se refiere sólo al modo y la manera como se realice
estos.»
Estado Policía (Carré de Malberg)
• «Aquel en el que la autoridad administrativa
puede, de forma discrecional y con la libertad
de decisión más o menos completa, aplicar a
los ciudadanos todas las medidas que
considere necesarias para hacer frente a
circunstancias y atender en cada momento los
fines que ella se proponga.»
• R. Von Gneist: el E. de D. es el «gobierno
según las leyes». Estas no son su fundamento
sino el límite de la acción del Ejecutivo,
sometido en sus decisiones a la jurisdicción
administrativa.
Sometimiento del Estado al Derecho
• Carré de Malberg: «El dominio de la ley es ilimitado e indefinido.»
• Hobbes: «el estado, como consecuencia del pacto del que nace, no
está limitado por ninguna clase de Derecho, pero su poder absoluto
debe dirigirse, de modo no arbitrario, a asegurar a los súbditos
seguridad y protección.»
• Spinoza: «si el estado no observa sus leyes y se desvía de la razón
compromete su propia existencia.»
• Hegel: «el estado no puede ser sometido a límites externos. Su
limitación por el derecho tiene que ser, por tanto, consecuencia de
una decisión propia por la que el estado acepte someterse a aquél.
Se trata de que el estado, que crea el derecho, también asume
atenerse a las reglas. Es ésta una operación de autolimitación.»
• Duguit: «el estado es una entidad abstracta que sirve para justificar el
ejercicio del poder que ostentan los gobernantes.» Es la sociedad la
fuente creadora del derecho. El derecho es un hecho social derivado
espontáneamente del espíritu de los hombres. La norma social se
transforma en norma jurídica.
 Estado de derecho legal
• La ley es el centro, la norma superior
irresistible. Sus reglas sirven para definir y
delimitar los derechos de los ciudadanos.
• La dominación de la ley afecta a todos los
poderes del Estado que han de someterse a
sus dictados.
• La ley no tiene freno alguno.
• No existe ningún sistema de control de la
constitucionalidad de las leyes; en ellas
queda depositada la soberanía y
concentrada la creacion del derecho.
 Concepción de la legalidad

en el estado constitucional
• Introducción de un sistema de control de
constitucionalidad de las leyes que ha
terminado con el legicentrísmo, con el
absolutismo del legislador.
• La constitución como norma primera y
fundante, como justificación de todas las
normas.
• Refunda las relaciones entre poderes y las
garantías de los derechos de los
ciudadanos.
Rasgos generales del Derecho público

en el estado constitucional
a. S i n u n s i s t e m a d e c o n t r o l d e
constitucionalidad de las leyes:
- El sometimiento a la ley exclusivamente,
organiza el poder legislativo y explica su
régimen. El imperio de la ley se expresa en la
primacía y en la omnipotencia del legislador.
- No hay ningún ámbito material que no pueda
ser regulado mediante leyes.
- El ejecutivo está condicionado al legislativo de
manera absoluta.
b. Fragmentación del soberano:

-Frente a la idea de soberanía concentrada en el estado, que
decide, a partir de su poder irresistible, cómo ordena el sistema
jurídico y sus fuentes, se han formado otros centros de poder
alternativos, unos supranacionales o internacionales y otros
internos.
-Creación de distintas fuentes de creación de «normas».
-Vinculación del ordenamiento jurídico interno al derecho
externo por medio de tratados (según su contenido material).
-Huida del derecho interno hacia foros multilaterales.
-Retraimiento del legislador: autorregulación y códigos de
conducta.
-Comunidades virtuales sin sede geográfica específica.
Zagrebelsky: «tanto los derechos como la
justicia se han separado de la ley.»
c. Posición de los derechos fundamentales:

-Revitalización de los derechos y libertades recogidas en las
Declaraciones de Derechos y en las constituciones, que,
mediante los derechos fundamentales, se hicieron más exigibles
y protegibles jurisdiccionalmente.
-La regla legal debe ser completada o matizada con el concurso
de los valores, principios y derechos constitucionales.
-Mayor inconcreción de la regla legal de referencia y en un
mayor protagonismo de los jueces y tribunales, cuya
contribución a la determinación de la regla de derecho es mucho
más importante, habida cuenta de la estructura más compleja,
vaga e incompleta de la legalidad.
d. Creación de reglas de derecho en la jurisprudencia –
common law-.

-Mayor protagonismo a las reglas de derecho que se
forman en la jurisprudencia de los tribunales al resolver
el caso concreto.
-Permite a los jueces crear verdaderas normas, o al
menos identificarlas en el ordenamiento y concretarlas,
estableciendo un cuerpo de reglas fruto de la
interpretación.
-La seguridad y claridad descansan en la jurisprudencia.
e. De la legalidad, al bloque de legalidad, al bloque de
constitucionalidad:

-La ley es la norma máxima del ordenamiento, habilita
positivamente a la Administración, la dota de poderes necesarios
para actuar, definiendo al mismo tiempo las circunstancias de
hecho que permitirán ejercerlos y los fines que habrán de
perseguir las decisiones administrativas.
-Esta función habilitante hubo de compartirse con los
reglamentos aprobados por la misma Administración, debido al
reconocimiento de su potestad de dictar también normas
generales
-Esa base se ensanchó para dar cabida a las reglas de la
constitución, los valores, principios y derechos en ella
proclamados.
Principios efecto de la constitucionalización
(Sarmiento García):
• La personalidad jurídica del Estado, en
virtud de la cual ejerce derechos y contrae
obligaciones.
• Atribuciones, límites y responsabilidades
del poder ejecutivo.
• Relaciones internas entre los poderes.
• Derechos y garantías de los particulares
frente al Estado.
2. La actuación administrativa en un estado democrático y
social de derecho.


Cassagne: «Sus rasgos predominantes lo tipifican

como una organización binaria».

a.Unidad de superior jerarquía: que ejerce las
funciones indelegables (justicia, defensa, seguridad,
relaciones exteriores, legislación) pertenecientes al
Estado como comunidad perfecta y soberana.
b.Unidad que se completa al propio tiempo con otra,
mediante funciones desarrolladas por un conjunto de
organizaciones menores que cumplen una función
supletoria de la actividad privada (educación, salud,
servicios públicos).
Realización del bien común
• Predominio del Derecho Público: en las
estructuras y procedimientos de las
funciones indelegables.
• Recurrencia a formas privadas o mixtas:
para la actividad supletoria, conforme al
objeto perseguido en cada caso (si la
actividad es industrial o comercial la
actuación de la empresa aparece regulada
por el Derecho Privado)
En materia de servicios públicos
• Irrenunciabilidad de la función :

- Es supletoria;
- Exclusiva;
- Concurrente con la actuación privada.

En materia de previsión social, salud, educación,

etcétera, cuando estas actividades no resultan
cubiertas suficientemente por los particulares.
 3. Los fines del Estado actual y la actuación
administrativa


1. Función de soberanía.
2. Función relacionada con los servicios públicos de
carácter cívico-social y de solidaridad.
3. Función de defensa de los bienes colectivos.
4. Función de construcción, mantenimiento y
renovación de las infraestructuras públicas.
5. Función de ordenación de la economía.
6. Función de garantía, funcionamiento y acceso a los
servicios de interés general.
7. Función de obtención de los medios materiales y
técnicos para su funcionamiento.
Clasificación según la forma de
intervención utilizada
1. Actividades de policía.
2. Actividades de prestación de servicios públicos.
3. Actividades de fomento.
4. Actividades de planificación y prevención de
riesgos.
5. Actividad sancionadora.
6. Actividad mediadora y de conciliación.
7. Actividad de información y asesoramiento al
público.
8. Actividad expropiatoria.
9. Actividad y función de dirección empresarial.
Instrumentos jurídicos
1. Aprobación de normas de carácter
reglamentario: expedición de
reglamentos y decisiones unilaterales
vinculantes de carácter no normativo
(actos administrativos generales y
particulares)
2. Negocios jurídicos bilaterales: (contratos,
convenios, pactos.)
Objetivo principal de la actuación
administrativa
• Crear, modificar o extinguir relaciones jurídicas.
• Tales situaciones suponen el reconocimiento del
Derecho de otros sujetos: los ciudadanos y
particulares, u otras administraciones.
• El Derecho de los otros sujetos define la situación
jurídica e intereses de estos (tanto individuales
como colectivos).
• El Derecho está en la norma que aplica la
Administración, pues ella, jurídicamente hablando,
no es sino un instrumento al servicio de la
ciudadanía y sus actos son el vehículo que actualiza
y declara la situación del ciudadano frente a la
función pública.
Situación Jurídica del ciudadano
1. Relación jurídica de derecho administrativo:

a. A diferencia del derecho privado, las relaciones
Administración-ciudadano no son sinalagmáticas.
b. El derecho administrativo prevé distintas situaciones del
ciudadano, y, conforme a ella, el derecho incorporado en las
normas administrativas, vgr. el derecho y la correlativa
obligación de reparar daños causados por la actuación de la
A.P., o bien por actos y decisiones unilaterales.
c. Ante normas que habilitan actos discrecionales, el
ciudadano carece de un verdadero derecho individual o
subjetivo de exigir o impedir tal decisión. Lo anterior, no
obsta para la participación del ciudadano en la toma de
decisiones, o exigir mediante las formas de acción prevista
el respeto por los principios de juridicidad y de legalidad.
 4. La participación ciudadana y la actuación
administrativa


4.1 Concepto de Ciudadano

• Concepto de ciudadano: sujeto de derechos y
posiciones activas de cualquier persona en sus
relaciones con el poder público.
• Corresponde a un concepto más apropiado que el
de «administrado» dentro del contexto del ESD.
• Persona, física o jurídica, con capacidad jurídica de
obrar.
• Tal capacidad jurídica de obrar también se reconoce
en los grupos, uniones sin personalidad o
patrimonios independientes, que sin ser personas
pueden ejercer derechos e intereses.
 Situación jurídica del ciudadano en la
actividad administrativa
• Ciudadano: sujeto de derechos y posiciones
activas de cualquier persona en sus relaciones
con el poder público.
• Sentido genérico: persona física o jurídica, en
todo caso, en calidad de administrado.
• Administrado: capacidad jurídica de obrar ante la
Administración.
• ¿Quiénes? Cualquier persona, grupos de
afectados, uniones temporales, consorcios,
asociaciones civiles, *extranjeros*, *mayores de
edad*.
4.2 Concepto de interesado.
• Es aquella persona, que teniendo capacidad jurídica de obrar
ante la AP, tenga algún interés en un asunto determinado de
la competencia de ésta, v.gr. La elaboración de un reglamento
o POT, cuando le afecte un procedimiento sancionador.
• Son entonces ciudadanos considerados en relación a una
actuación determinada de la AP, que como tales pueden
entablar o han entablado una relación jurídica específica con
ella.
• Por ende, tienen tal condición quienes sean titulares de
derechos e intereses legítimos individuales o colectivos, que
deben estar implicados en el procedimiento administrativo.
4.3. Concepto de Derecho Público Subjetivo.

Los derechos públicos subjetivos –DPS-:
• Son aquellas situaciones activas, facultades o grupo de facultades que se reconocen a favor de
una persona en sus relaciones con la AP.
• Estos derechos le permiten exigir de la AP una obligación o conducta concreta, ya sea de dar,
hacer o no hacer o abstenerse.
• Pero la AP también es titular de ciertos derechos subjetivos pero de distinto contenido, en sus
relaciones con los particulares, como el derecho de recibir una cantidad de dinero del deudor
tributario.
• La cuestión diferencial es que cuando se aplica del derecho administrativo la AP tiene también
potestades públicas para el ejercicio y defensa de sus derechos. Por ejemplo los poderes de
coacción o jurisdicción coactiva.
• Los DPS que corresponden al particular derivan directamente de la norma jurídica, legal o
reglamentaria (o constitucional), o de un acto administrativo concreto (v.gr. Concesión) o de un
convenio o contrato.
• Los DPS legitiman a su titular para exigir a la AP en cumplimiento de una obligación concreta y,
en el caso de que no se cumpla, para demandar judicialmente la nulidad y el restablecimiento del
derecho.
• Igualmente a su reparación directa por la mera inactividad de la AP o por vías de hecho.
Clases de derechos públicos subjetivos (según la
naturaleza de su contenido):
a.Libertades públicas.
b.Libertades económicas.
c. D e r e c h o s r e a l e s y d e r e c h o s r e a l e s
administrativos.
d.Derechos de naturaleza obligacional y de
prestación.
e.Derechos instrumentales.
f. Derechos reaccionales.
4.4. Concepto de Intereses Legítimos.
• Es la situación en que se encuentra una persona en relación a una
determinada actuación administrativa, de cualquier tipo
(aprobación de un reglamento o un plan, adopción de un acto
administrativo, adjudicación de un contrato, incluso una falta de
actividad o una actuación en vía de hecho), ante la que carece de
un DPS para que la AP cumpla su deber
• Se trata de personas que sin poseer derecho u obligación directa,
si ostentan intereses legítimos dignos de protección que pueden
verse afectados por la decisión.
• Estos intereses también reposan en el principio de legalidad de la
actuación administrativa, y les faculta a los interesados a exigir de
la AP el cumplimiento estricto de la legalidad objetiva, ya sea
interviniendo en el procedimiento o para exponer sus intereses
frente a la posible decisión.
• No debe confundirse la situación material o fáctica
de interés con los derechos subjetivos derivados
que nacen de la misma.
• Es en esencia un desarrollo del principio de tutela
efectiva de los derechos, que bien puede darse en
sede administrativa y judicial.
• Da la posibilidad de una «reacción» de los
ciudadanos interesados en oponerse a una posible
arbitrariedad o ilegalidad por parte de la AP.
• No se trata de DPS sino de derechos instrumentales
para acceder al procedimiento y participar en la
evolución de la formación de la voluntad de la AP.
4.5. Concepto de intereses Colectivos.
• Son intereses en un determinado asunto pero que no afectan
exclusivamente a persona a título individual, sino de una
manera colectiva, difusa o indiferenciada, a grupos o categorías
enteras de personas.
• Puede ser común a grupos de personas más concretos o más
heterogéneos, más determinados o más indefinidos.
• No debe confundirse con el mero interés en el respeto por la
legalidad (acción popular), es más bien un derecho de
intervención a sus titulares en los procedimientos
administrativos, que a su vez confiere un carácter más objetivo
al subsecuente proceso contencioso administrativo.
• Tampoco debe confundirse con el mero interés de salvaguardar
el interés general mediante el cumplimiento de la legalidad.
4.6. Deberes, obligaciones y cargas.
• Un derecho u obligación del particular es una exigencia de interés
general para la AP.
• Situación de sujeción del ciudadano: en principio, el ciudadano está
obligado –genéricamente- a soportar la actividad de la AP, incluso si no
le beneficia, y a obedecer y cumplir sus decisiones.

4.6.1. Generales:
• Colaboración con la AP –en inspecciones y diligencias-.
• Comparecer (siguiendo los ritos del principio de publicidad).
• Exhibición necesaria de documentos (sólo aquellos exigidos por ley o
que no reposen en los archivos de la AP) o declaraciones necesarias.
• Deber de buena fe: en sus relaciones con la AP.
• Diligencia: sobre las obligaciones que se le impongan
• No abuso de sus derechos.
4.6.2. Particulares: Obligaciones más precisas.

•Las contenidas en normas que de manera especial rigen el
comportamiento o actividad del ciudadano (normas de tránsito, actividad
empresarial, etc.)
•Obligaciones: Las contenidas en contratos, convenios o actos
administrativos, tanto de gravamen como de beneficio, en donde podrán
haber obligaciones de dar, hacer, o no hacer, sometidas o no a
condiciones de tiempo, modo y lugar.
•Reserva de ley: Sólo se pueden establecer para el ciudadano
prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo
a la ley.
•Cargas: Cuando el ciudadano para ejercer un derecho o para que éste
sea constituido o reconocido por la AP, tiene que cumplir una obligación
o realizar algún tipo de actuación propia. (Licencias de construcción,
permisos de conducción, obras necesarias para los serv. públicos).
4.7. Relaciones de Supremacía o Sujeción Especial y Relaciones
Estatutarias.
• Relación de Supremacía General: Son relaciones típicas entre el
ciudadano y la Administración en la cual no se halla un plano de
igualdad, ya que la Administración ejercita sus potestades publicas,
relaciones en las que puede quedar inmerso cualquier ciudadano.

• Relaciones Especiales de Supremacía o Sujeción: En este tipo
de relaciones los referidos sujetos tienen un régimen de derechos y
obligaciones especial, ya que se encuentran vinculados a la
Administración, afectando su situación jurídica en forma de
limitación de derechos o de imposición de obligaciones, puesto que
se integran en su propia organización o han recibido derechos
particulares u otras causas.

• Estatuto de Libertad Limitada: Según la doctrina
alemana de Derecho publico del siglo XIX (LABAND,
O. Mayer) se da por la relación especial de sujeción,
ya que se basa en principios de disciplina o jerarquía.
• Lo que sucede es que en ciertas situaciones jurídicas
tales derechos pueden ser excluidos o restringidos por
razones objetivas, que atienden a finalidades de
interés general constitucional o legalmente
establecidas. Pero estas limitaciones de derechos
derivadas de este tipo de relaciones sólo son
admisibles en la medida que respondan y sean
proporcionadas a los fines o intereses públicos que
los justifican.
• Estatuto de Libertad Limitada: Según la doctrina
alemana de Derecho publico del siglo XIX (LABAND,
O. Mayer) se da por la relación especial de sujeción,
ya que se basa en principios de disciplina o jerarquía.
• Lo que sucede es que en ciertas situaciones jurídicas
tales derechos pueden ser excluidos o restringidos por
razones objetivas, que atienden a finalidades de
interés general constitucional o legalmente
establecidas. Pero estas limitaciones de derechos
derivadas de este tipo de relaciones sólo son
admisibles en la medida que respondan y sean
proporcionadas a los fines o intereses públicos que
los justifican.
4.8. Relaciones Estatutarias.

Se define así una situación jurídica que esta

regulada por normas jurídicas objetivas, en
la que se inserta o a la que se incorpora un
sujeto, que asume o adquiere ese estatuto.
4.9. Derechos Generales del ciudadano
en sus Relaciones con la Administración.

4.9.1. Derechos de Información y Acceso a los

Documentos Administrativos:

A. Transparencia Administrativa y deberes

de información general
B. Derechos de información particular
C. El derecho de acceso a los archivos y
registros
4.9.2. Derechos de Participación en el Ejercicio
de las Funciones Administrativas:
•Ti e n e s u o r i g e n e n l a n e c e s i d a d d e
complementar la democracia representativa
mediante instrumentos de relación directa y
múltiple entre los ciudadanos las
organizaciones sociales y la Administración.
• No se trata de sustituir la capacidad de
decisión de los gobernantes y administradores
por voluntad de los dirigentes de algunas
organizaciones sociales, lo que desembocaría
en un neocorporativismo nocivo de la idea de
democracia.
4.10. La Inactividad de la Administración

• En principio, la doctrina se ha dedicado a

destacar el efecto de la omisión frente a
una solicitud del interesado (silencio
administrativo), con el ánimo de atribuir
algún significado, estimatorio o
desestimatorio a ese silencio, por razones
de seguridad jurídica, y para hacer posible
la revisión judicial de la actuación presunta.
Derecho general del ciudadano 

a la actividad administrativa
• Por otro lado, también se ha tratado el tema de la inactividad en sí, cuando
esta es contraria a derecho, pues constituye una vulneración so sólo del
principio de legalidad sino también del de buena administración.
• Se basa en los siguientes principios generales del ordenamiento jurídico:
- Legalidad
- Seguridad jurídica
- Confianza legítima
- Interdicción de la arbitrariedad
- Eficacia administrativa
- Oficiosidad
- Deber de resolver
- Derecho de recibir respuesta
• Forma de acción:
- Acción de cumplimiento
- Acción popular
- Acción de tutela
Tipos de inactividad:
a. Formal:
- No respuesta dentro del plazo respectivo.
- Inactividad reglamentaria.
- Falta de iniciación de un procedimiento.
- Falta de aprobación de un plan.
b. Material:
- Inejecución de actos.
- Incumplimiento en la obligación concreta.
c. Administrativa:
- Formal o material que genera daños y derecho a
reparación.
EL SILENCIO ADMINISTRATIVO
• Tal como lo ha puesto de presente el Consejo de
Estado, con el fin de asegurar la efectividad de los
derechos constitucionales de Petición y de Acceso a la
Administración de Justicia, se ha previsto, una garantía
que opera exclusivamente en favor de los peticionarios,
en virtud de la cual, una vez transcurrido el término
consagrado en la ley para que las autoridades
respondan las peticiones que les sean formuladas, sin
que el solicitante hubiere obtenido decisión que la
resuelva, opere el silencio administrativo, Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Tercera, Consejero Ponente: Mauricio Fajardo Gómez,
08 de marzo de 2007.
EL SILENCIO ADMINISTRATIVO
Se entiende que la Administración adoptó la decisión
correspondiente respecto de la petición que le ha sido
elevada, decisión que estará contenida en lo que se ha
convenido en denominar como acto administrativo ficto, el
cual bien puede ser negativo o positivo.
 

Por regla general, este acto ficto se debe entender como
respuesta negativa de lo solicitado, lo cual opera tanto en
relación con la petición inicial, como en relación con los
recursos que se interponen en debida forma en vía
gubernativa contra actos administrativos.
 
 
EL SILENCIO ADMINISTRATIVO
• Excepcionalmente, en los casos especiales
previstos en las leyes, “ante el transcurso del
tiempo sin que se haya notificado decisión
alguna que resuelva el fondo de la petición
correspondiente, será posible entender que la
Administración ha adoptado una decisión de
carácter positivo en relación con la referida
petición, respuesta favorable que igualmente se
entenderá incorporada en el correspondiente
acto administrativo ficto o presunto.”
 EL SILENCIO ADMINISTRATIVO
POSITIVO
• Ahora bien, el silencio Administrativo Positivo,
ha sido consagrado en el artículo 41 del Código
Contencioso Administrativo que preceptúa que
solamente en los casos expresamente previstos
en disposiciones especiales, el silencio de la
administración equivale a decisión positiva.

• Así pues, el silencio administrativo tiene efectos
estimatorios, en los casos en que la ley lo
establezca expresamente, y de acuerdo con los
términos de cada caso.
• Al respecto, el profesor Eduardo García
de Enterría señala que “El silencio
positivo de la administración tiene un
sentido y una funcionalidad radicalmente
diferentes. De acuerdo con ello, su
configuración técnica, su ámbito de
aplicación y su régimen jurídico, también
son distintos.”
• El silencio positivo de la administración es
simplemente una técnica material de
intervención policial o de tutela y de este
modo, sustituye esta técnica de la
autorización o aprobación por la de un veto
susceptible de ejercitarse durante un plazo
limitado, pasado el cual lo pedido por el
requirente se entiende otorgado; entonces,
puede decirse que el silencio administrativo
positivo es un verdadero acto administrativo,
equivalente a esa autorización o aprobación a
las que sustituye.
• La ley es muy clara al señalar que se
entenderá el silencio positivo cuando así
se establezca por disposición expresa, por
lo que el silencio positivo sólo se admite
en los casos en que venga establecido
expresamente por normas específicas.
• “Es la ley la que otorga efectos jurídicos
positivos, en los casos específicamente
señalados por la norma ante la abstención de la
administración de resolver un recurso o una
petición, que en tal caso el legislador ha
previsto que debe entenderse favorable al
administrado.”
PENAGOS Gustavo, Vía Gubernativa, Tercera
Edición, Ediciones Doctrina y Ley, 2005, pág.
237
• El silencio Administrativo excluye toda
declaración de voluntad. Solamente podría
presumirse la existencia de una voluntad, pero
esta presunción por sí sola, resulta insuficiente
para producir efectos jurídicos, por lo cual,
únicamente la ley puede otorgarle eficacia.

• El silencio tiene un valor jurídico que no se lo
otorga la administración, sino la ley que
sanciona la inactividad o morosidad de la
administración.
• “Solamente en los casos expresamente
previstos en disposiciones especiales, el
silencio de la administración equivale a
decisión positiva.”
• Una vez se sucedan las condiciones
previstas en la ley para que tenga
ocurrencia el silencio administrativo
positivo, el administrado adquiere un
derecho, que no puede ser desconocido,
siempre que medie disposición especial
que expresamente prevea su aplicación.
• “El silencio positivo de la administración tiene un sentido y una
funcionalidad radicalmente diferentes. De acuerdo con ello, su
configuración técnica, su ámbito de aplicación y su régimen jurídico,
también son distintos. En su versión positiva o estimatoria del silencio de
la administración no tiene nada que ver con la finalidad de facilitar las
exigencias procesales que derivan de la configuración impugnatoria del
recurso contencioso-administrativo. Es simplemente una técnica material
de intervención policial o de tutela, que viene a hacer más autorización o
aprobación administrativa. En rigor, el silencio positivo sustituye esta
técnica de la autorización o aprobación por la de un veto susceptible de
ejercitarse durante un plazo limitado, pasado el cual lo pedido por el
requiriente se entiende otorgado.
 
…En consecuencia, el silencio positivo sólo se admite en los casos en que
venga establecido expresamente por normas específicas.”

GARCÍA DE ENTERRIÍA, E. y FERNÁNDEZ, T. R. Curso de derecho administrativo, tomo I, Madrid, Ed. Civitas,
págs. 556 y ss.
 II. Atribución de potestades
administrativas
1. LAS COMPETENCIAS REGLADAS.

Son aquellas potestades que tienen absolutamente

predeterminadas con la ley o norma jurídica que
la regule, todos los elementos de dicha potestad.
Y por ello el margen de valoración, apreciación o
variación por el órgano administrativo es nulo.

“ (…) la competencia de las autoridades administrativas
colombianas está delimitada por principios generales de
orden constitucional y por disposiciones legales que
desarrollan los primeros. En este último caso pueden
presentarse dos eventualidades a saber: si la ley indica
con exactitud las previsiones que el funcionario o
autoridad debe tomar en una situación concreta, se habla
de competencia reglada, pero si ella tan solo traza un
derrotero general, dejando un margen que permita al
organismo o autoridad actuar de forma más o menos libre,
entonces la competencia es discrecional.”
CE Plena , 22 junio. 1994, c239, Consejero Ponente: Miguel
Viana Patiño.
 Atribución de Potestades
Administrativas
2. LA AUTOTUTELA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA


• “En el derecho español una de las modalidades de "Autotutela" del Estado es la
relativa a la ejecutoriedad de los actos administrativos, entendida como la
facultad de la administración para definir situaciones jurídicas sin necesidad de
acudir a la acción judicial. En palabras de los profesores Eduardo García de
Enterría y Tomás-Ramón Fernández la definen como "el sistema posicional de la
Administración respecto a los Tribunales,... La Administración está capacitada
como sujeto de derecho para tutelar por sí misma sus propias situaciones
jurídicas, incluso sus pretensiones innovativas del statu quo, eximiéndole de este
modo de la necesidad común a los demás sujetos, de recabar una tutela judicial.”
Esa facultad de autotutela es reconocida excepcionalmente a los particulares
(para casos como la legítima defensa, el derecho de retención etc.); además para
ellos es facultativa, ya que por regla general deben acudir a los tribunales.”



 Atribución de Potestades
Administrativas
(…) La autotutela declarativa es esa facultad de la administración de beneficiarse
de "una presunción de legalidad que la hace de cumplimiento necesario, sin
necesidad de tener que obtener ninguna sentencia declarativa previa".
 
En cuanto a la autotutela ejecutiva "esta expresión va más allá que la anterior:
aparte de eximirse a la Administración de la carga de obtener una sentencia
ejecutiva, facultándola para el uso directo de su propia coacción sin necesidad
de recabar el apoyo de la coacción judicialmente administrada. Así como la
autotutela declarativa se manifiesta en una declaración o en un acto, la
ejecutiva supone el paso al terreno de los hechos, del comportamiento u
operaciones materiales, concretamente al uso de la coacción frente a
terceros."
 
Pero es necesario aclarar que la autotutela ejecutiva se predica únicamente en
obligaciones de contenido económico, lo que hace que no todo acto de la
administración es autotutelable ejecutivamente. Esto se deduce del artículo 68
del Código Contencioso Administrativo. (…)”
CConst., T- 445/94, A. Martinez Caballero.
• “Es en el privilegio de la decisión previa ejecutividad (autotutela
administrativa) que ostenta la administración en todas sus relaciones
jurídicas de donde deriva la potestad de declarar unilateralmente el
incumplimiento de las obligaciones del contratista y de ordenar la efectividad
de las garantías, sin la aquiescencia previa del asegurador y sin necesidad
de acudir al juez del contrato mediante la expedición de un acto
administrativo, con lo que técnicamente se configura el siniestro. De manera
que la administración pública al celebrar contratos con los particulares
(siempre para la satisfacción del interés público) actúa revestida de las
prerrogativas que ordinariamente ostenta en el ejercicio de sus funciones, de
las cuales no se despoja en la gestión contractual; privilegio que no tiene su
fundamento en la lex contractus, ni en la naturaleza intrínseca del contrato
administrativo, sino en los atributos propios de la administración pública
inherentes al imperium del Estado, que le confieren una supremacía
jurídica en todas sus relaciones jurídicas. Si el fin de todo contrato estatal
es el interés público (art. 3º ley 80 de 1993) tiene justificación esta
supremacía frente al interés privado que persiguen los particulares que
negocian con el Estado; de ahí que esté dotada de diversos instrumentos
que le permitan asegurar la realización de sus fines institucionales, tal como
la decisión unilateral y ejecutoria en la cual ejerce directamente las
potestades y derechos derivados de la ley y del contrato.
• La llamada potestad de autotutela declarativa se materializa en actos
administrativos que como tales gozan de la presunción de legalidad y son de
obligatorio cumplimiento para el contratista, quien si está inconforme con ellos
tiene la carga de impugnarlos, ya sea ante la misma administración, ya sea
ante el juez del contrato.
• …..Este principio se encuentra consagrado con carácter general en el
artículo 64 del Código Contencioso Administrativo y constituye la
prerrogativa de poder público que por excelencia tiene la administración en
todas las relaciones jurídicas en las que es parte, tanto en las de naturaleza
extracontractual como en las contractuales, en las cuales se aplica en virtud
del art. 77 de la Ley 80 de 1993 que expresamente incorpora a la gestión
contractual pública las normas que rigen el ejercicio de la función
administrativa.
• …. Vale la pena aclarar que este privilegio tiene un contenido
eminentemente formal, en tanto incide exclusivamente en el ejercicio de las
potestades y derechos de la administración, ya que exime a las entidades
públicas de la carga de acudir a la justicia administrativa para obtener el
reconocimiento y efectividad de sus pretensiones, sin afectar las reglas de
fondo propias del contrato y permaneciendo inalterables los principios y las
normas que gobiernan las relaciones jurídicas contractuales.”
CE 3, 24 mayo. 01, Radicación número: 25000-23-26-000-1994-0296-01(13598),
Consejero Ponente Ricardo Hoyos Duque.
• “(…)debe existir un control para que las potestades de la
administración respondan tanto a la Constitución como a la ley.
Así las cosas, dicho control se ve vertido en la tutela judicial y en
la autotutela de la administración. (…) Por intermedio de la
segunda, es la misma administración quien controla o corrige
sus decisiones provenientes de la potestad mencionada.

Así las cosas, el legislador ha dotado a la administración de una
serie de potestades, con el propósito de que corrija los errores
u omisiones en que esta hubiere incurrido en la toma de sus
decisiones, son ejemplo de ello la vía gubernativa y la revocatoria
directa de los actos administrativos. Es decir, mecanismos de
autotutela de la administración.”
Cconst., C-060/05, J. Araujo Rentería.
 Atribución de Potestades
Administrativas
• Competencias discrecionales, conceptos jurídicos indeterminados y
vinculación negativa de la Administración.

Las competencias Discrecionales de la Administración:

La potestad discrecional otorga un margen de libertad de apreciación de la
autoridad. La discrecionalidad no constituye una potestad extralegal, sino más
bien, el ejercicio de una potestad debidamente atribuida por el ordenamiento
jurídico a favor de determinada función, es decir, la potestad discrecional es
tal, sólo cuando la norma legal la determina de esa manera.

La discrecionalidad no puede ser total sino parcial, pues, debe observar y
respetar determinados elementos que la ley señala.



Formas de Vinculación de la Administración:

Por una parte, se considera que la norma constituye el fundamento
previo y necesario para realizar una acción, de tal manera que, en
ausencia de tal norma, esa acción debe ser considerada como
prohibida. Esta es la llamada VINCULACION POSITIVA, en virtud
de la cual lo que no está permitido se considera prohibido.


Por el contrario, existe otra corriente que considera que la norma

constituye un mero límite a la acción del sujeto, de manera que
éste puede realizar cualquier conducta siempre que no contradiga
a la norma en cuestión. Esta es la llamada VINCULACION
NEGATIVA: lo que no está prohibido se entiende permitido.
• Control del ejercicio de las competencias
administrativas.

• El control de los elementos reglados.

• El Control de los hechos determinantes.
• El control de los principios generales del
Derecho.

• Visto lo anterior, podemos decir que la Actividad de
la Administración es lo qué ella hace, cómo lo hace y
cómo se relaciona con los demás sujetos jurídicos,
es decir, el régimen jurídico de su actividad,
funcionamiento y relaciones externas.
• Por ello, aún tratándose de las mismas normas, las
orientaciones políticas dominantes dan a la actividad
administrativa una orientación especial.
• Así mismo, la función de las normas es cambiante
según el desarrollo económico, globalización,
sociedad de la información, migraciones, problemas
de seguridad, etc.
a) Función de la AP
• La AP cumple funciones que tienen por objetivo
la protección de los derechos y libertades de los
ciudadanos y la garantía del orden social y del
funcionamiento del mercado.
• El uso del poder público genera cohesión social,
sin la cual la democracia y la economía no
pueden funcionar correctamente, cohesión
social que, también es la base del pacto
constitucional en su doble dimensión económica
y terrirtorial.
 b) Tareas inherentes al interés general:
- Función de soberanía: Protección de la seguridad ciudadana y protección
civil, la defensa y las relaciones internacionales, así como proveer de
medios a la A. de justicia.
- Servicios públicos de carácter cívico-social y de solidaridad: Sanidad,
enseñanza, seguridad social, asistencialismo.
- Defensa de los bienes colectivos: Tutela del medio ambiente y del
patrimonio histórico, la ordenación del territorio y el urbanismo y la
administración de los bienes de dominio público (aguas, costas, etc.)
- Infraestructuras públicas: Mantenimiento y construcción de la red viaria,
puertos, etc.
- Ordenación de la economía: Libre competencia, la estabilidad y
transparencia de mercados y derechos de los trabajadores y de los
consumidores.
- Garantiza el acceso a los servicios de interés general: Energía,
telecomunicaciones, etc.
- Obtener o gestionar los medios que precisa para su funcionamiento, ya
sean tributarios o personales, bienes muebles e inmuebles.
 3. Clases de 

actividades administrativas

3.1. Actuación administrativa interna y externa de la Administración.


3.2. Actuación administrativa de derecho público y de derecho privado de la Administración.














 3.3. Actividad unilateral, contractual y convencional.

Actividad contractual:

“(…)el contrato estatal es una forma de actividad administrativa,
dado que tiene por objeto la adquisición de bienes y servicios
tendientes a lograr los fines del Estado, la continua y eficiente
prestación de los servicios públicos, en armonía con los derechos
e intereses de los administrados que colaboran con ésta para su
logro…

O sea, todo contrato estatal es expresión nítida de la función
administrativa, tanto en su celebración como en su ejecución, en
el entendido de que persigue la realización de un interés público.
 Así las cosas, es claro que la actividad contractual del Estado,
que consiste en la selección del contratista colaborador, la
adjudicación del contrato, su celebración, ejecución y
liquidación, configura una típica acción de la Administración,
lo cual implica que ella debe realizarse cumpliendo tanto los
principios y las reglas que especialmente la encauzan
(Estatuto General de la Contratación y normas legales y
reglamentarias expedidas en esta órbita), como todos
aquellos principios y reglas de la función administrativa…”

CE 3, 14 abril. 2010, Radicación número:
05001-23-26-000-1990-00842-01(17322), Consejero
ponente: ENRIQUE GIL BOTERO

• “En la actividad contractual suelen distinguirse
varias etapas a saber:
i) precontractual, que comprende el llamado a
contratar hasta el perfeccionamiento del contrato;
ii) contractual como tal, esto es, la ejecución y
cumplimiento del contrato;
iii) la liquidación, que se presenta a la
terminación del mismo, para el respectivo corte de
cuentas entre las partes y finiquito de la relación
obligacional.

 Así pues, la actividad administrativa tendiente a la
preparación y formación de la voluntad de la
Administración en la contratación pública, está sujeta a
los procedimientos preestablecidos en las leyes y
reglamentos, y se descompone en varias fases o etapas
más o menos numerosas que involucran actos
administrativos, hechos, simples actos, decisión de
contratar, la selección del cocontratante, la adjudicación
del contrato, etc.”

CE 3, 14 abril. 2010, Radicación número:
05001-23-26-000-1990-00842-01(17322), Consejero
ponente: ENRIQUE GIL BOTERO
• “(…)la actividad contractual en el Estado
social de derecho es una modalidad de
gestión pública, regida por los principios
de igualdad, moralidad, eficacia, celeridad,
economía, imparcialidad y publicidad…”

CConst., C-713/09, M. Calle Correa.

3.4. Actividad de prestación, fomento, intervención, arbitral e
infraestructural:

La actividad prestacional de la Administración es la
que está referida al manejo de los servicios públicos.

En general, se entiende por servicio público aquel cuya
prestación debe necesariamente asegurarse, por ser
la misma de interés público o interés común.

Un servicio público es la prestación obligatoria,
individualizada y concreta de bienes y servicios, para
satisfacer necesidades primordiales de la comunidad .
 La actividad de fomento consiste en la realización de
determinadas acciones por parte de la Administración Pública
a fin de promover o estimular la realización de ciertas
actividades por parte de los particulares, actividades que son
consideradas de interés público .

Dicha actividad de la Administración no implica una imposición
sino una ayuda para la realización de la actividad económica
en cuestión.

La actividad de fomento es desempeñada fundamentalmente a
través de las subvenciones y los subsidios, y tiene como
objeto estimular la actividad de los particulares en la
orientación de fines de interés general.
En la actividad de fomento, la relación jurídica que se establece
contiene una serie de elementos específicos:

- Sujetos. El sujeto activo es la Administración Pública (sea de
carácter territorial) actuando dentro de su competencia. Los
sujetos pasivos son los administrados.

- Objeto. Se trataría de los fines de interés público dentro de la
competencia del órgano, lo que se trata de estimular: actividad
económica, educativa, sanitaria, etc.

- Contenido. Es el reconocimiento público y honorífico a personas
e instituciones, las ventajas económicas otorgadas, etc.
La Actividad arbitral de la Administración, se trata de una
actividad de mediación entre diferencias de intereses y
derechos de dos o más particulares que defienden sus
respectivas pretensiones, y en la que la Administración
se sitúa en una posición de árbitro o mediador.

Esta actividad es diferente de la de limitación o policía por
cuanto la limitación que se produce no tiene su razón de
ser fundamental en el interés público ni en el beneficio
directo de la Administración, sino en el interés del
particular, manteniéndose en una posición de neutralidad
similar a la que ocupan los órganos judiciales.
 3.5. Principales técnicas de intervención estatal

3.5.1. LA REGLAMENTACIÓN

• El alcance de la Potestad Reglamentaria
“La potestad reglamentaria encuentra su sustento directo en
el artículo 189.11 de la Constitución, y puede definirse
como la posibilidad que se reconoce en cabeza del
Gobierno Nacional para la expedición de disposiciones que
gozan de un valor normativo y que se caracterizan por las
notas de generalidad, obligatoriedad e impersonalidad.


• Las normas que se producen en ejercicio de
esta potestad se denominan reglamentos y su
objeto no es otro distinto que servir de
instrumento y complemento de la norma
superior que justifica su existencia. Puede
afirmarse entonces que se trata de normas de
ejecución puesto que la razón de su presencia
en el ordenamiento jurídico se encuentra en la
necesidad de hacer más precisas y detalladas
las disposiciones que tienen fuerza material de
ley.
• Como señala la doctrina, la razones políticas que
fundamentan el ejercicio de la potestad reglamentaria
pueden resumirse en dos:

1. La necesidad de asegurar la organización y
funcionamiento del aparato administrativo, y;

2. El aumento de aquellos sectores en los que el Estado
puede intervenir, limitando derechos o actividades de
los particulares para garantizar condiciones de
bienestar e interés colectivo, requiriendo la presencia
constante de autoridades administrativas mediante el
reconocimiento legal de competencias.

Así, la norma de carácter reglamentario tiene una relación de
subordinación con la ley, su obligatoriedad está en un
ámbito inferior al regirse por el principio de jerarquía
normativa. El carácter secundario del reglamento respecto
de la ley constituye su principal presupuesto de validez, por
ello, la primacía de la norma legal no sólo es formal sino
también material, de contenido; ésta se torna invulnerable
frente a las disposiciones que emanan del ejecutivo, al
poder optar por agotar la materia objeto de regulación no
dejando ningún posible espacio a la administración o poder
también hacer un desarrollo más general para su correcta
aplicación.”

Los límites de la Potestad Reglamentaria

“De lo expuesto puede inferirse los dos límites que enmarcan la potestad
reglamentaria: de un lado se encuentra un criterio de competencia; del otro, un
criterio de necesidad.

El primero se refiere al alcance de la atribución que se entrega al ejecutivo, de
manera que le está prohibido, socapa de reglamentar la ley, adicionar nuevas
disposiciones, por lo que debe entonces, para asegurar la legalidad de su
actuación, limitarse al ámbito material desarrollado por el legislativo. La
necesidad de reglamento se desprende de la ley que le sirve de soporte, pues
solo tendrá lugar el ejercicio de la potestad cuando la norma emanada del poder
legislativo sea genérica, imprecisa, obscura y ello obligue a su mayor desarrollo
y precisión. Si la ley es en demasía clara o, como ya se tuvo ocasión de
mencionar, agota el objeto o materia regulado, la intervención del Ejecutivo no
encuentra razón de ser puesto que las posibilidades se reducen a la repetición
de lo dispuesto en la norma reglamentaria (lo cual resulta inoficioso), la
exigencia de requisitos adicionales o la supresión de condicionamientos
exigidos en la ley (lo cual supone una extralimitación en la competencia); en
estos dos últimos supuestos, se presentaría una ampliación o restricción de las
disposiciones que emanan del legislador a través de una competencia de
carácter instrumental, lo cual en un Estado sustentado en un principio de
jerarquía normativa es impensable.”

• POTESTAD REGLAMENTARIA-Concepto/POTESTAD
REGLAMENTARIA-Excepcional 
“La potestad reglamentaria, entendida como la capacidad de
producir normas administrativas de carácter general,
reguladoras de la actividad de los particulares y
fundamento para la actuación de las autoridades públicas,
la tiene asignada de manera general, en principio, el
Presidente de la República, en virtud de lo dispuesto en el
artículo 189-11 de la Carta Política, quien puede ejercerla
en cualquier momento sin necesidad de que la ley así lo
determine en cada caso.”

CConst., Sentencia C-384/03, C. Vargas Hernandez.
• “(…) como lo ha señalado esta Sección del Consejo de Estado
en forma reiterada, “los límites de esta facultad o potestad los
señala la necesidad de cumplir debidamente el estatuto
desarrollado, porque si los ordenamientos expedidos por el
Congreso suministran todas las nociones indispensables para
su ejecución, el órgano administrativo no tendría nada que
agregar, y por lo tanto no habría oportunidad de ejercitarla.

También ha dicho esta Corporación que el reglamento debe
desarrollar no solo lo que hay expreso en la ley sino lo que hay
implícito en ella, de suerte que no se convierta en mera
reproducción de aquella”.”
CE 1, 29 ABRIL. 2010, Radicación número:
11001-03-24-000-2004-00204-01, Consejera ponente: Maria
Claudia Rojas Lasso.
 • “Ahora bien, muy similar a la Potestad Reglamentaria del Presidente de la
República, es la Facultad Reglamentaria que desde la misma Constitución se
reconoce a determinados órganos o autoridades públicas. Esa facultad de
reglamentación, además de responder a la misma teleología, esto es a la
necesidad de procurar la efectiva realización de la ley, entendida en sentido
material, también se rige por el mismo esquema de restricciones, entre las que
se cuentan la imposibilidad de ocuparse de asuntos que tengan reserva legal, o
de desbordar los precisos límites que le ha debido fijar el legislador.

(…) el constituyente o el legislador, según sea el caso, cuando entrega a cualquier
órgano del Estado la facultad de reglamentar cierta materia, debe hacerlo con la
previa determinación de un contenido normativo mínimo, que desde luego
servirá de punto de referencia para que la entidad habilitada expida la
reglamentación correspondiente, que permitirá llenar de contenido la materia en
cuestión, así como para que esa decisión administrativa pueda ser objeto de un
control jurisdiccional efectivo, en caso de que sobre el acto administrativo
respectivo se interponga la acción pública de nulidad.  

CE 5, 24 jun. 2010,  Radicación numero: 11001-03-28-000-2009-00051-00,
Consejera ponente: Maria Nohemi Hernandez Pinzón.
“(…) el ejercicio de Facultades Reglamentarias por parte de la
administración, resulta viable en la medida que las
disposiciones legales establezcan criterios inteligibles, claros
y orientadores dentro de los cuales ha de actuar la
administración de tal forma que se preserven los principios
básicos de un estado social y democrático de derecho.”
CConst., C-265/2002, M.J Cepeda Espinoza.

• “…un elemento esencial para que se pueda ejercer la
facultad reglamentaria es la de la preexistencia de un
contenido material legislativo que sirva de base para el
ejercicio de dicho potestad…”.
CConst., C-734/2003, A. Tafur Galvis.

• “Ese poder de reglamentación asignado directamente por la
Constitución entre otras, a las entidades citadas, está sujeto a la
Constitución ya que sólo puede ejercer respecto de las materias
expresamente señaladas por el Constituyente.”
CE, 15 abril. 2004, Consejero Ponente Tarsicio Cáceres Toro.

• “(…)la amplitud de la función reglamentaria dependerá
necesariamente de cuán prolijo, detallado y minucioso haya sido el
ejercicio de las potestades constitucionalmente atribuidas al
Congreso, ante lo cual dicha función resulta ser inversamente
proporcional al grado de desarrollo y profundidad con se haya
regulado el respectivo servicio público. Por lo mismo, a mayor
extensión y detalle de las normas legales, corresponderá una menor
amplitud de la función reglamentaria.”
CE 1, 30 abril.2009, Radicación número:
11001-03-24-000-2004-00123-01, Consejero ponente: Rafael Ostau
de Lafont.

• “Las competencias de reglamentación de las
autoridades deben interpretarse sistemática y
teleológicamente, a la luz de la concepción de la
Administración Pública y del Estado Unitario Colombiano
plasmada en la Constitución Política, de los principios
que rigen la función administrativa conforme al artículo
209 CP, y en consonancia con los lineamientos trazados
en la Ley 489 de 1998 para la Función Administrativa y
la Administración Pública.”
CE 1, 13 Sep. 2007, Radicación número:
11001-03-24-000-2002-00254-01, Consejero Ponente:
CAMILO Arciniegas Andrade.
• Contenido, alcance y finalidad de la Potestad Reglamentaria.
 
“De conformidad con los discernimientos jurisprudenciales realizados
por la Sala, el ejercicio de las facultades reglamentarias por parte del
Presidente de la República debe apuntar fundamentalmente al
desarrollo de las leyes o las normas con fuerza de ley que son objeto
de reglamentación, lo cual conlleva la precisión de las circunstancias
de modo, tiempo y lugar que son necesarias para asegurar su estricto
cumplimiento.

Por lo mismo, las normas reglamentarias, estando completamente
subordinadas y supeditadas a la ley, no pueden entrar a disponer
nada que exceda o contraríe el contenido de los preceptos que son
objeto de reglamentación.

En ese sentido, es claro que las normas que expida el ejecutivo no
pueden llegar al extremo de modificar o contradecir las
disposiciones legales, ni menos aún ampliar o restringir su
alcance y su ámbito de aplicación. En efecto, la facultad que el
artículo 189 numeral 11 de la Carta radica en el Presidente de la
República, no tiene un alcance absoluto, pues encuentra su límite
y su radio de acción en los propios términos del texto legal. En
ese sentido, el primer mandatario del país, bajo el pretexto de
desarrollar reglamentariamente los mandatos legales, no puede
llegar al extremo de alterar o modificar su contenido ni su espíritu,
ni referirse a materias expresamente reservadas al legislador.”

CE 1, 8 abril. 2010, Radicación número:
11001-03-24-000-2006-00121-00, Consejero ponente: RAFAEL
E. OSTAU DE LAFONT PIANETA.  
• “(…) las facultades conferidas al Presidente de la
República por el numeral 11 del articulo 189 de la
Constitución Política y del artículo 19 de la Ley
790 de 2002, el primero de ellos consagra la
facultad reglamentaria en cabeza del Presidente
“para la cumplida ejecución de las leyes”. Esta es
una facultad propia del Presidente de la República
que ejerce en forma directa sin necesidad de
ninguna autorización previa.”
CE 1, 25 marzo. 2010,  Radicación número:
11001-03-24-000-2004-00306-01, Consejera
ponente: Maria Claudia Rojas Lasso.
 3.5.2. La regulación económica

Se refiere a las políticas que el Estado

impone a sectores específicos de la
economía sobre condiciones de entrada y/
o salida, precios, requerimientos de
inversión y noveles de calidad para la
prestación de un servicio.
 3.5.3. La autorización y la habilitación

La autorización: Esta técnica supone condicionar
la actividad o el ejercicio de un derecho del
administrado a una actividad previa de la
Administración Pública. Es decir, se trata de un
acto reglado que determina si la pretendida
actividad o ejercicio de un derecho por parte del
administrado se ajusta a las exigencias previstas
en la normativa (legal o reglamentaria).
 3.5.4. Ordenes, mandatos y prohibiciones

Órdenes: La Administración Pública tiene la posibilidad de emitir órdenes con carácter impositivo
de
obligada observancia por parte de los destinatarios de las mismas. Estas órdenes pueden
consistir en la obligatoriedad de hacer o actuar o, por el contrario, en la prohibición de hacer o
actuar. Las órdenes positivas o mandatos, son las que obligan al administrado a actuar, o a
actuar de una determinada manera. En cambio, las órdenes negativas o prohibiciones, suponen
la indicación coactiva de la realización de una actividad o libertad.
En todo caso, las órdenes pueden venir establecidas en norma reglamentaria, o requerirse que
la administración dicte un acto administrativo con el contenido de la misma. Dada la alta
posibilidad de intensidad sobre los derechos y la libertad del particular, se debe contar con un
amplio sistema de garantías que permita tanto la obediencia del destinatario, como que impida la
arbitrariedad y el abuso en que se pudiera incurrir.

3.5.5. El servicio público

Los Servicios Públicos son las actividades,
entidades u órganos públicos o privados con
personalidad jurídica creados por Constitución o
por ley, para dar satisfacción en forma regular y
continua a cierta categoría de necesidades de
interés general, bien en forma directa, mediante
concesionario o a través de cualquier otro medio
legal con sujeción a un régimen de Derecho
Público o Privado, según corresponda.
• 3.5.6. El fomento

La actividad de fomento consiste en la realización de
determinadas acciones por parte de la Administración
Pública a fin de promover o estimular la realización de
ciertas actividades por parte de los particulares,
actividades que son consideradas de interés público .
Dicha actividad de la Administración no implica una
imposición sino una ayuda para la realización de la
actividad económica en cuestión . La actividad de
fomento es desempeñada fundamentalmente a través
de las subvenciones y los subsidios.



 3.6. Policía administrativa


• Noción de Policía Administrativa.

La actividad administrativa de limitación o de policía es aquella forma
de intervención por la cual la Administración Pública restringe la
libertad, los derechos o la actividad de los particulares, sin que se
pretenda sustituir su actuación. Se trata, por tanto, de actuaciones
administrativas que conllevan deberes, obligaciones o cargas para
los particulares. Si la idea fundamental es la protección del interés
público, estas limitaciones sobre los derechos e intereses de los
particulares tienen como finalidad última verificar la adecuación de la
actividad particular a las exigencias del interés público.


“La policía administrativa, a su vez, se presenta como una facultad estatal de
limitación y regulación de los derechos y libertades de los asociados con la
finalidad de preservar el orden público, y está constituida por el poder de
policía, el cual es de carácter normativo y corresponde a la facultad de
expedición de regulaciones generales, de carácter legal, a cargo del
Congreso de la República o reglamentario, ejercido por autoridades
administrativas; la función de policía, que implica la expedición de actos
jurídicos concretos, tendientes a dar aplicación a la regulación general; y la
actividad de policía, que se manifiesta mediante operaciones materiales, de
uso de la fuerza pública, tendientes a la ejecución de la función de policía,
es decir, al cumplimiento de esas disposiciones particulares.”
CE 3, 8 marzo. 2007, Radicación número:
11001-03-26-000-1998-00017-00(15071), Consejero ponente: RAMIRO
SAAVEDRA BECERRA
 


3.7. Actividad sancionatoria

• “La Corte ha resaltado que la potestad sancionadora de la administración es un medio necesario
para alcanzar los objetivos que ella se ha trazado en el ejercicio de sus funciones. En efecto, ‘[l]a
fracción de poder estatal radicada en cabeza de la administración, se manifiesta a través de una
gama de competencias o potestades específicas (de mando, ejecutiva o de gestión, reglamentaria,
jurisdiccional y sancionadora), que le permiten a aquella cumplir con las finalidades que le son
propias.
(…)
 
se ha expresado, en forma reiterada, que i) la potestad sancionadora como potestad propia de la
administración es necesaria para el adecuado cumplimiento de sus funciones y la realización de sus
fines, pues ii) permite realizar los valores del orden jurídico institucional, mediante la asignación de
competencias a la administración que la habilitan para imponer a sus propios funcionarios y a los
particulares el acatamiento, inclusive por medios punitivos, de una disciplina cuya observancia
propende indudablemente a la realización de sus cometidos y iii) constituye un complemento de la
potestad de mando, pues contribuye a asegurar el cumplimiento de las decisiones administrativas.”

Cconst., C-597 /96,
 

• “la Administración ha tenido que servirse de medios e instrumentos,
y que debido a las circunstancias actuales y al creciente surgimiento
de funciones a su cargo le han sido otorgadas desde el
ordenamiento jurídico.
Uno de ellas -de gran importancia por sus efectos- es la potestad
sancionadora, la cual es una herramienta de la administración para
desarrollar cada una de sus actividades. Es importante, entonces,
tener presente el alcance y los fundamentos propios de la actividad
punitiva de la administración, en cuanto al desarrollo de sus
funciones, conforme a lo cual -para la sana ejecución de los fines
propios del Estado-, y en ejercicio de funciones administrativas, la
administración tiene la potestad de imponer sanciones, ya sea a los
mismos funcionarios públicos o a los particulares, respetando las
disposiciones legales.”
• “En cuanto a la finalidad de la potestad sancionadora de la administración,
la Corte Constitucional ha señalado que:

“… constituye un instrumento de autoprotección, en cuanto contribuye a
preservar el orden jurídico institucional, mediante la asignación de
competencias a la administración que la habilitan para imponer a sus
propios funcionarios y a los particulares el acatamiento, inclusive por medios
punitivos, de una disciplina cuya observancia contribuye indudablemente a
la realización de sus cometidos.”

De acuerdo con lo anterior, la imposición de sanciones contractuales, por
parte de la administración, tiene naturaleza correctiva, pues pretende instar
al obligado a cumplir los compromisos adquiridos. En este sentido, la Sala
resalta la importancia histórica de la potestad sancionadora de la
Administración en la actividad contractual, pues en ella se sustenta la
imposición de las multas, de la cláusula penal pecuniaria y de la caducidad -
figuras que el legislador ha estimado necesarias para alcanzar los objetivos
del Estado-.”
• “la doctrina ha señalado que la potestad
sancionadora de la administración es la “(…)
atribución propia de la Administración que se
traduce en la posibilidad jurídica de la imposición
de sanciones a los particulares y aún a los
funcionarios que infringen sus disposiciones, o a
sus servidores que, en el ejercicio de sus
funciones, transgreden sus mandatos o
desconocen sus prohibiciones.” OSSA Arbeláez,
Jaime. Derecho Administrativo Sancionador.
Primera edición. Ed. Legis. Bogotá, 2000. Pág.
126.
• “(…)Se recuerda que su correcto ejercicio exige observar el
derecho al debido proceso, según se ha dicho en otras ocasiones.
Así mismo hay que agregar, que se debe observar el principio de
proporcionalidad, en el cual se debe apoyar el servidor público, y
eventualmente el juez, para imponer una sanción.”

“(…) las autoridades -administrativas o judiciales- tienen la obligación
de adelantar sus actuaciones conforme al principio de legalidad;
más aún cuando se trata de la potestad sancionadora, como quiera
que el es pilar fundamental del derecho sancionador del Estado.”
CE 3, 13 nov. 2008, Radicación número:
68001-23-31-000-1996-02081-01(17009), Consejero ponente:
Enrique Gil Botero.

• “Ahora bien, la nueva concepción del Estado
según la cláusula "social de Derecho" produjo
especialmente un incremento en las facultades
administrativas. Si bien el constituyente y el
legislador previeron y desarrollaron nuevos
mecanismos de acción pública para el logro de los
nuevos cometidos estatales, gran parte de esta
actividad recayó en la Administración Pública. El
creciente aumento de las actividades ejecutivas
significó el correlativo incremento de sus poderes,
entre ellos el de sancionar el incumplimiento de los
deberes para con ella.”
Cconst, C-506/2002, C. Vargas Hernandez.
• La potestad sancionatoria de la Administración
debe ajustarse al principio de legalidad.
“ (…) el ejercicio de la potestad sancionatoria de la
administración está sujeta al principio de legalidad
en virtud del cual las conductas sujetas a sanción
deben estar previstas en la ley, así como las
sanciones imponibles.”

CE 1, 26 nov. 2009, Radicación número:
25000-23-24-000-2002-00758-01, Consejera
ponente: Maria Claudia Rojas Lasso.
 Ejemplo de la actividad sancionatoria:

• El ejercicio de las potestades exorbitantes sancionatorias en la actividad
contractual.

“Así, durante la etapa de la ejecución del contrato en materia del ejercicio de las
potestades exorbitantes sancionatorias (caducidad, multas y cláusula penal) la
aplicación matizada y razonada de las garantías del debido proceso, se impone y
resulta necesaria para la satisfacción de las necesidades, carencias, exigencias y
requerimientos asociados a los contratos, en tanto los motivos que fundamentan
la aplicación de esas prerrogativas están relacionados con el interés público, los
servicios públicos y las necesidades colectivas apremiantes, cuya responsabilidad
se encuentra radicada en la Administración (…) No puede perderse de vista que
la potestad sancionatoria encuentra su fundamento no sólo en el propósito de
reprimir las faltas contractuales del cocontratante, sino principalmente en la
necesidad de asegurar mediante ese poder la efectiva y debida ejecución del
contrato y, por esta vía, la satisfacción del interés público (…)”

“(…) en materia de aplicación de sanciones contractuales, lo que la
jurisprudencia ha reclamado es que la medida sancionatoria no
resulte sorpresiva o intempestiva, y que, en todo caso, se otorgue
al interesado la oportunidad de expresar su opinión y contradecir
los elementos de juicio que se esgrimen en su contra, antes de que
se adopte la decisión, procedimiento en la formación de la voluntad
de la Administración que no se suple con los recursos por vía
gubernativa, dado que es otra fase de la actuación, en la que si
bien impera también la garantía del debido proceso, en ella se
discute la decisión ya tomada.”

CE 3, 17 marzo. 2010, Radicación número:
05001-23-26-000-1992-00117-01(18394), Consejera ponente: Ruth
Stella Correa Palacio.
 Otto Mayer
• “…el acto administrativo, que no es ni una
sentencia ni un acto de gestión, debe
estudiarse en su naturaleza particular si
se desea comprender el Derecho
administrativo moderno, porque éste
derecho está dominado por él.” (Derecho
Administrativo alemán, I, Depalma,
Buenos Aires, 1949, p. 125)
 El AA como Institución
• El AA como institución nace en virtud de
que la Administración aplica
unilateralmente el derecho mediante una
declaración destinada a adquirir firmeza y
a asegurar así las necesaria estabilidad
de las situaciones jurídicas creadas o
declaradas por ella misma.
Concepto de Acto Administrativo
• Institución dirigida a producir seguridad jurídica en
las relaciones entre la Administración y los
particulares.
• Institución dotada de estabilidad y fijeza a diferencia
del derecho privado.
• Forma de exteriorizar las relaciones jurídicas de la
Administración .
• Instrumento original de la actividad administrativa.
• Institución jurídica precisa y de perfiles netos, dotados
de un régimen jurídico unitario y capaz de
desempeñar la función sintetizadora propia de la
dogmática jurídica.
 

Schmidt-Assmann: El AA cumple el rol de hacer funcional la dogmática jurídica en el Derecho
administrativo


• Este autor, al referirse a la función de auxilio a la

práctica judicial y administrativa que debe
cumplir el pensamiento sistemático, subraya: “…
por el mero hecho de calificar una medida como
acto administrativo, el sistema ofrecerá
respuestas inmediatas a otras muchas
cuestiones, como las relativas a la conformidad
o no del acto con el procedimiento
administrativo establecido, o su impugnación
o tratamiento procesal.” (Teoría General del
Derecho Administrativo como sistema, INAP-
Marcial Pons, Madrid, 2003, pp. 5 y ss.)
 El AA como decisión vinculante
• Aunque en el Derecho administrativo francés resulta
difícil generalizar, cruzado como está por el análisis de
la compleja casuística generada por el Consejo de
Estado, no parece dudoso que, en cuanto se quiera
relacionar el acto administrativo con el objeto del
contencioso, habrá de exigirse también el carácter
decisorio del acto, su fuerza obligatoria y su
oponibilidad a los particulares, o que deja fuera, por
ejemplo, las medidas de carácter puramente interno o
a los actos de mero trámite.
• Otra vertiente teórica nos dice que son actos
administrativos sólo aquellas medidas que afectan a
los derechos o las obligaciones de un tercero sin que
sea necesario su consentimiento.
Actuación administrativa=Acto Ad.
• Implica inexcusablemente la aplicación de unos criterios
primarios y seguros en relación con el procedimiento de
su formación, con su validez y con su eficacia o su
revisión.
• Las reglas de juego en el proceso de formación de los
AA deben aplicarse en estricto sentido y rigor, para
que cumpla la función institucional que le es propia.
• Ello, por cuanto un concepto excesivamente amplio no
permite el establecimiento de un conjunto de reglas
firmes e inequívocas.
• ¿Todas las declaraciones con valor jurídico dictadas por
la Administración son actos administrativos? No, ello
afectaría su finalidad sistemática y su propia función
institucional.
La equivoca reducción del AA como requisito de 

acceso a la Administración de justicia
• Toda actuación administrativa, que se entienda que debe ser objeto de tutela
jurisdiccional, será un acto administrativo.
• “…en las expresión “acto de la Administración pública sujetos al Derecho
Administrativo” y otras similares con las que leyes vigentes… definen el objeto
del recurso contencioso-administrativo han de entenderse comprendidos los
actos administrativos expresos, tácitos y presuntos, y las actuaciones de
la administración que constituyen simples vías de hecho.” (Sentencia del
Tribunal Constitucional 160/1991, de 18 de julio)
• Dichos conceptos no pretenden formular una doctrina de AA sino plantear un
modo de garantizar la corrección de las deficiencias en la actuación
administrativa.
• Por ello la reducción del AA como puerta de entrada a la Administración de
justicia confunde su verdadera función, cual es la de contar con un AA
institucionalmente consistente y unitario en cuanto:
a) Funcionalidad;
b) Fines;
c) Principios
d) Régimen Jurídico
 La función institucional del AA
• El AA determina y particulariza para cada
ciudadano su actualidad frente a la
Administración.
• Por ello, el AA se presenta como una
institución dirigida a garantizar la seguridad
jurídica y la estabilidad de las situaciones que
el propio AA reconoce o crea, cumpliendo la
esencial función de clarificación y equilibrio
de las relaciones jurídicas, precisamente, al
servicio de la seguridad jurídica.
Seguridad jurídica, estabilidad, claridad,
equilibrio.
• La producción de AA en infracción del Ordenamiento jurídico
lleva consigo simplemente, con carácter general, la mera
anulabilidad del acto afectado, que se convertirá fatalmente en
formal si no se impugna en el brevísimo término de los plazos
preclusivos del recurso.
• Las decisiones de la Administración, tomadas en complejos
procedimientos que tienen en cuenta diversos intereses para
asegurar la solución conforme con el interés público implicado,
no podrán ser infinitamente cuestionadas en perjuicio de la
Administración y los particulares, para quienes es
imprescindible la estabilidad y la claridad de sus relaciones
jurídicas con la Administración como requisito constitucional
esencial de la seguridad jurídica.
• A falta de AA la Administración puede, con base en el
Ordenamiento jurídico, tomar medidas adversas a los intereses
del particular, sin que medie su participación o derecho en ello.
- “En ámbito de la protección jurídica, los plazos procesales sirven,
ante todo y junto a la cosa juzgada, a la seguridad jurídica.
- “En la firmeza de los actos administrativos se encuentra el interés
semejante del Estado de Derecho fundado en la seguridad
jurídica.
- “Tal exigencia supone también que dondequiera que existan actos
que tengan la pretensión de ser vinculantes jurídicamente, se
ofrezca al interesado, a poder tener de forma rápida, seguridad
sobre aquello que de forma vinculante le ha tocado en suerte.
- “El Derecho Administrativo está caracterizado por la posibilidad de
una resolución de autoridad vinculante, constitutiva o
declarativa, del Derecho.” (Tribunal Constitucional alemán,
Sentencia de 20 de abril de 1982)
- Hay entonces un interés constitucional en la firmeza del los
actos, pues ella es garantía de la seguridad jurídica, y en el
mismo sentido, la eficacia vendría a ser un principio
constitucional manifestado en los actos de la Administración.
 Seguridad Jurídica
• El orden se hace posible por el derecho, siendo
la seguridad jurídica el reflejo del orden en el
mantenimiento de las situaciones individuales y
colectivas.
• Por ello la vital función de los AA como
expresión de la actividad administrativa, en el
sentido dotar de seguridad jurídica a las
relaciones con los particulares, ya que así se
asegura a las personas la estabilidad,
intangibilidad y certeza en sus relaciones o
negocios jurídicos.
Mecanismos para la SJ

a) I n e x c u s a b i l i d a d u o b l i g a t o r i e d a d a b s o l u t a d e
cumplimiento del derecho;
b) Existencia de reglas de prefiguración de la licitud;
c) Irretroactividad de los preceptos jurídicos, derechos
adquiridos y confianza legítima.
d) Existencia de normas autorreguladoras de la creación del
derecho.
e) Publicidad de las normas.
f) Principio pro actione. (Impone facilitar el acceso al proceso a obtener una
primera respuesta del órgano jurisdiccional, interpretando abiertamente y con
flexibilidad los requisitos procesales, con mayor rigor en este orden contencioso-
administrativo.)
g) Vinculación del órgano público a las normas jurídicas,
que implica un rechazo a la arbitrariedad y
fortalecimiento" del Estado de derecho.
 Sj… Conclusión
• La SJ es la suma de los principios de
certeza y legalidad, jerarquía y publicidad
normativa, irretroactividad de lo gravoso e
interdicción de la arbitrariedad, equilibrada
de modo que permita promover, dentro del
orden jurídico, la justicia y la igualdad en
libertad, y que ello no se contraponga con
los derechos fundamentales y colectivos.
 Concepto: 

El negocio jurídico y AA
- Flume, W. : “Los conceptos de negocio jurídico
y declaración de voluntad coinciden cuando el
acto de autoconfiguración de una relación
jurídica estructurado por el Ordenamiento
jurídico solamente consiste en la manifestación
de la autodeterminación de una persona, es
decir, sólo consta de una declaración de
voluntad.” (El negocio jurídico, Fundación
Cultural del Notariado, Madrid, 1998).
 No obstante…
• El AA se caracteriza por la heterodeterminación de la persona que
actúa: no hay en él una configuración creadora conforme a la voluntad
del sujeto actuante sino que ésta viene dada ya por la ley que se va
aplicar a un caso concreto previsto en el supuesto de hecho de la
norma.
• Ernst Forsthoff y Klauss Obermayer: Niegan la equiparación entre
negocio jurídico y AA, porque ello sería la negación de la esencia del
AA, cual es la de ser una manifestación del poder público, cuya fuerza
de obligar no se corresponde, en absoluto, con la de una declaración
de voluntad privada, y sin que las condiciones mentales o psicológicas
del titular del órgano que emite el acto afecten para nada a su validez.
• “…el AA no puede ser enjuiciado desde la situación psicológica del
funcionario que lo emitió, sino exclusivamente en el marco del
significado objetivo de la actuación administrativa en cuestión”, esto
es, la validez dependerá de la acomodación o ajuste objetivo a las
condiciones que el Ordenamiento impone a la actuación de la
Administración.
 La voluntad de la Administración 

como voluntad normativa:
- ¿Es posible la aplicación de la teoría del negocio jurídico a los
AA?
- La doctrina alemana ha equiparado el concepto de
declaración de voluntad con el concepto de regulación, que es
una de las condiciones del concepto de AA. Significa que el
hecho que exista una declaración de voluntad, es necesario
mas no suficiente.
- En el caso de la doctrina Italiana, Guido Zanobini, definió el AA
como toda declaración de voluntad, de deseo, de
conocimiento o de juicio, y separa los meros actos de los
negocios de Derecho público. De estos últimos, reclama un
específica declaración de voluntad que vaya dirigida a un fin
determinado, querido por el agente y reconocido por el
ordenamiento.
 Analogía de los AA 

y el negocio jurídico
• F. Garrrido: Actos negociales: aquellos en los que el órgano
administrativo quiere el acto en sí y quiere igualmente los efectos
jurídicos que el acto está destinado a producir.
• En cambio, en los meros actos administrativos la voluntad del
órgano se dirige únicamente al cumplimiento del acto. Esto es, es
sólo voluntad de cumplir la norma, por lo que los efectos jurídicos
que se producen no derivan de la voluntad de la autoridad
administrativa, sino de la ley, a cuya simple ejecución el acto se
dirige.
• R. Entrena: Un AA sólo será negocial cuando la voluntad en él
incorporada sea autónoma, es decir, independiente de cualquier
vinculación previa.

En el ejercicio de potestades discrecionales ciertamente
hay un ejercicio de autodeterminación.

• Kormannn, K.: Cuatro conceptos de AA:

a) Sentido amplio: incluye todos los actos de naturaleza
jurídico-privada dictados por la Administración, las
actuaciones de carácter material.
b) AA negociales y no negociales.
c) En sentido estricto: Sólo actos negociales.
d) En sentido más estricto: Actos negociales emitidos
por los órganos de la Administración y no por
órganos de la Justicia.
 Limite a la autonomía de la vol.

de la Administración
• En los AA, en sentido estricto no se ejercita realmente
un poder de autoconfiguración a la manera de la teoría
del negocio jurídico, pues la Administración está
sometida a los principios de norma constitucional y de
legalidad, y por tanto, carece de una voluntad distinta de
la de la Ley, aún disponiendo en ocasiones de un
margen de decisión para poder alcanzar el objetivo de
interés público fijado en el caso.
• La Administración no ejerce sus potestades en beneficio
propio, ni de su estructura ni, por supuesto, de los
titulares de los órganos que la componen, sino que
subordina su actuación a la consecución de los fines
que justifican la atribución de las potestades, en
aplicación de los principios mencionados.
 Concepto de AA
• AA es toda decisión o resolución
administrativa, de carácter regulador y con
efectos externos, dictada por la Administración
en el ejercicio de una potestad administrativa
distinta de la reglamentaria, cuyos propósitos
es establecer unos precisos efectos jurídicos
sobre una determinada relación jurídica,
cimentada en la dogmática del Derecho público
y enraizada en el sistema del derecho
Administrativo.
 a) Carácter regulador
• Se refiere a su contenido, y significa que los AA deben
dirigirse precisamente a la producción o al
establecimiento de una consecuencia que consistirá en
la creación, la modificación o la extinción de un derecho
o un deber, o en su declaración vinculante (positiva o
negativa), o, también, en cuanto reconoce la existencia
de actos administrativos reales, a la determinación de la
condición jurídica de una persona, cosa o situación.
• No significa una potestad autónoma, ya que la voluntad
administrativa consiste exclusivamente en el
cumplimiento de la Ley y en la consecución de los fines
públicos que la propia ley le encomienda.
 A de la Admon sin carácter regulador:
• La actividad puramente material de la Administración, es decir, todas
aquellas intervenciones administrativas de ejecución puramente material
o técnica.
• Declaraciones administrativas de conocimiento o juicio, que pueden
considerarse como meras actuaciones materiales, tales como las
certificaciones (dependiendo si establecen por 1ª vez una determinada
situación jurídica, o si pueden ser utilizadas como prueba no rebatible en
un procedimiento posterior) o los informes.
• Las meras informaciones administrativas, los consejos o advertencias.
• Las promesas administrativas (salvo que está contenga estrictamente el
contenido material del AA)
• Declaraciones sin efecto vinculante autónomo pero con efectos externos,
tales como la compensación, las fijaciones de plazos, o el ejercicio de
una opción.
• Aquellos que se limitan a confirmar otro acto anterior en tanto no reabran
los plazos de impugnación.
 * Actos de trámite
• Los actos de trámite y los preparatorios, no tiene
efecto regulador en tanto no contengan una regulación
final que discipline una relación jurídica determinada.
• Pero si serán AA en sentido estricto aquellos actos de
trámite que tengan una eficacia constitutiva o
declarativa ad extra –como la orden de un funcionario
de someterse a una prueba médica en el transcurso de
un procedimiento- o aquellos en los que un órgano
administrativo toma una decisión en un ámbito de
actuación propio que el órgano formalmente
competente para resolver no puede revisar o modificar.
b) Efectos externos:
• Significa que la extensión de los efectos de los actos
administrativos alcanza a la posición jurídica de terceros,
fuera o más allá de la Administración que los dicta o,
para ser más exactos, más allá, incluso, de las posibles
relaciones interadministrativas producidas en el interior
de un procedimiento.
• No debe confundirse con las instrucciones y ordenes de
servicio, o con las aprobaciones, los informes
vinculantes u otras declaraciones o actos de tutela que,
siendo necesarias en un procedimiento, sólo producen
efectos al exterior a través de la resolución final del
procedimiento al que sirven de presupuesto.
 c) El ejercicio de una potestad de Der. Ad.
• Los AA deben dictarse, además, en el ejercicio
de una potestad de Derecho público, más
concretamente, de Derecho administrativo.
• Excluidos por tanto están con contratos admon.
* Evaluar si entonces: no son AA aquellas
actuaciones de los órganos administrativos en las
que se ejercen potestades reguladas por el
Derecho constitucional, el procesal o el
internacional, al carecer de sentido conceptualizar
las mismas como AA cuando su régimen jurídico
habrá de ser forzosamente muy diverso del propio
del Der. Público común de la AP.
Validez de los AA (condiciones)
• Admisibilidad en cada caso, de la
actuación de la AP mediante AA.
• Condiciones formales de validez: respeto
por los requisitos subjetivos (competencia),
los de procedimiento y los de forma.
• Condiciones materiales de validez:
requerimientos que el Ordenamiento
impone al contenido del AA.
 Elementos de los AA
• Subjetivos: Administración, organo, competencia e investidura.

• Objetivos: Declaración de Voluntad, su contenido y objeto, de
una parte, y el presupuesto de hecho, el fin, la causa y el
motivo, de otra.

• Formales (externos): El procedimiento y la forma de
manifestación de la voluntad administrativa.

• Causales (motivación)

• Finalístico.
“principio de conservación
de los actos administrativos”
 Invalidez de los AA
• Actos nulos de pleno derecho.
• Actos anulables.
• Irregularidades no invalidantes.
• Transmisibilidad, conversión,
conservación y convalidación (vs principio
de conservación de los actos
administrativos).
 Clases de AA
• Actos decisorios y no decisorios.

• Actos definitivos y de trámite.
Definitivos: Son los que ponen fin a una
actuación administrativa o deciden directa o
indirectamente sobre el fondo de un asunto.

Trámite: Los que impulsan una actuación

administrativa, pero sin decidir o definir sobre
ella.


• Actos que ponen fin o no a la vía admon.

• Actos firmes, consentidos y
confirmatorios.
• Actos favorables y de gravamen.
• Actos singulares y plúrimos.
• Actos separables.
 FIRMEZA DE LOS AA
• Los AA quedarán en firme:
1.Cuando contra ellos no proceda ningún
recurso.
2.Cuando los recursos interpuestos se hayan
decidido.
3.Cuando no se interpongan recursos, o cuando
se renuncie expresamente a ellos.
4.Cuando haya lugar a la perención, o cuando
se acepten los desistimientos.
 Eficacia de los AA
• Ejecutividad.
• Inicio de la eficacia.
• Eficacia retroactiva.
• Perdida de eficacia: cesación definitiva y
suspensión.


• Ejecutoriedad.
La ejecutoriedad del AA consiste en la facultad
de los organos estatales que ejercen la
función administrativa para disponer la
realización o cumplimiento del Acto sin
intervención judicial, dentro de los límites
impuestos por el ordenamiento jurídico.


• Ejecución forzosa: requisitos, medios

(sobre el patrimonio, subsidiarias, multa
coercitiva, compulsión sobre las
personas).
• Ejecución mediante intervención judicial.
• Vía de hecho.
 El caracter Ejecutivo y Ejecutorio del
AA.
• Salvo norma expresa en contrario, los actos
que quedan en firme al concluir el
procedimiento administrativo serán suficientes,
por sí mismos, para que la Administración
pueda ejecutar de inmediato los actos
necesarios para su cumplimiento.

• La firmeza de tales Actos es indispensable para

la ejecución contra la voluntad de los
interesados.
 El caracter Ejecutivo y Ejecutorio del
AA.
• “Todos los AA salvo aquellos a que
expresamente la Ley se lo niegue, son
EJECUTORIOS, estos es, obligan al
inmediato cumplimiento aunque otro
sujeto discrepe sobre su legalidad...”

CE 3, 0273/05, Maria Elena Giraldo Gómez.

 El caracter Ejecutivo y Ejecutorio del
AA.
• “El artículo 64 les confiere a los AA caracter
ejcutivo y ejecutorio, el primero para significar
que obligan por sí mismos, el segundo para
indicar que la Administración puede llevarlos a
la práctica.”
• “La decisión de autoridad competente es
ejecutiva en cuanto debe cumplirse y ejecutoria
porque la Administración la ejecuta
forzadamente promoviendo el objeto del acto
sin esperar orden judicial.”
 DIFERENCIAS entre el caracter
Ejecutivo y Ejecutorio del AA.
La ejecutoriedad y la ejecutividad actuan en dos planos distintos:

La primera hace a las facultades que tiene la Admon para el
cumplimiento del AA sin intervención judicial, utilizando
excepcionalmente la coacción.

La ejecutividad en cambio se refiere al título del acto en el plano
procesal, siendo ejecutivo aquel acto que, dictado con todos
los recaudos que prescriben las normas legales. Otorguen el
Derecho Procesal, de utilizar el proceso de ejecución. El rasgo
fundamental de la ejecutividad del AA es que, la Admon
Pública es quien crea unilateralmente el título ejecutivo.
 DIFERENCIAS entre el caracter
Ejecutivo y Ejecutorio del AA.
• La ejecutividad del AA, esto es, su idoneidad como
título de ejecución, se extingue por prescripción,
cuando ha transcurrido el lapso señalado por la ley
sin que la Admon haya ejercido la acción ejecutiva.
• La ejecutoriedad del AA, o sea, la facultad de la
Admon para ejecutarlo por sí misma, decae por el
transcurso del término de 5 años de estar en firme
sin que se realicen los actos necesarios para
ejecutarlo, pero no por ello, pierde el AA su
caracter ejecutivo.
Revisión y Revocación de los AA
• De Oficio de actos nulos.
• Declaración de lesividad de los actos
anulables.
• La revocación de los AA (de actos de
gravamen o desfavorables, de actos
favorables).
• Rectificación de errores.
• Límites a las facultades de revisión.
4. Actuaciones administrativas
– El acto y el hecho administrativo
– Régimen jurídico del hecho administrativo

 – Las vías de hecho

• “(…) siguiendo el criterio de la Corte Constitucional en el
sentido de que para la configuración de una vía de hecho
dentro de una actuación judicial, debe presentarse una
operación material o un acto que supere el ámbito de decisión,
un juicio sobre la actuación que desnaturalice su carácter
jurídico y una grave lesión o amenaza de un derecho
fundamental…”
CE 4, 4 AGOS. 2005, Radicación
número:
11001-03-15-000-2005-00680-00(AC),
Consejera ponente: Maria Ines Ortiz Barbosa.

• “En tratándose de decisiones que tienen el alcance de
providencias judiciales, a que tales proveídos se alejen de
los principios constitucionales señalados en los artículos
228 y 230 de la Carta Superior, sean constitutivas de una
vía de hecho, es decir, cuando en ellas el juzgador
desconoce flagrantemente la normatividad vigente y,
mediando su voluntad, desnaturaliza su juridicidad para
vulnerar, no sólo los derechos fundamentales de quienes
acceden a la administración de justicia, sino los bienes
jurídicos tutelados en la Constitución.”
CE 1,  26 AGOS. 1999, Radicación Número AC-8124,
Consejero Ponente: Manuel Urueta Ayola.
• “La redefinición de la regla jurisprudencial, y la consiguiente sustitución del uso
del concepto de vía de hecho por el de causales genéricas de procedencia de la
acción de tutela, es presentada así por la Corte: “(...) la Sala considera pertinente
señalar que el concepto de vía de hecho, en el cual se funda la presente acción
de tutela, ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional. La Corte ha
decantado los conceptos de capricho y arbitrariedad judicial, en los que
originalmente se fundaba la noción de vía de hecho. Actualmente no ‘(…) sólo se
trata de los casos en que el juez impone, de manera grosera y burda su voluntad
sobre el ordenamiento, sino que incluye aquellos casos en los que se aparta de
los precedentes sin argumentar debidamente (capricho) y cuando su
discrecionalidad interpretativa se desborda en perjuicio de los derechos
fundamentales de los asociados (arbitrariedad). Debe advertirse que esta
corporación ha señalado que toda actuación estatal, máxime cuando existen
amplias facultades discrecionales (a lo que de alguna manera se puede asimilar
la libertad hermenéutica del juez), ha de ceñirse a lo razonable. Lo razonable está
condicionado, en primera medida, por el respeto a la Constitución.”1.”

Cconst., A. T-401/2006, Beltrán Sierra.
1. Sentencia T- 774 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
– Impugnabilidad del hecho administrativo

 – El acto administrativo unilateral
• Definición

“Los actos administrativos constituyen la forma o el modo usual en que se
manifiesta la actividad de la administración, con miras a realizar las
múltiples intervenciones en la actividad de los particulares, que en
cumplimiento de los cometidos que le son propios autoriza el derecho
objetivo. La existencia de un régimen de derecho administrativo como el
que nos rige, implica que la administración a través de dichos actos
unilateralmente crea situaciones jurídicas impersonales y abstractas o
define situaciones jurídicas subjetivas, es decir, que imponen obligaciones o
reconocen derechos a favor de particulares...La administración no requiere
acudir al proceso judicial para declarar lo que es derecho en un caso
concreto e imponer obligaciones a cargo del administrado, pues ella al igual
que el juez aplica el derecho cuando quiera que para hacer prevalecer el
interés público y dentro de la órbita de su competencia necesite actuar una
pretensión frente a un particular, en virtud de una decisión que es ejecutiva
y ejecutoria.”
CE 2B, 23 MARZO. 2006, Radicado número: 25000-23-25-000-2002-04164-01(4164-04), Consejero ponente:
ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO. 
 

Criterios para distinguir el acto administrativo.

• Criterio Orgánico.
Esta clasificación consulta la procedencia de los
actos, el organo del poder público del cual emanan.

Por lo tanto, es función administrativa la que
desarrolla el gobierno y son actos administrativos
los que son expedidos por las autoridades que
integran el organo ejecutivo o administrativo.

 Criterios para distinguir el acto
administrativo.

• Criterio Material.
Esta clasificación persigue conocer el contenido, caracter y
naturaleza de los actos.

Así, los Actos se clasifican en:
• Actos Regla: Su contenido es objetivo, impersonal y abstracto, y
regulan situaciones jurídicas generales.
• Actos Subjetivos: Su contenido es particular y concreto, y dan
origen a unas situaciones jurídicas individuales, variantes, según
cada caso.
• Acto Condición: Aquel que atribuye a una persona determinada
los predicados abstractos previstos e las situaciones generales e
impersonales.
• Alcance de los actos administrativos
• Características y estructura del AA.
 Atributos del acto administrativo.


1.Presunción de Legalidad: Los actos de la
Administración se presumen ajustados al
ordenamiento jurídico.

2.Privilegio de la Ejecución Oficiosa: Permite a la
Administración poner en práctica sus decisiones por
sí sola, sin dirigirse previamente al juez.


 Atributos del acto administrativo.


3. Privilegio de lo previo: La Administración

puede tomar unilateralmente sus decisiones
sin solicitar el consentimiento de los
interesados.

4. Vocación Jurisdiccional: Los Actos

Administrativos son acusables ante la
jurisdicción contenciosa, en los trerminos y
por la causales señaladas en el C.C.A.
• Modificación y extinción de los actos administrativos
• Actos administrativos irregulares
 INEXISTENCIA DEL AA
• Acto Inexistente es aquel que carece de
los elementos sustanciales de fondo.

• Tiene dos consecuencias:

• No obliga.
• No se puede pedir su anulación porque
sólo se anula lo que ha adquirido
existencia.
• Nulidad del acto administrativo
“La Sentencia que declara la nulidad de un AA
debe cumplirse a partir de su ejecutoria, sin
perjuicio de que la autoridad a la que
corresponda su cumplimiento y ejecución dicte
las medidas a que haya lugar, dentro de los 30
días siguientes a su comunicación. Los actos
particulares expedidos dentro de la vigencia de la
norma declarada nula, no constituyen situaciones
jurídicas consolidadas.”
• La simulación del acto administrativo
5. Elementos del Acto Administrativo

– Competencia
– Objeto
– Voluntad
– Forma
– Motivación
 6. Características de los Actos
Administrativos
– Presunción de legitimidad
– Ejecutividad
– Ejecutoriedad
– Suspensión de la ejecución
– Estabilidad
– Impugnabilidad
– Efectos de los actos administrativos
 7. Validez y eficacia de los Actos
Administrativos
– La emisión y expedición del Acto
– La expedición valida y eficaz
– Formación y perfeccionamiento del acto
administrativo
– Efectos jurídicos del Acto administrativo
– Eficacia y acciones legales que reducen la
eficacia del Acto administrativo
– Actos validos y acciones legales para declara
su invalidez
 8. Modificación y extinción de los
actos administrativos
– Revisión y Revocatoria de los actos administrativos
• De Oficio de actos nulos.
• Declaración de lesividad de los actos anulables.
• La revocación de los AA (de actos de gravamen
o desfavorables, de actos favorables).
• Rectificación de errores.
• Límites a las facultades de revisión.
 – Suspensión en vía gubernativa

PÉRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA
Salvo norma expresa en contrario, los AA serán obligatorios
mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la
jurisdicción en lo Contencioso Administrativo, pero perderán
su fuerza ejecutoria en los siguientes casos:

1. Por suspensión provisional.
2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de
derecho.
3. Cuando al cabo de 5 años de estar en firme, LA
Administración no ha realizado los actos que le
correspondan para ejecutarlos.
4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se
encuentre sometido el acto.
5. Cuando se pierda su vigencia.
• La pérdida de fuerza ejecutoria de los AA, ocurre
de manera excepcional, de conformidad con las
causales establecidas en el artículo 66 del C.C.A.
en donde se consagra por una parte, la
obligatoriedad de los AA como regla general salvo
norma expresa en contrario, y como excepciones
la pérdida de fuerza ejecutoria, por suspensión
provisional, por desaparición de sus fundamentos
de hecho o de Derecho, por el transcurso del
tiempo, por cumplimiento de la condición
resolutoria a que esté sometido, y cuando pierdan
su vigencia (vencimiento del plazo).
• “La pérdida de fuerza ejecutoria sólo puede
ser objeto de declaratoria general, en sede
administrativa, ya de manera oficiosa por la
autoridad que profirió el acto, o en virtud de
la excepción consagrada en el artículo 67
del CCA, que el interesado puede interponer
ante la ejecución del acto administrativo que
se estime ha perdido dicha fuerza.”
– Expiración
– Derogatoria
– Acción de lesividad
– Caducidad
– Inexistencia
– Acción de nulidad