REVISTA DE DERECHO PÚBLICO - AÑO 24 - NÚMERO 47 - JULIO 2015 - pp.

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LA POLÍTICA DE DEFENSA NACIONAL EN URUGUAY

Juvenal M. Javier*

RESUMEN. El trabajo aborda el estudio de la Ley de Defensa Nacional,

su importancia y las de las Políticas de Defensa y Militar de Defensa que
establece como prioritarias. Se analiza además la figura del Jefe del
Estado Mayor de la Defensa, así como el rol de la Política Exterior, del
Ministerio de Defensa Nacional y de las Fuerzas Armadas, conforme las
disposiciones de la Constitución Nacional y las de la referida ley.

PALABRAS CLAVE. Defensa Nacional. Política de Defensa Nacional.

Política Militar de Defensa. Estado Mayor de la Defensa. Consejo de
Defensa Nacional. Ministerio de Defensa Nacional. Fuerzas Armadas.
Política Exterior. Ley Marco de Defensa Nacional.

ABSTRACT. The composition treats about the study of “Ley de Defensa

Nacional”, its important and of the Politics of Defense and Military which
states as priority. Furthermore, the figure of the Chief of the Defense
Chiefs of staff is analize, as the role of the International Politics, of the
Ministry of National Defense and of the Armed Forces, under the
provisionsof the National Constitution and of the referred law.

KEY WORDS. National Defense. Politics of the National Defense.

Military Politics of Defense. Defense Chief of staff. National Defense
Concil. National Defense Military. Armed Forces. International Politics.
Law: Framework for National Defense.

* Doctor en Derecho y Ciencias Sociales Facultad de Derecho UDELAR. Profesor Adscripto de Derecho
Público II (UDELAR). Profesor de Derecho Administrativo I y II en la Facultad de Ciencias Jurídicas
de la UDE. Juez Letrado de Violencia Doméstica. Correo: jjavier02@adinet.com.uy.
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I. INTRODUCCIÓN
Han transcurrido ya algunos años desde la aprobación de la llamada ley “Marco” de
Defensa Nacional y surge, como aspecto a destacar, que ha sido una norma escasamente
estudiada por la doctrina.
Ya desde el comienzo, resulta importante aclarar, precisamente, el concepto de ley
”Marco” empleado por el legislador.
Las leyes “Marco” o “Cuadro”, como también se les denomina, tuvieron su origen en
Francia, donde en 1926 el Parlamento le confirió la potestad al Poder Ejecutivo de legislar,
expidiendo Decretos-Leyes, en respuesta a la necesidad de responder normativamente al
fuerte intervencionismo estatal, en diversas áreas de la sociedad.
La doctrina ha aportado diversas definiciones de las leyes “Marco” o “Cuadro”. Se ha
dicho que son leyes que, en una materia específica, se limitan a definir las reformas a
realizar, a precisar su “Cuadro”.1 O también que se trata de leyes que solamente plantean
los principios generales de una determinada forma, remitiendo a decretos gubernamentales
la adopción de los detalles de la aplicación práctica.2
Se observa entonces una importante atenuación del principio de separación de poderes,
quitándole rigidez a fin de conferirle mayor dinámica y más rápida potestad de decisión al
Poder Ejecutivo, sentándose las bases de la materia que se pretende regular, en un
contenido breve y por lo general enunciativo, confiriéndole además amplias potestades
reglamentarias.
Sobre Defensa Nacional, en Uruguay tradicionalmente se ha carecido de una política
de Estado, pues solamente se han adoptado disposiciones aisladas impuestas por motivos
coyunturales,3 sin que se hubiera planteado seriamente la necesidad de dictar lineamientos
geerales respecto de temas tales como la preservación de la soberanía, la integridad
territorial, la explotación de los recursos naturales o aún la participación del sector civil,
como elementos sustantivos para la formulación, eficacia, gestión y diseño de una política
de Defensa Nacional permanente, no vinculada a los avatares de la política y a las decisiones
circunstanciales de los sucesivos gobiernos de la República.
Pero este panorama debió forzosamente ir cambiando, al influjo de los nuevos
acontecimientos regionales y mundiales,4 que impusieron la necesidad de rediseñar el rol,
la estructura, el funcionamiento y la doctrina de las Fuerzas Armadas, enmarcado dentro
de un nuevo concepto de Defensa Nacional, bajo el imperio del Estado de Derecho.
Precisamente, la presencia del concepto de Estado de Derecho, a mi juicio, debe ser el
punto de partida del análisis de la política de Defensa Nacional, de la Política Militar y en

1
RIVERO, JEAN, Droit Administratif, Troisieme édition, París, Dalloz, 1965, p. 61.
2
DUVERGER, Maurice, Institutions Politiques et Droit Constitucionnel, Neuvieme éditions, París,
Presses Universitaires, 1966.
3
Es el caso de la ley de Instrucción Militar nº 9.943, de 10 de julio de 1940, sancionada ante los
acontecimientos derivados del comienzo de la II Guerra Mundial.
4
Tales como el final de la II Guerra Mundial, la Guerra Fría, la caída de los gobiernos democráticos, la
reinstauración posterior de la institucionalidad democrática, o el agrupamiento de los países en bloques
y su expansión en función de intereses generales comunes, como parte de un desarrollo más amplio
y ambicioso de los modelos de integración a nivel regional, en constante transformación.
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definitiva, de los lineamientos estratégicos establecidos en la llamada ley “Marco” de

Defensa Nacional.
Para ello, debemos partir de un examen histórico-jurídico del concepto. El Estado de
Derecho aparece constitucionalmente consagrado ya en la Carta de 1830, en el artículo 4º,
como principio del Estado, siendo este creado por la Nación Soberana y que será establecido
por los modos consagrados en la propia Constitución.5
El principio teleológico del Estado de Derecho se halla formulado en la proclamación de
los derechos individuales, civiles y políticos, planteados en las primeras Constituciones, con
restricciones, para luego en las sucesivas Cartas, junto a los derechos económicos, sociales
y culturales, manifestarse con mayor firmeza y amplitud.6
Es entonces que al irse afirmando el concepto de Estado, sobre la base del concepto de
Estado de Derecho, se torna inevitable la necesidad de defender su existencia, su integridad
territorial, la independencia y asegurar la paz interna y la seguridad externa, lo cual
configura la noción de Defensa Nacional como un cometido esencial del Estado, que sirve
a la Nación y que sólo se concibe ejercido directamente por el propio Estado y consecuen-
temente, inherente a su calidad de tal.
Por tanto, los intereses fundamentales que la República debe defender, requieren que
el Estado discuta y decida al más alto nivel de Gobierno cuál será la orientación política que
seguirá para establecer, entre otros aspectos, su doctrina militar, la organización a darse
a las Fuerzas Armadas, el diseño de la Política Nacional y de la Política Militar de Defensa,
conforme el estado de situación imperante a nivel regional e internacional.
En Uruguay, ello ha quedado establecido a partir de la sanción de la ley 18.650, que
comenzará a analizarse en sus aspectos más importantes en los Capítulos siguientes.

II. CARACTERIZACIÓN DE LA DEFENSA NACIONAL.

DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES Y LEGALES QUE LA REGULAN
1. La Defensa Nacional es un cometido esencial del Estado, pues es inherente a su
calidad de tal, que sólo se concibe ejercido directamente por el mismo Estado, que se halla
dotado de poderes jurídicos más intensos que cuando desempeña otros cometidos, pues
puede imponer prestaciones personales, como el servicio militar obligatorio, o limitar la
libertad personal, en tanto la violación de sus normas acarrea consecuencias más severas
que cuando se trata de los demás cometidos, como la aplicación de multas pecuniarias. 7
El cometido fundamental que la Constitución le asignaba al Presidente de la República,
en la Carta de 1830, era la conservación del orden y la tranquilidad en lo interior y la
seguridad en lo exterior, cometido que desde la reforma constitucional de 1934, en el hoy
artículo 168 numeral 1º de la Constitución vigente, le corresponde ejercer actuando con el
Ministro o Ministros respectivos o con el Consejo de Ministros.

5
CAGNONI, José Aníbal y ONGAY, María del Carmen, “Fuero Militar en Uruguay: análisis jurídico. Estado
de derecho. Justicia Militar. Organización de la justicia militar. Disciplina militar y recursos administrativos.”
en Dr. José Aníbal Cagnoni–Mag. Julián González Guyer (compiladores), Justicia y disciplina militar
en la hora de la reforma. Deeme Producciones Gráficas, Montevideo, 2010, pp. 39 -70.
6
CAGNONI, José Aníbal y ONGAY, María del Carmen, op. cit., p. 40.
7
SAYAGUES LASO, Enrique, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, 5ª Edición, Montevideo,
FCU, 1987, pp. 56 - 57.
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Para su cumplimiento le asigna el mando superior de todas las fuerzas armadas

(numeral 2º de dicho artículo), junto a la potestad de decretar la ruptura de relaciones o de
declarar la guerra, si para evitarla no diesen resultado los medios pacíficos y previa
resolución de la Asamblea General, o aún puede adoptar medidas prontas de seguridad en
los casos graves e imprevistos de ataque exterior o conmoción interior (numeral 17 de la
Constitución).
En este caso, el decreto-ley 1.344, de 14 de julio de 1877, autoriza a la expropiación de
bienes muebles, habilitada por la imposición de tales medidas.
Conforme DELPIAZZO, siguiendo al Profesor Mariano BRITO, se trata de un cometido
vicarial del Estado, pues existe para el servicio a la Nación, que es el pueblo jurídicamente
organizado, en el que radica la soberanía, conforme el artículo 4º de la Constitución.
Es por tanto, un cometido insusceptible de toda forma de tercerización y un medio de
acción para la preservación y subsistencia del Estado y de este como aparato institucional
de la Nación, a la cual debe servir.8
Por lo expuesto, la noción de defensa nacional se halla estrechamente vinculada a la
noción de Seguridad, tanto dentro como fuera de fronteras y compete no sólo a las Fuerzas
Armadas sino también a todos quienes formamos la Nación, conforme consagra la
normativa vigente, como se verá más adelante.
Sin embargo, la Defensa Nacional no debe ser confundida con la Seguridad, aunque
ambos conceptos se encuentran estrechamente relacionados. Y así lo deja en claro la ley en
estudio cuando establece, en el artículo 18, que su cometido fundamental es la defensa de
la soberanía, la independencia y la integridad territorial, la contribución a la paz de la
República y la salvaguarda de los de los recursos estratégicos del país.
La Seguridad es la situación requerida para que exista un orden jurídico institucional
dentro del territorio nacional, conforme a la Constitución y a las Leyes de la República, a
lo que las Fuerzas Armadas deben contribuir.
Comprende además todos los actos destinados a asegurar la preservación de dicho
orden, abarcando el mantenimiento de la tranquilidad interior, la paz social, el nivel
cultural, las condiciones necesarias para el normal desarrollo de las actividades económicas
y el mantenimiento de la soberanía e independencia del Estado.
En este último aspecto es que aparece la Defensa, como un concepto más restringido que
la Seguridad, ya que sólo se refiere al mantenimiento de las condiciones que le permitan al
país asegurar sus intereses primarios o estratégicos ante posibles amenazas o acciones del
exterior.
La Defensa constituye la faceta externa de la Seguridad y por lo tanto, en este ámbito,
actúan interrelacionados los Ministerios de Relaciones Exteriores y de Defensa Nacional.
Sin perjuicio de lo anterior, en aquellas situaciones en que las autoridades nacionales
competentes lo dispongan, apoyarán a las fuerzas de seguridad internas, bajo el imperio de
la Constitución y la ley.9
8
DELPIAZZO, Carlos, DERECHO ADMINISTRATIVO ESPECIAL, Volumen 1, Montevideo, Editorial
y Librería Jurídica Amalio M. Fernández, 2006, p. 257.
9
República Oriental del Uruguay, Ministerio de Defensa Nacional, Bases para una Política de Defensa
Nacional, octubre de 1999, disponible en: http://www.oas.org/csh/spanish/doclibrdefurug.asp. Fecha
de consulta: 17 /12/2014.
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2. La Ley de Defensa Nacional 18.650, en los artículos 1º y 2º define el concepto de

Defensa Nacional y aporta sus características, así como el marco estratégico para la
implementación de una Política en tal sentido y consecuentemente, de una Política Militar
de Defensa, que deberá establecer a su vez, siguiendo los lineamientos de la Política de
Defensa Nacional, la nueva doctrina del empleo de los medios militares por parte de las
Fuerzas Armadas.
Concretamente, el artículo 1º de la ley señala las actividades que integran la Defensa
Nacional y cuales son sus objetivos. Y el artículo 2º establece qué es la Defensa Nacional.
En suma, conforme se desprende de ambas disposiciones, la Defensa Nacional es un
bien público, una función esencial, permanente, indelegable e integral del Estado, para cuya
instrumentación deben confluir en forma coordinada las energías y los recursos del
conjunto de la sociedad.
Es además, un derecho y un deber del conjunto de los ciudadanos, conforme se establece
(“en la forma y en los términos”, dice la ley 18.650) en la Constitución de la República y las
leyes (conforme artículo 2º de la ley).
El artículo 6º de la ley dispone que la determinación de la política de Defensa Nacional
le corresponde al que denomina Sistema de Defensa Nacional que se halla integrado,
conforme dispone el artículo 7º, por el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y por el Consejo
de Defensa Nacional (CODENA), órgano asesor y consultivo creado y regulado por los
artículos 10 a 13 de la norma citada.
Cuando se hace referencia a la Defensa Nacional, se hace alusión al conjunto de
actividades civiles y militares dirigidas a preservar la soberanía y la independencia del país,
a la conservación de la integridad de su territorio y de sus recursos estratégicos, además
de la paz de la República, dentro del marco de la Constitución y las leyes, a fin de contribuir
a generar las condiciones para el bienestar social, presente y futuro, de la población (artículo
1º de la ley referida).
Tales actividades conjuntas deben ser ejercidas bajo control civil, pues así lo imponen
las reglas de un Estado Democrático, además de que la competencia en la materia es
típicamente administrativa, pues por mandato constitucional (artículo 168 numerales 1º
y 2º) el Poder Ejecutivo la cumple mediante actos jurídicos y operaciones materiales
regulados por una minuciosa legislación10 y con el límite infranqueable del Estado de
Derecho.
3. Puede afirmarse entonces que el concepto de Defensa Nacional aportado en la ley
Marco, como concepto político, se halla estrechamente vinculado al de Seguridad, contenido
en los numerales 1º y 2º del artículo 168 de la Constitución de la República (en lo interior
y en lo exterior) y ella requiere la concurrencia de todos los habitantes de la República pues,
conforme nuestra Carta, esta es la asociación política de todos los habitantes comprendidos
dentro de su territorio, atento a lo preceptuado en el artículo 1º.
Es entonces y así lo deja en claro la ley, una obligación y a la vez un derecho de todos
quienes viven en nuestro Estado, pues se configura como bien público, que en caso de
agresión externa toda la colectividad debe contribuir a defender.
10
DELPIAZZO, Carlos, COMETIDOS ESENCIALES DEL ESTADO, Montevideo, Editorial Universidad,
1997, p. 10.
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Así lo han establecido en nuestro país dos leyes: por un lado, la ley 9.943, de 10 de julio
de 1940, que dispone que todo uruguayo, inclusive los ciudadanos legales, podrían ser
sometidos a un régimen de instrucción militar, por niveles, entre los diez y los sesenta años
de edad, conforme lo establecido en los artículos 4º a 10º.
Por otro lado, el decreto-ley 14.157, en el Capítulo sobre Movilización, en el artículo 248,
dispone que la Seguridad Nacional en lo interior y exterior exige la contribución personal,
material moral e intelectual de todos los ciudadanos a los efectos de la Defensa Nacional,
para el mantenimiento de la soberanía y la independencia de la Nación en caso de amenaza
de ataque exterior o de situaciones excepcionales de conmoción interna (militares, econó-
micas, político-sociales o de cualquier otro carácter).
El artículo 249 establece que la contribución a que hace referencia el artículo anterior
implica, en tiempo de paz, la planificación, preparación y desarrollo de los recursos
nacionales en previsión de su posible utilización coordinada y racional, total o parcial.
El artículo 250 dispone que la Movilización Nacional, total o parcial, asegura la
utilización de los recursos del país y que será dispuesta por el Poder Ejecutivo en los casos
previstos por la Constitución (conforme el decreto-ley serían los casos previstos en los
artículos 31, 168 numeral 17 y 253) y las leyes respectivas.
Tales mecanismos sólo se accionarán en caso de agresión contra la integridad
territorial, con especial énfasis en sus recursos estratégicos, la paz de la República o su
independencia política, si los medios pacíficos para prevenirla no hubieren dado resultados.
En consonancia con lo anterior, el artículo 25 de la ley 18.650, dentro del Título IV,
“Contribución a la Defensa”, bajo el subtitulo “Preparación de Recursos para Contribuir a
la Defensa”, establece que el Poder Ejecutivo establecerá los criterios relativos a la
preparación y la disponibilidad de los recursos humanos y materiales no propiamente
militares, para satisfacer las necesidades de la Defensa Nacional en situaciones de grave
amenaza o crisis, considerando para su aplicación lo dispuesto en el artículo 35 de la
Constitución de la República y los mecanismos de cooperación y coordinación existentes
entre los diferentes Poderes Públicos, dando cuenta al Poder Legislativo.
Sobre este artículo 35 expresó Justino JIMENEZ DE ARECHAGA (refiriéndose al
entonces artículo 34, que era el número que le correspondía en las Constituciones de 1934
y de 1942, cuando él escribiera): “Esta disposición, en la época de nuestras guerras civiles,
tenía, como es natural, frecuente aplicación. La requisa de bienes muebles y semovientes,
necesaria a los fines militares, daba lugar a innumerables pleitos. La verdad es que no
siempre, ni demasiado frecuentemente, la orden emanaba de magistrado civil. El tema
tiene ahora poco interés entre nosotros…”. 11
4. La remisión a la norma constitucional sólo se entiende como limitación a la
disposición por parte del Estado de bienes de particulares.
En tal sentido, el decreto-ley 14.157 establece, en el artículo 41, que quedan gravadas
con servidumbre de estudio, paso, búsqueda, extracción y depósito de materiales, pastoreo,
ocupación temporaria y operaciones militares, todas las propiedades del país, en las
condiciones establecidas en la Constitución así como en las leyes de defensa nacional.

11
JIMENEZ DE ARECHAGA, Justino, LA CONSTITUCIÓN NACIONAL, TOMO I, Montevideo, Edición
de la Cámara de Senadores, 1991, p. 363.
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Declara además de necesidad pública, los predios y bienes que las Fuerzas Armadas
deban ocupar y utilizar para la defensa nacional.
En el artículo 42 se establece que la propiedad raíz, de cualquier naturaleza, se halla
gravada con servidumbre de uso - non edificandi -, de altura y señalamiento en beneficio
de la defensa nacional.
El artículo 43 dispone que las servidumbres las declarará el Poder Ejecutivo y se
harán,efectivas por el procedimiento de “entrega de la cosa” ante el Juez Letrado
competente.
En caso grave y urgente, conforme el artículo 44, las servidumbres podrán ejercerse por
decisión del Comando responsable, poniéndolo en conocimiento del Mando Superior y Juez
Letrado competente en el término de cuarenta y ocho horas.
En las circunstancias extraordinarias a que se refiere el numeral 17 del artículo 168
de la Constitución de la República, conforme el artículo 45, procede la requisa, para
asegurar los suministros necesarios para abastecer a las Fuerzas en servicio u operaciones.
En todos los casos, reza el artículo 46, los daños y perjuicios provocados por el ejercicio
de las servidumbres militares serán indemnizados.
Finalmente, el artículo 47 dispone que el ejercicio de las servidumbres se limitará a lo
estrictamente necesario para el cumplimiento de la misión, siendo el Comando responsable
de todo exceso.
En suma, si bien los ciudadanos debemos contribuir a la defensa nacional y esta es
competencia del Poder Ejecutivo, con el contralor y anuencia del Poder Legislativo,12 la
ejecución y dirección técnica de los actos bélicos está a cargo de profesionales que han
abrazado la carrera militar, definida en el artículo 54 del decreto-ley 14.157 como una
“profesión al servicio de la Nación”.
5. Respecto de la evolución normativa y reafirmando lo anterior, cabe señalar que la
ley del 07 de setiembre de 1825, declarada la Independencia e instalada la Junta o Sala de
Representantes, con función legislativa, permitía que el Gobernador y Capitán General (que
era al mismo tiempo titular del Poder Ejecutivo y Jefe Militar Supremo) delegara el mando
en caso de guerra para continuar desempeñando la función militar.13
A su vez, ya instaurado el Estado Oriental del Uruguay, la ley nº 161, de 05 de marzo
de 1838, abolió todos los fueros personales, quedando subsistente el militar; la ley de 14 de
julio de 1858 creó la Guardia Nacional, para la defensa de la independencia e instituciones
de la República, integrada por todos los ciudadanos de la República entre 17 y 47 años de
edad, que debían instruirse los domingos y días festivos durante los meses de febrero, marzo
y abril y que suplía al ejército de línea en el respectivo Departamento de la República.14
En 1884, se sanciona el primer Código Militar, complementado en 1919 por la ley de 15
de enero de 1919, que organiza la jurisdicción militar, que fueran luego sustituidos por el
actualmente vigente, aprobado por el decreto-ley 10.326, de 28 de enero de 1943 y que, en
realidad, contiene el texto de los Códigos Penal Militar, de Organización de los Tribunales
Militares y de Procedimiento Penal Militar.
12
MARTINS, Daniel Hugo, “Las Fuerzas Armadas ante la Constitución y la Ley”, en CONSTITUCIÓN
Y ADMINISTRACIÓN, Montevideo, Ingranusi Ltda., 1993, pp. 882 - 883.
13
CAGNONI, José Aníbal y ONGAY, María del Carmen, op. cit., p. 44.
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Durante la II Guerra Mundial y ante los acontecimientos bélicos, se sanciona la ley

9.943, de 10 de julio de 1940, ya referida, de Instrucción Militar.
Posteriormente, sucesivas leyes fueron sancionando las Leyes Orgánicas de las
respectivas Fuerzas, siendo las actualmente vigentes, con sucesivas modificaciones en la
etapa democrática, en el caso de la Armada Nacional, la ley 10.808, de 19 de octubre de 1946,
en el caso de la Fuerza Aérea Uruguaya, el decreto-ley 14.747, de 28 de diciembre de 1977
y en el caso del Ejército Nacional, el decreto-ley 15.688, de 30 de noviembre de 1984, en tanto
el decreto-ley orgánico militar nº 14.157, de 21 de febrero de 1974, ya referido, estableció el
Estatuto Común para todas las fuerzas armadas, asignándoles como misión fundamental
“dar la seguridad nacional exterior e interior” (artículo 2º).
Como señala DELPIAZZO, el decreto-ley orgánico militar, redujo a la defensa nacional
a ser uno de los medios para lograr la seguridad nacional,15 confundiendo ambos conceptos.
La ley 15.808, de 07 de abril de 1986, sustituyó el artículo 2º del decreto-ley 14.157,
estableciéndose que las Fuerzas Armadas tienen por cometido fundamental defender el
honor, la independencia y la paz de la República, la integridad de su territorio, su
constitución y sus leyes, debiendo actuar siempre bajo el mando superior del Presidente de
la República, en acuerdo con el Ministro respectivo, de conformidad con lo que establece el
artículo 168, inciso 2º de la Constitución.
Finalmente, en el año 2010 se sanciona la ya citada Ley de Defensa Nacional 18.650,
a la que ya me he referido y que continuará siendo objeto de análisis en los Capítulos
siguientes.
Este breve desarrollo de las disposiciones constitucionales y legales relativas al tema
que nos ocupa, permite advertir la observación que se realizara al comienzo de este trabajo,
pues pone de relevancia la ausencia de disposiciones legales relativas a la cuestión de la
Defensa Nacional, lo cual refleja la escasa importancia que se le ha dado históricamente al
tema.

III. LA POLÍTICA DE DEFENSA NACIONAL EN LA LEY 18.650

1) El establecimiento de la Política de Defensa Nacional resulta de fundamental
importancia, no sólo porque implica una toma de decisión a nivel de gobierno, sino también
porque una vez definida la misma se podrá elaborar la Política Militar de Defensa y
establecer el rol que las Fuerzas Armadas deberán cumplir de ahora en adelante, conforme
la doctrina que la conducción política establezca.
En tal sentido, la ley 18.650 sólo aporta las líneas estratégicas, las orientaciones y
pautas a seguir para tal definición política, en los artículos 3º y 4º.
El artículo 3º dispone que la política de Defensa Nacional, a la que define como una
política pública, debe propender a través de acuerdos amplios a políticas de Estado y debe
cumplir con los principios generales del derecho interno y del derecho internacional, en
coordinación con la política exterior del Estado.

14
MARTINS, Daniel Hugo, LA DEFENSA NACIONAL Y LAS FUERZAS ARMADAS, El Ministerio de
Defensa Nacional, Montevideo, Ingranusi Ltda., 1995, p. 21.
15
DELPIAZZO, Carlos, op. cit., pp. 261-262.
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Ello deberá hacerse respetando, especialmente, los principios de autodeterminación de

los pueblos, de preservación de la paz, de no intervención en los asuntos internos de otras
Naciones, de solución pacífica de las controversias y de cooperación entre los Estados.. C A
D E 39.
El inciso 2º de este artículo establece la acción diplomática como primer instrumento
de solución de conflictos.
El artículo 4º establece que en el ejercicio del derecho de legítima defensa consagrado
en la Carta de las Naciones Unidas, la República Oriental del Uruguay se reserva el recurso
del uso de la fuerza para los casos de agresión militar, sin perjuicio de ejercer todos los
medios disuasorios y preventivos que resulten adecuados.
Resulta fundamental la afirmación de que se trata de una política pública, lo cual pone
de manifiesto que se trata de una cuestión de interés público y por tanto, que involucra a
todos los uruguayos que, eventualmente, podrían ser llamados a prestar su concurso, como
se viera al analizarse la noción de Defensa Nacional.
Ello implica entonces que la Política de Defensa Nacional se halla estrechamente
vinculada con la Política de Defensa Militar, que dependerá de las formulaciones de la
Política (Nacional) de Defensa que establezca el Sistema de Defensa Nacional, de la actitud
asumida frente a los asuntos internacionales vinculados a ella y de las tareas de articulación
con otras instituciones nacionales o extranjeras, conforme la aplicación de los lineamientos
emanados de la Política Exterior de la República.
Precisamente, esa Política Exterior, debe ser ejecutada en estrecha coordinación con las
Políticas públicas referidas y conforme con los principios generales del derecho interno y del
derecho internacional, entre los que se establece en el artículo 3º de la ley la obligación de
respetar los principios de autodeterminación de los Pueblos, de preservación de la paz, de
la solución pacífica de controversias, entre otros mencionados en el texto, del total de siete
enumerados en la Declaración 2625/XXV, del año 1970, de la Asamblea General de las
Naciones Unidas.16
2) A nuestro juicio, con tales pautas directrices, se busca que las tres Políticas Públicas
referidas cumplan con los objetivos esenciales de la Defensa Nacional referidos en el artículo
1º de la ley, esto es, la preservación de la soberanía y de la independencia de nuestro país,
la conservación de la integridad territorial y de sus recursos estratégicos y la paz de la
República.
Si surgieren conflictos porque tales objetivos se vieren afectados, ya sea ante interven-
ciones de terceros Estados en nuestras decisiones políticas o no respetando los limites
territoriales, se consagra expresamente como herramienta de solución de controversias la
acción diplomática.
Debe recordarse, que en Uruguay el artículo 168 numeral 16 de la Constitución
preceptúa que el Poder Ejecutivo sólo puede declarar la guerra (previa resolución de la
Asamblea General) si para evitarla no diesen resultado el arbitraje u otros medios pacíficos,
cláusula que debe ser propuesta en los tratados internacionales que celebre la República

16
JIMENEZ DE ARECHAGA, Eduardo, ARBUET-VIGNALI, Hebert y PUCEIRO RIPOLL, Roberto,
DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO, TOMO I, Montevideo, FCU, 2005, pp. 433, 443 – 444.
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para resolver las diferencias que surjan entre las partes contratantes, conforme establece
el artículo 6º inciso 1º de la Carta.
Es entonces que, felizmente, nuestra Carta constitucional contiene la obligación para
el Estado de recurrir a la vía diplomática previamente a la realización de cualquier acto
bélico, a fin de que mediante las gestiones diplomáticas pueda lograrse que los demás
Estados respeten, de hecho, la soberanía nacional (por ejemplo, no interviniendo en las
decisiones políticas) o, de derecho, suscribiendo tratados bilaterales de no agresión o de
mutua defensa, o convenciones internacionales (de la O.N.U. o de la O.E.A.) que aseguren
la paz y la seguridad internacional.17
El artículo 4º de la ley 18.650, vinculado con el anterior, establece que nuestra República
se reserva el uso de la fuerza como recurso para los casos de agresión militar, en el ejercicio
del derecho de legítima defensa que consagra la Carta de las Naciones Unidas, ello sin
perjuicio del ejercicio de todos los medios disuasorios y preventivos que resulten adecuados.
3) Por tanto y conforme lo expuesto, el marco constitucional y legal que legitima el
accionar de las Fuerzas Armadas, le asigna en lo externo (artículo 168 numeral 17 de la
Constitución) una función dirigida a la legítima defensa de la Nación, en la que radica la
soberanía (artículo 4º de la Carta), que puede ser individual, esto es directa, o asumida en
forma colectiva o aún colaborando en la acción colectiva, si la acción fuese decidida dentro
del marco de la Carta de las Naciones Unidas por el Consejo de Seguridad de la O.N.U.18
La prevención será fundamental como estrategia para evitar la concreción de cualquier
amenaza contra los intereses del país, para lo cual será necesario contar con una concepción
dinámica y flexible de la Defensa Nacional, que atienda a los cambios, se adapte
rápidamente a ellos y desestimule cualquier despliegue bélico contra nuestro país.
Finalmente, sobre la disuasión, siendo esta un medio pacífico para hacer desistir a otro
Estado del propósito de agresión hacia algunos de nuestros intereses, debe ser un elemento
primordial de nuestra Política de Defensa Nacional, pues implica el empleo de todos los
medios jurídicamente lícitos para inducir a un eventual agresor a desistir de su intención
de atacar los intereses del país, haciéndole comprender que no es una solución aceptable
para hacer prevalecer su punto de vista respecto de una determinada cuestión.19
En suma, conforme lo expuesto, surge con absoluta claridad que Uruguay ha elegido
recorrer los caminos de la negociación diplomática, adoptándose el concepto fundamental
de que no recurrirá, sin antes explorar una salida pacífica, al uso de la fuerza.

IV. LA POLÍTICA MILITAR DE DEFENSA. EL ROL DE LA POLÍTICA

EXTERIOR DEL ESTADO URUGUAYO
1. La Política Militar de Defensa que ha de darse el país, debe respetar los lineamientos
generales que fueran trazados por la Política de Defensa Nacional, con la cual debe guardar
una estrecha relación y a cuyo servicio se encuentra. Sólo así puede concebirse una Política
Militar de Defensa que sea parte integral de la Defensa Nacional, como política pública y
que involucra a todos los sectores de la vida nacional y cuya responsabilidad en el

17
MARTINS, Daniel Hugo, op. cit., p. 13.
18
DELPIAZZO, Carlos, op. cit., p. 8.
19
DELPIAZZO, Carlos, op. cit., p. 8.
 REVISTA DE DERECHO PÚBLICO - AÑO 24 - NÚMERO 47 - JULIO 2015 - pp. 69-86 79

cumplimiento la ley 18.650, en el artículo 17, encomienda expresamente a la Fuerzas

Armadas, como institución militar de la Defensa.
Como ya se mencionara al comentar la Política de Defensa Nacional, esta es una política
pública y un derecho y un deber de los ciudadanos en su conjunto, aspectos que son también
aplicables a la Política de Defensa Militar.
Esta deberá tener como elemento medular a las Fuerzas Armadas que, inspiradas en
el criterio de eficiencia conjunta establecido en el artículo 19, serán el instrumento
fundamental del Estado para atender a las necesidades que imponga la Defensa Nacional,
ya sea en tiempos de paz (por ejemplo, colaborando con el sistema Nacional de Emergencias),
o en caso de conflicto bélico, ya sea que intervenga el país directamente al ser agredido, o
cumpliendo con directivas impartidas por Organismos Internacionales, que hubieren
solicitado su cooperación.
El artículo 5º de la ley 18.650 dispone que la política militar de defensa establecerá la
doctrina del empleo de los medios militares que aseguren la integridad territorial del país
y el libre ejercicio de los derechos de jurisdicción y de soberanía en los espacios terrestre,
marítimo y aéreo del Estado uruguayo. Asimismo, prosigue, determinará la adecuada y
eficaz preparación para enfrentar una agresión militar externa.
Cabe preguntarse cómo y quién establecerá la ”doctrina del empleo de los medios
militares” a fin de proteger los objetivos que señala el artículo 5º y de determinar cuál será
la preparación adecuada y eficiente en caso de enfrentamiento bélico externo del país.
A mi juicio, ello será establecido por el Sistema de Defensa Nacional pues este, conforme
lo dispuesto en el artículo 6º de la ley, determinará la Política de Defensa Nacional y por
tanto, al ser quien dicta los lineamientos fundamentales y básicos a que debe atenerse la
Política Militar de Defensa, también sentará las bases de dicha doctrina.
Conforme lo edictado en el artículo 7º de la ley 18.650, tal Sistema se integrará con el
Poder Ejecutivo, con el Poder Legislativo y con el Consejo de Defensa Nacional, que crea la
propia ley y regula en los artículos 10 a 13, a lo que deben sumarse las competencias que
la misma norma referida atribuye al Ministerio de Defensa Nacional, en los artículos 14
a 16.
Resulta de suma importancia, además, la creación del órgano Estado Mayor de la
Defensa (ESMADE), de la figura del Jefe del Estado Mayor de la Defensa, del Jefe de
Operaciones y del Mando General de las operaciones conjuntas o conjuntas combinadas.
2. Conforme la ley, al Presidente de la República, actuando con el Ministro de Defensa
Nacional, con los Ministros respectivos o con el Consejo de Ministros, le corresponde:
determinar la Política de Defensa Nacional y sus objetivos, dirigir la Defensa Nacional,
ejercer el Mando Superior de las Fuerzas Armadas (artículo 168 numeral 2º de la
Constitución), adoptar las medidas pertinentes para solucionar las situaciones de crisis que
afecten a la Defensa Nacional, ejercer la conducción político-estratégica de la Defensa
Nacional y establecer las directivas para las negociaciones exteriores que contribuyan al
logro de los objetivos establecidos en la Política de Defensa Nacional.
Al Poder Legislativo, conforme la ley, le compete ejercer las funciones relativas a la
Defensa Nacional que le asigna la Constitución de la República: decretar la guerra (artículo
85 numeral 7 de la Constitución), designar todos los años la Fuerza Armada necesaria
80 LA POLÍTICA DE DEFENSA NACIONAL EN URUGUAY/JUVENAL M. JAVIER

(artículo 85 numeral 8), permitir o prohibir que entren tropas extranjeras en el territorio
de la República (artículo 85 numeral 11), negar o conceder la salida de fuerzas nacionales
fuera de la República (artículo 85 numeral 12), hacer los reglamentos de milicias y
determinar el tiempo y número en que deben reunirse (artículo 85 numeral 15), adoptar
resolución respecto a las medidas prontas de seguridad que decretare el Poder Ejecutivo
(artículo 168 numeral 17 de la Constitución), tomar conocimiento de los programas de
estudio de las escuelas e institutos de formación militar y conceder la venia para ascensos
militares (para grados superiores a los de Coronel, conforme artículo 168 numeral 11 de la
Constitución).
Por su parte, el Consejo de Defensa Nacional (CODENA), regulado en los artículos
10 a 13 de la ley 18.650, constituye un órgano asesor y consultivo del Presidente de la
República en materia de defensa, integrado por el propio Presidente de la República, que lo
preside, los Ministros de Defensa Nacional, del Interior, de Relaciones Exteriores y de
Economía y Finanzas, así como otras autoridades que se considere necesario lo integren al
tratarse un tema específico relativo a la Defensa Nacional.
Tiene como cometido primordial asesorar sobre la Defensa Nacional además de, entre
otros cometidos, analizar las amenazas que pudieran poner en riesgo la independencia y
soberanía de la República, o afectar gravemente los intereses nacionales, proponiendo las
acciones y/o medidas necesarias para su resolución, analizar y proponer las hipótesis de
conflicto, sugerir la adopción de estrategias, aprobar los planes y coordinar las acciones
necesarias para la defensa y realizar propuestas sobre asuntos relacionados con la misma
que, por afectar a varios organismos del Estado, exijan un tratamiento conjunto.
En el artículo 26, se le asigna además la competencia de coordinar el sistema de
disponibilidad permanente de recursos, en tiempo de conflicto armado y durante la vigencia
del estado de guerra.
Este órgano, de suma importancia en la ley, no debe confundirse con el COSENA
(Consejo de Seguridad Nacional), creado durante el período de facto por el artículo 6º del
citado decreto-ley 14.157, de 21 de febrero de 1974, en principio como órgano asesor para
luego, al aprobarse los Actos Institucionales nº 2, de 12 de junio de 1976 y nº 3, de 1º de
setiembre de 1976, constituirse en una forma de actuación del Poder Ejecutivo.20
3. El decreto 147/013, de 14 de mayo de 2013, aprobó el reglamento de organización y
funcionamiento del CODENA, reiterando lo que la ley 18.650 había dispuesto respecto de
su naturaleza y por lo general, de sus cometidos, así como de su integración y funcionamien-
to, con algunas modificaciones que se analizarán.
Destaca en la integración del CODENA, la contradicción que implica que sea integrado
y presidido por el Presidente de la República, cuando el principal cometido que le es asignado
se trata, precisamente, el de ser un órgano consultivo y de asesoramiento al propio
Presidente.
Ello podría llevar a plantear la cuestión de si el CODENA sería entonces un órgano
dependiente del órgano Presidencia de la República, como la Oficina Nacional del Servicio
Civil o la Oficina de Planeamiento y Presupuesto y ello sin ingresar en el debate doctrinario

20
DELPIAZZO, Carlos, op.cit., p. 263.
 REVISTA DE DERECHO PÚBLICO - AÑO 24 - NÚMERO 47 - JULIO 2015 - pp. 69-86 81

respecto de si la Presidencia de la República integra o no el Poder Ejecutivo o si sólo encarna

la Jefatura de Estado, fuera del ámbito de dicho Poder.21
Quizás más acertado hubiese sido haber establecido que el Presidente de la República
pudiere designar en el mismo a un representante de alto nivel, o haberle dado otra
integración al CODENA y haber establecido que sería un órgano consultivo y de asesora-
miento del Poder Ejecutivo, atento a las atribuciones que le confiere la Constitución de la
República en materia de orden y seguridad, como las ya señaladas referidas a la
conservación del orden y la tranquilidad en lo interior y la seguridad en lo exterior, previstas
en el numeral 1º del artículo 168.
El decreto 147/013 citado, en el artículo 2º, literal g), dentro del numeral 2 del Titulo
I, atinente a los Cometidos, establece que le corresponde asistir al Poder Ejecutivo, a través
del asesoramiento al Presidente de la República, en la formulación de la política de Defensa
Nacional, la que deberá ser emitida en el primer año de cada gobierno.
Cabe interpretar que al comienzo de cada período de gobierno, el Poder Ejecutivo
formulará la Política de Defensa Nacional, emitiendo una Directiva que se elaborará con
la asistencia del CODENA, lo cual resulta conveniente si se tiene presente el dinamismo
de los factores que deben conjugarse y valorarse para la formulación de la Política de
Defensa, aunque este cometido no se halla recogido en la ley marco en estudio.
Relacionado con el anterior, resulta el cometido establecido en el literal j), que le impone
colaborar en la determinación de la aplicación de los objetivos y lineamientos estratégicos
de actuación de las Fuerzas Armadas, definiendo sus misiones, tanto en lo nacional como
en lo internacional dentro del marco de la política en tal sentido, determinando en orden
prioritario el esfuerzo exigible a las mismas.
El literal k) le impone al CODENA realizar todas aquellas funciones que le encomiende
el Presidente de la República, en relación con las diferentes situaciones emergentes (que en
los hechos vayan planteándose) vinculadas con la Defensa Nacional.
4. El decreto referido crea además la Comisión Interministerial de Defensa Nacional
(o CIDEN), en los artículos 6º a 10º, dentro de los numerales 1 a 4, comprendidos a su vez
dentro del Título II.
El artículo 6º establece que se trata de un órgano colegado de trabajo permanente,
dependiente del CODENA, a través de la Secretaría Permanente, que adoptará sus
decisiones por consenso (artículo 10 numeral c), que tiene entre sus cometidos, referidos en
el artículo 7º, ejecutar los acuerdos adoptados por el CODENA (literal b).
El decreto 147/013, en los artículos 11 a 14, dentro del Título III, regula lo atinente a
la Secretaría Permanente del CODENA, la cual será responsable de la gestión de los asuntos
ordinarios y extraordinarios así definidos por este, además de ser el órgano de coordinación
del CODENA en los temas vinculados con la Defensa Nacional (artículos 11 y 12 del
reglamento citado).
El Título IV del decreto 147/013, desde los artículos 15 a 18, regula lo relativo a la
designación y cometidos del Secretario del CODENA, quien le designa y le mantendrá en

21
Puede verse al respecto, CASSINELLI MUÑOZ, Horacio, “La Jefatura del Estado en la Constitución
Uruguaya”, en Temas de Derecho Constitucional 1, Montevideo, FCU, 1985, pp. 18 y sgtes.
82 LA POLÍTICA DE DEFENSA NACIONAL EN URUGUAY/JUVENAL M. JAVIER

tanto lo entienda pertinente, del cual depende en forma directa, dándole cuenta de su
actuación.
El Secretario es el jerarca de la Secretaría Permanente del CODENA y el responsable
de dirigirla, pudiendo contar con asesores encargados de asistirlo en asuntos específicos
vinculados a la Defensa Nacional.
El artículo 19 del decreto, en forma ilegal, exorbitando sus facultades, obliga a las
“instituciones de la Administración Pública” a suministrarle a la Secretaría del CODENA
la información que le sea requerida para el cumplimiento de sus funciones, la que será
instruida en forma urgente.
Si en “el plazo considerado”, que el decreto no establece cuál es, dejándolo por tanto
librado a la discrecionalidad de la Secretaría, no se le proporciona la información, el
Secretario la solicitará a través del Poder Ejecutivo.
En principio, podría esta norma, eventualmente, ser aplicable a las dependencias de la
Administración Central, pero no al resto de la Administración Pública y ello siempre que
no colida con lo expresamente previsto por normas legales; ni siquiera obedece su dictado
a previsión legal alguna, por lo que violaría, por ejemplo, normas relativas al deber de
reserva del funcionario público.
La excepción sería el caso previsto en el ya citado decreto-ley orgánico 14.157, en el
artículo 257, que obliga a todas las dependencias del Poder Ejecutivo, Gobiernos Departa-
mentales, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, así como los establecimientos
particulares cualquiera sea su índole, a suministrar los informes y permitir los estudios
requeridos para la estructuración y actualización del Plan de Movilización Militar (y sólo
para esta hipótesis), que integra el Plan de Movilización Nacional.
Dicha información tendrá carácter reservado y será evacuada dentro del menor plazo,
para que su utilización sea oportuna.
5. Por su parte, al Ministro de Defensa Nacional, jerarca del sistema orgánico
Ministerio de Defensa Nacional le corresponde, de acuerdo al artículo 14 de la ley 18.650
(a mi juicio, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 181 de la Constitución), actuar con
el Presidente de la República en todo lo inherente a la Defensa Militar, integrar como
miembro permanente el Consejo de Defensa Nacional, la preparación, la dirección, el
ordenamiento y la ejecución de la Política de Defensa Nacional, así como la obtención y la
gestión de los recursos humanos y materiales para ello y finalmente, la dirección superior
y la administración de las Fuerzas Armadas, en aquello que no se reserve directamente el
Poder Ejecutivo.
El artículo 16 de la ley establece cuatro áreas básicas de su competencia (literales A
hasta D), sin perjuicio de lo que establezca la Ley Orgánica del Ministerio, entre las que se
encuentra, en el literal C), el Estado Mayor de la Defensa.
Este es concebido en la ley como el órgano de asesoramiento ministerial de orden
militar, con el cometido de asesorar y coordinar las actividades de las Fuerzas Armadas,
bajo las directivas de la política militar, en materia de la elaboración doctrinaria y
planificación del concepto de operación conjunta de las Fuerzas Armadas.
Le corresponde además el análisis y la valoración de escenarios estratégicos,
la;planificación logística de las Fuerzas Armadas a nivel ministerial, particularmente en
 REVISTA DE DERECHO PÚBLICO - AÑO 24 - NÚMERO 47 - JULIO 2015 - pp. 69-86 83

lo referido a sistemas de armas, de comunicaciones, de equipamiento y de nuevas

tecnologías; la doctrina y reglas de enfrentamiento del instrumento militar; la planificación
y coordinación de operaciones conjuntas y/o combinadas, centralizando en su organización
los diferentes asuntos vinculados con la inteligencia militar, así como la actuación de los
Agregados de Defensa de la República acreditados ante gobiernos extranjeros.
6. Por su parte, el Jefe del Estado Mayor de la Defensa, creado por el artículo 16,
literal C), subliteral f) de la Ley 18.650, en la redacción dada por el artículo Único de la Ley
18.896, de 26 de abril de 2012, es designado por el Poder Ejecutivo conforme la confianza
que en el deposite y acorde a lo dispuesto en los artículos 1º de la ley 15.808, de 07 de abril
de 1986 y 1º de la ley 18.198, de 21 de noviembre de 2007, no estableciéndose la rotación
obligatoria de las Fuerzas. Tendrá la misma jerarquía y rango que los Comandantes en Jefe
de las Fuerzas Armadas.
Bajo la dependencia directa del Ministro de Defensa Nacional y las directivas del Mando
Superior de las Fuerzas Armadas, le compete el asesoramiento militar al Ministro, la
coordinación de las actividades de las Fuerzas Armadas, la dirección del Sistema Nacional
de Operaciones de la Paz (SINOMAPA) y el Mando General de las operaciones conjuntas o
conjuntas combinadas.
De tal forma, las Fuerzas Armadas, como responsables de la ejecución de las actividades
militares de la Defensa Nacional (conforme el artículo 17 de la Ley) actuarán, respecto de
las funciones, actividades y servicios cuya naturaleza no sea especifica de una sola fuerza,
inspiradas en el criterio de eficiencia conjunta (consagrado en el artículo 19 de la ley),
que implica el empleo de fuerzas de distintas instituciones militares bajo un mando único.
La Ley Marco de Defensa Nacional, además del Mando General de las operaciones, creó
el cargo de Jefe de Operaciones, este sí de carácter rotativo entre las Fuerzas Armadas,
representando el Nivel Estratégico Operacional junto con los Comandantes de Mandos
Conjuntos que se hayan creado para el cumplimiento de los Planes Militares de la Defensa,
que pueden ser con fines bélicos defensivos o, en tiempo de paz, relativos a asuntos
vinculados con la respuesta a darse a crisis o catástrofes naturales, o en apoyo del Sistema
Nacional de Emergencias, como señala el artículo 20.
El concepto de eficiencia conjunta implica, más allá de la naturaleza específica de las
funciones, actividades y servicios que cada fuerza debe cumplir conforme sus respectivas
leyes orgánicas, la formación, instrucción y preparación necesarias, de cargo de cada
Comando, para cumplir adecuadamente y con eficacia las misiones asignadas por el Mando
superior, a fin de emplear, como se señalara, fuerzas terrestres, navales y aéreas bajo un
mando único.
7. Respecto de la Política Exterior del país, se advierte una mayor participación en el
ámbito regional, por ejemplo, dentro de un proceso de integración como el desarrollado en
la UNASUR y basado en los principios en los que debe inspirarse la Política Militar de
Defensa Nacional, establecidos en el artículo 3º de la ley y que fueran ya referidos en el
Capítulo II de este trabajo (principio de preservación de la paz, de autodeterminación de los
pueblos, etc.).
Concretamente, en la Ley Marco y dentro del contexto de cooperación y coordinación
entre áreas del Estado respecto de la Defensa Nacional, se da ahora mayor relevancia a las
tareas de los Agregados Militares o de Defensa, centralizándose su actuación en el Estado
84 LA POLÍTICA DE DEFENSA NACIONAL EN URUGUAY/JUVENAL M. JAVIER

Mayor de la Defensa (artículo 16, literal C), subliteral e) de la Ley), pues a la vez que cumplen
con su misión militar, resultan un factor importante para reafirmar el compromiso de
nuestro país con el mantenimiento de la paz y de la seguridad internacionales, ratificado
con la presencia y el despliegue de contingentes de tropas uruguayas en misiones de paz en
el exterior, bajo la égida de la Organización de las Naciones Unidas.
Por otro lado, las Agregadurías militares, combinadas con las Misiones de Paz,
basándose en la concepción diplomática del Uruguay de no utilizar la fuerza sin recurrir
previamente a medios pacíficos, desempeñan un papel fundamental en la coordinación de
acciones diplomáticas, estrechando vínculos militares que permitan el intercambio de
experiencias y la pacífica cooperación con otras Fuerzas Armadas, constituyéndose en una
herramienta fundamental de apoyo a la Política Exterior del Estado Uruguayo.
Cabe aquí recordar los comentarios de JIMENEZ DE ARECHAGA sobre el concepto de
Seguridad Exterior: “Para la conservación de la seguridad exterior, el Poder Ejecutivo
actúa en primer lugar, regulando las relaciones diplomáticas del estado; en segundo
lugar, por medio de la organización militar.
Se trata, en el primer caso, de un sistema de prevención genérica de los riesgos que
puedan llegar a comprometer la seguridad exterior del Estado; en el segundo caso, de
medidas de prevención o de represión concretas y materiales.
En cuanto a las relaciones diplomáticas, compete al Poder Ejecutivo la conducción de
los negocios exteriores……
En cuanto a la concreta defensa de la seguridad exterior, el Poder Ejecutivo tiene la
jefatura del ejército, al cual le está confiada la seguridad de las fronteras.”22

V. CONCLUSIÓN
En Uruguay, resultaba necesario crear una estructura de Defensa Nacional que el país
no tenía y que se tornaba imprescindible en función de las demandas que impone hoy la
globalización, a fin de atender adecuadamente a la defensa de los intereses nacionales (o
primarios), pues resultan de fundamental importancia para el país, como es el caso del
mantenimiento de la soberanía nacional o de la preservación de la integridad territorial.
Ello debe conjugarse con la Defensa de los intereses estratégicos, que si bien no siempre
afectan directamente a tales intereses, sí contribuyen claramente a su supervivencia y son
generalmente variables, como es el caso del mantenimiento de la paz y la seguridad
internacionales o de la preservación del medio ambiente.
La Ley Marco 18.650 atiende a tales intereses primarios y estratégicos, pero también
a los intereses humanitarios, concretamente al disponer en el artículo 20 que las Fuerzas
Armadas, en tiempo de paz, podrán prestar servicios o colaboración en actividades que, por
su especialidad, relevancia social o conveniencia pública les sean solicitadas, sin detrimento
del cumplimiento de su misión fundamental.
Por tanto, sin perjuicio de su misión predominantemente militar, las fuerzas podrán
ser utilizadas en caso de catástrofes o desastres naturales, si se dan los requisitos

22
JIMENEZ DE ARECHAGA, Justino, op. cit., TOMO III, p. 103 y 104.
 REVISTA DE DERECHO PÚBLICO - AÑO 24 - NÚMERO 47 - JULIO 2015 - pp. 69-86 85

establecidos en el artículo, relativos a la especialidad, interés público o importancia para

la sociedad, además de la orden expresa del Ministro de Defensa Nacional.
De tal forma, se afectan entonces recursos, en principio, con destino a la Defensa
Nacional, a la realización de tareas no estrictamente militares, en salvaguarda de los
derechos de la comunidad.
Las novedades que incorpora la ley, como es el caso del CODENA, del Estado Mayor de
la Defensa y de la figura del Jefe del Estado Mayor de la Defensa, resultarán fundamentales
en el momento de trazarse los lineamientos directrices de la Política de Defensa y Militar
de Defensa, dentro del Sistema de Defensa Nacional que consagra y su posterior ejecución.
Una vez se defina la Política de Defensa Nacional y luego, en base a tales líneas
directrices, la Política Militar de Defensa, no debe soslayarse la importancia de otras
disposiciones legales que hemos citado en este trabajo, como la ley 9.943 y el decreto-ley
14.157, de aplicación en diversos aspectos tratados en la Ley Marco 18.650.
En suma, como expresara el Profesor MARTINS,23 las Fuerzas Armadas, obedeciendo
al mando superior y respetando las normas constitucionales, ejercen una función esencial
del Estado: la de defender su existencia, su integridad territorial, la independencia, la paz
interna, la seguridad exterior y el ejercicio pleno de la soberanía por medio de sus poderes
representativos.
Esta misión es de la mayor importancia dentro del Estado y dado que a sus integrantes
se les confía las armas propiedad de la República, se les exige neutralidad política y que estén
al servicio de la Nación.
El mandato constitucional –que interpreta lo que el pueblo oriental ha querido desde el
nacimiento de la Patria-, conforme MARTINS, es absolutamente claro.24

BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA.
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de derecho. Justicia Militar. Organización de la justicia militar. Disciplina militar y recursos
administrativos.” en Dr. José Aníbal Cagnoni – Mag. Julián González Guyer (compiladores),
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2010.
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Derecho Constitucional 1, Montevideo, FCU, 1985.
DELPIAZZO, Carlos, COMETIDOS ESENCIALES DEL ESTADO, Montevideo, Editorial Universidad,
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JIMENEZ DE ARECHAGA, Eduardo, ARBUET-VIGNALI, Hebert y PUCEIRO RIPOLL, Roberto,
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JIMENEZ DE ARECHAGA, Justino, LA CONSTITUCIÓN NACIONAL, TOMO I, Montevideo, Edición de
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MARTINS, Daniel Hugo, LA DEFENSA NACIONAL Y LAS FUERZAS ARMADAS, El Ministerio de
Defensa Nacional, Montevideo, Ingranusi Ltda., 1995.

23
MARTINS, Daniel Hugo, “Las Fuerzas Armadas….cit.”, p. 881.
24
MARTINS, Daniel Hugo, op. cit.”, p. 881.
86 LA POLÍTICA DE DEFENSA NACIONAL EN URUGUAY/JUVENAL M. JAVIER

MARTINS, Daniel Hugo, “Las Fuerzas Armadas ante la Constitución y la Ley”, en CONSTITUCIÓN Y
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Fecha de recepción: 10 de marzo 2015.

Fecha de aceptación: 27 de abril 2015.