Los desafíos de una nueva agenda tributaria post pandemia en América Latina:

Debilidades persistentes, emergencia sanitaria, descontento social y urgencias

climáticas1
Juan Pablo Jiménez
(AIFIL, FLACSO Buenos Aires)
Dalmiro Morán
(Consultor, UNLP)

SÍNTESIS

La pandemia de COVID-19 ha traído consigo una crisis sanitaria y una caída del nivel de actividad sin
precedentes en el mundo. Las perspectivas económicas globales están rodeadas de gran incertidumbre, producto
de la propia dinámica de la pandemia y de las urgencias derivadas del cambio climático. En América Latina, los
efectos de la pandemia están siendo más intensos que en el resto del mundo en términos sanitarios, sociales y
económicos, además de que previo al COVID la región en conjunto ya mostraba bajo crecimiento, un muy limitado
espacio de la política fiscal y conflictos sociales persistentes.

La perspectiva de un futuro próximo con necesidades crecientes de financiamiento ha motivado el debate

de políticas públicas en general, y de las tributarias en particular, con una urgente necesidad de revisar aquellas
bases imponibles que, históricamente, han sido subutilizadas y que se han expandido de forma considerable
durante la emergencia sanitaria, junto con considerar la necesidad de reemplazar la significativa caída en el futuro
próximo de aquellos ingresos provenientes de recursos naturales no renovables, que se verán seriamente
afectados por el imprescindible proceso de descarbonización y que son particularmente importantes en la región.
En ese sentido, aparecen distintas herramientas a considerar como, entre otras, la tributación sobre el patrimonio,
sobre las actividades digitales y la imposición selectiva al consumo de productos nocivos para el medio ambiente
y la salud pública. Sin embargo, el nivel de las brechas económicas, sociales, ambientales y fiscales a atender
hace que todas estas medidas puedan ser concebidas como condiciones necesarias pero no suficientes. El
financiamiento del esfuerzo fiscal necesario para apuntalar la salida de la pandemia, las urgencias del cambio
climático y las tareas resultantes requerirá seguramente del recurso a la más amplia gama de instrumentos
tributarios disponibles.

En especial, no puede obviarse el replanteo de reformas, muchas veces postergadas, en la imposición

general sobre el consumo (como el IVA), el Impuesto sobre la Renta y los esquemas de contribuciones destinados
al financiamiento de los sistemas de seguridad social en los países de la región. Sólo con esta mirada integral, y
con un énfasis explícito en los aspectos de equidad distributiva y de sostenibilidad ambiental que facilite la
economía política de las reformas, será viable encarar procesos de reforma tributaria con la legitimidad social y
el respaldo político indispensables para garantizar cambios progresivos y duraderos.

1 Muchas de las ideas y argumentos presentados a lo largo de este artículo han sido producto de innumerables charlas y
reflexiones con Juan Carlos Gómez Sabaini (1938-2021), a quien siempre agradeceremos su generosidad intelectual y su
entrañable amistad.
ÍNDICE

El impacto de la pandemia de COVID-19, las prioridades del cambio climático y las nuevas necesidades
de financiamiento público

Los sistemas tributarios en América Latina antes de la pandemia: avances recientes, conflictos
persistentes y debilidades estructurales

Las nuevas tendencias tributarias a nivel global y su impacto regional

Impuestos sobre la propiedad
Tributación sobre las actividades digitales
Imposición selectiva o “correctiva” sobre los consumos nocivos
Expectativa recaudatoria de estas reformas y su potencial para legitimar los desafíos tributarios pendientes

Los desafíos en la construcción de una nueva agenda tributaria: desigualdad persistente, emergencia
sanitaria, descontento social y urgencia climática

Referencias bibliográficas
El impacto de la pandemia de COVID-19, las prioridades del cambio climático y las nuevas necesidades
de financiamiento público

La pandemia de COVID-19 ha traído consigo una crisis y una caída del nivel de actividad sin
precedentes en el mundo. Las perspectivas económicas globales están rodeadas de gran incertidumbre, producto
de la dinámica de la pandemia, que se suma a las urgencias originadas en el cambio climático (Grupo
Intergubernamental de expertos en el cambio climático, 2021). No obstante, las inéditas políticas de apoyo
implementadas por los gobiernos, redujeron el impacto de la crisis, que podría haber sido aún mayor. En ese
sentido se sugiere que las respuestas de política económica deben reconocer no solo la necesidad de empujar
el nivel de actividad sino también atender los distintos aspectos de la desigualdad (ingreso, riqueza,
oportunidades) que se refuerzan mutuamente y crean un círculo vicioso (IMF, 2021). Se entiende que fortalecer
la capacidad de respuesta de los gobiernos es central para evitar una divergencia del ingreso per cápita de las
diferentes economías, así como aumentos persistentes de la desigualdad al interior de cada país.

En América Latina, los efectos de la pandemia están siendo más intensos que en el resto del mundo
en términos sanitarios, sociales y económicos, además de que previo al COVID la región en conjunto ya mostraba
bajos niveles de crecimiento económico, un muy limitado espacio de la política fiscal y conflictos sociales
crecientes (CEPAL, 2020). La tasa de mortalidad de la región no sólo ha superado a la de otras zonas en
desarrollo, sino que sus daños económicos y sociales han sido inusualmente graves. De acuerdo con organismos
internacionales y regionales, el PBI regional cayó un 7% en 2020, a pesar de que los gobiernos latinoamericanos
gastaron el equivalente entre 2% y 8% del PBI en medidas dirigidas a morigerar la expansión de los contagios,
fortalecer los sistemas de salud, atenuar su impacto regresivo, proteger el empleo y la capacidad productiva, y
preservar la estabilidad macroeconómica (Werner, Ivanova y Komatsuzaki, 2021; CEPAL, 2021).

La atención de la emergencia sanitaria tuvo un fuerte impacto sobre las cuentas públicas de la región,
las que hacia finales del año 2020 exhibían abultados déficits fiscales. En el conjunto de países de América Latina,
el resultado global promedio a nivel de los gobiernos centrales fue de alrededor del -7% del PBI, habiendo países
como Brasil, Panamá y El Salvador que registraron déficits fiscales del orden del 10% del PBI (CEPAL, 2021).

Entre la significativa disminución de los ingresos fiscales, relacionada con la caída en el nivel de
actividad, y el importante aumento del gasto público para morigerar los impactos de la crisis sanitaria y económica,
la deuda pública ha alcanzado niveles preocupantes en varios países (CEPAL, 2021). También se registró un
fuerte aumento de la pobreza y la desigualdad en todas sus dimensiones, como resultado tanto de la caída del
nivel de actividad como del impacto desigual sobre los vulnerables e informales de las medidas de confinamiento.

Los efectos de la crisis, además, se ven potenciados en los países de ALC por diferentes razones.
 En primer lugar, una de las características estructurales principales de la región es su elevado nivel
de desigualdad, que la lleva a ser la más desigual del planeta. La característica distintiva de esta desigualdad es
la alta concentración del ingreso en los más ricos. El 10% más rico de la población capta 22 veces más de la
renta nacional que el 10% más pobre. El 1% de los más ricos obtiene el 21% de los ingresos de toda la economía,
el doble de la media del mundo industrializado (Busso y Messina, 2020).

En segundo lugar, la conjunción de ineficiente gasto público y estructuras tributarias inadecuadas

(por múltiples causas que serán comentadas más abajo), da como resultado débiles sectores públicos y estados
de bienestar que cuentan con escasa capacidad de incidir en el crecimiento inclusivo y sostenible y la distribución
del ingreso, lo cual se ve amplificado por las consecuencias económicas de la pandemia.

En tercer lugar, la pandemia llega a la región en un momento de alta conflictividad social a fines de
2019, relacionado con la percepción de grandes sectores de la población sujetos a grandes y notorias
desigualdades y a una baja calidad y cobertura en la intervención pública (Murillo, 2021). Además de una baja en
la moral tributaria, que se expresa en una mayor justificación a la evasión impositiva (OECD, 2019). A eso deben
sumársele algunos conflictos recientes como el registrado en Colombia, a partir de la presentación de una reforma
tributaria por parte del poder ejecutivo.

Entre tanta incertidumbre producto de esta crisis y su impacto, sobresalen un par de certezas: el
futuro inmediato requerirá de creciente y mejor intervención pública. Existe un alto consenso sobre la necesidad
de mayor intervención estatal post-pandemia y la mayor efectividad, en esta coyuntura, de la política fiscal sobre
otras políticas económicas.

Una segunda certeza es que ello requerirá un aumento del financiamiento público y, en algún
momento del futuro cercano, un incremento de la carga impositiva, que debiera promover mayor crecimiento y
equidad. Todo ello a sabiendas de los múltiples caminos posibles para conseguir dicho objetivo, ya sea a través
mejoras en el diseño como la administración de los instrumentos tributarios disponibles, con las propias
particularidades específicas de cada uno de los países.

Los gobiernos de la región han tenido una demanda creciente de intervención pública junto con una
caída inédita en los ingresos fiscales. De acuerdo con el Reporte de Recaudación Covid-19 – Año 2020 del CIAT
(Díaz de Sarralde, Morán, López y Maldonado, 2021), prácticamente todos los países de América Latina acusaron
el fuerte impacto de la pandemia (y de las medidas de confinamiento para contener la propagación del virus) en
la recaudación tributaria, experimentando pérdidas interanuales (en términos reales) que promediaron el 25%
mensual durante el segundo trimestre de 2020, con una lenta y escasa recuperación a lo largo del resto del año.
Como fue señalado y era esperable, esta situación ha repercutido en el deterioro de los balances públicos, lo que
ha requerido mucho y rápido uso del financiamiento público, que tomó distinta forma entre los países de acuerdo
con las fuentes de financiamiento disponibles en cada caso (acceso a los mercados, préstamos de organismos
internacionales, monetización del déficit fiscal).
 En consecuencia, este contexto y la perspectiva de un futuro próximo con mayores necesidades de
financiamiento han traído de vuelta al debate de políticas públicas en general y al tributario en particular la
necesidad de aprovechar aquellas bases imponibles no solo subutilizadas, sino que en algunos casos han crecido
durante la pandemia. Esto es producto de un creciente consenso de que el salto en el gasto público que significó
la crisis resultante de la pandemia difícilmente pueda reducirse rápidamente en el futuro próximo, por lo que la
discusión sobre el financiamiento de esta brecha aparece como central en la agenda de los países de la región.
Adicionalmente, debe considerarse el impacto que el necesario proceso de descarbonización de las economías
tendría sobre los sectores extractivos, importante fuente de los recursos fiscales de muchos gobiernos (centrales
y subnacionales) de la región. En ese marco, los sistemas tributarios modernos adquieren un rol central como
base fundamental del financiamiento público de cara al futuro.

Debe tenerse en cuenta que las crisis económicas han tenido históricamente impacto sobre las
políticas fiscales y tributarias (Jiménez, Lorenzo, Mahon y Viñales, 2021), por lo que la pandemia actual no debiera
ser la excepción. En los años de la Primera Guerra Mundial, por necesidades fiscales obvias, se expande el
impuesto progresivo a la renta personal y se establece definitivamente en 1913 en Estados Unidos, en 1914 en
Francia, en 1922 en la India y hacia 1932 en Argentina. Sin embargo, fue en el entorno de la Segunda Guerra
Mundial, nuevamente ante necesidades fiscales de los gobiernos y un clima de solidaridad y reclamo social de
sacrificios económicos adicionales a los más ricos, que aumentan significativamente las tasas del impuesto a la
renta personal (también a las herencias), la progresividad y el universo de contribuyentes. Esta respuesta por el
lado de la política tributaria es coincidente con el análisis de largo plazo de las finanzas públicas, que nos
confirman que el gasto público tiende a evolucionar de manera escalonada, coincidiendo con guerras y
perturbaciones sociales a la manera expuesta por Peacock y Wiseman (1961).

Los sistemas tributarios en América Latina antes de la pandemia: avances recientes, conflictos
persistentes y debilidades estructurales

Una mirada retrospectiva de los sistemas tributarios de la región permite, en general, comprobar
ciertos avances respecto de la situación observada en décadas pasadas. En primer lugar, y más allá de algunas
contadas excepciones, se destaca el incremento de los niveles de recaudación en términos comparables: la carga
tributaria promedio para 27 países de América Latina y el Caribe se incrementó paulatinamente desde un 15,7%
en 1990 hasta un 22,9% en 2019, lo que significa una mejora de alrededor del 45% a lo largo de este período de
tiempo (OCDE/CEPAL/CIAT/BID, 2021). Por supuesto, dentro de este resultado global para la región, puede
observarse una gran heterogeneidad de casos con países cuya recaudación tributaria (incluyendo las
contribuciones a la seguridad social) se acerca o bien supera los 30 puntos porcentuales del PBI -como Argentina,
Brasil o Uruguay y algunos del Caribe como Barbados y Belice-, junto a otros casos en donde dicha carga no
alcanza siquiera la mitad de ese valor (Panamá, Paraguay, República Dominicana o Guatemala).
 En segundo lugar, el aumento de la recaudación a lo largo de las últimas décadas se materializó
gracias a varias oleadas de reformas tributarias que contribuyeron a consolidar una estructura tributaria típica
para los países de la región sostenida en dos pilares fundamentales: el Impuesto al Valor Agregado (IVA) y el
Impuesto sobre la Renta (ISR). En la actualidad, los sistemas tributarios latinoamericanos reconocen en estos
instrumentos la base fundamental de los ingresos tributarios disponibles y es sobre ellos donde se han depositado
la mayoría de las reformas tributarias durante el pasado.

En el caso del IVA, a través de un aumento gradual en las tasas aplicadas y una ampliación de la
base imponible, lo que ha posibilitado que la región haya recaudado en 2019 un promedio de 6,0% del PBI, cerca
de la media para los países de la OCDE (6,8% del PBI). En el caso del ISR, a través del fortalecimiento de la
base gravable del impuesto, especialmente para las sociedades pero también con algunos avances en la
imposición sobre las rentas de capital en cabeza de los contribuyentes individuales (sistemas duales). No obstante
ello, la brecha recaudatoria con los países desarrollados es notoria, fundamentalmente en lo que respecta al
impuesto a la renta sobre las personas físicas (2,2% del PBI en promedio para ALC frente a 8,1% en la OCDE)
lo cual posee serias implicancias en términos distributivos.

Precisamente, estimaciones recientes han sugerido que la recaudación del ISR personal está
fuertemente concentrada en una parte muy acotada de la población, fundamentalmente el decil de mayores
ingresos, el cual, no obstante, enfrenta una tasa efectiva muy inferior a la que establece la legislación de cada
país (CEPAL, 2017). Esto último es consecuencia directa de la evasión y la elusión en el pago del tributo, así
como de las numerosas exenciones, deducciones y el tratamiento preferencial de las rentas de capital, que en
algunos países no están gravadas y en otros tributan a una alícuota más baja que las rentas del trabajo. En ese
sentido, la debilidad de la tributación sobre los ingresos personales -y de otros impuestos directos como los que
recaen sobre el patrimonio, con un aporte recaudatorio marginal- determina la persistencia histórica de estructuras
tributarias generalmente dominadas por tributos indirectos como el IVA2 y los impuestos selectivos que gravan a
la mayoría de los bienes y servicios de las economías de la región (véase el gráfico 1). Como consecuencia de
ello, los sistemas tributarios latinoamericanos tienden a mostrar un impacto relativamente modesto e incluso
regresivo en la mayoría de los casos (CEPAL e IEF, 2014; Lustig, 2018).

Gráfico 1: Estructura tributaria de los países de América Latina, año 2019 (en porcentajes del PBI)

2En algunos casos, el componente “IVA” incluye otros tributos generales sobre el consumo aplicados a nivel subnacional
como, por ejemplo, el impuesto provincial sobre los ingresos brutos en Argentina.
 Renta Propiedad IVA Seguridad Social Resto
45,0

40,0

35,0

30,0

25,0

20,0

15,0

10,0

5,0

0,0

Fuente: Elaboración de los autores sobre la base de OECD.Stats.

Nota: Los datos se refieren a los ingresos tributarios a nivel del gobierno general incluyendo, en aquellos casos en los que corresponde, los
recursos tributarios administrados por los gobiernos subnacionales.

Debe resaltarse la importancia recaudatoria de los ingresos fiscales (ya sean tributarios o no
tributarios) proveniente de los sectores extractivos en muchos países de la región. La significativa volatilidad de
sus precios internacionales en las últimas dos décadas, significó un fuerte aumento de ingresos fiscales en el
período 2003-2008, una posterior desaceleración y una significativa caída en los últimos años (2012-2020), con
un importante repunte durante 2021. La volatilidad inherente a esta fuente de ingresos complejiza el manejo de
la política fiscal en los países especializados en recursos naturales no renovables: los ingresos provenientes de
hidrocarburos y de minería llegaron a representar más del 30% de los ingresos totales en promedio en algunos
años en Bolivia y Ecuador, y 20% en Perú (Hanni, Jiménez y Ruelas, 2018). Esta complejidad es aún mayor en
los países en los que una fracción importante de estos recursos se comparte entre el gobierno central y los
respectivos gobiernos subnacionales.

Adicionalmente, un panorama general de la tributación en los países de América Latina requiere

señalar algunas características estructurales que, con el paso de los años y amén de los esfuerzos realizados y
los avances conseguidos, se han constituido en los principales desafíos en esta materia. Más allá del destacable
incremento observado en el nivel de la carga tributaria y del fortalecimiento concreto de los principales impuestos
aplicados, existe un consenso generalizado acerca de la persistencia de una importante brecha entre los niveles
de recaudación que teóricamente podrían alcanzarse y aquellos que efectivamente son ingresados.

Fundamentalmente, existen dos factores principales que impiden el funcionamiento eficiente y

desarrollo pleno de los sistemas tributarios de la región: a) la existencia de una serie de tratamientos diferenciales,
también llamados “gastos tributarios” -que implican renuncias tributarias- otorgados por los países en la búsqueda
de distintos objetivos, entre ellos el intento de atraer flujos de inversión extranjera; y b) las pérdidas de recaudación
derivadas de distintas prácticas de evasión tributaria, maniobras de contrabando y flujos ilícitos de capitales. A
modo ilustrativo, siendo el IVA el principal instrumento de recaudación de los sistemas tributarios de América
Latina, Díaz de Sarralde (2017) ha estimado que, en promedio, de cada 10 dólares de recaudación factible, en la
región se capturan efectivamente 5,7 de ellos, se ceden o “perdonan” 2 dólares (gasto tributario) y el resto, 2,3
dólares, se pierde, principalmente por evasión y desajustes de la propia gestión del tributo.

Por un lado, la cuestión de los gastos tributarios responde mayormente a decisiones discrecionales
de política tributaria. Más allá de que no siempre existe consenso respecto del marco de referencia “ideal” de
cada tributo aplicado, los países de la región suelen disponer excepciones a las reglas generales que, aunque
pueden estar justificadas por distintos motivos, siempre representan una resignación de ingresos tributarios
posibles. Las estimaciones oficiales de los países muestran que el peso relativo de los gastos tributarios ha
llegado a ser muy significativo, comprendiéndose en un rango entre 1,3% del PBI en Bolivia y Paraguay hasta
más de 6% del PBI en Uruguay, República Dominicana y Honduras (en Argentina se ubicaron en torno a 2,7%
del PBI en los últimos años). En general para la región latinoamericana, el costo fiscal de estos tratamientos
diferenciales se concentra particularmente en el IVA, si bien los recursos cedidos también pueden alcanzar
considerables sumas asociadas al ISR (de personas jurídicas o físicas) y, en menor medida, a los impuestos
selectivos al consumo (Peláez Longinotti, 2019).

Por otro lado, a pesar de ser reconocido como el principal desafío de los sistemas tributarios de la
región por sus estrechos vínculos con el fenómeno tan expandido de la informalidad, existen serias deficiencias
y discrepancias en los criterios de medición utilizados para tratar de cuantificar la magnitud del incumplimiento
tributario. Una recopilación reciente de estimaciones oficiales de los países pone de manifiesto la gravedad del
problema, especialmente en el caso del IVA, donde hay más evidencias disponibles, y del Impuesto sobre la
Renta, donde se advierte una mayor escasez de mediciones estadísticas (Gómez Sabaini y Morán, 2020).
Argentina no es la excepción en tanto que, aun contando con una agencia de recaudación federal (AFIP) de las
más avanzadas en términos técnicos, financieros y de recursos humanos de toda la región, la última estimación
disponible realizada bajo la metodología desarrollada por el Fondo Monetario Internacional sugiere que la tasa
de evasión en el IVA habría sido de 33,6% en 2017.

Por lo tanto, al momento de pensar y plantear distintas alternativas de política y administración

tributaria que permitan afianzar los esquemas de financiamiento público en América Latina resulta indispensable
considerar el estado de situación tributaria regional previo a la pandemia de COVID-19. En efecto, los sistemas
tributarios ya presentaban una serie de importantes desafíos que requerían ser abordados de manera integral y
que dejaban en evidencia los recurrentes obstáculos con los que los hacedores de políticas públicas han tenido
que lidiar en años anteriores. En todo caso, la emergencia de la crisis sanitaria y económica no ha hecho más
que potenciar la necesidad de comprender la naturaleza y la gravedad de estos problemas en aras de encontrar
alternativas y soluciones modernas que sean coherentes con las características estructurales de los países de la
región.
Las nuevas tendencias tributarias a nivel global y su impacto regional

Durante los últimos meses de 2020, la recaudación tributaria de los países de la región evidenció
una sensible recuperación respecto de las profundas caídas observadas desde la irrupción de la pandemia (Díaz
de Sarralde, Morán, López y Maldonado, 2021). En ese resultado, fundamentalmente, han incidido, por un lado,
i) la recuperación económica ligada al gradual levantamiento de las medidas de confinamiento dispuestas para
contener la propagación del virus de COVID-19 a lo largo de los respectivos territorios; y por el otro, ii) la
eliminación o limitación de las múltiples medidas de alivio impositivo que los gobiernos implementaron para
sostener la liquidez de las familias y las empresas en el mismo momento que, especialmente en los casos que
adoptaron la forma de diferimientos temporales, permitieron recuperar parcialmente los recursos fiscales de
obligaciones tributarias devengadas con anterioridad. Adicionalmente, los precios de las materias primas que la
región exporta han observado un crecimiento significativo en los primeros meses de 2021, impactando sobre los
ingresos fiscales de aquellos países especializados en la explotación económica de sus recursos naturales no
renovables. Sin embargo, la recuperación observada no parece ser suficiente tanto en magnitud como en
robustez, manteniéndose un elevado grado de incertidumbre sobre el devenir macroeconómico y fiscal.

Además debe considerarse que, si bien en el corto plazo se pronostica una recuperación en el precio
de las materias primas, en el mediano plazo el proceso de descarbonización que se impulsa a nivel global
implicaría que los ingresos fiscales provenientes de los sectores extractivos en los países especializados en estos
productos serían afectados significativamente.

Ante este panorama, y ante la creciente necesidad de expandir y fortalecer fuentes genuinas de
financiamiento público, los gobiernos y los organismos internacionales se han dedicado a explorar nuevas
iniciativas que permitan gravar bases imponibles poco utilizadas hasta el momento, algunas de las cuales han
crecido y tomado gran protagonismo durante la pandemia (Keen y Slemrod, 2021).

Adicionalmente, tanto la irrupción de la economía digital, la urgencia sanitaria y el agravamiento de

la situación medioambiental en el mundo llaman a atender estas bases imponibles de manera de “emparejar la
cancha” y corregir externalidades y otras fallas del mercado. En este contexto, las iniciativas y propuestas de
reformas recientes incluyen fundamentalmente, i) fortalecer la imposición a la propiedad (predial, riqueza,
herencia); ii) gravar las actividades digitales, que han crecido durante la pandemia, principalmente a través de
ampliar el IVA sobre el consumo digital y acompañar el debate internacional acerca de la imposición efectiva de
las rentas generadas en esos sectores; iii) mejorar la imposición selectiva como instrumento para desalentar
distintos consumos socialmente nocivos (bebidas azucaradas, alcohol, tabaco, contaminación por combustibles
fósiles, residuos plásticos, etc.).

Impuestos sobre la propiedad

 Los impuestos sobre la propiedad han sido históricamente de reducida importancia en los países de
América Latina, al punto de haber estado prácticamente ausentes en los debates sobre herramientas fiscales
disponibles, tanto para aumentar la recaudación, como para mejorar el impacto distributivo de los sistemas
tributarios. Este tipo de tributación abarca una amplia gama de instrumentos. Además de los impuestos
recurrentes sobre la propiedad y/o posesión de bienes inmuebles, también son utilizados el impuesto a la herencia
y el impuesto a la propiedad de los vehículos automotores, mientras que algunos países han establecido un
impuesto recurrente sobre el patrimonio neto 3. En la región, entre los impuestos sobre la propiedad, el más
difundido es el impuesto predial. Este tributo existe en todos los países analizados y sirve, fundamentalmente,
como financiamiento de los gobiernes intermedios y los municipios, si bien su recaudación no alcanza en
promedio el 0,5% del PIB, muy lejos de su potencial (Ahmad, Brosio y Jiménez, 2018). Con respecto al impuesto
al patrimonio, previo a la pandemia, se mantenían vigentes tributos en Argentina, Colombia y Uruguay. En tanto
el impuesto a las herencias se cobra en 7 países de la región, con una recaudación marginal, que no alcanza al
0,1 del PIB en ninguno de los países en los que está vigente (BID-CEPAL-CIAT-OECD, 2021),

Durante los últimos años, la tributación directa sobre la propiedad ha suscitado un renovado interés.
Las nuevas aproximaciones al tema se fundamentan en las ventajas que ofrecen estas modalidades tributarias
en términos de eficiencia y equidad. En particular, se subraya la capacidad de los impuestos sobre el patrimonio
para generar un flujo relativamente estable de recursos tributarios con escasos efectos distorsivos. Por otra parte,
estos impuestos constituyen una herramienta adecuada para gravar a los sectores de mayor capacidad
contributiva de la población, ya que en la mayoría de los países de la región la riqueza se encuentra altamente
concentrada.

En los últimos meses, como respuestas para atender las necesidades más inmediatas de la crisis
sanitaria, social y económica, se han aprobado una serie de propuestas para la implementación de impuestos a
la riqueza o patrimonio neto, como el Aporte Solidario y Extraordinario implementado en Argentina y el Impuesto
a las Grandes Fortunas en Bolivia. En el caso de Chile y Perú, se están discutiendo proyectos de ley también
sobre impuestos a las grandes fortunas, con diferentes montos de base gravable y con diferentes alícuotas, si
bien en todos los casos las estimaciones no superan el 0,5% del PIB (Oxfam, 2020; Paez y Oglietti, 2020;
Jiménez, Lorenzo, Mahon y Viñales, 2021)

El interés por la imposición sobre la propiedad ha crecido a partir de la pandemia y de sus

repercusiones recaudatorias y distributivas. El esfuerzo fiscal sin precedentes implementado para hacer frente a

3 Un caso particular, y poco comparable con el resto de los impuestos patrimoniales, si bien se incluye en todas las

clasificaciones adoptadas por los organismos internaciones especializados, está constituido por los impuestos aplicados sobre
movimientos y transacciones financieras y de capital, los cuales fueron incorporados en un conjunto acotado de países durante
la última década y mostraron un muy aceptable rendimiento recaudatorio.
la emergencia sanitaria ha conectado el debate académico y conceptual con las urgencias por generar recursos
genuinos para financiar los crecientes déficits públicos. Las voces de numerosos expertos tributarios en favor de
la imposición sobre la propiedad se sumaron a las propuestas provenientes de algunos organismos
internacionales, lo que coadyuvó a un rápido cambio en el estado de opinión y abrió espacio para avanzar en la
cooperación internacional en esta materia (Jiménez, Lorenzo, Mahon y Viñales, 2021).

Además del impacto de la pandemia en términos de caídas de la actividad económica y de la

concomitante intensificación de los procesos de concentración de la riqueza a escala mundial, existe un conjunto
de factores que se han conjugado para favorecer el resurgimiento de la imposición a la propiedad. La creciente
desigualdad económica y social registrada durante la última década en el mundo y las significativas mejoras en
la información disponible sobre distribución de los ingresos y la riqueza han servido de base para establecer un
estado de opinión favorable a la introducción de cambios progresivos en los sistemas tributarios (Jiménez,
Lorenzo, Mahon y Viñales, 2021).

Desde el ámbito académico se han desarrollado nuevos argumentos teóricos que han dado un
renovado respaldo a la incorporación de los impuestos sobre la riqueza y herencias en los modelos y diseños de
imposición óptima, que habían sido altamente cuestionados en las últimas décadas (Scheuer y Slemrod, 2021).
La perspectiva dominante establecía dudas conceptuales acerca de la conveniencia de gravar la acumulación de
riqueza y, en caso de hacerlo, en qué criterios debían basarse la definición de la base imponible y las alícuotas
aplicadas. En el transcurso de los últimos años, se ha desarrollado una creciente literatura en economía pública
que ha comenzado a incorporar supuestos más realistas sobre la tributación sobre el trabajo, el capital y la riqueza
en los modelos tradicionales sobre política fiscal óptima. El contexto propicio para avanzar en la incorporación
de estas modalidades tributarias se completa con la baja observada en la tradicional impopularidad de los
impuestos directos sobre el patrimonio y la herencia (Ahmad, Brosio y Jiménez, 2018; IMF, 2021).

Esta conjunción de factores genera condiciones propicias en América Latina para avanzar en el
fortalecimiento de la imposición patrimonial. En el caso de la imposición predial, a la herencia y al patrimonio neto,
es posible identificar un conjunto de acciones que contribuirían a mejorar su recaudación, a ampliar su cobertura
y a maximizar su incidencia distributiva (Ahmad, Brosio y Jiménez, 2018; Jiménez, Lorenzo, Mahon y Viñales,
2021). Las reformas requeridas se asientan sobre la necesidad de avanzar en diseños que aseguren la
consistencia interna entre las diferentes modalidades de imposición patrimonial y adaptar los nuevos instrumentos
tributarios para lograr sinergias con la tributación a la renta, fundamentalmente, a la renta personal.

Tributación sobre las actividades digitales

Una tarea pendiente adicional en este contexto es gravar las actividades digitales, que han crecido
de manera significativa durante la pandemia, a través de la implementación del IVA (y también del impuesto sobre
la renta) sobre los bienes y servicios comercializados por vía digital (Jiménez y Podestá, 2021).

En vista del crecimiento acelerado de la economía digital y las operaciones transfronterizas resulta
crucial que los países adapten sus legislaciones de IVA para gravar los servicios y bienes intangibles adquiridos
en el exterior por empresas y consumidores residentes, al tiempo que contemplen mecanismos adecuados de
recaudación y registro de contribuyentes. Esto no solo tiene un importante costo en términos de recaudación, sino
que además está creando una fuerte competencia desleal con los sectores tradicionales, en especial en contra
de las pequeñas empresas, precisamente las más castigadas por la crisis.

La adecuación de la imposición indirecta de manera de alcanzar al sector digital resulta clave tanto
para la obtención de ingresos fiscales como para “emparejar la cancha” con los proveedores locales para que
operen en igualdad de condiciones de competencia. De no hacerlo, las pérdidas de ingresos tributarios serán
cada vez más importantes, no solo por la expansión de este sector sino porque las empresas de sectores
tradicionales buscarán la forma de migrar hacia el sector digital y operar desde el exterior, con el consecuente
daño al empleo, al crecimiento económico y el desarrollo de la economía local.

Ante este panorama, algunos países de América Latina han incorporado a los servicios digitales
dentro de la base imponible del IVA y han comenzado a recaudar el tributo, aunque las alícuotas, el mecanismo
de recaudación, la obligatoriedad de registro del proveedor y otras características del impuesto varían entre los
países.

Si bien la recomendación de los expertos y los organismos con respecto a las transacciones desde
la empresa al consumidor es que la empresa proveedora extranjera se registre como contribuyente del IVA,
mediante un proceso simplificado, en la jurisdicción del comprador y sea la responsable de cobrar, declarar y
pagar el impuesto, los países con mercados más pequeños pueden enfrentar dificultades para obligar a las
empresas extranjeras a inscribirse y sancionarlas en caso de incumplimientos.

Frente a esta dificultad, algunos países latinoamericanos -entre ellos, Argentina- han optado por
cobrar el IVA sobre los servicios digitales adquiridos en el exterior, a través de sistemas de retención en los
medios de pagos, enfoque que también tiene problemas y limitaciones.

Desde el punto de vista recaudatorio, los países de la región han obtenido ingresos tributarios por
este concepto que se ubican entre los 20 y 120 millones de dólares estadounidenses por año, según el tamaño
de la economía digital de cada país, lo que equivale a un valor entre un 0,02% y 0,04% del PBI. Sin embargo, en
algunos casos como en Chile, los valores de recaudación han alcanzado el 0,08% del PBI en 2020 (Jiménez y
Podestá, 2021).

De la revisión de la incipiente literatura especializada, las recomendaciones de los organismos

internacionales y las experiencias comparadas, puede concluirse que la mejor sugerencia para los países de la
región que aún no han implementado medidas para gravar con IVA los servicios digitales transfronterizos, es
optar por el sistema de inscripción obligatoria en IVA para proveedores no residentes, combinado con la retención
del impuesto en los medios de pago solamente en las transacciones con proveedores que incumplen la obligación
de inscribirse.
Imposición selectiva o “correctiva” sobre los consumos nocivos

Si bien antes de la pandemia, una variedad de impuestos selectivos que gravan el consumo de
bienes que tienen externalidades negativas y, por lo tanto, un costo social, han sido un instrumento común para
recaudar ingresos fiscales en América Latina, también se ven revitalizados en esta coyuntura. Estos tributos
tienen la ventaja de que pueden recaudarse a bajos costos administrativos y de cumplimiento, y pueden diseñarse
para promover la eficiencia económica, la sostenibilidad ambiental y mejorar la progresividad del sistema
tributario. La búsqueda de estos objetivos, sumados a las nuevas modalidades de consumo hacen que se pueda
reordenar este conjunto de impuestos en los siguientes grupos, de acuerdo con el consumo que gravan (Cnossen,
2020): “males” tradicionales (tabaco, bebidas alcohólicas, juegos de azar); nuevos “males” (bebidas azucaradas,
plásticos, productos alimenticios con alto contenido de sal y azúcar, vapeo, cannabis); protección del medio
ambiente y transporte (combustibles fósiles, carreteras, aguas y vías aéreas); otros bienes y servicios específicos
(artículos suntuarios, telecomunicaciones y plataformas digitales, entre otros).

Históricamente, la gran mayoría de los impuestos selectivos han compartido un objetivo primario
orientado a la generación de recursos fiscales. Sin embargo, en los últimos años se ha venido reconociendo que
otro objetivo importante que puede justificar la utilización de estos tributos se relaciona con la intención por parte
de los gobiernos de desalentar el consumo de bienes considerados nocivos para el bienestar general. En efecto,
con anterioridad a la pandemia de COVID-19, ya existía en la región una alentadora cantidad y variedad de
experiencias en este ámbito (CEPAL, 2019). Ya sea que apunten a corregir externalidades negativas (como los
tributos ambientales en sus diferentes versiones) o bien que busquen inducir cambios en los comportamientos
individuales de consumo para obtener mejoras en materia de salud pública (impuestos al tabaco, al alcohol y a
las bebidas azucaradas), se considera que existe aún un amplio margen para avanzar en un rediseño innovador
de estos instrumentos en la mayoría de los países de la región.

En particular, los debates actuales acerca de la tributación como herramienta orientada a la

protección del medio ambiente ponen énfasis en la necesidad de fijar un precio al carbono, lo cual puede
perseguirse con impuestos sobre las emisiones, sobre los combustibles fósiles (diferenciando de acuerdo a su
impacto ambiental potencial) o, de manera indirecta, gravando a los vehículos automotores en función del nivel
de emisiones contaminantes(fomentando así un deseable cambio tecnológico hacia economías y ciudades bajas
en carbono). El abanico de opciones no se extingue allí y admite considerar otros instrumentos sobre otros
productos o actividades con impactos negativos sobre los suelos, los recursos hídricos y los ecosistemas en
general (Galindo y Lorenzo, 2020).

Por su parte, la introducción de impuestos “saludables”, con el objetivo de incrementar el precio de

determinados productos y desalentar su consumo, venía siendo impulsada en los años previos a la pandemia por
la Organización Mundial de la Salud (OMS) como parte de una serie de estrategias integrales para contener la
propagación de las enfermedades no transmisibles (enfermedades cardiovasculares, el cáncer, enfermedades
respiratorias crónicas y la diabetes) con gran incidencia en los países de América Latina (OMS, 2013). El deterioro
sanitario y socioeconómico derivado de la pandemia, en ese sentido, no ha hecho más que agravar el diagnóstico
previo y acelerar la necesidad de considerar a los impuestos selectivos sobre consumos nocivos como parte
integrante de las políticas de salud pública a nivel regional.

Expectativa recaudatoria de estas reformas y su potencial para legitimar los desafíos tributarios
pendientes

Trabajos recientes han analizado y estimado el potencial recaudatorio de este conjunto de

potenciales reformas tributarias innovadoras (Ahmad, Brosio y Jiménez (2018), para la imposición predial; Oxfam
(2020), Paez y Oglietti (2020) y Sáez y Zucman (2020), para los impuestos a la riqueza o al patrimonio neto;
Jiménez y Podestá (2021), para la tributación indirecta sobre actividades digitales; OECD (2021) para imposición
sobre las herencias y legados; Cnossen (2020) para la imposición selectiva al consumo; Goodchild, Sandoval y
Belausteguigoitia (2017), para los impuestos al tabaco como ejemplo de productos de consumo nocivo para la
salud), con diferentes fuentes y metodologías. Cabe precisar que si bien los resultados de estas estimaciones
son muy diversos, la realidad fiscal de la región indica que el fortalecimiento de estas modalidades tributarias no
alcanzaría para cubrir la brecha de financiamiento requerida para atender los requerimientos de intervención
pública que plantea la postpandemia.

La expectativa recaudatoria no debiera ser, sin embargo, un argumento en contra del necesario
fortalecimiento de estos instrumentos tributarios. Por el contrario, el desarrollo de una reforma tributaria solvente,
equitativa, sostenible y equilibrada entre los distintos componentes de la estructura impositiva debería entenderse
como una condición necesaria (pero no suficiente), en términos de suficiencia y equidad, para justificar una nueva
agenda de reforma tributaria, en la cual los gobiernos se hagan cargo de la importancia que tiene para los países
de América Latina el recurso a modalidades impositivas con contribuyan a apoyar los objetivos distributivos y
medioambientales.

Es por ello que, para los países de la región, resulta ineludible combinar la implementación de
reformas que actualicen los sistemas tributarios en términos de imposición a la propiedad, actividad digital e
imposición selectiva al consumo junto con atender a los desafíos pendientes para poder financiar la brecha fiscal
acrecentada por la pandemia. Aún con diferentes realidades y trayectos recorridos, los gobiernos deberán
continuar fortaleciendo la recaudación de los impuestos tradicionales. La nueva agenda tributaria postpandemia,
entonces, deberá también retomar algunos de los lineamientos de reforma que ya se podían identificar algunos
años atrás para la mayoría de los países (Gómez Sabaini y Morán, 2013) y en los cuales aún se percibe un amplio
espacio para generar mejoras significativas.

Por un lado, el IVA aún muestra cierto margen para incrementar su productividad, ya sea a través
de un aumento de la alícuota general (en algunos casos de la región es considerablemente baja) o bien mediante
la reducción o eliminación de tratamientos diferenciales como exenciones y tasas reducidas. Aunque esta opción
suele encontrar resistencias por la usual regresividad del tributo, los efectos distributivos de dichos tratamientos
no siempre son los deseados y admiten ser revisados. Puede resultar preferible generalizar el IVA acompañando
esta medida con una compensación para los hogares más vulnerables a través de programas de transferencias
focalizadas. Barreix, Bès y Roca (2010) han planteado distintas alternativas para lograr este objetivo y algunos
países, como Argentina, Ecuador o Uruguay, ya han implementado diferentes variantes en esa misma dirección.

En lo que respecta al Impuesto sobre la Renta, fortalecer el gravamen sobre las personas físicas
constituye el principal desafío para todos los países de América Latina. Ello requiere, por un lado, alcanzar de
manera efectiva todas las rentas que fluyen hacia el sujeto gravado, sean éstas provenientes de la actividad
laboral, empresarial, financiera o mixta. Como paso intermedio, algunos países ya han avanzado en la
consolidación del esquema dual, con tasas progresivas para las rentas del trabajo y proporcionales para las rentas
de capital. Sabida la dificultad de los países para gravar a los individuos más ricos, la consideración de sobretasas
o alícuotas más elevadas, sean temporales o permanentes, también amerita ser evaluada.

Esto debería articularse con el ISR que alcanza a las personas jurídicas en donde el principal
problema no parece estar tan vinculado a las tasas vigentes -en línea con los promedios internacionales- sino a
la serie de incentivos y beneficios tributarios existentes. Aun cuando no siempre estén económicamente
justificadas por sus impactos efectivos, la existencia de zonas promocionales en varios de los países introduce
sesgos en las transacciones domésticas a través de las cuales las empresas sacan provecho de los beneficios
fiscales de manera artificial. La racionalización de estos tratamientos diferenciales (tanto en el ISR como en
relación a otros tributos) podría aportar recursos adicionales genuinos al financiamiento público, además de
favorecer una recaudación más eficiente y equitativa. Sin embargo, este proceso debería responder a un
adecuado diagnóstico de la situación actual de cada país y de la evolución histórica de cada instrumento utilizado.

Por otra parte, en materia de control de la evasión tributaria es largo el camino a recorrer. En el
ámbito doméstico, es necesario continuar y avanzar con el fortalecimiento técnico y operativo de las
administraciones tributarias, especialmente en lo que tiene que ver con la segmentación de contribuyentes para
desplegar estrategias diferenciadas de fiscalización y control, así como de interacción con los contribuyentes.
Adicionalmente, herramientas novedosas como la implementación de la factura electrónica, deberían ser
profundizadas e incorporadas por los países en el corto plazo debido a sus potenciales beneficios en materia de
gestión tributaria, fiscalización de los contribuyentes y mayor recaudación efectiva (Barreix y Zambrano, 2018).

En términos de coordinación tributaria internacional (CEPAL, 2020; Jiménez, Ocampo, Valdés y

Podestá, 2020) si bien han existido avances gracias a diversas iniciativas de cooperación internacional, a las
cuales han adherido gran parte de los países de América Latina, como aquellas acciones relacionadas con el
Proyecto BEPS (Base Erosion and Profit Sharing) empujada por la OCDE, los problemas de desviación de los
beneficios empresariales hacia localidades de baja o nula tributación y la competencia fiscal nociva que acompaña
este proceso, aún siguen teniendo efectos significativos sobre los países de la región. El aprovechamiento de
sinergias entre la cooperación internacional y las medidas de política nacional podría acercar a los países hacia
un contexto de mayor justicia internacional, donde los gobiernos vayan recuperando su capacidad de elegir de
manera autónoma el nivel efectivo de sus ingresos y gastos fiscales, y el alcance redistributivo de su política
nacional, al tiempo que respeten el derecho de los demás gobiernos para ejercer estas facultades.
Los desafíos en la construcción de una nueva agenda tributaria: desigualdad persistente, emergencia
sanitaria, descontento social y urgencia climática

De manera imprevista y generando una situación casi constante de extrema incertidumbre a nivel
global, la pandemia de la COVID-19 ha revelado bruscamente una serie de debilidades estructurales de las
economías de América Latina. La necesidad de ampliar la tributación hacia aquellas bases imponibles que,
históricamente, han sido subutilizadas y que se han expandido de forma considerable durante la emergencia
sanitaria, junto con considerar los desafíos de política y administración tributaria que alguna vez en estos países
se eludieron, se postergaron o bien se encararon de manera tibia o a ritmo lento, en los últimos meses se
empezaron a transformar en urgencias evidentes. La insuficiencia de los ingresos fiscales disponibles limita el
campo de acción de la política fiscal como promotora del crecimiento y la reactivación económica. Del mismo
modo, los enormes déficits fiscales plantean una inconsistencia macroeconómica que, con el tiempo, requerirá
de soluciones sostenibles.

En este contexto, la política fiscal, y la tributaria en particular, desempeñará un rol central y

preponderante. Como prioridad, las mayores demandas de gasto público, no sólo para hacer frente a la crisis
sanitaria sino ya para apuntalar y robustecer un sendero de crecimiento económico y desarrollo sostenible (en lo
fiscal, en lo ambiental y en lo social), exigen buscar distintas alternativas para incrementar el nivel pre-pandemia
de los ingresos públicos de manera de asegurar un gradual retorno a una situación fiscal sostenible,
especialmente en aquellos países cuya carga tributaria puede considerarse comparativamente baja respecto de
los promedios regionales y en función de sus respectivos grados de desarrollo.

El financiamiento del esfuerzo fiscal necesario para apuntalar la salida de la pandemia requerirá, no
obstante, del recurso a otros instrumentos tributarios. En este contexto, el papel de gravar a los sectores más
favorecidos y a los consumos nocivos y contaminantes no sería sólo recaudatorio, sino que realizaría una
importante contribución en términos distributivos, fortalecería la legitimidad y aceptación social y respaldo político
para otros ajustes de los sistemas tributarios que serían necesarios para cubrir la gran brecha fiscal existente,
atendiendo a los nuevos desafíos que plantea el tradicional equilibrio entre los principios de equidad, eficiencia,
sostenibilidad y suficiencia, que hoy se encuentra amenazado. No debería perderse de vista que la lentitud con
que se viene procesando la salida de la pandemia se combina con la emergencia de movilizaciones sociales que
reclaman por mejoras en la calidad de los servicios públicos, por la ampliación de los niveles de cobertura de las
políticas aplicadas y por el financiamiento equitativo de estas políticas. Es por ello que resulta particularmente
importante en esta instancia evaluar el impacto económico, social y ambiental de las reformas, de manera de
calibrar adecuadamente la secuencia de reformas y su economía política, priorizando el consenso político y la
legitimidad social, tanto de las nuevas tendencias como de los desafíos pendientes.

Las medidas necesarias para que los sectores públicos dispongan de los recursos necesarios para
atender la difícil situación económica y social requerirán alcanzar consensos entre países y al interior de los
mismos, acerca de la forma y de la intensidad que asumiría la intervención pública y su impacto entre grupos
sociales y diferentes niveles de gobierno. La cooperación fiscal internacional ha resurgido recientemente, a
instancias de EE.UU., la OCDE, el G20 y el G7, con un impulso inédito en la historia reciente de la tributación
internacional, con propuestas como la creación de una tasa mínima sobre las rentas de las actividades
empresariales y el control de la elusión fiscal y la transferencia de beneficios a jurisdicciones de baja o nula
tributación. Estas acciones adquieren particular importancia en el contexto de fortalecimiento de la imposición
directa, en la medida que se mejore la recolección e intercambio de la información necesaria para determinar los
ingresos y la riqueza, que serviría de soporte para el fortalecimiento de la imposición a la renta y el patrimonio.

Complementariamente, toda reforma fiscal futura no debería perjudicar la inversión y el crecimiento,

poniendo igual o incluso mayor énfasis en los aspectos de equidad, para que el esfuerzo fiscal exigido al sector
privado se establezca en sintonía con la diferente capacidad contributiva (equidad vertical) y se eviten, al mismo
tiempo, tratamientos diferenciales que erosionen aún más la noción de justicia tributaria (equidad horizontal). Por
último, y no menos importante, será fundamental distinguir claramente, en cada caso, entre las medidas
transitorias o excepcionales; de aquellas otras que puedan considerarse de carácter permanente, a fin de brindar
certeza y transparencia tributaria en contextos como el actual donde abundan las incertidumbres de toda índole.

Por supuesto, para dar cuenta de estas premisas los caminos pueden y deben ser múltiples. De
acuerdo con lo señalado, existe espacio para la inclusión de medidas innovadoras en materia tributaria, que
amplíen el ámbito de influencia de los tributos y permitan alcanzar objetivos más allá de los de estricto corte fiscal,
siempre que se logren adaptar a las posibilidades concretas de los países donde se intente lograr una
implementación exitosa. No obstante, la grave situación fiscal de la región hace imprescindible insistir en el
abordaje de desafíos preexistentes a través del fortalecimiento de instrumentos como el IVA y el Impuesto sobre
la Renta, tanto en su diseño como en su administración tributaria. A su vez, será necesario profundizar los
esfuerzos en resolver las dos principales debilidades de los sistemas tributarios de los países de la región,
racionalizando el conjunto de gastos tributarios y reduciendo los elevados niveles de evasión tributaria.

En definitiva, las reformas tributarias necesarias en los países de América Latina no aparecen como
una tarea fácil ni rápida. Para garantizar que sus efectos sean beneficiosos y permanentes, deberán formar parte
de un complejo proceso de negociación política entre distintos actores en un marco de consensos sobre los
objetivos fundamentales -más allá del aumento de recursos disponibles- que regirán el financiamiento del Estado
en los años venideros. Una vez cumplida la etapa de diseño tributario y de negociación con las partes interesadas,
vendrá el momento de la puesta en práctica de las modificaciones consensuadas, para la cual se puede adoptar
una estrategia gradual y progresiva de manera tal de lograr mayor legitimidad social de las reformas requeridas
y permitir una adecuada adaptación de los contribuyentes a las nuevas condiciones tributarias.
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