La promoción a las exportaciones en perspectiva 357

Capítulo 10
LA PROMOCIÓN A
LAS EXPORTACIONES
EN PERSPECTIVA

E n el presente capítulo se estudian los diferentes

instrumentos de política comercial utilizados tanto en
el modelo de sustitución de importación y de orienta-
ción exportadora, como en el de apertura económica. El
análisis parte del estudio de los mecanismos de promo-
ción a las exportaciones tradicionalmente usados en Co-
lombia: Plan Vallejo, Cert y crédito de fomento, para
luego considerar el papel de un instrumento adoptado
recientemente, las zonas francas. Por último, se analiza
la influencia de la tasa de cambio en la dinámica
exportadora. El objetivo del análisis es clarificar la im-
portancia relativa que han tenido los incentivos y obser-
var a través de su evolución el cumplimiento de los ob-
jetivos para los cuales fueron adoptados.
358 Colombia / Políticas comerciales e integración
ANTECEDENTES
Durante veinticuatro años el decreto-ley 444 de 1967
constituyó el principal marco regulatorio dirigido a
estabilizar el manejo cambiario del país y a subsanar las
periódicas crisis en la balanza de pagos que la economía
colombiana venía atravesando desde los años treinta.
Desde los años treinta hasta los sesenta diversos fac-
tores se combinaron y contribuyeron a crear el llamado
desajuste estructural del sector externo. Colombia, bajo el
modelo de sustitución de importaciones, venía desarro-
llando un crecimiento hacia adentro con una altísima
dependencia de las exportaciones de café, fuente
abastecedora de divisas para el financiamiento de las
importaciones. La escasa diversidad exportadora del país,
conjuntamente con la alta volatilidad del precio inter-
nacional del café, impedían satisfacer debida y oportu-
namente los requerimientos de divisas para la importa-
ción de bienes, indispensables para un proceso de creci-
miento económico.
Los créditos internacionales por mucho tiempo fi-
nanciaron el déficit en la balanza comercial, creando no
obstante un alto endeudamiento que reproducía un des-
ajuste estructural de la balanza de pagos. El expresiden-
te Lleras Restrepo describía la situación así: “un grado
de autoabastecimiento bastante grande, en el sentido de
que importamos una proporción reducida de bienes de
consumo directo; marcada dependencia en cuanto a la
importación de materias primas y artículos
semimanufacturados y, de consiguiente, gran vulnera-
bilidad del nivel de empleo ante los bruscos descensos
de la capacidad importadora” 1.
El estatuto del Fondo Monetario Internacional es-
tablecía que todos los países miembros, entre ellos Co-
lombia, debían contar con la entidad multilateral para
el manejo de sus asuntos cambiarios. Dentro de las dis-
posiciones señaladas en la conferencia de Bretton Woods,
quedó establecido cómo los países debían fijar una pari-
dad de su moneda con respecto al dólar –éste, a su vez,
convertible en oro– y comprometerse a mantener la pa-
ridad escogida dentro de unos márgenes preestablecidos.
En gran medida, el espíritu del FMI era evitar las
devaluaciones competitivas que en el período de
entreguerra habían contribuido a la contracción del co-
mercio mundial. El Fondo pretendía que los países
1 Extracto de discurso del presidente Carlos Lleras Restrepo,
tomado de Banco de la República, Colombia 20 años de régi-
men de cambios y comercio exterior, 1988.
miembros únicamente alteraran la paridad de la mone-
da en circunstancias de un desequilibrio fundamental y bajo
su aval. Estas disposiciones, que estuvieron vigentes hasta
principios de los años setenta, limitaron, en gran medi-
da, el campo de acción en materia de política cambiaria,
lo que llevó a que el mantenimiento de un determinado
nivel de la tasa de cambio se convirtiera en un fin en sí
mismo. A juicio de críticos como Lleras Restrepo, dicha
concepción contribuyó en muchos casos a posponer ajus-
tes inevitables, con demoras que, en últimas, lo único
que hacían era hacer más costosos, en lo económico y lo
político, los correctivos necesarios”.2
La crisis cambiaria que de nuevo golpeó al país en
1965, reflejó en buena medida las consecuencias de un
sistema cambiario poco flexible, así como la vulnerabi-
lidad de la economía por depender en tan alto grado del
valor de las exportaciones de un sólo producto cuyo mer-
cado internacional sufría permanentes oscilaciones. Den-
tro de lo que se juzgó como un desequilibrio estructural de
la economía, el gobierno de Lleras Restrepo, contrario
al criterio del FMI,3 estableció la necesidad de implan-
tar grandes reformas en toda la economía en lugar de
realizar un tratamiento de choque, tipo devaluación
masiva que sólo era un instrumento válido para un des-
ajuste pasajero.
Fue así como el decreto-ley 444 de 1967 se diseñó
para responder a los problemas derivados de los perma-
nentes sobresaltos en la balanza de pagos y para buscar
una solución profunda al desajuste estructural del sector
externo.4 Tres pilares básicos conformaron el decreto-
ley 444: el control de cambios y a las importaciones, el
fomento a las exportaciones y el régimen de la inversión
extranjera privada. Era apremiante tomar un conjunto
de medidas que, de una parte, racionalizaran el uso de
las divisas y, de otra, crearan los incentivos necesarios
para diversificar la base exportadora del país.
2 Ibid.
3 Existió una divergencia de criterios entre el FMI y el gobier-
no colombiano, con respecto a la profundidad de la crisis
cambiaria, así como a los instrumentos adecuados para
enfrentarla. El FMI consideraba la crisis como resultado de
efectos pasajeros ocasionados por políticas fiscales y moneta-
rias desordenadas y no por características propias de la eco-
nomía colombiana, como por ejemplo la altísima vulnerabi-
lidad del crecimiento de la economía al desempeño del sector
externo.
4 Entre los objetivos principales del decreto -ley 444 se encon-
traban: fomentar y diversificar las exportaciones, aprovechar
adecuadamente las divisas, controlar la demanda de divisas
para prevenir la fuga de capitales, estimular la inversión
extranjera y un nivel de reservas adecuado.

FOMENTO A LAS EXPORTACIONES
Entre 1945 y 1967 el desarrollo económico de Colom-
bia se sustentó en el modelo de sustitución de importa-
ciones. Durante este lapso, el fomento a las exportacio-
nes no constituyó uno de los instrumentos principales
de la política comercial. No obstante, en los últimos años
del período en mención se observó un incipiente estímulo
a la promoción de exportaciones que pretendió ser
alcanzado por medio del manejo de la tasa de cambio y
la adopción de exenciones tributarias (ley 81/60) y de
los sistemas especiales de importación-exportación.
Pero fue sólo hasta 1967 cuando la legislación en
materia de incentivos a las exportaciones se determinó
de manera más completa. El interés por fomentarlas pro-
dujo en 1967 un amplio debate en torno a los instru-
mentos idóneos por medio de los cuales se debía buscar
dicho objetivo. Una devaluación masiva, aunque en pri-
mera instancia sí contribuiría a favorecer el sector ex-
portador, viciaría el mercado interno ya que dada la es-
casa capacidad de ensanchamiento de la economía con-
tribuiría a crear un alza del nivel interno de los precios.
Los mecanismos de fomento a las exportaciones, fi-
nalmente adoptados, se plasmaron en el decreto-ley 444
sobre el régimen de cambios internacionales y de co-
mercio exterior. Se estableció el certificado de abono tri-
butario –CAT–, se creó Proexpo y se complementó la
legislación en materia de exenciones arancelarias a las
importaciones de materias primas a ser utilizadas en la
producción de bienes para exportación, en especial aque-
llas exportaciones no tradicionales –Plan Vallejo–. Adi-
cionalmente, el decreto 444 de 1967 amplió el sistema
de beneficios a las exportaciones que no gozaban del estí-
mulo tributario otorgado por la ley 81 de 1960 y otorgó
nuevos beneficios tales como la exención del impuesto de
timbre a aquellos contratos y manifiestos de exportación
correspondientes a productos que recibían el CAT.
En esta sección, se analizarán la evolución de los
incentivos a las exportaciones, su estructura actual, el
cumplimiento de los objetivos y su concordancia con las
condiciones actuales del comercio internacional.
SISTEMAS ESPECIALES DE IMPORTACIÓN Y EX-
PORTACIÓN-PLAN VALLEJO
Los sistemas especiales de importación y exportación se
instituyeron en 1959 (ley 1ª, artículos 55-60) bajo el
gobierno de la Junta Militar e iniciaron su operación
La promoción a las exportaciones en perspectiva 359
regular en 1961. En sus primeros años de funcionamien-
to, el Plan Vallejo consistió básicamente en la liberación
de aranceles sobre insumos importados para empresas
que efectuaran contratos de exportación con el gobierno.
Hasta principios de 1965 se habían celebrado 127
contratos y se encontraban cinco más en tramitación.
De enero a octubre de 1964 se autorizaron, bajo tales
contratos, importaciones y exportaciones por US$ 4.7 y
US$ 12.3 millones, respectivamente (Lleras Restrepo,
1965).
Pero, como se anotó anteriormente, es en 1967 cuan-
do se complementó la legislación sobre dicho mecanis-
mo. Específicamente, se creó un procedimiento para otor-
gar exenciones arancelarias sobre insumos importados uti-
lizados en exportaciones ya efectuadas –el denominado
Plan Vallejo Junior– y se permitieron nuevas modalida-
des dentro del programa original del Plan Vallejo, tales
como el de exportación parcial en el caso de las importacio-
nes de maquinaria (Perry y Echavarría, 1979).
Es así como el Plan Vallejo estableció medidas ten-
dientes a reducir el desestímulo a las exportaciones, me-
diante mecanismos dirigidos a exonerar a los exportadores
del pago de gravámenes e impuestos sobre las materias
primas, insumos, bienes de capital y repuestos importa-
dos utilizados en la fabricación de productos destinados
a la exportación o a servicios directamente relacionados
con la actividad exportadora. En esta medida se estable-
cían compromisos mediante contratos de importación-
exportación en los que quedaba estipulado el compro-
miso de los beneficiarios del Plan a exportar total o par-
cialmente la producción obtenida a partir de los bienes
y materias primas importadas, gracias a las exenciones e
incentivos del sistema de Plan Vallejo.
Gran parte de las disposiciones que hoy reglamen-
tan el uso del Plan Vallejo se estipularon con el decreto
444 de 1967. Las modalidades de importación-exporta-
ción establecidas se describen a continuación:
• Importación de materias primas con el compromi-
so de exportar el 100% (artículo 172, decreto 444/
67). Se refiere a la importación temporal de mate-
rias primas con el fin de utilizarlas exclusivamente
en la producción de bienes destinados a la exporta-
ción. Los bienes producidos pueden exportarse di-
rectamente o servir como insumos intermedios de
terceros que los destinen a la elaboración de pro-
ductos de exportación.
• Importación de materias primas e insumos con
compromiso a exportar parcialmente (artículo 173,
literal b, decreto 444/67).
360 Colombia / Políticas comerciales e integración
• Importación de bienes de capital con compromiso
a exportar el 70% (artículo 173, literal c, decreto
444/67). Mediante este mecanismo se permite la
importación de maquinaria y equipos destinados
al ensanche o instalación de empresas siempre y
cuando los aumentos en la producción se destinen
en por lo menos el 70% al mercado externo. Más
adelante, mediante el decreto 631 de 1985, se am-
plió esta modalidad a los bienes de capital y a los
repuestos requeridos en la producción de bienes des-
tinados a la exportación. Asimismo, este sistema
abarca los bienes de capital y repuestos dirigidos a
la producción de servicios de exportación. En este
caso, el compromiso de exportación debe ser como
mínimo tres veces el valor importado.
• Importación de bienes de capital con compromiso
a exportar el 1.5% del valor importado (artículo
174, decreto 444 de 1967). Bajo esta modalidad se
realizan operaciones iguales a las del literal ante-
rior que se diferencian en los beneficios recibidos
según sean los compromisos de exportación del
usuario.
• Reposición de materias primas e insumos-Plan
Vallejo Junior ( artículo 179, decreto 444/67 y Re-
solución 2386 del Incomex). Esta norma cobija a
personas jurídicas que mediante los canales regu-
lares y llenando todos los requisitos legales hubie-
ran realizado exportaciones de productos en cuya
manufactura se involucraron materias primas e in-
sumos importados. La norma establece el derecho
a importar libre de gravámenes, impuestos y de-
más contribuciones, una cantidad igual a las mate-
Cuadro 10.1
Incentivos bajo el Sistema Plan Vallejo
Sistema Especial Incentivo Fiscal
Materias primas e insumos.
Compromiso a exportar 100%.
Materias primas e insumos. Exención IVA
Compromiso a negociar.
Reposición de MP e insumos.
Plan Vallejo Junior.
Bienes de capital y repuestos, Pago diferido
con compromiso a exportar 70%. de IVA
Bienes de Capital y Repuestos.
Compromiso a exportar el 1.5%.
Fuente: Tomado de la Guía de Sistemas Especiales Plan Vallejo.
rias primas e insumos previamente importados. Con
esta disposición, también conocida como Plan
Vallejo Junior, se favorecen exportadores esporádi-
cos cuyas exportaciones responden a una coyuntu-
ra específica y, por tanto, no se les exige un com-
promiso de importación-exportación.
• Importación de mercancías para exportar servicios.
Posterior a las normas estipuladas con el decreto
444 de 1967, se realizaron algunas modificaciones.
Actualmente las normas que rigen para el Plan
Vallejo son:
- Decreto 2666 de 1984: normas relativas al proce-
dimiento para importar por este sistema.
- Decreto 631, 1985: se faculta al Incomex para con-
trolar el desarrollo de los programas aprobados.
- Decreto 1208 de 1995: se asigna al Incomex el con-
trol de los compromisos, mediante la constitución
de garantías bancarias o de compañías de seguros.
- Decreto 697 de 1990: además de las anteriores
garantías, se dispone la garantía personal.
- Resolución 682 de 1995 de Incomex: se establece
el procedimiento de requisitos para autorizar los
programas.
Los incentivos varían en cada modalidad. Se proporcio-
nan incentivos de tipo fiscal, como la exención del im-
puesto al valor agregado; arancelarios, como la exención
del gravamen y de otra índole como las exenciones de
licencia previa y demás impuestos y contribuciones que
causen las importaciones. En el Cuadro 10.1 se resumen
los incentivos para cada una de las modalidades.
Incentivo Arancelario Otros Incentivos
Exención de Exención de:
Gravamen -Licencia previa
Arancelario -Demás impuestos Y contribuciones
que cause la importación.
No tiene Exención de:
- Licencia previa

Cuadro 10.2
Número de programas aprobados bajo Plan Vallejo
1993-1996
Sector Número de programas
Fabricación de productos alimenticios excepto bebidas
Elaboración de productos alimenticios diversos
Industria de bebidas
Industria del tabaco
Fabricación de textiles y prendas de vestir
Industria del cuero y productos del cuero
Fabricación de calzado, excepto el de caucho vulcanizado.
Industria de la madera y productos de madera y de corcho
excepto muebles.
Fabricación de muebles y accesorios
Fabricación de papel y productos de papel
Imprentas, editoriales e industrias conexas.
Fabricación de sustancias químicas industriales
Fabricación de otros productos químicos.
Refinerías de petróleo.
Fabricación de productos diversos.
Fabricación de productos de caucho.
Fabricación de productos plásticos
Fabricación de objetos de barro, loza y porcelana
Fabricación de vidrio y productos de vidrio
Fabricación de otros productos minerales no metálicos
Industrias básicas de hierro y acero
Industrias básicas de metales no ferrosos
Fabricación de productos metálicos
Construcción de maquinaria excepto eléctrica.
Construcción de material de transporte
Fuente: Incomex, 1997.
SECTORES BENEFICIADOS BAJO EL PLAN VALLEJO
Debido a que este estudio busca enmarcar las políticas
transversales que directa o indirectamente han apoyado
el desarrollo del sector productivo y particularmente de la
industria, resulta importante distinguir aquellos sectores
industriales que se han beneficiado primordialmente con
los sistemas especiales de importación-exportación Plan
Vallejo, tanto en número de programas como en el valor
del cupo autorizado. El Cuadro 10.2 permite observar cómo,
los programas aprobados bajo Plan Vallejo en el período
1993-1996, cobijaron prácticamente la totalidad de la in-
dustria manufacturera. No obstante, llama especial aten-
ción la alta concentración de programas alrededor de los
sectores de textiles, prendas de vestir e industria del cuero,
con 529 programas, seguido por el sector de productos
metálicos con 256 programas aprobados. Asimismo, el va-
lor del cupo autorizado en el sector de textiles, prendas de
vestir e industrias del cuero supera con creces a todos los
demás sectores industriales, con un valor que asciende a
US$ 962 millones. El sector de industrias químicas, por su
parte cuenta con 181 programas aprobados y un cupo au-
La promoción a las exportaciones en perspectiva 361
torizado de US$ 654 millones, superando el cupo aproba-
do al sector metalmecánico de US$ 371 millones (Ministe-
rio de Comercio Exterior, 1997e).
109 FLUJO COMERCIAL BAJO EL PLAN VALLEJO
Antes de profundizar en los sectores productivos que han
exportado bajo el Plan Vallejo, vale la pena observar
528
primero el monto agregado de exportaciones e
importaciones Plan Vallejo, para indagar sobre el grado
15
de dependencia de importados de dichas exportaciones
–valor de exportaciones por dólar importado– y así em-
pezar a dilucidar la posible efectividad del incentivo.
69
Retomando las estadísticas de Gómez (1996), se
observa en el Cuadro 10.3 cómo, entre el período 1982-
181
1995, la participación de las exportaciones por Plan
Vallejo en el total exportado osciló entre el 21.1% y el
41.6%, porcentajes nada despreciables que reflejan la
importancia del mecanismo como promotor de las ex-
portaciones en el país. El aumento en la participación
de las exportaciones gracias al Plan Vallejo en los años
30
de apertura refleja que el mecanismo continúa siendo
vigente, a pesar de la rebaja arancelaria y el desmonte de
256
restricciones de índole cuantitativa implantados en el
contexto de la internacionalización de la economía.
Por su parte, las importaciones por Plan Vallejo
representaron, en el período 1982-1995, entre un 2.7%
y un 7.9% –con un nivel excepcional del 12.5% en
1991– y al igual que las exportaciones, presentaron una
tendencia creciente en el tiempo. En el período analiza-
do, por cada dólar importado bajo el sistema de Plan
Vallejo se registraron por lo menos 3.4 dólares de expor-
tación. Estos datos reflejan la relevancia del sistema Plan
Vallejo como incentivo a las exportaciones del país, in-
cluso durante el período de apertura.
COMPOSICIÓN SECTORIAL DE LAS EXPORTACIONES
En el período comprendido entre 1985 y 1990, la estruc-
tura sectorial de las exportaciones por Plan Vallejo (según
clasificación CIIU cuatro dígitos) no se modificó conside-
rablemente. El cambio más importante se debió al gran
dinamismo de las exportaciones del sector minero; mien-
tras que en 1985 el sector de la explotación de minas de
carbón participó en 3.2% del total exportado por Plan
Vallejo, en 1990 alcanzó una participación del 27.2%, lle-
gando a ser el principal sector usuario de este mecanismo.
Entre los sectores que más utilizaron el sistema Plan
Vallejo en los años 1985 y 1990 se destacan: el sector
agropecuario, las industrias básicas de hierro y acero, la
fabricación de textiles, la elaboración de cemento, pren-
362 Colombia / Políticas comerciales e integración

Cuadro 10.3
Importancia de las exportaciones e importaciones bajo Plan Vallejo
1982-1995
Export PV Import PV Participación Participación XPV/MPV
(Mill.US$) XPV/XTOT MPV/MTOT
1982 633 148 21.1% 2.7% 4.3
1985 767 171 23.2% 4.1% 4.5
1988 1460 394 33.4% 7.9% 3.7
1991 2659 635 38.8% 12.5% 4.2
1993 2959 670 41.6% 6.8% 4.4
1995 3758 1092 38.5% 7.9% 3.4

Nota: las estadísticas de exportaciones son manifiestos de aduana, mientras que los datos de importaciones son registros de importación.
Fuente: Gómez, Ignacio, Plan Vallejo y Draw Back, DCX-UDE-DNP, 1996.

Cuadro 10.4
Principales sectores exportadores bajo el plan Vallejo. 1985-1990 (Participaciones)
CIIU Descripción 1985 1990
2100 Explotación de minas de carbón 3.2% 27.2%
1110 Producción agropecuaria 37.8% 23.9%
3710 Industrias básicas de hierro y acero 7.1% 6.8%
3220 Fabricación de prendas de vestir 4.6% 4.9%
3513 Fabricación de resinas sintéticas y fibras artificiales 3.5% 4.8%
3118 Fábricas y refinerías de azúcar 1.1% 3.3%
3512 Fabricación de abonos y plaguicidas 2.1% 2.5%
3211 Hilado tejido y acabado de textiles 6.1% 2.1%
3114 Elaboración de pescado 2.4% 2.0%
3511 Fabricación de sustancias químicas 1.6% 2.0%
3692 Fabricación de cemento, cal y yeso 5.6% 1.9%

Fuente: Incomex. Las exportaciones corresponden a declaraciones de aduana. Cálculos del autor.

das de vestir, envases, cajas de papel, resinas sintéticas,
fibras artificiales, pescado, abonos y plaguicidas. (Cua-
dro 10.4 y Cuadro10.1Anexo).
Se observó un alto nivel de concentración en las
exportaciones bajo el Plan Vallejo: en 1990 dos produc-
tos representaron el 42.3% del valor total exportado y
los primeros trece, el 67%. Los principales productos
exportados bajo el Plan Vallejo fueron: plátano,
ferroníquel, cemento, cajas de cartón, tejidos de algo-
dón y hullas –carbón–. Se destaca el hecho de que en los
dos últimos años del período, las exportaciones de hulla
y flores presentaron un gran dinamismo y, en consecuen-
cia, incrementaron su participación ampliamente. (Cua-
dro 10.5 y en el Anexo, Cuadro 10.2A, se pueden obser-
var las participaciones de los primeros cincuenta pro-
ductos en el período).
La situación anterior no cambió radicalmente en el
período de apertura 1991-1996. Los sectores producción
agropecuaria y explotación de minas de carbón se destacan
por haber sido los principales usuarios del sistema Plan
Vallejo (Cuadro 10.3A). En efecto, las exportaciones del
sector de producción agropecuaria alcanzaron una partici-
pación, en cada uno de los años, superior al 22% del valor
total exportado bajo el Plan Vallejo, mientras que la del
sector de explotación de minas de carbón llegaba al 14%.
Las exportaciones por Plan Vallejo en sectores como
fabricación de productos alimenticios, fabricación de
textiles y fabricación de sustancias químicas industria-
les participaron, respectivamente, con más del 6% del
total exportado bajo este sistema, en cada uno de los años
del período en referencia.
Por su parte, los sectores usuarios del Plan Vallejo
que resultaron tener el comportamiento más dinámico5
fueron, en su orden, los de industrias básicas de metales
no ferrosos, industrias de bebidas, fabricación de papel
y productos de papel y fabricación de productos plásti-
cos ( Cuadro 10.4A).
Uno de los objetivos para adoptar el sistema im-
portación-exportación del Plan Vallejo fue el de ampliar
la base exportadora del país, promoviendo las exporta-
ciones no tradicionales. Por tal motivo, es importante
vislumbrar en qué medida estas exportaciones se han apo-
yado en dicho mecanismo de fomento. En el período
1991-1995, en promedio, el 58% de las exportaciones
no tradicionales del país se realizaron utilizando los be-
neficios del Plan Vallejo. El Cuadro 10.5A del Anexo,
5 Para determinar los sectores más dinámicos se tomó el crite-
rio de la tasa geométrica de crecimiento entre los años 1991
y 1995.
 La promoción a las exportaciones en perspectiva 363

Cuadro 10.5
Principales productos exportados bajo Plan Vallejo
1985-1990
No. Nabandina Descripción 85 90
1 27010102 Hullas bituminosas 3% 27%
2 08010001 Plátanos frescos o secos 24% 15%
3 73020009 Ferroníquel 7% 6%
4 06030002 Flores y capullos de claveles 0% 4%
5 17010102 Azucar crudos con 85% a 97.5 de sacararosa. 1% 3%
6 06030005 Flores y capullos de rosas 0% 2%
7 61020200 Ropa exterior para mujer, niña e infantes de algodón 1% 2%
8 39010502 Cloruro de polivinilo tipo suspensión 0% 2%
9 03030299 Demás crustáceos y moluscos 2% 2%
10 06030004 Flores y capullos 0% 1%
11 60040200 Ropa interior de algodón de punto 0% 1%
12 25230003 Cemento portland 4% 1%
13 55090101 Otros tejidos de algodón crudos con pesos 85 0+D 3% 1%
Subtotal 45% 67%
Fuente: Incomex. Las exportaciones corresponden a declaraciones de aduana. Cálculos del autor.

detalla, para los diferentes sectores, la participación de Cuadro 10.6

las exportaciones no tradicionales por Plan Vallejo en el Principales productos exportados bajo
contexto total de las exportaciones no tradicionales en Plan Vallejo en el período
1993-1996
sus respectivos sectores. Tomando el promedio simple Descripción (Nandina) Porcentaje
para el período 1992-1995, se observan varios sectores bajo PV en 1995
con una participación mayor al 70%. Entre ellos: la pro- Hullas térmicas 98.5%
Bananos, plátanos frescos 99.6%
ducción agropecuaria, la extracción de minerales no Ferroníquel 100.0%
metálicos, la fabricación de papel y productos de papel, Demás claveles frescos 85.5%
la fabricación de sustancias químicas industriales y la Rosas frescas 87.7%
Demás azúcares de caña en bruto 99.7%
fabricación de vidrio y productos de vidrio. sin aromatizar ni colorear
Otros doce sectores industriales exportaron, en pro- Pantalones de algodón para mujer
medio, entre el 50% y el 70% del total de sus exporta- Pompones frescos 92.7%
Policloruro de vinilo 89.7%
ciones no tradicionales bajo el sistema Plan Vallejo: la Camarones de cultivo 89.5%
industria del tabaco, la fabricación de textiles, la fabri- Congelados 55.9%
cación de prendas de vestir (excepto calzado), la fabrica-
Fuente: Construido a partir de Incomex, 1997.
ción de productos de caucho, la construcción de maqui-
naria, aparatos y accesorios eléctricos, entre otros.
Finalmente, conviene identificar las exportaciones COMPOSICIÓN SECTORIAL DE LAS IMPORTACIONES6
por Plan Vallejo a nivel producto para conocer en mayor
detalle el tipo de bienes más favorecidos por este meca- En el período 1985-1990 se observó una creciente
nismo. El Cuadro 10.6 revela los principales productos participación de los bienes de capital con respecto de las
de exportación en el período 1993-1996. Obsérvese cómo materias primas e insumos –bienes de consumo e inter-
predominan los productos agrícolas sobre los productos medios– en el total de importaciones realizadas bajo el
industriales y como el porcentaje exportado por Plan Plan Vallejo. Los bienes de capital pasaron de representar
Vallejo –en las exportaciones totales del respectivo pro- un 17% en 1985 a un 30% en 1990, aunque las materias
ducto– supera en varios casos el 90%. La concentración primas e insumos siguieron conservando la mayor parti-
de productos exportados bajo Plan Vallejo es elevada: cipación, un 70.2% en 1990. Esto refleja, en parte, la
siete productos participaban en 1995 con el 37% expor- mayor importancia del mecanismo para el caso de impor-
tado bajo este mecanismo y los primeros cuarenta pro- tación de materias primas (Gráfico 10.1).
ductos con el 66%. El Cuadro 10.6A del Anexo , detalla
los cincuenta principales productos exportados median-
te el Plan Vallejo. 6 El dato de importaciones puede estar sobrestimado, debido a
que la única información disponible se obtuvo de los registros
de importación que son intenciones más no necesariamente
exportaciones efectivas.
364 Colombia / Políticas comerciales e integración
Gráfico 10.1
Importaciones bajo Plan Vallejo por tipo de bien
1985-1995
90.0%
Participaci n
80.0%
70.0%
60.0%
50.0%
40.0%
30.0%
20.0%
10.0%
0.0%
1985 1986 1987 1988
Fuente: Incomex. Registros de importación.
En el período de apertura (1991-1995) la importa-
ción de bienes de capital empezó a reducir su participa-
ción en el total de importaciones por Plan Vallejo, des-
cendiendo del 30% en 1990 al 24% en 1995.
Las principales importaciones de maquinaria, ma-
terias primas e insumos efectuadas en el período 1985-
1990, correspondían especialmente a productos como
sustancias químicas industriales –con una participación
cercana al 18%– maquinaria y equipo especial (16%);
pulpa de madera y papel (11%); resinas sintéticas y fi-
bras artificiales (7%); prendas de vestir (5%); textiles
(5%); abonos y plaguicidas (4%) y producción
agropecuaria (3%). En 1990, bienes de estos sectores par-
ticiparon con el 71% del total importado por Plan Vallejo
(Cuadro 10.7A, Anexo ).
Por su parte, en el período de apertura, los bienes
importados correspondieron en su mayoría a materias
primas. Las importaciones realizadas en el período 1990-
1995, bajo la modalidad del Plan Vallejo, favorecieron
prioritariamente el abastecimiento de sustancias quími-
cas industriales, maquinaria no eléctrica, textiles y pa-
pel y productos de papel. Estas importaciones tuvieron
participaciones en el total importado bajo el Plan Vallejo
en un rango que osciló entre el 9.2% y el 23.7% para el
período analizado. Otros insumos que se han venido
importando pero en menor medida que los anteriores,
son las prendas de vestir, excepto calzado, cueros, pro-
ductos químicos y material de transporte.
El Cuadro 10.8A del Anexo presenta los principa-
les cincuenta productos importados bajo la modalidad
Capital
Materias primas e insumos
1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995
Aæos
del Plan Vallejo. Se observa que el nivel de concentra-
ción ha permanecido relativamente estable en el tiem-
po, no obstante, existe una menor concentración que la
encontrada en el caso de las exportaciones: ocho produc-
tos representaron el 24%del total importado por Plan
Vallejo en 1985 y1990 y 22.4% en 1995, y los 44 prin-
cipales productos el 54% en 1985 y el 50% en 1990 y
1995. El ordenamiento de los productos importados se
mantiene relativamente estable entre los años. Para 1995
los principales ocho productos bajo el Plan Vallejo –se-
gún registros de importación– fueron: tubos para oleo-
ductos o gasoductos (4.9%), estireno (3.8%), demás
volquetas (2.9%), cloroetileno (2.6%), demás papeles y
cartones Kraft (2.4%), papel semiquímico (2.1%), al-
godón sin cardar ni peinar (1.9%) y tejidos denim
(1.9%).
COSTO FISCAL
El Plan Vallejo acarrea un costo fiscal correspondiente a
lo que el Estado deja de percibir con motivo de las
exenciones arancelarias y fiscales que proporciona el
sistema. Un informe del Incomex para 1988 calculó el
costo fiscal del Plan Vallejo en doscientos millones de
dólares distribuidos así: 53% por concepto de exención
arancelaria, 37.8% por concepto de la exención del im-
puesto contemplado en la ley 75 de 1986 y el 9.2% por
concepto de la exención del impuesto sobre las ventas.
Recientemente, Gómez (1996) calculó el costo fis-
cal del Plan Vallejo para 1995, entendiendo como costo

16.0%
Porcentaje por dolar
exportado por PV
14.0%
12.0%
10.0%
8.0%
6.0%
4.0%
2.0%
0.0%
1985 1986 1987 1989
Fuente: Incomex
fiscal la exención del gravamen arancelario e IVA a las
importaciones realizadas bajo el sistema. El costo fiscal
calculado sumó US$ 286.4 millones. Este aumento del
costo fiscal entre 1985 y 1995 se explica por el incre-
mento en el volumen importado que compensa más que
proporcionalmente la reducción del arancel promedio –
en 1988 el arancel promedio simple era del 44.8% en
comparación con 11.58% para 1995–.
La distribución del costo fiscal estuvo altamente
concentrada según el tipo de bien: las materias primas y
producción para la industria, participaron con el 48.6%
del costo fiscal y los bienes de capital para la industria
con el 16.2%.
SUBSIDIO IMPLÍCITO
El Plan Vallejo constituye un subsidio para los
exportadores por el hecho de que al usar el mecanismo
se benefician de exenciones arancelarias y tributarias, este
subsidio se expresa como un porcentaje del valor total
exportado. En 1976 se estimó que el valor medio del
subsidio implícito era de 2.69% y que estaba altamente
concentrado. Cuatro sectores usufructuaban excesivos
niveles de subsidio, tejidos de punto (43.97%); fabrica-
ción de prendas (13.04%); fabricación de madera y cor-
cho (11.05%) y fabricación de máquinas de oficina
(11.63%). Ello se debía a que el mecanismo sólo era
importante para sectores intensivos en importaciones y
para empresas grandes que pudieran satisfacer los requi-
sitos burocráticos de los contratos por Plan Vallejo (Perry,
La promoción a las exportaciones en perspectiva 365
Gráfico 10.2
Evolución del subsidio implícito en el Plan Vallejo
1985-1996
Agropecuario
Mineria
Manufacturero
Total
1990 1992 1993 1994 1995 1996
Años
G. y Echavarría, J., 1979). (Anexo, Cuadro 10.9A).
En el Gráfico 10.2 se muestra la evolución del
subsidio implícito del Plan Vallejo entre los años 1985
y 19967. En 1985 la economía en su conjunto recibía
un subsidio correspondiente al 9.1% del valor total de
las exportaciones, posteriormente se incrementó en 1987
al 14%, para descender aceleradamente hasta un nivel
de subsidio del 4% en 1992 y mantenerse estable du-
rante el resto del período. Este comportamiento se ex-
plica por los cambios en la política arancelaria presenta-
dos en varios años del período, en especial las reduccio-
nes arancelarias ocurridas especialmente en los primeros
años del período de apertura económica.
Durante todo el período en referencia los subsidios
promedio para los sectores manufacturero y agropecuario
conservaron la misma tendencia, no obstante, el sector
industrial siempre presentó niveles mayores de incenti-
vo, debido a que el sector agropecuario utiliza, en gene-
ral, un bajo porcentaje de materias primas importadas.
Resalta el hecho de que la estructura sectorial del
subsidio por Plan Vallejo no es muy estable año a año,
ya que en promedio, sólo tres sectores, que se sitúan en-
tre los diez primeros, siguen permaneciendo al año si-
guiente. Se destaca el caso excepcional del sector de pren-
das de vestir que sí logró mantenerse entre los diez sec-
tores con mayor subsidio durante todo el período en cues-
7 El cálculo del subsidio se realizó según la metodología espe-
cificada en el Anexo al final del capítulo.
366 Colombia / Políticas comerciales e integración

Cuadro 10.7
Principales sectores beneficiados por el Plan Vallejo
CIIU Subsidio

1985 3819 Productos metálicos 116%

3814 Artículos de fontanería y calefacción 62%
3220 Prendas de vestir 60%
3845 Aeronaves 56%
3832 Equipos y aparatos de radio, televisión y comunicaciones 24%
1996 3133 Bebidas malteadas y malta 738%
3813 Productos metálicos estructurales 59%
3521 Pinturas, barnices y lacas 39%
3114 Pescado y otros productos marinos 17%
3220 Prendas de vestir 16%

Fuente: Incomex. Cálculos del autor.

Cuadro 10.8
Concentración del subsidio implícito
1985-1996
No. de sectores 1985 1986 1987 1989 1990 1992 1993 1994 1995 1996
Con subsidio 28 27 31 70 76 73 71 72 67 66
Sin subsidio 60 61 57 18 12 15 17 16 21 22
Desviación estándar 0.26 0.33 0.17 0.08 0.22 0.04 0.10 0.10 0.59 0.91

Fuente: Incomex. Cálculos del autor.

tión. En el Cuadro 10.7 se muestran los primeros cinco
sectores en los años 1985 y 1996 (Anexo 10A, Cuadro
10.10A).
Adicionalmente, a partir de 1989, se empezó a ob-
servar una menor concentración del incentivo, esto se
evidencia tanto por el mayor número de sectores que
aparentemente empezaron a beneficiarse8, como por la
menor desviación estándar que presentaron los subsidios
sectoriales hasta 1994 (Cuadro 10.8). En 1995 y 1996
el nivel de concentración aumentó por el alto subsidio
recibido por el sector de bebidas malteadas y malta.
CERTIFICADO DE ABONO TRIBUTARIO –CAT–
Otro de los mecanismos de fomento a las exportaciones
no tradicionales introducidos en 1967 fue el certificado
de abono tributario. Dichos certificados eran documen-
tos al portador, libremente negociables y expedidos por
8 Dado que no existe una coincidencia exacta entre la
información de exportaciones e importaciones desagregada
por NIT, no es posible afirmar con toda certeza que un sector
no poseía subsidio en un año determinado. Lo anterior pudo
haberse debido a que las empresas registraban importaciones
mas no exportaciones.
el Banco de la República. Al momento de reintegrar las
divisas provenientes de exportaciones distintas del
petróleo y sus derivados, cueros crudos de res y café, el
Banco de la República entregaba al exportador certifi-
cados por un monto equivalente en pesos a un 15% del
valor total del reintegro. Sin embargo, dicho porcentaje
podía ser modificado anualmente por el gobierno
nacional, según diversos criterios como el de la compe-
titividad de las exportaciones colombianas (Cuadro 10.9).
Durante los primeros años de vigencia del incenti-
vo, se aplicaron sólo dos niveles, 12% y 15%, equiva-
lentes a un nivel efectivo9 situado entre el 9.6% y 16.8%.
Esto, unido al gran dinamismo de las exportaciones –en
el período 1967-1974 crecieron a una tasa promedio de
30.4%–, condujo a que el valor real de las expediciones
de CAT creciera considerablemente (Cuadro 10.10).
En 1974 el costo fiscal había llegado a representar
el 8% de los ingresos tributarios del Estado, ciertos pro-
ductos adolecían de problemas de abastecimiento inter-
no y se consideraba que algunas exportaciones habían
mejorado su competitividad en el mercado internacio-
nal (Proexpo, 1998a). Lo anterior condujo a que, en di-
9 El nivel efectivo de CAT se calculó como el valor de las expe-
diciones de certificados sobre el valor total de las
exportaciones con derecho a CAT.

cho año, se adoptara un nuevo nivel del 1% para algu-
nos productos. Pero esta reducción del nivel de incenti-
vo no disminuyó considerablemente el costo fiscal: el
valor real de las expediciones creció a una tasa del 12%
y el nivel efectivo de CAT fue similar al del año ante-
rior, 13%.
Entre 1975-1980 el mejoramiento de los precios
internacionales de los principales productos agropecuarios
de exportación unido a los problemas de abastecimiento
de otros rubros de este sector (Proexpo, 1998a), condujo
a que prácticamente se eliminara el incentivo para di-
versos productos, con la adopción de un nivel de CAT
del 0.1%.10 La reducción en los niveles se reflejó en una
disminución de ocho puntos porcentuales del nivel efec-
tivo de CAT y una reducción del valor total de certifica-
dos expedidos, con unas tasas de decrecimiento situadas
entre el 28% y el 57%. Específicamente, Perry y
Echavarría, (1979) estimaron que en 1976 el subsidio
por concepto del CAT osciló sectorialmente entre el 9.1%
y el 0% del valor de las exportaciones manufactureras,
con un valor medio de 4.51% y una desviación estándar
de 2.33%. Destacándose entre los más subsidiados los
sectores fabricantes de alimentos –aceites, carnes, pescado,
confitería, dietéticos y alimentos para animales–, vinos,
bebidas espirituosas y los aserraderos. Por su parte, la
fabricación de cementos, cueros, sustancias químicas in-
dustriales básicas y fibras artificiales eran los sectores con
menor incentivo (Anexo, Cuadro 10.9A). (Perry et al.,
1978).
Se destaca cómo, desde 1975 hasta el último año
de vigencia del CAT, se presentaron valores reales de ex-
pedición del incentivo inferiores a los del período 1968-
1974. A partir de 1981, la ley 67/79 permitió la elimi-
nación del incentivo para productos diferentes a los tra-
dicionalmente exentos y, en consecuencia, el valor real
de las expediciones presentó un comportamiento decre-
ciente. No obstante, los niveles efectivos de CAT se
incrementaron, situándose entre el 7.2% y el 8.2%.
Hecho explicable por la aplicación de niveles del 15% y
20% para algunos productos.
En los dieciseis años que tuvo vigencia el CAT, se
revisaron frecuentemente los niveles y se adoptaron di-
ferentes criterios técnicos como: grado de elaboración,
competitividad de los bienes, evolución de los costos de
producción, comportamiento de los precios, empleo ge-
nerado, abastecimiento interno, limitaciones
10 La idea era eliminar el incentivo para algunos productos, pero
legalmente no se podían asignar niveles de cero a productos
diferentes al café, cueros crudos de res, petróleo y sus
derivados.
La promoción a las exportaciones en perspectiva 367
presupuestales y la presencia de los demás incentivos –
Plan Vallejo y financiación de Proexpo–. Por lo ante-
rior, el CAT llegó a ser calificado como un instrumento
caótico, que no respondía a ninguna estructura coherente
de promoción a las exportaciones (Consultores Asocia-
dos Ltda., 1987). Adicionalmente, muchas veces en la
asignación práctica de los niveles del CAT predominó el
poder de presión ejercido por diferentes sectores económi-
cos (Proexpo, 1988a). En este contexto, en 1983 se creó
el certificado de reembolso tributario (Cert) como un
nuevo instrumento de promoción a las exportaciones de
bienes y servicios.
CERTIFICADO DE REEMBOLSO TRIBUTARIO
-CERT
En 1983 el gobierno nacional expidió la ley 48 por medio
de la cual se estipularon las nuevas pautas de orienta-
ción del comercio exterior, creando, entre otros, el certi-
ficado de reembolso tributario –Cert– en reemplazo del
CAT. Como se observa en el Cuadro 10.9, el nuevo
incentivo conserva la estructura básica del anterior, en
cuanto a tipo de documento, entidad encargada de su
expedición y tipo de cambio utilizado para su liquida-
ción. La definición de los objetivos del nuevo instru-
mento se guió también por la concepción de la política
previa:
• Estimular las exportaciones mediante la devolución
total o parcial de los impuestos indirectos, tasas y
contribuciones pagados por el exportador.
• Promover aquellas actividades que tiendan a
incrementar el volumen de las exportaciones sobre
la base del valor exportado.
Los criterios de asignación del nuevo instrumento fue-
ron ampliados y complementados con respecto a los que
regían para el CAT (Cuadro 10.11).
En materia de utilización, período de maduración,
caducidad, requisitos para la expedición, base de liqui-
dación, exclusiones y régimen tributario aplicables, la
legislación se amplió y complementó, aunque variando
algunos plazos.
Las diferencias fundamentales entre el CAT y el Cert
atañen el período de modificación de niveles y la posibi-
lidad de asignar incentivos diferenciales por mercado de
destino. El Cert ganó en flexibilidad operativa ya que
podía ajustarse en cualquier momento, en contraste con
la fijación anual en el caso del CAT. Esta mayor flexibi-
 Cuadro 10.9
368

Una caracterización comparativa Cat–Cert

CAT CERT
1967-1984 A partir de 1984
Tipo de documento Documento al portador libremente negociable
Utilización Pago impuestos: renta, complementarios, aduana y ventas.
Otros impuestos, tasas y contribuciones, a condición de que el pago de los mismos se acepte por las
entidades recaudadoras, previo acuerdo con la entidad que los liquida.

Período de maduración En los años de vigencia se situó 3 Meses

entre 0 y 1 año.

Expedición Banco de la República Banco de la República

A partir de 1997: Incomex

Caducidad 3 años 2 años

Requisitos para la expedición Otros documentos Reintegrar las divisas provenientes de exportaciones
Colombia / Políticas comerciales e integración

Presentación de la solicitud durante los 6 meses siguientes al reintegro de las divisas.

Formulario único de exportación.
Otros documentos.
No contravenir las disposiciones que regulan las exportaciones en sus aspectos cambiarios,
aduaneros o de comercio.

Base de liquidación A partir de 1975: Valor agregado en el Valor FOB de la exportación de mercancías.
caso de bienes que utilizan sistemas Valor agregado en el caso de bienes que utilizan sistemas especiales de importación exportación
especiales de importación exportación y bienes producidos en zonas francas.

Exclusiones Cueros crudos de res. Café, petróleo y sus derivados.

En general no dan derecho a la expedición y entrega del CERT la reexportación de mercancías; las
exportaciones temporales; las exportaciones de muestras y de productos en cantidades no
comerciales; y las ventas externas cobijadas por empresas del Estado.

Tipo de cambio Para liquidar el incentivo en pesos se utiliza el tipo de cambio vigente en la fecha del reintegro de las divisas
.
Definición de exportadores Tienen derecho a recibir el Cert las personas naturales o jurídicas que produzcan y vendan al exterior las mercancías objeto de comercio;
A partir de 1979: las personas y sociedades de comercialización internacional que vendan mercancías producidas en Colombia
por otras empresas y las personas naturales o jurídicas que vendan o entreguen en el país bienes de exportación a sociedades de
comercialización internacional a condición de que los bienes sean efectivamente exportados, en cuyo caso el cert se liquida una sóla vez
por cada exportación.

Régimen tributario aplicable Entre 1967-74 eran títulos exentos de Actualmente, las personas que reciben el cert pueden descontar hasta el 35% de su valor
impuestos. Después de 1979 se podía del impuesto a la renta y complementarios.
descontar entre el: 20% y 40%

Modificación Anual En cualquier momento, pero con un término de vigencia no inferior a tres meses.
No Discriminado por mercados

Fuente: Legislación y Proexpo. CAT y Cert. 1988. En este último documento se encuentra una detallada exposición de las leyes que reglamentaron las modificaciones del CAT y Cert,entre 1967-1988.
 La promoción a las exportaciones en perspectiva 369

Cuadro 10.10
Evolución del CAT
1967-1984
(Millones de pesos)
Año Niveles de Cat1 Valor Valor Valor real Tasa Exportaciones CAT
expediciones redenciones expediciones3 crecimiento menores4 efectivo5
1967 15% 160.7 ND 7 530.5 112 823.0 9.6%
1968 15% 348.8 ND 15 347.0 104% 156 078.0 13.7%
1969 15% 491.7 ND 19 915.7 30% 186 810.0 15.2%
1970 15% 559.8 ND 21 276.2 7% 195 957.0 15.4%
1971 15% 756.7 ND 25 215.1 19% 225 308.7 16.8%
1972 12% y 15% 1 169.7 ND 34 193.2 36% 372 157.6 14.3%
1973 12% y 15% 1 704.6 ND 40 146.7 17% 518 638.8 13.9%
1974 1%, 12% y 15% 2 408.2 ND 44 882.5 12% 678 987.6 13.5%
1975 1%, 5% y 7% 1 209.2 ND 19 134.8 -57% 688 887.1 5.6%
1976 1%, 5% y 7% 1 010.6 ND 12 715.5 -34% 703 077.3 4.1%
1977 1%, 5% y 8% 934.0 ND 9 128.7 -28% 785 346.0 3.2%
1978 1%, 5%, 9% y 12% 1 658.4 ND 13 689.8 50% 871 244.7 4.9%
1979 1%, 5%, 9% y 12% 2 991.7 2 624.0 19 173.8 40% 1 092 177.1 6.4%
1980 1%, 5%, 9% y 12% 3 575.7 3 243.0 18 197.7 -5% 1 443 612.2 5.2%
1981 0%, 5%, 9% y 12% 4 390.5 3.873.7 17 680.2 -3% 1 112 845.5 7.2%
1982 0%, 4%, 5%, 9% y 12% 5 322.4 5 547.4 17 280.4 -2% 1 120 878.1 7.4%
1983 0%, 5%, 10% y 15% 6 193.7 6 138.7 17 240.9 0% 954 445.0 8.2%
19842 0%, 5%, 10%, 15% y 20% 2 255.4 3 409.0 5 307.3 972 835.7

Notas:
1. La conservación de los rangos en los niveles generales, no implica que no existiesen modificaciones a nivel de productos.
2. Hasta marzo 3.
3. Deflactado por IPC base 1988.
4. Exportaciones diferentes de café, petróleo y sus derivados, valor FOB, miles de dólares. Hasta 1980 todas las exportaciones recibían CAT, a partir
de 1981 la introducción del nivel 0%, conduce a que sólo se tengan en cuenta las exportaciones con derecho al incentivo.
5. Valor de expediciones de CAT/valor total de las exportaciones menores en dólares.
Fuente: El certificado de abono tributario –CAT– y el certificado de reembolso tributario-Proexpo, 1988.
Banco de la República. Cálculos del autor.

Cuadro 10.11
Criterios para la asignación del Cert
• Incremento en el valor agregado nacional de las exportaciones
• Estímulo al empleo de mano de obra
• Impulso a la adopción de nuevas tecnologías
• Contribución a la diversificación de mercados y nuevos productos
• Comportamiento de los precios relativos de los productos de exportación y la relación entre los costos de producción interna y los precios
internacionales
• Apoyo otorgado por el gobierno mediante otros mecanismos de promoción a las exportaciones
• Condiciones del mercado interno
• Comportamiento de la demanda externa
• Desempeño de la paridad de la moneda colombiana frente a las monedas de otros países
• Armonía con la política de comercio exterior
• Limitaciones del presupuesto

Fuente: Decreto 636 de 1984.

370 Colombia / Políticas comerciales e integración

lidad, adecuadamente aplicada, posibilita una mejor ade-
cuación del instrumento para atender situaciones coyun-
turales que afecten las exportaciones.
EVOLUCIÓN Y MANEJO DE CRITERIOS DEL INCENTIVO
En los primeros años de vigencia del Cert se observaron
dos períodos. Entre 1984-1985 se conservaron los niveles
altos del CAT, agregándose únicamente un nuevo nivel,
1%. Lo anterior se reflejó en unos niveles efectivos de
CAT-Cert muy elevados, sólo superados por los que se
tenían en la década de los setenta, y en un costo fiscal
creciente. Ante las restricciones impuestas por el
programa de ajuste 1984-1985 y como consecuencia de
la devaluación real de la tasa de cambio –de unos 25
puntos en 1985–, entre otras razones, a partir de 1986
se redujo el monto del incentivo y en 1987 se estable-
cieron los niveles básicos que regirían durante los tres
años siguientes. En estos años se observó un costo fiscal
creciente: con tasas reales de crecimiento del valor de
los certificados expedidos entre el 8% y el 20% al año, y
se observó un nivel del Cert efectivo entre el 6.2% y el
7.3% (Cuadro 10.12).
Para garantizar el cumplimiento de los criterios
de asignación del nuevo incentivo y de los lineamientos
que debía seguir el instrumento, se creó el Comité Asesor
del Cert (decreto 636/84 reglamentario de la ley 48/
83). En el seno del Comité el debate sobre el Cert giró,
entre otros, en torno a los siguientes temas:
• La concepción del Cert como incentivo a corto o
largo plazo y, en consecuencia, la conveniencia de
su flexibilidad o estabilidad.
• Los objetivos para la asignación del Cert, entre ellos:
la devolución de impuestos, la compensación del
excesivo costo de bienes no comercializables y mano
de obra en un contexto de atraso cambiario, la pro-
moción de las exportaciones nuevas o el incentivo
a la generación de empleo.
• La conveniencia de asignación según el monto de
valor agregado o del valor de exportación.
• La existencia de un Cert diferencial entre produc-
tos industriales y agrícolas.
• El costo fiscal.
En estos temas nunca se llegó a un consenso definitivo y
esto condujo a que no existiera un hilo conductor claro
en la definición de los criterios para establecer los nive-
les y estructura (Consultores Asociados Ltda., 1987). Fue
así como en 1991 se eliminó el Comité Asesor del Cert.
EVOLUCIÓN RECIENTE DEL CERT
Durante el período 1991-1996 se realizaron modifica-
ciones al Cert basadas en diversos criterios que, en
últimas, condujeron a que se presentara una clara ten-
dencia decreciente en los niveles y montos reales de eje-
cución del incentivo. El Cert efectivo pasó del 6.7% al
3.9% para la economía en su conjunto –en el caso de los

Cuadro 10.12
Evolución del CAT-Cert
1984-1991
(Millones de pesos)
Año Niveles de Cert1 Valor Valor Valor real Tasa Exportaciones CERT
expediciones redención expedición2 crecimiento menores3 efectivo4
19845 0%, 1%, 5%, 10%,15% y 20% 9 531.0 7 755.0 22 427.7 972 835.7 12.0%
19846 0%, 1%, 5%, 10%, 15% y 20% 11 786.4 11 164.0 27 735.0 60.9% 1 017 431.8 13.4%
1985 0%, 5%, 9% y 14% 19 446.4 19 446.5 37 373.4 34.8% 1 063 793.1 9.6%
1986 0%, 3%, 5%, 6%, 9% y 12% 19 789.0 19 677.7 31 445.1 -15.9% 1 210 449.0 7.3%
1987 0%, 3%, 5%, 6%, 9% y 12% 21 522.7 21 234.0 27 575.8 -12.3% 1 443 470.0 6.9%
1988 0%, 3%, 5%, 6%, 9% y 12% 29 824.1 27 816.0 29 824.1 8.2% 1 668 091.0 7.1%
1989 0%, 3%, 5%, 6%, 9% y 12% 45 385.1 45 044.0 35 986.3 20.7% 2 071 755.4 6.6%
1990 0%, 3%, 5%, 6%, 9% y 12% 68 590.2 66 129.9 41 086.4 14.2% 2 754 329.5 6.2%
1991 0%, 5%, 8% y 10% 106.809.2 94 764.5 50 448.0 22.8%
Notas:
1. La conservación de los rangos en los niveles generales, obviamente no implica que no existiesen modificaciones en los productos.
2. Deflactado por IPC base 1988.
3. Incluye sólo las exportaciones en miles de dólares con derecho a CERT. A partir de 1988, los datos son estimados.
4. Valor de las expediciones/valor de las exportaciones.
5. A partir de abril.
6 Incluye CAT y CERT.
Fuente: El certificado de abono tributario –CAT– y certificado de reembolso tributario –CERT– Proexpo, 1988. Banco de la República. Cálculos del
autor.
 La promoción a las exportaciones en perspectiva 371

Cuadro 10.13
Cert efectivo 1996*
CIIU Descripción %
3140 Preparación del tabaco y fabricación de sus productos 5.9
3240 Fabricación de calzado, excepto el de caucho, vulcanizado o moldeado 5.9
3233 Fabricación de productos de cuero y sucedáneos del cuero, excepto calzado 5.8
3114 Elaboración de pescado, crustáceos y otros animales marinos y de agua dulce 5.7
3111 Matanza de ganado, preparación y conservación de carnes 5.6
1301 Pesca de altura y costera 5.6
3312 Fabricación de envases de madera, caña y artículos menudos de caña 5.5
3122 Elaboración de alimentos preparados para animales 5.4
3116 Productos de molinería 5.4
3113 Envasado y conservación de frutas, legumbres y vegetales en general 5.4

Nota: * El Cert efectivo es igual al valor expedido en dólares sobre el valor de las exportaciones con derecho al incentivo.
Fuente: Banco de la República. Ministerio de Comercio Exterior. Cálculos del autor.

bienes manufacturados se presentó la misma tendencia,
aunque los niveles fueron superiores al promedio de la
economía (Gráfico 10.3).
En este período, el grupo de sectores más beneficia-
dos –en términos del valor del Cert recibido–, se conser-
vó relativamente de año a año. No obstante, solamente
dos sectores se mantuvieron en los niveles más altos de
los cuatro años en cuestión: la pesca de altura y costera y
la matanza de ganado, preparación y conserva de carnes.
Es importante resaltar que estos sectores poseen montos
de exportación bajos –razón por la cual no tienen partici-
paciones importantes en los montos de incentivo otorga-
dos en pesos–. En el Cuadro 10.13 se muestran los secto-
res con mayor incentivo y en el Cuadro 10.11A del Anexo,
se incluye el nivel de Cert para todos los subsectores.
A continuación se hace una exposición detallada de
los diferentes decretos por medio de los cuales se modifi-
caron la estructura y niveles del Cert.
Con el objeto de corregir el sesgo anti-exportador
durante los inicios de la apertura, de fomentar las expor-
taciones y reducir el costo fiscal, en 1990 se implementó
una reforma al Cert que entró a regir a partir de mayo
de 1991. Esta nueva estructura siguió básicamente tres
criterios: simplicidad, grado de madurez del sector res-
pectivo e incentivo a la generación de valor agregado
nacional. Los principales cambios fueron:
• Simplificación de los niveles existentes, reducién-
dolos a cuatro: 0%, 5% –productos agropecuarios tradi-
cionales–, 8% –bienes intermedios– y 10% –bienes fi-
nales y resto de productos agropecuarios.
• Se homogeneizó la estructura por tipo de bienes,
teniendo en cuenta la consolidación de la presencia en
los mercados internacionales y el grado de elaboración.
• Promoción de nuevos sectores de exportación
mediante el otorgamiento del Cert a un conjunto am-
plio de productos que no recibían dicho incentivo.
• Diversificación de mercados mediante la asigna-
ción de niveles de Cert adicionales, del 50% y de 30%
sobre la tasa vigente, para las exportaciones destinadas a
Asia, América Latina y el Caribe, respectivamente.
En marzo de 1992 el Ministerio de Comercio Ex-
terior realizó una propuesta para reformar el Cert, en la
cual se conservaban los tres criterios que guiaban la mo-
dificación anterior y además se buscaba acercar el incen-
tivo a una devolución de impuestos indirectos. Median-
te el decreto 446/92 se realizaron las nuevas modifica-
ciones, entre las que se destacan: la reducción de los tres
niveles existentes a 2.5%, 4% y 5%; la eliminación del
incentivo para las exportaciones a Estados Unidos de
bienes como azúcar, flores, banano y para aquellos que
existiera una clara evidencia de sobre-facturación de ex-
portaciones, ya fuera por el tipo de bien o por destino,
especialmente Panamá y Antillas Holandesas. Igualmen-
te se eliminó el Cert adicional para los productos expor-
tados hacia Asia, Oceanía y América Latina.
Las medidas enunciadas anteriormente contribuye-
ron a que en 1992 el incentivo efectivo para el conjunto
de la economía se situara en un 6.7%. Adicionalmente,
en dicho año la fabricación de cordelería (11%) y la ela-
boración de alimentos preparados para animales (10%)
fueron los sectores con mayor nivel efectivo de Cert.
En 1993, en cumplimiento de la decisión 330 de
la Comisión del Acuerdo de Cartagena, se excluyeron
del incentivo las exportaciones a Bolivia, Ecuador y Ve-
nezuela, manteniéndose las destinadas al Perú. Y en sep-
tiembre se modificaron los niveles de Cert para unos
pocos productos y mercados. Lo anterior condujo a que
en 1993 el valor de ejecución del incentivo se redujera
significativamente y se presentara un nivel efectivo del
4%. En este año, los sectores beneficiados con los mayo-
372 Colombia / Políticas comerciales e integración
Gráfico 10.3
Cert efectivo
1992-1996
8.0 %
Nivel
7.0 %
6.0 %
5.0 %
4.0 %
3.0 %
2.0 %
1.0 %
0.0 %
19 92 19 93
Nota: * El nivel efectivo es igual al Cert expedido en dólares sobre el valor de las exportaciones con derecho a Cert.
Fuente: Banco de la República. Ministerio de Comercio Exterior. Cálculos del autor.
res niveles de incentivo efectivo fueron en su mayoría
industriales, destacándose: elaboración de pescado, fa-
bricación de envases de madera y caña, fabricación de
elementos estructurales metálicos y producción de ma-
nufacturas de cuero.
Posteriormente se han realizado cuatro modifica-
ciones al Cert. En octubre de 1994 y marzo de 1995 se
incrementó el estímulo para el banano con el objeto de
disminuir los efectos de las bajas cotizaciones en el pre-
cio de la fruta, la revaluación del peso colombiano y la
no entrada en operación del Acuerdo Marco de la Unión
Europea. En abril de 1995 el Cert se incrementó en tres
puntos para sectores en situación crítica, que cumplie-
ran tres condiciones: ser intensivos en mano de obra, con
una apertura exportadora superior al 15% y caída de sus
exportaciones en los últimos tres años (Ministerio de
Comercio Exterior, 1996d). En este período el valor real
de la ejecución del incentivo decreció levemente, el ni-
vel efectivo de Cert osciló entre 3.6% y 4%, para la eco-
nomía en su conjunto y los sectores más beneficiados
fueron: preparación de pescado y crustáceos, preparación
de tabaco, fabricación de calzado y productos de cuero.
Finalmente, en mayo de 1996 se efectuó la última
modificación (decreto 955/96) reduciendo los niveles
generales a 2.25%, 3.6% y 4.5%, aunque elevándolos para
algunos sectores en crisis. Esta modificación tuvo en cuenta
el ajuste presupuestal sobre el incentivo y la liberación de
recursos. Para distribuir el presupuesto asignado entre
sectores se consideraron los criterios de abril/95 y ade-
más, el comportamiento de la producción y el empleo de
los sectores (Ministerio de Comercio Exterior, 1996d). En
este año la ejecución real –en valor– del incentivo se re-
Total
Total industria
Agropecuario
19 94 19 95 19 96
Aæos
dujo en un 11%, mientras que el nivel efectivo de incen-
tivo fue muy cercano al del año anterior, 3.9%.
EJECUCIÓN
El certificado de reembolso tributario es un instrumen-
to de promoción a las exportaciones cuyo costo fiscal debe
ajustarse a un presupuesto establecido anualmente. Es
por ello que en la determinación de los niveles de
incentivo otorgados a los diferentes productos se toma
como referencia el costo fiscal involucrado.
En los últimos años la ejecución del incentivo ha
sido inferior al presupuesto, como se muestra en el Cua-
dro 10.14. Esto ha ofrecido un mayor margen de ma-
niobra en los niveles del certificado y ha permitido los
incrementos antes mencionados para apoyar sectores en
crisis. Adicionalmente, se observa que los montos tota-
les, ejecutados entre 1992 y 1996, presentaron una ten-
dencia decreciente, especialmente en 1993, explicado,
en buena parte, por la eliminación del incentivo a las
exportaciones dirigidas al Grupo Andino.
DISTRIBUCIÓN SECTORIAL
Al ser el certificado de reembolso tributario un instru-
mento de fomento a las exportaciones, es importante
analizar cuáles han sido los sectores más beneficiados,
teniendo en cuenta tanto los niveles establecidos como
los montos de ejecución.
En el Gráfico 10.4 se muestra cómo la participa-
ción sectorial, según tipo de bien en el total ejecutado
por concepto del incentivo, ha permanecido casi cons-
 La promoción a las exportaciones en perspectiva 373

Cuadro 10.14
Presupuesto y ejecución
Cert-Anual 1992-1997
(Millones de $)
1992 1993 1994 1995 1996 1997*
Presupuesto 100 000 72 000 70 953 90 734 100 195 111 500
Ejecución** 92 718 56 542 56 542 78 486 85 280 23 787
Porcentaje 92.7% 78.5% 78.5% 86.5% 85.1% 21.3%
Notas:
*Datos a marzo.
**Corresponde al valor realmente desembolsado en pesos.
Fuente: Ministerio de Comercio Exterior. Banco de la República. Cálculos del autor.

Gráfico 10.4
Distribución del Cert ejecutado según destino de los bienes exportados
70%
Participación

60%

50%

40%

30%

20%

10%
Consumo
Intermedio
0% Capital

1992 1993 1994 1995 1996 1997

Fuente: Ministerio de Comercio Exterior. Cálculos del autor.

tante entre 1992 y 1996. El patrón de participación co-
rresponde, como era de esperarse, a la estructura de las
exportaciones colombianas. Los bienes de consumo po-
seen la mayor participación, oscilando entre el 55% y el
63% del valor total de Cert ejecutado entre 1992 y 1997
y los bienes intermedios con una participación del 31%
en 1996. Por su parte, 1992 fue el año en el que los
bienes de capital alcanzaron su mayor participación, 9%,
la cual cayó en los años siguientes en medio punto por-
centual cada año.
A nivel sectorial se observa cómo la distribución
de los montos de incentivo otorgados ha permanecido
casi estable en el período comprendido entre 1992 y
1997, presentando una leve tendencia hacia el incremen-
to de la participación de los productos agropecuarios, en
detrimento de los industriales. Mientras que en 1992 el
sector agropecuario se beneficiaba con el 13% y el sec-
tor manufacturero con el 85% del valor ejecutado por
concepto de este incentivo, en 1996 estas participacio-
nes fueron del 16% y 83%, respectivamente. Esto se
explica por el menor dinamismo que presentaron las ex-
portaciones manufactureras con derecho a Cert respecto
a las agrícolas. En este período las exportaciones agríco-
las ganaron tres puntos en su participación dentro de las
exportaciones totales.
El alto nivel de concentración se evidencia en el
hecho de que sólo diez subsectores productivos (según
la clasificación CIIU cuatro dígitos) participaron con el
66% del valor total ejecutado del Cert en 1996. Entre
ellos se destacan: el sector agropecuario (16.2%); la ela-
boración de pescados, crustáceos y otros productos ma-
rinos (13.2%); la fabricación de prendas de vestir (7%);
la producción de resinas sintéticas materias plásticas y
fibras artificiales (6.4%) y el sector de imprentas edito-
riales e industrias conexas (4.3%) (Cuadro 10.15 y Cua-
dro 10.12A). La importancia de los diferentes subsectores
industriales en el total de ejecución del incentivo se ha
mantenido casi constante durante el período 1992-1996.
La alta participación del sector agropecuario en el
valor de los certificados expedidos se debe a que el 25%
del total de exportaciones con derecho a Cert correspon-
den a productos agropecuarios. Por su parte, en los sec-
tores industriales se debe a que poseen altos montos de
exportación –se ubican entre los doce primeros sectores
en el total de exportaciones con derecho a incentivo– y a
que han tenido niveles altos de tasas efectivas de Cert.
374 Colombia / Políticas comerciales e integración

Cuadro 10.15
Distribución sectorial de la ejecución del Cert
1996
CIIU Sector Part Cert Part Expo
Cert Ejecutado Efectivo* Con Cert
1110 Producción Agropecuaria 16.2% 2.5% 25.7%
3114 Elaboración de pescado, crustáceos y otros animales marinos y de agua dulce 13.2% 5.7% 8.9%
3220 Fabricación de prendas de vestir, excepto calzado 7.0% 4.4% 6.2%
3513 Fabricación de resinas sintéticas, materias plásticas y fibras artificiales 6.4% 3.9% 6.5%
3420 Imprentas, editoriales e industrias conexas 4.3% 4.9% 3.4%
3512 Fabricación de abonos y plaguicidas 4.2% 4.0% 4.1%
3511 Fabricación de sustancias químicas industriales básicas, excepto abonos 3.9% 3.8% 4.0%
3233 Fabricación de productos de cuero y sucedáneos del cuero, excepto calzado y 3.5% 5.8% 2.3%
3213 Fabricación de tejidos de punto 3.4% 4.9% 2.7%
3118 Ingenios y refinerías de azúcar 3.3% 2.5% 5.2%
Subtotal 65.5% 69.1%
Total Industria 83% 4.4% 73.3%

*El Cert efectivo al Cert expedido en dólares sobre el valor de las exportaciones con derecho a Cert.
Fuente: Banco de la República. Ministerio de Comercio Exterior. Cálculos del autor.

Cuadro 10.16
Distribución del Cert por productos
1996-1997
Nandina Descripción 1996 1997* Part. Part. acum
1 0803001200 Bananas o plátanos frescos tipo Cavendish Valery 8213875589 3853455922 9.6% 9.6%
2 0306139020 Camarones de pesca congelados 2 959 170 429 1 077 215 006 3.5% 13.1%
3 4901990090 Demás libros e impresos similares, incluso en hojas sueltas 2 362 034 636 409 355 749 2.8% 15.9%
4 0306139010 Camarones de cultivo congelados 2 360 416 906 539 927 720 2.8% 18.6%
5 1701990000 Demás azúcares en bruto no comprend, posic, anteriores 1 604 826 257 1 261 241 193 1.9% 20.5%
6 0803001100 Bananas o plátanos frescos tipo Plantain 1 578 268 639 234 215 317 1.9% 22.4%
7 1604140000 Atunes, listados y bonitos (Sarda SPP), excluido pescado picado 1 554 570 912 331 871 682 1.8% 24.2%
8 6203420000 Pantalones PP PC de algodón para hombres o niños 1 460 082 913 464 083 938 1.7% 25.9%
9 2523290000 DMS Cemento Portland 1 440 908 737 229 612 001 1.7% 27.6%
10 0603101099 Los demás claveles frescos, cortados para ramos o adornos 1 355 069 151 277 998 222 1.6% 29.2%

Fuente: Ministerio de Comercio Exterior. Cálculos del autor.

A nivel de productos, se observa que treinta posi-
ciones arancelarias se beneficiaron con la mitad del va-
lor total ejecutado por concepto del Cert en 1996. El
principal producto es el banano (10% del Cert ejecuta-
do),11 los demás productos son en su mayoría de origen
industrial (25 posiciones arancelarias), destacándose los
alimentos y las confecciones. En el Cuadro 10.16 se in-
cluyen los diez productos que más se beneficiaron del
incentivo y en el Cuadro 10.13A, se aprecian los cin-
cuenta primeros productos.
gociaciones del Gatt. Las tres legislaciones que han exis-
tido en materia de subsidios son: la normatividad vi-
gente hasta 1979 (Artículos VI y XVI del Acuerdo Ge-
neral), el Código de Subsidios y Medidas Compensatorias
de la Ronda de Tokio y el de la Ronda Uruguay. La dife-
rencia fundamental entre estas legislaciones ha sido tan-
to la definición y el nivel de detalle como la cobertura.
Las dos primeras carecían de una definición exacta de
subsidios y sólo eran aplicables a los países firmantes del
Acuerdo.12 Por su parte, en la Ronda Uruguay, se elabo-

LOS INSTRUMENTOS DE FOMENTO A LAS EXPOR-
TACIONES EN EL MARCO DE LOS ACUERDOS IN-
TERNACIONALES
En materia de regulación del comercio internacional, los
subsidios que tienen un impacto en el precio de las ex-
portaciones han constituido un punto crítico en las ne-
11 Es importante anotar que desde 1986 el banano es el principal
producto beneficiado por el incentivo. (Proexpo, Secretaria
Técnica del Cert, 1988a).
12 Este último punto condujo a que a principios de los años
ochenta, los Estados Unidos llevaran a cabo investigaciones
de importaciones de productos colombianos, como resultado
de las cuales podía aplicar derechos compensatorios sin
necesidad de la prueba de perjuicio, debido a que Colombia
no hacía parte del código de subsidios. Estas investigaciones
culminaron con la suscripción de acuerdos de suspensión,
mediante los cuales los exportadores colombianos se
comprometieron a no recibir el Cert, tasas preferenciales en
los créditos de Proexpo, ni la importación de maquinaria
exenta de derechos arancelarios vía Plan Vallejo o zona franca,
a cambio de que no se impusieran derechos compensatorios.
(Ministerio de Comercio Exterior, 1949a).
 La promoción a las exportaciones en perspectiva 375

ró una definición detallada de subsidios y reglas para Cuadro 10.17

aplicar medidas compensatorias. La Ronda cobija a to- Subsidio implícito en el Cert 1995
1 2
dos los países, aunque los menos desarrollados poseen Sector agropecuario 1.9% 2.0%
un tratamiento diferencial. Industria 1.4% 1.9%
En el Código de Subsidios y Medidas Compensatorias Total 1.5% 1.8%
de la Ronda Uruguay, las subvenciones se clasifican en Nota: La diferencia entre la estimación 1 y 2 reside en la tasa arancela-
ria supuesta. Para la estimación 1 la tasa arancelaria se derivó de la
tres: prohibidas, recurribles y no recurribles. Las prohibi- información de valor agregado contenida en los DEX, mientras que para
das, son todas aquellas que estén supeditadas a resulta- la estimación 2, proviene de información que registran las empresas al
dos del comportamiento exportador o al uso preferen- Incomex.
Fuente: Banco de la República. Ministerio de Comercio Exterior. Bolsa
cial de insumos domésticos. Las recurribles son subsi-
de Bogotá. DCX-UDE-DNP. Estimación del costo del Sistema Draw Back.
dios dirigidos a sectores específicos que tienen un efecto
sobre los precios de las exportaciones. Estos subsidios
pueden justificar medidas compensatorias cuando se de-
sólo es posible devolver o exonerar de impuestos indi-
muestre que causan o amenazan causar un perjuicio se-
rectos a las materias primas o insumos físicamente in-
rio a la producción nacional de otro país miembro del
corporadas en los bienes de exportación, razón por la cual,
Acuerdo. Las subvenciones no recurribles son generales
el Plan Vallejo para bienes de capital debería ser des-
y no poseen un impacto directo sobre los precios, entre
montado. Adicionalmente, en la comunidad andina exis-
ellas están los subsidios para investigación y desarrollo
te consenso para armonizar los sistemas de incentivos a
y la asistencia para regiones atrasadas.
las exportaciones intrasubregionales; en este contexto,
Colombia adhirió al Código de Subsidios y Medi-
Colombia tiene el compromiso de suspender el Plan
das Compensatorias en 1990. En la Ronda Uruguay es
Vallejo para bienes de capital y repuestos en los sectores
considerado como un país en desarrollo, razón por la cual
de flores y textiles.
Colombia tiene como plazo máximo el año 2003 para el
Para estimar el grado en el que el incentivo actual se
desmonte de las distorsiones –subsidios– y la adopción
aleja de una simple devolución de impuestos indirectos,
de mecanismos de incentivos. Este desmonte debe ha-
se realizó una estimación del subsidio implícito
cerse preferiblemente en forma gradual y no se deben
involucrado en el Cert, teniendo en cuenta como impues-
establecer nuevos programas que constituyan en sí mis-
tos indirectos solamente a los aranceles (ver Anexo). Se-
mos subsidios a las exportaciones.
gún dicha estimación, en 1995 el subsidio implícito por
De acuerdo con la definición de subsidios del Gatt/
concepto del Cert se ubicaría entre un 1.5% y un 1.8%
OMC, la devolución de impuestos indirectos, su exen-
por dólar exportado para el conjunto de la economía. Se
ción o aplazamiento no se considera subsidio sino in-
observa, además, un mayor nivel de subsidio para el sec-
centivo. En este sentido, es aceptado el Cert como me-
tor agropecuario con respecto a la industria manufacture-
canismo de devolución. Sin embargo, los problemas de
ra (Cuadro 10.17).
acceso, a información, su liquidación y forma de asigna-
Entre los sectores que usufructúan mayores niveles de
ción no garantizan que se restituya al exportador la sola
subsidio se encuentran la fabricación de tabaco (5,5%), la
devolución de tales impuestos (DNP, 1996c). Colombia
preparación de aceites y grasas (4.5%)13 y la destilación y
se comprometió a sustituir el Cert por un mecanismo
mezcla de bebidas espirituosas (4.4%). Pero también se
transparente de devolución de impuestos y a no
encontraron sectores en los cuales el nivel del incentivo no
incrementar los niveles del Cert, durante los años de su
implica subsidio alguno, antes por el contrario, no alcanza
permanencia, respecto a los niveles que regían en 1986.
a cubrir lo pagado en impuestos. Entre ellos se destacan: la
La implantación de un mecanismo transparente de
fabricación de máquinas de oficina, cálculo y contabilidad
devolución de impuestos indirectos se concibe como un
(-2.1%), y las industrias de bebidas vinícolas (-8.4%),
incentivo complementario al Plan Vallejo para materias
malteadas y malta (-5.9%) (Anexo, Cuadro 10.14A).
primas, ya que algunos sectores gozarían de las
Es importante anotar que existe una baja coinci-
exoneraciones de impuestos y otros de las devoluciones.
dencia entre los sectores más subsidiados por el meca-
En este contexto, sería deseable aprovechar la experien-
nismo del Plan Vallejo y por el Cert. Sin embargo, esto
cia del Plan Vallejo para la aplicación del nuevo incenti-
vo. En cuanto al Plan Vallejo para bienes de capital, la
13 Como se anotó anteriormente, en 1976 este sector también
situación es preocupante, porque, como se analizará más era una de las actividades que recibía mayor subsidio implícito
adelante, según la definición de incentivos de la OMC por concepto del CAT.
376 Colombia / Políticas comerciales e integración
debe tomarse tan sólo como una observación dado que
sólo será posible realizar dicha comparación en un año.
EL SISTEMA DRAW-BACK COMO UNA POSIBI-
LIDAD PARA SUSTITUIR EL CERT
El Draw Back es un sistema de devolución de impuestos
utilizado y aceptado por los países miembros de la OMC.
Su objetivo es que las mercancías exportadas sólo paguen
impuestos en el país en donde son consumidas, evitándose
así la exportación de impuestos y la doble tributación.
Como se detalla en el Anexo, los impuestos indi-
rectos contenidos en las exportaciones resultan del efec-
to directo e indirecto de:
• Los aranceles cancelados sobre insumos, materias
primas y bienes de capital importados excepto si
se importan bajo el Plan Vallejo;
• El IVA sobre materias primas nacionales e impor-
tadas diferentes a las registradas bajo el Plan Vallejo
y a bienes de capital no cobijados por el decreto
2076;
• El impuesto a la gasolina;
• El efecto indirecto del impuesto de industria y co-
mercio.
La legislación de la Ronda Uruguay sólo contempla la
devolución de impuestos pagados por insumos incorpo-
rados físicamente en las exportaciones. Es decir, no se
podría plantear la devolución de impuestos sobre com-
bustibles y bienes de capital o del impuesto de industria
y comercio. En este contexto sólo se podrían devolver
los impuestos pagados por la compra de materias pri-
mas –IVA y aranceles.
De otra parte, la implantación de un sistema de
devolución de impuestos exige que la devolución esté
debidamente respaldada por documentos que certifiquen
la restitución eclusiva de la suma pagada. La compleji-
dad, y en muchos casos, la imposibilidad de obtener tal
información, conduce a que se plantee la adopción de
un sistema para devolver únicamente los aranceles a in-
sumos y materias primas foráneos incorporados física-
mente en la mercancía exportada. Criterio que ha pre-
dominado en la elaboración de propuestas para adoptar
el sistema Draw Back, realizadas por el Ministerio de
Hacienda y el Ministerio de Comercio Exterior.
14 El diferenciar productos se podría justificar bajo considera-
ciones fiscales.
Algunos temas a tener en cuenta para la adopción
de un sistema de devolución de impuestos son:
• La cobertura del sistema. Esto es, si el sistema debe
cubrir indistintamente a todas las exportaciones.14
Si esto se aplica, sería un punto a favor del nuevo
incentivo, ya que se favorecerían muchos produc-
tos que actualmente no gozan del Cert, entre ellos
los dirigidos al Grupo Andino, principal destino
de las exportaciones industriales de Colombia.
• La conveniencia o no de conservar el Cert hasta que
sea obligatorio su desmonte, o más bien, implan-
tar el Draw Back a la menor brevedad posible. La
primera opción se apoya en la idea de que con la
adopción de un sistema tipo Draw Back se perdería
el Cert como instrumento para el apoyo temporal
de sectores afectados por la revaluación y para la
compensación ante la presencia de precios interna-
cionales distorsionados.15 Por su parte, la adopción
inmediata del Draw Back se sustenta en que, a ni-
vel internacional, éste es un mecanismo más trans-
parente, más estable y tendría una mayor cobertura.
• Los sectores con menor porcentaje importado –en
especial el sector agrícola– se verían perjudicados,
puesto que recibirían menores incentivos que los
actuales; es por ello que se podría pensar en la im-
plementación de un incentivo alternativo.
CRÉDITO DE FOMENTO16
La creación de Proexpo fue otro de los pilares del decre-
to-ley 444 de 1967. Proexpo era la entidad encargada
de la promoción de las exportaciones no tradicionales a
través de dos mecanismos básicos: el otorgamiento de
créditos a los exportadores y la prestación de asistencia
técnica y ayuda financiera para solucionar problemas de
comercialización y transporte.
En el desarrollo del nuevo esquema de
internacionalización de la economía y en la búsqueda de
una nueva estructura institucional para la promoción de
exportaciones, la promoción se dividió en dos áreas: la fi-
nanciera y la no financiera. La entidad que asumió la pri-
mera función, fue el Banco de Comercio Exterior –
Bancoldex–, creado como una sociedad anónima de econo-
mía mixta y organizado como establecimiento de crédito
15 Objetivo contemplado en la ley 48 de 1993 y el plan estraté-
gico exportador.
16 El financiamiento al sector exportador se analiza en detalle
en el Capítulo 3; en esta subsección se retoman algunas de
las conclusiones.

bancario vinculado al Ministerio de Comercio Exterior. En
cuanto a la otra área, Bancoldex destinó el patrimonio de
Proexpo a la creación de un fideicomiso con patrimonio
autónomo cuya misión es la de llevar a cabo la promoción
no financiera de las exportaciones del país –Proexport.
Es así como Bancoldex comenzó a operar a partir
de 1992 como un banco de segundo piso, prestando ser-
vicios de crédito a los exportadores a través de los inter-
mediarios financieros, con el objetivo de ampliar
significativamente la cobertura de los créditos.
Para avanzar en el estudio de la efectividad de
Proexpo-Bancoldex en su objetivo de promover la
diversificación de la base exportadora, se comienza con
el comportamiento de los desembolsos efectuados en el
período 1982-1996. Es importante anotar que la
dinámica de la evolución de los desembolsos fue consi-
derablemente mayor en los años de existencia de Proexpo
respecto a la que se presentó a partir del inicio de opera-
ciones de Bancoldex. En efecto, en el período 1982-1991,
los desembolsos presentaron una tasa promedio anual de
crecimiento real del 6.9%, mientras que en el período
1992-1996, ésta fue tan sólo del 1%. Lo anterior se debe,
en parte, al comportamiento del diferencial de las tasas
de interés reales de mercado y de fomento, que fue, en
promedio, de 9.6 puntos en el período 1986-1991 y de
6.6 puntos en el período 1992-1996.
A nivel de actividades, en el período 1982-1996,
el sector industrial presentó la mayor participación en
los desembolsos, seguido por el sector agrícola, con par-
ticipaciones promedio del 70% y 15%, respectivamen-
te. En el interior del sector industrial se observa que los
sectores de bienes intermedios alcanzaron una partici-
pación promedio en los desembolsos dirigidos al sector
industrial del 48% en el período 1982-1996, seguidos
por los sectores de bienes de consumo durable y no
durable que presentaron participaciones promedio del
19% y 20%, respectivamente. Esta tendencia, además,
es similar a la que presentaron los desembolsos de los
créditos otorgados por el IFI.
Se evidencia una alta concentración en los desem-
bolsos dirigidos al sector industrial, ya que tan sólo diez
subsectores (CIIU cuatro dígitos) recibieron el 53% del
total de créditos desembolsados en el período 1982-1996.
Además, tres sectores (CIIU tres dígitos) se han mante-
nido entre los que mayores créditos han recibido duran-
te todo el período de estudio, 1982-1996. Los sectores
de fabricación de textiles, producción de alimentos ex-
cepto bebidas y fabricación de sustancias químicas in-
dustriales obtuvieron participaciones del 15.5%, 18.4%
y 14.6%, respectivamente. La alta concentración de los
La promoción a las exportaciones en perspectiva 377
desembolsos y más aún la conservación de la estructura
jerárquica de su distribución durante quince años, po-
dría indicar del bajo grado de diversificación alcanzado
por las exportaciones. Al menos en principio, sería de
prever que si se hubiera diversificado de manera signifi-
cativa la base exportadora, la distribución de los crédi-
tos debería haber presentado una menor concentración
(para mayor detalle ver Capítulos 11, 12 y 14).
Por último, el crédito de Proexpo-Bancoldex, al ser
ofrecido a tasas de interés menores a la del mercado,
implica un subsidio implícito para los exportadores. Este
se ha venido reduciendo sistemáticamente ya que, mien-
tras en 1976 el valor medio del subsidio era del 2.5%
del valor total exportado, en el período 1982-1986 se
situó en el 1.8%, y continúuó descendiendo en los pe-
ríodos 1987-1991 y 1992-1996 hasta llegar al 0.4% y
0.1%, respectivamente.
Aunque la estructura sectorial del subsidio implí-
cito por dólar exportado del crédito otorgado por
Proexpo-Bancoldex ha cambiado entre 1982 y 1996, ello
no es muy relevante dado que la dispersión de los nive-
les presentados en los distintos sectores es muy baja –con
una desviación estándar entre el 0.02 y 0.001–. Tres sec-
tores se ubicaron entre los más beneficiados en el perío-
do en cuestión, la producción de papel, la fabricación de
otros productos químicos y la fabricación de productos
metálicos excepto maquinaria y equipo, con niveles de
subsidio implícito promedio para el período 1982-1996
del 0.29%, 0.25% y 0.29%, respectivamente.
ZONAS FRANCAS17
Bajo el esquema de promoción de exportaciones, en es-
pecial de manufacturas, los países han establecido diver-
sos mecanismos entre los que se encuentra el de las zo-
nas francas.
En el mundo existen hoy en día más de 2.500 zo-
nas francas, las cuales han venido incrementando su nú-
mero desde la década de los años setenta especialmente
en países en vía de desarrollo. Se destacan los países re-
17 Esta sección esta basada en: Ministerio de Comercio Exte-
rior, Instrumentos de promoción a las exportaciones en Colombia, 1994d.
Decretos 1823 de 1990, 2131 de 1991, 1552 de 1992 y 971 de
1993. Ley 105 de 1958. Instituto Colombiano de Comercio Exte-
rior, Comercio exterior colombiano, 1995. La apertura económica en
Colombia: agenda de un proceso, Cámara de Comercio, Bogotá, 1993.
Asian Productivity Organization, Export Processing Zones in Asia:
Some Dimensions, 1977.
378 Colombia / Políticas comerciales e integración
cientemente industrializados del Este Asiático –Corea
del Sur, Hong Kong, Singapur y Taiwán– de quienes se
asegura deben parte de su rápida industrialización a la
aplicación de diversos esquemas de protección, entre ellos
el de las zonas francas.
Según la Asociación Latinoamericana de Zonas
Francas, en 1992 los Estados Unidos tenían 326 zonas,
Europa 105, América Latina y el Caribe 124 –por ejem-
plo, República Dominicana cuenta con 32 zonas fran-
cas, en su mayoría privadas, con un empleo aproximado
de 150 mil personas y Costa Rica quince zonas francas
privadas y 70 mil empleos–, Africa 36, el Lejano Orien-
te 78, y el Medio Oriente 18.
Las zonas francas pueden ser marítimas –situadas
en un puerto– o mediterráneas, siendo una de las condi-
ciones indispensables para su operación la existencia de
un tráfico comercial activo y dinámico.
Dentro de las modalidades de zonas francas que
existentes en el mundo están las de exportación –no se
permite que la producción ingrese al mercado local–,
las de internación o sustitución –es el caso de Manaos,
Brasil, donde el 100% de la producción es destinada al
propio país sede–, las de maquila –como en México–,
las turísticas, tecnológicas, comerciales, industriales y
agropecuarias.
El principale objetivo del establecimiento de zo-
nas francas en países como los del Asia ha sido atraer
inversión extranjera, impulsar las exportaciones, gene-
rar empleo, lograr transferencia tecnológica y promover
el desarrollo de las regiones.
Las operaciones de las empresas extranjeras en las
zonas francas han redundado en diferentes campos. Sin
embargo, se han hecho diversas criticas al establecimiento
de inversión extranjera –IE– en dichas zonas por los es-
casos beneficios reales que los países pueden derivar de
esa inversión en términos de su contribución directa y
aún indirecta al proceso de industrialización del país
anfitrión. Todo depende de los aportes de la IE en diver-
sos campos como la incorporación tecnológica, el cam-
bio técnico, la preparación y aprendizaje de la mano de
obra local, la demanda por materias primas e insumos
domésticos y la reproducción de externalidades de di-
verso tipo, entre otros factores.
La modalidad de la IE y la transferencia tecnológi-
ca influyen en las probabilidades de modernización, in-
novación y mejoramiento productivo en un país en de-
sarrollo. Así, por ejemplo, la experiencia de los países
asiáticos en este campo, basada en la IE como portadora
de tecnología foránea, ha tenido mayores efectos en su
competitividad internacional que en el caso de América
Latina. Este tipo de inversión ha repercutido en el pro-
ceso de industrialización exportadora de los primeros
contribuyendo al ahorro interno, suministrando nuevas
tecnologías y la experiencia productiva necesarias para
alcanzar niveles adecuados de competitividad y pene-
trar mercados externos. La activa participación pública
de negociación en el capital extranjero buscó la manera
de asegurar una adecuada transferencia tecnológica ha-
cia empresas nacionales.
Así, la gestión de la IE dio lugar a un proceso de
complementación con la inversión nacional, basado en
un conjunto de externalidades asociadas con la difusión
del conocimiento tecnológico y del aprendizaje indus-
trial. En sus primeras etapas del desarrollo económico,
las inversiones se hicieron en sectores de industria livia-
na y de productos intermedios –en estas actividades se
obtienen relativamente rápidos retornos a la inversión–,
para posteriormente darse en la industria pesada y
microelectrónica.
En general, para el éxito de las zonas francas en
estos países se conjugaron los siguientes elementos:
- Localización geográfica –cerca de los centros ur-
banos o de los puertos.
- Estabilidad política y social.
- Políticas de desarrollo a largo plazo.
- Infraestructura básica.
- Abundante mano de obra a bajo costo.
- Eficiente administración.
- Transferencia tecnológica sustentada en la forma
ción del recurso humano para su efectiva absorción.
DEFINICIÓN DE ZONA FRANCA EN LA LEGISLACIÓN
COLOMBIANA
Una zona franca es un establecimiento público con
personería jurídica, autonomía administrativa y patri-
monio independiente, adscrito al Ministerio de Comer-
cio Exterior, cuyo objeto es la prestación de un servicio
público sin ánimo de lucro a personas naturales o jurídi-
cas nacionales o extranjeras, domiciliadas o no en el país,
que introduzcan dentro del área mercancías o materias
primas libres de gravamen para manufacturar u operar
en ellas y bien exportar sus productos o importar al res-
to del territorio nacional bienes introducidos inicialmen-
te en la zona, que en este caso, se someterán a las normas
de conformidad con la legislación aduanera.
Las zonas francas pueden ser administradas tanto
por el sector público como por el sector privado nacio-
nal y extranjero, de acuerdo con lo establecido en los
decretos 2131 de 1991 y 971 de 1993. Dentro del pro-

ceso de modernización de las zonas francas, se ha diseña-
do un esquema para su privatización que incluye la li-
quidación de los establecimientos públicos que las ad-
ministran y el arriendo de las instalaciones a los opera-
dores privados.
En la zona franca –que debe ser un área del territo-
rio nacional perfectamente delimitada– el Estado auto-
riza la aplicación de un régimen normativo especial a
través del cual se ofrecen incentivos en materia cambiaria,
aduanera, de inversión de capitales, de comercio exte-
rior y tributarios especiales sobre la venta de bienes y
servicios a mercados externos. Estas zonas fueron crea-
das con el objetivo de convertirlas en instrumentos de
apoyo al modelo de apertura e internacionalización de la
economía, a través del fomento de la industrialización,
de la generación de divisas y de la expansión del comer-
cio internacional.
En Colombia existen tres clases de zonas francas:
industriales, comerciales y transitorias.
ZONAS FRANCAS INDUSTRIALES , COMERCIALES Y
TRANSITORIAS
En general, en una zona franca industrial se reúnen varias
empresas cuya producción es destinada en su mayoría a
la exportación –son consideradas como prioritariamente
exportadoras las que destinan más del 51% de su
producción a los mercados internacionales–. También se
considera como exportación la venta de la producción
hecha al resto del territorio nacional, cuando se trate de
programas especiales de importación-exportación como
es el caso del Plan Vallejo. Adicionalmente, los
industriales de zonas francas pueden vender en el terri-
torio nacional más del 49% de su producción anual si
cumplen con un contenido nacional del 35%, si esa pro-
ducción corresponde a sustitución de importaciones o si
el mercado internacional no les favorece por razones de
reducción del mercado o por aplicación de barreras aran-
celarias y no arancelarias por parte de terceros países.
Las actividades principales de las zonas francas indus-
triales son la manufactura, el procesamiento de mercan-
cías y el ensamblaje.
Las clases de zonas francas industriales son:
• Zona franca industrial de bienes y servicios: tiene
por objeto principal promover y desarrollar el pro-
ceso de industrialización de bienes y de prestación
de servicios, destinados a mercados externos y de
manera subsidiaria al mercado nacional.
• Zona franca industrial de servicios turísticos: su ob-
jetivo primordial es promover la prestación de ser-
La promoción a las exportaciones en perspectiva 379
vicios de la actividad turística –alojamiento, agen-
cias de viajes, restaurantes, servicios de transporte,
etcétera–, destinados al turismo receptivo y de
manera subsidiaria al nacional.
• Zona franca industrial de servicios tecnológicos: debe
promover y desarrollar como mínimo diez empresas
de base tecnológica, cuya producción se destine al
mercado internacional y de manera subsidiaria al na-
cional.
Actualmente existen en Colombia zonas francas in-
dustriales de bienes y servicios ubicadas en
Barranquilla, Bogotá, Cali –la Ciudadela Industrial
del Pacífico–, Cartagena, Cúcuta, Malambo,
Palmaseca, Quindio, Rionegro y Santa Marta. Así
mismo, hay autorizadas tres zonas francas de servi-
cios turísticos que son las de Barú y Eurocaribe de
Indias en Cartagena y Pozos Colorados en Santa
Marta.
De otra parte, las zonas francas comerciales son aque-
llas que pueden definirse como bodegas de almace-
namiento de mercancías para una futura
comercialización. Desde su creación han mantenido
el mismo régimen estipulado en la ley 105 de 1958,
el cual establece básicamente los siguientes incenti-
vos aduaneros:
• ngreso de bienes extranjeros al territorio nacional
sin el pago de impuestos de importación.
• Almacenamiento por tiempo indefinido de bienes
foráneos y posibilidad de nacionalizar parcialmen-
te las mercancías extranjeras. Este punto constitu-
ye la diferencia con los depósitos aduaneros, los
cuales deben cumplir con un plazo de dos meses
para la nacionalización o reembarque de las mer-
cancías.
• Introducción de bienes extranjeros a territorio co-
lombiano sin la existencia de licencia o registro de
importación.
La existencia y regulación de las zonas francas transitorias
se rige mediante el decreto 1552 de 1992. Con este régi-
men se le otorga de manera temporal el tratamiento de zona
franca comercial a los terrenos donde se celebren ferias, ex-
posiciones, congresos y seminarios de carácter internacio-
nal, con el fin de permitir el ingreso de mercancías proce-
dentes del exterior libres de aranceles e IVA. El tiempo
máximo de permanencia de las mercancías en la zona fran-
ca transitoria incluye la duración del evento más dos perío-
dos adicionales; uno de tres meses antes de su iniciación y
otro de seis meses después de su terminación.
380 Colombia / Políticas comerciales e integración
INCENTIVOS OFRECIDOS EN LAS ZONAS FRANCAS
COLOMBIANAS
1. Tributarios. Los usuarios de las zonas francas in-
dustriales y turísticas gozan de:
• Exención del pago del impuesto de renta y com-
plementarios sobre sus ingresos.
•Exención del impuesto de renta y de remesas para
los pagos y transferencias efectuados al exterior por
concepto de intereses y servicios técnicos, efectuados
por los usuarios industriales de bienes y servicios.
2. De comercio exterior. Exención de derechos de impor-
tación para los bienes provenientes del exterior introduci-
dos a las zonas francas industriales y comerciales. De otra
parte, los bienes introducidos a estas zonas, procedentes del
país, se consideran una exportación y obtienen los benefi-
cios de los incentivos otorgados a las exportaciones colom-
bianas. Además, la importación al país de bienes produci-
dos en zona franca causa los derechos de importación sobre
el componente extranjero incorporado.
3. A la inversión extranjera. Las inversiones de capi-
tal extranjero gozan de libre repatriación de utilidades y
capitales y pueden realizarse bajo las siguientes modali-
dades: maquinaria y equipo, materias primas y bienes
intermedios, divisas, servicios técnicos y activos
intangibles, reinversiones y utilidades generadas por
empresas que operen en el resto del país y que superen
los límites de transferencia al exterior.
4. Cambiarios. Los incentivos que se ofrecen a los
usuarios de las zonas francas industriales son:
• Libertad de posesión y negociación de toda clase
de divisas convertibles dentro de la respectiva área
de zona franca y la posibilidad de mantener tales
divisas en depósitos o cuentas corrientes en bancos
colombianos o del exterior.
• Por los ingresos percibidos en desarrollo de sus ac-
tividades, las empresas instaladas en zonas francas
industriales no se encuentran obligadas a reintegrar
las divisas correspondientes al mercado cambiario.
Las zonas francas del país también ofrecen a los
inversionistas el atractivo del certificado de reembolso
tributario (Cert) equivalente al 15% del valor agregado
colombiano –materia prima, mano de obra, etcétera– en
el producto terminado. Otras zonas no cuentan con este
incentivo pero no exigen el pago de impuesto a la renta
sobre las utilidades como sí ocurre en el país.
Además de las ventajas legales, el país anfitrión le
ofrece al inversionista la posibilidad de penetrar merca-
dos de países extranjeros con quienes haya firmado acuer-
dos bilaterales o multilaterales con países terceros que
así lo permitan. Algunas zonas francas ofrecen también
una infraestructura muy sofisticada, servicios públicos
subsidiados y otra serie de servicios comunes.
Un elemento adicional en favor de las zonas francas
es que la división y especialización del trabajo y la com-
petencia entre empresas lleva a mejoras de productividad
y, en consecuencia, de competitividad a través de la gene-
ración de economías de escala en la medida en que los
procesos se vuelven cada vez más productivos, como con-
secuencia de la acumulación e innovación de conocimien-
tos derivados de la competencia, del trabajo conjunto y
del continuo mejoramiento de las técnicas de producción.
En general, estos esquemas de promoción de ex-
portaciones buscan atraer inversión extranjera, ofrecer
condiciones competitivas a los productores nacionales
que deseen exportar y así promover el comercio exterior,
crear empleos, transferir tecnología y generar divisas.
A continuación se presenta información sobre inver-
sión, empleo y exportaciones realizadas en las zonas francas
industriales de bienes y servicios en Colombia a partir de
julio de 1994.
Con respecto a la inversión realizada a junio de 1996
(Cuadro 10.18), se ha concentrado en las zonas corres-
pondientes a los principales centros industriales del país,
alcanzándose un 63% de su inversión total proyectada.
En cuanto al valor de las exportaciones (Cuadro 10.19),
la mayoría ha sido realizado por las zonas francas ubicadas
en Barranquilla, Cartagena, Palmaseca y Santa Marta, sien-
do las últimas tres costeras. Las ventas al exterior hechas
por estas zonas sólo alcanzaron al 14% del valor proyectado
inicialmente y participaron con el 82% del total exportado
por las zonas francas existentes en el país.
Por último, el empleo directo e indirecto en las zo-
nas francas industriales de bienes y servicios se ha con-
centrado en aquellas que registran mayor valor de ex-
portaciones (Cuadro 10.20), con un 94% del empleo total
generado. Infortunadamente, el empleo creado hasta ju-
nio de 1996 alcanzó apenas un 15% y 37% del número
de puestos de trabajo directo e indirecto proyectados
inicialmente.
 La promoción a las exportaciones en perspectiva 381

Cuadro 10.18
Inversión en zonas francas industriales de bienes y de servicios
Pesos corrientes
Zona Franca Realizada Total (*)
Jul-Dic 1994 1995 Ene-Jun 1996 Total Proyectada
Bogotá 4 688 192 000 11 624 582 000 3 484 319 000 19 797 093 000 29 655 400 000
Pacífico 7 018 290 000 8 687 129 000 1 942 209 000 17 647 628 000 9 076 028 895
Rionegro 5 187 000 000 1 035 000 000 1 099 000 000 7 321 000 000 15 183 000 000
Palmaseca 157 927 377 3 276 499 047 187 530 849 3 621 957 273 23 439 058 000
Barranquilla 165 293 932 486 810 074 248 565 030 900 669 036 1 272 773 000
La Candelaria nd 600 000 000 nd 600 000 000 8 000 000 000
Cartagena 97 363 074 238 019 678 216 543 476 551 926 228 3 676 750 000
Santa Marta 40 123 905 244 889 799 285 013 704 3 398 556 048
Malambo 0 0 0 5 464 825 000
Quindío 0 0 0 35 000 000 000
Cúcuta 0 0 0 5 628 000 000
Total 17 354 190 288 26 192 929 598 7 178 167 355 50 725 287 241 139 794 390 943

Nota: * Inversión total de proyecto.

Fuente: Solicitudes de declaratoria e informes de actividades presentados al Ministerio de Comercio Exterior.

Cuadro 10.19
Exportaciones de las zonas francas industriales de bienes y de servicios
Dólares
Zona Franca Realizada Proyectada*
Jul-Dic 1994 1995 Ene-Jun 1996 Total
Barranquilla 77 746 000 176 778 232 125 388 214 379 912 446 3 552 228 000
Cartagena 28 485 071 63 981 270 28 822 753 121 289 094 4 500 000
Palmaseca 42 388 697 52 570 825 21 316 097 116 275 619 300 000 000
Santa Marta 3 500 000 13 000 000 17 859 010 34 359 010 102 395 543
Rionegro nd 3 217 543 7 754 383 10 971 926 100 000 000
Pacífico nd nd 4 330 969 4 330 969 300 000 000
Cúcuta 137 394 1 552 855 85 495 1 775 744
Bogotá 0 0 0 0 200 000 000
Malambo 0 0 0 0 1 440 000 000
La Candelaria 0 0 290 000 000
Quindío nd nd nd nd 70 000 000
Total 152 257 162 311 100 725 205 556 921 668 914 808 6 359 123 543

Nota: * Total para el período de desarrollo de cada zona franca.

Fuente: Solicitudes de declaratoria e informes de actividades presentados al Ministerio de Comercio Exterior.

Cuadro 10.20
Empleo zonas francas industriales de bienes y de servicios
Zona Franca Generado Proyectado*
Jul-Dic 1994 1995 Ene-Jun 1996 Total
Directo Indirecto Directo Indirecto Directo Indirecto Directo Indirecto Directo Indirecto
Barranquilla 7 270 14 540 7 370 14 740 7 283 14 566 21 923 43 846 30 000 80 000
Palmaseca 3 264 12 968 2 412 9 560 1 851 7 356 7 527 29 884 25 000 nd
Cartagena 836 140 842 143 842 143 2 520 426 25 000 nd
Rionegro 0 nd 0 nd 500 120 500 120 13 000 26 000
Santa Marta 258 75 278 138 385 344 921 557 7 551 15 855
Pacífico 0 0 144 0 254 3 540 398 3 540 25 000 nd
Cúcuta 148 370 148 370 148 370 444 1 110 1 305 2 741
Bogotá nd nd nd nd 25 63 25 63 30 000 60 000
Malambo nd nd nd nd nd nd 8 383 16 766
La Candelaria nd nd nd nd nd nd 50 000 nd
Quindío nd nd nd nd nd nd 3 129 8 806
Total 11 776 28 093 11 194 24 951 11 288 26 502 34 258 79 546 218 368 210 168

Nota:* Total para el período de desarrollo de cada zona franca.

Fuente: Solicitudes de declaratoria e informes de actividades presentados al Ministerio de Comercio Exterior.
382 Colombia / Políticas comerciales e integración
EL PAPEL DE LA TASA DE CAMBIO
REAL EN LA DINÁMICA
EXPORTADORA
Una de las variables que recurrentemente se analiza como
determinante de las exportaciones es la tasa de cambio
real. Con el fin de dar algunas luces sobre el tema para
el caso colombiano, en la presente sección se realiza un
análisis gráfico de la tasa de cambio real y de las expor-
taciones colombianas, tanto totales como industriales no
tradicionales.18 Las series utilizadas se trimestralizaron
para el período comprendido entre el primer trimestre
de 1981 y el segundo de 1997. Además, con el fin de
poder presentar las diferentes variables en la misma base,
se convirtieron a índices todas las series.19
Como se observa en los Gráficos 10.5 y 10.6
existe una estrecha relación positiva entre la tasa de
cambio real y el volumen de las exportaciones entre 1981
y 1993. El significativo proceso devaluacionista
registrado a partir de 1983 e intensificado en 1985,
coincide con un crecimiento de las exportaciones tanto
en dólares como en volumen, siendo especialmente
relevante en este último caso. El proceso revaluacionista
iniciado en 1991 continuó hasta mediados de 1995 y vino
acompañado de un relativo estancamiento en el volumen
de las exportaciones.
Después de tres años de estancamiento en el volu-
men de las exportaciones, se dio paso a un período de
crecimiento significativo a partir de 1995, a pesar de
que a mediados de ese año la tendencia revaluacionista
nuevamente se dinamizó hasta el segundo semestre de
1997. Esta reacción iría, al menos en principio, en
contravía con los preceptos teóricos discutidos previa-
mente. La razón de este incremento, inesperado en tér-
minos de tasa de cambio real, se debió al dinamismo de
las exportaciones petroleras, producto de la puesta en
marcha de los nuevos yacimientos petroleros hallados en
territorio colombiano.
De otra parte, al analizar las exportaciones indus-
triales la relación entre volumen exportado y tasa de cam-
bio real fue muy estrecha hasta 1992, siendo el compor-
tamiento muy similar al registrado para el caso de las
18 Con el fin de obtener las exportaciones industriales no tradi-
cionales se excluyó del total de las exportaciones industriales,
la trilla de café, esmeraldas y ferroníquel. Cabe aclarar que
tampoco se incluyen las exportaciones de petróleo y carbón
como industriales.
19 La base utilizada fue diciembre de 1986=100, salvo para el
caso del PIB trimestral –puesto que no se estima mensual–,
el cual quedó con base 100 el cuarto trimestre de 1986.
exportaciones totales. Sin embargo, dos aspectos difie-
ren notoriamente en el caso de las exportaciones no tra-
dicionales. En primer lugar, la relación entre volumen
exportado y valor exportado –en dólares– se mantuvo
muy estrecha tanto en el caso de las exportaciones tota-
les como en las no tradicionales, salvo durante la signi-
ficativa devaluación registrada entre 1989 y 1990, que
vino acompañada de un importante crecimiento en dó-
lares, mas no en cantidades en el caso de las exportacio-
nes industriales. En segundo lugar, el nuevo proceso de
revaluación de la tasa de cambio iniciado desde finales
de 1995, frenó el crecimiento de las exportaciones tanto
en valores como en cantidades. El contraste con lo ob-
servado en el caso las exportaciones totales sugiere que
el vínculo entre exportaciones y tasa real de cambio ha
sido bastante estrecho en el caso de las industriales.
La evidencia expuesta permite sugerir que efectiva-
mente, tal y como recurrentemente se ha planteado en
diversos trabajos sobre el tema, las exportaciones colom-
bianas mantienen una cercana relación con la dinámica
de la tasa de cambio real. El análisis expuesto permite
también inferir que esta relación es particularmente im-
portante en el caso de las exportaciones no tradicionales,
lo que parece indicar la aún elevada dependencia de estas
a las oscilaciones de la tasa de cambio real.
Adicionalmente, con la idea de lograr un mayor
acercamiento hacia la verdadera relación entre el desem-
peño de las exportaciones industriales y el comportamien-
to de la tasa de cambio real, se estimaron las tasas de
crecimiento promedio en varios períodos de acuerdo con
el comportamiento de la tasa de cambio real.20
El Gráfico 10.7 muestra la variaciones conjuntas
de la tasa de cambio real y de las exportaciones indus-
triales. Durante toda la década del ochenta, la relación
entre el desempeño de las exportaciones y la tasa de cam-
bio real, fue estrecha y se comportó según lo previsto por
la teoría económica. Es decir, los períodos de revaluación
de la tasa de cambio se vieron acompañados por menores
ritmos de crecimiento de las exportaciones industriales,
mientras que los períodos de devaluación estuvieron
significativamente ligados a rápidos crecimientos en las
20 Los períodos se clasificaron trimestralmente de acuerdo con
la evolución de la tasa de cambio real. Estos períodos son:
marzo 1981-junio1983 (revaluación), septiembre 1983-marzo
1986 (devaluación), junio 1986-diciembre 1986 (fuerte
devaluación), marzo 1987-marzo1989 (estabilidad), junio
1989-septiembre1990 (estabilidad), diciembre 1990-junio
1992 (devaluación), septiembre 1992-diciembre1993
(estabilidad), marzo 1994-junio1995 (devaluación),
septiembre 1996-diciembre 1995 (devaluación) y marzo
1996-septimebre 1997 (revaluación).
 La promoción a las exportaciones en perspectiva 383

Gráfico 10.5
Exportaciones totales
1981:01-1997:02
1986:04 = 100

160 350

150
300
140

130 250

120
200

110

150
100

90 100 ITCR (eje izquierdo)

80 Pib Trimestral (eje izquierdo)

50
Cantidades Exportados (eje derecho)
70

Dólares Exportadas (eje derecho)

60 0
Mar-81

Mar-82

Mar-83

Mar-84

Mar-85

Mar-86

Mar-87

Mar-88

Mar-89

Mar-90

Mar-91

Mar-92

Mar-93

Mar-94

Mar-95

Mar-96

Mar-97
Fuente: Dian. Banco de la República. DNP-Umacro

Gráfico 10.6
Exportaciones industriales no tradicionales
1986:04=100
120 400

350
110

300

100
250

90 200

150
80

100

70
50 ITCR (eje izquierdo)
Cantidades Exportadas (eje derecho)
60 0 Dólares Exportados (eje derecho)
Sep-91
Mar-81

Dic-81

Sep-82

Sep-85

Sep-88

Sep-94
Jun-83

Jun-86
Mar-84

Jun-89

Jun-92
Mar-90

Jun-95
Mar-93

Mar-96
Dic-84

Dic-90

Dic-93

Dic-96
Mar-87

Dic-87

Fuente: Dian. Banco de la República.

exportaciones no tradicionales. Durante el proceso de aper- La principal conclusión que se puede inferir del
tura, la relación, globalmente, se mantiene, aunque no de análisis anterior es que la tasa de cambio real habría sido
manera tan estrecha, con la característica de que la sensi- uno de los principales determinantes de las exportacio-
bilidad de las exportaciones industriales a la tasa de cam- nes colombianas, de manera particular de las no tradi-
bio ha sido aparentemente menor. Esto podría explicarse cionales. Así, coincidiendo con lo postulado por la teo-
por la dinámica propia del proceso de apertura, bajo el ría, el manejo adecuado de la tasa de cambio es un ele-
cual se han realizado reformas fundamentales que han va- mento clave para lograr un sector exportador dinámico
riado el entorno macroeconómico. y diversificado en un contexto de apertura.
384 Colombia / Políticas comerciales e integración

Gráfico 10.7
Variaciones periodizadas de la ITCR y las exportaciones industriales
1981:01-1997:01

12% ITCR
○

○
○
Quantum de exportaciones

○
○ ○ ○ ○
○

10%

○
○

○
○
○

○
Dólares exportados

○
○

○
8%

○
○

○
○

○
○

○
○

○
6%
○

○
○
○

○
4%

○
○
○ ○
○

○
○ ○

○
○ ○

○
○
○

○ ○ ○ ○
○ ○

○
○
2% ○

○
○
○

○
○

○
○

○
○

0% ○
○

○
○
○
○

○
○
-2%

○
○

○
-4% ○

-6%
mar 81- sep 83- jun 85 - mar 87- jun 88- dic 90- sep 92- mar 94- sep 95- mar 96-
jun 83 mar 85 dic 86 mar 89 sep 90 jun 92 dic 93 jun 95 dic 95 mar 97

Fuente: Dian. Cálculos del autor.

CONCLUSIONES preapertura (1987-1990) y posapertura (1992-1995) (Ca-

pítulo 14).

• Buena parte de las exportaciones no tradicionales • Un indicio sobre la relevancia del Plan Vallejo
de Colombia todavía corresponden a bienes considerados para las exportaciones realizadas por Colombia en el pe-
commodities -p. ej., flores, ferroníquel, banano, carbón-. Esta ríodo 1982-1995 consiste en la apreciable participación
es una de las razones que hace que la tasa de cambio real y de las exportaciones por Plan Vallejo en el total exporta-
la evolución de la demanda mundial hayan continuado do que osciló entre el 21% y 42%. Con el ingrediente
siendo factores claves para la dinámica de las exportacio- de que hasta un 58% de las exportaciones no tradiciona-
nes colombianas no tradicionales. Algunos de los les utilizaron las ventajas del Plan Vallejo. Adicional-
mecanismos de promoción han desempeñado papel im- mente, el cumplimiento de los compromisos de impor-
portante para la permanencia de las exportaciones de sólo tación-exportación, implicó que por cada dólar impor-
determinados bienes, sin que hubieran impulsado ma- tado, se registraran como mínimo 3.4 dólares exporta-
yor diversificación y dinamismo de la pauta exportadora dos en el período 1991-1995.
del país como habría sido de esperar.
• No obstante el alto grado de utilización del Plan
No solamente durante el período de apertura ha Vallejo, es importante determinar hasta qué punto se
disminuido la participación de las exportaciones no tra- han cumplido los objetivos que determinaron la crea-
dicionales tanto en el PIB como en el valor de las expor- ción y evolución del incentivo. El Plan Vallejo fue crea-
taciones totales del país -de 7.5% y 48.5% en el bienio do con el fin de estimular las exportaciones, en especial
1991-1992 a 6% y 47% en 1996-1997, respectivamen- las no tradicionales, por medio de la exoneración de im-
te-, sino que son escasos los sectores industriales que puestos y gravámenes. El estricto cumplimiento de es-
mostraron un crecimiento y diversificación de sus ex- tos objetivos resulta discutible si se observa que la es-
portaciones, a excepción de ciertos bienes intermedios tructura de las exportaciones bajo el Plan no sufrió mo-
con relativa incorporación tecnológica como es el caso dificaciones considerables. A manera de ilustración, en
de varios de los subsectores de la industria química (Ca- diez años recientes (1985-1995) se mantuvo un alto gra-
pítulo 12). do de concentración. A nivel de sectores (CIIU cuatro
dígitos), los agropecuario y minero fueron los mayores
Además, menos de una quinta parte de los sec- exportadores, siendo los cinco productos más importan-
tores industriales (CIIU cuatro dígitos) lograron mejo- tes: hullas, banano, ferroníquel, flores y azúcar.
rar su balanza comercial relativa entre los períodos

En todo el período de estudio, las modalidades de
importación de materias primas vía Plan Vallejo fueron
claramente más importantes que las de bienes de capital.
Del total de importaciones realizadas durante el período
1985-1995 entre un 60% y un 80% correspondió a
materias primas.
El Plan Vallejo, al exonerar del pago de gravámenes
a los exportadores involucra un subsidio implícito. Este
subsidio, expresado como un porcentaje del valor expor-
tado, presentó una tendencia decreciente a partir de
1987, manteniéndose más o menos estable a partir de
1992 en un nivel del 4%. El sector industrial siempre
presentó mayores niveles de subsidio que el agropecuario,
con una alta concentración en todo el período, pero con
una distribución sectorial inestable (al nivel CIIU cua-
tro dígitos). Sobresale, de cualquier forma, el caso del
sector de prendas de vestir como el único sector que se
conservó entre los diez más subsidiados a lo largo de todo
el período 1987-1996.
• El otro mecanismo de fomento de las exportacio-
nes no tradicionales es una devolución de impuestos al
exportador a través del certificado Cat-Cert. El hecho de
que la determinación de los niveles del Cat hubiera es-
tado guiada por criterios muy diversos y que además,
muchas veces dependiera del poder de presión ejercido
por grupos económicos impidió, que se erigiera en un ins-
trumento coherente de promoción. El manejo del Cert en
los primeros años de funcionamiento (1984-1991) pre-
tendía eliminar la discresionalidad, pero el constante cam-
bio en la determinación de los criterios-guía debido a la
falta de consenso al interior del Comité Asesor del Cert,
condujo a que no existiera un hilo conductor claro en la
definición de los niveles y estructura del mecanismo. Esta
problemática ha permanecido en los últimos años.
Los bienes de consumo registraron las mayores par-
ticipaciones en la ejecución del Cert, entre el 55% y 63%
durante el período 1992-1996. Sobresale el alto nivel de
concentración, a tal punto, que diez subsectores (CIIU
cuatro dígitos) participaron con el 66% del valor total de
la ejecución del Cert en 1996. Entre ellos se cuentan: la
producción agropecuaria, la elaboración de pescado y la
fabricación de prendas de vestir. Además, la mitad del
Cert otorgado se concentró en 40 subpartidas arancelarias
en 1992 y en apenas 21 subpartidas en 1997, cuando al
mismo tiempo se redujo el número total de subpartidas
beneficiadas de 3092 a 2232. Entre los productos benefi-
ciados se destacan el banano, los camarones y los libros.
La promoción a las exportaciones en perspectiva 385
De otra parte, el nivel efectivo promedio del Cert
descendió de un 10% a mediados de los ochenta a alre-
dedor de un 4% en los noventa, con lo cual el subsidio
implícito por concepto del Cert en 1995 fue en prome-
dio del 1.5 centavos por dólar exportado para el conjun-
to de las exportaciones no tradicionales del país.
• El tercero de los mecanismos de promoción a las
exportaciones estudiado es el crédito de fomento. Hasta
1991 la entidad encargada de ofrecer dicho crédito era
Proexpo, actualmente es Bancoldex. Se destaca cómo la
dinámica de los desembolsos fue mayor en el período
1982-1991 que entre 1992 y 1996. A nivel sectorial
agregado, se observa que la estructura de distribución
de los créditos es similar a la de los préstamos del IFI.
Además, se observó una alta concentración en los des-
embolsos dirigidos al sector industrial, siendo particu-
larmente importantes los sectores de fabricación de tex-
tiles, producción de alimentos y fabricación de sustan-
cias químicas en el período 1982-1996.
El crédito ofrecido por Proexpo-Bancoldex a tasas de
interés menores a las del mercado, conlleva un subsidio
implícito para los exportadores. Éste ha observado una ten-
dencia fuertemente decreciente desde 1982, al bajar del
1.8% en el período 1982-1986 hasta 0.1% en 1992-1996.
• Entre los instrumentos de promoción de expor-
taciones, en especial de manufacturas, se encuentra el de
las zonas francas, cuyos principales objetivos consisten
en atraer inversión extranjera, impulsar exportaciones,
generar empleo, auspiciar transferencia tecnológica y pro-
mover el desarrollo de regiones. En general, para el éxito
de las zonas francas se conjugan elementos como la locali-
zación geográfica (cerca de centros urbanos o de puertos),
la estabilidad política y social, políticas de desarrollo de
largo plazo, una infraestructura adecuada, eficiente admi-
nistración y transferencia tecnológica sustentada en la for-
mación del recurso humano para su efectiva absorción.
La mayor parte del valor de las exportaciones
realizado por zonas francas se concentra en las de
Palmaseca, Barranquilla, Cartagena y Santa Marta, con
una participación del 82% en el valor exportado y 94%
del empleo generado por las zonas francas en el país. Sin
embargo, las ventas al exterior canalizadas por estas zo-
nas sólo alcanzaron el 14% del valor proyectado inicial-
mente y el empleo creado hasta junio de 1996 represen-
tó apenas un 37% del número de puestos de trabajo di-
recto e indirecto proyectados inicialmente.
386 Colombia / Políticas comerciales e integración

• La evolución del conjunto de mecanismos de pro-
moción a las exportaciones muestra un alto grado de co-
incidencia entre los sectores e incluso entre los produc-
tos con mayor participación en la ejecución del Cert, en
las exportaciones bajo Plan Vallejo y en los créditos otor-
gados por Proexpo-Bancoldex, lo cual corresponde a la
estructura concentrada de las exportaciones colombia-
nas. Se destacan a nivel de sectores la producción
agropecuaria, la fabricación de prendas de vestir, la fa-
bricación de sustancias químicas industriales básicas, la
producción de tejidos y los ingenios y refinerías de azú-
car. A nivel de productos, sobresalen los casos del banano,
los camarones, el azúcar y algunas prendas de vestir, para
no citar sino los más destacados.
necesidad de reemplazarlo por un mecanismo transparen-
te de devolución de impuestos o por alguna modalidad
asociada, por ejemplo, con mejoras en los niveles de pro-
ductividad o de generación de valor agregado en las ex-
portaciones, y no sobre el valor bruto de las mismas. Esta
transición debe empezar a ser contemplada.
Además, ante la multiplicidad de mecanismos y
entidades relacionados con la aplicación de la política
de exportaciones en el país, resulta necesario proceder a
la racionalización de su andamiaje y organización para
alcanzar mayor eficacia en términos de la diversificación
y dinámica exportadora.

Además, es importante considerar que existirían

productos altamente vulnerables a la permanencia de in-
centivos como los otorgados por estos instrumentos, dado
el elevado grado de utilización que hacen de los mismos.
Por ejemplo, hay productos que se exportan en más de
un 90% a través del Plan Vallejo, como el caso del
banano. A su vez, el sector agropecuario recibió $13,848
millones en 1996 por concepto del Cert. Esta situación
es delicada ya que, si se suprimieran estos incentivos, las
perspectivas de exportación de tales productos podrían
verse afectadas en forma considerable.

• Del análisis de la relación existente entre la diná-

mica de las exportaciones industriales no tradicionales,
los mecanismos de promoción, y la tasa de cambio se
concluye que ésta última ha sido uno de los principales
determinantes de las exportaciones colombianas, de ma-
nera particular de las no tradicionales. Así, coincidien-
do con lo postulado por la teoría, el manejo adecuado de
la tasa de cambio es un elemento clave para lograr un
sector exportador dinámico y diversificado en un con-
texto de apertura.

• El hecho de que Colombia adhirió al Código de

Subsidios y Medidas Compensatorias en 1990, revivió
el debate acerca de la consideración de los mecanismos
de promoción a las exportaciones como subsidios o incen-
tivos, éstos últimos aceptados internacionalmente. La si-
tuación es clara en torno al Plan Vallejo, el programa para
materias primas es aceptado como un incentivo, mientras
que el programa para bienes de capital se considera un
subsidio que debe desmontarse. El debate se centra en
torno al Cert. Éste actualmente se concibe como un me-
canismo de devolución de impuestos indirectos, pero su
forma de asignación y liquidación hacen que se plantee la