MODULO III ECONOMIA COLOMBIANA

PROFESOR: JUAN PORTOCARRERO C.

3. CAMBIOS EN LA ESTRUCTURA ECONOMICA DE COLOMBIA DESDE 1990 A LA FECHA

INFORMACION DE LA ECONOMIA COLOMBIANA DESDE 1990 HASTA HOY

3.1 HISTORIA ECONÓMICA DE COLOMBIA A PARTIR DE LA APERTURA: 1990 – 2002.

Introducción a la historia económica de Colombia a partir de la apertura

económica:

Colombia entra en la era de la globalización:

Esta no es la primera globalización que emprende el mundo. En las últimas décadas del
siglo XIX, hasta la iniciación de la primera guerra mundial, se dieron grandes flujos
comerciales. El aumento en los flujos comerciales fue motivado por una reducción de los
aranceles y de las demás barreras al comercio. Lo más esencial, para entender el proceso
de globalización reciente, lo encontramos en la gran revolución tecnológica que se
manifiesta de forma sorprendente a partir de la segunda mitad del siglo XX, que ha hecho
posible el incremento en la productividad de la producción en el hemisferio.

Después de la primera guerra mundial se sucedieron severos cambios en las principales

variables de la economía en los países de Europa, que posteriormente fueron seguidos por
la gran depresión de los años 30s.
Durante la década de los 30s Estados Unidos incrementó de manera importante sus
aranceles. Las demás economías actuaron en el mismo sentido colaborando a profundizar
la depresión. Los flujos de capital en el mundo fueron paralizados y los países volvieron a
entrar en un ambiente proteccionista.
Después de la segunda Guerra Mundial vinieron períodos de auge, pero no modificaron de
manera sustancial la incertidumbre sobre los riesgos que implicaba el comercio mundial.
En Bretton Woods se determinó que los tipos de cambio fueran fijos y se crearon las
instituciones (FMI, BIRF, GATT) para atender las necesidades de crédito que necesitaran
los países miembros para financiar los desajustes en la balanza de pagos, las necesidades
del desarrollo y facilitar el libre comercio en el mundo.
En la década de los 70s, con la crisis del petróleo, llega a su fin este período. El sistema de
tasa de cambio fija recibió un golpe mortal. Los países más industrializados dejaron fluctuar
libremente el precio de sus divisas. Seguido a esto viene la eliminación a los controles al
capital y la disminución a las barreras para el comercio y esto a su vez contribuyó al proceso
de reconversión industrial y de cambio tecnológico.
La finalización de la guerra fría y la Ronda de Uruguay dan lugar en el mundo a un cambio
en la concepción económica que se basa en creer que el crecimiento mundial debe venir del
incremento del comercio.
Como resultado de este proceso de liberación y reducción arancelaria, el comercio mundial
ha crecido, en las últimas décadas del siglo XX, dos veces más que el producto mundial.

Este fenómeno que llamamos Globalización se viene reflejando en Colombia desde 1990; y
es el resultado de la revolución informática en comunicaciones y en costos de transporte.
En la globalización nos encontramos involucrados el país, el estado, las empresas, los
consumidores, etc., a través del intercambio de bienes, servicios y capitales.
En Colombia y en la mayoría de países de América Latina nos habíamos aislado del mundo,
con el modelo de sustitución de importaciones y por los problemas de la deuda y los
desequilibrios macroeconómicos de los años 80s. Sin embargo, al finalizar esa década se
fue gestando la idea de que se debía iniciar una serie de reformas con el propósito de lograr
equilibrios macroeconómicos, liberalizar su comercio, darles mayor peso a los mecanismos
de mercado para asignar los recursos productivos y abrirse a la competencia internacional.

Antecedentes para la apertura de la economía colombiana:

El Banco Mundial, en abril de 1989, presentó un informe sobre la economía colombiana
(Colombia: Comercial Policy Survey 1983-1987), en donde motivaba la necesidad una
nueva política económica, que pudiera convertir el sector externo en el factor dinámico del
crecimiento, a partir de liberar el comercio y procurar así una mayor inserción del país en los
mercados globales.
Para el Banco, las estrategias deberían ser las siguientes:
La tasa de cambio debe actuar como un instrumento para la regulación del intercambio
comercial, que pueda estimular las exportaciones y limitar las importaciones.
Las licencias de importación deberán remplazarse por instrumentos más flexibles de
gravámenes arancelarios.
Los subsidios a las exportaciones, como el crédito de Proexpo y el CERT, deben eliminarse
para evitar la retaliación comercial por parte de otros países.
El Conpes, en febrero de 1990, presentó el documento "Programa de modernización de la
economía colombiana", en el cual se incluían varias de las sugerencias del Banco Mundial,
definiendo el sector externo como el motor del desarrollo de la economía colombiana para
los próximos años. A partir de este informe se crean los requisitos para una apertura
gradual de la economía para los próximos cinco años.
Diseño y puesta en marcha de la apertura en Colombia por el Dr. Virgilio Barco 1990:
El presidente Barco reconoció el diagnóstico presentado por el Banco Mundial, en el sentido
de que el modelo tradicional de desarrollo, basado en la sustitución de importaciones,
protección extrema a la industria nacional y promoción de exportaciones, había
obstaculizado al país para una mayor inserción de la economía en la economía mundial.

Para el Gobierno del Dr. Barco los mecanismos de protección de la economía Nacional con
respeto a la competencia externa, había dado lugar para que la producción del país se
aislara de la competencia internacional, limitando el crecimiento, acceso a tecnologías de
punta, exportaciones, el empleo y diversidad de productos a precios razonables.
Por otra parte, se concluía que, debido a los exagerados niveles de protección existentes,
los empresarios no creían conveniente la búsqueda de nuevas tecnológicas que mejoraran
la productividad y capacidad para obtener productos competitivos para el mercado del
mundo.
Después de analizar con detenimiento los cambios que se debían emprender, se determinó
la racionalización del comercio exterior con el fin de introducir una competencia gradual,
pero progresiva, a la producción nacional, además de continuar con la reducción de los
controles administrativos a las importaciones de bienes complementarios de dicha
producción.
A partir del 22 de febrero de 1990, en una primera etapa, que se estimó de dos años, se
comenzaría el proceso de exponer la producción doméstica a la competencia externa
mediante la disminución paulatina de las restricciones cuantitativas a las importaciones,
sustituyendo con protección arancelaria y tasa de cambio la protección que antes se
otorgaba a través del mecanismo de licencia previa.
Después, en una segunda etapa, a partir del arancel promedio superior al vigente para la
producción nacional, se profundizaría el grado de competencia externa, a través de una
disminución gradual y sostenida del arancel, hasta alcanzar, en un lapso de tres años, el
grado de protección necesario. El nivel arancelario comenzaría a disminuir, de forma
gradual, hasta alcanzar un nivel cercano al 25%, incluyendo la sobretasa arancelaria.
Con la iniciativa de racionalizar el comercio exterior, se determinó el traslado de 861
partidas, insumos, bienes de capital y bienes sin producción nacional registrada que se
encontraban en licencia previa, al de libre importación. Para el resto del universo arancelario
que permanecía en licencia previa se diseñaron tres mecanismos de flexibilización: "
encuestas arancelarias", "previa libre" y " previa con cupo", las cuales deberían ser
consideradas como mecanismos transitorios que posibilitaran ir trasladando paulatinamente
las partidas arancelarias sujetas a dichos mecanismos, al régimen de libre importación.
El programa establecía el interés de iniciar acciones de apoyo al proceso de racionalización
del comercio exterior, relacionadas con:
a) Medidas de control para evitar las prácticas ilegales de comercio como el contrabando,
la subfacturación o el dumping.
b) Mecanismos institucionales y financieros para la movilización de recursos hacia los
sectores productivos.
c) Un programa de modernización industrial e importación de tecnología.
d) El mejoramiento de la infraestructura de transporte, en lo relacionado con el sistema
portuario y el transporte marítimo, la red vial y el esquema de operación del transporte
férreo.
e) Cambios en la política de incentivos directos que reciben las exportaciones a través de
los mecanismos tradicionales de CERT, crédito de Proexpo y Plan Vallejo.

Con estas expectativas quedaron establecidas las bases para emprender el proceso de
apertura de la economía colombiana.1

3.2 LA POBLACIÓN Y EL DESARROLLO SOCIAL ENTRE 1990 – HOY

La población colombiana comienza a envejecerse:

Colombia envejece. La población colombiana tiende a que cada día sea mayor el número de
viejos que de jóvenes. Aunque esto no es notorio, los expertos dicen que es hora de
prepararse en materia de pensiones, salud, educación y urbanismo.
En 50 años el número de jóvenes y ancianos será el mismo en el país.
Las cifras se han venido actualizando desde hace varios años y la tendencia se confirma:
cada día nacen menos niños y las personas viven más. El último estudio al respecto, Las
transformaciones sociodemográficas en Colombia durante el siglo XX, de Carmen Elisa
Flórez, dice que la población continuará su tendencia hacia el envejecimiento y eso será
más notorio mientras más baje la fecundidad.

1
CONPES, DNP. “Programa de Modernización de la Economía Colombiana 2465”
A principios de siglo por cada mil niños que nacían vivos se morían 186, la cifra bajó a 56,7
por mil entre 1975 y 1980 y a 14 por mil actualmente. En Norteamérica la tasa es de 4 por
mil.

Pueblos indígenas de Colombia al finalizar el siglo XX:

Un estudio poscensal realizado por el Departamento Nacional de Estadística. DANE, dio como
resultado una población de 701.860 indígenas, es decir, el 1,75% de la población total del país. Los
pueblos indígenas tienen derechos territoriales reconocidos sobre 279.487 Kilómetros cuadrados,
24,5% del territorio nacional; los departamentos con el mayor número de grupos étnicos, superior a
10, son Amazonas, Vaupez, Putumayo y Guaviare.
Los postulados básicos de la constitución del 91 respeto de los grupos étnicos se refiere a
los siguientes aspectos centrales:
- Protección a la diversidad étnica y cultural.
- Apoyo a la autonomía de los grupos indígenas y a sus formas propias de gobierno.
- Protección a las tierras comunales y de las formas de propiedad solidaria y asociativa de
las comunidades indígenas.
- Protección a los recursos naturales, tema éste de estrecho nexo con la cuestión étnica.

Para muchos pueblos indígenas, el valor de la tierra tiene un profundo valor cultural. No es
simplemente un valor productivo, tampoco un bien inmueble comercializable. Para los
pueblos agricultores la tierra es considerada como la madre. Otros han desarrollado una
compleja relación con el medio natural circulante, incluyendo la tierra. Se habla entonces del
territorio ancestral, del territorio propio.
Los pueblos indígenas tienen diferencias según las características del medio en que viven
las comunidades, la naturaleza de la oferta y la demanda ambiental, el nivel y la forma de
vinculación a la economía de mercado.
Los indígenas de las selvas y sabanas naturales siembran huertos, chagras en la selva,
conucos en los llanos, que imitan la selva. Las chagras de roza y quema o roza y pudrición,
tienen una estratificación para aprovechar los diferentes niveles del suelo con plantas
arbóreas, arbustos y hierbas. Allí cultivan yuca amarga, piña, palma de chontaduro, palma
mil pesos, calabazas, etc.
Los indígenas de la región Andina, del Caribe y algunas comunidades del piedemonte
llanero y amazónico han asimilado los sistemas campesinos de producción combinando los
huertos de pan coger con la explotación de algunos productos destinados al mercado.
Los indígenas Wayuu de la Guajira se dedican al pastoreo especialmente de caprinos y
algunas comunidades, como las del pueblo Inga, han adoptado estrategias comerciales, en
especial la venta de productos medicinales naturales, para poder vivir.
Los sistemas de salud indígena combinan los siguientes elementos:
- Las propias creencias y valores sobre la salud y la enfermedad.
- Los sistemas curativos que involucran el poder de los chamanes. La enfermedad se
explica desde la tradición.
- Los sistemas curativos que incorporan el uso de medicamentos naturales, especialmente
plantas.
- El papel que juegan los agentes comunitarios de salud.
- La relación establecida con la medicina profesional y los sistemas curativos no
indígenas.
La morbilidad indígena tiene sus particularidades, propias de los medios en que viven las
comunidades y los procesos de enfermedad que genera la colonización y el contacto social.
Se observa un impacto severo de la enfermedad diarreica aguda, la infección respiratoria
aguda y el poliparasitismo intestinal. La desnutrición cobra especial importancia en
departamentos con comunidades que viven perdiendo o han perdido su patrimonio biológico
y territorial.
Asociada a la desnutrición se presenta la tuberculosis y también las enfermedades de la
piel.
Los pueblos indígenas tienen sus propias formas de transmitir los valores, conocimientos,
prácticas y habilidades entre generaciones. De la formación de los niños, de acuerdo con el
sexo, se encargan los adultos.
La educación indígena se orienta por la resolución 3454 de 1984 que estableció los
lineamientos generales de educación indígena. De otro lado las organizaciones indígenas
han emprendido programas de etnoeducación, que han sido reforzados por el avance de la
investigación etnolinguística en el país. En la actualidad nuevos programas se han abierto,
muchos maestros indígenas se han profesionalizado, pero continúan el reto de construir una
escuela adecuada a las necesidades y particularidades de los pueblos indígenas.

La población afrocolombiana en el olvido:

Un documento elaborado para la Dirección Nacional de Planeación, asegura que existen
10,5 millones de afrocolombianos, una cuarta parte de la población del país. Según el
informe, el primer lugar en población negra lo ocupa Cali, con 1.064.648 habitantes, Bogotá
900.717 y Barranquilla 689.974.
El estudio arrojó que los departamentos con mayor población negra son Valle con 1.720.257
habitantes; Antioquia con 1.212.985 habitantes y Bolívar con 1.208.181 habitantes.
Las cifras que presenta, para el año 2000, el Departamento Nacional de Planeación son las
siguientes:” El 80% de la población afrocolombiana, o sea unos 8 millones, tiene
necesidades básicas insatisfechas y vive en condiciones de extrema pobreza. El ingreso per
cápita promedio se encuentra entre 500 y 600 dólares, frente a un promedio nacional de
US$ 1800. Un 74% de la población recibe salarios inferiores al mínimo legal. En el Pacífico
sólo el 43% de las viviendas de las cabeceras municipales tiene cobertura de acueducto, y
el alcantarillado es de tan sólo del 20%, apenas el 19% de las viviendas tiene los tres
servicios básicos. En el caso de la costa caribe, la región presenta cobertura de acueducto y
alcantarillado de 69% y 37% en promedio”
Por su parte la Defensoría del Pueblo, en 1997, denunció la grave situación de la educación
en las comunidades descendientes de africanos: “tasa de analfabetismo 43% en la
población rural y 20% en la urbana. La cobertura de la educación primaria es del 60% en las
áreas urbanas y del 41% en las áreas rurales. En la región pacífica, por cada 100 jóvenes
negros que terminan la secundaria, sólo dos ingresan a la universidad”.
Apenas con la Constitución de 1991 se vino a reconocer la presencia afrocolombiana en la
vida jurídica del país. Introdujo como novedad jurídica el reconocimiento, por parte del
estado, del derecho de diferenciación positiva a favor de las poblaciones afrocolombianas e
indígenas. También quedaron consagradas otras obligaciones del Estado como la
protección y desarrollo de la diversidad étnica y cultural de la Nación, la no discriminación
racial y la planificación y concentración preferencial de la atención e inversión
gubernamental en los sectores con mayores necesidades básicas insatisfechas.
Sin embargo, diez años después de expedida la Carta el balance de su aplicación e impacto
es frustrante para la población descendiente de africanos. La situación de las poblaciones
afros sigue caracterizándose por la discriminación racial, la pobreza y la marginalidad
económica, social y política.

La población y calidad de vida en Colombia última década del siglo XX:

Cambios en las costumbres alimenticias:

En Colombia, en la década de los 90s, los hábitos alimenticios vienen presentando un

cambio hacia alimentos fáciles de preparar o ya preparados, como lo ilustra el hecho de que
los hornos micro - onda estén adquiriendo una popularidad similar a la de los televisores.
Igual fenómeno está ocurriendo con la seguridad de los productos desde el punto de vista
de su naturalidad, salubridad, y asepsia, y con los denominados orgánicos, libres de
plaguicidas.
Disminución de los niveles de ingreso de la población:

El pueblo colombiano ha entrado en una etapa de empobrecimiento real. Las empresas

inscritas en bolsa valen casi la mitad de hace casi un lustro. En diciembre de 1997, las
compañías que cotizan sus acciones en el mercado de capitales costaban 19.978 millones
de dólares. En mayo del 2000 ese estimativo bajó a 10.183 mil millones (superintendencia
de valores), lo que demuestra que la salud empresarial se había deteriorado en un 51%. A
las empresas las golpeó las altas tasas de interés que llegaron a promedios cercanos del
50%. En 1998, por ejemplo, en plena campaña presidencial, el Banco de la República
colocó títulos de emergencia para facilitar la liquidez con tasas de interés que llegaron al
90% anual. Al finalizar el año 1999, más de 130 empresas habían optado por el concordato,
figura que fue reemplazada por la ley 550, más conocida como de intervención económica.
La crisis que presentaba la economía colombiana a mediados del año 2000, llevó a los
mercados internacionales a desconfiar del país, hecho que se tradujo en mayores tasas de
interés y a un aumento de la devaluación.
El sector privado, que a mediados del año 2000 tenía una deuda externa acumulada
superior a los 16.000 millones de dólares, resultó altamente perjudicada con la devaluación.
Un estudio de Fedesarrollo indicaba que los colombianos en el 2000 han dejado de comprar
no solo bienes suntuarios, sino que sustituyeron hasta productos esenciales.
La caída del consumo fue general. Las estadísticas de la Superintendencia de Industria y
Comercio indican que mientras en 1997 se vendieron 149.137 vehículos nuevos, en 1998 se
pasó a 123.873 unidades. En el 99 la caída en la venta de carros fue dramática, pues solo
se comercializaron 59.512, lo que indica que en un solo año el desplome fue del 53%.
De ocho millones de afiliados a la seguridad pensional, tanto en el seguro social como en los
fondos privados, el 55% terminaron en el año 99 como inactivos. Es decir, llevaban seis
meses sin aportar.2
La tasa de desempleo, junio 2000, del 20,2 % dejó en la calle a 1.464.958 personas.
El desempleo por estratos que presentaba la economía colombiana era el siguiente:
Estrato alto: 43,1%. Medio: 21,5%, bajo: 34,7%. (Dane)
Los 90s acentuaron índices de pobreza en el campo, dejó profundas huellas en la vida de
centenares de campesinos colombianos. El Centro de Estudios Ganaderos y agrícolas
(Cega), presentado a mediados del año 2000, dice que el 60 % de los colombianos que
habitan en el campo viven en condiciones de pobreza. En este sentido, la última década, la
de los 90, acentúo las condiciones de pobreza y de indigencia de los campesinos,
especialmente a partir de 1995.
2
El Tiempo. “Hasta los ricos se empobrecen”, julio 2000.
Según un estudio del investigador Hugo López Castaño, para 1997 la indigencia rural había
vuelto a aumentar al 36,6%, mientras que los niveles de pobreza llegaban al 34,2%, que
sumadas afectaban el 70,8% de los hogares rurales.

Al terminar el año 2000 la situación ha empeorado debido a la situación de violencia que se

recrudeció y que sin duda afectó al campesino más pobre, el más desprotegido. Se estima
que al finalizar el año 2000 el número de habitantes rurales desplazados asciende a más de
un millón.3
En cuanto a la educación, Colombia presenta una escolaridad promedio de 4,85 años, frente
al promedio de 8,65 en los llamados tigres asiáticos; 13,2 en Canadá 12 en Francia; 11,7 en
el Reino Unido, 11 en Estados Unidos.
La educación colombiana es ineficiente y de baja calidad. Por ejemplo, el año escolar en los
países desarrollados es de 900 horas y en nuestra región apenas llega a las 600-700. El
preescolar es privilegio de unos pocos; la básica primaria tiene baja calidad y altos índices
de deserción y repitencia. Además, nuestro nivel básico deja por fuera a los campesinos, a
los indígenas, a los marginados, a los desplazados y a las mujeres pobres. La básica
secundaria, con muy bajas coberturas, todavía se debate en el dilema de si debe formar
para ingresar a la universidad o al mercado laboral.
La educación superior, cubierta por el sector privado en más del 70%, es un caso único en
el mundo.
Según Fedesarrollo, en Colombia entre 1980 y 1988 la participación de la educación en el
gasto público social bajó del 42 al 30%. Como revelan estos datos, la educación no ha
recibido un apoyo constante mayor a través de los años por parte del Estado.
Según cifras entregadas por el Departamento de Planeación Nacional (DNP), en Julio del
2002, en Colombia existían cerca de 24 millones de colombianos pobres, medido por el
indicador Línea de Pobreza. Pero la pobreza medida por el indicador llamado Necesidades
básicas Insatisfechas (NBI), los pobres solo son 9 millones de colombianos, dentro de los
que se incluyen 2,6 millones de personas en estado de extrema pobreza o miseria.

Cambio de fondo en cesantías y pensiones:

Con la ley 50 de 1991 y la ley 100 de 1993 se modificó el sistema de seguridad social y se
dio al desmonte del monopolio que tenía el ISS en el manejo de las pensiones.
La ley 50-reforma laboral- inicio un proceso de cambio. Con ella las cesantías, que eran
manejadas por las empresas donde laboraba el trabajador, pasaron a los fondos privados, la
licencia de maternidad pasó de ocho a doce semanas, se eliminó la pensión sanción y se
reglamentó el sistema de salarios integrales.

La ley 100, mucho más controvertida, permitió el surgimiento de los fondos de pensiones,
desmontando así el monopolio que tenía el instituto de los Seguros Sociales en la
administración de estos recursos.
Con la administración de las cesantías por parte de los fondos, no solo se estimulaba el
ahorro privado, sino que el trabajador devengaría los intereses propios del mercado, y no el
12% anual.
Con el desmonte de la retroactividad a las cesantías se buscaba la generación de empleo y
las empresas estarían dispuestas a pagar mejores salarios.

3.3 Los planes de desarrollo a partir de la apertura económica 1990-2002:

3
Portafolio. Junio 2, 2000.
Las ideas centrales del plan la “Revolución Pacífica” de Gaviria 1990-1994.
En el plan la “Revolución Pacífica” de Gaviria se pretendía, como estrategia central, que tanto los
individuos como el sector privado fueran más autónomos con el fin de volver más dinámicos los
mercados de bienes y servicios y de esta manera poder elevar el ingreso y el nivel de vida de los
grupos más pobres de la población colombiana.

El plan contemplaba volver más pequeño el estado y menos interventor de las decisiones
económicas. Por otra parte, propugnaba por la autonomía de los individuos y del sector
privado y en este sentido estaba acorde con las corrientes mundiales que se trazaban en el
campo económico durante esta época.
El Plan estaba dividido en siete partes, donde se planteaban las bases conceptuales, los
diagnósticos, las metas de coberturas y los aspectos financieros, los programas de inversión
y los efectos económicos de las nuevas inversiones.
En los planteamientos del Plan existían tres pilares fundamentales, de los cuales
encontraban en primer lugar las Reformas Estructurales, seguido de las Estrategias del Plan
y finalmente las Reformas Institucionales ordenadas en la constitución de 1991.
El propósito con las reformas Estructurales era incrementar los niveles de eficiencia de la
Administración Pública y mejorar la asignación de los recursos, y así poder lograr la
inserción de los mercados nacionales en la economía mundial.
Se establecieron cuatro estrategias a trabajar a largo plazo, las cuales buscaban promover
la eficiencia, la equidad y el crecimiento. La ampliación del capital humano, la construcción
de infraestructura física, el fortalecimiento de la capacidad científica y tecnológica y la
estrategia ambiental fueron la esencia del Plan.
Por lo tanto, en el campo educativo se buscaba incrementar el cubrimiento completo en
primaria y expandir la cobertura de la educación secundaria, de igual forma se pretendía
elevar la calidad de la educación en todos los niveles educativos. Lo anterior significaba que
entre 1991 y 1995 el 22% de los niños campesinos y el 2% de los niños pobres de las
ciudades que no asistían a escuelas se integraran y permanecieran en ellas por todo el ciclo
básico. También se planteaba dentro de las estrategias en materia educativa establecer
nuevos mecanismos de financiación para acceder a la educación y avanzar en la
descentralización y modernización del sector educativo.
En lo que respecta a la salud y nutrición, la Revolución Pacífica proponía elevar el nivel de
salud de la población más pobre a través de acciones que privilegiaban la promoción de la
salud y la prevención de la enfermedad. Lo anterior se presentaba dentro de un nuevo
sistema de atención basado en esquemas de seguridad social para la salud, subsidios a la
demanda y criterios de equidad y redistribución social. En acueductos se proponía elevar la
cobertura del 66% al 76% y en alcantarillados del 51% al 57%. También se contemplaba
dentro del Plan lograr 539.000 soluciones de vivienda en busca de disminuir el déficit en
dicha área.
En lo que respecta a la infraestructura física, el Plan pretendía mejorar y construir 8000
Kms. y terminar las troncales del Magdalena y optimizar transversales como Villavicencio -
Buenaventura y Mocoa – Tumaco. De igual forma se buscaba construir y poner en
funcionamiento el ferrocarril del Magdalena. Así mismo, se pretendía elevar la productividad
agrícola mediante la adecuación de más de 500.000 hectáreas de tal forma que se elevara
sustancialmente la producción de bienes del campo para los mercados domésticos y
externos.

El Plan en el campo científico y tecnológico propuso organizar y potencializar las labores de

ciencia y tecnología en el país con el ánimo de incrementar notablemente su contribución al
campo económico, político, social y cultural de Colombia. Por lo anterior, se creó el Sistema
Nacional de Ciencia y Tecnología, y se pretendía alcanzar el objetivo en esta área a través
del fortalecimiento de la capacidad institucional, de la introducción de innovaciones
tecnológicas, de la incorporación de la ciencia y la creatividad al desarrollo integral del país,
con la participación tanto del sector público como del privado, y de la comprensión de los
procesos educativos, sociales y culturales del país.
Como aspecto importante, el Plan buscaba la protección del medio ambiente mediante la
generación de alternativas de uso de los recursos naturales que fueran económica,
ecológica y socialmente sostenibles. Por lo anterior, planteó la necesidad de crear el
Ministerio del Medio Ambiente con el fin de ordenar las dispersas responsabilidades de la
gestión ambiental e influir sobre las decisiones del Estado y la empresa privada que
afectaban la calidad del ambiente.
Finalmente, es de mencionar las reformas institucionales ordenadas bajo la Constitución de
1991, dentro de las cuales se encuentran: la creación del Ministerio de Comercio Exterior y
la conversión de Proexpo a Proexport; la creación de; Ministerio de Transporte,
anteriormente conocido como Ministerio de Obras Públicas; la descentralización de la
construcción y del sostenimiento del Sistema Vial y finalmente el ya mencionado Ministerio
del Medio Ambiente y el Consejo de la Política Ambiental.

Propuesta del plan Gaviria en relación con la población:

En el plan de Gaviria se buscaba fortalecer las capacidades de la población con el fin de
aprovechar las mayores oportunidades creadas por los programas económicos, sociales y
regionales del gobierno. Por otra parte, también se buscaba con el plan dar una mayor
cobertura a la población en el acceso a la educación, salud, vivienda, y agua potable.
Para Gaviria era necesario la construcción de una verdadera infraestructura social que
permitiera las inversiones en lo social, reducir la desigualdad y preparar a los colombianos
para enfrentar la globalización y así poder consolidar la paz.
En el campo de la educación, el plan se proponía buscar un cubrimiento en primaria,
especialmente en el área rural; en secundaria se fijó la meta de incrementar la cobertura del
46% al 70%; en salud la de mejorar la atención primaria y preventiva para la población más
pobre; en acueductos elevar la cobertura del 66% al 76% y en alcantarillados del 51% al
57% y construir 540.000 viviendas.
Por otra parte, el plan contemplaba reducir el total de pobres en 3.137.000 entre 1990 y
1994.
Propuesta del plan Gaviria en relación al aparato productivo:
El diagnóstico del plan era que la nación tenía limitaciones de largo plazo para lograr el crecimiento
de la economía colombiana: carencia de competitividad del aparato productivo, rezago de las
instituciones públicas y el bajo desarrollo da la educación, la salud y las obras de infraestructura.

En comunicaciones el plan pretendía la construcción de 8.000 km. de carreteras, terminando

y mejorando las grandes troncales y transversales y la rehabilitación de 1.500 km. de vías
ferroviarias incluyendo el ferrocarril del Magdalena, adecuación de obras para el riego y
drenaje para 500.000 hectáreas.
Con el plan de desarrollo de Gaviria se comienza a darle prioridad a los temas ambientales y
ecológicos. El plan proponía la creación del ministerio del medio ambiente, además de
acciones permanentes para manejar de forma responsable las cuencas y ecosistemas y
programas para frenar la contaminación ambiental.

Propuesta del plan Gaviria en relación con el estado y la política económica:

El Gobierno estableció que la apertura de la economía sería ejecutada en el marco del plan
de desarrollo propuesto por la administración del presidente Gaviria.
El objetivo del plan sería el de atacar las principales limitaciones estructurales de la
sociedad colombiana: Su progresivo aislamiento del resto del mundo y el rezago de sus
instituciones ante un veloz proceso de cambio social. Las estrategias básicas del plan serían
la modernización económica e institucional y la internacionalización de la economía.
El Gobierno establecía que el cambio de rumbo en materia comercial, orientado a lograr la
reinserción en la economía mundial, era necesario por tres motivos:
En primer lugar, porque el progresivo cierre de la economía había hecho más lenta la
transformación estructural que el país requería para su modernización económica y social.
En segundo lugar, porque dicha lentitud había hecho perder valiosas oportunidades de
utilizar los recursos en forma productiva. Como resultado, la productividad global de la
economía se había estancado e incluso declinado en términos absolutos, retroalimentando
el enclaustramiento y haciendo más conflictivo el desarrollo social. Y, en tercer lugar, porque
el cierre progresivo y la lentitud de cambio estructural había demorado el progreso social
redistributivo.
La internacionalización de la economía era, según el Gobierno, una acción oportuna por dos
razones básicas: la primera, porque las condiciones externas, de revitalización del comercio
de los países en desarrollo mostraba un auge sin precedentes, acompañado por una
flexibilización de la política comercial en el mundo. Además, porque el país contaba con
oportunidades comerciales promisorias en la Comunidad Europea, los Estados Unidos,
América latina y el Pacto Andino, que eran la contrapartida necesaria para el proceso de
apertura.
Por otra parte, se contaba con condiciones cambiarias y financieras relativamente favorable,
especialmente con la banca multilateral que facilitaban el cambio propuesto.
La segunda razón que aseguraba las bondades del programa de internacionalización, la
constituían las condiciones macroeconómicas que lo sustentaban, las cuales preveían
decrecientes déficits fiscales y crecientes superávit comerciales.
El plan propone llevar a cabo inversiones públicas por $ 5.465.900 millones. También contempla el
plan la reducción del déficit fiscal y la utilización de recursos externos por US$ 2.994 millones.

Las ideas centrales del plan el “salto social” de Samper 1994-1998.

Fundamentos del plan Samper:
Para Samper en Colombia persistían niveles alarmantes de pobreza y la ampliación de la brecha entre
la ciudad y el campo eran síntomas de la necesidad de volcar los esfuerzos del conjunto del país hacia
un gran “salto social” que acelere la propagación de los avances económicos al conjunto de la
población.

El Plan de Desarrollo Económico, Social y ambiental “El Salto Social” buscaba, por tanto,
consolidar la profunda transformación que venía experimentando el país y así mismo
garantizar que su resultado final fuera una sociedad más pacífica y equitativa, basada en un
proceso de desarrollo económico dinámico y sostenible. Su propósito central " formar un
nuevo ciudadano colombiano: más productivo en lo económico; más solidario en lo social;
Más participativo y tolerante en lo político; Más respetuoso de los derechos humanos y por
tanto más pacífico en sus relaciones con sus semejantes; más consciente del valor de la
naturaleza y, por tanto menos depredador; más integrado en lo cultural y por tanto más
orgulloso de ser Colombiano."4
El análisis de Samper sobre los resultados de la apertura hasta 1994:
Samper consideraba en su plan de desarrollo que la apertura económica había comenzado
a transformar profundamente la orientación del desarrollo del país.
Para él los resultados de la apertura eran favorables en varios frentes. El más positivo era el
fuerte incremento que había experimentado la inversión privada que a partir de 1992, era del
17,5% y 23,8% del PIB, para 1994.
La motivación del sector privado se debía a que los bienes de capital se habían abaratado
con ocasión a la reducción de los aranceles y la revaluación real del peso, sumado a las
buenas expectativas de los empresarios.
Por otra parte, la apertura, la revaluación y las medidas monetarias restrictivas adoptadas en
1991 habían quebrado la tendencia que venía experimentando la inflación hasta fines de los
90.
En los últimos años se había hecho, además, un gran esfuerzo por modernizar diversas
entidades públicas para adecuarlas a la nueva fase de desarrollo del país.
El rápido crecimiento del sistema financiero.
Tendencia favorable del empleo urbano.
El crecimiento que experimentó la economía en el periodo 1991 1994 se debió, en lo esencial, a la
producción de bienes no comercializables internacionalmente (construcción y servicios). Por el
contrario, el ritmo de expansión de la producción de bienes comercializables internacionalmente
(agricultura, minería e industria) se había desacelerado en forma marcada.

Las exportaciones menores o no tradicionales fueron uno de los renglones más golpeados
en los últimos años. En 1985 crecían al ritmo del 20,3% y para 1993 al ritmo de 5,4%.
El ritmo de crecimiento de la productividad total de los factores en la economía sigue siendo
inferior al 1% anual, muy inferior al que experimentó la economía colombiana hasta
mediados de la década del sesenta (2,1% anual entre 1958 y 1974)
Por último, analizaba Samper que la tendencia que había experimentado el ahorro privado
era insatisfactoria. No obstante, el ahorro público se había mantenido en niveles altos e
incluso crecientes, la tasa de ahorro de la economía se había reducido en forma marcada
durante el proceso de apertura.
El modelo alternativo de desarrollo que propuso Samper:
Samper le proponía al país un modelo basado en cuatro conceptos básicos que servían de
sustento al Plan de desarrollo:
La equidad y la solidaridad son objetivos esenciales de la política económica y social y
fuentes básicas de la estabilidad social y de la paz.
El crecimiento económico depende tanto de la inversión de los distintos agentes individuales como de
la acumulación de capital social.

En un mundo en el cual las ventajas competitivas son esencialmente creadas, el mayor

4
Samper Pizano, Ernesto. “Discurso de posesión como presidente, agosto 7 1994”
dinamismo económico no es un resultado automático del libre funcionamiento de las fuerzas
del mercado.

El logro de los objetivos mencionados requería de una movilización del conjunto de la

sociedad.
Propuesta del plan Samper en relación con la población:
Para Samper el empleo era lo más importante:
La estrategia económica básica, estipulada en el plan, para la generación de empleo, se
fundamenta en tres elementos:
1) Una política macroeconómica sana, que permita corregir tendencias adversas de la tasa
de cambio y de ahorro privado.
2) Una estrategia de competitividad, que buscaba crear condiciones internas para
consolidar una exitosa internacionalización de la economía.
3) Una política activa de empleo, que busca garantizar que el desarrollo económico se
tradujera efectivamente en un crecimiento dinámico de la demanda de mano de obra.
4) Una política social que incluya dos tipos de acciones. En primer término, una estrategia
para elevar el nivel educativo de toda la población. En segundo lugar, incorpora una
agresiva política de fomento a la economía solidaria y a la pequeña propiedad.
La política macroeconómica, unida a la estrategia social y de competitividad, permitiría
mantener un ritmo de crecimiento promedio del PIB del 5,6% entre 1994 y 1998.
En el plan se consideraba la modernización industrial por ramas productivas, que
permitieran la competitividad creciente del sector en los mercados nacionales e
internacionales y una política de modernización de la pequeña y mediana industria.
En los cuatro años se apropiarían recursos por 930.000 millones de pesos para labores de
capacitación, recapacitación, intermediación laboral y aportes para la actualización de los
Centros de Desarrollo Tecnológico.
El diagnóstico de Samper sobre la situación social:
El presidente Samper observaba que, a lo largo de las dos últimas décadas, el país había
experimentado una disminución sustancial de la pobreza, medida a través del indicador de
necesidades básicas insatisfechas. Así, la proporción de familias con alguna necesidad
básica insatisfecha se habían reducido del 58,9% al 20,6% en las cabeceras municipales
entre 1973 y 1993, en tanto que en las rurales ha caído del 87,9% al 58,9% entre estos dos
años.
Además, se presentaba una escasa mejoría y un deterioro reciente en los niveles de
pobreza de la población. La proporción de la población urbana con ingresos inferiores a la
línea de pobreza se redujo del 48,6% al 44% entre 1978 y 1988, pero se incrementó al
46,4% en 1992. En el sector rural, la pobreza, así medida, se redujo del 70,0% al 68,2%
entre los primeros dos años señalados, pero aumentó nuevamente cuando se analizan los
índices de indigencia o extrema pobreza. En 1992, mientras 3,7 de cada 10 habitantes
rurales eran indigentes, en las áreas urbanas esta relación era de 1,3 a 10.
Para el caso de la educación, el número promedio de años de estudio de la población con
24 años o más aumentó de 3,5 a 5,9 entre 1973 y 1993. Sin embargo, en el caso de la
población pobre, dicho indicador sólo alcanza, en 1993, 3,2 años: 4,3 en las áreas urbanas y
2,3 en las áreas rurales. Este factor es una de las restricciones más severas para el acceso
social de amplios sectores de la población colombiana.
En el caso de la salud, los indicadores tradicionales (esperanza de vida al nacer y
mortalidad infantil) muestran igualmente una mejoría sistemática desde los años 50. No
obstante, el acceso a los servicios de la salud sigue siendo limitado: en 1993, el 19% de la
población con necesidades de atención médica no tuvo acceso a servicios de salud; en las
áreas rurales, la proporción correspondiente ascendió al 29% y en el quintil más pobre de la
población al 32%.
Por otra parte, durante las últimas décadas mejoraron las condiciones de las viviendas de
los colombianos según lo refleja la ampliación de la cobertura de los servicios de energía,
acueducto y alcantarillado, y en la disminución simultánea de la proporción de las viviendas
con piso de tierra o paredes de material precario. No obstante, en términos absolutos, los
hogares con problemas habitacionales han aumentado de 1,7 a más de 1,9 millones entre
1985 y 1993. La falta de conexión de servicios públicos sigue siendo la mayor deficiencia,
seguida por el hacinamiento.
Para Samper había llegado el tiempo de la gente:
El Gobierno se propuso darle un viraje sustancial a la política social, con el fin de lograr que
el desarrollo económico sea de los colombianos y que los ciudadanos sean el principal
capital de la sociedad. Para Samper el bienestar colectivo y la capacidad humana eran el
mayor activo que podía tener la sociedad y la base fundamental de nuestra ventaja
competitiva. “¡Es el tiempo de la gente!”
Propuesta del plan Samper en relacion al aparato productivo:
El plan de Samper diagnosticaba crisis ambiental:
Expresaba el plan de Samper que Colombia tenía una gran riqueza de recursos naturales:
10% de la fauna y flora mundiales, 19% de las especies de aves del planeta, más de 45.000
especies de plantas farenógenas y un millón de corrientes de agua, de las cuales 1.000 son
ríos permanentes. Sin embargo, el uso irracional de estos recursos había conducido a su
creciente deterioro, al aniquilamiento de la biodiversidad, la deforestación, la degradación
del suelo, el desecamiento de las fuentes de agua y el aire, en fin, un deterioro ambiental
que afecta el bienestar actual y futuro de la población.
Para 1994, más del 30% da las coberturas forestales nativa había sido destruida. Este
proceso continúa, ya que se sigue deforestando anualmente entre 300.000 y 800.000
hectáreas por año, con un número probable de 600.000 has/año. De los 51.7 millones de
hectáreas de bosques que aún quedan en pie, el 82% constituyen zona de reserva forestal.
De estas, un 60% son poco susceptibles de deforestación por estar localizado en el
ecosistema amazónico, pero cerca de 6 millones de hectáreas en la zona andina y las
regiones costeras Pacífica y Atlántica son accesibles y se encuentran en un proceso de
destrucción.
Por otra parte, unido a la deforestación y al mal uso de los recursos hídricos, se presenta
una degradación permanente del suelo. El 45,4% de los suelos del territorio son usados
para fines diferentes a su vocación y el 49,5% presenta algún grado de erosión de la cual
23,4% es catalogada como reserva, particularmente en la zona andina. Se estima que
anualmente entre 170.000 y 200.000 has. de terreno quedan sujetas a erosión.
La calidad del medio ambiente de los principales centros urbanos del país se ha deteriorado
significativamente en las últimas décadas. Menos del 5% de los 1065 municipios del país
tratan sus aguas residuales antes de disponerlas y, entre las ciudades de mayor tamaño, tan
sólo Bucaramanga cuenta con planta de tratamiento de aguas residuales.
El manejo de las aproximadamente 13.500 toneladas de residuos sólidos producidos
diariamente en el país es aún muy deficiente. Algunas ciudades como Santa Fe de Bogotá,
Medellín, Cartagena, Soledad o Manizales cuentan con rellenos sanitarios, pero sus
especificaciones y manejo son inapropiados.
Los niveles de contaminantes del aire en algunas de las principales ciudades del país como
Barranquilla, Bogotá, Medellín y Sogamoso superen las normas existentes.
A nivel nacional, las fuentes móviles contribuyen aproximadamente con el 61% del volumen
total generado de monóxido de carbono, hidrocarburos, óxidos de nitrógeno, partículas en
suspensión y óxidos de azufre y las fuentes fijas aportan el 39% restante.
El plan Samper y la competitividad para la internacionalización:
En el plan de desarrollo Samper expresaba que el proceso de apertura había demostrado
las fortalezas y debilidades de la estructura productiva colombiana. Para él era imperioso
introducir estrategias de competitividad para la internacionalización, de forma concertada
entre los sectores público y privado, con estrategias tecnológicas, productivas, comerciales y
de infraestructura conjuntas, que permitieran aumentar y utilizar eficientemente los recursos
productivos y generar ventajas comparativas sostenibles.
Esta estrategia concibe la competitividad en forma amplia, como la capacidad de una
sociedad para hacer frente al desafío de la economía global y, al tiempo, incrementar sus
niveles de bienestar.
El Salto Social de Samper pretendía avanzar gradualmente hacia el desarrollo humano
sostenible, entendido como la ampliación de las oportunidades y capacidades de la
población, a través de la formación de capital social, para satisfacer de forma cada vez más
equitativa las necesidades de las generaciones presentes, mediante un manejo prudente del
patrimonio natural, y mantener abiertas al mismo tiempo sus opciones de bienestar a las
generaciones futuras.
La idea de Samper era la de financiar la gestión ambiental para el cuatrienio con recursos
del presupuesto nacional, crédito externo, rentas administradas de las Corporaciones
Autónomas Regionales, rentas de entidades territoriales, cooperación técnica internacional,
recursos de la ONG e inversiones del sector privado.
Propuesta del plan Samper con el estado y la política económica:
El plan el “salto Social” de Samper contemplaba una estrategia macroeconómica orientada a
garantizar el mantenimiento de los equilibrios macroeconómicos básicos, el manejo
adecuado de las bonanzas cafetera y petrolera y la apertura de la economía, fomentando
activamente la creación de empleo y corrigiendo al mismo tiempo las tendencias adversas
que había experimentado en los últimos años las tasas de cambio real y de ahorro privado.
Para el plan, la política macroeconómica, unida a la estrategia social y de competitividad,
permitiría mantener un ritmo de crecimiento promedio del producto interno bruto del 5,6%
anual entre 1994 y 1998. Este patrón de crecimiento, complementado con una política activa
de generación de empleo, permitiría crear más de 1,5 millones de nuevos puestos de
trabajo.
Lo que se pretendía era hacer un gran esfuerzo para incrementar la inversión social en
Colombia, elevándola en un promedio de un 8% del PIB durante la década de los ochenta y
alrededor del 10% del PIB en 1994 a un 13% en 1998. El plan contempla inversiones
públicas importantes en infraestructura vial, ciencia y tecnología, desarrollo agropecuario y
medio ambiente.
En el plan se contemplaba incrementar los recursos destinados al sector social hasta
10,13% del PIB como promedio entre 1991 y 1994 al 13,8% del PIB en este cuatrienio.
En ciencia y tecnología el Gobierno Samper tenía como objetivo el de elevar del 0.5 % al
1,0% del PIB la inversión total del país en desarrollo científico y tecnológico.
Los recursos para el desarrollo sostenible aumentarán del 0.10% del PIB en 1994 al 0,28%
en 1998.
Efectuar cambios globales en la composición del gasto público frente al cuatrienio anterior.
Este plan aumenta el gasto social del 36,9% al 41,8%, los de medio ambiente incrementan
del 0,7% al 1,7% y ciencia y tecnología del 0,9% al 1,3%
Propuesta del plan Samper en relación con las relaciones económicas
internacionales:
El plan de Samper tenía como objetivo apoyar aquellos esfuerzos encaminados a la
modernización y democratización de los organismos internacionales como ONU y la OEA.
Así mismo, pretendía participar en mecanismos de concertación de los intereses de los
países latinoamericanos como el Grupo de Río.
Para Samper Colombia debería seguir apoyando el proceso de consolidación del Grupo
Andino, el G-3, continuar con las negociaciones con los países del Mercado común
centroamericano, iniciar el proceso de evaluación y análisis de vínculos más estrechos con
Mercosur y cumplir plenamente los compromisos de los acuerdos de libre comercio con
Chile y Caricom.
Para Samper era prioritario consolidar las relaciones con la Unión Europea, para poder
aumentar el volumen de exportaciones a esta importante zona.
Pretendía el Gobierno avanzar también hacia el establecimiento de mayores vínculos de
cooperación con los países de la cuenca del Pacífico.

PROPUESTA DEL PLAN PASTRANA “CAMBIO PARA CONSTRUIR LA PAZ” 1998-2002

Los fundamentos del plan Pastrana:
Para el Dr. Andrés Pastrana, la paz fue la primera estrategia, era el meollo del asunto, el hilo
conductor de la propuesta, acompañada de las otras estrategias: fortalecimiento del tejido
social, consolidación del desarrollo y reactivación de la producción, teniendo como horizonte
las exportaciones y la competitividad regional.
Nos decía el presidente Pastrana: "Entendemos que el solo crecimiento económico sin
justicia social es apenas un triunfo estadístico, pero no una solución para las necesidades
reales de los colombianos. Asimismo, la búsqueda de la paz no puede ser un objetivo
aislado. La paz es prerrequisito para el mayor desarrollo económico y el progreso sostenido
de todas las regiones del país, pero es, a la vez, consecuencia de una política de Estado
comprometida con la atención de las zonas y los grupos humanos más marginados o
vulnerables"
Los objetivos centrales del plan Pastrana “cambio para construir la paz”:
Con el plan se pretendía ubicar de nuevo al país por una senda de crecimiento sostenible
con cohesión social. En el plan los conceptos de sostenibilidad y de cohesión social son tan
o más importantes que la idea de crecimiento. Ambas cosas se complementan mutuamente
si se adopta una visión según la cual sostenibilidad implica:
Desde el punto de vista económico: que el crecimiento se fundamente en criterios de
productividad.
Desde el punto de vista ambiental: que el crecimiento sea compatible con la preservación y
el manejo adecuado de los recursos naturales
Desde el punto de vista social: que el crecimiento sea generador de empleo, de capacidades
y de oportunidades también para los más pobres.
Desde el punto de vista político: que el proceso de crecimiento sea en lo fundamental,
equitativo y participativo.
Las estrategias propuestas por Pastrana
Consideraba Pastrana que para obtener desarrollo socioeconómico es necesario partir de la
participación ciudadana, es decir, de la democracia. La participación ciudadana se logrará
con una reforma política que asegure el retorno de la gobernabilidad, con unas instituciones
democráticas propicias para la paz, un sistema político y electoral que se convierta en la
columna vertebral de la democracia, y una labor más técnica y transparente del congreso.
De otra parte, un segundo espacio de reformas estará relacionado con la modernización de
la administración pública y con la profundización de la descentralización.
El fortalecimiento del capital humano y del capital social son los componentes principales de
la estrategia para la reconstrucción del tejido social, que se conseguirán de la siguiente
manera:
Cobertura universal en educación y salud.
Fortalecimiento de la cultura, en particular de la tolerancia, como factor de cohesión social.
Construcción de la paz.
Equidad de género y la búsqueda de igualdad de trato entre hombres y mujeres.
Desarrollo y paz: Para Pastrana la paz es una condición indispensable para retomar y
consolidar la sostenibilidad del desarrollo. A su vez, el desarrollo es el arma más poderosa
para iniciar la construcción de la paz.
Exportaciones, motor de crecimiento: Pastrana consideraba que el período de bajo
crecimiento por el que atravesaba la economía colombiana, y sus consecuencias en el
desempeño empresarial y en la generación de empleo habían reactivado el debate sobre la
formulación de una política de desarrollo productivo con énfasis en el mercado internacional.
Razones por los cuales el Plan considera el sector exportador como líder de la economía
colombiana:
Es un sector que puede generar empleos permanentes en tiempo prudencial.
Ha sido históricamente el más dinámico de la economía y las exportaciones no tradicionales
han demostrado la capacidad de crecer a tasas muy aceleradas.
El resto del mundo está en capacidad de absorber sin dificultad el crecimiento de las
exportaciones colombianas.
El diagnóstico de Pastrana sobre la evolución económica:
Para Pastrana la economía colombiana había perdido la dinámica observada en décadas
pasadas. En efecto, luego de haber crecido a una tasa anual promedio de 4,6% entre 1991 y
1995 bajó a 2,3% entre 1996 y 1998.
El plan Pastrana consideraba conveniente identificar las fuerzas de la economía en los años
recientes. En 1994 los indicadores económicos mostraban un buen panorama: la tasa de
crecimiento del producto era alta, 5,8% en términos reales; la tasa de desempleo se
encontraba en mínimos históricos, alrededor del 8%, y la inflación, aunque alta, permanecía
estable en niveles cercanos al 22% anual.
Propuesta del plan de Pastrana en relación con la población:
El presidente Pastrana consideraba que el modelo de desarrollo social imperante en el país
no había logrado que las condiciones de equidad y de pobreza fueran superadas.
Expresaba el plan de que el modelo había propiciado la exclusión social negándole a
grandes sectores de la población las oportunidades para realizar plenamente su potencial
humano. La exclusión se manifiesta en un acceso reducido a la educación, la salud y la
nutrición, y a través de la informalidad en el mercado laboral.
El plan educativo de Pastrana tenía como propósito central promover una mayor equidad y
eficiencia en la prestación de servicio educativo.
En lo cultural el Plan de Desarrollo pretendía establecer políticas culturales con el fin de
lograr una mayor participación y compromiso de la sociedad civil mejorando la equidad en el
acceso a la cultura y a los bienes culturales.
El Plan Pastrana en el ámbito de la salud pretendía mejorar el acceso de toda la población a
los servicios a través del sistema de seguridad social. Por tanto, la política del sector
buscaba el compromiso de la sociedad con el sistema de salud para corregir las
inequidades, la ineficiencia, la falta de solidaridad y los problemas de cobertura.
En cuanto a la prestación de los servicios públicos domiciliarios Pastrana, pretendía que los
municipios y entidades prestadoras de los servicios adelantaran proyectos para ampliar las
coberturas de acueducto y saneamiento básico y mejorar su calidad. El Plan de agua
potable y saneamiento debe permitir que en el período 1999-2002 las coberturas urbanas
aumenten de 94,7% a 96% en el servicio de acueducto, y de 81,8 % a 86% en el de
alcantarillado

Sobre el sistema pensional colombiano Pastrana consideraba que en 1997 el 46,5% de la

población económicamente activa se encontraba nominalmente afiliada al sistema general
de pensiones, pero solo el 56,6% de los afiliados cotizaba al sistema, lo que arroja una
cobertura efectiva de solo 26,3% de la población económicamente activa. Este es un
modesto avance con respecto a la cobertura existente antes de la ley 100 de 1993, que era
del 21% de dicha población.
A precios de 1998 el pasivo pensional, incluyendo al ISS, representa el 116% del PIB. El
costo de los pensionados a cargo del Gobierno también se encuentra afectado por las
asignaciones de retiro para las fuerzas militares y la policía, cuyo monto ya asciende al 0,7%
del PIB; la tendencia de estas asignaciones es el incremento acelerado como consecuencia
de los ascensos dentro de la carrera militar.
El promedio de deuda que generan cerca de 4,4 millones de trabajadores activos y
pensionados a cargo del sector público es de 15 mil dólares por beneficiario.
Referente a la política de familia y niñez Pastrana pretendía promover una atención integral
a la niñez y la solución de los conflictos dentro de la familia y de la comunidad bajo los
principios de compromiso, participación, equidad de género y respecto a las diferencias
culturales y regionales, como ejes fundamentales de la acción del Estado en concertación
con la sociedad civil. Desde esta perspectiva se busca dar prioridad al enfoque preventivo
sobre el remedial.
El objetivo central del sector defensa y seguridad del país es contribuir a la consolidación de
un entorno de seguridad y confianza ciudadana como base para la paz justa y duradera, que
sea el cimiento del desarrollo social y económico.
Con ello se pretende fortalecer a los estamentos militar y de policía con el fin de reafirmar el
pleno ejercicio de la autoridad y el imperio de la ley y afianzar la legitimidad del Estado.
Asimismo, se busca consolidar un sistema de convivencia ciudadana y seguridad pública, de
manera que se pueda actuar sobre el crimen en forma eficaz.

Para el eje cafetero el plan Pastrana, con ocasión al terremoto del 25 de enero de 1999 que
afectó a 25 municipios de los departamentos de Quindío, Risaralda, Valle y Tolima, que
como resultado de este fenómeno murieron cerca de mil personas y se vieron afectadas
más de 150 mil por destrucción parcial o total de sus viviendas, sitios de trabajo,
edificaciones públicas, centros educativos e infraestructura hospitalaria, contempla un plan
integral para desarrollarse en cuatro años, con el objetivo de recuperar social y
económicamente la región. Las medidas de acción cubren las áreas de infraestructura física
y atención social, las cuales se realizarán bajo un esquema institucional participativo y
eficiente que dé prioridad a la sociedad civil por medio de sus organizaciones comunitarias y
no gubernamentales.
El gobierno nacional estableció exenciones tributarias significativas y de carácter arancelario
para la importación de los bienes y equipos que se destinen a la zona del desastre como
incentivo para la generación de empresas en la zona afectada5.
Propuesta del plan Pastrana en relación al aparato productivo:
Los objetivos generales en relación a la producción:
Pastrana tenía como objetivo dirigir las acciones a integrar y modernizar el sector rural,
mediante una política que provea condiciones para un desarrollo competitivo, equitativo y
sostenible del campo, en su diversidad y complejidad.
Para Pastrana con la política agropecuaria se debe buscar reactivar la inversión rural en nuevos
proyectos productivos, muy especialmente en cultivos de ciclo corto o de tardío rendimiento en
condiciones de financiación que se adapten a sus respectivos flujos de ingresos.

Pastrana pretendía financiar los planes, programas y proyectos relacionados con el sector
agropecuario y rural, con recursos provenientes, no sólo del presupuesto de las entidades
públicas del sector, sino también con el Fondo de Inversiones para la Paz, FIP.
Sobre el medio ambiente el Plan Nacional de Desarrollo de Pastrana la construcción de un
modelo de desarrollo sostenible basado en el potencial social y ambiental de la nación y
enmarcado dentro de un proceso participativo que permita el respeto del patrimonio
ecológico y preserve el medio ambiente, como fuente de riqueza nacional y mundial para las
generaciones presentes y futuras.
En lo que se refiere a ciencia y tecnología el plan pretendía favorecer el avance de todas las
áreas del conocimiento y sus aplicaciones, dando prelación a las tecnologías dirigidas a la
satisfacción de las necesidades básicas de los ciudadanos y al logro de la competitividad
internacional del aparato productivo colombiano.
El turismo, Pastrana lo consideraba como un factor de desenvolvimiento para aquellas
regiones del país que gozan de vocación turística, en especial de los distritos turísticos de
Cartagena, Santa Marta y el Archipiélago de San Andrés y providencia.
El plan Pastrana en infraestructura y productividad regional.
El plan pretendía fortalecer la competitividad del sector transportes del país mediante el
desarrollo de proyectos estratégicos, con participación del sector privado, que tengan un
impacto positivo sobre el aparato productivo, las exportaciones y la generación de empleo.
Promover el desarrollo de proyectos de infraestructura que permitan integrar económica y
socialmente las actividades productivas de las regiones, mejorando la calidad de vida de la
población y desarticulando los factores socioeconómicos que refuerzan la violencia.
Culminar con el proceso de descentralización, teniendo en cuenta que los subsectores de
red vial secundaria y terciaria inciden directamente en la descentralización de funciones y
presupuesto.
El plan Pastrana pretende involucrar la participación del sector privado en infraestructura es
como algo fundamental. Es así como mientras a comienzos de la presente década dicha
participación era apenas el 7% de la inversión total, alcanzó niveles de 26% en 1994 y de
48% en 1998.
PROPUESTA DEL PLAN PASTRANA EN RELACIÓN CON EL ESTADO Y LA POLÍTICA
ECONÓMICA:
Plan Colombia una de las estrategias de pastrana:
Para la administración Pastrana lo más prioritario era la búsqueda de la paz a través de
negociación directa con los grupos alzados en armas.
Las acciones se adelantarán en el corto y mediano plazo, dirigidas a desarrollar el sector
5
Plan nacional de Desarrollo 1998-2002. “Cambio Para Construir la Paz”. DNP.
agropecuario, preservación del medio ambiente, fortalecimiento de la sociedad en las zonas
de conflicto, desarrollo de la infraestructura en las mismas zonas, reinstitucionalización de la
justicia, recuperación de la seguridad y agenda política de negociación con los grupos
armados.
Es una estrategia presidencial formulada con el objetivo de recuperar las responsabilidades
centrales del Estado en relación con: la promoción de la democracia, el monopolio en la
aplicación de la fuerza pública y la justicia; la integridad territorial, la generación de
condiciones para el empleo; el respecto por los derechos humanos, la preservación del
orden público y el fortalecimiento del estado de derecho. Estos objetivos se fundamentan en
las siguientes estrategias:

Recuperación económica y social.

Seguridad y justicia.
Plan de democratización y desarrollo social.
Proceso de paz.
Coordinación general y comité de orientación.

Propósitos de Álvaro Uribe Vélez 2002-2006

El 7 de agosto del 2002 asumió la presidencia de la República el Dr. Álvaro Uribe Vélez en
medio de una de las peores crisis económica y políticas de la historia del país. El presidente
se propone solucionar el conflicto, reactivar la economía y amortiguar la situación social. A
través de Los diferentes ministerios se emprenderá lo siguiente:
El ministro de Hacienda tendrá el reto de reactivar la economía, deberá tramitar una reforma
tributaria por 14 billones de pesos para financiar el gasto público, cuatro billones para
complementar el plan de seguridad, dos billones para el gasto social y una suma similar
para obras de infraestructura. La meta es lograr que el déficit fiscal no supere el 3% del PIB.
Por otra parte, debe también tramitar un proyecto que le otorga facultades extraordinarias al
Gobierno para reducir el tamaño del estado. Además, este ministerio tendrá qué prorrogar
un acuerdo más flexible con el Fondo Monetario Internacional (FMI).
El Departamento Nacional de Planeación se encargará de la reestructuración del Estado,
que implica la fusión de ministerios, la eliminación de embajadas y de superintendencias. La
primera tarea concreta es presentar al Congreso el Plan de Desarrollo, que deberá ser la
brújula del Gobierno para el período 2002-2006.
El Ministerio de Minas y Energía deberá concentrarse en dos temas: el saneamiento y la
viabilidad financiera de las empresas del sector eléctrico del país y la autosuficiencia
petrolera. Debe vender o liquidar 12 electrificadoras que se encuentran al borde de la
quiebra. Deberá poner en práctica la nueva ley de regalías y de implementar una estrategia
para sacar gas del campo Cusiana necesario para garantizar la oferta en el interior del país.
El Ministerio de Relaciones Exteriores debe encargarse de convencer a la comunidad
internacional de que debe apoyar más decididamente a Colombia en su lucha con el
terrorismo y el narcotráfico. También deberá fortalecer las relaciones políticas Con
Venezuela, donde el presidente Hugo Chávez ha generado polémica por sus posiciones
sobre la guerrilla colombiana. Deberá adelgazar la chancillería para ahorrar 60.000 millones
de pesos al año. La reducción implica suprimir 17 embajadas, 34 consulados, 27
agregadurías y el recorte de 100 funcionarios diplomáticos.
El Ministerio de Desarrollo y Comercio Exterior se en cargará para que Colombia si pueda
lograr los beneficios de la Ley de Preferencias Andinas (ATPA). Simultáneamente, deberá
consolidar la posición en bloque de la Comunidad Andina (CAN)en las ya iniciadas
negociaciones del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). En materia de industria
el reto es adoptar cambios en la Ley 550 o de Intervención Económica para hacer más
operativo el “salvavidas” de las empresas. Al mismo tiempo, tendrá que decidir si acoge o
no la recomendación del Consejo Superior de Comercio Exterior de proteger en tres y cinco
años la información que entregan los laboratorios multinacionales a las autoridades para
poder comercializar medicamentos. En materia de construcción tendrá los retos de reducir el
déficit de vivienda de interés social, estimado en más de un millón de unidades, y continuar
con el otorgamiento de subsidios para los más pobres. También deberá mantener el
crecimiento de la construcción.

El Ministerio de Trabajo y Salud tendrá que centrar su gestión en la generación de empleo.

Deberá poner en marcha un subsidio de desempleo. Tendrá el compromiso de crear dos
millones y medio de puestos de trabajo durante los cuatro años del gobierno de Uribe.
Igualmente, deberá liderar en el Congreso el debate de la reforma laboral y pensional. En
materia de salud tendrá que resolver la crisis financiera de hospitales y clínicas, que cuesta
1,4 billones de pesos, así como revisar la Ley 100 y ampliar su cobertura, que hoy está en
50% de la población.
El Ministerio de Educación se encargará de la ampliación de la cobertura en el sistema
escolar oficial, pues se estima que el déficit en todo el país asciende a los tres millones de
cupos. Además del mejoramiento de la calidad de educación básica y superior, deberá
continuar con la reglamentación de la ley 715 y la ampliación de las normas del estatuto
docente.
El Ministerio de Comunicaciones deberá concluir la licitación para el servicio de
comunicación personal (PCS), que competirá con los celulares en el mercado de la telefonía
móvil, y la Ley de telecomunicaciones, que ya pasó por el Senado y ahora espera la
aprobación de la Cámara.
El Ministerio de Defensa tiene el reto de liderar la consecución de recursos para el
fortalecimiento de la Fuerzas Militares, con el fin de mejorar la seguridad en el país.
El Ministerio de Transporte tendrá que repensar el sistema de concesiones, que está
resultando muy costoso para la Nación, Lo primero que hará será definir la adjudicación de
la licitación para la construcción del túnel de la Línea y la adjudicación de ocho proyectos de
concesiones que le permitirán al país avanzar en materia vial. También deberá continuar
con el proyecto de carreteras para la Paz del Plan Colombia y definir políticas para la
recuperación de la navegabilidad de los ríos Magdalena, Meta y Atrato.
El Ministerio de Agricultura se encargará de fortalecer la inversión en transferencia de
tecnología con el fin de mejorar los cultivos y su rentabilidad. Una de las prioridades es la
reactivación algodonera y cafetera.
El Ministerio de Cultura tendrá como metas la consolidación del Plan nacional de Cultura. El
plan tiene su correspondiente documento Compes. También deberá aumentar la
participación del sector privado en el campo de la cultura, mediante herramientas como la
ley de mecenazgo (exenciones de impuestos).
El Ministerio del Interior y Justicia tendrá como metas sacar una reforma política que busca
reducir el tamaño del Gobierno y del Congreso. Además, el proyecto de reforma incluye una
convocatoria de referendo. Por otra parte, se buscará una nueva ley de seguridad que
permita a las autoridades realizar arrestos e interceptaciones telefónicas sin orden judicial.
Igualmente, se propone eliminar el Consejo Superior de la Judicatura y convertirlo en una
sala de algunas de las cortes. También, este ministerio, buscará reducir el tamaño de la
Contraloría General de la República y eliminar las contralorías regionales.
3.4 La producción a partir de la apertura económica 1990-2002:

Comportamiento sector agropecuario 1990-2002:

La agricultura colombiana, para 1992 se encontraba en una profunda crisis, debido
fundamentalmente a la disminución de los niveles arancelarios, de la apreciación del peso
ya la intensa sequía ocasionada por el fenómeno del niño. La crisis agraria se concentró
principalmente en cultivos transitorios de productos transables internacionalmente (la
producción cayó en términos reales un 12%, a pesar de que los cultivos permanentes
tuvieron un incremento del 7.4% sin incluir café).
Puede decirse que la agricultura colombiana tuvo un desempeño mediocre durante los años
90, comparado con el comportamiento que tuvo entre los años 1950 -1990.

La ganadería tuvo un crecimiento acelerado durante la década del 90, mientras que la
mayoría de los cultivos permanentes presentaron un crecimiento moderado y la de los
cultivos transitorios cayó casi ininterrumpidamente.
El problema del sector agrícola lo debemos encontrar en el deterioro estructural de las viejas
instituciones, sin haber sido reformadas o reemplazadas por otras, en la órbita pública y
privada, capaces de orientar la reactivación y reconversión de la agricultura.
Finalizando el año 1999, los resultados eran los siguientes: 780.000 hectáreas, antes
cultivadas en cereales y oleaginosas de ciclo cortos, se encontraban sin sembrar; 180.000
familias campesinas, es decir 1.000.000 de personas, se encontraban engrosando las filas
de desempleados, fracaso de los programas de erradicación de cultivos ilícitos;
contrabando incontrolable e incuantificable, e importaciones legales de todo tipo de comida y
de materias primas de origen agropecuario; marchitamiento de la inversión en maquinaria y
equipo, en adopción de nuevas tecnologías; parálisis en materia de nuevos proyectos de
adecuación de tierras; aumento desaforado de la deforestación, avivada por el crecimiento
de la pobreza rural, sin mediar la acometida de proyectos importantes en reforestación;
sobreoferta de tierras al Incora y demanda insatisfecha por las mismas debido a la falta de
fondos, y, finalmente, alarmante descapitalización humana materializada en el abandono de
las más organizadas empresas agropecuarias por parte de sus empresarios y
administradores profesionales, y en profundo desgano de las nuevas generaciones frente a
las carreras universitarias relacionadas con el sector.
La agricultura tradicional, de los alimentos, está estancada, mientras que la moderna (de
materias primas y alimentos industrializables) aumenta en forma acelerada.
El sector agropecuario básico no resulta bien librado en el panorama económico de 1999.
Sus ventas presentaron una reducción de 4,2 % en el año 99, mientras que en el 98 ese
indicador representó un aumento de 14 %.
Durante la administración Gaviria trece meses de oscuridad:
El primero de marzo de 1992, las autoridades energéticas decidieron racionar energía tras
considerar que no existía la generación suficiente para atender la demanda. El apagón duró
13 meses. Durante ese período la economía dejó de producir entre 1.000 y 1.600 millones
de dólares.
Fenómenos climáticos y el desgreño del sector fueron los culpables. El apagón no solo
redujo el dinamismo económico, cambió hábitos y trastornó al país, sino que sirvió para
desmontar la creencia de que había mucha energía eléctrica.
El gobierno consideró principal culpable al fenómeno de "El Niño " que afectó el régimen
normal de lluvias y redujo sustancialmente el almacenamiento de agua en los embalses. Sin
embargo, el apagón fue producto de una combinación de factores: errores en las
proyecciones de demanda, mala administración del sector, imprevisiones, tramitología y
hasta ingenuidad de las autoridades, según el banco Mundial.
Como reflejo de las transformaciones que ha experimentado la economía internacional en
los últimos años, el sector energético ha venido a ocupar un papel cada vez más
protagónico en la vida colombiana.
En mayo de 1991 un documento del Departamento de Planeación Nacional (DNP),
presentado al Conpes explicaba: " la capacidad de generación eléctrica supera el consumo
de los habitantes e industrias conectadas por medio del sistema de distribución. Durante los
últimos años, ha existido una sobreinstalación del sistema de generación entre el 30 y el 40
% de la capacidad efectiva instalada, lo que equivale al doble de las reservas de seguridad
normales."
Bonanza petrolera en administración Gaviria:
Fue en 1991 cuando se tuvo la confirmación de un gran yacimiento, Cusiana, que podría
incorporar a las reservas petroleras unos 4.000 millones de barriles.
Los resultados con Cusiana y Cupiagua fueron favorables. Al finalizar el mandato de Gaviria
quedaron expectativas de lo que puedan significar tres pozos conocidos como Volcanera 1,
Liria 1, y Aysisí 1, ubicados en el mismo sector, pertenecientes a los contratos Recetor y
Araguaney.
Si bien es cierto que Cusiana fue un descubrimiento importante y que le permitiría al país
obtener 13.800 millones de dólares (en valor presente), durante su vida útil, Colombia está
muy lejos de ser un país petrolero.
Las reservas totales cifradas alrededor de 5.000 millones de barriles, son muy inferiores a
las de países como Venezuela (63.000 millones de barriles) y México (56.000 millones),
para no hablar de los miembros de la OPEP.
De todas maneras, se pensaba que la producción interna pasaría de un promedio de
460.000 barriles diarios a 1.000.000 a partir de 1997, cuando se llegue al tope máximo.
Y las exportaciones de crudo pasarían de 700.000 barriles por día, frente a 200.000
actuales.
Cusiana, grande e insuficiente, apareció cuando caño Limón declinaba.
Si bien las reservas encontradas en Casanare garantizan el autoabastecimiento hasta el
2010, Colombia está muy lejos de ser una nación petrolera.
La construcción en el cuatrienio de Gaviria:
La construcción fue el sector más dinámico del cuatrienio de Gaviria, mantuvo un ritmo de
crecimiento ascendente.
Se estima que durante la administración Gaviria el volumen construido fue equivalente a una
ciudad como Medellín, ya que edificaron más de 600 mil viviendas. En metros cuadrados se
pasó de construir 6,2 millones en 1990 a 11, 05 millones en 1993.
Condiciones positivas como el crédito, la reforma al sistema UPAC y la puesta en marcha
del sistema de subsidios, fortalecieron esta industria.
Otros hechos que proporcionaron el buen clima de inversión fueron la repatriación de capitales, las
negociaciones e indemnizaciones por despidos de trabajadores públicos y privados y la liquidez que
mantuvo la economía durante buena parte del período.

El efecto de estas variables se notó en las corporaciones de ahorro y vivienda, que

aumentaron su cartera para financiar proyectos de construcción en 16,4% para 1991; 37,6
%en 1992 y 74,55% en 1993.
A los fabricantes de insumos los obligó a realizar ensanches y aumentar su oferta.
En materia de vivienda de interés social, esta participó con un 62,1 % del total de vivienda
generada durante el cuatrienio con 393.217 unidades, aunque sólo el 42% correspondió a
vivienda subsidiada, es decir, 265.615 unidades.
En administración Gaviria nace telefonía móvil celular:
La Ley 37 de 1993 aprobó la instalación del servicio telefónico celular móvil en el país.
El estado abrió el negocio a la competencia privada y en subasta pública se adjudicaron en
1994 seis concesiones. Para tal efecto se dividió el país en tres regiones: 1) la zona
occidental; 2) la zona oriental, y 3) la costa Atlántica. El sistema ha permitido mejorar el nivel
de comunicación con las regiones apartadas y rurales del país.
La telefonía celular le reportó al gobierno 973.000 millones de pesos, un poco menos del
10% del presupuesto nacional.

Samper y las relaciones con el sector privado:

Lo que pasó con el consejo gremial fue irónico: luego de apoyar la candidatura de Samper

contra Pastrana, al final resultó apoyando a Pastrana contra Samper.

En marzo de 1995, el gobierno de E.U. le dio el primer golpe a Colombia: certificación condicionada.
En forma motivada los gremios respaldaron al presidente Samper, respecto a la actitud que asumiría
frente a E.U. Cuestionaron a Clinton y al Congreso de Estados Unidos, por mantener una posición
"injusta"
Pero la realidad es que ahí comenzó el quiebre, lo cual fue alimentado por las críticas a los
gremios por parte del entonces jefe de Planeación José Antonio Ocampo, asegurando que
la economía iba por buen camino. Los dirigentes gremiales del Valle del Cauca le sugirieron
al funcionario salir de su oficina por un momento y ocupar el puesto de cualquier
empresario del departamento. Y algunos lo llamaron loco.
Al cumplir el primer año de mandato, las cosas ya se habían enredado para el presidente
Samper: Medina ya había "destapado la olla" y había aparecido la foto con la "monita
retrechera". Aunque los 15 gremios del Consejo gremial pidieron que el país conociera "la
verdad por encima de todo", el ministro de Desarrollo, Rodrigo Marín, encerró a unos
sesenta empresarios y dirigentes gremiales en el Palacio y les sacó una declaración de
apoyo al presidente. Muchos se sintieron incómodos, pero firmaron. Tal fue el caso del
presidente de la Andi, Carlos Arturo Angel. De esa manera se aceleró el rompimiento entre
el gobierno y los gremios.
Días después se abrieron totalmente del gobierno: rechazaron un eventual aumento de
impuestos y le dijeron al ministro del interior, Horacio Serpa, que dejara de buscarle
camorra a E. U. Y que no hablara de "hipotéticas conspiraciones" y luego el rompimiento
total con Samper: le pidieron la renuncia. Samper pidió respeto.
A comienzos de 1996 habló Fernando Botero y a finales de febrero llegó la descertificación
plena de los E.U. EL Consejo Gremial hechó restos y endureció su posición: que se vaya
del Palacio, así sea temporalmente.
El alejamiento fue total cuando el industrial del Valle del Cauca, Germán Holguín Zamorano
propuso una alternativa drástica: la realización de un paro empresarial para forzar la
renuncia del presidente Samper. El industrial Hernán Echavarría lideró el distanciamiento
con el gobierno.
Poco antes de comenzar su tercer año de gobierno, Samper perdió la visa para ingresar a
los E.U. Hubo alarma nacional, pero él ni se inmutó.
 El 23 de mayo de 1996, Samper, en plena cumbre social rural presentó el siguiente
anuncio: " voy a construir un canal interoceánico y para ello abriré una licitación en los
primeros meses de 1997, pues sé que exigen propuestas concretas que aseguran la
realización de la obra."
Este anuncio causó asombro en algunos, incredibilidad en otros e hilaridad en no pocos, El
propio ex presidente López, en una columna de El Tiempo, consideró desafortunado el
anuncio de Samper, pues en Europa el Canal quebró a más de uno.
Fue sin duda, una cortina de humo sublime, en medio de la crisis política, y el proyecto
quedó prácticamente descartado, aunque fue contratado con una firma internacional un
estudio de factibilidad, cuyas conclusiones definitivas hoy junio del 2001, todavía el país está
esperando.
En plena crisis política y con su visa cancelada a E.U., el presidente Samper sorprendió al
mundo cuando en la Asamblea de las Naciones Unidas, en Nueva York, y en presencia de
más de 170 jefes de Estado de todo el planeta, anuncio el hallazgo de un gigantesco campo
petrolero en el municipio de Medina, Cundinamarca, bautizado Coporo. Samper comparó
sus dimensiones con los de Cusiana. El fabuloso hallazgo anunciado por Samper resultó ser
otra fantasía.
La economía no solo se descuadernó, que era lo que más temía Samper, sino que se dejó
disparar el gasto público, incrementándose de manera peligrosa el déficit fiscal. Sin duda
otro de los propósitos que quedó en simple anunciado.

Sobre el desempleo, el 28 de diciembre de 1996, Samper anunció un plan para combatir el

desempleo, tratando de restarle importancia al doce por ciento que revelaba por esos días el Dane: "
el siete de agosto de 1998 el único desempleado seré yo ". Se equivocó nada menos que 1.077.223
desocupados, para las 7 primeras ciudades, que quedaron al terminar su mandato.
Refiriéndose a la recesión, Samper, siendo presidente electo dijo: "la inflación no me tumba,
pero una recesión sí". No solo el proceso 8.000 no lo tumbó, sino tampoco pudo la fuerte
recesión, que vivió el país, con el déficit fiscal más alto de la historia, las tasas de interés
disparadas y las gentes buscando trabajo en las calles.
Sobre la revaluación del peso colombiano, Samper pronunció la siguiente frase: "los amigos
de la revaluación son los amigos de la apertura". Sin embargo, al concluir su mandato, lo
cierto es que el peso quedó sobrevaluado.6
El transporte y la apertura económica:
El transporte juega un papel vital en la determinación de los costos totales de los productos.
Además de las condiciones del entorno y las de orden ambiental, están los costos de
materias primas, mano de obra, energía y transporte, como factores a tener muy en cuenta
para medir el poder competitivo de una nación.
Con excepción de las ciudades importantes de la Costa Atlántica, la mayoría de la población
de Colombia se ubica en el interior del país en centros urbanos de la zona andina, situados
entre los 1.000 y 2.500 msnm. Esta circunstancia afecta la distribución y transporte de
productos para el consumo doméstico y de materias primas para la industria.

Los costos de transporte a los puertos se constituyen en barrera adicional para nuestros
productos en los mercados internacionales. Lo anterior se agrava si se tiene en cuenta que
la producción de la gran mayoría de nuestras industrias depende de las materias primas
importadas.
La ley 105 de 1993 al definir cuáles deben ser las carreteras retoma el concepto manejado
desde el siglo XX cuál era el de unir las capitales con los puertos y las fronteras.
Las carreteras reflejan el atraso frente a los estándares internacionales, a lo cual ha
contribuido los siempre limitados recursos para su construcción y mantenimiento.
6
Portafolio. “Balance de un cuatrienio, Julio 27, 1998.
La ventaja del transporte terrestre frente a otros modos la ha constituido el efecto red, es
decir, que, a diferencia del ferrocarril y los ríos, ofrece alternativas que han mejorado la
competitividad e incentivado la competencia entre los distintos centros urbanos y fabriles del
país.
A la altura del año 2000, las limitaciones y altos costos de intercambio con el exterior se
debe a las deficiencias de la infraestructura. La dependencia por mucho tiempo del río
Magdalena y los ferrocarriles, ambos con limitaciones, implicaron desventaja para el país; y
en las carreteras la topografía, la geología y el clima que inciden en la construcción,
mantenimiento y operación.
Sobre el transporte y movimiento de carga se observa el incremento del transporte férreo
privado debido al carbón y los ductos por el petróleo y sus derivados, pero, si descontamos
estos dos productos, 92% corresponde a las carreteras; un gran aumento en el movimiento
de carga por carretera a partir de 1990, es el reflejo de la apertura económica.
Es bueno recordar que las carreteras sirven para la expansión de la frontera agrícola y la
reducción de los costos de producción, la integración nacional, la competencia entre centros;
pero además su mejoramiento y modernización producen mejoras en la calidad de vida, la
seguridad nacional y el mejor conocimiento entre todos los colombianos.
El sistema vial continúa con rezago tecnológico y obsolescencia en las carreteras
colombianas, a lo cual, se añade el deterioro por deficiencias de mantenimiento y el
aumento del tráfico y las cargas, las contingencias derivadas de los problemas geológicos
acentuados por factores climáticos.
En las décadas 80 y 90 los programas de rehabilitación se han adelantado siguiendo una
política de mínimo costo, es decir, se hacen mejoras superficiales, manteniendo los
alineamientos y especificaciones de vías existentes que fueron diseñadas con los criterios y
para las condiciones de hace 30 o 40 años.
En el caso de los ferrocarriles es igualmente válido lo expuesto sobre la rehabilitación en las
carreteras.
El país cuenta con 60 aeropuertos menores y siete aeropuertos internacionales que en
principio representan buenas condiciones para el comercio exterior.
Para el transporte vial, el caso del río Magdalena se asemeja al de los ferrocarriles. No
tendría sentido, por ejemplo, restablecer la navegación en el alto Magdalena.
Narcotráfico y economía 1990-2002:
Desde los años 60 Colombia ha sido el principal exportador de cocaína del mundo.
En un principio el país importaba la materia prima, hoja de coca y base de coca, de Perú y
Bolivia, y los cultivos de coca permanecían por muchos años en bajos niveles, sin embargo,
al finalizar la década de los ochentas éstos comenzaron a incrementarse, hasta convertir al
país en el primer cultivador mundial de hoja de coca. La cocaína fue precedida por la
marihuana, la cual perdió importancia cuando la cocaína industrial alcanzó su máximo
apogeo a finales de los ochentas. Al mismo tiempo, la producción de
heroína comenzó a desarrollarse a partir de los cultivos locales de amapola.
La situación de Colombia frente al problema de las drogas es una de las más complejas del
mundo por múltiples factores: la pobreza y la falta de presencia del Estado en extensas
zonas rurales del país, una tradición de negociantes vinculados al contrabando, la larga
historia del conflicto armado, las condiciones climáticas y agrológicas favorables para el
cultivo de plantas destinadas a la producción de drogas ilícitas, una profunda crisis agrícola
y una frágil institucionalidad. Además de una ubicación estratégica, puerta de entrada a
Suramérica.
La crisis agropecuaria y la ausencia del Estado en las zonas de frontera agrícola,
favorecieron a los narcotraficantes en su tarea de convencer a los campesinos e indígenas
colombianos de producir coca o amapola y facilitaron el establecimiento de acuerdos con los
grupos insurgentes para la protección de los cultivos ilícitos.
Para 1998 ya existía en el país al menos 93.000 hectáreas cultivadas entre coca, marihuana
y amapola, lo que representaba el 3% de las extensiones dedicadas a la agricultura,
excluyendo la ganadería, en todo el país. Igualmente, para este año, los cultivos de hoja de
coca, amapola y marihuana produjeron 69.000 empleos, equivalente al 2% de los empleos
que generó la agricultura en el país.
Estas plantaciones han producido cambios significativos en las regiones cultivadas.
Inicialmente generaron mayores ingresos, lo que aumentó la inmigración de la población
trabajadora, causando al final serios desequilibrios en la economía local, en los precios, así
como violencia y un fuerte deterioro social.

Un aspecto característico de la economía ilegal colombiana, tiene que ver con las utilidades
que retornan al país y se contabilizan en el PIB. Si bien existen condiciones favorables para
la repatriación de capitales en la informalidad de la economía, también debe reconocerse
que existen restricciones para la absorción ilimitada de utilidades del narcotráfico. La
economía colombiana posee un tamaño modesto y un moderado grado de apertura
financiera, adicionalmente debe tenerse en cuenta que la propiedad industrial y financiera
está bastante concentrada.
Más tarde, entre 1986 y 1990, la participación de Colombia en el mercado mundial de
cocaína se elevó en un 75% desplazando a las organizaciones de otras nacionalidades y se
consolidó la estructuración de la industria en carteles. Las utilidades bordearon el 5% del
PIB, las más altas en los últimos 25 años. Durante este período los narcotraficantes
colombianos incursionaron en el tráfico de heroína, introduciendo cultivos de amapola en el
sur de los Andes de Colombia.
Durante el período comprendido entre 1991 y 1995, los ingresos repatriables por cocaína
cayeron en términos relativos y promediaron un 4.3% del PIB.
Durante este período se aceleró el proceso de sustitución de importaciones de base para
cocaína gracias al incremento de las áreas cultivadas en el país y al mejoramiento del
paquete tecnológico. La comercialización internacional se volvió más competitiva y se
incrementó la represión de las autoridades locales e internacionales en términos de
decomisos y acciones en contra del lavado de activos. Por su parte, los narcotraficantes
diversificaron y determinaron nuevas rutas y se concentraron en un reducido número de
carteles regionales. En este período la producción y tráfico de marihuana entró en fuerte
declive, debido fundamentalmente, a los bajos niveles de rentabilidad con respecto a otros
productos como la coca y la amapola, y a la proliferación de cultivos de marihuana en
invernadero en los Estados Unidos y Europa.
De 1996 a 1998, una mayor eficacia en el control de los corredores aéreos abiertos entre el
sur del país y los cultivos de Bolivia y Perú, ocasionó una disminución de las importaciones
de coca. La producción de base de coca colombiana para procesamiento de cocaína, que
no había sido representativa durante los últimos diez años, pasó a constituir dos tercios de
la producción mundial.
En Colombia, la desarticulación de los principales carteles regionales dio origen a su
fragmentación y a la pérdida del control de la comercialización a favor de los cárteles
mexicanos.
Durante el período comprendido entre 1982 y 1998, la repatriación sumó más de 23.000 mil
millones de dólares, lo cual equivale a un promedio anual del 3% del PIB y acerca de un
70% de las utilidades de los narcotraficantes colombianos. Los excedentes restantes fueron
invertidos en el exterior.
Sólo una parte reducida de la riqueza nacional ha podido ser adquirida por el narcotráfico.
La estructura de propiedad de los sectores manufacturero, financiero, de la construcción, del
comercio y de las comunicaciones, se encuentran altamente concentrada en por lo menos
una docena de conglomerados empresariales.
Sin embargo, en el sector agrícola los narcotraficantes han encontrado una opción de
inversión en acumulación de tierras para lograr reconocimiento como terratenientes. En
términos generales, en el sector rural, especialmente en la ganadería, el narcotráfico ha
encontrado muchas oportunidades de inversión.
La escala de violencia en el país coincide con la incursión de colombianos en el narcotráfico
y el repunte en los delitos relacionados con esta práctica ha crecido junto con las tasas de
homicidios. La producción y distribución de drogas ha financiado la guerra en el país, al
apoyar el narcotráfico los grupos insurgentes tanto guerrilleros como paramilitares. Lo
mismo pasa con los niveles de corrupción.
La relación entre narcotráfico y la sociedad ha experimentado las siguientes etapas: 1º Fase
acomodaticia (1980-1985), el narcotráfico se insertó en unas instituciones débiles y efectuó
alianzas con algunos dirigentes rentistas del país. 2º Fase catalítica, (1986-1990), la cual,
mediante el soborno, la intimidación y el terrorismo, se intentó preservar las condiciones de
santuario, con el consecuente deterioro de la institucionalidad tradicional. 3º Fase de
confrontación, 1991- 1995), a través de reformas al régimen legal se logró desarticular las
dos principales organizaciones regionales: el cartel de Medellín y el cartel de Cali. Y, 4º.
Fase de mimetización (1996-2000), en el cual predominó la fragmentación de la industria en
pequeñas organizaciones criminales.
Al terminar el año 2000 se calcula que puede haber entre 120 y 150 organizaciones
exportadoras de drogas ilícitas; se amplían las rutas y los mercados haciendo que Colombia
entre en unos complicados mecanismos de asociación con otros países. El narcotráfico dejó
de ser un problema delictivo y se convirtió en un problema de Estado.

3.5 El dinero y el sistema financiero a partir de la apertura 1990- hoy

Principales transformaciones en el sistema financiero:

Al finalizar el gobierno de Gaviria el sector financiero es bastante distinto al de cuatro años
atrás, tanto en el fondo como en la forma.
El crédito de fomento, a través del cual se estimulaba el crecimiento de algunos sectores en
desarrollo prioritario, como el campo y las exportaciones desapreció. Lo más importante fue
no tener tasas de interés subsidiadas sino acceso al financiamiento.
En ese orden, Proexpo desapareció y dio paso al Banco de Comercio Exterior Bancoldex,
con estructura independiente y recursos propios. También desaparecieron las líneas
especiales de crédito del banco de la República, como el Fondo Financiero Agropecuario, el
Fondo de Inversiones Privadas y el Fondo Financiero Industrial. Las tasas de interés las
quedó fijando el mercado y no la autoridad monetaria, al igual que pasa con el tipo de
cambio. Y se desmontaron muchas de las inversiones obligatorias de la banca en
actividades específicas y se abrió el espacio crediticio de las corporaciones de ahorro y
vivienda.
Las cooperativas de grado superior se convirtieron en bancos (Uconal en Banco Uconal y
Fiannciacoop en Bancoop), el banco de Bogotá absorbió al del Comercio y Banconquia al
Santander, Corfisura es la fusión de las Financieras Suramericana y Nacional, Diners se
volvió el Banco Superior y la caja Social de Ahorros se volvió banco. Llegaron el Latino y el
Intercontinental, junto con la inyección de capital extranjero en el Citibank.
Las sociedades de arrendamiento financiero recibieron el aval oficial para convertirse en
compañías de financiamiento comercial. Por esta razón su número pasó de 31 a 69 en
cuatro años. Y adicionalmente, al amparo de la reforma laboral y de seguridad social
nacieron una veintena de fondos de cesantías y pensiones.
Gradualmente, el sector privado volvió a ser dueño de las entidades financieras
nacionalizadas a comienzos de los 80s: banco de Colombia, Banco del Comercio y en el
futuro el Banco del Estado. Lo mismo ocurrió con Trabajadores y Tequendama. El gobierno
vendió su parte en Ganadero y la totalidad de Corpavi.
Como resultado del proceso de privatización, la banca oficial pasó de representar el 53% del
total en 1990 al 30 % en 1994.
Las relaciones entre el gobierno y el sector financiero durante el cuatrienio de Gaviria fueron
buenas y en cada asamblea gremial, Gaviria y su ministro de hacienda eran largamente
aplaudidos.
Sin embargo, la decisión de la junta directiva del Banco de la República de reprimir la
demanda agregada limitando los créditos del sistema financiero como instrumento para
controlar la inflación y la expedición de un decreto aumentando su patrimonio técnico,
generaron una gran controversia.
Pero por encima de todo, los estados de pérdidas y ganancias de la banca dejó contentos a
sus dueños: un crecimiento real de más del 50% entre lo ganado en 1990 frente los
resultados de 1993.
En lo que se refiere al Estado, donde mayor participación perdió durante el período fue en el
sector financiero. En 1990, el 53% de los activos eran de propiedad oficial, cuatro años
después eran del 30%.
Y en términos de plata, no le fue del todo mal. Desde la crisis financiera de 1982, el gobierno
había inyectado 272.000 millones de pesos en apoyos a entidades financieras intervenidas y
recuperó 553.000 millones con la venta de cinco bancos. Nominalmente le fue bien, pero no
en términos reales.
Aunque se había previsto que la privatización permitiría democratizar la propiedad, este
objetivo no se cumplió. En el sector financiero las ventas se realizaron en dos etapas, la
primera de ellas que cobijó a los bancos de los Trabajadores, Tequendama y del Comercio.
Los dos primeros fueron adquiridos por los Venezolanos Banco Mercantil y el Banco
Construcción de Venezuela. El Banco del Comercio comprado por el banco de Bogotá.
La democratización no se logró porque de los 117 millones de dólares que se recogieron por
estas transacciones, sólo el 6,9% quedó en manos de entidades solidarias.
Como resultado, en 1993 se expidió la ley 35, que dispuso el ofrecimiento mínimo del 15%
de las acciones de los trabajadores activos y pensionados de las entidades y a las
organizaciones solidarias.
Con esta base se inició la segunda etapa y se procedió a vender el Banco de Colombia. El
precio de venta fue fijado en 330.000 millones de pesos, con la partición de las acciones en
dos lotes, el primero compuesto por el 17% ofrecido a las organizaciones solidarias y el
segundo a través del martillo. Finalmente, la venta alcanzó la cifra de 400.000 millones de
pesos, unos 500 millones de dólares.
Luego se vendió Corpavi por 67.000 millones de pesos. En el cronograma ejecutado
quedaron la venta del Banco Central Hipotecario, la del Banco del Estado y la del Popular.
El presidente de Asobancaria, César González Muñoz, refiriéndose al desempeño del sector
financiero en el mandato de Gaviria nos dice: " El sistema financiero entró por una senda de
modernización tecnológica y gerencial. Pero es un período de transición. No estamos en una
nueva situación, sino que estamos en un período de transición hacia lo positivo. No hay
motivos para preocupaciones mayores en cuanto lo que ha pasado en el sector financiero es
bueno para la economía colombiana. Normativamente no parece necesario inyectarle
cambios al sector financiero. Vemos un proceso que se empuja a sí mismo. Obviamente hay
que hacer ajustes que pueden implicar leyes, pero que no son barreras grandes que afecten
esa normatividad. Los problemas del sector están en la gerencia bancaria y en la
supervisión por parte del estado. Estamos viviendo una etapa de aprendizaje y percibiendo
las limitaciones. Aunque ha habido un gran desarrollo tecnológico es necesario recorrer un
trecho mayor. El ambiente normativo es todo un caldo de cultivo para el progreso. Tengo
optimismo sobre lo que pueden esperar los usuarios: un sector financiero eficaz, barato y
bueno. El Estado tiene que acelerar su transición entre lo viejo y lo nuevo. Todavía hay
cultura de supervisión vieja. La Superintendencia Bancaria todavía tiene dificultades de
conocimiento y actitud de conocimiento del mundo. De todas formas, el cuadro de transición
hace prever que al final del siglo, el sector financiero será muy distinto al que tenemos hoy y
al de hace cinco años. Para ello necesitamos mucha prudencia y sabiduría."
Se formula nueva política cambiaria:
Desde 1967, cuando se estableció el decreto ley 444, el régimen cambiario del país se
mantuvo prácticamente inmodificable, recibiendo apenas los ajustes que exigía la coyuntura
económica: monopolio de las divisas en el Banco de la República devaluación gota a gota y
prohibición a la tenencia de divisas. Este control de cambios internacionales en Colombia
tenía una cierta veneración. Nadie se atrevía a modificarlo, porque se pensaba que era
entregarle la economía a los dólares sucios y a las actividades ilícitas.
Banco República perdió el monopolio en la compra y venta de divisas. Bancos y
Corporaciones se convirtieron en intermediarios del mercado cambiario. Se autorizaron las
cuentas en dólares en el exterior y se clausuró la ventanilla siniestra. El precio del dólar lo
quedó fijando el mercado.
Con la ley 9 de 1991, se hizo la reforma cambiaria. En un principio la reforma no fue tan
agresiva: se desmontó el monopolio del Emisor en la compra y venta de divisas, la tasa de
cambio oficial sólo quedó funcionando para la conversión de los Certificados de Cambio, se
eliminó la licencia de cambio y el dólar negro pasó a ser libre. Dos mercados, uno oficial y
uno manejado por los intermediarios financieros.
Adicionalmente se permitió la apertura de cuentas en dólares de colombianos en el exterior,
operación que estaba prohibida por el 444. Desapareció la ventanilla siniestra y se decidió
que la compra, venta y posesión de oro en polvo o amonedado fuera libre.
En la parte de inversión extranjera- salvo casos excepcionales - se eliminó el requisito de
aprobación previa por parte del Departamento de Planeación nacional (DNP), que entrababa
la entrada de capitales, y quedó como requisito el solo registro en el Banco de la República.
Para manejar las divisas, inicialmente se autorizaron a los bancos comerciales y a las
corporaciones financieras, posteriormente, las posibilidades se ampliaron a las compañías
de financiamiento comercial y a las corporaciones de ahorro y vivienda.
La Cuenta Especial de Cambios (CEC), que se nutría de las operaciones con divisas,
rendimientos de las mismas, compra y venta de dólares, entre otros, también desapareció.
En febrero de 1993, haciendo uso del nuevo esquema, la junta directiva del Emisor dejó de
expedir los certificados de cambio, instrumento creado en 1977 para redimir las divisas por
concepto de exportaciones y a la vez servir como regulador monetario.
El presidente de Analdex, Jorge Ramírez Ocampo, refiriéndose a la revaluación ocurrida
durante la Administración Gaviria nos dice: " En el año 1990, hubo una aceleración de la
devaluación muy fuerte y eso coincidió con un aumento de la inflación, lo cual llevó al
gobierno a una serie de reacciones: en el momento de atacar el fenómeno cuando se abría
la economía, se utilizaron mecanismos de un mercado de capitales cerrado. El resultado fue
que las tasas de interés se dispararon a niveles que estimularon aún el ingreso de capitales
al país. Esto generó nuevas presiones monetarias y las autoridades se enredaron.”
Relaciones de la junta del banco de la república con Samper:
Luego de dos años de malas relaciones entre Samper y la Junta del Banco República, las
relaciones terminan bien.
De acuerdo con afirmaciones del presidente Samper y sus primeros ministros de Hacienda,
Guillermo Perry y José Antonio Ocampo, buena parte de los problemas económicos que
vivió el país desde comienzos del gobierno fueron culpa de la apertura indiscriminada que
adelantó Cesar Gaviria y de la intransigencia de algunos miembros de la Junta para impedir
que bajaran las tasas de interés.
La mala voluntad del gobierno de Samper hacia el organismo incluía varios discursos:
Como sus miembros habían sido nombrados por el anterior mandatario, no era de extrañar
que su actitud fue inamistosa. Durante varios meses se mantuvo la idea de que los
miembros de la junta eran unos personajes que no querían el bien del país sino llevar la
economía hacia el "despeñadero"
Luego se dijo que la Constitución Nacional de 1991 había quedado mal: No tenía sentido
que la razón central de la autoridad monetaria fuera controlar la inflación y no tener en
cuenta las "banderas sociales" de este gobierno Samper: el empleo y la inversión social.
Las buenas relaciones tuvieron algún sentido económico desde mediados de 1997, cuando
por primera vez desde la creación de la Junta, la inflación en Colombia se colocó a
mediados de julio por debajo de la meta anual establecida del 18% y las tasas de interés
descendieron.
Durante 1998, las tasas de interés alcanzaron niveles dramáticos y produjeron un desorden,
cuyos resultados negativos se vieron en el segundo semestre, 32,6% para las tasas pasivas
y 42,3% para las tasas Activas, en términos nominales.
Del sistema Upac a la Uvr: otra bomba de tiempo:
No acabamos de asistir al sepelio del sistema UPAC cuando la naciente UVR amenaza con
acabar con las ruinas que dejó el primero. La inseguridad jurídica, la no respuesta de los
sistemas de amortización a las expectativas de los deudores, la poca confianza para invertir
a largo plazo que provean financiación al sistema, la floreciente cultura de no pago y las
nuevas exigencias de sobre provisionamiento de cartera, son algunos de los ingredientes
que están acelerando la combustión de la bomba de tiempo en que se está convirtiendo esta
parte importante del sector financiero.
En efecto, un estudio de A. Carrasquilla y Ma. A Arbeláez sobre el impacto de la política
financiera en las entidades de crédito, muestra que el Estado Colombiano ha utilizado, entre
1998 y 2000, la no despreciable suma de 2,8 billones de pesos para el alivio de los
deudores hipotecarios. Sus cálculos señalan que el total de recursos utilizados suman 12,1
billones de pesos y, léase bien, la situación amenaza con requerir más dinero.
En el sistema Upac el costo financiero estaba determinado por la corrección monetaria y lo
que la Asobancaria llama "tasa remuneratoria". Un rápido repaso a la evolución de la
corrección monetaria muestra que hasta 1984 (doce años después de creado el sistema),
esta dependió del comportamiento del IPC, con un techo que limitaba su aumento cuando la
inflación se disparaba. A partir de ese año la autoridad monetaria empezó a ensayar una
serie de fórmulas, involucrando como nuevo elemento la tasa de interés DTF en unos casos
y la de los CDT en otros, en determinados porcentajes.
El sistema UVR lo que hace es volver a los inicios del Upac, al atacar la UVR con la
inflación, pero sin ponerle "techo", Nótese que en ambos casos el componente "tasa
remuneratoria" quedó libre. Esto hay que tenerlo en cuenta porque en el sistema Upac llegó
a situarse en 20%, cuando en sus inicios sólo era de cinco puntos.
Se señala que los tres sistemas de amortización aprobados por la Superbancaria en UVR,
no capitalizan interés. Eso es verdad siempre y cuando se hable de la "tasa remuneratoria".
Pero si se habla del otro componente - la UVR - (actualización del valor del capital),
indefectiblemente se capitaliza parte de la inflación, a menos que las cuotas mensuales
sean lo suficientemente elevadas como para cubrir los intereses correspondientes al mes y
la parte proporcional de la amortización del capital. En otros términos, las cuotas mensuales
bajas de amortización - al igual que en el sistema Upac incrementan excesivamente el costo
del crédito y las cuotas altas lo reducen. El problema es que no hay muchos usuarios del
crédito con capacidad suficiente para comprometerse con cuotas altas.
Aún no se ha encontrado la fórmula financiera equitativa. El tiempo sigue corriendo, y la
parálisis del sector es un hecho, incubando una situación que no da mucha espera. Entre
tanto el sector real de la economía sigue en su agonía.7
De nuevo, crisis financiera en 1998:
El buen comportamiento del sistema económico colombiano, en la primera mitad de la
década de los 90s, se reflejó en las entidades crediticias privadas que experimentaron tasas
de retorno positivas de entre 10% y 20% del patrimonio entre los años 95 y 97, ganancias
que en su mayor parte fueron capitalizadas pues los dividendos repartidos en estos años no
pasaron de un 25% de las utilidades.
A pesar de lo anterior, en 1998 estalla una nueva crisis en el sistema financiero, el sector en
su conjunto experimentó pérdidas cuantiosas, la cartera se deterioró en términos de calidad
y, el saldo real de los créditos se desplomó.
Para junio de 1998 los banqueros comenzaron a mostrar las caras largas, pues más de la
mitad del sector financiero presentó sus cuentas en rojo, las utilidades se desplomaron en
un 99% con respecto al mismo período del año anterior, la cartera vencida se disparó y los
bienes entregados en dación de pago también se aumentaron.
El deterioro general del sistema financiero era evidente. Las entidades que más pérdidas
arrojaron a junio de 1998, según informe de la Superbancaria, fueron las siguientes: Caja
agraria $ 53.298 millones, Uconal $ 27.518 millones, Corfinsura $ 36.565 millones, Banco
Andino $ 18.050 millones, Bancafé $ 16.278 millones, Concasa $15.491Millones, Corfivalle $
15.234 Millones, Banco del Estado $ 10. 444 millones, entre otros.
Este descalabro se debió, fundamentalmente, a las elevadas tasas de interés y a la
flexibilidad de otorgar créditos por parte de las entidades del sector. El efecto de las tasas de
interés se sintió no sólo en el margen de intermediación, sino también en la valoración de las
inversiones.
En 1999 la economía experimenta una caída sin precedentes y el sector financiero, de igual
forma arroja nuevamente pérdidas substanciales. En junio de 1999, la Superintendencia
Bancaria informa que todo el sistema financiero había arrojado pérdidas por un total de $
619.351 millones, de los cuales el sólo sector financiero público perdió $934.000 millones.
El gobierno enfrenta la situación crítica del sector financiero, utilizando recursos por 12,1
billones de pesos (7% del PIB), dinero que lo obtuvo, en su mayor parte, con títulos de
deuda pública de largo plazo y que fueron repartidos en los siguientes frentes:
Para capitalizar la banca pública $ 5,4 billones, un 44,6%; para liquidar la Caja Agraria $ 2,3
billones, un 19%; para remediar la crisis de la banca cooperativa $1 billón, un 8,2%; para
aliviar a los deudores hipotecarios $2,8, un 23,1% y para prestar a la banca privada $0.6, un
4,9%.
Por otra parte, se introdujeron innovaciones que afectaron la dinámica del sector financiero
como fue el impuesto del dos por mil y el endurecimiento de los requisitos de provisión, tanto
7
Lafaurie, José Felix. Vicecontralor General de la República.
para la cartera como para los bienes recibidos en dación de pago.
El economista y profesor Beethoven Herrera8, hablando de las crisis financieras ocurridas en
Colombia en las dos últimas décadas del siglo XX dice lo siguiente:
“Colombia posee el record histórico de haber vivido dos severas crisis en su sistema
financiero en el breve término de dos décadas, y aunque las mismas tuvieron grandes
similitudes, presentaron también profundas diferencias.
En el gobierno de Betancur, el país se enfrentó a la crisis del grupo Gran Colombiano,
causada por los autopréstamos…. El gobierno debió recurrir a la emergencia económica,
nacionalizar la mayor parte de las instituciones financieras en crisis y sanearlas con recursos
públicos.
Dichos fenómenos fueron posibles por la laxitud o inexistencia de normas adecuadas que
tipificaran modalidades de apropiación de ahorro como los autopréstamos. Hubo también
negligencia o inmoralidad en las autoridades encargadas de la supervisión bancaria, pues al
mismo tiempo que el banquero más prestigioso del país se fugó, al Superbancario se le
enjuició por complicidad.
En 1999 la crisis bancaria alcanzó a toda la banca pública y a gran parte de las instituciones
privadas, y ello estuvo precedido de la crisis generalizada de las cooperativas en el gobierno
anterior. Una vez más se descubrió que dichas instituciones habían quedado por fuera de la
competencia de las autoridades bancarias para someterlas a la necesaria supervisión que
debe operar sobre instituciones que manejan ahorro del público.
La crisis de los 80s estuvo precedida de la avanzada especulativa generada desde los
orígenes del sistema de valor constante y dinamizada por la liberación financiera adoptada
por el gobierno de López Michelsen; y la crisis de los 90 se explica por la incapacidad de
recuperar la cartera por las elevadas tasas de interés vigentes en el período previo a la crisis
y a la recesión que ha azotado a todo el aparato productivo.”

3.6 Balance del manejo del estado y de la política económica 1990- hoy

El balance de la administración Gaviria 1990-1994:

Apertura y modernización en la administración Gaviria:
La administración del presidente Gaviria, iniciada en agosto de 1990, le dio no solo
continuidad al proceso de apertura, sino que le asignó un mayor alcance, al establecer que
uno de los objetivos fundamentales del Gobierno sería el de avanzar en el proceso de
internacionalización de la economía colombiana, para la cual se adelantarían reformas en la
estructura económica, en el régimen cambiario, y en la orientación de la política
internacional del país, especialmente en materia comercial.
Además, se estableció que el proceso se adelantaría manteniendo el criterio de la
gradualidad en su ejecución. Posteriormente, a finales del mes de octubre de 1990, debido a
las dificultades que enfrentaba el manejo de la política económica en el frente de la
estabilización interna y especialmente ante la baja respuesta de las importaciones a las
medidas de liberalización que se habían adoptado, se le introdujeron modificaciones
importantes al esquema diseñado.
En efecto, el Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes, en reunión del día
29 de octubre de 1990, Estableció en el documento "Decisiones sobre el programa de
Apertura Económica" (DNP, documento Conpes 2494), el marco de política bajo el cual se
orientaría el programa de apertura durante la administración Gaviria, y adoptó
adicionalmente, una serie de decisiones en materia de eliminación del régimen de controles
administrativos de importaciones, de simplificación y de reducción gradual de aranceles,
estableciendo una nueva programación para la ejecución de la apertura, así como los
8
Herrera Valencia, Beethoven. “Gemelas”, Portafolio, marzo 6 de 2001.
criterios que se seguirán para realizar la apertura en el sector agrícola.
La presidente de la Cámara Colombo - venezolana, Magdalena Pardo, refiriéndose a los
procesos de integración nos decía: " lo más importante durante la Administración Gaviria fue
la voluntad política de los gobiernos de Colombia y Venezuela para desenredar la relación
comercial binacional. Eso no fue retórico, sino efectivo: hubo un desarrollo comercial
excepcional y el inicio de un proceso de inversión cruzada entre ambos países. En el G-3
también está Venezuela, pero creo hay un compañero innecesario con el cual no tenemos
ventajas de estar aliados, que es México. Es un país que tiene unas condiciones muy
distintas de producción a las nuestras y además vamos a tener competencia norteamericana
en ese mercado. De otra parte, México es un gran competidor de Venezuela para abastecer
a Colombia. Pienso que con el G-3 no nos estamos montando a tren alguno. El Pacto
Andino ha desembocado en un esquema jurídico que les da estabilidad a las relaciones
comerciales entre los distintos países. Ha tenido problemas, pero es nuestro mercado por
excelencia. Llevamos muchos años buscando la integración o, aunque ciertamente ha
habido dificultades, no podemos decir que se ha fracasado. Claro que hay futuro. Las
oportunidades de integración entre los dos países han avanzado pero las oportunidades
entre ambos países no se han dado por la tasa de cambio."
Nueva programación de la apertura:
A finales de octubre de 1990, el Gobierno consideró que el programa en ejecución no había
mostrado los resultados esperados (documento Compes # 2494), pues a pesar de las
modificaciones que se habían adoptado en materia de flexibilización de las importaciones, el
arancel promedio y la protección efectiva promedio aún se situaban en niveles del 34,5% y
el 60% respectivamente, que eran todavía muy altos frente a los patrones internacionales.
Se estimaba, además, que el nivel de protección efectiva continuaba siendo idéntico al
existente en 1985 y que la mayor parte de la producción nacional aún permanecía en el
régimen de previa, sujeta a procesos administrativos.
En consecuencia, se estableció que el programa económico giraría alrededor de tres ejes
principales: adecuación del régimen de comercio exterior; reforma a la estructura de los
ingresos fiscales; y racionalización del gasto público. Contemplaba, además, reformas en los
campos financiero, cambiario y laboral, así como en las condiciones macroeconómicas y de
infraestructura pública, que en su conjunto inducirían y facilitarían la inversión.
Los criterios establecidos por el Conpes para el manejo del proceso de internacionalización
de la economía colombiana serían los siguientes:
Eliminar las licencias previas de importación durante el último trimestre de 1990. Para los
productos agropecuarios que registraran grandes fluctuaciones en los precios
internacionales, se establecería un mecanismo de aranceles flexibles.
Mantener el nivel global de la protección de los bienes que así lo requieran.
Disminuir de 14 a 7 los niveles arancelarios, con el propósito de simplificar la estructura
tarifaria existente y avanzar hacia una mayor claridad en el régimen aduanero. El objetivo
era llegar a sólo cuatro niveles arancelarios antes de tres años.
Reducir la manera gradual el nivel promedio de aranceles y sobretasas para pasar de una
tasa promedio del 34,6% a un nivel promedio del 15% al final de la administración Gaviria.
La desgravación arancelaria se haría a partir de 1991, con rebajas al final de cada año. El
programa, además, eliminaría el llamado sesgo antiexportador mediante la reducción de la
brecha entre los aranceles de los bienes de consumo y aquellos que graban los insumos y
los bienes del capital.
El cronograma de desgravación llevaría los aranceles aplicables a la importación de bienes
de capital y materias primas a un tope de 5%, con una sobretasa de 8% que se reduciría
posteriormente. Cerca del 40% del total de las importaciones sólo pagaría la sobretasa
vigente en diciembre de 1993. igualmente se previó que el arancel máximo pasara del 50%
vigente con una sobretasa del 13%, a un máximo del 15% con una sobretasa del 8% en
1993. La meta fijada para diciembre de 1993, era que el gravamen consolidado promedio de
arancel más sobre tasa, que se encontraba en el 34,6%, llegara a un nivel promedio del
15% con cuatro niveles arancelarios.
Con la reducción de aranceles, el gobierno estimó que los ingresos fiscales caerían en
US$325 millones en el periodo 90-94. De éstos, US$30 millones se debían a la eliminación
de los siete niveles arancelarios en 1991. La desgravación posterior le costaría al físico una
suma cercana a los us$295 millones. Por la rebaja a la sobretasa, se dejarían de percibir
US$450 millones. El gobierno esperaba compensar, en parte, la disminución de ingresos,
con el aumento en las importaciones, con el incremento de 2 puntos del IVA y con la
disminución de los requerimientos financieros del sector público.
Adicionalmente, el gobierno nacional a través del consejo de política económica y social,
Conpes, el Consejo Directivo de Comercio Exterior, CDCE, y el Consejo de Política
Aduanera, Conpa, estableció el cronograma de actividades y los criterios que se aplicarían
para realizar la apertura en el sector agrario:
Se mantendría la licencia previa para los cereales y las oleaginosas hasta el primer
semestre de 1991, momento en el cual deberían quedar listas las bandas de precios que
permitirían determinar los aranceles variables. Igualmente se estableció que el instituto de
mercadeo agropecuario, Idema, durante 1991 y 1992 continuaría recibiendo los aranceles
de las importaciones de productos del sector que realizaran los particulares y después
dependería del presupuesto de la nación.
El cronograma de desgravación arancelaria para el sector se aplicaría en forma gradual.
Inicialmente iría remplazándose la licencia previa por el sistema de aranceles. La
gradualidad implicaba que, una vez liberado el sector, la apertura continuaría de manera
integrada con el resto de los renglones productivos. Para ello, la desgravación se haría
dentro de un cronograma de mediano plazo, de forma que en 1994 el sector tuviera una
estructura arancelaria con unos niveles de arancel nominal que en promedio se ubicaran
alrededor de 20% al 25%, incluida la sobre tasa, de tal forma que no fuera inferior al
promedio aplicado al sector industrial.
El proceso de apertura se adelantaría de manera integral. Este criterio suponía que el
proceso de apertura agropecuaria se realizaría de manera simultánea con el resto de los
sectores productivos.
En el corto plazo se debía resolver los "cuellos de botella" que aún persistían en algunos
insumos y bienes de capital demandados por las actividades agropecuarias los cuales
continuaban beneficiándose de niveles exagerados de protección.
Las reformas estructurales en la administración Gaviria:
En el segundo semestre de 1990 el Gobierno presentó al Congreso de la República un
conjunto de reformas orientadas a adecuar el ordenamiento económico del país, a los
propósitos de modernización e internacionalización de la economía colombiana.
Con las iniciativas Gubernamentales se buscaba, en primer lugar, remover una serie de
obstáculos estructurales considerados causa del fracaso de anteriores esfuerzos de
convertir a Colombia en un país exportador, y en segundo lugar, darle al proceso de
internacionalización de la economía un carácter integral, al establecer el Gobierno que la
estrategia propuesta de transformación económica no consistía en la simple apertura de
importaciones, sino que se trataba de reorientar el modelo de desarrollo vigente en el país,
para la cual era necesario reformar el ordenamiento institucional que impedía la
transformación del modelo de desarrollo. Entre las reformas aprobadas se destacan:
La Reforma al Comercio exterior, Ley 7ª de 1991, a través de la cual se reformaron las
instituciones de comercio exterior, destacándose la creación del Consejo Superior de
Comercio Exterior, la transformación de Proexpo en un banco de comercio exterior y la
creación del ministerio de Comercio Exterior.
La Reforma Financiera, Ley 45 de 1990, a través del cual se creó un nuevo régimen legal
para el sector financiero, con el propósito de fortalecer el sistema y facilitar la intermediación
eficaz y ágil del sistema del ahorro privado. A través de la reforma se amplió la competencia
entre los intermediarios, se eliminaron barreras de entrada a la inversión extranjera en el
sector y se agilizó la reprivatización de entidades financieras en poder del sector público.
La Reforma Laboral, Ley 50 de 1991, a través de la cual se estableció una nueva estructura
normativa para el trabajo, con el propósito de adaptar el mercado laboral a las nuevas
realidades de la internacionalización de la economía.
La Reforma Cambiaria, ley 9ª de 1991, a través de la cual se adecuó el régimen de cambios
para hacer posible una mayor agilidad en las transacciones de bienes en el exterior; facilitar
la utilización de nuevos instrumentos financieros externos; facilitar la posesión y el manejo
de divisas para quienes estén vinculados al comercio exterior y entregarle al mercado un
papel más activo en la definición del nivel de activos en moneda extranjera que requiere la
economía.
La Reforma del Estatuto de Inversiones Internacionales, resolución 49 de 1991, a través de
la cual se recogió en un solo cuerpo normativo las regulaciones de las inversiones de capital
del exterior en el país, incluidos los fondos de inversión de capital extranjero y las
inversiones de capital colombiano en el exterior.
Con la Reforma Portuaria, Ley 1ª de 1991, se estableció un nuevo esquema para el
desarrollo portuario, ordenando la liquidación de la Empresa Puertos de Colombia,
Colpuertos y la creación de las sociedades portuarias, encargadas de la operación de los
puertos. Se redefinió el papel del estado y el de los particulares, asignándole al Estado la
función de orientar el desarrollo portuario y permitiendo a los particulares intervenir en todas
las actividades relacionadas con el servicio, bien sea a través de las sociedades portuarias o
como operadoras según el caso.
La reforma tributaria, Ley 49 de 1990, a través de la cual se introdujeron modificaciones
importantes a la estructura tributaria; Se sustituyeron los ingresos fiscales perdidos al reducir
la sobretasa a las importaciones y los aranceles por una mayor tarifa del impuesto a las
ventas, del 10% al 12%; se establecieron facilidades para la repatriación de capitales, al
permitir que los contribuyentes pudieran incorporar su capital en el extranjero a su
patrimonio gravable, adquiriendo bonos especiales de saneamiento fiscal o títulos de deuda
externa, o liquidando un impuesto de renta equivalente al 3% del saneamiento fiscal; para
fortalecer el mercado de capitales, se les dio el carácter de no contribuyentes a los fondos
de inversión, de valores comunes, y se desgravó las utilidades provenientes de la venta de
acciones en bolsa. Se estableció para los fondos de inversión de capital extranjero un
impuesto de renta del 12% en el momento de girar utilidades al exterior y se modificó la
estructura tributaria aplicada al capital extranjero, reduciendo la tarifa del impuesto a la renta
sobre los dividendos del 20% en 1990 al 12% a partir de 1996.
El proceso de liberación comercial y reformas estructurales de la economía tuvo su
consolidación, en términos de las decisiones y normas fundamentales con la expedición del
"último estatuto cambiario, mediante resolución No 21 del 2 de septiembre de 1993.

Gaviria abandona el gradualismo:

El Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes, en reunión el 26 de agosto de
1991, realizó la evaluación del primer año del programa de apertura, en un escenario en el
que el manejo de la política económica enfrentaba dificultades para darle cumplimiento a
dos objetivos de política que venían adelantándose en forma simultánea: la estabilización
interna, orientada a reducir los niveles de inflación, y la política de apertura.
La economía colombiana venía presentada desde 1985 un proceso inflacionario en ascenso,
que hizo que el nivel de los precios se ubicara en el 29% al final de la administración Barco y
en el 32% en diciembre de 1990, siendo este el nivel más alto desde 1963.
Ante esta situación el Gobierno había establecido como prioridad de la política económica
para 1991, reducir la inflación al 22%, toda vez que el fenómeno estaba adquiriendo un
carácter inercial que hacía peligrar el proceso.
Con este fin se adoptaron medidas monetarias y fiscales encaminadas a contraer la
demanda agregada y frenar el crecimiento de los precios. Sin embargo, los resultados
observados en los primeros seis meses de 1991, mostraron que la inflación no cedía a pesar
del "apretón" monetario a que se estaba sometiendo la economía.
En efecto, la política contraccionista presionó al alza las tasas de interés. Así, en un
escenario en el que la economía ya había sido sometida a una apertura rápida en el
mercado de capitales, las altas tasas generaron un efecto multiplicador sobre el ingreso de
divisas, el cual agravó el problema monetario.
De otra parte, la apertura gradual a que estaba sometido el sector real de la economía, dio
origen a una actitud de espera entre los empresarios, quienes prefirieron "apostarle" al nivel
definitivo al que se llevarían los aranceles de la economía. En consecuencia, la
conveniencia de continuar con el manejo gradual de la apertura, fue puesta en entre dicho
por la persistencia que mostraba el ritmo inflacionario, la presión monetaria que estaba
provocando el crecimiento de las reservas internacionales y el comportamiento observado
de las importaciones.
En este escenario, el Consejo Superior de Política Económica y Social, Conpes, decidió
abandonar la estrategia de apertura gradual que venía orientando las decisiones
gubernamentales y determinó adoptar una nueva estrategia de apertura rápida y vigorosa.9

Las razones del Gobierno para introducir este cambio en el manejo de la apertura y las
decisiones para su implementación fueron las siguientes:
El Gobierno consideró que dos de los elementos fundamentales que habían justificado la
adopción de un esquema de apertura gradual, como eran las previsiones de un crecimiento
acelerado de las importaciones y la presencia de restricciones financieras externas, se había
alterado.
En primer lugar, respecto al comportamiento de las importaciones el Gobierno estimó que
pese a las medidas de reducción arancelaria y de la sobretasa, las importaciones no se
habían dinamizado. En 1990 se suponía que las exportaciones reaccionarían a los estímulos
en forma más lenta que las importaciones; sin embargo, al analizar la evolución de las
compras en el exterior se encontraba que antes que crecer con las medidas de apertura,
habían disminuido en un 11,2% en comparación con el mismo período del año anterior, es
decir, una reducción absoluta de más de US$ 300 millones.
El rezago en las importaciones se consideró asociado a dos causas:
1) El debilitamiento de la inversión privada.
2) Que los estímulos brindados para importación de bienes de consumo y de inversión no
habían sido suficientes.
Estos cambios, y la expectativa de hechos futuros en la misma dirección, en el sentir del
Gobierno, había inducido entre los importadores la actitud de espera y explicaban el por qué
las importaciones no habían aumentado al ritmo esperado.
Por otra parte, el Gobierno consideró que la incertidumbre derivada de un cronograma
insostenible de desgravación arancelaria, había terminado por tener el mismo efecto
cuantitativo que el peor de los períodos de control administrativo: Paralizar las importaciones
y con ello posponer la inversión privada, ocasionando paralelamente dificultades a la política
de estabilización.
En estas condiciones, el gobierno consideró que era necesario reexaminar el ritmo de
9
Documento DNP 2549. “Decisiones sobre programa de apertura II”, Bogotá, Agosto 26 de 1991.
apertura que se había previsto en 1991, a la luz de las nuevas circunstancias, ante el
comportamiento atípico que había mostrado la apertura de la economía colombiana.
El Gobierno consideró, entonces, que el programa de desgravación debía ser ejecutado en
forma inmediata a fin de anunciar la apertura como un hecho cumplido y eliminar de una vez
por todas la incertidumbre que pudiera existir sobre futuras reducciones del arancel.
Las modificaciones del programa de apertura:
Los criterios establecidos por el Conpes para el manejo del proceso de internacionalización
de la economía colombiana fueron los siguientes:
Adoptar la estructura definitiva de los aranceles, de forma que ésta permaneciera estable,
en un nivel sostenible, por lo menos durante el periodo de Gobierno del presidente Gaviria
sobre la base de los siguientes criterios: a) debería estar acorde con las decisiones
internacionales del país, especial mente aquellas relacionadas con el proceso de
consolidación de aranceles en el GATT y con los posibles convenios bilaterales, con el
Grupo de los Tres y con los Estados Unidos; b) que el régimen tarifario debería ser simple,
transparente y general; c) que debería situar la protección efectiva a la producción nacional
en niveles razonables, para inducir suficiente competencia, sin ponerla en peligro; d) que
debería evitar distorsiones en los niveles de arancel frente a los de los países vecinos y
socios comerciales, quienes ya habían reducido sus tarifas en forma sustancial y; e) que el
sistema debería ser creíble y sólido como guía de ágiles decisiones de importar. Además,
debería disminuir los incentivos a la corrupción que presentaba el sistema existente.
En este contexto el Conpes adoptó las siguientes decisiones:
Acelerar el cronograma de desgravación arancelaria, para lo cual se establecerían cuatro
niveles de gravámenes: un primer nivel de 0% para insumos, materias primas, bienes
intermedios, y de capital no producidos en el país y bienes susceptibles de contrabando
como tabaco y licores.
Un segundo nivel de 5% y un tercero de 10% ambos para insumos, materias primas, bienes
intermedios y de capital que registren producción nacional. Y un cuarto nivel de 15% para
bienes de consumo final.
Para que los importadores encontraran un incentivo adicional en sus actividades la sobre
tasa a las importaciones se reduciría del 10% al 8%.
El esquema de reducción de aranceles o adelanto de la desgravación y rebaja en la
sobretasa a las importaciones se extendería a todo el sector agropecuario, con excepción de
los productos que estaban bajo el régimen de franja de precios, cuyos aranceles se reducían
al ritmo previsto. Los productos sustitutos de los bienes agrícolas incluidos en el régimen de
franja tendrían un arancel equivalente al producto de referencia.
Las tarifas de los vehículos de uso particular también se exceptuaban y se mantendrían con
un arancel del 75%.
Las modificaciones arancelarias conducirían a reducir el arancel promedio no ponderado
(incluyendo la sobretasa) del 24,7% hasta el 14,8%. Entre tanto, el arancel ponderado, con
sobretasa, se reduciría del 20,2% al 12,6%. Además, la protección efectiva promedio
pasaría del 44,0% al 24,8%.
Adicionalmente, el Conpes consideró que para hacer que la apertura fuera sostenible en el
largo plazo se requería que fuera acompañada de un manejo coherente y coordinado con
las políticas fiscal, monetaria y cambiaria. La sostenibilidad de la apertura debería apoyarse
en cinco elementos básicos:
Se debería reforzar el esfuerzo para mantener el equilibrio macroeconómico, buscando el
ajuste de los agregados fiscales, toda vez que el costo estimado de la aceleración de la
apertura sería del 0,2% del P.I.B en 1991, de 0,6% en 1992, del 0,4% en 1993, y de 1, 0%
en 1994.
Adicionalmente, el déficit fiscal previsto para 1992 que iba a ser del 1,2% del PIB, podría
alcanzar el 1,8%. En consecuencia, se hacía necesario que estos costos fueran
compensados por medio de la reducción del gasto y por mayores ingresos tributarios, pues
de no mantenerse el equilibrio macroeconómico, como lo indicaba la experiencia
internacional, la apertura no sería viable.
Se debería mantener y mejorar la competitividad de las exportaciones, eliminando las
expectativas de revaluación. Para lo cual se debería impulsar la diversificación y ampliación,
manteniendo, sin embargo, una política de racionalización de los subsidios que se les
otorgan a las exportaciones, acorde con los compromisos internacionales y la estabilidad
fiscal.
Se debería eliminar la incertidumbre frente a posibles reducciones arancelarias, para lo cual
se hacía necesario que el Gobierno se comprometiera a no cambiar o alterar aranceles,
pues el sistema tarifario recomendado les permitiría a las autoridades mantenerlo inalterado.
Se debería acelerar el proceso de modernización de los puertos, las aduanas y la
infraestructura ya que éstos eran elementos centrales para el proceso de modernización de
la economía y eran fundamentales para apoyar la reforma comercial.
Los instrumentos existentes de apoyo a la reconversión industrial y de la agricultura con
créditos, estímulos, asesorías y otros elementos semejantes, debería sincronizarse y
activarse colocándolos a disposición de los empresarios.
Consideraciones complementarias:
Solicitarles a los ministerios de Salud, agricultura, Desarrollo, Obras Públicas, Minas y
Energía, la eliminación de sus procedimientos administrativos que, sin justificación, podrían
colocar obstáculos al comercio internacional.
Solicitarle al Ministerio de Hacienda para que preparara una propuesta de reforma tributaria
y de ajustes al gasto público con el fin de eliminar el déficit previsto de más de $300 mil
millones para el presupuesto de 1992.
Se ordena acelerar las reformas institucionales de aduanas y puertos, a la vez que se le
solicita a los ministerios de Hacienda y Obras Públicas un cronograma de decisiones para
adelantar esos procesos.
Se establece que el Consejo Directivo de Comercio exterior debería presentar en forma
anticipada un estudio sobre los costos y beneficios de las negociaciones comerciales que
adelanta Colombia en otros países.
Como puede concluirse, en los dos años de apertura, la economía colombiana fue sometida
a uno de los procesos de liberación comercial y de reformas estructurales más rápidos y
profundos de nuestra historia económica. Así, al finalizar 1991, en la práctica, se había dado
cumplimiento al programa de liberación comercial para el cual se contemplaba en el diseño
original un periodo de ejecución de cinco años.

Gaviria y los cambios en las principales instituciones del estado:

Las reformas emprendidas por Gaviria significaron un cambio trascendental en la orientación
del Estado. Fue inspirada en el principio de la libertad de mercado y en el fortalecimiento del
proceso de descentralización. En esencia, se trató de modificar sustancialmente la
orientación del sector central sustrayendo al estado de aquellas actividades en las cuales se
consideró que su presencia era innecesaria o improductiva y reforzando su presencia en
otros sectores, donde su acción se consideró indispensable a la luz de los mandatos
constitucionales. En la práctica, se introdujo un cambio importante en la orientación del
Estado, reduciendo su intervención para orientarlo hacia la facilitación de la competencia, y,
al mismo tiempo, al fortalecimiento de sus funciones al sector social.
Se suprimieron las siguientes entidades del Estado: Compañía de Fomento
Cinematográfico, Focine; el Fondo de Bienestar Social, las zonas francas; las entidades del
sector agropecuario, Vecol, Emcoper, Almagrario, Corfipesca, y las centrales de abasto; la
Empresa de Servicio Naviero Armada República de Colombia, Senarc; el Instituto Nacional
de Transporte y Transito, Intra; y el Fondo nacional de Caminos Vecinales.
En el área de seguridad, se creó en el Ministerio de Defensa un viceministerio para apoyar
la labor del ministerio en la coordinación de todas las entidades del sector defensa, y una
auditoría interna que se encargará de controlar y coordinar los servicios de vigilancia y
seguridad privada. Se fusionó el Fondo Rotatorio del ministerio de Justicia con la Dirección
general de Prisiones, dando origen al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec,
establecimiento público encargado de manejar las cárceles nacionales y ejecutar las
políticas que fijen en esta materia; el Ministerio de Justicia se reestructuró, y se denominará
Ministerio de Justicia y del Derecho, dejando de ser un organismo administrador de
juzgados y cárceles para convertirse en una entidad planificadora de políticas en materia
jurídica y judicial.
Con la meta de lograr la eficiencia y la eficacia, se reestructuraron algunas entidades que en
razón de su relación directa con los ciudadanos se consideró que deberían tener los
mecanismos y las facilidades para llevar a la práctica estos principios. Tal fue el caso de las
direcciones generales de impuestos y aduanas nacionales que se fusionaron en una sola
unidad administrativa especial que se llamará Dirección de Tributos y Aduanas Nacionales,
Dian, se dispuso el cambio en la naturaleza jurídica de la Empresa Colombiana de
Telecomunicaciones, Telecom, que pasó de ser un establecimiento público a una empresa
industrial y comercial del Estado; un proceso similar se dispuso en la Administración Postal
Nacional, Adpostal, el Instituto de los Seguros Sociales, ISS, y la Caja Nacional de
Previsión, Cajanal.
Para darle cumplimiento a la orientación constitucional en lo relacionado con la
descentralización, la autonomía de los departamentos y municipios y la transferencia de
recursos, competencias y nuevas responsabilidades, se reorganizaron los fondos de
cofinanciación y se integraron en el Fondo de Inversión Social, el Fondo de Inversión Rural y
el Fondo de la estructura Vial y Urbana; se reorganizaron las funciones del Instituto
Geográfico Agustín Codazzi, IGAC, y las del Departamento Administrativo Nacional de
Estadística, DANE.
Con el fin de garantizar la eficiente presentación de los servicios básicos se delimitó el papel
de los ministerios en la formulación, planeación y regulación de políticas, así como en la
evaluación y seguimiento de proyectos y programas que involucren tales servicios. Con este
propósito se reorganizaron los Ministerios se Desarrolló, Minas y Energía y el de
Comunicaciones. Al interior del Ministerio de Desarrollo se creó un segundo viceministerio,
el de Vivienda, Desarrollo y Agua Potable, y se estableció la comisión de regulación de agua
potable y saneamiento básico; además, el anterior viceministerio se convirtió en el de
Industria, Comercio y Turismo. En el Ministerio de Minas y Energía, que estará encargado
de la planeación integral de las políticas mineras y energéticas, se determinó la conversión
de la Comisión Nacional de Energía en una unidad administrativa Especial de Planeación y
se creó la Unidad de Información Mineroenergética; se reestructuró el Ministerio
Comunicaciones, y se creó la Comisión de regulación de Telecomunicaciones que estará
encargada se señalar la políticas generales de administración, control y eficiencia de los
servicios de telecomunicaciones.
Para reforzar el papel social del Estado se organizó el Consejo para la Política Social, que
estará encargado de definir los planes y programas en materia social y los programas que
hayan de ser objeto de transferencias a las entidades territoriales a través de los fondos de
cofinanciación. Así mismo, se reestructuró el Ministerio de Educación Nacional, el Instituto
Colombiano de Cultura, Colcultura y el Icetex; se reestructuró el Ministerio de Salud, la
Superintendencia Nacional de Salud y el Instituto Nacional de Salud.
Con el propósito de permitir un mayor acceso al conocimiento, a la ciencia y a la tecnología,
se reestructuró Colciencias, determinando su adscripción al Departamento Nacional de
Planeación. Así mismo, se redefinió la función del Servicio nacional de Aprendizaje, SENA, y
el Instituto Colombiano Agropecuario, ICA. Los centros de capacitación del SENA serán
administrados por personas jurídicas sin ánimo de lucro constituidas a través de
corporaciones.
Con el propósito de que la investigación científica en el sector agropecuario pueda cubrir
campos más amplios, el gobierno autorizó la creación de corporaciones que funcionaran con
el aporte principal del ICA, y a las que se podrán vincular las universidades oficiales públicas
y privadas, las entidades territoriales, los gremios y los centros privados de investigación.
Para garantizar que las entidades desempeñen sus funciones y presenten los servicios
básicos con eficiencia, y que su actuación sea transparente, se fortalecieron los sistemas de
control interno y vigilancia en todas las entidades de la rama ejecutiva y se reorganizaron las
superintendencias de Valores, Sociedades, Industria y Comercio, de Cambios, de Subsidio
familiar y de Notariado y Registro.
Para prevenir las consecuencias laborales que el proceso de reestructuración del sector
público tendrá en materia de desvinculación de empleados, se estableció el servicio de
Adaptación Laboral del Sector Público, con el objetivo de brindarle al funcionario
desvinculado oportunidades de recalificación y reubicación laboral.10

La administración Gaviria y las privatizaciones:

Se estimaba que durante el gobierno de Gaviria se venderían unas 20 empresas en donde
el Instituto de Fomento Industrial (IFI) tuviera participación. Se logró salir de 10. Lo mismo
ocurrió con los 34 activos en poder de la Corporación Nacional de Turismo, los cuales
apenas se comenzó a vender el Cartagena Hilton y el Hotel Santamar. En materia portuaria,
se vendieron los tres puertos del país, Santa Marta, Cartagena y Buenaventura al sector
privado, desmontando así a Colpuertos, uno de los lastres financieros más grandes,
alrededor de 150.000 millones de pesos.
Sin embargo, con las zonas francas las cosas no funcionaron y más bien el sector privado
prefirió construir sus propias zonas francas.
Tampoco se alcanzó a privatizar los sistemas de irrigación, aunque el cronograma
establecía cinco años para su venta, ni Vecol, la productora de vacunas, con cuya venta se
esperaba recuperar 15.000 millones.
En otras ventas, se puede destacar la entrega al sector privado del sistema férreo, que
permitió la creación de tres empresas que se encargarían, la una de operar el servicio, otra
de hacer el mantenimiento de la red, y la última manejaría los activos en liquidación de los
Ferrocarriles Nacionales.
También se entregó en concesión la operación de la telefonía celular, que le reportó al
gobierno cerca de un billón de pesos.
En el área de la seguridad social, se crearon fondos de pensiones y cesantías para competir
con el Instituto de los seguros Sociales.
En materia de infraestructura sólo se otorgó una licitación para construir la primera carretera
por este sistema, el tramo Buga la Paila.

10
Presidencia de la República, Consejería para la Modernización del Estado " Hacia un Estado Moderno ".
Bogotá, febrero de 1993.
Aunque los servicios públicos quedaron para ser operados por el sector privado, pocos
casos se dieron. Para destacar, el ejemplo de Barranquilla que adoptó el esquema para los
servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, con resultados positivos.

El presidente de la Bolsa de Bogotá, Daniel Mazuera, refiriéndose al proceso de

privatización adelantado por Gaviria nos comenta: " Se lograron algunos avances, los
resultados distan significativamente de las metas previstas. En Colombia tenemos un retraso
relativamente grande si efectuamos comparaciones con otros países latinoamericanos como
son los casos de Argentina, Chile y Perú. En cuanto a la democratización de la propiedad
los resultados no son espectaculares, particularmente porque en sus inicios, los procesos de
privatización deben redistribuir la posesión de los activos. Desde el punto de vista fiscal las
privatizaciones dieron un resultado excelente para el gobierno. Considero que las
operaciones se convirtieron en una fuente extraordinaria de recursos fiscales. Pero más que
los ingresos, lo interesante de este proceso fue que el gobierno consiguió unos fondos con
los que pude aumentar el gasto en áreas diferentes a la partida de funcionamiento. Sobre el
futuro, por tratarse de una experiencia nueva en el país yo creo que tanto el gobierno como
las entidades que participamos en las transacciones aprendimos que se debe evitar la
precipitud y la improvisación.”
La administración Gaviria y la modernización del estado:

Con el decreto 1660 de 1991, se buscó reducir el tamaño del Estado, pero fue la nueva
constitución la que dio vía libre a la fusión, supresión y reestructuración de entidades
públicas.
La fórmula del decreto 1660 - retiro voluntario o forzoso- fue complementada con el artículo
20 transitorio de la constitución Nacional que facultó al gobierno para fusionar, suprimir y
reestructurar entidades del Estado.
Con estas dos medidas el gobierno se propuso como meta reducir en cuatro años la nómina
oficial en 25.000 personas, acabar trámites y agilizar decisiones por parte de las entidades
públicas.
Fue así como a finales de 1992, el gobierno expidió 62 decretos, con los cuales se
liquidaron entidades, se fusionaron o se reestructuraron.
Para llevar a cabo todo este proceso, el gobierno creó la Consejería para la Modernización
del Estado. Básicamente se buscaban tres objetivos: modernización, reestructuración, y
moralización.
Adicionalmente se creó el servicio de adaptación laboral (SAL), cuyo objetivo es prestar
asistencia a los trabajadores que resultaron afectados por la reducción de la nómina y
liquidación de entidades. Las cifras indican que del sector oficial salieron 15.000 empleados,
con un ahorro anual de 39 mil millones de pesos.
Algunas entidades ganaron en servicio al usuario y recorte de trámites. La obtención de la
cédula y el pasaporte son operaciones ágiles y los resultados electorales se conocen con
gran oportunidad.
El pago de impuestos nacionales también ganó en agilidad, más no se puede decir lo mismo
de los tributos municipales o de algunas tarifas o tasas en entidades públicas.
Pero no ocurre lo mismo cuando se trata de negocios de propiedades. La Superintendencia
de Notariado y Registro y sus notarías son un modo de ineficiencia: el trámite de venta de
una casa puede durar hasta dos meses y obtener un certificado de tradición no menos de
quince días.
Lo mismo ocurre con los trámites de vehículos: el cambio de placas no opera, - por lo menos
en la capital del país- los intermediarios y tramitadores acosan a los usuarios y el traslado de
una matrícula de una ciudad a otra puede alcanzar hasta seis meses. La Aduana lleva
varios años en proceso de modernización, pero las críticas son permanentes.
El comercio exterior del país se ha paralizado en varias oportunidades por escasez de
formularios.
Los usuarios se quejan permanentemente de la atención brindada en las empresas de
servicios públicos, los cuales todavía operan con instrumentos rudimentarios para envío de
facturas.
El modelo de desburocratización y modernización funciona en la letra.
El presidente de Fenalco, Sabas Pretelt de la Vega, refiriéndose a la modernización del
estado nos comenta: " El progreso era necesario. El estado no puede seguir estando donde
no debería estar y no estar donde debiera. La dualidad de funciones en varios organismos
del mismo orden impone la necesidad de racionalizar el ejercicio de la función pública, lo
cual a su vez debe redundar en una racionalización del gasto. Nos parece que no se ha
avanzado gran cosa en materia de eficiencia del sector público y en particular del gasto. El
problema del subdesarrollo no es tanto la insuficiencia de los recursos sino el adecuado uso
de los mismos. Todavía se advierte que la tramitonomía y el papeleo caracterizan a las
entidades públicas. Debe, por lo tanto, concedérsele especial revitalización a las iniciativas
tendientes a desregularizar el Estado y eliminar múltiples trámites de oficinas del Estado.
Aunque no cabe duda que se ha avanzado en la dirección correcta, este proceso se ha visto
frenado por la falta de una verdadera voluntad política. Además, se advierten actitudes
egoístas de parte de los supuestos perjudicados, que pueden estar entorpeciendo la
necesaria modernización del estado. En este proceso falta coordinación al interior del sector
público. Por ejemplo, se insiste en la necesidad de una política de cielos abiertos y en
materia de aviación comercial, se dieron pasos de avanzada pero no se correspondió esta
iniciativa con la ampliación de la capacidad de nuestros aeropuertos."
Dos reformas tributarias durante la administración Gaviria:
Pocas semanas después de posesionado el presidente Gaviria el país fue sorprendido con
el anuncio de una nueva reforma tributaria, que elevaría la tarifa del IVA del 10 al 12%.
Y también se propuso decretar, en una iniciativa alterna, una amnistía para los capitales
fugados a través del pago de un impuesto de saneamiento que oscilaba entre el tres y el
diez por ciento, dependiendo de la fecha en que se efectuara el pago.
Con la reforma tributaria, el gobierno pretendió reducir el déficit fiscal que en ese momento
se acercaba al 3% del PIB, simplificar el régimen impositivo y atraer recursos del exterior
para incorporarlos a los sectores productivos.
El aumento de los dos puntos del IVA ayudaría a compensar, en parte, el déficit que se
originaría por la reducción arancelaria prevista en el proceso de apertura y el desmonte
progresivo de la sobretasa a las importaciones, que pasó del 18% al 16%, 10% y 8% hasta
desaparecer.
En 1992 se volvió a elevar el IVA que pasó del 12% al 14% y se unificó la tarifa en esa tasa
(antes existía una dispersión grande), se aprobó una sobretasa del 25% en el impuesto de
renta, se prorrogó el impuesto de guerra para petróleo, carbón y níquel, se acordó la emisión
de bonos de desarrollo social y seguridad interna (BDSI) por 270.000 millones de pesos, que
posteriormente cayeron, y se estableció un régimen de deducciones para las inversiones en
acciones.
Así los contribuyentes colombianos sufrieron el impacto de dos reformas tributarias, la
segunda de las cuales tendría un efecto temporal.

Balance del gobierno Samper 1994- 1998:

La administración Samper llegó a su fin en medio de crisis políticas, económicas y de orden público.
Samper nombró a 56 ministros durante los cuatro años de su gobierno, pero solo unos pocos
cumplieron a medias con su labor.
Durante su mandato se aprobaron cuatro reformas tributarias que reajustan las normas en
materia de impuestos de renta, timbre y procedimiento.
Acudió a la expedición de bonos para atender los gastos de la guerra contra el narcotráfico y
los rebeldes alzados en armas.
Puede decirse, además, que los niveles de protección entre 1994 y 1997 se incrementaron
significativamente en tres productos: arroz, maíz y sorgo: En el mismo período, la leche, el
aceite de palma, el trigo y el banano vieron cómo sus niveles de protección declinaban.
Otros como el cacao, el algodón, la soya, y la cebada no experimentaron cambios
significativos en los niveles de protección.
Se puede concluir que el conjunto de políticas adelantadas en la década del 90 ha
favorecido los cultivos permanentes y las actividades de la ganadería. También muchos de
los cultivos de productos no transables internacionalmente, entre los que se encuentran los
de la economía campesina, se beneficiaron del comportamiento de los precios relativos.
La producción de cultivos de bienes que denominamos importables (principalmente cultivos
transitorios) se contrajo, mientras que la de aquellos para la exportación (la mayoría cultivos
permanentes) se estancó.
La baja rentabilidad de los cultivos de bienes transables se explica principalmente por la
caída en los precios internacionales y la apreciación real del peso.
El mismo expresidente Samper en un artículo escrito, en agosto 30 de 2002, en la
revista Semana, comenta sobre lo sucedido en su gobierno: “para nadie es un
secreto que mi gobierno fue un cuatrienio atípico marcado por la crisis política del
año 96. Algunos piensan, inclusive con benevolencia, que ‘el problema’ de mi
gobierno es que mis contradictores no me dejaron gobernar; yo, por el contrario,
tengo la profunda convicción de que, si no hubiera gobernado, en especial en lo que
se refiere a los programas sociales, no habría contado con el permanente apoyo
popular que recibí para resistir la crisis.
…Recibí un país convulsionado por tres decisiones que, a mi juicio, marcaron toda la
década. La expedición de una nueva Constitución que, aunque muy buena en su
parte garantista, volvió prácticamente ingobernable a Colombia. Una apertura
económica de choque que resintió, con unos altos costos sociales, el sector
productivo, particularmente el sector agrícola, y la toma violenta de Casa Verde que
alejó por muchos años las posibilidades de una paz negociada.
…El momento más crítico de mi gobierno fue, sin duda, la crisis política del año 96 con sus
distintos componentes y episodios, como el asesinato de Alvaro Gómez Hurtado o los
hechos del enfrentamiento con Estados Unidos. Hoy, sin ninguna arrogancia, puedo decir a
conciencia que creo que hice lo que debía y que lo volvería a hacer una y mil veces. Sin
sacrificar la dignidad internacional de Colombia. Sin perseguir a ningún ciudadano. Sin
afectar la libertad de prensa. Sin evadir ni entorpecer la acción de la justicia. Sin aceptar
presiones ni chantajes.
……. Dejé un país con muchos problemas, es cierto, pero un poco más justo, como lo
prueban las cifras sobre distribución del ingreso durante los cuatro años de mi gobierno o los
testimonios personales de millones de colombianos beneficiados con el Sisbén, con la Red
de Solidaridad, con el Plante, con los programas de apoyo a médicos y maestros.
Los mayores aciertos estuvieron en el campo de lo social, las obras públicas y los derechos
humanos. Las mayores equivocaciones tuvieron que ver con el problema del desempleo y la
sobreestimación, al comenzar mi mandato, de las posibilidades fiscales……”
Balance de la gestión Pastrana 1998 –2002
Los entes territoriales resultaron quebrados:
La constitución de 1991 hizo expreso el deseo de los colombianos de ser un Estado social
de derecho organizado en forma de República unitaria, descentralizada y con autonomía de
sus entidades territoriales (artículo primero de la C.N.), para lo cual por ejemplo, en el
artículo 49 de nuestra Carta Magna se dispone que los servicios de salud se organizarán de
manera descentralizada y en el 67 que tanto la nación como las entidades territoriales
deberán participar en la dirección, financiamiento y administración de los servicios
educativos estatales.
Colombia es hoy la democracia que posee una de las descentralizaciones fiscales más
profundas del continente al transferir, de una u otra manera, cerca de 50% de los impuestos
nacionales hacia sus entidades territoriales, con base en lo prescrito por la ley 60 de 1993 y
la Constitución Nacional. En la práctica casi nada de esto ha funcionado debido, tal vez a
que le dimos cabal cumplimiento al mandato legal y constitucional de transferir los recursos
económicos a las entidades territoriales, aunque el traspaso de las funciones respectivas no
se hizo a la misma velocidad y lo que hicimos fue duplicar funciones y, por ende, gasto
público totalmente ineficiente.
Por otra parte, gobernadores y alcaldes no se preocuparon por mejorar los ingresos propios
de sus respectivos departamentos y municipios y, durante casi toda la década de los
noventa, se dedicaron a vivir de las transferencias de la nación y/o a endeudarse,
pignorando este apetecible ingreso para poder atender el pago de salarios y gastos
generales de esa "nueva burocracia" que supuestamente se iba a encargar de manejar las
nuevas actividades asignadas a ellos por la constitución y la ley.
Vino, como consecuencia de todos estos hechos, un crecimiento desordenado y absurdo de
la deuda territorial, cuyo saldo ascendió, en 1998, a una cifra cercana a 10% del PIB,
debiendo tener en cuenta que el solo saldo de la deuda interna en septiembre 30/99 era de
9,8 billones de pesos, habiéndose casi duplicado su valor, en términos porcentuales, entre
1993 y 1998 al pasar de 3,5% del PIB a 6,6 % del PIB.
Al finalizar el año 2.000 ningún banco (nacional o extranjero) le está prestando dinero a las
entidades territoriales colombianas debido a que casi ninguna tiene capacidad real de pago
y a que de $ 100 que le adeudan a la banca local, $ 37 están en mora y, de paso, a que ya
les pignoraron casi todas sus rentas por 3 o 4 vigencias presupuestales futuras.
Ha dicho el señor ministro de Hacienda que el solo problema pensional de las entidades
territoriales asciende hoy a 64,5 billones equivalentes a 39% del PIB y que ello afecta a
468.750 personas y/o familias vinculadas a ellas.11
Pastrana firma la ley quimbaya:
A mediados de junio 2000 fue aprobada la "Ley Quimbaya " que estableció exenciones de
pago del Impuesto de Renta para las empresas nuevas que se instalen en el departamento
del Quindío y las zonas circunvecinas.
El beneficio se extenderá por un período de diez años.
Durante los cuatro primeros, la exoneración será del 90%. En los cuatro siguientes, será del
80% y en los dos finales es, del 70%.
Las compañías que ya estén instaladas se beneficiarán, si demuestran que sus ingresos
tuvieron una caída del 30%, con ocasión de la tragedia.
En todo caso, los empresarios deberán garantizar una permanencia en la zona por el doble
del beneficio otorgado.
Según la Dian el costo fiscal de los beneficios ascenderá a 350 mil millones de pesos.12
11
La República, Jairo Londoño Arango, marzo 2 de 2000.
12
Portafolio. Junio 16, 2000.
Pastrana y la política económica:
El gobierno del Dr. Pastrana ha tenido que promulgar una serie de medidas encaminadas a
orientar la economía, comenzando por la disminución del gasto público y la Emergencia
Económica, aprobada por la Corte Constitucional, que entre otras cosas buscaba
restablecer el orden financiero, base fundamental de cualquier economía y así mismo salvar
y fortalecer el sistema bancario para hacerlo más confiable.
Se presentó ante el congreso el proyecto de una Reforma Tributaria y un Plan de desarrollo,
definido como un "Plan para la paz", los cuales fueron aprobados. En el mes de septiembre
de 1999 el Gobierno presentó al Congreso de la República el presupuesto para el año 2.000
que lo llamo el "Presupuesto de la verdad", en la que los gastos del Estado ascienden a 46.6
billones de pesos, representados en 24.7 billones en funcionamiento; 15.6 billones en
servicios de deuda pública y solo 6.3 billones para la inversión.
Desde el punto de vista cambiario, se hicieron dos devaluaciones, una del 10% en
septiembre de 1998 y otra del 9% en junio de 1999, tratando de sostener la banda
cambiaria. Sin embargo, al finalizar el mes de septiembre del mismo año y como resultado
de la presión en el alza del dólar, la disminución en las reservas internacionales y
posiblemente como efecto de las negociaciones con el Fondo Monetario Internacional, el
Banco de la República determinó cancelar la banda cambiaria y tomar la política de dejar el
dólar flotante, buscando equilibrar el tipo de cambio y apoyar al sector exportador.
A los deudores del sistema UPAC, que fueron de los más damnificados del descalabro
económico y social, se le implementaron una serie de medidas que representen un alivio en
sus obligaciones. En agosto de 1999, la Corte Constitucional, declaró inconstitucional el
sistema de Valor Constante, así como la tasa de interés que rige estos créditos la cual debe
calcularse con base en el Indice del Costo de Vida, es decir, en el I.P.C. y no en los
movimientos de la tasa de interés D.T.F. Así mismo, en septiembre del mismo año
determinó la constitucionalidad de la capitalización de intereses en créditos hipotecarios.
Al iniciar octubre de 1999, el Gobierno presentó al Congreso de la República un proyecto de
Ley Marco que determina un nuevo sistema de financiación de vivienda, la U.V.R (Unidad de
Valor Real) que refleja el comportamiento de la inflación y reemplaza a la Unidad de Poder
Adquisistivo Constante, U.P.A.C, el cual fue aprobado.
Los créditos para vivienda se calculan con base en la U.V.R. más una tasa de interés real
derivada del libre mercado. Las entidades financieras pueden otorgar créditos en pesos con
tasas de interés fija durante la vigencia del mismo. Se determinó la reliquidación de las
deudas hipotecarias y además reducir las altas tasas de interés registradas en los últimos
años.
Igualmente, el Gobierno presentó al Congreso el Proyecto sobre “intervención Económica",
como uno de los más importantes programas para un salvamento general de empresas con
dificultades económicas, el cual fue aprobado en las últimas reuniones legislativas de 1999.
En el campo internacional se observa una intensa actividad encaminada a recuperar el buen
nombre de Colombia y al mismo tiempo obtener una serie de créditos de la comunidad y de
la banca internacional, además tomando unas medidas que buscan cambiar la actitud de
los inversionistas extranjeros hacia Colombia.

La definición para el plan Colombia:

En la última semana de septiembre de 1999, el Gobierno de Colombia, con el fin de lograr
recursos por valor de 3.500 millones de dólares, presentó al Gobierno de los Estados Unidos
el llamado "Plan Colombia" que incluye cinco puntos básicos: 1) Reforma al sector de
justicia; 2) Una estrategia económica para generar empleo por medio de atractivos a la
inversión nacional y extranjera y fortalecer al estado con una política de impuestos y de
comercio exterior a través de preferencias en los mercados externos; 3) Lucha contra el
narcotráfico; 4) El proceso de paz y 5) El desarrollo social.
En junio del 2000 el Congreso de los Estados Unidos Aprobó US$ 930.3millones de dólares
que se deberían aplicar de la siguiente manera: (ver revista semana del 27 al 30.)
La ayuda se debe destinar de la siguiente manera:

Ofensiva en el sur de Colombia: 390,5 millones de dólares, para distribuir de la siguiente

manera:
16 Black Hawaks para el Ejército, 234 millones de dólares.
30 Hueys para el Ejército, 60 millones de dólares.
Inteligencia y comunicaciones para batallones antinarcóticos, 12 millones de dólares.
Desplazados en el sur del país, 15 millones de dólares.
INTERDICCION: 129,4 millones de dólares, que se distribuirán de la siguiente manera:
Apoyo para programas de interdicción: 19,5 millones de dólares.
Para aviones OV10 de la fuerza aérea: 10 millones de dólares.
Programa Riverine, 12 millones de dólares.
Pistas de aterrizaje, 8 millones de dólares.
POLICIA: 115,6 millones de dólares, que se distribuirán de la siguiente manera:
2 Black Hawaks, 26 millones de dólares.
12 Hueys, 20,6 millones de dólares.
Aviones adicionales para fumigación 20 millones de dólares.
Construcción de bases, 5 millones de dólares.
Protección de fuerzas, 5 millones de dólares.
Desarrollo alternativo y programas económicos: 81 millones de dólares, para distribuir de la
siguiente manera:
Asistencia a desplazados: 22,5 millones de dólares.
Asistencia a gobiernos locales, 12 millones de dólares.
Programas voluntarios de erradicación, 30 millones de dólares.
Desarrollo alternativo a nivel comunitario, 10 millones de dólares.
PENTAGONO (aprobado dentro de la ayuda a Colombia): 91,8 millones de dólares, para
distribuir de la siguiente manera:
Apoyo a batallones antinarcóticos e inteligencia, 78,8 millones de dólares.
Radar en Tres Esquinas, 13 millones de dólares.
DERECHOS HUMANOS Y JUSTICIA: 122 millones de dólares, para repartir de la siguiente
forma:
Protección a activistas en DD.HH. y ayuda para sus instituciones, 11 millones de dólares
Establecimiento de Unidad de Fiscalía y policía para los DD.HH., 25 millones de dólares.
Entrenamiento de jueces y fiscales, 7,5 millones de dólares.
Reforma al sistema judicial y al Código Penal, 2,2 millones de dólares.
Defensoría del pueblo, 2 millones de dólares.
Programa antisecuestro, 1 millón de dólares.
Programa de protección de testigos, 5 millones de dólares.
Rehabilitación de niños soldados, 2,5 millones de dólares.
NOTA: no fue incluida la totalidad de los montos de la ayuda, sino una selección de las
destinaciones por sectores más importantes.
La ayuda para Colombia está sujeta a una serie de condiciones, entre ellas:
Ningún fondo estará disponible salvo que el Departamento de Estado certifique que el
presidente de Colombia ha asegurado por escrito que el personal militar acusado de
violaciones a los derechos humanos será llevado a cortes civiles; que el jefe de las Fuerzas
Armadas ha adoptado decisiones de suspender del servicio activo al personal involucrado
en violaciones a los derechos básicos y que el ejército coopere en su totalidad con las
investigaciones que adelantan las cortes civiles. Que el Gobierno de Colombia muestre una
política efectiva de persecución a los paramilitares y que el Gobierno Nacional se
comprometa a un plan para erradicar las drogas para el año 2.005.
Se exige un informe semestral al Congreso, en consulta con la ONG, de las acciones
tomadas por las autoridades colombianas en los campos mencionados y el estado de los
casos de extradición, incluidos los obstáculos legales que puedan surgir en el país frente a
la extradición.
Se cancelará la visa a la persona que tenga relación o se demuestre que apoye a grupos
paramilitares o guerrillas.
El proyecto incluye una excepción que le permite al presidente de lo E.U. obviar las
condiciones de seguridad nacional.13
Luego de aprobado por el sanado el paquete de ayuda de Estados Unidos para financiar el
Plan Colombia fue discutido por una comisión de conciliación de senadores y
representantes. Estos fueron los principales cambios que le introdujeron:
Una combinación diferente de helicópteros: 18 UH -60 o Black Hawak y 32 UH1H Huey.
Doce de los Huey son para la policía.
Ratifica una serie de condicionamientos, en derechos humanos, como por ejemplo que el
presidente de Colombia debe presentar una lista de oficiales de las Fuerzas Militares que
sean sospechosos de haber violado los derechos humanos para que sean juzgados en
cortes civiles. Pero permite que la Secretaría de Estado levante estos condicionamientos en
aras de la seguridad nacional.
Elimina condicionamientos ambientales incluido el senado para el uso de herbicidas en la
erradicación de cultivos.
Elimina una adición provisional de la Cámara de Representantes para financiar a los
desplazados.14
Con estos fondos y 4.000 millones de dólares que aprobará el Gobierno de Colombia, se
tendrán 7.500 millones de dólares que se requieren en inversión para los próximos tres
años.
La comunidad internacional respalda el plan Colombia:

En Madrid el Gobierno de Pastrana consiguió respaldo para el componente social del Plan
Colombia. Las primeras donaciones alcanzan 251 millones de dólares. La comunidad
internacional le dio un respaldo político al Plan Colombia y algunos, como España y

13
El Tiempo, julio 2, 2000.
14
Revista Semana, Julio 10, 2000
Noruega, llegaron más allá: confirmaron con recursos constantes y sonantes sus
declaraciones de apoyo. El gobierno colombiano también obtuvo compromisos de créditos
que se desembolsarán a lo largo de los próximos tres años para financiar la estrategia de
desarrollo social y fortalecimiento institucional del Plan Colombia. El logro no tiene
precedentes en la historia de este país. Lo ocurrido en Madrid demuestra que finalmente los
países consumidores han empezado a aceptar su responsabilidad en la búsqueda de
soluciones al problema. Hasta julio 10 del 2.000 los recursos que se encontraban
garantizados eran los siguientes:
España 100 millones de dólares, para desembolsar en seis meses, Noruega ofreció 20
millones y las Naciones Unidas 131 millones. De otra parte, Japón ofreció 70 millones de
dólares en créditos blandos y el Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Mundial y la
Corporación Andina de Fomento, dispusieron cada uno créditos por 100 millones de dólares.
Las palabras de Javier Solana, el alto representante de la Unión Europea (UE) para la
política exterior de seguridad común, fueron contundentes: " somos exportadores de
precursores químicos y consumidores del producto final" por lo que concluyó que " sin
nosotros el problema apenas existiría."
Compromiso con el fondo monetario internacional:

Como consecuencia de la aguda crisis económica y financiera, el Gobierno de Pastrana tuvo

que acudir al Fondo Monetario Internacional (F.M.I.) y negociar un crédito por 2.700 millones
de dólares, para lo cual firmó un acuerdo basado en tres años de ajuste que contempla:
crecimiento económico, reducción del déficit fiscal y de la Cuenta Corriente de la Balanza de
Pagos, bajar la inflación, aumento de las reservas internacionales, un régimen de cambio
flexible, privatización del sector energético y un saldo estable en la deuda externa.
Según el acuerdo extendido de Colombia con el Fondo Monetario Internacional, el déficit
fiscal que en 1999 llegó a un nivel del 6,3% del PIB, deberá llegar a 1,5% del PIB en el año
2002.
Balance de gobierno Pastrana 1998 2002:
Algunos aciertos y desaciertos que se obtuvieron en la administración Pastrana, hasta
agosto 7 del 2002:
1. Las Buenas relaciones internacionales de amistad y cooperación con los organismos
multilaterales (ONU, FMI, Bancos Mundial e Interamericano) y con los estados más
poderosos: Estados Unidos, los grandes de Europa, etc.
2. La economía estuvo en crisis durante los cuatro años. El PIB creció en 1998 0,57% en
1999 el crecimiento fue negativo en (4,3%), en el 2.000 el 2,74% en el 2001 creció el
1,56%, en el 2002 puede tener un crecimiento de 0,7%. El crecimiento industrial fue
negativo en (5%) en los últimos 5 años, de1998 al 2002. Como consecuencia de lo
anterior la tasa de desempleo a julioel 2002 fue del 16%.
3. La pobreza siguió en aumento. Mientras que en 1998 los pobres eran 21 millones, en el
2002 son 24 millones. La Línea de Pobreza paso del 51,5 en 1998 a 59,8 en el 2002. En
1990 el 10% de los colombianos más ricos del país tenía ingresos 40 veces mayores
que los del 10% de los más pobres, esta proporción subió a 60 veces en el 2000.
4. Haber logrado un nuevo sistema cambiario sin mayores problemas. El 25 de septiembre
de 1999, el Banco de la República decidió desmontar de banda cambiaria, sistema que
había nacido en 1994.
5. Una tasa de devaluación superior a la de inflación. El índice de la tasa de cambio real
(ITDCR) para agosto del 2002 marcaba 120%, 25 puntos por encima del nivel recibido.
6. Haber reanudado la protección al campo. Haber liquidado la Caja Agraria que llevaba 20
años en crisis y haber creado el banco Agrario.
7. Haber evitado el colapso del sistema financiero: La banca pública fue reestructurada y a
la privada se le ayudó en su fortalecimiento patrimonial. La banca cooperativa, en la más
profunda crisis, sufrió una radical transformación en particular en un ajuste de
dimensionamiento. La cartera morosa del sistema financiero en general se redujo en un
 50%.
8. Haber sorteado la crisis del sistema Upac y haber comenzado a experimentar con la
nueva ley de la UVR.
9. Haber reducido la tasa de inflación a un dígito. La inflación en 1998 era del 20% anual
promedio. Para el 2002 va a ser del 6%.
10. Haber logrado la aprobación de los Estados Unidos y de Europa al Plan Colombia. A
través de este plan se creó la Red de Apoyo Social que cuenta con tres programas
básicos Empleo en Acción, Familias en Acción y Jóvenes en Acción. Además, se
invirtieron recursos en las llamadas Vías para la Paz. En total se distribuyeron por Plan
Colombia 7.500 millones de dólares.
11. Lograr la renovación y ampliación de la Ley de preferencias Andinas (ATPA) incluyendo
nuevos productos como textiles, confecciones, cuero, atún, entre otros.
12. Haber logrado la aprobación de 2 reforma tributarias y en particular la revisión del
régimen de transferencias a las regiones. Al comenzar el gobierno las finanzas de
departamentos y municipios estaba al borde del colapso. La expedición de la Ley 715
permitió enfrentar el problema.
13. Haber logrado la reducción de las tasas de interés: La DTF había llegado a niveles del
40%. Al cierre del Gobierno la tasa está rondando al 8%.
14. Las reservas internacionales del país marcan una cifra record al situarse, en julio 30 de
2002, en más de 10.800 millones de dólares.
15. Incremento en las exportaciones no tradicionales que en el 2001 ascendieron a 5.400
millones de dólares. Lo más destacable fueron las ventas a Venezuela que ascendieron
a 1.800 millones de dólares. Colombia exporta a 40 destinos más que hace 4 años y la
oferta exportable se amplió en más de 200 productos.
16. Lograr sortear con relativo éxito la crisis del café. Pese a la precaria situación fiscal, los
productores comenzaron a recibir un subsidio para compensar la dramática caída de los
precios internacionales del grano que consumieron finalmente el Fondo nacional del
café.
17. Durante los cuatro años se firmaron más de 40 acuerdos de competitividad que integran
a las empresas en una cadena de producción sectorial para generar proyectos de
exportación: Este modelo se está exportando a Bolivia y al Ecuador.
18. La deuda externa se sitúa al terminar el gobierno en un 45% del PIB. En 1998 la deuda
externa era de 36.606 millones de dólares, un 37,2% del PIB y para el 2002 la deuda se
sitúa en 38.926 millones de dólares, un 45,25% del PIB.
19. El déficit fiscal pasa de menos 6% en 1998 a menos 2,6 en el 2002.
20. El manejo del tema de la paz con la FARC fue un tremendo fracaso.

3.7 Las relaciones económicas internacionales a partir de la apertura 1990- hoy

La internacionalización de la economía colombiana:

La reforma del sector externo se orientó, en primer lugar, a una mayor apertura de la cuenta
corriente mediante el desarrollo de una agresiva política de liberalización de los flujos
comerciales. En segundo lugar, se buscó flexibilizar el régimen cambiario, con el fin de
permitir una mayor participación del mercado en la determinación del tipo de cambio y un
mayor acceso de los agentes a los flujos externos de financiamiento. Estas medidas fueron
complementadas con la adopción de un régimen de mayor libertad para la inversión
extranjera.
La liberalización comercial implicó la eliminación de las restricciones cuantitativas a las
importaciones, la reducción en la dispersión arancelaria y en las tarifas, y el apoyo a
diversas iniciativas de integración económica regional, especialmente con Venezuela, Chile
y México. Así mismo, se modificó la estructura institucional del sector externo, con la
creación del Ministerio de Comercio exterior, las modificaciones de funciones del INCOMEX
y la junta de política aduanera, además de la conversión de Proexpo en el Banco de
Comercio Exterior y las reformas del procedimiento aduanero.
Por su parte, la flexibilización del régimen cambiario establecida mediante la ley 9 de 1991, y
reglamentada bajo la resolución 57 de 1991, introdujo la descentralización de las
operaciones y controles cambiarios, a favor de los bancos y las corporaciones financieras y
otorgó mayor flexibilidad y libertad cambiaria, permitiendo la participación de las fuerzas del
mercado en la determinación de la tasa de cambio. Por medio de esta ley también se otorgó
una amnistía cambiaria y tributaria para la repatriación de capitales, a la vez que se
concedieron facilidades para la salida de éstos del país.
El nuevo régimen para la inversión extranjera, expedido en la resolución 51 del CONPES,
puso en pie la igualdad al inversionista extranjero frente al inversionista nacional.
Comenzando el 2001 se encuentran abiertas a la inversión extranjera casi todas las
actividades económicas (con unas pocas excepciones), y también se eliminó el requisito de
aprobación previa por parte del Departamento Nacional de Planeación, de nuevo con
algunas excepciones.
Durante los dos primeros años de la década, se produjo una creciente acumulación de
reservas internacionales. En 1990, dicha acumulación se atribuyó a la situación
superavitaria de la balanza comercial de la cuenta corriente, mientras que en 1991 fue
ocasionada en buena parte por el rubro de transferencias. Por otro lado, aunque la cuenta
de capitales fue aún deficitaria en 1991, se hizo evidente la presencia de flujos de capital
que estaba entrando a la economía a través de otros rubros, presumiblemente y en
particular a través de las trasferencias. A partir de 1993, la economía comenzó a generar
déficits en su cuenta corriente, los cuales tuvo que financiar con ahorro externo,
especialmente con recursos de inversión extranjera y endeudamiento privado.
Ante la gran afluencia de capitales de corto plazo hacia la economía, a finales de 1993 se
adoptaron medidas para regular dichos flujos, que son considerados como especulativos, y
en particular las operaciones de endeudamiento externo de corto plazo, con lo cual se
expidió la Resolución 21 de 1993, que, si bien ha sufrido algunas modificaciones desde su
expedición, aún hoy en día regula las operaciones cambiarias del país.
Vale la pena anotar, que el período comprendido entre 1993 y 1997 se caracterizó por una
política de privatizaciones, lo cual, sumado a las fusiones y ventas de entidades financieras,
demandó una importante participación del sector privado, que atrajo recursos de inversión
extranjera, los cuales explicaron en buena parte la importante afluencia de capitales hacia
nuestra economía, durante este período.

La comunidad internacional y la administración Samper:

El escándalo por el ingreso de dineros del narcotráfico en la campaña Samper presidente,
fue el tema gracias al cual el mundo se enteró de nuestra sobresaltada existencia.
Colombia no pasó desapercibida en el mundo. El tema más registrado por los medios de
comunicación durante el Gobierno de Samper fue el del proceso 8.000. Le siguieron la
captura de los jefes del cartel de Cali, las masacres de los grupos paramilitares, el
permanente accionar de la guerrilla, las violaciones a los Derechos Humanos y los
innumerables casos de corrupción.
El escándalo de Samper en los medios extranjeros empezó un poco después de su
posesión, cuando los principales periódicos del mundo reprodujeron el episodio de los
narco-Casetes.
Las declaraciones del tesorero de la campaña, Santiago Medina, y todos los detalles de su
captura, fueron ampliamente divulgados por el Time, New York Times, el Miami Herald, el
Wall Estreet Journal, entre otros.
El canal europeo de televisión Europa News hizo un programa especial sobre la cronología
del escándalo y pronosticaron que la suerte de Samper podría ser similar a la de otros
líderes latinoaméricanos, como Carlos Andrés Pérez, Fernando Color de Melo y Carlos
Salinas de Goltary.
La descertificación y el retiro de la visa al presidente, lo mismo que los 111 congresistas
que lo absolvieron fueron también temas que ni aún, a comienzos de la primera década del
siglo XXI han dejado de tocarse en los medios de comunicación del exterior.
Resultados del proceso de internacionalización:
Entre 1990 1993 el país experimentó un dinámico proceso de acumulación de sus reservas
internacionales, registrando éstas un aumento de US$ 3.404 millones en ese período y, un
saldo al finalizar 1993 de US$ 7.869 millones, que en su momento alcanzaban para financiar
10.5 meses de importaciones de bienes. Al finalizar 1997, dicho saldo fue de US$ 9.882
millones (8.3 meses de importación de bienes). Como ya se mencionó, en el primer período
la acumulación de reservas obedeció al comportamiento de la cuenta corriente y, en el
segundo se asocia con los importantes flujos de capital que ingresaron a la economía en
cuantías superiores a las requeridas para financiar los déficits observados en la cuenta
corriente.
El comportamiento de la cuenta corriente de la balanza de pagos 1990- hoy

Entre 1990 y 1992 el país observó saldos positivos en la cuenta corriente y a partir de 1993
sus resultados fueron deficitarios. El superávit de los tres primeros años se debió al
superávit comercial, el cual a su vez se originó en el crecimiento de las exportaciones no
tradicionales, así como el bajo dinamismo de las importaciones a causa de las
incertidumbres generadas por el proceso de apertura. Las importaciones empezaron a
repuntar hacia finales de 1992 cuando registraron un crecimiento de 32.6%, y luego de
50.7% en 1993 y estuvieron concentradas básicamente en compras de bienes de consumo
y de capital.
El crecimiento de las exportaciones entre 1990 y 1997 fue de 64.99%, y el de las
importaciones fue del 182,01%. Generándose déficit en la cuenta corriente desde 1993,
llegando éste a US$ - 5.682.5.
La cuenta de servicios ha permanecido en déficits durante toda la década y no se ve, para el
corto plazo, posibilidad alguna para disminuirlo. El déficit se incrementó entre 1990 y 1997
en un 45.30%, que se explica por el incremento del endeudamiento externo, tanto del sector
público como del privado, como resultado del nuevo régimen cambiario que se adoptó a
partir de 1991.
La cuenta de transferencias, que en los primeros años de la década marcó por encima de
los 1.000 millones, que se explican por la entrada de flujos de capital, a partir de 1993 la
cuenta ha estado por debajo de los 1.000 millones de US$, es posible que esta cuenta
presente ligeros incrementos en los próximos años como consecuencia de la gran
emigración de colombianos para el exterior.
Comportamiento de la cuenta de capital balanza de pagos 1990-2000:
El crecimiento de las reservas internacionales en el período 1990-1992 no tuvo mucha
relación con la cuenta de capitales. De acuerdo con las cifras de balanza de pagos, la
cuenta de capital fue deficitaria en los años de 1990 y 1991 en US$ 1.3 millones y US$
773.3 millones, respectivamente
Esto significa que en estos años no se hayan presentado entradas de capitales a nuestra
economía. Como ya se mencionó, existe consenso acerca de la creciente magnitud de las
entradas de capitales especialmente a partir de 1991.El ingreso de dichos flujos no se
registró en la cuenta de capitales sino a través de la cuenta corriente.
En 1993 la situación se revirtió. Las transferencias cayeron a US$ 1.138 millones, la cuenta
de capitales presentó un superávit de US$ 2.221millones. El ingreso de flujos de capital a
través de la cuenta de capital reflejó el cambio en el destino de la entrada de capitales a la
economía. En principio, cuando se filtraron a través de la cuenta corriente los flujos de
capital financiaron la acumulación de reservas de los años 1991 y 1992; pero
posteriormente, desde mediados de 1992 los flujos de capital empezaron a financiar el
déficit de la cuenta corriente.
Los factores que motivaron estos ingresos de capital son los siguientes: la baja de las tasas
de interés en los Estados Unidos, las altas tasas de interés internas, la elevada devaluación
realizada en 1990, las expectativas de revaluación y los cambios en la regulación cambiaria
y de inversión extranjera que ocurrieron en 1991.
Al observar la evolución de los componentes de la cuenta de capital, observamos que
durante todo el período, su comportamiento estuvo dominado por los flujos de
endeudamiento privado y los de inversión extranjera. Mientras en 1991 estos rubros
representaban el 0.8% del P.I.B. (incluyendo errores y omisiones), en 1994 pasaron a
representar el 5.5% y en 1997 alcanzaron su valor más alto, con 7.8 % del P.I.B.
Endeudamiento externo del sector privado:
La deuda externa privada incrementó su participación en el endeudamiento externo global,
al pasar de 16.8% en 1990 a 47.0% en 1997. Este comportamiento fue el resultado del
incremento del gasto privado y la nueva normatividad que llevó al sector a obtener gran
cantidad de recursos externos. Este fue un período de grandes inversiones en
infraestructura, en las cuales el sector privado tuvo una participación bien importante, a lo
que se sumó el plan de privatizaciones de algunas entidades del estado.
Es así como las obligaciones financieras del sector privado con el exterior, pasaron de US$
3.027 millones en 1990 a US$ 15.379 millones en 1997. Estas financiaciones se han
dedicado a capital de trabajo, a la prefinanciación de exportaciones y a la financiación de
proyectos de infraestructura asociados a la política de privatizaciones adoptada por el
gobierno, a partir de 1994.
Es importante anotar que entre 1991 y 1997, los agentes privados efectuaron colocaciones
de bonos en el mercado internacional por US$1.356.000.
La inversión extranjera en la década de los noventa:
Las modificaciones legales, los descubrimientos de petróleo en el piedemonte llanero y el
proceso de privatización de algunas empresas estatales e instituciones financieras,
generaron un aumento de los flujos de inversión extranjera directa al país.
Para el período 1993 -1995 el flujo de inversión extranjera fue de US$ 4.849 millones, y
estuvo concentrado en el sector petrolero (US$ 2.112 millones), la industria manufacturera
(US$ 2.145millones), establecimientos financieros (US$ 455 millones), y comunicaciones
(US$ 378 millones, por la participación extranjera en telefonía celular).
Es importante mencionar que los recursos que recibió el sector manufacturero se destinaron
a la fabricación de alimentos, químicos y maquinaria; y que los recursos recibidos por el
sector financiero fueron el resultado del programa de privatizaciones de algunos de los
bancos Estatales.
Durante el período 1996 -1997, ingresaron al país US$ 9.247 millones, y los sectores más
favorecidos con estos recursos fueron: electricidad, gas y agua (US$ 3.411 millones, por
privatizaciones de hidroeléctricas), el sector petrolero (US$ 2.438millones), el sector
manufacturero (US$1.294 millones) y, el financiero (US$ 1.122 millones, especialmente por
la privatización de algunos bancos).
La inversión de portafolio en Colombia se fortaleció gracias a la definición de una regulación
más transparente que abrió las puertas a la inversión extranjera a través de las operaciones
en bolsa y a la posibilidad de crear fondos de capital extranjero. Por otro lado, también se
vio favorecida por el cambio en la política de endeudamiento externo del sector público.
La inversión extranjera en este campo se ha hecho principalmente en acciones y en recibos
depositarios ADR (American Depositary Receipts) y GDR (Global Depositary Receipts).
Mientras que en 1992 ingresaron al país US$ 61.1 millones por este concepto, en 1995
susaldo ascendió a US$ 859 millones y en 1997 alcanzó su valor más alto, US$ 1.743
millones.
El país comenzó a generar importantes déficits en cuenta corriente a partir de 1993,
producto no solamente de la plena liberalización cambiaria y del desarrollo de importantes
proyectos de infraestructura (como el proyecto Cusiana, el plan de masificación de gas, así
como las inversiones en comunicaciones) que en conjunto generaron un aumento
importante en la demanda por bienes importados, sino también en la inestabilidad en los
precios de nuestros productos básicos de exportación.
La cifra más alta de flujos de capital hacia la economía se registró en el año 1996, cuando
alcanzó el 8.2% del P.I.B. Es de resaltar el importante papel de los flujos de inversión directa
en el financiamiento del déficit durante dicho período. Ello daba un parte de tranquilidad y
estabilidad, a la hora de una amenaza de crisis cambiaria o de pérdida de confianza en la
economía, en razón a que, dentro de las diferentes posibilidades de financiamiento, los
recursos de capital de inversión directa pueden ser catalogados como los de naturaleza más
estable. Adicional a ello, los recursos de crédito externo de largo plazo también financiaron,
aunque en menor proporción, los faltantes de cuenta corriente
En cuanto a los recursos de corto plazo que contribuyeron a subsanar los déficits en cuenta
corriente, cabe destacar la inversión de los fondos de portafolio en el país, cuyo mayor
aporte (5%) se observó en el año 1997.
Es indudable que la presencia de flujos de capital de estas magnitudes, dificultaron el
manejo de la política macroeconómica durante los años de la apertura.

3.8 Historia económica de Colombia en el siglo XXI.

3.8.1 El crecimiento económico en las dos décadas

Durante los primeros 20 años del siglo XXI la tasa de crecimiento del PIB colombiano fue, en
promedio, de 3,8% anual. Sin embargo, claramente se observan dos ciclos, que coinciden
casualmente con el inicio y el final de las presidencias de Uribe y de Santos. Estos se inician
con la recuperación después de la crisis de fin de siglo, en un caso, y de la crisis internacional,
en el otro, y, terminan con reducciones del crecimiento originadas en la Gran Recesión
internacional -en el caso de las presidencias de Uribe- y con el ajuste que fue necesario
efectuar debido a la baja pronunciada del precio del petróleo -en el caso de las presidencias de
Santos-. Fue notable el crecimiento de la economía entre 2003 y 2007. Se lograron tasas de
crecimiento en los cinco años de 5,3% anual en promedio, superiores a las estimadas para la
expansión del PIB Potencial -que se calculaba en esos años en 4,5% (Zárate, 2014)-. Además,
ese crecimiento fue superior en cerca de 2 puntos porcentuales (p.p.) al del promedio de los
países de América Latina.
En 2003 se registró una cifra no alcanzada desde mediados de los años noventa y en 2005 se
registró un positivo conjunto de indicadores en materia de crecimiento, inflación y tasas de
interés junto con precios de las acciones con un alza fuerte, apreciación en la moneda y
desempleo a la baja (Caballero, 2007). Incluso, el crecimiento en 2007 se elevó a cifras no
observadas en Colombia desde los años setenta del siglo XX.

Uno de los motores de ese crecimiento fue el choque positivo de confianza en el país
generado por la política de lucha frontal contra las guerrillas -la "Seguridad Democrática",
como la bautizó el presidente Uribe-, la cual, junto con un ajuste macroeconómico que mejoró
las expectativas sobre la economía colombiana, dio lugar a un incremento de la inversión
medida con respecto al PIB. Otro motor fue el precio internacional del petróleo que se elevó
de un nivel inferior a USD$30 por barril en 2002 hasta alcanzar USD$100 por barril en 2008,
antes de caer a USD$60 en 2009 e iniciar otra vez su ascenso en 2010. La inversión total en la
economía se incrementó de 16,2% en 2001 a 22,6% en 2007-2008, impulsada por la inversión
privada y por la inversión extranjera directa, dirigidas principalmente al sector minero-
energético y al manufacturero. Los choques positivos se reflejaron en los resultados de los
sectores construcción y transporte -que crecieron por encima del 10% anual en promedio- y
en el dinamismo del consumo de los hogares -que alcanzó tasas de crecimiento anual de
7,3%-, lo que apuntaló el gran crecimiento económico del país en esos años.
A raíz del colapso de la burbuja inmobiliaria en los Estados Unidos, en el segundo semestre
de 2008 se desató una crisis económica internacional. La economía mundial redujo su
dinamismo, el precio de los productos básicos cayó, el comercio mundial se contrajo, los
flujos de inversión se frenaron y el desempleo aumentó. En Colombia, el crecimiento cayó a
3,3% anual en 2008 y a 0,5% en 2009, pero, pese al impacto de la crisis internacional, la
economía colombiana reanudó su ritmo de expansión en 2010. La reducción del ritmo de
crecimiento fue menor en Colombia que en otras economías emergentes porque el gobierno y
el Banco de la República tuvieron el espacio y la capacidad para aplicar medidas contra
cíclicas.
Al iniciarse el primer período de gobierno del presidente Santos, la economía había reanudado
su crecimiento después del impacto de la crisis internacional. La economía mundial entró en
una etapa lenta de recuperación y el precio del petróleo volvió a subir, alcanzando un
promedio en 2011 y 2012 de más de USD$110 por barril para la referencia Brent. Impulsado
por este hecho, el crecimiento de la economía colombiana registró en 2011 la tasa más alta de
los veinte años, con la demanda interna y la formación bruta de capital creciendo al 10% y al
21% respectivamente. La producción de petróleo también se incrementó y superó el millón de
barriles en 2013, cuando el precio promedio del petróleo Brent alcanzó los USD$108. El país
experimentó una verdadera bonanza petrolera entre 2010 y 2014, con un crecimiento anual
promedio de 5%, al cual contribuyeron de manera importante el dinamismo de la construcción
-con crecimientos de incluso 9,8% anual-, las altas tasas de crecimiento de las actividades
financieras y de seguros que promediaron 8,8% anual entre 2010 y 2014, y el comportamiento
del sector comunicaciones. El consumo privado, la formación bruta de capital y las
exportaciones crecieron a tasas cercanas al 5%, sumándose a un incremento del consumo
público del 6%. Además, el repunte del sector agropecuario, la minería y la manufactura,
consolidó la recuperación. Como resultado, el PIB en 2013 alcanzó una expansión de 4,6%.
En el segundo semestre de 2014 la economía recibió un choque negativo. El precio
internacional del petróleo se descolgó hasta USD$47 a principios de 2015, antes de volver a
caer a finales de 2015 e inicios de 2016, llegando a precios inferiores a USD$28 por barril en
enero de 2016, en contraste con los USD$99 que promedió en 2014. Como consecuencia del
fin de la bonanza petrolera de la primera mitad de la década, el ritmo de crecimiento de la
economía entre 2015 y 2018 cayó.
Si la primera Administración Santos había sido signada por la bonanza externa y fiscal, la
segunda habría de estarlo por el ajuste a las nuevas circunstancias, con su negativo impacto
sobre las finanzas del gobierno central. El crecimiento de la economía se redujo a partir de
2015, 'tocó fondo' en 2017 y experimentó una recuperación en 2018, facilitada, de nuevo, por
la elevación del precio del petróleo, que volvió a ubicarse en promedio cerca de los USD$66
por barril. Sin embargo, la actividad económica se mantuvo en un nivel bajo desde el inicio de
2015, por lo cual el cálculo del PIB potencial se rebajó a 3,5%. Ese lento crecimiento tuvo
implicaciones sociales negativas, especialmente en materia laboral y en la lucha contra la
pobreza.
En 2019 hubo un repunte del crecimiento en el que fueron determinantes el mayor consumo
de los hogares y la recuperación de la inversión en maquinaria y equipo. Los dos indicadores
registraron un crecimiento superior al del PIB. Al incremento del consumo contribuyeron el
gasto de los migrantes venezolanos (calculados en $1,8 millones al finalizar el 2019, de
acuerdo con Migración Colombia), el abundante crédito bancario y el alto monto de las
remesas enviadas por los colombianos que viven en el exterior, que alcanzó USD$6.744
millones, de acuerdo con el Banco de la República. La inversión extranjera directa creció 25%
y la mayor inversión privada respondió a los incentivos generados por la Ley de
Financiamiento de 2018, especialmente la proyectada rebaja en la tarifa del impuesto de renta
y la posibilidad de descontar parcialmente del impuesto de renta el IVA pagado en la
adquisición de bienes de capital. En esa trayectoria del ciclo económico colombiano el
comportamiento de la productividad ha sido crucial.
En los últimos veinte años se ha modificado la contribución de los factores de crecimiento de
la economía colombiana. Aunque el factor trabajo era el que más aportaba al crecimiento en
los inicios del siglo XXI, esa contribución se ha hecho menor en parte porque la pirámide
poblacional del país se estrechó (cayó la tasa de natalidad y se ha envejecido la población). De
acuerdo con Gómez e Higuera (2018), mientras en el periodo 2000-2004 el factor trabajo
contribuyó con un 67% del crecimiento de la economía, entre 2012 y 2016 dicha contribución
descendió al 30%, y en ambos casos fue negativa la Productividad Total de los Factores, PTF.
El capital, en contraste, pasó de aportar el 33% al 70%, "debido a un incremento significativo
de la inversión en el país, en particular en el sector minero-energético, que fue cobrando
relevancia y adquiriendo un rol cada vez más importante como motor del crecimiento,
superando progresivamente las contribuciones al crecimiento del factor trabajo" (Gómez e
Higuera, 2018). En consecuencia, la PTF contribuyó en negativamente entre 2000 y 2016.
Mientras en promedio la economía se expandió a tasas cercanas al 4%, la PTF tuvo un valor
promedio de -0,2%, cifra que desmejoró en los últimos años del período. El aumento de la
productividad es un requisito indispensable para el crecimiento futuro de la economía de
América Latina y de la colombiana.
La información comparativa internacional señala que "la productividad laboral en Estados
Unidos es un poco más del doble de la de Corea, que es la más alta en varios países
examinados por la OCDE, y esta es más o menos el doble de las de Malasia y Costa Rica y el
triple de las de Brasil, Colombia y Perú. América Latina tiene un problema de productividad,
y en Colombia este problema es más crítico" (Hommes, 2019). La situación es tan
preocupante que, de acuerdo con Lora (2019), "la productividad cae anualmente en promedio
un punto porcentual cuando el siglo pasado aportó cerca de 2,7 puntos porcentuales al
crecimiento anual". De esta manera, "si la productividad hubiera seguido creciendo al ritmo
del pasado, el ingreso per cápita se habría multiplicado por 7 entre 1980 y 2017, pero apenas
se duplicó" (Lora, 2019).

3.8.2. El manejo fiscal de Gobierno Central Entre 2001 y 2019

El déficit fiscal promedio del Gobierno Nacional Central (GNC) fue 3,4% del PIB. Este
déficit disminuyó entre 2003 y 2008, desde 5,1% a 2,3% del PIB, y se deterioró en 2009 antes
de iniciar un periodo de corrección entre 2010 y 2013, cuando el balance nuevamente se ubicó
en -2,3% del PIB. Desde allí y hasta 2016, el déficit del GNC se expandió para alcanzar 4% y,
una vez más, desde 2017 inició un proceso de ajuste para cerrar el año 2019 en el 2,5% del
PIB. En febrero de 2020, antes del impacto de la crisis del coronavirus y el desplome del
precio del petróleo, la proyección para el final del 2020 era un desbalance de 2,2% del PIB
según el Plan Financiero elaborado por el Ministerio de Hacienda. A finales de junio la
proyección del déficit contenida en el Marco Fiscal del Mediano Plazo 2020 fue de 8,2% del
PIB. En ese panorama, hay ciclos fiscales muy claros en los Gobiernos Uribe y Santos. Los
diferentes gobiernos recortaron el déficit -como sucedió entre 2003 y 2008, entre 2010 y
2013, y entre 2017 y 2019- y también hubo años en los cuales el desequilibrio aumentó -como
ocurrió en 2009 en el Gobierno Uribe y entre 2014 y 2016 en el Gobierno Santos-. Sin
embargo, a pesar de esas similitudes iniciales, las características de los ingresos de la Nación
fueron diferentes en los cuatro periodos presidenciales. Además, las decisiones en materia de
gasto en las administraciones del presidente Santos fueron otras a las adoptadas en las del
presidente Uribe. La naturaleza de los choques fiscales también fueron distintas, de manera
que las políticas en sus periodos presidenciales incidieron sobre el balance fiscal del país.
A lo largo de los años noventa las finanzas del GNC se deterioraron. En la segunda mitad del
período del presidente Pastrana, el Congreso aprobó una reforma del Sistema General de
Participaciones y una reforma tributaria que incrementó el recaudo de impuestos por la
ampliación de la base gravable del IVA y el aumento del gravamen sobre los movimientos
financieros (que tenía una tarifa 2 por mil al inicio del gobierno). A pesar de esto, al
posesionarse el presidente Uribe en 2002, había un consenso "en el sentido de que, no
obstante, la estabilización de la economía lograda luego de la crisis de fin de siglo, las
finanzas públicas venían deteriorándose y el crecimiento mostraba estancamiento" (Junguito,
2016).
La reducción del déficit fiscal -que bordeaba el 5% del PIB- se convirtió entonces en una
prioridad urgente del nuevo gobierno que debía, además, cumplir con los compromisos
adquiridos en el marco del 'acuerdo de facilidad extendida' firmado con el Fondo Monetario
Internacional en 1999. La primera de las decisiones adoptadas, en el marco de la declaración
del Estado de Conmoción Interior realizada por la nueva administración, fue, siguiendo a
Junguito (2016), "el establecimiento de un impuesto temporal del 1,2% sobre el patrimonio
neto de los colombianos, con destino exclusivo al fortalecimiento de la seguridad
democrática", programa fundamental del presidente Uribe. Posteriormente, el Gobierno Uribe
sometió a un referendo en 2003 una serie de iniciativas, incluyendo varias de carácter
económico que buscaban, entre otros propósitos, incrementar el presupuesto en algunos
sectores -como educación y saneamiento básico-, reducir el gasto público -con límites a los
gastos de funcionamiento-, disminuir el tamaño del Congreso Nacional, y buscar la
sostenibilidad del sistema pensional. Las propuestas del referendo contaron con un apoyo
mayoritario de los colombianos en las urnas (entre el 80,3% y el 94,7% dependiendo del
punto específico sometido a votación) pero no se alcanzó el umbral requerido para su
aprobación, lo que obligó al gobierno a buscar nuevas alternativas fiscales. El ajuste,
entonces, se profundizó con la reforma tributaria aprobada mediante la Ley 863 de 2003, que
elevó la sobretasa sobre el impuesto de renta del 5% al 10%, el gravamen sobre las
transacciones financieras al 4 por 1000, y determinó que en el período 2004-2006 se cobraría
un impuesto de 0,3% sobre patrimonios superiores a $3.000 millones. En ese mismo año se
aprobó también la Ley 797 -que modificó los requisitos para obtener la pensión de vejez- y la
Ley 819 de Responsabilidad Fiscal, iniciativa que venía del gobierno anterior y que introdujo
la obligatoriedad de presentar anualmente el Marco Fiscal de Mediano Plazo a partir de 2004.
El déficit se redujo más de lo proyectado e incluso fue inferior a la meta que se había fijado en
el programa con el Fondo Monetario Internacional. Además, en 2006 el balance primario del
gobierno central volvió al equilibrio después de 12 años. En ese mismo año se inició la
presentación anual del Marco de Gasto de Mediano Plazo, cuyo objetivo es programar
anualmente el presupuesto de la Nación con un enfoque de mediano plazo, bajo un esquema
sectorial, teniendo en cuenta las restricciones fiscales y la capacidad efectiva del gobierno
para ejecutar el gasto público. Asimismo, se introdujo una nueva reforma tributaria -Ley 1111
de 2006- que buscó incrementar los recaudos, rebajando las cargas impositivas sobre las
empresas para incentivar el empleo y la competitividad. Se disminuyó la tarifa del impuesto
de renta, se eliminó la sobretasa respectiva, se aumentó el incentivo tributario para la
inversión en activos fijos, se redujo la renta presuntiva y se eliminó el impuesto de remesas. A
la vez, se amplió la base gravable del IVA y el impuesto al patrimonio aprobado en la reforma
de 2003 se convirtió en un impuesto temporal del 1,2% sobre patrimonios líquidos de más de
$3.000 millones. A la nueva configuración tributaria establecida en 2006 se unió la
implantación de nuevos mecanismos por parte de la DIAN para controlar la evasión tributaria,
en particular la adopción del Modelo Único de Ingresos, Servicio y Control Automatizado,
MUISCA, que se ha robustecido desde entonces. Por su parte, los gastos de funcionamiento
crecieron muy por debajo de la expansión del PIB en 2007 y 2008, lo que condujo a que el
gobierno nacional cerrara ese último año con un déficit de 2,3%, la cifra más baja del siglo
XXI, que solamente habría de repetirse en 2012 y 2013. Además, en estos años subió el precio
internacional del petróleo, se incrementó el valor de las exportaciones del crudo y, por
consiguiente, el Gobierno Nacional obtuvo unos ingresos extraordinarios provenientes de
Ecopetrol y de las compañías petroleras privadas que operan en Colombia. De hecho, los
ingresos del gobierno provenientes del sector petrolero, equivalentes a 1,5% del PIB en 2008,
se elevaron a 2,8% del PIB en 2009. La crisis económica y financiera internacional que estalló
en 2008 tumbó el precio internacional del petróleo -que cayó de USD$96,8 a USD$61,5 por
barril-, afectó el resto de las exportaciones colombianas y debilitó la demanda interna, lo cual
tuvo un efecto negativo sobre el recaudo de impuestos nacionales. Por ejemplo, los ingresos
del Gobierno Nacional provenientes del petróleo bajaron al 0,9% del PIB para 2010. Para
compensar el choque externo, el Gobierno Nacional adelantó una política fiscal contra cíclica.
Como el déficit fiscal y el endeudamiento público se habían reducido en los años anteriores,
había campo para ejecutar una política de esta naturaleza que ampliara el gasto,
incrementando marginalmente el endeudamiento. Así, se elevó la participación del
Presupuesto General de la Nación en el PIB, que alcanzó el 28,1% en 2009, el nivel más alto
de los primeros veinte años del siglo XXI. Simultáneamente, había espacio para ejecutar una
política monetaria contra cíclica.
La combinación de las políticas fiscal y monetaria evitó que la economía se contrajera en
2009 y permitió una rápida recuperación en 2010. Buscando priorizar los programas sociales
y las actividades intensivas en empleo -como la inversión en infraestructura física-, el
Presupuesto General de la Nación, que en 2008 había representado el 26,1% del PIB subió en
2009 al 28,1%. Por tanto, el déficit fiscal aumentó en 2009 al 4,1% del PIB y fue de 3,9% del
PIB en 2010. Al finalizar el segundo período del presidente Uribe, el Gobierno y el Congreso
tramitaron la Ley 1393 de 2010 con el fin de crear nuevas fuentes de recursos, principalmente
territoriales, para financiar el sistema de salud, acatando la sentencia T-760 de 2008 de la
Corte Constitucional que ordenó al Gobierno igualar los beneficios de los planes ofrecidos a
los afiliados del régimen contributivo y del subsidiado. Por su parte, en los primeros meses, el
gobierno del presidente Santos presentó y logró la aprobación, por parte del Congreso, de una
nueva reforma tributaria: la Ley 1430 de 2010. Esta reforma buscó mejorar la competitividad
de las empresas productivas mediante una reducción en la carga tributaria, modificó las reglas
de la retención en la fuente, subió el impuesto al patrimonio y eliminó la deducción del 40%
en la inversión en activos fijos que se había autorizado en la Administración Uribe por
considerar que ya había cumplido su propósito de incentivar la inversión por parte de las
empresas.
El avance más significativo de 2011 -que venía gestándose años atrás- fue la aprobación de la
Ley 1473 que introdujo la Regla Fiscal como un instrumento de control del equilibrio fiscal
del GNC que tiene en cuenta la brecha del producto y el impacto sobre las finanzas públicas
de las variaciones en los ingresos provenientes de la exportación de petróleo y, por
consiguiente, le apunta en el mediano plazo al balance fiscal de naturaleza estructural. La Ley
autorizó, además, el establecimiento de un comité consultivo del ministro de Hacienda para
efectos de definir, año tras año, la senda del déficit, a fin de lograr un déficit estructural del
1% en 2020, meta que postergó posteriormente hasta el año 2022. Sin embargo, como
consecuencia del choque macroeconómico experimentado por la economía en el primer
semestre del año, la Regla Fiscal se suspendió para los años 2020 y 2021 y la intención del
Gobierno Nacional es retornar la senda de déficit, consistente con los parámetros establecidos
en la regla fiscal, a partir del 2022.
La Regla Fiscal es un instrumento clave para la disciplina macroeconómica de Colombia y su
cumplimiento envía una señal de credibilidad a los inversionistas locales y extranjeros sobre
la calidad de la política económica y la confianza que pueden tener en el futuro del país. Su
establecimiento en 2012 fue decisivo para que las agencias calificadoras de riesgo le
otorgaran y mantuvieran a la deuda pública colombiana el estatus de grado de inversión
durante el resto de década, pese a las dificultades generadas por la caída del precio
internacional del petróleo en 2014. En 2011 el crecimiento económico se elevó al ritmo más
alto de los veinte años considerados. Los ingresos tributarios se incrementaron y el déficit
fiscal bajó a 2,8% del PIB. Al dinamismo de la actividad productiva se sumaron las reformas
fiscales del año 2010 y los cambios en el arancel de aduanas que se introdujeron en 2011. Un
año más tarde, en 2012, la Administración Santos impulsó una nueva reforma tributaria (Ley
1609 de 2012) que redujo el umbral de ingresos a partir del cual las personas naturales
colombianas están obligadas a presentar anualmente su declaración de renta. Para las
empresas se incluyó un ingrediente novedoso con el fin de incentivar el empleo y la
formalización: el desmonte de los aportes patronales realizados por los empleadores al
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, al Servicio Nacional de Aprendizaje,
SENA, y al sistema de salud por sus empleados con ingresos inferiores a 10 salarios mínimos.
Se trasladó esa financiación de los aportes parafiscales a un impuesto sobre las utilidades de
las empresas, con destinación específica, que se denominó Contribución Empresarial para la
Equidad, CREE. Esta modificación, generó inmediatamente impactos positivos en el mercado
laboral y en la formalización de los trabajadores.
Los cambios de 2012, junto con la bonanza petrolera que se experimentaba, permitieron al
Gobierno reducir el déficit fiscal al 2,3% del PIB -la cifra que se había registrado en 2008
antes de la expansión contra cíclica de 2009-. Los ingresos se incrementaron como
consecuencia del mayor número de colombianos sujetos al pago del impuesto sobre la renta,
por los dividendos recibidos de Ecopetrol y los impuestos pagados por todas las empresas
petroleras en ese año. Los ingresos petroleros alcanzaron un máximo histórico equivalente al
20% de los ingresos totales del GNC, es decir, un 3,3% del PIB. En 2014 el déficit se
mantuvo en el mismo nivel; sin embargo, desde mediados del año, los precios internacionales
del petróleo comenzaron a descender y en el último trimestre la tendencia se reforzó.
El desplome del precio del petróleo en los finales del año 2014 obligó al Gobierno, que ya
había obtenido la aprobación por parte del Congreso Nacional del presupuesto para el año
2015, a presentar una 'ley de financiamiento' con el fin de obtener los ingresos que requería
para cubrir los gastos presupuestados para el año siguiente. La Ley 1739 de 2014, entonces,
suspendió el desmonte del gravamen sobre las transacciones financieras que había sido
aprobado en la reforma tributaria del 2012. Además, sustituyó el impuesto al patrimonio por
el impuesto a la riqueza con base en tarifas marginales, y creó la sobretasa del CREE. De esta
manera se compensó parcialmente en 2015 la pérdida -equivalente 1,5% del PIB- de los
ingresos provenientes del sector petrolero y el año cerró con un déficit de 3% del PIB. Pero el
manejo de la bonanza había dejado desequilibrios externos y fiscales muy grandes derivados
de la dependencia de los ingresos petroleros. Por ejemplo, en 2015 el peso registró una
depreciación del 80%, a principios de 2016 la inflación se elevó al 9% anual, las tasas de
interés subieron, y el Gobierno se vio forzado a realizar un fuerte ajuste fiscal. La caída de los
ingresos fiscales de 2016 fue la más pronunciada de los 35 años anteriores. Fue incluso más
profunda que las pérdidas de ingresos registradas al final de la bonanza externa de los años
setenta del siglo anterior, que las de la crisis de fin de siglo y que las de la crisis financiera
2008-2010 (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2017). Los ingresos del Gobierno
Nacional Central provenientes del petróleo cayeron hasta el 0,1% del PIB, y los ajustes
tributarios previos y la gestión de la DIAN solo lograron compensar una tercera parte de la
caída de ingresos por la baja del precio del petróleo. La explicación es que contar con fuentes
de ingresos alternativas -como la renta petrolera- "suele vincularse a sistemas tributarios que
no son tan exigentes en términos de carga fiscal, es decir que exigen un menor grado de
esfuerzo tributario" (CEPAL, 2018, p.51). En consecuencia, a pesar de una reducción de los
gastos de funcionamiento e inversión cercana al 1% del PIB, el déficit fiscal se amplió a 4%
del PIB, explicado en buena parte por la incapacidad del Gobierno Nacional de ahorrar en los
años de bonanza. De hecho, de acuerdo con Ocampo (2020), en lugar de ahorrar los
excedentes generados por el auge externo durante la bonanza petrolera, entre 2010 y 2014 el
Gobierno Santos gastó el equivalente a más de la mitad del PIB de un año.
La estrategia de ajuste macroeconómico que siguió el gobierno del presidente Santos en su
segundo mandato fue denominada de "austeridad inteligente". Ante el fin del ciclo minero-
energético, se procedió a controlar el gasto público, buscar afanosamente de ingresos no
petroleros e incrementar el endeudamiento público. De ahí que el Gobierno, apenas una
semana después de realizado el plebiscito convocado para aprobar o rechazar el Acuerdo para
poner fin al conflicto armado negociado en La Habana -que tuvo lugar el 2 de octubre de
2016- presentó una nueva reforma tributaria al Congreso Nacional que se convertiría en la
Ley 1819.
La reforma tributaria de 2016 se recuerda en la opinión pública por haber elevado el
gravamen del IVA del 16 al 19% a partir de enero de 2017, quedándose corta en otras
recomendaciones de la Comisión de Expertos para la Equidad y la Competitividad Tributaria,
cuya conformación había autorizado la ley de reforma tributaria de 2014 y que desarrolló sus
labores en 2015. Sin embargo, se aprobaron otras modificaciones importantes. Por ejemplo, el
impuesto sobre los dividendos, el impuesto al consumo en los restaurantes y el límite a las
deducciones en el impuesto sobre la renta de personas naturales, con miras a compensar la
rebaja del impuesto a las sociedades. Estas medidas impactaron a la baja el crecimiento
económico en 2017 pero, gracias a ellas, junto con la forma en la cual se condujo la política
económica, Colombia logró mantener el grado de inversión otorgado por las agencias
calificadoras de riesgo y enfrentar el fuerte choque externo. En 2017 el déficit se redujo a
3,6% y en 2018 a 3,1% del PIB. A diferencia del periodo de ajuste 2010-2012, el incremento
del déficit entre 2014 y 2016 tuvo incidencia directa y fuerte en la balanza de pagos. Los
mayores déficits fiscales se asociaron con déficits más altos de cuenta corriente. De ahí que en
los gobiernos del presidente Santos sea posible diferenciar dos etapas fiscales diferentes: una,
entre 2010 y 2014 de crecimiento alto y disminución del déficit fiscal y, otra, de fuerte ajuste
macroeconómico, por la caída del precio del petróleo y la reducción de los ingresos fiscales,
que terminó en la recuperación del ritmo de crecimiento en 2018 y en un menor del déficit
fiscal en este último año.
Al iniciarse el Gobierno del presidente Duque en agosto de 2018 el déficit venía rebajándose,
pero, de acuerdo con lo estipulado por la Regla Fiscal, existía el compromiso de profundizar
el ajuste hasta llegar en 2022 a un déficit estructural de solamente 1% del PIB. Los retos en
materia fiscal eran numerosos. El nuevo Gobierno recibió una economía con un importante
incremento de la deuda pública y un Presupuesto General de la Nación desfinanciado en $14
billones para 2019, según indicó en su momento el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
(2018). Ante ese panorama, una de las primeras actuaciones de la Administración Duque fue
realizar una operación de crédito público que liberó $14,5 billones del servicio de deuda en
2019 y permitió aumentar los recursos presupuestados para transferencias y fortalecer la
inversión. Acto seguido, presentó ante el Congreso una ley de financiamiento con el fin de
obtener los ingresos necesarios para cubrir los gastos incluidos en el presupuesto nacional y
cumplir las metas fiscales trazadas. Esa iniciativa -que se convirtió en la Ley 1943 de 2018
hasta ser declarada inexequible por la Corte Constitucional, por vicios de trámite, en el
segundo semestre de 2019- tuvo un camino accidentado en el Congreso y en la opinión
pública por cuenta, principalmente, de la propuesta de la ampliación del IVA en la canasta
familiar y, lejos de los $14 billones por los cuales se presentó el proyecto original para cubrir
el faltante de 2019, el texto aprobado habría implicado un recaudo de alrededor de $6
billones. Durante 2019 el Gobierno Nacional recibió $8,1 billones provenientes de dividendos
ordinarios de Ecopetrol y, posteriormente, $3,2 billones adicionales originados en las reservas
ocasionales de la empresa, que se transfirieron al Gobierno en diciembre, una vez la
Asamblea Extraordinaria de Accionistas aprobó su reparto. Por ello, los ingresos de la Nación
fueron superiores a los previstos en el Plan Financiero del año. Además, se empezó a
considerar las utilidades del Banco de la República como un ingreso por encima de la línea
(un ingreso corriente y no de financiación del déficit), razón por la cual los ingresos por
cuenta de impuestos crecieron a un ritmo del 12%. Pese a lo anterior, al cierre de 2019 el
Ministerio de Hacienda, a través del Decreto 2412 de 2019, se vio obligado a realizar un
recorte presupuestal de los gastos sin financiamiento por $9 billones, lo cual permitió mostrar
un déficit fiscal de 2,5% del PIB, inferior al 2,7% autorizado por el Comité Consultivo de la
Regla Fiscal. Por la declaración de inconstitucionalidad de la Ley de Financiamiento de 2018,
el Gobierno Nacional debió tramitar una nueva reforma tributaria - Ley 2010 de 2019,
llamada 'de Crecimiento Económico'-, incorporando las disposiciones de la Ley que perdería
vigencia el 31 de diciembre. Por tanto, el Ministerio de Hacienda preveía, al inicio del año, un
recaudo adicional de 1,2% del PIB para 2020, y, con anterioridad a los choques del petróleo y
del coronavirus, el Gobierno Nacional proyectaba un déficit fiscal de 2,2% para el cierre de
2020 que fue incorporado en el Plan Financiero de principios del año. A finales de junio, el
Marco Fiscal de Mediano Plazo 2020 incorporó las nuevas expectativas del Gobierno
Nacional; prevé que el déficit de 2020 alcance el 8,2% del PIB y que el desbalance se reduzca
a 5,1% del PIB para 2020, por cuenta, entre otras medidas, de la reducción de los gastos
transitorios asumidos como consecuencia de la pandemia, estimados en 2,7% del PIB. Es
claro, sin embargo, que no todo el impacto fiscal se debe a la crisis generada por el
coronavirus. Las previsiones incluyen una serie de compromisos adicionales que el Gobierno
del presidente Duque adquirió con distintos grupos sociales en el marco de las protestas
sociales y de la 'Conversación Nacional' de finales de 2019. Dentro de estos se destacan, entre
otros, el incremento real del salario mínimo para 2019 -el más alto en 25 años- y para 2020
-2,2 puntos por encima de la inflación-; el acuerdo de más de $4,5 billones para la educación
superior firmado en 2018; el nuevo acuerdo salarial con FECODE; las peticiones de la Minga
Indígena, el incremento salarial para los empleados públicos y un nuevo subsidio para los
cafeteros. Las decisiones anteriores, se suman al denominado paquete social que hace parte de
la Ley de Crecimiento Económico, que incluyó tres días sin IVA al año, la disminución en la
cotización a salud por parte de los pensionados, y la devolución del IVA pagado por los
colombianos de menores ingresos. En conjunto, estas iniciativas contabilizarán en el
cuatrienio cerca de 2% del PIB de gasto adicional y ya suponían un reto para las finanzas
públicas. Al mismo tiempo, el Marco Fiscal de Mediano Plazo 2020 prevé que los ingresos
del Gobierno Nacional Central decrecerán en el tiempo y serán incluso menores a los de 2020
y 2021, que se estiman en 15,6% del PIB. En la medida en la cual el mismo documento señala
que el gasto total del Gobierno Nacional Central se ubicará entre el 20% y el 18,5% del PIB, y
que existe una necesidad estructural de ingresos de al menos el 2% del PIB, se hacen
necesarios el ajuste del gasto público y el recaudo de mayores ingresos en el mediano plazo.
La baraja de opciones fiscales del Gobierno Nacional en la situación actual es más reducida
que en años anteriores. La imposibilidad política y económica de adelantar una nueva reforma
tributaria en el corto plazo, sumada a la enorme dificultad de asumir completamente el choque
de 2020 a través de mayor deuda pública conduce, necesariamente, a que las metas fiscales de
los próximos años se cumplan a través mayores ajustes del gasto, o mediante la enajenación
de activos del Estado -algunos de las cuales, como Ecopetrol, Cenit, ISA o las electrificadoras
regionales han sido mencionados en la prensa, como lo evidencian Dinero (2019), El
Espectador (2019), La República (2019) y Portafolio (2019)-. Así lo confirmó el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público en la presentación del Marco Fiscal de Mediano Plazo 2020.
Sin embargo, continuará la necesidad de nuevas reformas tributarias para obtener ingresos
recurrentes y no depender de los extraordinarios que generen las ventas de activos de la
Nación y las utilidades del Banco de la República.

3.8.3. El manejo de la deuda pública del Gobierno Nacional

El endeudamiento neto del GNC cerró en 2019 en 48,6% del PIB, mayor a la cifra registrada
en 2018 como consecuencia de los intereses de la deuda y del reconocimiento de pasivos que
el Gobierno Duque realizó a través de la emisión de TES con el fin de pagar deudas históricas
que la Nación había acumulado en los frentes del sector salud y de las sentencias judiciales en
su contra. Es decir, las cifras de endeudamiento anteriores a la pandemia del coronavirus ya
eran altas e incluso mayores a las observadas en la crisis de fin del siglo XX y en la crisis
financiera internacional. De hecho, al iniciar el siglo la deuda neta era del orden del 32,7%,
pero se elevó en más de 10 p.p. con respecto al PIB en la segunda mitad del período de
gobierno del presidente Andrés Pastrana. En 2002, la Administración del presidente Uribe se
inició con un indicador de deuda neta del 43,1%, que se mantuvo estable en 2003. A partir de
este último año se inició su descenso continuo hasta alcanzar, en 2008, al 35,8% del PIB. La
reducción en el valor de las emisiones de deuda en 2006 y 2007, los mayores ingresos de la
Nación entre 2002 y 2008 y las decisiones de política respecto al pago de deuda, permitieron
al Gobierno Uribe disminuir el déficit fiscal en 280 puntos básicos y la deuda neta del GNC
en 7,3 % del PIB. Un resultado notable.
La composición de la deuda total también se modificó en los ocho años y se redujo la
vulnerabilidad externa del país. Las emisiones fueron, en promedio, de 78% en pesos y UVR
y la deuda externa -que representaba el 48% de la deuda total en 2001- bajó hasta el 28% en
2010. La nueva composición hizo posible mitigar parcialmente el choque de la crisis
financiera internacional; posteriormente, en 2009 y 2010, las emisiones fueron
mayoritariamente en pesos y la deuda neta creció levemente -menos de 2 p.p. - hasta el 37,4%
del PIB.
La estrategia de manejo de la deuda, sumada al ajuste macroeconómico y a la disciplina que el
país había mostrado para recuperar su estabilidad, resultó clave para que las agencias
calificadoras de riesgo otorgaran nuevamente a Colombia el grado de inversión en la primera
mitad de 2011. Esta evolución se reflejó en la trayectoria de las tasas de emisión de los TES.
Al iniciarse el primer periodo de la administración Uribe dicha tasa era cercana al IPC+10%.
Cuatro años más tarde, en agosto de 2006, se había reducido a IPC+5%. Debido a la crisis
financiera internacional, la tasa subió a IPC+8%, pero, al cierre de los dos períodos del
presidente Uribe regresó a IPC+5%. Colombia ganó, a lo largo de esos ocho años, en
estabilidad macroeconómica y en credibilidad internacional. Los mercados asimilaron
positivamente el discurso sobre la confianza inversionista. De esa manera, "uno de los logros
del presidente Uribe fue generar confianza entre nacionales y extranjeros con respecto al
futuro del país" (Caballero, 2007). Aprovechando los ingresos de la bonanza petrolera del
primer período de gobierno del presidente Santos, se rebajó de manera importante el déficit
fiscal y se recuperó la senda de la disminución del endeudamiento. Merecen destacarse varios
hechos. Primero, continuó el pago de la deuda y la tendencia a la reducción de la
vulnerabilidad externa de la economía, al disminuir la proporción de las emisiones en moneda
extranjera. Segundo, la deuda neta cayó y su indicador con respecto al PIB bajó en 2012 al
33,2%, el nivel de endeudamiento neto del GNC más bajo en lo corrido del siglo XXI hasta el
presente. Tercero, el margen sobre la cotización de los bonos del Tesoro de los Estados
Unidos se redujo y la tasa de los TES disminuyó.
A partir de 2013 y especialmente desde 2014, el manejo de la deuda fue diferente. A pesar de
los mayores ingresos que se generaron en la bonanza petrolera, las emisiones de deuda se
incrementaron en 2013 y 2014. Estas, que en 2012 habían sido el 4,3% del PIB, superaron,
por primera vez, los $40 billones en un año y alcanzaron en 2015 un nivel de 6,1% del PIB, el
punto más alto de la década. Se modificó, además, la composición: se incrementó la
participación de la deuda en moneda extranjera entre 2012 y 2015, lo cual generó mayor
vulnerabilidad externa justo antes del choque petrolero. En consecuencia, la deuda neta del
GNC subió al 41,8% del PIB en 2015, un nivel superior al registrado en los 11 años
inmediatamente anteriores. El choque de ingresos generado por la caída de los precios del
petróleo, con el ajuste obligado de gasto y la necesidad de financiación, condujo a que en
todos los años del segundo periodo del presidente Santos se incrementara la deuda pública.
Las emisiones continuaron su ascenso, rompiendo la barrera de $50 billones anuales desde
2016, promediando emisiones anuales equivalentes al 5,9% del PIB, en contraste con un
promedio de emisiones anuales del orden de 5,4% del PIB en el primer periodo de Gobierno.
Con una más elevada participación de deuda en moneda extranjera –mayor exposición a
choques externos-, y con crecimientos sustanciales en 2015 y 2018, la deuda aumentó 12 p.p.,
hasta el 47% del PIB con el que cerró 2018, alcanzando el punto de deuda neta más alto de lo
corrido del siglo XXI. Esta tendencia contrasta con la observada en América Latina, donde la
deuda pública sólo presentó un leve aumento de 0,7 p.p. entre 2016 y 2017 (CEPAL, 2018).
Además, hubo "una caída en el nivel de endeudamiento en 11 de los 18 países" comparables y
"disminuyó el número de países en los cuales la deuda se incrementó" (CEPAL, 2018, p.15).
El Gobierno Duque recibió el país con una deuda neta del 47% del PIB, que, aunque elevada,
no incluía aún los pasivos no explícitos como los pagos de sentencias judiciales en firme que
no se realizaron y los giros a las EPS -por concepto del no POS- que quedaron atrasados en el
Gobierno Santos.
Para poner al día las cuentas del Gobierno Nacional, la Administración Duque incluyó en su
Plan Nacional de Desarrollo la autorización para emitir títulos de deuda del Tesoro Nacional
que permitieran cancelar las cuentas por pagar originadas en sentencias judiciales
desfavorables, sustituyendo así pasivos con interés moratorio cercano al 30% anual por deuda
con intereses mucho más bajos. La misma figura se utilizó para permitirle al Gobierno
Nacional emitir títulos de deuda y atender los giros que la ADRES -antes Fosyga- tenía
pendientes en el sector salud, por cuenta de una deficiente auditoría a las cuentas del no POS.
La financiación de pasivos no explícitos a través de la emisión de deuda fue polémica y dio
lugar a comentarios sobre la credibilidad de la Regla Fiscal. Pese a ser operaciones adecuadas
desde el punto de vista financiero era controversial que, para el cumplimiento de la meta de
déficit fiscal, se hubieran sustituido gastos corrientes por deuda pública. La credibilidad de la
Regla Fiscal es por tanto un desafío que el Gobierno Duque deberá enfrentar, más aún
después de haber suspendido su aplicación durante 2020 y 2021. Como resultado, entre otras
razones, de esas incorporaciones, la deuda neta colombiana cerró en 2019 en el 48,6% del
PIB. De acuerdo con el Plan Financiero del Ministerio de Hacienda se esperaba que terminara
el 2020 en cerca del 50,5%. Las emisiones en 2019 fueron inferiores a lo que venía siendo ya
habitual -comparables como porcentaje del PIB a los niveles de 2012- y el Gobierno Duque
preveía que podrían ser aún menores en 2020, con el agregado de que se contemplaba reducir
la emisión de deuda en dólares y moneda extranjera al 22% del total. Por cuenta del choque
internacional del coronavirus la deuda pública total se elevará a niveles entre el 65% y el 70%
del PIB y la mayor percepción de riesgo mundial posiblemente elevará las tasas de interés de
la deuda colombiana. Este efecto deberá ser previsto por el Gobierno Duque, que,
adicionalmente, deberá reducir la participación de la deuda externa en cuanto le sea posible
para aminorar la vulnerabilidad internacional del país.

3.8.4. La política monetaria

Cuando tuvo lugar la crisis económica del fin de siglo XX en Colombia, era clara la necesidad
de introducir una modificación en el esquema cambiario vigente de bandas cambiarias y en la
política monetaria, por la alta volatilidad de las tasas de interés y su negativo impacto sobre la
producción nacional. La economía tenía una fragilidad externa notable en medio de una
severa y profunda contracción del PIB y de una crisis financiera, al punto de que el déficit en
la cuenta corriente de la balanza de pagos era de 7,8% del PIB en marzo de 1998. Existía,
además, el temor entre las autoridades de que, al eliminar la banda cambiaria, se produjera
una fuerte devaluación del peso colombiano, lo cual indicaba la necesidad de conversar con el
Fondo Monetario Internacional y obtener un apoyo para la balanza de pagos.
Con el visto bueno del presidente Pastrana se llevaron a cabo las negociaciones con el FMI
que concluyeron en 1999 en la firma de un acuerdo bajo la modalidad de 'Extended Fund
Facility' que incluyó la aprobación de una línea de crédito de balanza de pagos de USD$3.000
millones. Con la seguridad de este respaldo, el Banco de la República procedió a eliminar la
banda cambiaria y a flotar el precio del dólar de los Estados Unidos. Con esta actuación, la
política monetaria ganó un grado importante de libertad. En adelante no sería obligatorio para
el Banco vender reservas internacionales a las tasas indicadas por el techo de la banda, lo que
había ocasionado la pérdida de reservas internacionales y la contracción monetaria, con la
consecuente elevación de las tasas de interés. Se hizo posible adoptar el esquema de 'inflación
objetivo' como eje central de la política monetaria. La Junta Directiva del Banco de la
República procedió muy rápidamente porque venía estudiando el tema desde antes y creando
las condiciones para que se pudiera implantar este marco de política. El instrumento
fundamental de la política monetaria pasó a ser entonces la tasa de interés de intervención del
Banco en el mercado monetario de corto plazo, apuntando hacia el logro de una meta de
inflación anual. En este esquema, como lo anotó el Gerente General del Banco en la Revista
del Banco de la República: "las decisiones de política se toman con base en la meta de
inflación, la evaluación del estado general de la economía, y las tendencias y perspectivas de
la inflación y de la situación de desempleo" (Banco de la República, 2001, p.9). El esquema
de 'inflación objetivo' ha sido muy exitoso para el logro de tasas de inflación bajas y estables.
La inflación cayó al 9,2% en 1999, en buena parte como resultado de la contracción de la
demanda agregada, y continuó descendiendo hasta alcanzar niveles internacionales más
adelante.
En 2001 la junta del Banco estableció una meta de largo plazo de inflación que se alcanzó
antes de lo previsto con todo y que el ritmo de crecimiento de la economía se aceleró a partir
de 2003. Las mayores tasas de crecimiento combinadas con bajas tasas de inflación
"mejoraron el bienestar de la población" (Kalmanovitz, 2017, p.181). Además, el esquema de
'inflación objetivo' le ha permitido al Banco de la República reducir las tasas de interés en
momentos en los cuales se registra capacidad instalada sobrante en la economía y elevarlas
cuando la demanda crece por encima del potencial de producción del aparato productivo. Por
la capacidad para intervenir de manera contra cíclica, en 2006, 2007 y 2008 la Junta Directiva
del Banco de la República operó en forma precautelar cuando la economía creció a ritmos
muy superiores al PIB potencial: aumentó el encaje bancario y ajustó hacia arriba la tasa de
intervención. En esos años también se registraba una alta expansión de la cartera bancaria y se
percibían presiones inflacionarias.
Al estallar la crisis financiera internacional en 2008, la Junta actuó a la inversa: bajó la tasa de
intervención, amplió rápidamente la oferta monetaria y estimuló el crédito, lo cual, junto con
la política fiscal adelantada por el gobierno Nacional, evitó una contracción del PIB.
Colombia fue uno de los pocos países de la región que registró un crecimiento positivo en
estos años. La inflación se mantuvo en el rango meta hasta finales de 2014 cuando la
tendencia cambió y se acercó al 9% anual en octubre de 2016 como consecuencia de la
depreciación del peso colombiano que siguió a la caída del precio internacional del petróleo, y
de la sequía de fines de este último año con su impacto negativo sobre los precios de los
alimentos. La Junta del Banco de la República se vio en la necesidad de actuar subiendo la
tasa de intervención para hacer frente a las presiones inflacionarias y al comportamiento de la
cuenta corriente. Posteriormente, cuando la actividad productiva se desaceleró y la inflación
volvió a ubicarse dentro del rango-meta, la bajó rápidamente hasta 4,25% en abril de 2018,
nivel en el cual permanecía en diciembre de 2019 cuando terminó la década y el registro de la
inflación anual era de 3,8%. Al cierre de este documento, en el marco de la respuesta al
impacto de la crisis ocasionada por la pandemia del Covid-19, la tasa de intervención del
Banco de la República se encontraba en el 2,5%. En septiembre de 2019 la política monetaria
en el marco del esquema de 'inflación objetivo' cumplió 20 años. La continuidad, estabilidad y
predictibilidad de la política durante estas dos décadas se constituyeron en una fortaleza del
manejo de la economía colombiana, ampliamente reconocida por las entidades multilaterales
y los analistas internacionales.

3.8.5. Sector externo y balanza de pagos

El desequilibrio de las cuentas externas que se generó en la segunda mitad de los años
noventa, se corrigió abruptamente en 1999 cuando se cerró el crédito externo para Colombia y
el PIB se contrajo 4,2%. Tuvo lugar un dramático recorte de 27,8% en las importaciones de
bienes entre 1998 y 1999 al tiempo que las exportaciones se incrementaban en 6,4%. Así, el
déficit en la cuenta corriente6 de la balanza de pagos, que se había mantenido levemente
superior al 4% desde 1995, se eliminó e, inclusive, se transformó en un superávit de 0,7% en
1999 (Junguito, 2016). Aunque la economía recuperó un ritmo de crecimiento positivo en los
primeros años del nuevo siglo, en 2002 las importaciones eran todavía inferiores a las
realizadas en 1998 y las exportaciones se encontraban en un nivel similar al de 1999. Por
tanto, se registraba un desequilibrio de 1,3% del PIB en la cuenta corriente de la balanza de
pagos.
En el primer cuatrienio del presidente Uribe, la participación de las exportaciones originadas
en el sector industrial se incrementó, llegando a representar un poco más del 60% de las
totales en 2006, mientras la tasa de cambio del peso frente al dólar de los Estados Unidos se
apreciaba por la mayor entrada de inversión extranjera directa. Simultáneamente cayeron las
ventas al exterior de los productos del sector agropecuario, que a finales de los años noventa
daban cuenta del 25% de las totales y en 2006 menos de un 5%. Buena parte de este resultado
se debió al efecto de la reducción en las exportaciones totales a Venezuela a principios de la
década, cuando el paro petrolero de 2002 y 2003 afectó fuertemente la economía venezolana,
contrajo la demanda agregada y redujo el total de las importaciones de ese país -que llegaron
a caer 45% entre 2001 y 2003-, afectando las ventas externas colombianas.
En el segundo período presidencial de Uribe, el valor de las exportaciones de petróleo y
productos mineros se elevó de manera sustancial por incremento en los precios
internacionales de los productos básicos. Los altos precios internacionales del petróleo
tuvieron lugar en un período en el cual la producción petrolera colombiana se redujo de
577.000 barriles por día en 2002 a cerca de 530.000 barriles diarios entre 2004 y 2007. Sin
embargo, la inversión en el sector petrolero aumentó como consecuencia de los altos precios y
de la reforma en la institucionalidad para el manejo de la política petrolera que se introdujo en
2003 cuando se creó la Agencia Nacional de Hidrocarburos, ANH, a la cual se asignó la
responsabilidad de administrar los recursos petroleros del país. Ecopetrol se reestructuró para
convertirse en una compañía petrolera exclusivamente, con la capacidad para competir con
otras empresas extranjeras y nacionales en las subastas de áreas convocadas por la ANH
conducentes a la firma de contratos entre el Estado y las compañías petroleras, diseñados por
la Agencia. Bajo este nuevo esquema, inversionistas privados capitalizaron Ecopetrol en 2007
y participan en la actualidad con el 11,51% del capital accionario de la empresa. Como
resultado, el peso del sector minero en la canasta exportadora colombiana mostró un quiebre
en 2008 cuando inició un aumento continuo: mientras, en promedio, esa participación fue del
35% del valor total de las exportaciones en el período 2006-2010; en el período siguiente, el
primero del presidente Santos, subió a 55%. Los cambios institucionales promovieron el
incremento en el número de contratos de exploración y producción petrolera, lo que elevó la
producción especialmente entre 2009 y 2013. Las exportaciones y las importaciones se
triplicaron en el curso de la década a pesar de la crisis financiera mundial y el incremento
continuó en la segunda década. Las importaciones alcanzaron un máximo de USD$64.000
millones en 2014 cuando el déficit en la cuenta corriente se acercó a USD$20.000 millones,
5,2% del PIB.
La cuenta corriente de la balanza de pagos entre 2000 y 2019 fue deficitaria debido
fundamentalmente al comportamiento de la renta factorial y, a partir de 2013, al de la balanza
comercial. El déficit de la cuenta corriente se mantuvo en niveles inferiores al 3% del PIB
entre 2002 y 2010 debido a que la balanza comercial fue superavitaria durante la mayoría de
los ocho años. Esto se debió a un buen comportamiento de las exportaciones, explicado, en
parte, por el incremento de los precios internacionales de los productos básicos -petróleo,
carbón, níquel y café- y por las ventas agropecuarias, de bienes industriales y confecciones al
mercado venezolano, que se encontraba abierto y en expansión durante estos años. Por eso
hasta 2005 el déficit no superó el 1,3% del PIB y se amplió, entre 2005 y 2007, hasta el 2,9%
del PIB por cuenta de la balanza de pagos factoriales. En contraste, en 2008 y 2009, el déficit
disminuyó al 2%: en 2008 aumentó el valor de las exportaciones de petróleo, de carbón, de
textiles y de productos químicos, y, en el año siguiente, con el impacto de la crisis financiera
internacional, hubo una caída del 12% en las exportaciones y del 24% en las importaciones.
A partir de 2010 el déficit en la cuenta corriente se amplió por cuenta del crecimiento de las
importaciones de bienes y por el desequilibrio en la renta factorial, para estabilizarse cerca del
3% del PIB en los años siguientes. El precio del petróleo Brent se elevó a USD$110 por barril
en 2011, 2012 y en 2013 -aunque en este último año fue ligeramente inferior-. En estos años,
cuando ya estaban vigentes los TLC con Suiza, Canadá, Corea, Estados Unidos y la Unión
Europea, la mayor parte del déficit se explica por el comportamiento de la renta de los
factores, y, fundamentalmente por "las mayores utilidades obtenidas por las empresas con
capital extranjero" en las actividades minero-energética, manufacturera y financiera y de
transporte (Banco de la República, 2014). La mejora en los términos de intercambio no
compensó el desequilibrio en la cuenta de la renta factorial, y, en el último trimestre de 2014,
cuando cayó el precio internacional del petróleo, se desajustó la balanza comercial y el déficit
de la cuenta corriente se amplió al 5,2% del PIB.
En 2015, el precio del petróleo se desplomó- a principios del año cayó hasta USD$30 por
barril- y promedió en el año USD$52,4 por barril cuando ese equivalente había sido de
USD$99 por barril en 2014. Cayeron también el valor de las exportaciones de carbón y de las
del sector industrial, pero, simultáneamente, se dio un importante flujo de recursos de capital
hacia el país, generado por el aumento de la ponderación de la deuda Colombia en los índices
de JP Morgan. El déficit de la cuenta corriente cerró 2015 en 6,3% del PIB. En 2016, con un
precio promedio del petróleo durante el año de USD$45,1 por barril, se sintió en todo su rigor
el ajuste a las nuevas circunstancias externas después de la fuerte devaluación del peso frente
al dólar de los Estados Unidos de 2014 y 2015 ($1.000, 50% en los dos años).
Adicionalmente el aumento del salario mínimo fue moderado (0,23% en términos reales), el
Banco de la República incrementó su tasa de intervención y el gobierno aplicó un severo
control del gasto público con miras a contener la presión de la demanda interna sobre las
importaciones, que se redujeron en 17% frente a las del año inmediatamente anterior. De esta
manera, el déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos bajó al 4,3% del PIB en 2016.
La Administración Santos se vio obligada a introducir un aumento de los impuestos a finales
de 2016 que rebajó el ritmo de crecimiento de la economía en 2017. Esto contribuyó a un
mayor ajuste de la cuenta corriente de la balanza de pagos, que cayó otro punto del PIB para
cerrar el año en 3,3%. Las exportaciones reaccionaron más como consecuencia de los mejores
precios internacionales que de la depreciación y un aumento adicional y sorpresivo del precio
internacional del petróleo, sumado a la muy baja tasa de crecimiento de la economía, generó
en 2017 el menor déficit de la cuenta corriente de la balanza de pagos de los últimos años. La
tendencia al ajuste de la balanza de pagos se revirtió en 2018 por un menor crecimiento de las
exportaciones, por el incremento de las importaciones y, nuevamente, por el resultado
negativo en la cuenta factorial. Por esto, el déficit de la cuenta corriente fue de 3,9% del PIB.
El déficit en 2019 fue también superior, 4,3% del PIB, por cuanto las importaciones
continuaron expandiéndose a un ritmo mucho más alto que las exportaciones, aunque la
compra de bienes de capital que se registró estimulará la tasa futura de crecimiento de la
economía colombiana. Un agravante es que, pese a que el peso colombiano se depreció un
11% durante 2019, las exportaciones del país cayeron 5,7%. De acuerdo con el Banco de la
República (2020, p.4), "el descenso exportador se originó principalmente en las menores
ventas al exterior de carbón, petróleo y sus derivados y productos industriales", a lo que se
suma el hecho de que sectores como las manufacturas no repuntaron, a pesar del estímulo de
la tasa de cambio.
El país sigue teniendo una estructura exportadora precaria, dependiente de mercados naturales
como el de Venezuela y Ecuador, y muy concentrada en un reducido número de productos,
con baja competitividad internacional. En las dos primeras décadas del nuevo siglo fue
evidente la gran dependencia de las exportaciones de minas e hidrocarburos de la economía
colombiana. La estructura de las exportaciones cambió y se concentró en el petróleo y el
carbón, a costa de las exportaciones agropecuarias e industriales. Las finanzas del gobierno
nacional pasaron también a depender de los dividendos y la tributación de Ecopetrol, razón
por la cual, al caer el precio internacional del petróleo en el año 2014, fue necesario introducir
nuevas reformas a los impuestos. Igualmente, el movimiento de la tasa de cambio y de los
precios internos está determinado, en gran parte, por las oscilaciones del precio internacional
del petróleo. De ahí la prioridad de la diversificación de la estructura exportadora colombiana
y de explorar los mecanismos para mejorar la competitividad de la producción nacional. La
economía colombiana continúa siendo 'cerrada' aunque la percepción sea la contraria y una
comparación de la magnitud del comercio con países como Chile, Bolivia, Perú, Paraguay y
Panamá pone a Colombia en clara desventaja. La trayectoria de la balanza de pagos en la
segunda década del siglo XXI señala la fragilidad del sector externo colombiano ante la
dependencia de los ingresos por exportaciones petroleras y de las importaciones para
satisfacer la demanda interna de bienes y servicios. El manejo fiscal y la política monetaria
van a estar determinados por esta fragilidad por cuanto una expansión del gasto interno que no
tenga en cuenta la debilidad del sector externo podría redundar en una crisis económica.
El comportamiento de la producción petrolera y de las exportaciones no tradicionales será un
factor crítico de la salud de la economía en los próximos años. Si se tiene en cuenta que el
primer período de Santos fue de precios altos del petróleo, la ampliación del déficit en la
cuenta corriente hasta superar el 6% del PIB en 2015 se explicaría por una expansión
exagerada del gasto, tanto público como privado, que llevó a que la demanda agregada
superara los niveles de la producción interna y presionó la importación de bienes y la
consecuente elevación del endeudamiento externo. Una muestra de ello es la manera en la
cual se elevó el endeudamiento público entre 2013 y 2018, como se analizó anteriormente. El
manejo de las bonanzas externas en el futuro requerirá que durante las mismas se ahorre una
parte sustantiva del ingreso fiscal no-esperado para hacer frente al cambio en las condiciones
futuras y evitar la ampliación del desequilibrio en la cuenta corriente de la balanza de pagos y
en las finanzas públicas. La historia de las crisis económicas en Colombia señala que estas
fueron precedidas de importantes flujos de divisas -por un incremento de las exportaciones o
por aumentos en los ingresos por concepto de endeudamiento externo o de inversión
extranjera directa- y que, al reducirse esos flujos por distintas razones y entrar la economía en
una situación de desequilibrio externo, se desataron las crisis.

3.8.6. Presupuesto General de la Nación

En la recuperación de la crisis de fin de siglo, la Administración Pastrana cerró su mandato
con un Presupuesto General de la Nación (PGN) que, en 2002, pesaba el 27,2% del PIB. Se
habían ejecutado gastos de naturaleza contra cíclica para enfrentar la crisis y el PIB había
crecido lentamente, razón por la cual el indicador del presupuesto como proporción del PIB se
elevó. En el proyecto de presupuesto para la vigencia 2003 el nuevo gobierno redujo el
tamaño del gasto público nacional a 26,3%, mediante un recorte de los rubros destinados a
inversión y a funcionamiento, y aprovechó parte del espacio así liberado para servir la deuda
pública. Desde entonces, en lo corrido del siglo XXI el PGN ha sido equivalente, en
promedio, al 26% del PIB colombiano. Sin embargo, coincidiendo con los periodos de
Gobierno de Uribe y Santos, antes y después de 2010, el comportamiento del gasto público se
modificó, así como su composición. En 2004 el tamaño total del Presupuesto como
proporción del PIB fue de 26,5%, cuando se redujo la participación del servicio a la deuda y
se utilizó ese margen para incrementar el gasto en funcionamiento y en inversión, que creció
1,2% del PIB y 0,3% del PIB respectivamente. El peso del Presupuesto continuó al alza en
2005 y 2006, apalancado en los altos precios del petróleo y, de hecho, fue superior al
observado en 2002. Aunque el gasto en funcionamiento perdió importancia frente a 2004, un
leve incremento de la inversión y un fuerte aumento de los recursos destinados al servicio de
la deuda explicaron el alza. Posteriormente, el PGN expresado como porcentaje del PIB tuvo
una nueva reducción de 1,6 p.p. hasta alcanzar el 26,1% en 2008, el punto más bajo en los 8
años de mandato del presidente Uribe. Esto se debió a una fuerte disminución de la
participación del servicio a la deuda lo que permitió incrementar la inversión y mantener
constante el gasto en funcionamiento.
En 2009 y 2010 se aumentó nuevamente el presupuesto como consecuencia del estímulo
fiscal contra cíclico realizado por el Gobierno Uribe para contrarrestar los efectos de la crisis
financiera internacional. En ese momento se redujo aún más el peso del servicio a la deuda y
se incrementó el presupuesto destinado a inversión y a funcionamiento. De esa manera, en
2009, tanto el presupuesto total como el destinado a inversión representaron la mayor
proporción del PIB en todo lo corrido del siglo XXI y la combinación de esta decisión fiscal y
de una política monetaria expansiva fue fundamental en la mitigación de los efectos de la
crisis externa.
El Gobierno del presidente Santos terminó de ejecutar en 2010 un presupuesto que
representaba un 27,5% del PIB. En 2011 hubo un descenso marcado hasta el 24,5% del PIB:
se redujo el gasto en funcionamiento y el servicio a la deuda y la inversión se incrementó en
0,6% del PIB, por lo que fue posible reducir el gasto total como proporción del PIB. Sin
embargo, el crecimiento en los ingresos fiscales del país, los mayores ingresos petroleros y
una reforma institucional que amplió el tamaño del Estado en la Administración Santos,
condujo a una elevación del gasto total de la Nación, que llegó en 2013 el 26,6% del PIB, con
aumentos en funcionamiento, inversión y deuda. El incremento del gasto entre 2011 y 2013
fue bastante marcado, si se considera que fue mayor al esfuerzo fiscal contra cíclico del final
del Gobierno Uribe realizado para contrarrestar los efectos de la crisis financiera
internacional. En 2014 el gasto total como proporción del PIB cayó levemente (0,6% del PIB)
-por una reducción del peso del servicio a la deuda- y se mantuvo estable en 2015, sin
considerar los recortes de $9 billones que se aprobaron al final de ese año, antes del ajuste
obligado de 2016 por la reducción de ingresos, con la cual el presupuesto total como
porcentaje del PIB regresó al nivel de 2011. Ese ajuste de 2016 mantuvo constante el gasto en
funcionamiento, pero recortó de forma sensible el pago de la deuda (0,5% del PIB) y
especialmente la inversión (1% del PIB). A pesar de ello, a lo largo de 2016, el Gobierno
nacional se vio en la necesidad de recortar otros $6 billones de gasto, al no poder hacer frente
a esas obligaciones con los ingresos disponibles. Superada en 2017 la crisis en la evolución de
los ingresos fiscales provenientes del sector petrolero, el presupuesto de la Nación como
porcentaje del PIB se elevó nuevamente hasta el 25% del PIB. A pesar de una nueva
disminución del gasto en inversión, la expansión del gasto en funcionamiento explica el
incremento del tamaño presupuestal en ese año. De allí, el presupuesto volvió a reducirse en
2018 hasta el 24,3% del PIB y el Gobierno Santos entregó su mandato con el presupuesto
total más bajo desde 2001 como proporción del PIB colombiano, así se afirmará lo contrario
por parte de los contradictores del presidente Santos. Sin embargo, la reducción del gasto en
el Gobierno del presidente Santos se generó por un descenso en la inversión y en el servicio a
la deuda, puesto que el gasto en funcionamiento se mantuvo en 15,2% del PIB. Además,
durante los mandatos del presidente Uribe el gasto en funcionamiento e inversión representó
el 18% del PIB, mientras en los periodos del presidente Santos se elevó al 20%. De esta
manera, frente al 27% del PIB que representó el presupuesto de 2002 y que fue el tamaño
promedio del presupuesto en el Gobierno Uribe, en el Gobierno Santos la cifra comparable
fue de 25% y la reducción se acentuó en el segundo cuatrienio. Hay entonces un interesante
contraste entre la política fiscal de austeridad del segundo Gobierno Santos y la política de
gasto contra cíclico del final del Gobierno Uribe, cuando existía espacio fiscal para
incrementar el presupuesto por el buen comportamiento del déficit en los años anteriores.
Además, al tiempo que una política monetaria expansiva ayudó a mitigar los efectos de la
crisis financiera internacional, el choque de ingresos externos de 2015 y 2016 obligó a la
Junta Directiva del Banco de la República a adoptar una política contractiva que se relajó
solamente en 2017, debido a la trayectoria que siguieron la inflación, la tasa de cambio y la
cuenta corriente de la balanza de pagos con posterioridad a la caída del precio internacional
del petróleo. Junto con estas diferencias, en la naturaleza del gasto adelantado por los distintos
gobiernos se observan las características particulares de cada Presidencia. El gasto en
funcionamiento es la parte central del presupuesto y su importancia -como porcentaje del
monto total del Presupuesto General de la Nación- fue creciente en lo corrido del siglo XXI.
Mientras en 2002 el gasto en funcionamiento representaba el 13,5% del PIB, en el final del
Gobierno Uribe pesaba el 15,4%, impulsado por un incremento en el peso de las
transferencias y recursos del Sistema General de Participaciones, así como por el gasto contra
cíclico realizado en el momento de la crisis financiera internacional. Ese porcentaje del gasto
de funcionamiento descendió rápidamente al 13,4% en 2011 y desde allí recobró su tendencia
ascendente10, retornando en 2017 a niveles superiores al 15% del PIB, sólo superados por el
gasto en 2009. En contraste, el peso de la apropiación del servicio a la deuda en el PGN fue
cayendo a partir de 2007. Al final del Gobierno Pastrana, un 9,5% del PIB se destinaba a
pagar la deuda y, en el primer mandato del presidente Uribe, esa proporción promedió 9,4%
hasta 2007. Este hecho, naturalmente, contribuyó a que la deuda neta del Gobierno Nacional
Central se redujera todos los años entre 2003 y 2008. Desde ese momento, la participación del
servicio de la deuda en el presupuesto nacional decreció. De hecho, en el Gobierno Uribe,
cerró 2010 en 7,3% del PIB y, al final del primer periodo del presidente Santos, alcanzó un
mínimo de 5,4%. Posteriormente permaneció estable entre el 5,5% y el 5,9% durante su
segundo mandato. El fuerte incremento en el gasto de funcionamiento estuvo acompañado de
una mayor acumulación de la deuda y, simultáneamente, de la decisión, en el segundo
mandato del presidente Santos, de destinar una menor parte de los recursos al pago de esas
obligaciones, ante la posibilidad de realizar operaciones para aliviar el perfil de pagos de la
deuda. En contraste, en la región disminuyó la deuda por cuenta de una recomposición del
presupuesto en el sentido contrario. Como indicó la CEPAL (2018, p.22) en los demás países
de la región, "el peso del pago de intereses en el gasto total ha aumentado en relación con los
otros componentes". La importancia relativa de la inversión registró un comportamiento
similar. En 2002 representó el 4,3% del PIB y durante el primer periodo del presidente Uribe
se redujo para mantenerse entre el 3,3% y el 3,9%. En 2007 y 2008 se elevó, y, en 2009, en el
marco del esfuerzo de gasto contra cíclico, se incrementó al 6,2% del PIB, el nivel más alto en
lo corrido del siglo XXI. El presidente Santos, aprovechando de nuevo el espacio existente
por el menor servicio de la deuda, mantuvo la participación de la inversión entre el 5% y el
6% del PIB durante su primer mandato. Después de 2014, el peso de la inversión se redujo
todos los años hasta regresar en 2018 al 4,1%, cediendo el campo para aumentar el gasto en
funcionamiento. Las Administraciones Uribe y Santos también mostraron características
diferentes en las asignaciones para el gasto social11 pues, aunque en ambos gobiernos el gasto
social creció, lo hizo a diferentes velocidades, y con prioridades sectoriales distintas.
Específicamente, en los dos años finales del Gobierno Pastrana, el gasto social representó
alrededor del 11% del PIB.
Durante el mandato del presidente Uribe, de manera consistente con el discurso enfocado
hacia el gasto y la inversión social, la proporción de presupuesto destinada al gasto social se
incrementó al 12,2% del PIB en promedio y alcanzó su máximo en 2009. El crecimiento del
gasto social total entre 2002 y 2010 estuvo jalonado principalmente por el incremento en el
pago de mesadas pensionales, en tanto el gasto social diferente a pensiones mostró dos ciclos:
uno entre 2003 y 2009, con tendencia decreciente, y, otro, de 2010 a 2015, con tendencia
ascendente. En balance, anualmente, entre el 4,5% y el 5% del PIB se ha destinado a
pensiones y ese gasto, altamente regresivo, corresponde a poco más de la cuarta parte del total
del gasto social en el país. Las cifras demuestran además que, en el primer ciclo -entre 2003 y
2009-, la mayor participación fue la del sector educación, con un incremento claro de la
porción destinada a la protección y a las transferencias monetarias de los programas sociales
del gobierno nacional (Familias en Acción, Jóvenes en Acción, Adultos Mayores, entre otros).
En contraste, en el segundo ciclo, entre 2010 y 2015, aumentó de manera importante la
asignación al sector salud y, en el segundo período del presidente Santos, la destinada a la
educación. En consecuencia, se redujo la participación del gasto en protección y seguridad
social, particularmente a partir de 2015 cuando fue necesario ajustar el gasto público como
consecuencia de la reducción de ingresos tributarios por la fuerte disminución del precio
internacional del petróleo. Además del gasto en las mesadas pensionales, el incremento en el
gasto social en el Gobierno Uribe se explica, también, por el aumento en la importancia
relativa de los sectores vivienda, inclusión social y salud dentro del Presupuesto General de la
Nación. El sector vivienda, que promedió cerca de 0,1% del PIB hasta 2007, fue el más
favorecido en materia de crecimiento, con un claro cambio de tendencia a partir del 2008.
Desde ese momento, el peso del sector vivienda se triplicó, subió al 0,3% del PIB y, desde
entonces, ha sido siempre alrededor de ese umbral. En 2009, en medio del esfuerzo del gasto
contra cíclico, el sector vivienda recibió recursos por 1,5% del PIB, que correspondió a su
mayor proporción en la primera década del siglo puesto que el Gobierno Nacional impulsó un
programa de incentivos a la demanda de vivienda para estimular el sector construcción y
dinamizar el crecimiento económico y el empleo. A su vez, el sector Inclusión Social, dentro
del cual se presupuestan los recursos destinados a la Primera Infancia, al Fondo de Reparación
de las Víctimas, a la infraestructura social y a los de transferencias condicionadas para la
población más vulnerable fue el segundo que más se benefició del incremento presupuestal en
el Gobierno Uribe. Los fondos para estos frentes aumentaron velozmente: su participación
como porcentaje del PIB creció significativamente en los mandatos del presidente Uribe, del
0,5% en 2002 al 0,8% en 2006 y al 1,2% en 2010.
Otro sector que recibió mayor incremento presupuestal en el Gobierno Uribe fue el sector
salud, de manera que, contrario a la opinión de algunos sectores políticos, las cifras
demuestran que el gobierno del presidente Uribe tuvo resultados muy importantes en este
campo. En 2002 el sector salud recibía 3,3% del PIB y la cobertura del aseguramiento del
sistema de salud rondaba el 64% de la población colombiana. Con este punto de partida, entre
2003 y 2006 se implantó una decidida estrategia de incorporación al sistema de salud de las
personas en condición de pobreza y vulnerabilidad. Como resultado, en 2006 la cobertura
total del sistema de salud era del 87% y se habían afiliado 2,4 millones adicionales en el
régimen contributivo y más de 8 millones en el régimen subsidiado. Es decir, más de 10
millones de colombianos contaban, por primera vez, con acceso al sistema de salud, a pesar
de que la gran mayoría no tenía ingresos suficientes para cotizar al mismo. Este importante
logro social implicó un esfuerzo económico y significó, desde 2005, el incremento de la
participación del sector salud en el presupuesto nacional, que pasó en 2006 al 4,5% del PIB.
La cobertura continuó elevándose hasta alcanzar en 2010 el 94%, con 18,7 millones de
afiliados al régimen contributivo y 21,6 millones en el régimen subsidiado, con lo cual la
mayoría de los nuevos afiliados correspondió a personas pobres y vulnerables que antes no
contaban con esa protección al no tener capacidad de pago. Como resultado, al término de los
gobiernos Uribe el sector salud recibió del presupuesto el 5% del PIB.
Dentro del gasto del gobierno del presidente Uribe hay otros elementos que llaman la
atención. La asignación para el sector educación, por ejemplo, se mantuvo estable, entre el
3,5% del PIB que representó en 2002, y el 3,8% en 2010. De otra parte, aunque el Gobierno
Uribe se asocia con la política de seguridad democrática y, en consecuencia, con el gasto
militar, el peso del sector Defensa dentro del Presupuesto General de la Nación no creció de
forma exorbitante durante su mandato. El Gobierno del presidente Pastrana había hecho
importantes esfuerzos al final del siglo, logró la aprobación por parte de los Estados Unidos
del 'Plan Colombia' y elevó el gasto en defensa hasta el 3,6% del PIB. El Gobierno Uribe
mantuvo esa misma proporción durante su mandato, con un incremento al 3,9% en 2008, y
terminó sus ocho años de Gobierno con un presupuesto de defensa que representaba el 3,8%
del PIB. No hubo, entonces, un crecimiento extraordinario ni un comportamiento inusual en
las asignaciones del sector defensa. De hecho, la participación del gasto de seguridad y
defensa dentro del gasto total del Gobierno era parecida a la de la década de los años sesenta
del siglo XX y los niveles de gasto militar en Colombia se consideraban moderados e incluso
bajos al compararse con países en condiciones similares de seguridad interna (Caballero,
2007). Además, un 80% de los recursos del presupuesto del sector Defensa se destina al pago
de personal, al sostenimiento del sistema de salud de las Fuerzas Militares y de la Policía y a
financiar las asignaciones de retiro. En 2010 el gasto social representaba el 13,7% del PIB
colombiano.
Entre 2010 y 2018, la proporción de presupuesto destinada al gasto social promedió el 13,5%,
y llegó a un máximo de 14,5% del PIB en 2015 para cerrar, en 2018, alrededor del 13%. Dado
que el peso del presupuesto nacional en el PIB se redujo, en términos relativos el gasto social
también cayó. A pesar de lo anterior, los resultados sociales del Gobierno Santos en reducción
de la pobreza y la desigualdad fueron muy importantes. Aunque los dineros asignados a la
inclusión social se mantuvieron en un nivel similar al observado al final del Gobierno Uribe y
la disminución de la pobreza fue más lenta pues el presupuesto no siguió ampliándose a la
misma velocidad, el Gobierno Santos, a pesar de la disminución del gasto, logró mejoras del
GINI que no se registraron en el Gobierno Uribe. Este hecho sugeriría que la reducción de las
desigualdades podría asociarse con eficiencias en el gasto, con la mayor formalización laboral
y con el incremento en al acceso efectivo al sistema de salud. Precisamente uno de los frentes
de mayor incremento de presupuesto durante el Gobierno Santos fue el de la salud y la
protección social, cuya asignación creció su participación del 3,9% del PIB en 2010 al 5,2%
en 2014 y al 5,6% en 2018. El sistema de salud mantuvo la cobertura universal, pero aumentó
en 4,5 millones el número de afiliados con respecto a los de 2010, de los cuales 1 millón se
incorporó al Régimen Subsidiado de Salud. El aumento en los recursos fue consecuencia,
además, del cumplimiento de la sentencia T-760 de 2008 de la Corte Constitucional
(materializado en la igualación de los Planes Obligatorios de Salud -POS, de los Regímenes
Contributivo y Subsidiado y en el aumento de las primas del aseguramiento), de la expansión
gradual del POS y del desbordamiento del costo de las prestaciones no incluidas en el Plan de
Beneficios, lo que se conoció como el famoso 'No –POS' y hoy en día es 'No-PBS'. El
importante aumento del gasto público en salud trajo implícita la decisión de la sociedad
colombiana de contar con un sistema de salud financiado mayoritariamente con recursos
públicos. De acuerdo con el Ministerio de Salud y Protección Social, Colombia gasta en la
actualidad cerca del 6,5% del PIB en salud, con un gasto de bolsillo de 18%, mientras, según
CEPAL (2018), el gasto promedio en salud de la región es 7% del PIB, con un gasto de
bolsillo de 32%. Una dinámica diferente exhibió el gasto en el sector educación. Al iniciar el
mandato del presidente Santos, los recursos asignados a este sector representaban el 3,8% del
PIB. En los años siguientes descendieron levemente y permanecieron entre 3,4% y 3,6% del
PIB hasta 2014. En contraste, durante el segundo mandato el gasto en este sector aumentó y
alcanzó el 4% del PIB en 2018. Este fenómeno marca un contraste con la mayoría de los
países de la región en los que "el gasto educativo en relación con el PIB se incrementó de
manera sostenida" (CEPAL, 2018, p.93).
Una prioridad del Gobierno Santos fue el impulso al sector vivienda. Del 0,4% del PIB que
este sector recibió al final del Gobierno Uribe se llegó rápidamente a cifras cercanas al 0,5%,
en medio de la coyuntura electoral de 2014, con el objetivo principal de impulsar el programa
de viviendas gratuitas que adelantó el Ministerio de Vivienda y que constituyó una de las
políticas públicas más conocidas por los colombianos. Con posterioridad a 2014 la
participación del sector vivienda en el presupuesto se redujo, aunque superó la registrada en la
primera década. Los recursos asignados al empleo público -el que sirve para acusar de
derroche a los gobiernos del presidente Santos- en su segundo período se incrementaron hasta
casi duplicarse. La expansión de entidades existentes y la creación de otras como la Unidad
Administrativa de Parques Naturales Nacionales, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del
Estado, la Agencia Nacional de Minería, la Agencia Nacional de Infraestructura, la Agencia
Nacional de Licencias Ambientales, entre otras, sumada a las nuevas consejerías
presidenciales y a la reforma del Estado -que amplió su tamaño- se reflejó en las cifras.
Al terminar el Gobierno en 2018, el costo de los empleos públicos representaba el 0,05% del
PIB, cuando, en 2010, era el 0,03%. Los sectores de Inteligencia y de Defensa y Policía, por
el contrario, sufrieron disminuciones en el presupuesto, probablemente por la decisión del
presidente de enfrentar el conflicto interno con las FARC de una manera diferente y apostar
por alcanzar el Acuerdo de La Habana. Al final del Gobierno Uribe el sector Defensa
representó el 3,9% del PIB, mientras que, durante el mandato del presidente Santos, el sector
disminuyó su peso hasta el 3,2%. De forma similar, mientras al terminar el mandato del
presidente Uribe el sector Inteligencia recibía el 0,07% del PIB, durante el mandato del
presidente Santos su importancia relativa descendió aceleradamente hasta el 0,01% que recibe
la Dirección Nacional de Inteligencia, y se suprimieron el Departamento Administrativo de
Seguridad, DAS y su Fondo Rotatorio. La Administración Duque recibió el presupuesto
correspondiente a 2018, que representó el 24,3% del PIB y, en sus primeros dos meses,
tramitó ante del Congreso de la República la propuesta de presupuesto para 2019, a partir del
proyecto presentado por el Gobierno saliente.
El nuevo Gobierno señaló públicamente que había encontrado un enorme aumento de la
deuda pública y afirmó que el proyecto estaba desfinanciado en $14 billones, poniendo en
riesgo importantes programas de inversión social como, por ejemplo, el Programa de
Alimentación Escolar, los subsidios de energía eléctrica y gas, y Familias en Acción. Para
hacer frente a esta situación, el Gobierno Duque realizó una sustitución de $14,5 billones de
los recursos destinados al servicio de la deuda, mediante un canje con los tenedores de los
títulos del Tesoro para extender su plazo de maduración, y aprovechó el espacio que se le
abrió al realizar esta operación para presupuestar un mayor gasto en inversión y en
funcionamiento, manteniendo el monto total que implicaba un incremento en el tamaño del
presupuesto frente al PIB con respecto a los años anteriores. Esto permitió aumentar el
presupuesto para prácticamente todos los sectores destacándose, principalmente, las
apropiaciones para la salud, la educación, el transporte y la defensa. Sin embargo, la
sustitución mantuvo el desfinanciamiento de $14 billones.
El PGN fue aprobado por el Congreso de la República con el faltante de ingresos, y, por esta
razón, el Gobierno Nacional presentó una Ley de Financiamiento que buscaba recaudar los
$14 billones faltantes para completar los recursos necesarios para financiar el presupuesto de
gastos que se había aprobado. En cualquier caso, al inicio de 2019 se aplazaron gastos por $14
billones, de los que solo una parte fue autorizada posteriormente, por lo cual, a la hora de la
verdad, el presupuesto para la vigencia de 2019 se recortó en $9 billones por no contarse con
los ingresos para ejecutarlos, de acuerdo con lo indicado en el Decreto 2412 que el Gobierno
del presidente Duque expidió el 31 de diciembre de ese año.
El PGN para 2020, aprobado 5 meses antes de la primera declaratoria de Emergencia
Económica, incorporaba un incremento en los gastos totales en 9% en comparación con la
apropiación en 2019. El aumento contemplado por el Gobierno se daría especialmente en el
servicio a la deuda y en los gastos de funcionamiento, al tiempo que la inversión se reduciría
levemente. Este monto, aprobado sin modificaciones en el Congreso de la República,
incrementaba el gasto total como porcentaje del PIB en un 0,4%, y a este se añadirán, las
medidas adoptadas por el Gobierno Duque para la mitigación del choque sanitario y
económico de 2020, lo que explica los efectos sobre el déficit fiscal y el endeudamiento de la
Nación. El panorama a mediano plazo es retador. La incertidumbre por los efectos mundiales
y locales del coronavirus han llevado a que las proyecciones y supuestos macroeconómicos
sean revisados continuamente, y a que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público prepare
rápidamente nuevas previsiones y estrategias tanto para mitigar los efectos adversos en 2020
como para la senda de recuperación de los años futuros. El Marco Fiscal de Mediano Plazo
presentado por el gobierno en junio de 2020 prevé menores ingresos en el mediano plazo
-incluso inferiores a los ingresos de 2020 y 2021 que están golpeados por la crisis- lo que
obliga a un fuerte ajuste del gasto y una necesidad estructural de ingresos de mínimo 2% del
PIB.
El manejo de la crisis económica de 2020 y de su recuperación supondrán un nuevo reto
adicional para las finanzas públicas, para acomodar los gastos a la trayectoria de los ingresos
de la Nación e incluso al cumplimiento de la Regla Fiscal, una vez se levante su suspensión
en 2022. VIII. Mercado laboral El gobierno del presidente Uribe se inició con una tasa de
desempleo de 15,8%, muy elevada a raíz de la crisis de fin de siglo, durante la cual llegó a
bordear el 20%. Entre 2002 a 2005, el desempleo se redujo 4 p.p. por el incremento de 1,3
millones de ocupados, que fue impulsado por el crecimiento económico y el impacto positivo
de la Ley 789 de 2002 que redujo los costos salariales asociados a los recargos de las horas
nocturnas y de los domingos y festivos. Impulsada por las altas tasas de crecimiento
económico de 2006 y 2007, la tendencia de disminución del desempleo se mantuvo hasta
alcanzar a finales de 2007, por primera vez, una cifra de un solo dígito por un par de meses.
La reducción de la tasa de crecimiento en 2008-2009 y la caída de la demanda como efecto de
la crisis financiera internacional, enfrió el mercado laboral y el desempleo aumentó al 11,7%
-el mismo nivel de 2005-, contrarrestando así los avances que habían tenido lugar en 2007.
Después de la reducción de 4,6 p.p. a lo largo de los dos períodos de gobierno del presidente
Uribe -un incremento de 3,7 millones de empleos- su sucesor recibió el mandato con una tasa
de desempleo del 11,2.
En el primer periodo del presidente Santos, con el impulso de tasas de crecimiento y la
dinámica generada por la bonanza petrolera, el desempleo cayó de forma continua todos los
años hasta el 8,9% del 2014, acumulando un descenso adicional de 2,3 p.p., lo que se tradujo
en 2,4 millones más de personas ocupadas. El choque externo sobre la economía por la caída
del precio internacional del petróleo en el segundo semestre de 2014 y la fuerte
desaceleración de los años siguientes, cambió la tendencia decreciente del desempleo. Su
nivel permaneció oscilando entre el 8,9% y el 9,2% para la medición de los meses de agosto
hasta el final de la Administración Santos. Este resultado tuvo un doble mérito. Por un lado, el
desempleo permaneció controlado y estable, lo que significa que entre 2010 y 2018
consiguieron empleo 3,3 millones de personas, incluso en el contexto de la enorme pérdida de
ingresos para la Nación y de dinámicas precarias de crecimiento como las registradas en 2016
y 2017, años en los cuales el número de ocupados creció en 500.000 personas. Por el otro,
desde 2012, los índices mostraron una tasa de desempleo de un solo dígito, evidenciando un
equilibrio en el mercado laboral más cercano a la que podría ser la tasa natural de desempleo
de la economía13. Por esto ya eran preocupantes las cifras de desempleo de 2018 y 2019 las
cuales, incluso antes de la crisis de 2020, ubicaban al país en los niveles de desempleo previos
a la crisis financiera internacional y evidenciaban la reducción en la tasa global de
participación y el descenso en el número total de ocupados. El empleo tiene una serie de
matices. En 2019 más de 4 de cada 10 ocupados fueron trabajadores por cuenta propia y más
del 60% de los ocupados del país desarrollaron sus actividades en la informalidad. Es más, la
proporción de los trabajadores por cuenta propia aumentó en los últimos 18 años del 39,1% en
2002 al 43,4% del 2018. Mientras entre 2002 y 2004 la tasa de trabajadores por cuenta propia
permaneció entre el 39% y el 40%, y se redujo hasta el 36% en 2007, desde 2008 se mantuvo
entre el 42,3% y el 43,6%. Este hecho indica que en el primer periodo del presidente Uribe el
crecimiento económico generó una reducción del desempleo y una caída en la proporción de
trabajadores por cuenta propia, mientras que, a partir de 2008, permaneció invariable frente a
la dinámica de la economía.
En todo caso, también entre 2002 y 2018 se redujo la tasa de subempleo objetivo del 14% al
9,7%. La insatisfacción se mantuvo estable entre el 13% y el 14% en el primer periodo del
Gobierno Uribe, cuando se redujeron el desempleo y la proporción de trabajadores por cuenta
propia. Posteriormente cayó a sus mínimos históricos en 2007 y 2008, mientras que, con la
crisis financiera internacional, aumentó el desempleo y el subempleo retornó al 13,3%, la
cifra de 2004. A partir de 2010 y con algún repunte en 2012 y 2015, la insatisfacción con el
empleo, de acuerdo con las cifras, se redujo hasta el 9,7%, es decir, cayó 3,6 p.p. durante el
segundo mandato del presidente Santos, incluso en los años de fuerte ajuste fiscal. Así, en el
gobierno del presidente Uribe, el desempleo cayó 4,6 p.p., se incrementó la proporción de
trabajadores por cuenta propia en 4 puntos y el subempleo se redujo 0,7 puntos, mientras que,
en el gobierno del presidente Santos, el desempleo disminuyó solamente 2 puntos, la
proporción de trabajadores por cuenta propia se mantuvo estable, pero cayó en 3,6 p.p. la
insatisfacción con el empleo, el subempleo objetivo.
En la misma dirección apuntan también las cifras de informalidad. A partir de 2013 hay un
punto de quiebre en la tasa de formalización en el país. Entre 2007 y 2010 la informalidad
promedió el 69,9% de los ocupados para el total nacional lo que indica, preocupantemente,
que solamente un 30% de los ocupados contaba con coberturas de los riesgos de vejez y de
invalidez que mitigaran su vulnerabilidad a través del sistema pensional. Entre 2010 y 2012,
la informalidad se redujo levemente, coincidiendo también con la entrada en funcionamiento
en 2011 de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales -UGPP, que, desde su creación en
el segundo gobierno del presidente Uribe, tiene a cargo, entre otras, las tareas de seguimiento,
colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las
contribuciones parafiscales de la Protección Social y ha contribuido a reducir la evasión. Ante
esta situación, partiendo de que los impuestos a la nómina dificultan la creación de empleo
formal en el país, en el segundo año de mandato del presidente Santos, el Gobierno Nacional
incluyó dentro de su propuesta de reforma tributaria, la Ley 1607 de 2012, una alternativa
para disminuir los costos de la contratación formal de los trabajadores15. Como resultado del
cambio en las cargas sobre las nóminas, entre 2013 y 2016 hubo un descenso claro, de cerca
de 5 p.p., de la tasa de informalidad, que la redujo a un nivel cercano al 64,6%, y que continuó
disminuyendo hasta ubicarse en 2017 y 2018 cerca del 63%. De esta forma, aún en medio del
ajuste macroeconómico del segundo periodo del Gobierno Santos, la informalidad disminuyó,
completando 2,7 millones de ocupados formales adicionales, y simultáneamente, como ya se
comentó, se redujo el subempleo y se mantuvo controlada en un dígito la tasa de desempleo.
Una combinación muy satisfactoria de resultados. La tasa de desempleo de 2019 fue la más
alta de los últimos ocho años y menos favorable de lo que cabría esperar, dados los múltiples
esfuerzos del Gobierno Duque para estimular el crecimiento económico y el empleo a través
de medidas tributarias. Incluso antes del choque por la pandemia del coronavirus, el ministro
Alberto Carrasquilla había señalado que la tasa de desempleo colombiana se encontraba en
"unos niveles que realmente son muy preocupantes" (Dinero, 2019B).
A principios del 2020, la economía colombiana se encontraba recuperándose, los resultados
eran prometedores y los niveles de desempleo con los cuales inició el siglo XXI, cercanos al
16%, parecían haber quedado atrás. En el contexto de la crisis derivada de la pandemia del
Covid-19, sin embargo, el desempleo en el mes de mayo de 2020 reportado por el DANE fue
cercano al 21%. Este hecho, junto con una reducción en la Tasa Global de Participación, TGP,
un menor número de ocupados y una informalidad superior al 60%, sumado al fenómeno
migratorio venezolano, impondrán enormes retos al Gobierno del presidente Iván Duque y al
de sus sucesores a lo largo de la tercera década del siglo. Existen elementos estructurales en el
mercado laboral que deberán ser revisados y modificados para facilitar la recuperación del
choque económico en los próximos años, por lo que una reforma laboral debería ser
presentada al país en un horizonte corto de tiempo.
3.8.7. Pobreza y desigualdad Colombia
Continúa siendo uno de los países más desiguales de América Latina. En 2018, el índice GINI
fue de 0,517, mejor que el de 2002 pero, de todas maneras, muy elevado16, teniendo además
en cuenta que, al iniciarse el siglo, este índice era más alto como consecuencia del impacto
negativo sobre la desigualdad de la crisis de 'fin de siglo'. En los gobiernos del presidente
Uribe la desigualdad se mantuvo en niveles elevados -con una mejora en el año 2003
especialmente marcada en las áreas rurales- y cerró la década en una cifra de 0,560, igual al
promedio del registrado en la década de los años noventa. Por el contrario, durante los dos
gobiernos del presidente Santos se presentó una reducción en el GINI, más pronunciado aún
en el segundo. La bonanza petrolera de 2011 y 2012 contribuyó a la mejora en la equidad y el
índice bajó a 0,538 en 2014. Sorprendentemente, entre 2015 y 2017, al tiempo que la política
fiscal daba prioridad al ajuste en el gasto público después de la abrupta caída del precio
internacional del petróleo, el GINI continuó su descenso para situarse en 0,508 en 2017, el
nivel más bajo en lo corrido del siglo. Inclusive en años de desaceleración económica y
desajuste macroeconómico medido por el déficit fiscal, el de la cuenta corriente, la
depreciación del peso y el incremento en el nivel de la deuda, la desigualdad disminuyó en
todos los años entre 2011 y 2017. El gasto público del Gobierno Santos en primera infancia,
educación y salud compensó el efecto regresivo del sistema de pensiones colombiano.
Infortunadamente en 2018 el GINI se incrementó para acercarse de nuevo a 0,52 como en los
años anteriores, rompiéndose la tendencia observada desde 2015, y pese a los avances, en la
actualidad el 10% más rico de la población recibe más del 50% de todos los ingresos del país
(Lora, 2019).
De manera simultánea, el descenso en el indicador de la pobreza monetaria fue claro y
contundente. La tasa de pobreza cayó de una cifra cercana al 60% durante la 'crisis del fin de
siglo' al 27% en 2018. El presidente Uribe recibió el Gobierno de un país en el que la mitad de
la población era considerada como pobre y al término de sus dos mandatos la pobreza había
caído 12,5 p.p. y se ubicaba en 37%. El descenso comenzó a registrarse a partir de 2004 e
inclusive se aceleró entre 2008 y 2010 en medio de la crisis financiera internacional. Así las
cosas, el presidente Santos encontró un país en el cual cerca de 4 de cada 10 colombianos era
pobre. La mejora continuó. En 2015, la pobreza se redujo al 27,8%. Tal como había ocurrido
en el primer cuatrienio del presidente Uribe, la bonanza del petróleo y las altas tasas de
crecimiento económico contribuyeron a este logro social. Pero a estos se sumó la
profundización de los programas sociales puestos en marcha desde la Administración Pastrana
Arango como, por ejemplo, Familias en Acción y Jóvenes en Acción-, y la creación del
Departamento de la Prosperidad Social en 2011. De tal forma que, con todo y el choque
externo de 2014, la tasa de pobreza descendió a 27%. Esto implica que, desde 2008 hasta
2017, salieron de la pobreza unos 7 millones de personas (Lora, 2019).
Como se desprende de la evolución de la tasa de pobreza, tanto en la crisis internacional de
2008-2009 como en la caída del precio del petróleo en 2014, fue posible evitar un incremento
en la pobreza. De hecho, ésta continuó descendiendo y la equidad llegó incluso a mejorar. Sin
embargo, es muy preocupante que la tendencia a la reducción se hubiera frenado en 2018 a
pesar de que el crecimiento de la economía fue más alto que en 2016 y 2017. La disminución
de la pobreza generó un cambio radical en la composición de las clases sociales en Colombia.
En 2002, la mitad de la población era pobre, otro tercio era altamente vulnerable, apenas un
sexto se podía considerar de clase media y solo un 1,5% pertenecía a la clase alta. Al
reducirse la pobreza, la población vulnerable aumentó ligeramente y la clase media tuvo un
crecimiento sustancial hasta 2014, cuando ya prácticamente duplicaba su proporción de
apenas 12 años atrás. De esta manera, con el incremento en el ingreso real per cápita del país,
desde 2011, la población vulnerable superó a la población pobre, y, por primera vez desde
2014, son más los colombianos que pertenecen a la clase media que a la pobre. La mirada al
Índice de Pobreza Multidimensional, IPM, arroja resultados complementarios. La medición de
la pobreza multidimensional en el Gobierno Uribe mostró un comportamiento similar al de la
línea de pobreza: la mitad de la población colombiana era pobre en 2002. En 2003, además, la
distancia entre el IPM de las zonas urbanas y el de las rurales era muy amplia (39% y 78%
respectivamente) y la pobreza se concentraba en las costas marítimas (61% en la región
Caribe y 57% en la Pacífica). Unos años más tarde, en 2008, la pobreza multidimensional se
había reducido al 39% a nivel nacional y a nivel regional, pero se mantenían los casi cuarenta
puntos de diferencia las zonas urbanas y las rurales. Además, pese a que la pobreza en la zona
Pacífica se había reducido en 21 puntos, la de la región Caribe solo lo había hecho en 7
puntos. Con todo, en 2010, el IPM a nivel nacional había bajado al 30,4%, un resultado muy
satisfactorio: casi 20 p.p. en los ocho años del Gobierno Uribe. A partir de 2010 el IPM
comenzó a calcularse anualmente lo que ha permitido efectuar un seguimiento más preciso de
la evolución del indicador y se fortaleció así una herramienta importante para medir el
impacto de dichas políticas. Los índices de la pobreza multidimensional continuaron su
descenso entre 2010 y 2017 cuando se ubicó en 17%, lo que significa que alrededor de 1,5
millones de hogares superaron la condición de pobreza multidimensional (Lora, 2019).
La bonanza petrolera del primer período del presidente Santos contribuyó claramente a este
resultado, si se tiene en cuenta que, de la reducción de 10,8 p.p. en los siete años, 8,5 puntos
cayeron entre 2010 y 2014. Hubo una importante mejora en los indicadores del mercado
laboral como consecuencia del crecimiento económico, de la reducción de la informalidad y
de los significativos logros en el sector salud. Dentro de estos últimos deben mencionarse el
incremento en las afiliaciones al sistema hasta acercarlas a la cobertura universal y la
reducción en las barreras de acceso efectivo a los servicios de salud para la población. Por lo
anterior, siguiendo al Ministerio de Salud y Protección Social (2017), se estima que el
fortalecimiento del aseguramiento explica la tercera parte de la caída en la pobreza
multidimensional entre 2010 y 2016. Además, de nuevo, se destaca que el ajuste fiscal al cual
obligó la caída de los ingresos petroleros en 2015 no frenó la reducción del IPM, que
disminuyó 3 p.p. hasta 2017.
En resumen, la pobreza multidimensional se redujo en cerca de 32 p.p. entre 2002 y 2017. De
acuerdo con los resultados del Censo de Población de 2018 a este satisfactorio resultado
aportaron también la mejora en la tasa de alfabetismo, una mayor tasa de asistencia escolar de
hombres y mujeres en todos los grupos de edad y la más amplia cobertura de los servicios
públicos. Sin embargo, la cobertura de alcantarillado apenas alcanza al 76% de la población y
se registra una brecha muy marcada entre las zonas urbanas y las rurales, especialmente en la
Orinoquía, el Caribe y el Pacífico. Por el contrario, fue notable el incremento en la cobertura
en la provisión de gas natural domiciliario, de 40% en 2005 a 67% en 2018, la extensión en la
cobertura de acueducto (de 82 a 86%) y de energía eléctrica (de 93 a 96%).
Es infortunado y preocupante que, en 2018, el Índice GINI hubiera dejado de mejorar después
de caer durante siete años seguidos al elevarse a 0,518. Simultáneamente se frenó la reducción
de la pobreza monetaria y el Índice de Pobreza Multidimensional se incrementó en cerca de 2
p.p., a pesar de la recuperación del ritmo de crecimiento de la economía y de precios
internacionales del petróleo más altos que en los años inmediatamente anteriores. Regresar a
una tendencia de mejora en la desigualdad y de reducción de la pobreza, tanto monetaria
como multidimensional, constituía ya un importante desafío para el Gobierno del presidente
Iván Duque antes del choque económico de enormes dimensiones ocasionado por la pandemia
del Covid-19. Por tal razón es especialmente relevante destacar que, en el marco de la
declaratoria de Emergencia, el Gobierno Duque previó importantes apoyos y programas
sociales que se espera mitiguen la vulnerabilidad de millones de hogares y ayuden a
contrarrestar parcialmente los enormes efectos adversos de la crisis sobre la pobreza y la
desigualdad.

3.8.9. La crisis económica de 2020

El choque del 'coronavirus' obligó a la mayoría de los países a adoptar medidas drásticas en el
primer semestre de 2020 -incluyendo cuarentenas, cierres de aeropuertos, aislamientos
preventivos, y suspensión de actividades económicas– con el fin de limitar la extensión del
contagio y evitar la muerte de personas. Infortunadamente, al cierre de este documento, el
número de contagiados confirmados a nivel mundial alcanzaba los 12 millones de personas y
se habían producido cerca de 550 mil muertes. Mientras tanto, en Colombia, el Ministerio de
Salud y Protección Social había confirmado los primeros 150.000 casos y cerca de 6.000
fallecidos. Las radicales decisiones adoptadas han tenido profundos efectos sobre la demanda
y la oferta mundial de bienes y servicios. De la proyección de crecimiento económico mundial
para el año de 3,2% que divulgó en enero el Fondo Monetario Internacional, se transitó, a
finales de junio, a prever una contracción de 4,9% del PIB mundial y de 9,4% para América
Latina y el Caribe. El Banco Mundial calcula, por su parte, una caída del PIB mundial de
5,2% y del 7,2% para el PIB latinoamericano. En Colombia, de la proyección oficial del
Gobierno de principios de año (un crecimiento de 3,7% en 2020) se pasó, de acuerdo con el
Marco Fiscal de Mediano Plazo 2020, a prever actualmente, con optimismo, una contracción
de 5,5%. La política económica en Colombia ha tenido que modificarse entonces
drásticamente.
En uso de los poderes otorgados por la primera declaratoria de emergencia económica el 17
de marzo de 2020, el Gobierno del presidente Duque, con la firma de todos sus ministros,
expidió 72 decretos con fuerza de ley en los 30 días de vigencia del primer estado de
excepción y otros 50 decretos en los 30 días de vigencia del segundo estado de excepción, que
abarcaron un conjunto muy amplio de medidas. Las hubo, entre otras, de alivios económicos
para el pago de los servicios públicos esenciales - agua, energía eléctrica, alcantarillado, gas
domiciliario y aseo- a los estratos más pobres de la población19; y de auxilio a los deudores
del ICETEX. Simultáneamente, se fortalecieron las atribuciones de las entidades territoriales
para facilitar la atención de los sistemas de salud en la emergencia sanitaria y garantizar la
provisión de agua potable y alcantarillado en todos los municipios del país. Se permitió
destinar recursos del Sistema General de Participaciones para Agua Potable y Saneamiento
Básico para financiar medios alternos de aprovisionamiento, y se facultó a los gobernadores y
alcaldes para realizar operaciones presupuestales y reorientar las rentas de destinación
específica de sus entidades territoriales. Asimismo, se fijaron reglas especiales para los
proyectos de inversión financiables a través del Sistema General de Regalías que tuvieran por
objeto la implementación de acciones necesarias para la atención y ayuda humanitaria o de
emergencia. A su vez, las acciones con incidencia directa en el Presupuesto Nacional pueden
clasificarse en cuatro categorías: p La destinada a exceptuar del pago de aranceles e impuestos
la importación de bienes e insumos necesarios para la atención hospitalaria y médica de los
afectados por la pandemia. En esta categoría se incluyen, además, otras exenciones. Por
ejemplo, la del Gravamen a las Transacciones Financieras a los retiros de entidades sin ánimo
de lucro y la exclusión del IVA, hasta finalizar 2021, de las comisiones cobradas por el Fondo
Agropecuario de Garantías en las operaciones destinadas a aliviar a las empresas afectadas
por la cuarentena referida a la creación de líneas de crédito especiales para apoyar y mitigar
los efectos de las medidas preventivas del contagio en las micro, pequeñas y medianas
empresas.
Se permitió a Findeter y a Bancoldex otorgar préstamos directos con tasa de interés
subsidiada para aliviar sus flujos de caja y se autorizó a Findeter para extender créditos
directos a empresas de servicios públicos domiciliarios para mejorarles el capital de trabajo
afectado por el diferimiento de los pagos a 36 meses de los estratos uno y dos de la población.
Por su parte, también se modificó la regulación aplicable a la relación de solvencia, el
patrimonio técnico y la clasificación de riesgos y contingencias del Fondo Nacional de
Garantías para que pudiera garantizar los préstamos otorgados por los establecimientos de
crédito a las micro, pequeñas y medianas empresas. Finalmente, también se autorizó el
fortalecimiento patrimonial del mismo Fondo en $3,25 billones, provenientes de una
reducción de capital de algunas entidades del orden nacional y de los recursos del FONDES
generados por la venta de Isagen en 201622. p La enfocada a la atención de la emergencia
propiamente dicha que se concretó en la creación de programas sociales para proteger los
grupos en condiciones de pobreza y vulnerabilidad23 y la protección del empleo. Se
autorizaron transferencias monetarias no condicionadas adicionales para los beneficiarios de
los programas Familias en Acción, Jóvenes en Acción y Adultos Mayores. En la misma
disposición se puso en marcha la devolución del IVA a los hogares de más bajos ingresos en
el país, aprobada en la reforma tributaria de 2019 conocida como la Ley de Crecimiento
Económico, con el doble objetivo de dar un apoyo monetario a hogares en condición de
pobreza y reducir la desigualdad. También se creó el auxilio económico a la población cesante
y los programas de Programa de Apoyo al Empleo Formal -PAEF y el Programa de Apoyo
para el Pago de la Prima de Servicios -PAP mediante los cuales el Gobierno Nacional hará
una serie de aportes por cada trabajador con el objeto de apoyar y proteger el empleo formal
del país durante la pandemia. Adicional, y muy importante, se creó el programa 'Ingreso
Solidario' para entregar transferencias monetarias no condicionadas a cerca de tres millones
de hogares en vulnerabilidad -familias de trabajadores informales y por cuenta propia- sin
acceso a otros programas sociales, para generarles un ingreso mínimo. De acuerdo con el
Departamento Nacional de Planeación, aproximadamente 2,7 millones de hogares ya habían
recibido este apoyo monetario al finalizar el mes de junio. Fue meritoria la labor de los
técnicos del Departamento y del Ministerio de Hacienda para establecer el universo de los
beneficiarios de este apoyo en muy corto tiempo y los canales financieros y digitales a través
de los cuales suministrarlo.
En la misma dirección, se creó un incentivo económico para trabajadores y productores del
campo, se facultó a la Agencia para la Incorporación y Normalización a girar un apoyo
económico excepcional por 3 meses a personas desmovilizadas de grupos armados
organizados al margen de la Ley activas en el proceso de integración. Además, se garantizó la
fuente de financiación de giros adicionales para población en lista de priorización del
programa Colombia Mayor y de los giros directos que el Ministerio del Trabajo podrá hacer a
las Cajas de Compensación Familiar con destinación específica al Fondo de Solidaridad,
Fomento al Empleo y Protección al Cesante -FOSFECpara proteger con transferencias
económicas de hasta 2 salarios mínimos a independientes y trabajadores dependientes. Para
atender las obligaciones de gasto adicional, el Gobierno del presidente Duque creó una serie
de mecanismos institucionales. La creación del Fondo de Mitigación de Emergencias, FOME,
como un fondo cuenta, sin personería jurídica le permite al Gobierno obtener recursos del
endeudamiento interno para financiar el fortalecimiento del sector de la salud y los programas
de gasto diseñados en la atención de la población pobre y vulnerable. Para su operación, el
FOME recibirá, en calidad de préstamo, recursos del Fondo de Riesgos Laborales, del Fondo
Nacional de Pensiones Territoriales -FONPET- que se encuentren sin distribuir en las cuentas
individuales de cada municipio, y hasta el 80% de los fondos ahorrados en el Fondo de
Ahorro y Estabilización, FAE, del Sistema General de Regalías. Como contrapartida, con
cargo al servicio de la deuda del Presupuesto Nacional, el Gobierno Nacional deberá
reembolsar los recursos obtenidos en las diez vigencias presupuestales siguientes en el caso
del Fondo de Riesgos Laborales y del FONPET y, a partir de 2023, en el caso de los recursos
del FAE. Con esa fuente de recursos, el FOME podrá atender las necesidades de recursos para
la atención en salud, y financiar los mecanismos creados para mitigar los efectos adversos
generados sobre la actividad productiva, el empleo y el crecimiento del país. Por esa razón,
además de asumir la financiación de los programas sociales con ocasión de la emergencia, el
FOME está autorizado para realizar operaciones de apoyo de liquidez a la bancas estatales de
primer y de segundo piso para solventar las necesidades sociales y económicas del sector
empresarial, e invertir en instrumentos de capital o deuda emitidos por empresas privadas,
públicas o mixtas que presten servicios de interés nacional y que se encuentren gravemente
afectadas por la Emergencia. Este Fondo se complementará con la Subcuenta de Mitigación
de Emergencias COVID-19 creada en el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres,
con una vigencia de 2 años, para financiar la provisión de bienes servicios y obras requeridas,
y que ya cuenta con Junta Directiva de 7 miembros y un gerente nominado por el presidente
Duque. A la cuarta categoría pertenecen las medidas adoptadas para allegar ingresos
adicionales para la financiación de la emergencia sanitaria mediante decretos que han
despertado discusión y controversia entre los expertos en los respectivos temas, y dudas sobre
su constitucionalidad en el caso de algunas medidas específicas El decreto 558 ordenó el
traslado a Colpensiones de los recursos en las Administradoras de Fondos de Pensiones
destinados al pago de pensiones de salario mínimo en la modalidad de retiro programado. Los
fondos privados deberán trasladar a Colpensiones el saldo total del ahorro en las cuentas
individuales de los pensionados y los recursos faltantes para financiar dichas pensiones, en la
medida en que se vaya requiriendo. En último término se trata de una decisión para financiar a
la Nación: los recursos a trasladar se estiman entre $4 y $5 billones y, por consiguiente,
reducirán la presión financiera sobre Colpensiones y, de paso, la cuantía de las transferencias
que esta última debería recibir con cargo al Presupuesto Nacional. Por otra parte, con el
decreto 562 se estableció una inversión forzosa de los bancos comerciales en títulos de deuda
pública con plazo de un año, renovable, con recursos liberados del encaje sobre los depósitos
en cuenta corriente y de ahorros, cuya reducción del 11% al 8% había autorizado previamente
el Banco de la República.
Adicionalmente, el último día de la primera Emergencia declarada por el Gobierno Nacional,
con el Decreto 568 de 2020 se creó un impuesto con vigencia de tres meses, denominado
"Impuesto Solidario", a cargo de los trabajadores públicos y contratistas oficiales con ingresos
de al menos $10 millones mensuales con tasas efectivas entre el 8,2% y el 20% en función del
ingreso. Estos ingresos tributarios adicionales serán fuentes de recursos que contribuirán a
financiar las medidas del Gobierno Nacional en el marco de la mitigación de los efectos
económicos de la pandemia del COVID-19. Las medidas anteriores se habían traducido en
adiciones al Presupuesto Nacional, hasta fines de junio, por un total de $28,79 billones ($3,25
billones para la capitalización del Fondo Nacional de Garantías y $25,54 billones como
ingresos del FOME). Con el gasto ya programado se copará muy rápidamente el nuevo
espacio autorizado. Además, se reducirán los ingresos tributarios por cuenta de una menor
dinámica del consumo y del efecto de las exenciones de impuestos transitorias durante la
Emergencia, lo que incrementará muy significativamente el déficit fiscal de la Nación. A lo
anterior se sumará también el efecto de la modificación del calendario tributario y el
aplazamiento del ingreso de dividendos por parte de las empresas con participación de la
Nación como, por ejemplo, de Ecopetrol.
Por lo anterior, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con previo concepto favorable
del Comité Consultivo de la Regla Fiscal, suspendió la aplicación de la Regla Fiscal para los
años 2020 y 2021. La expectativa oficial de déficit fiscal se ubica en 8,1% del PIB para 2020,
consistente con una previsión de contracción económica del -5,5% del PIB y una relación
deuda/PIB mayor por los próximos años. Por su parte, el Banco de la República ha venido
actuando para proveer suficiente liquidez al sistema financiero y reducir el costo del crédito.
En marzo rebajó la tasa de interés de sus operaciones en el mercado monetario de 4,25%
anual, nivel en el cual se había mantenido por mucho tiempo, a 3,75%. A finales de abril la
rebajó nuevamente a 3,25%, a finales de mayo a 2,75% y en su reunión de junio la fijó en un
nivel de 2,5%. Simultáneamente amplió la cartera de títulos que puede comprar a los agentes
para incluir, además de TES, la deuda privada extendida por éstos, realizando operaciones
transitorias de liquidez con las diferentes entidades por $11,4 billones y compras definitivas
de activos por $9,6 billones.
La banca comercial, por su lado, había concentrado su actividad hasta mediados de abril en el
otorgamiento de alivios a los deudores de créditos de consumo e hipotecarios, rediciendo las
tasas de interés, extendiendo los plazos y permitiendo períodos muertos para el pago de
intereses y de capital. Con la decisión del Gobierno de cubrir hasta en 90% las garantías para
préstamos a la micro, pequeña y mediana empresa (unidades de negocios con ventas anuales
hasta de $50.000 millones) se esperaba un incremento considerable en este tipo de préstamos
a partir de la última semana de abril. En buena hora, hace unos años, las autoridades
colombianas negociaron con el Fondo Monetario Internacional la extensión a Colombia de la
denominada Línea de Crédito Flexible por la suma de USD$10.800 millones. El Banco de la
República cuenta con esta facilidad, cuyo desembolso será solicitado al Fondo para fortalecer
sus reservas internacionales, lo cual genera tranquilidad a los agentes económicos. Por su
parte, el Gobierno ha acudido a la banca multilateral -el Banco Mundial, el BID y la CAF- lo
mismo que a la banca privada internacional en búsqueda de nuevos recursos para solventar las
necesidades abiertas por la crisis económica24. Se espera que el Gobierno y el Banco de la
República acudan conjuntamente a las entidades financieras internacionales con el fin de
asegurar los recursos que se requieran en el futuro para apoyar a los trabajadores pobres y
vulnerables, y a las empresas en los diferentes sectores.
La magnitud de las cifras anteriores hace difícil prever que una rápida recuperación y, más
bien, sugiere que podría tomar el resto del período de gobierno del Presidente Duque e incluso
buena parte del mandato de su sucesor. Sin embargo, la dimensión de los impactos y el
horizonte de la recuperación dependerán de la implementación de las medidas ya adelantadas
por el Gobierno Nacional, así como de sus futuras decisiones de política que serán
fundamentales para continuar mitigando los efectos adversos y dar a la economía colombiana
el impulso necesario para sobreponerse al golpe recibido a lo largo de la nueva década del
siglo XXI.

3.8.10. Comentarios finales:

Los desafíos del futuro La evolución de la economía colombiana en las primeras dos décadas
del siglo XXI y el impacto de la crisis de 2020, originada en la pandemia del coronavirus,
permiten una clara reflexión sobre las reformas y cambios que será necesario introducir en la
estrategia de desarrollo del país en los próximos años y en la conducción de la política
macroeconómica.
A. Vulnerabilidad externa y dependencia del petróleo
La pronunciada caída del precio del petróleo a principios del mes de marzo de 2020
mostró, una vez más, el riesgo enorme para la economía de depender de la exportación de
petróleo. El petróleo, que se cotizaba en febrero entre USD$60 y $65 por barril
(referencial Brent) se ubicó por debajo de USD$20 en la tercera semana de abril y el
precio de los contratos en Estados Unidos (referencia WTI), para entrega en mayo, cayó a
un nivel negativo en la tercera semana de abril por la reducción de la demanda, el exceso
de oferta y la saturación de las facilidades de almacenamiento. Un fenómeno similar, sin
características tan dramáticas, se había experimentado en el segundo semestre de 2014
cuando el precio cayó después de varios años de mantenerse en un alto nivel y fue
necesario, prácticamente a lo largo de todo el segundo período del gobierno del presidente
Santos, ajustar la economía a las nuevas circunstancias externas, lo que redujo su ritmo de
crecimiento a 3% en 2015, 2,1% en 2016 y a 1,4% en 2017. Es difícil prever un regreso a
una situación de precios internacionales altos del petróleo en los próximos dos años. Todo
parece indicar que no se va a volver a la "normalidad" mundial del pasado lo cual
impondrá serios retos de manejo a la política económica en el país. Las proyecciones
señalan que el déficit de la cuenta corriente de la balanza de pagos, de por sí elevado al
concluir 2019 (4,3% del PIB), aumentará en el presente año. La reducción en las
importaciones parecería no va a ser tan abrupta como lo fue en 1999, a pesar de la
contracción de la actividad productiva y de la demanda interna que se registró en el primer
semestre del año. En vista de la magnitud del choque externo y del impacto de la
cuarentena decretada para enfrentarlo, el Gobierno ha tenido que profundizar el plan de
gasto contra cíclico –y, seguramente, continuará haciéndolo en los próximos meses- lo
que incrementará, como se ha indicado, el déficit fiscal.
En estas circunstancias, el gobierno se verá obligado a contratar cuantiosos recursos de
crédito externo con la banca multilateral y la banca privada internacional tanto para
financiar el gasto público como la cuenta corriente de la balanza de pagos. Enfrentar la
enorme vulnerabilidad externa de Colombia es una tarea pendiente, que deberán realizar
los próximos gobiernos. La dependencia del petróleo mostró en las primeras dos décadas
del siglo XXI su inconveniencia, no solamente por la volatilidad de los precios sino
porque el país no cuenta con reservas abundantes del producto y porque el manejo de las
bonanzas y de las caídas de precio son muy difíciles por sus efectos sobre el balance fiscal
y la balanza de pagos. Un problema evidente de las bonanzas es la dificultad que tiene el
sector público para ahorrar, previendo que estas son temporales y no permanentes, lo cual
exige ahorrar en los tiempos buenos y des-ahorrar en los malos. La experiencia de
Noruega o de Chile debería tenerse en cuenta y establecer un fondo-país de ahorro en el
exterior. Infortunadamente el que existía, el FAEP (Fondo de Ahorro y Estabilización
Petrolera) se desmontó en el segundo período de gobierno del presidente Uribe. De igual
manera, es fundamental aprender la lección de la bonanza petrolera de los primeros años
de esta década y no ampliar gastos permanentes con ingresos transitorios generados por
bonanzas momentáneas de productos primarios.

B. Apertura económica, comercio internacional y estructura exportadora

A la luz de las consideraciones anteriores, la diversificación de la estructura de las
exportaciones colombianas adquiere una prioridad inobjetable en la tercera década del
siglo XXI. Hay que revisar a fondo la política de comercio exterior de Colombia y sus
resultados de los últimos treinta años desde cuando se construyó la institucionalidad que
permanece vigente en la actualidad. Aunque la opinión pública considere que la economía
Colombia es una economía 'abierta', la evidencia señala que -dada la dispersión de las
tarifas arancelarias y las restricciones no arancelarias- es más cerrada que las de Perú,
Chile y Bolivia y que una economía exportadora necesita ser abierta26. Las exportaciones
representan en Colombia el 14,6% del PIB mientras en México constituyen el 37,9%, en
Costa Rica el 33,3% y en Chile el 28,7%27. Estudios recientes señalan la importancia de
la apertura al comercio internacional para elevar la productividad tanto de las empresas
exportadoras como de las importadoras y resulta muy preocupante la precaria estructura
exportadora de Colombia, en la cual las exportaciones responden muy pobremente a
depreciaciones pronunciadas de la moneda como las registradas en 2013, 2014, 2015 y
2019. La crisis del 'coronavirus' seguramente generará oportunidades para diversificar la
estructura exportadora del país. Las cadenas de suministro de las grandes empresas
internacionales han sufrido quiebres por lo cual estas últimas buscarán proveedores en
localizaciones diferentes a la China y el Lejano Oriente. La ubicación geográfica de
Colombia ofrecería un atractivo para esas empresas. Concretar esas alternativas requerirá
un esfuerzo importante tanto de las instituciones estatales en el sector del comercio
exterior, lideradas por el Ministerio de Comercio Exterior, Industria y Turismo, y los
empresarios colombianos.

C. Crecimiento económico y productividad

En 2019 la economía colombiana se expandió a un ritmo de 3,2%. Pese a que fue un
resultado positivo frente al 2,5% del 2018 y una cifra mejor que la de América Latina en
conjunto, el ritmo de crecimiento económico no era satisfactorio antes de la crisis del
'coronavirus' y estaba lejos del crecimiento potencial de 4,5% que el país tuvo en la
década pasada. Dado que la estimación del PIB potencial se ha reducido, otra de las tareas
pendientes en Colombia es elevar la productividad total de los factores, considerando que,
de acuerdo con Lora (2019), "el 85% de las diferencias en las tasas de crecimiento entre
países se debe a las diferencias en la productividad total de los factores". Es preocupante
que, aún con precios internacionales elevados para el petróleo y los minerales, las
proyecciones previas al colapso por cuenta del coronavirus señalaban que el crecimiento
de la economía no superaría el 3,7% anual en 2020 por el lastre de una productividad
negativa. Por el efecto del Covid-19, el crecimiento económico del país se verá
severamente afectado y su recuperación será, infortunadamente, lenta. El valor absoluto
del PIB no regresaría a su nivel de 2019 sino hasta 2022 (BBVA, 2020). Además, las
proyecciones de población están señalando que la contribución del trabajo al crecimiento
va a ser menor en el futuro de lo que fue en el pasado.

D. Estructura fiscal colombiana

Colombia enfrenta un serio problema fiscal estructural. El relato muestra la sucesión de
reformas tributarias de los últimos veinte años, ocho en total, incluidas las dos leyes de
financiamiento que se presentaron y aprobaron en el Congreso Nacional para obtener
recursos y financiar el gasto del GNC. Señala, también, lo tortuoso que resulta el manejo
presupuestal y las dificultades para abrir espacios en los distintos gobiernos que permitan
ejecutar sus prioridades. No puede afirmarse que no hubiera existido la intención de
resolver el problema. Al final de la Administración Pastrana se convocó la Misión del
Ingreso Público. En 2004 se introdujo la presentación del Marco Fiscal de Mediano Plazo
y en 2007 entregó sus conclusiones la Comisión Independiente de Gasto Público. En 2011
se estableció la Regla Fiscal, en 2015 se convocó la Comisión de Expertos para la
Equidad y la Competitividad Tributaria y en 2017 la Comisión para el Gasto y la
Inversión Pública. Pero la 'economía política' no ha permitido adoptar en su totalidad las
recomendaciones de estas comisiones de expertos. Mientras en el pasado se lograba
converger mediante negociaciones satisfactorias, actualmente hay un divorcio entre lo que
recomienda la técnica económica y lo que es aceptable para los dirigentes políticos. La
crisis del 'coronavirus', con su exigencia de incrementar de manera notable el gasto
público para fortalecer el sistema de salud y apoyar los ingresos de la población pobre y la
vulnerable, impone un desafío mayor a la sociedad colombiana para revisar y refinar la
estructura fiscal del país. De un lado, el mayor endeudamiento del gobierno nacional hará
necesario incrementar el recaudo para servir los pagos abultado de la deuda. Por otro, la
crisis vuelve a poner en primer lugar de la agenda pública la necesidad de luchar contra la
pobreza, la informalidad y la desigualdad. Los gobiernos de futuro deberán desempeñar
un papel más activo que en el pasado en búsqueda del bienestar social y la redistribución
del ingreso. La historia recuerda que tras las crisis del siglo XX se adoptaron reformas
tributarias importantes porque estas, las crisis, amplifican los desequilibrios económicos y
sociales que no se corrigieron en épocas de estabilidad. El 'coronavirus' y su tratamiento
han evidenciado la desigualdad, han golpeado fuertemente a millones de colombianos y
han puesto al descubierto la informalidad en el mercado de trabajo, lo que obliga a reducir
el costo de crear empleos formales, alto en la actualidad en relación con el costo del
capital, debido a los beneficios aplicables al capital en el estatuto tributario.

E. Manejo del déficit fiscal con menor margen de maniobra

El déficit del Gobierno nacional fue de 3,1% en 2018 y de 2,5% en 2019. Aunque la Regla
Fiscal se encuentra suspendida, el Gobierno Nacional ha manifestado su intención de
retornar a la senda de reducción del déficit en 2022. De acuerdo con las cifras
incorporadas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo 2020, el balance fiscal total deberá
corregirse del -8,1% del PIB al -5,1% en 2021 y al -2,5% en 2022. Para lograrlo, deberá
reducir el tamaño del gasto con respecto al PIB en cerca de 5 p.p. (en comparación con
2020) y simultáneamente incrementar de forma permanente los ingresos en al menos 2%
del PIB. Llevar a la práctica unas acciones para aumentar los ingresos, reducir el gasto y
enajenar activos estatales en tan corto tiempo es un desafío enorme para el Gobierno
Duque por el esfuerzo político que requiere para que sean respaldadas en el Congreso y en
la opinión pública. La política fiscal futura deberá centrarse en eliminar gastos
innecesarios, mejorar la focalización de los subsidios -muchos de ellos injustificados y
regresivos como el caso de los subsidios pensionales-, y reformar la administración
pública con el fin de generar ahorros. Simultáneamente, deberá identificar nuevas fuentes
de ingresos para la Nación que eviten introducir mayores distorsiones en el ya de por sí
complejo y retador escenario fiscal.

F. Deuda pública
En materia de deuda pública, el desafío es gigantesco. Antes de que se extendiera la
epidemia de coronavirus por el mundo y llegara a Colombia, la relación deuda-PIB en el
país se elevó aceleradamente. El Gobierno del presidente Duque financió algunos gastos
corrientes a través de la emisión de deuda, inició el reconocimiento de pasivos no
contabilizados con anterioridad (la deuda de las sentencias judiciales contra la Nación, los
bonos pensionales y las deudas acumuladas del Estado con los aseguradores y prestadores
del sector salud) y decidió financiarlas a través de TES a largo plazo con tasas de interés
inferiores a las de mora. La deuda bruta del Gobierno Nacional Central cerró 2019 en
50,3% del PIB y, aunque un avance en la dirección correcta había sido la reducción de
emisiones de deuda en 2019 y la nueva disminución que preveía el Plan Financiero del
 Ministerio de Hacienda para 2020, por cuenta del choque internacional ocasionado por el
coronavirus la estrategia cambió. Se espera que la deuda pública se incremente a niveles
entre el 65% y el 70% del PIB al finalizar el año, de manera que, una vez superada la
crisis, será muy importante la necesidad de ajustar la deuda pública. El Gobierno y el
Banco de la República tienen ante sí la adopción de decisiones muy complejas
relacionadas con el endeudamiento externo. La alternativa que se estaría implantando es la
de asegurar el financiamiento con la banca multilateral y con la banca internacional. El
hecho de contar con la Línea de Crédito Flexible del Fondo Monetario Internacional, cuyo
desembolso fue aprobado por la entidad en la reunión de su directorio el primero de mayo,
envía una señal de confianza en Colombia a la banca internacional. Adicionalmente,
Colombia mantiene el grado de inversión otorgado por las agencias calificadoras de
riesgo. Mientras el crédito esté abierto para Colombia y no se cierre abruptamente como
en la crisis de los ochenta y de los noventa del siglo XX, el país podría obtener sin
dificultades los recursos que necesita en el exterior. Sin embargo, con el fin de evitar
posibles conflictos en la asignación de recursos públicos a nivel nacional y un debate
político alrededor del comportamiento del país como deudor internacional, en los
próximos años Colombia deberá monitorear permanente su posición. Debe evitar el riesgo
de un sobreendeudamiento que obligue a dedicar una porción significativa del presupuesto
nacional al pago de intereses y capital.
En el mediano plazo, el gobierno, los líderes políticos, los banqueros nacionales e
internacionales y los economistas deberían vislumbrar los escenarios futuros alrededor del
problema del sobreendeudamiento -no solamente de Colombia sino de los países de América
Latina y, en general, de los países emergentes-, recabando en la experiencia de los años
ochenta cuando, bajo la coordinación del Fondo Monetario Internacional, se acordó una
estrategia de manejo ordenado de la deuda para salir de la crisis. Colombia, por su historia y
credencial de buen deudor podría promover una estrategia de relaciones financieras exteriores
como la esbozada28. El asunto de fondo es que el sobreendeudamiento será un problema de
muchos países y que, como tal, requerirá una solución de carácter multilateral y evitar
medidas unilaterales, que tendrían consecuencias futuras muy negativas.

G. Mercado laboral:
Desempleo e informalidad Lo sucedido en materia de desempleo en los últimos veinte años
arroja luces y sombras. De un lado, la baja de la tasa de desempleo abierta a un digito fue un
logro importante de la política pública. Se mostró que los costos altos implícitos en la
contratación laboral, por la existencia de las cargas sobre las nóminas, actuaban en contra de
la generación de empleo y de la formalidad. Por otro, a pesar de los resultados aceptables en
empleo y reducción de la informalidad, todo indica que se requieren nuevos esfuerzos,
especialmente con el impacto de los nuevos choques externos sobre la economía y la
dificultad de elevar de manera apreciable el ritmo de crecimiento en los próximos años. En los
próximos años, será necesario en el país continuar los esfuerzos para promover el empleo, y,
sobre todo, evitar las medidas populistas como puede ser encarecer de nuevo la contratación
formal de empleo estableciendo nuevas primas o cargas sobre la nómina o decretar fuertes
incrementos reales del salario mínimo. La convocatoria de una nueva Misión de Empleo,
anunciada a principios de 2020 es una buena noticia por la necesidad que se tiene de analizar
las causas que explican el incremento del desempleo en condiciones 'normales', por
fenómenos novedosos como la migración venezolana, la reducción en el costo del capital
-planteada en las últimas disposiciones tributarias-, y los cambios tecnológicos en el aparato
productivo. El choque económico por cuenta del coronavirus y los empleos que se pierdan de
manera rápida seguramente se reestablecerán lentamente. La crisis ha puesto de presente la
necesidad de establecer en Colombia un seguro de desempleo más efectivo que las cesantías,
dedicando recursos fiscales para ello. Sería de interés, además, combinar el diseño de ese
seguro con las medidas para reducir la informalidad en el mercado laboral, que adquieren
prioridad a raíz de las consecuencias sobre los trabajadores informales de la extensión del
coronavirus.
 H. Desigualdad y pobreza
Los avances en la disminución de la pobreza y la desigualdad durante las dos décadas fueron
importantes, pero no enteramente satisfactorios. Colombia continúa siendo uno de los países
más desiguales de América Latina, una región del mundo que no se caracteriza precisamente
por sus avances hacia la igualdad social. Además, las cifras de los últimos años no son
favorables. Desde 2015 la pobreza monetaria no está decreciendo, e incluso, los números
correspondientes al año 2018 muestran que la pobreza monetaria, la pobreza
multidimensional y la desigualdad aumentaron, siendo probable que los indicadores de 2019
también sean negativos. Los resultados señalan que más que la cantidad del gasto público
social son importantes la claridad en las prioridades, la focalización, el buen desempeño
institucional y la coordinación entre las diferentes entidades. Es interesante resaltar que, aún
en coyunturas de ajuste fiscal, la reducción de la pobreza se mantuvo y mejoró el Índice GINI.
Este será un enorme desafío a la hora de enfrentar la magnitud del choque del Covid-19 que
claramente aumentará la pobreza y la desigualdad muy fuertemente29. En los años que vienen
puede haber impactos positivos para reducir la desigualdad con la compensación del IVA que
está adelantando el Gobierno Nacional. Esta medida beneficiará al 20% más pobre del país,
llegando a más de 2,8 millones de hogares que recibirán una suma fija. Es una medida
prometedora pues, de acuerdo con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sólo por esta
política, la desigualdad en el país se reduciría a una velocidad mucho mayor de lo que se
había venido reduciendo en las últimas décadas. Abre la posibilidad, además, de introducir en
el futuro el IVA a la totalidad de los productos, devolviéndolo a los grupos pobres y
vulnerables, con lo cual se avanzaría en hacer más progresivo este tributo. Aunque medidas
como las mencionadas constituyen un avance, el país no puede caer en complacencias. En
Colombia, el sistema tributario no es progresivo y el gasto público no logra el objetivo de
reducir la desigualdad, pues, de hecho, en ocasiones la empeora, como en el caso del sistema
pensional. El gran desafío es evitar el deterioro de la situación social y lograr que las personas
que salieron de la pobreza no vuelvan a caer en ella. Es de esperar que la crisis del
'coronavirus' no solo impacte el empleo sino agudice las situaciones de pobreza y desigualdad
por lo cual revertir estos efectos y generar una senda de mejora hacia el futuro se convierten
en una prioridad inescapable de la agenda política nacional.

I. Hacia una nueva economía

La agenda para el futuro debe incluir la generación de acuerdos políticos para la solución de
los problemas estructurales, profundizados en 2020 por la crisis sanitaria, económica y social
del país. Habrá grandes demandas de gasto público en los distintos sectores que no van a
poder satisfacerse sin reformar a fondo el sistema tributario y elevar los ingresos de la Nación.
Son enormes las necesidades en materia de educación y salud, particularmente en términos de
la mejora de la calidad, actualización tecnológica y acceso oportuno al sistema de salud. El
país requiere urgentemente, además, continuar avanzando en su infraestructura de transportes
no solamente para completar la red de troncales sino para expandir y mejorar sustancialmente
la calidad de las vías terciarias, integrar las distintas regiones y favorecer a los productores
rurales. En la transición hacia la paz, es fundamental asegurar la presencia del Estado en todo
el territorio nacional, en particular la de las Fuerzas Armadas y de Policía, lo mismo -y no
menos importante- que de las instituciones que conforman la rama de Justicia.
Los choques sobre la sociedad y la economía de principios de la nueva década amplifican la
existencia de los problemas, como se ha visto en este documento, y muestran la necesidad de
un papel mucho más activo y contundente del Estado en su solución. Los líderes políticos
deben entender que la dificultad para enfrentar una crisis de las profundas y desconocidas
proporciones como la que se experimenta actualmente en Colombia provienen de no contar
con un contrato social que beneficie por igual a todos los ciudadanos. En esas circunstancias
es difícil, si no imposible, exigir sacrificios colectivos a la población. La crisis, por
consiguiente, obliga a toda la sociedad a cambiar la forma de aproximarse al Estado, a la
economía y a las políticas públicas. Ello implica comenzar, desde ahora, a vislumbrar y
planificar el futuro sin obnubilarse por regresar a la 'normalidad', al pasado. La verdad es que
el mundo experimentó muchos fracasos cuando se intentó volver al pasado después de las
crisis. La defensa del 'statu-quo' no es una buena receta para superar exitosamente la crisis
sino, por el contrario, buscar un rediseño de la acción del Estado y una nueva economía en un
marco de libertades y democracia

Bibliografía:
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“Los pueblos indígenas de Colombia” 1997. Departamento Nacional de Planeación, TM

editores.

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Arango Londoño, Gilberto. “Estructura económica de colombiana”, Novena edición,

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Colombia, Facultad de Ciencias Económicas, 2001.

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económica y relaciones industriales en América Latina.” Universidad Nacional de Colombia,
Facultad de Ciencias Humanas,1999.
  Lecturas economía colombiana, 1990 a hoy
 Lectura: Visión Colombia 2019URL

 Lectura: Colombia en los próximos 20 años, el país que queremosURL

 Lectura: la exclusión social en ColombiaURL

 La industria y la tecnología 1925 - 2005URL

 La transformación productiva una oportunidadURL

 Plan de Desarrollo 2006 - 2010URL

Actividades a desarrollar en el Modulo

Tarea No 4: Ensayo sobre el cambio en el

comercio exterior
Debes hacer lo siguiente:

Debes elaborar un ensayo sobre alguno de los productos que exporta

Colombia (café, petróleo, oro, niquel, carbón, flores, textiles,
confecciones, etc.) donde muestres los cambios ocurridos en los últimos
20 años (valores, volúmenes, destinos, etc) y además enseñes las
expectativas del producto a futuro.

Nota: el tamaño del ensayo es de cuatro cuartillas; debe contener:

introducción, contenido, conclusiones, algunas citas y bibliografía
referenciada.
Foro No 4: Sobre el libre comercio
 
Debes hacer lo siguiente:

1. Debes explicar 3 cosas positivas, 3 negativas y 3 interesantes sobre el

libre comercio que se viene implementando en la economía colombiana
desde el año 1990.

2. Debes debatir los aspectos negativos que haya explicado alguno de tus
compañeros.