Polsby, N.

legislaturas

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Polsby, N., Legislaturas. En: Legislatures, Norton, Philip, pp. 129-148. Prensa de la Universidad de Oxford, 1990.

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 7
LEGISLATURAS
NELSON W. POLSBY

Las legislaturas pueden parecerse entre sí en el sentido de que se reúnen, llevan a cabo
sus asuntos por medio de deliberaciones orales de acuerdo con las reglas parlamentarias y
votan para expresar su voluntad oficial. Pero estos actos, debido a que contribuyen a los
resultados de las organizaciones integradas de manera diferente en sus respectivos
sistemas, se obtienen de formas muy diferentes.

ARENAS VERSUS LEGISLATURAS TRANSFORMADORAS

¿De qué dependen estas diferencias? La distinción central que propondré describe estas
diferencias. . . postula un continuo de poder legislativo que expresa variaciones en la
independencia de la legislatura de influencias externas. En un extremo se encuentran las
legislaturas que poseen la capacidad independiente, frecuentemente ejercida, para
moldear y transformar propuestas de cualquier fuente en leyes. El acto de transformación
es crucial porque postula un significado para la estructura interna de las legislaturas, para
la división interna del trabajo y para las preferencias políticas de varios legisladores. Dar
cuenta de los resultados legislativos significa tener que saber no solo quién propuso qué a
la legislatura y con qué imperativo, sino también quién procesó qué ( dentro de la
legislatura, con qué entusiasmo) y con qué competencia.
Tales legislaturas, que llamaré legislaturas transformadoras, pueden contrastarse con
sus colegas en el otro extremo del continuo. Estos últimos los considero arenas. Las
arenas en regímenes abiertos y especializados sirven como escenarios formales para el

Nelson W. Polsby 'Legislatures', en FI Greenstcin y NW Polsby (edd.), Handbook of Political

Science, v (Reading, Mass.; Addison-Wesley, 1975), 277-96. Reproducido con permiso del editor.
130 NELSON W. POLSBY
interacción de fuerzas políticas significativas en la vida de un sistema político; cuanto
más abierto es el régimen, más variadas y más representativas y responsables son las
fuerzas que encuentran acogida en la arena. Estas fuerzas pueden tener su origen en el
sistema de estratificación de la sociedad o incluso, como en la época medieval, en los
estados del reino. La pregunta crucial que debemos hacernos a las arenas está
ejemplificada por la célebre investigación de Sir Lewis Namier sobre la Gran Bretaña
del siglo XVIII: por qué los hombres iban al parlamento; en resumen, la cuestión del
reclutamiento político, que significativamente no es un estudio de la adquisición o
ejercicio del poder. una vez que llegaron allí.
La existencia de arenas legislativas deja sin respuesta la pregunta de dónde reside
realmente el poder que se expresa en los actos legislativos, ya sea (como es
palpablemente el caso en muchos sistemas democráticos modernos) en el sistema de
partidos, o en el sistema de estratificación económica, la burocracia adjunta a el rey,
los barones y el clero, o donde sea...
El contraste entre las arenas y las legislaturas transformadoras captura muchas de
las diferencias que los académicos suelen notar en sus discusiones sobre las dos
grandes legislaturas en las que se modelan las legislaturas en la mayor parte del resto
del mundo: la británica y la estadounidense. Debido a que las legislaturas en otros
lugares son más a menudo adaptaciones que copias al carbón, encuentro útil
contemplar estos dos casos clásicos como tendientes hacia los extremos de un continuo
en lugar de como mitades de una dicotomía, como a menudo se propone.
Gran Bretaña, en cualquier caso, se identifica habitualmente, y comprensiblemente,
como el hogar de una legislatura similar a un estadio. El carácter truncado de las
comisiones parlamentarias, ya mencionado, es un indicio de esta condición. Otro es la
preocupación de larga data de los observadores del Parlamento por la composición
social de los miembros.
Es completamente innecesario para nuestros propósitos entrar en la disputa que se
ha desatado entre los historiadores de la Inglaterra moderna temprana acerca de cuánto
peso dar a los impulsos egoístas u orientados a la clase, en contraste con los impulsos
altruistas u orientados al estado de los principales. actores de la política inglesa durante
la formación del parlamento moderno. Para nuestros propósitos, basta con señalar que
nadie argumenta la opinión de que la posición o el papel de un hombre dentro de la
estructura parlamentaria tenía un significado significativo.
impacto sobre sus actitudes o su influencia. El porte de un político, su 'personalidad,
elocuencia, poder de debate, prestigio'7 pueden pesar mucho, pero estos son atributos
personales, no organizacionales, y además sugieren la permeabilidad básica de la arena
parlamentaria.
Considere también la preocupación que los estudiantes del
parlamento han mostrado con el proceso y el contenido del debate,
incluida la conocida obsesión inglesa con la forma de la cámara

7 YO,. Namier, Estructura de la política en la adhesión de Jorge III (1929; Londres, 1963), 7
 13
1
legislativa y sus supuestos efectos sobre el intercambio oral. 8El debate
significa la ventilación de la opinión para la educación del país en
general. También funciona para movilizar grupos de interés y proclamar
lealtades no solo dentro de la cámara sino también entre los que están
dentro del Parlamento y sus aliados fuera. Como ayuda a la deliberación,
el debate es especialmente útil cuando las alianzas que son más
destacadas para los políticos van más allá de las cuatro paredes de la
cámara desde la que se lanzan las palabras. Y el debate puede
contrastarse, como lo hizo favorablemente Woodrow Wilson, con
formas de deliberación que tienen un espíritu más consultivo o
negociador y, por lo tanto, más adecuadas para la politiquería privada de
la sala del comité, el guardarropa o incluso la sala llena de humo. ..
El parlamento británico surgió por su estilo oral, que persiste hasta el
día de hoy, de una manera históricamente explicable. El papel
tradicional del Parlamento fue desde el principio menos el de falsificar
los detalles de la legislación que el de hacer valer ciertos derechos contra
el soberano, primero en nombre del pueblo organizado en estamentos
(agrupaciones de estatus económico), más tarde organizado en partidos.
Esto es característico de muchos parlamentos. 'El patrón estándar, dice
Peter Gcrlich, 'especialmente en los países de Europa central, era uno de
Corona más burocracia contra representantes poco organizados de las
principales clases o grupos sociales (nobleza, burguesía, campesinado)'. 9

8 Véase KC Wheare, Legislatures (primera edición, Oxford, 1963); WI Jennings, Parlamento

(Nueva York, 1940); E. Taylor, Cámara de los Comunes en IVork (Baltimore, 1951).
9J P. Gerlich, 'Institucionalización de los Parlamentos Europeos', en A. Kornberg (ed.),
Legislatures in Comparative Perspective (Nueva York, 1973), 96.
132 NELSON W. POLSBY

El punto de apoyo histórico alrededor del cual pivotó el gobierno centralizado,

tanto la burocracia como la legislatura, fue el tema de los impuestos. Los reyes
necesitaban idear medios para recaudar dinero para protegerse, emprender cruzadas y
otras aventuras en el extranjero, construir obras públicas y pagar ejércitos. A cambio,
ofrecieron a la población nacional una medida de protección: recurso para el
cumplimiento de las obligaciones, un medio de movilización contra los invasores
extranjeros, los rudimentos de la ley y el orden en los lugares públicos. Una
legislatura era una herramienta útil del gobierno central porque servía como escenario
para el establecimiento de obligaciones tributarias y legitimaba la recaudación de
dinero. A cambio, las legislaturas imponen restricciones al gobierno central.
¿Qué determinaba el equilibrio de poder entre la legislatura y el soberano, una vez
que ambos estaban en su lugar? Esencialmente, el equilibrio de poder estaba
determinado por quién controlaba la mayor fuerza armada: rey o barones, rey o
milicia. Muchos de los conflictos armados de la historia europea se reducen a una
prueba de esta cuestión, y los acuerdos que siguieron a estos conflictos fueron
acuerdos de control de armas y acuerdos sobre niveles y distribuciones de impuestos.
Así, los requisitos previos de una legislatura central, vislumbrados en una
perspectiva histórica, son (1) la expansión de la prosperidad suficiente para hacer
factible la generalización de los impuestos como método de apoyo al gobierno
central; (2) la extensión de las armas, suficiente para hacer necesario que el gobierno
central negocie, en lugar de imponer unilateralmente, las cargas fiscales; y (3) cierta
disposición a negociar sobre la restricción racional de armas y el suministro de
servicios a la población.
El Parlamento británico no desarrolló una estructura interna que asumiera
importantes prerrogativas legislativas. Más bien, la escasa diferenciación interna que
se ha desarrollado se ha impuesto para la conveniencia de los partidos políticos en el
funcionamiento del Parlamento como una herramienta necesaria del gobierno de
turno. Y en la medida en que se ha resistido la diferenciación y la estructura internas,
ha sido también debido a la resistencia de los líderes del gobierno, quienes vieron que
empoderar al Parlamento como un organismo transformador era empoderar a su
oposición partidaria. El crecimiento de los partidos ha proporcionado un elemento en
la superposición de la democracia británica moderna
 LEGISLATURAS 133
(en forma de parlamento legislativo) sobre las instituciones del
feudalismo inglés; el otro elemento crucial fue el crecimiento del
Servicio Civil, los sucesores tecnocráticos modernos de la monarquía
ejecutiva centralizada.
Debería dedicarse más de una palabra a la importancia de los
partidos parlamentarios británicos en el funcionamiento del Parlamento.
El papel central de estos partidos es proporcionar un grupo de personas
con talento para la toma de decisiones a partir del cual se integre el
gobierno de turno; pero poco se sabe acerca de cómo el partido
parlamentario opera como una entidad colectiva para ayudar en la
selección y selección de líderes gubernamentales y en la restricción de
sus opciones políticas al llevar y amplificar la opinión pública y de élite.
Persiste la sospecha de que, si bien la influencia del partido
parlamentario está lejos de ser insignificante, la expresión de esa
influencia no se encuentra en las características estructurales del
Parlamento sino en las fuerzas extraparlamentarias y en el carácter y las
conexiones de los miembros individuales. Sin embargo, es cierto que las
carreras en los futuros gobiernos de turno se hacen y se rompen en el
partido parlamentario. Por lo tanto, debido a que las reputaciones que las
personas se hacen en la Cámara son muy importantes para sus carreras,
en cierto sentido los constituyentes reales de los funcionarios del
gabinete son sus propios diputados. Así como la opinión parlamentaria
informada influye en las carreras, también limita con frecuencia las
opciones de política pública. Pero aquí, nuevamente, es difícil levantar
el velo y determinar cuánto de esta opinión surge solo dentro del
Parlamento y cuánto es producto de la subcultura de élite más amplia de
los círculos gobernantes británicos.
Los estudiantes del Parlamento nos insisten en la proposición de que "la
verdadera función de la Cámara es cuestionar y debatir la política del
gobierno" 4 y que, en consecuencia, para comprender la elaboración de
políticas del Parlamento uno debe mirar hacia otra parte: a los orígenes
sociales de miembros, especialmente en épocas anteriores, a los
intereses que representaban, a la fuerza en la sociedad de los propios
grupos de interés, a los planes del gobierno y del servicio civil, y a las
estrategias e instituciones del sistema de partidos. Los estudiantes del
Congreso de los Estados Unidos también se han fijado en estas mismas
influencias y con bastante frecuencia 4 Jennings, Parliament, p. 8.
 134 NELSON W. POLSBY
encontró amplia evidencia de su importancia para explicar el
surgimiento de la política.
Sin embargo, estos factores, por poderosos que hayan sido, una y otra
vez no han logrado satisfacer a los estudiosos de los procesos de
elaboración de políticas estadounidenses. Una y otra vez ha ocurrido una
transformación crucial entre los 'aportes' del resto del sistema político y
el resultado final del proceso legislativo. Esta transformación no es
universalmente admirada. Durante años, los proponentes de varias
medidas progresistas, por ejemplo, estaban convencidos de que podrían
promulgar leyes nuevas y útiles por mayorías sustanciales si tan solo
pudieran someter sus propuestas a votación en el pleno de ambas
cámaras del Congreso. En el Senado, sus esperanzas se vieron
ocasionalmente frustradas por la hábil explotación por parte de las
minorías de un elemento de la estructura interna: una regla que ordenaba
que el debate solo podía terminar por una mayoría extraordinaria. En la
Cámara de Representantes, las cartas se apilaron de formas aún más
complejas: ningún proyecto de ley puede llegar al pleno salvo mediante
una serie de sistemas de autorización alternativos, cada uno de los cuales
es un camino de ladrillos amarillos sembrado de trampas y atendido por
trolls. La ruta principal es a través del Comité de Reglas, durante años
controlado por una coalición conservadora bipartidista. A falta de una
reforma estructural, renovar este comité, o cualquier otro, significaba
esperar hasta que los años pasaran factura a los miembros más antiguos,
que de otro modo servían por una costumbre de reelección clasificados
por partido en el orden de servicio del comité. Cuando se producen
vacantes en los comités, se lleva a cabo un proceso complejo de cátedras
musicales, que mueve a los miembros más nuevos a puestos codiciados.
Este proceso de asignación de comités involucra los esfuerzos de los
líderes del partido dentro de la Cámara y con frecuencia implica la
competencia entre las delegaciones estatales y la negociación dentro de
los comités del partido en los comités. ...
Tarde o temprano, las consideraciones estructurales cobran su precio:
el deseo simple y directo de aprobar este o aquel artículo legislativo en
el Congreso debe dar paso a un cálculo de estrategia más astuto basado
en un conocimiento detallado de la estructura.
Esta comprensión no llegó temprano o con frecuencia a los
observadores políticos...
El pequeño goteo de estudios decididamente empíricos sobre el
Congreso,
 135
sin embargo, tiene toda la permanencia del buen brandy. Todos captan
el significado central en la comprensión del Congreso de la estructura
interna. Vale la pena detenerse por un momento en estos estudios y sus
sucesores. Si la identificación de una legislatura como un escenario
aparta al estudioso del examen detallado de la legislatura per se y lo
dirige hacia el estudio de instituciones externas como los sistemas de
partidos o de estratificación, ocurre lo contrario para las legislaturas
transformadoras, cuyo ejemplo más significativo es el Congreso.
En los últimos quince años se observa en general que el estudio del
Congreso ha dado pasos importantes. En parte, este fenómeno puede
explicarse llamándolo una reacción académica a la creciente tensión en
la política en general entre mayorías electorales liberales cada vez más
inoportunas, y en su mayoría demócratas, y una coalición mayoritaria
conservadora de larga data entre partidos que durante treinta años
dominó Congreso....
La mayoría de los investigadores sin duda concederían a Ralph
Huitt, de la Universidad de Wisconsin, la principal paternidad
intelectual de este nuevo estado de ánimo entre los politólogos que
estudian el Congreso. En una serie de artículos que fueron escritos de
manera persuasiva, completamente basados en la investigación empírica
y teóricamente sofisticados, Huitt llevó la estructura interna y la cultura
del Congreso a lo más alto de la agenda académica.
Está claro a partir de sus esfuerzos teóricos más generales que la
apreciación de Huitt del Congreso como una subcultura política es el
producto de una visión más amplia de la naturaleza humana y la
interacción humana bajo restricciones estructurales específicas. Sin
embargo, lo que le dio a la visión de Huitt su especial interés fue su
demostración de su utilidad en la explicación de eventos empíricos. Un
artículo anterior, 6 que mostraba cómo se podía leer el registro de las
audiencias del comité para revelar el funcionamiento de las normas del
Congreso, era una especie de ejercicio de dedo. Luego vinieron tres
estudios de casos importantes: uno sobre las formas en que las normas
internas del Senado limitaron la aplicación de sanciones a Wayne Morse
cuando cambió su afiliación partidaria, uno sobre las formas en que

?
Estos artículos están recopilados en RK Huitt y RL Peabody, Congress: Two
Decades of Analysis (Nueva York, 1969). 6
Ibíd. 77-l 12.
 136 NELSON W. POLSBY
Lyndon Johnson reunió y desplegó los recursos disponibles para el
liderazgo del partido dentro de los límites altamente estructurados del
Senado, y uno sobre las formas en que William Proxmire probó los límites
del comportamiento senatorial aceptable y la adaptación de Proxmire a
estos límites fue asimilada por el sistema social. del Senado....
Si, como insistió Wilson hace mucho tiempo, los comités del Congreso
estaban donde realmente estaba la acción (así como la inacción), se
deducía que, en última instancia, los académicos tendrían que aprender en
detalle sobre los comités y su trabajo. Uno de los primeros comités en
involucrar el escrutinio sostenido de los académicos fue el Comité de
Reglas de la Cámara, que durante mucho tiempo había sido el más
problemático para los presidentes liberales y para la mayoría del partido
mayoritario. 10Pronto siguieron otros estudios de comités: el examen
exhaustivo de Richard Fenno de los comités de asignaciones 11hizo el
argumento explícito de que el patrón de actividad del comité (cómo se
organizaba la división del trabajo y qué expectativas y restricciones
sentían los miembros en la realización de su trabajo) estaba directamente
relacionado con la naturaleza de las tareas del comité y su estatus en el
sistema del congreso. En un estudio comparativo de seguimiento de seis
comités del Congreso, 12Fenno elaboró esta idea central, mostrando cómo
los diferentes comités gratifican las diferentes ambiciones de los
congresistas y tienden con el tiempo a hacer su trabajo de diferentes
maneras.
En ninguna parte es más evidente la importancia de las normas internas
en el Congreso de los Estados Unidos que en la forma en que los partidos
en el Congreso seleccionan a sus líderes. Desde 1960, han surgido media
docena de oportunidades para observar el proceso de selección de líderes
en acción. En el primero de ellos, una batalla por el liderazgo de la
mayoría de la Cámara en 1962, un candidato que empleó lo que se
denominó una estrategia "interna" de hacer campaña para el cargo,
enfatizando las relaciones personales, la amistad, la legitimidad de los
arreglos internos establecidos, fue arrojado

10 JA Robinson, Comité de Reglas de la Cámara (Indianápolis, 1963); R.

L. Peabody, 'Cambio de liderazgo del partido en la Cámara de Representantes de
los Estados Unidos', en R. L. Peabody y N. W. Polsby (edd.), New Perspectives on
the House of Representatives (2nd ed., Chi. III., 1969).
11R. F. Fenno, Power of the Purse (Boston, Mass., 1966).
12Id., Congresistas en comités (Boston, Mass., 1973).
 137
en contra de un candidato que emplea una estrategia 'externa', enfatizando la ideología, los programas del partido y las
presiones del electorado. El candidato 'interior' ganó cómodamente.13
En general, los criterios 'externos' entran solo de manera intermitente
en el proceso de selección de líderes del Congreso de cualquiera de los
partidos; esta es una conclusión segura que se puede derivar de Robert
Las meticulosas reconstrucciones de Peabody de las contiendas por el
liderazgo desde 1962. Cabe señalar, además, que para hacer estos
estudios, Peabody invirtió el procedimiento de investigación como
Woodrow Wilson, ese admirador de la legislatura como arena. Mientras
que Wilson se enorgullecía de no haber dejado nunca el campus de
Baltimore de la Universidad Johns Hopkins para estudiar Capitol Hill de
primera mano, Peabody, un profesor de Hopkins, ha acampado out
virtualmente en los pasillos del Congreso durante más de una década.
La fuerza de la estructura interna del Congreso y la importancia the
de su huella en los resultados legislativos hacen que los estudiantes led
se pregunten cuánto tiempo ha estado ocurriendo. Para diferentes
propósitos, diferentes respuestas son posibles. Algunos podrían
argumentar, por ejemplo, que la demostración de James Sterling Young14
que en los albores del siglo XIX, las camarillas de las pensiones tuvieran
un impacto significativo en la votación en el Congreso muestra que las
agrupaciones internas del Congreso siempre han dominado los asuntos del
Congreso. El argumento más amplio de Young, sin embargo, es que el
gobierno nacional no importaba mucho en esos días, que los partidos
nacionales aún no habían llegado a existir verdaderamente y que el
Congreso era importante tanto como escenario como legislador.
Un caso más intrigante, primero, y no demasiado exitoso, argumentado
sobre el Senado de los EE. UU. por David Rothman en su tesis doctoral de
Harvard.15 16y poco tiempo después elaborado sugerentemente para la
Cámara por H. Douglas Price, sitúa el punto de inflexión probable en
algún lugar entre 1870 y 1910. Aunque hay una tendencia creciente en la
ciencia política a asignar la responsabilidad de casi todo, incluida la
modernización del Congreso, a la realineamiento de partidos que tuvo
lugar en las elecciones nacionales de 1896, una inspección cuidadosa de al
menos algunos indicadores empíricos del Congreso en series de tiempo no

13NW Polsby, 'Two Strategies of Influence: Choosing a Majority Leader,

1962', en Peabody and Polsby (edd.), New Perspectives, págs. 237-70.
14 JS Young, Comunidad de Washington 1800-1828 (Nueva York, 1966).
15 D. Rothman, 'Partido, Poder y el Senado de los Estados Unidos 1869-1901',
Ph.D. dis. Universidad de Harvard, 1964 (publicado más tarde como Política y
poder: el Senado de EE. UU. 1869-1901 (Cambridge, Mass., 1966)).
16HD Price, 'Congressional Career Then and Now', en NW Polsby (ed.),
Congressional Behavior (Nueva York, 1971), 14-27.
 138 NELSON W. POLSBY
parece apoyar esta propuesta. 17Sin embargo, es demasiado pronto para
descartar la sugerencia de que los cambios significativos en el Congreso
fueron de hecho el producto del 'Sistema de 1896'. ๒ Por el momento, la
evidencia sugiere como mínimo que en la última década del siglo XIX
algo así como una 'institucionalización' estaba ocurriendo en la Cámara de
Representantes: un fortalecimiento de los límites, un crecimiento de la
complejidad interna y un marcado cambio de normas discrecionales a
normas universalistas de toma de decisiones en la conducción de asuntos
internos.
Una de las cosas que las medidas discretas como las que se emplearon
en el estudio de institucionalización no logran dilucidar es cómo se
sienten los actores acerca de los cambios estructurales que ocurren a su
alrededor. Es posible, al mirar hacia atrás al final de un largo período de
tiempo, ver que algunos congresistas estaban comenzando a fines del siglo
XIX a embarcarse en carreras como representantes que se extenderían
hasta bien entrado el siglo XX. Esto era mucho menos común una
generación antes. Por lo tanto, vale la pena preguntarse qué tan
conscientes estaban los congresistas de las estructuras de oportunidad
cambiadas que gobernaban sus oportunidades de vida y cómo estos
patrones de conciencia afectaron su comportamiento dentro de la
institución. Si es plausible argumentar que algunos congresistas se dieron
cuenta bastante temprano en el juego de que sus carreras estarían ligadas
al Congreso de maneras inimaginables para sus predecesores, entonces
también es plausible suponer que los cambios en el comportamiento del
Congreso son apropiados para el nuevo conjunto de expectativas. (por
ejemplo, impulsos hacia la profesionalización y la especialización en la
materia) podrían haber aparecido en el Congreso mucho antes de la
evidencia de cambios estructurales que son capaces de ser registrados por
medidas agregadas de cosas tales como términos medios de servicio, que
tienden a acumularse en forma impresionante. números altos solo después
de que una parte sustancial de los congresistas titulares hayan cumplido la
mayor parte de sus carreras. Por lo tanto, el hecho de que las medidas

17NW Polsby, 'Institucionalización de la Cámara de Representantes de los

Estados Unidos', Political Science Review, 62 (1968), 14 ~~ 8.
¿YO?
Véase EE Schattschneidcr, 'Estados Unidos: El enfoque funcional del
gobierno del partido', en S. Neumann (ed.), Modern Political Parties (Chi., III.,
1956); W. Shannon, Partido, Distrito Electoral y Votación del Congreso (Baton
Rouge, 1968); WD Burnham, Critical Elections and the Mainsprings of American
Politics (Nueva York, 1970); D. Brady, Votación en el Congreso en una era
partidista (Lawrence, 1973): D. Ray. 'Estabilidad de la membresía en tres
legislaturas estatales: 1893—1969 ', American Political Science Review, 68
(1974), 106—12.
 139
actualmente disponibles no respalden la hipótesis del 'Sistema de 1896' (o,
para el caso, una hipótesis que rastree la responsabilidad de la
transformación de este sector de la política estadounidense hasta la
Depresión de 1893) aún no puede tomarse como concluyente. evidencia
de que estas hipótesis son incorrectas.
Los historiadores estadounidenses de otras instituciones han observado
patrones similares de institucionalización durante el mismo período. . . .
Pero observar estas similitudes no es dar cuenta de ellas. Sin embargo,
parece razonable suponer que cuando se develen los accidentes históricos
responsables de la estructura institucional moderna del Congreso, lo que
se les atribuye no será incompatible con lo que se afirma de las causas
históricas que en última instancia se asignan a la modernización de estas
otras instituciones americanas. .
Los estudiantes han argumentado que la institucionalización es tanto
algo bueno como malo, una indicación de alto desarrollo social y de
"integridad" institucional por un lado y de retroceso organizacional,
aislamiento y falta de iniciativa por el otro.

Durante el siglo XX [dice un escritor] el Congreso se ha aislado de las

nuevas fuerzas políticas que ha generado el cambio social. . . . Por lo
tanto, el liderazgo del Congreso ha carecido del incentivo para tomar la
iniciativa legislativa en el manejo de los problemas nacionales
emergentes. . . . Los miembros del Congreso están 'aislados' de otros
líderes nacionales. En las reuniones de líderes nacionales, 'los miembros
del Congreso parecen más conspicuos por su ausencia que por su
presencia'. Una prueba es bastante concluyente: de 623 formadores de
opinión nacionales que asistieron a diez sesiones de la Asamblea
estadounidense entre 1956 y 1960, ¡sólo nueve (1,4 por ciento) eran
miembros del Congreso! . . . En Capitol Hill, el ethos decimonónico de los
todavía atrincherados detrás de las defensas institucionales que han

desarrollado en este siglo para aislar al Congreso de la nueva América. 18

Y todavía:
En un sistema político altamente desarrollado, las organizaciones políticas
tienen una integridad de la que carecen en sistemas menos desarrollados.
En algunas medidas, están aislados del impacto de grupos y
procedimientos no políticos. En los sistemas políticos menos
desarrollados, son muy vulnerables a las influencias externas.
En su nivel más concreto, la autonomía implica las relaciones entre las
18 SP Huntington, 'Congressional Responses to the Twentieth Century', en DB
Truman (ed.), Congress and America's Future (Englewood Cliffs, NJ, 1965), 8,
15, 16.
 140 NELSON W. POLSBY
fuerzas sociales, por un lado, y las organizaciones políticas, por el
otro. . . . La institucionalización política, en el sentido de autonomía,
significa el desarrollo de organizaciones y procedimientos políticos que
no son simplemente expresiones de los intereses de grupos sociales
particulares. . . . Un poder judicial es independiente en la medida en que
se adhiere a normas claramente judiciales y en la medida en que sus
perspectivas y comportamiento son independientes de los de otras
instituciones políticas y grupos sociales. ... Así también con las
legislaturas.19
Sin duda sería presuntuoso que un extraño se uniera a este debate. Las
contradicciones que revela pueden, en cualquier caso, resolverse —o si no
resolverse, al menos ignorarse— mediante la adopción de índices más
adecuados y operativos de los fenómenos subyacentes. Algunos de estos,
de hecho, se han proporcionado en el caso de la Cámara de
Representantes de los Estados Unidos 20y para otras instituciones las
posibilidades parecen prometedoras.
Ciertamente no es el caso que la institucionalización sea un proceso
inevitable, ni es irreversible, unidireccional o monótono. Cuando ocurre,
puede hacerlo en una variedad de patrones. Sin embargo, cuando
buscamos las causas y los efectos de la institucionalización en cualquier
sector, parece razonable preguntarse si las explicaciones que formulamos
son compatibles con lo que sabemos de las circunstancias en otros lugares.
Parece de lo más inverosímil que debería haber un conjunto de leyes que
gobiernan el comportamiento humano en las corporaciones comerciales,
otro conjunto para

19 Id., 'Desarrollo político y decadencia política', Política mundial, 17

(19651 401.
20 Polsby, 'Institucionalización de la Cámara de Representantes de los Estados
Unidos'.
 LEGISLATURES 141
legislaturas, otro conjunto para instituciones de educación superior, otro
para la profesión legal y otro para las fuerzas armadas. Detrás de todos los
sectores debería haber, si no uniformidad, al menos parentesco en las
proposiciones que pretenden explicar el crecimiento y el cambio. Cuando
este parentesco se hace explícito, los ejemplos de un sector pueden
fortalecer o debilitar las proposiciones de otro. Cuando no lo es, es poco
probable que las proposiciones posean suficiente generalidad para
despertar mucho interés.
Es posible resumir los problemas característicos del estudio de las
arenas y contrastarlos con los problemas característicos del estudio de las
legislaturas transformadoras. Para las arenas, el impacto de las fuerzas
externas es decisivo para dar cuenta de los resultados legislativos. Para las
legislaturas transformadoras, lo decisivo son las variables que representan
la estructura interna y las normas subculturales. El estudioso de las arenas
es forzosamente el estudioso de los antecedentes sociales de los
legisladores, del reclutamiento legislativo, de los grupos de "presión", de
la política de partidos extraparlamentarios, de la organización de partidos
parlamentarios y del debate. El estudioso de las legislaturas
transformadoras debe considerar la estructura de comités y los procesos de
designación, los procesos de socialización institucional, la percepción y
regulación de los intereses de los legisladores, las disposiciones de los
grupos legislativos informales como las delegaciones estatales en el caso
del Congreso estadounidense, 19 las operaciones de las reglas de
procedimiento interno, y costumbres como la antigüedad. 20
Entre los casos puros de arenas y legislaturas transformadoras se
extiende un continuo cuya amplitud y características principales no se
comprenden bien. En parte esta sub-
19
A. Fiellen, 'Funciones de los grupos informales: una delegación estatal', en
Peabody y Polsby (edd.), New Perspectives; JH Kessell, 'Delegación del Congreso
de Washington', Midwest Journal of Political Science, 8 (1964), 1-21; CL Clapp,
El congresista: su trabajo tal como lo ve (Washington DC, 1963); B. Deckard,
'Delegaciones del Partido Slate en la Cámara de Representantes de EE.UU.: Un
Estudio Comparativo de Cohesión de Grupo', Journal of Politics, 34 (1972), 199-
223; id., 'Delegaciones de partidos estatales en la Cámara de Representantes de
EE. UU.: un análisis de la acción grupal', Polity, 5 (1973), 3 1 1-34.
"° NW Polsby, M. Gallaher y BS Rundquist, 'Growth of the Seniority System in
the US House of Representatives', American Political Science Review, 63 (1969),
787-807; ME Abram y J. Cooper, 'Rise de Antigüedad en la Cámara de
Representantes', Polity I (1968), 52-85.
 142 NELSON W. POLSBY
la posición se ve obstaculizada por la impureza ocasional incluso de los
tipos supuestamente puros como, por ejemplo, cuando el Congreso
obedece señales claras y urgentes de su electorado en temas como el
transporte en autobús o cuando los parlamentarios británicos se agitan en
las filas como, por ejemplo, algunos lo hicieron en Suez, dando así al
cuerpo legislativo, al menos por un corto tiempo, una vida independiente
propia, aunque esto no está congelado en las características estructurales
del sistema.21
A pesar de estos problemas, ¿podemos encontrar algunos casos
intermedios razonablemente claros? Una hipótesis que tiene cierta
plausibilidad procede de la observación de que la principal influencia
sobre la independencia y, por tanto, la capacidad transformadora de la
legislatura en los sistemas políticos democráticos modernos radica en el
carácter de los partidos parlamentarios. Y esto a su vez se refiere a una
serie de variables separadas. Es más fácil simplemente establecer, en
forma proposicional simple, la influencia que se supone que tienen estas
variables.
1. Cuanto más amplia sea la coalición adoptada por el grupo
parlamentario dominante que organiza la legislatura, más
transformadora será la legislatura. (La variable independiente está
indexada, por ejemplo, por la homogeneidad de la composición de
clases y grupos de los electorados de los partidos).
2 Cuanto menos centralizada y jerárquica sea la gestión de los partidos
legislativos, más transformadora será la legislativa. (La variable
independiente está indexada, por ejemplo, por locus de control sobre el
proceso de nominación).
3. Cuanto menos fija y asegurada sea la composición de las mayorías
legislativas sobre sucesivas cuestiones específicas, más transformadora
será la legislatura. (La variable independiente está indexada, por
ejemplo, por análisis de estructura de bloque para votaciones sucesivas
y por la congruencia de bloques con etiquetas de partidos).
No todas estas variables independientes corren juntas a lo largo del mismo
conjunto de pistas, aunque en los extremos su influencia es bastante clara.
Los partidos legislativos estadounidenses son extremadamente
coalicionales, descentralizados y flexibles; Los partidos legislativos
británicos son algo menos coalicionales, jerárquicos y sistemas fijos.

21YO,. Epstein, Política británica en la crisis de Suez (Urbana, III., 1964); JP

Mackintosh, 'El parlamento ahora y hace cien años', en D Leonard y V. Herman
(edd.). Backbencher and Parliament (Londres, 1972).
 143

que se encuentran entre los dos en su capacidad de transformación

muestran una variedad de patrones.

Países Bajos. El sistema político holandés prevé una separación de

poderes modificada entre el poder ejecutivo y el parlamento, los Estados
Generales. Los miembros del gabinete pueden hablar en los Estados
Generales pero no son miembros y no votan allí, y la mayoría no son
reclutados del Parlamento. El servicio parlamentario no es una ocupación
de tiempo completo y, dado que los Países Bajos son un país pequeño, los
parlamentarios suelen vivir en casa y viajar a La Haya. Los miembros no
son elegidos en sus ciudades de origen sino en general, en uno de los
dieciocho distritos electorales, y pertenecen a partidos parlamentarios bien
organizados pero no muy disciplinados. La iniciativa legislativa está en
manos de los ministros del gabinete, que trabajan en colaboración con el
servicio civil grande y poderoso, pero los Estados Generales conservan
importantes derechos de enmienda. La segunda cámara, más poderosa, ha
desarrollado en los últimos veinte años un sistema de comités
especializados, y también existe el privilegio parlamentario de interrogar a
ministros individuales sobre temas específicos. Además, el Parlamento
ocasionalmente realiza investigaciones análogas a las investigaciones del
Congreso.
Los partidos parlamentarios holandeses son pequeños y deben formar
coaliciones para gobernar. Son algo descentralizados y moderadamente
flexibles en la creación de mayorías parlamentarias sucesivas. Lijphart
dice: 'Las principales leyes se aprueban a menudo con la ayuda de algunos
partidos de "oposición" y con un "partido del gobierno que vota en
contra". ,22 Esto da como resultado una legislatura menos transformadora
que el caso estadounidense, pero una legislatura más transformadora que
en la mayoría de las democracias parlamentarias. 23
Suecia. La formulación de políticas en el Riksdag de Suecia está
dominada por tres fuerzas que interactúan: el gabinete y el Servicio Civil,
que proporcionan gran parte de la agenda y el trabajo del personal del
Riksdag y, por lo tanto, son poderosas influencias externas en los
resultados; los partidos parlamentarios; y el propio sistema de comités del
Riksdag. caucus de los partidos parlamentarios, proporcionar

A. Lijphart, Politics of Accommodation (Berkeley, California, 1968), 136-7. 2j

GL Weil, Benelux Nations (Nueva York, 1970).
 144 NELSON W. POLSBY
material de investigación de antecedentes sobre temas específicos para sus
miembros, seleccione líderes, que son figuras importantes en el proceso de
negociación que se lleva a cabo para todas las cuestiones principales, y
elabore una estrategia parlamentaria. Pero no entregan los votos de sus
miembros en bloque. Joseph Board dice: 'Hay otras fuerzas además de la
afiliación al partido que pueden tirar de las lealtades de un Riksdagsman
individual. Entre estos están el sentido del Riksdag como un todo, la
integridad de un comité en particular, la pertenencia a una organización de
interés particular, o las demandas del partido nacional y las diferentes
facciones dentro de él.' 24 Toda la legislación de cualquier importancia se
enruta a través de comités. Aunque sus poderes de iniciativa son muy
limitados, se reúnen en privado y elaboran los detalles de la legislación
que les presenta el gobierno (principalmente) o miembros privados. Los
miembros del comité tienden a especializarse en su servicio al comité y
acumulan antigüedad. El liderazgo del comité es mucho menos importante
que en el Congreso estadounidense, debido a la influencia del trabajo del
personal del gobierno y el servicio civil y la debilidad del personal de los
comités independientes. El debate en el piso es mucho menos significativo
que en las arenas puras. "Es probable que las decisiones sobre temas
importantes se hayan tomado en comité o por acuerdo entre partidos, y
por lo tanto el debate es más o menos superfluo". 25 Así, el parlamento
sueco parece satisfacer perfectamente el legendario tropismo del carácter
nacional sueco hacia la moderación, produciendo una legislatura
moderadamente transformadora, a partir de partidos parlamentarios
moderadamente de coalición, con una gestión partidaria moderadamente
centralizada y diferencias moderadas en la composición de las sucesivas
mayorías legislativas.
Alemania. En Alemania ha habido un lento aumento del poder y la
importancia de los comités parlamentarios, más o menos concomitante
con el aumento del carácter de coalición de los principales partidos,
especialmente los socialistas. 26 La disciplina del partido sigue siendo
relativamente alta, aunque más para los Socialistas (SPD) que para los
Demócratas Cristianos (CDU/CSU). 4 JB Board, Government and Politics of
Sweden (Boston, Mass., 1970), 137. 25
Ibíd. 140.
26
G. Loewenberg, Parliament in the German Political System (1966; 2ª ed.,
Ithaca, Nueva York, 1967), 151-2.
 145
Los diputados democratacristianos desertan en algunos números, aunque
no en asuntos que 'avergonzarían' al gobierno de turno. La tendencia es
claramente hacia una mayor influencia de los comités especializados del
Bundestag y un mayor intercambio de registros entre los representantes
de los subgrupos dentro de los partidos parlamentarios (que se ven
favorecidos por cualquier tendencia hacia la independencia de los
comités). Los académicos notan cada vez más los adornos generalmente
asociados con las legislaturas transformadoras, por ejemplo, oficinas
privadas y personal para los legisladores, una disminución en la
importancia del debate en el piso y más y más casos de votación entre
partidos dentro de los comités.
Italia. En Italia, el partido dominante, que organiza el Parlamento, es
altamente coalicional, los otros partidos mucho menos. Italia se
encuentra en algún lugar en el medio de las tres escalas propuestas aquí.
Todos los partidos se esfuerzan por mantener una fuerte disciplina sobre
sus miembros, y los líderes de los partidos logran fijar mayorías
legislativas en algunas cuestiones políticas importantes una vez que
forman el gobierno, aunque la capacidad para hacerlo está condicionada
por el equilibrio del partido en el Parlamento y, a menudo, es en peligro
de evaporarse a medida que se deben definir los detalles concretos de la
política. Sin embargo, en asuntos de menor importancia, el control de
los partidos se ve continuamente amenazado por la existencia de una
lista completa de comités en ambas cámaras (catorce en la Cámara de
Diputados, doce en el Senado) y la disposición constitucional que
permite que estos comités adopten leyes de forma independiente . bajo
algunas condiciones. Estas características estructurales, más el sistema
de partidos altamente fragmentado, más la naturaleza fraccional y
comparativamente indisciplinada del partido más grande, a veces se
combinan para brindar a la legislatura importantes oportunidades de
transformación, incluso cuando la legislatura no representa una amenaza
directa para el gobierno de turno. 27
Francia. La Francia de la Cuarta República debe clasificarse como
una arena modificada. Desarrolló comités de enfoque limitado,
ocasionalmente poderosos (y por lo tanto cierta capacidad
transformadora) debido a la inestabilidad de los gobiernos. Con la
excepción de los comunistas, los partidos parlamentarios eran

27
A. Manzella, 'Papel del Parlamento en Italia'. Documento preparado para el
Simposio del Parlamento Europeo sobre la integración europea y el futuro de los
parlamentos en Europa.
146 NELSON W. POLSBY

fuertemente descentralizado y no jerárquico, y esto se hizo más cierto a

medida que uno se movía hacia el centro del espectro ideológico, donde
todas las coaliciones gubernamentales tenían que ser construidas. La
combinación de esta inestabilidad en la cohesión interna del partido con
la gran cantidad de partidos y el gran tamaño de los partidos antisistema
(que siempre estaban disponibles para ayudar a romper las mayorías
legislativas) hizo que hubiera pocas mayorías fijas para tratar los temas
importantes sucesivos. .
Tal situación podría, en otras circunstancias, favorecer la evolución
de una legislatura transformadora. Sin embargo, debido a la coexistencia
de partidos indisciplinados, pocas mayorías legislativas fijas y un tercer
elemento que corre en la dirección opuesta, es decir, debido a la falta de
uno o dos partidos parlamentarios dominantes de base amplia capaces de
organizar el Parlamento, la única característica transformadora lo que
surgió fue la capacidad continua de la legislatura para derrocar al
gobierno. De manera indirecta, el ejercicio de este poder le da a la
legislatura oportunidades independientes para influir en la política, ya
que el gobierno es el organismo que origina la política. Pero en el
sentido de que el propio Parlamento modifica los detalles de políticas
específicas para adecuarlas a los imperativos internos de su propio
funcionamiento, hay poco efecto transformador.
Esta leve desviación del modelo de arena pura, la capacidad de alterar
las identidades de quienes hacen política sin la capacidad de alterar los
detalles de la política en sí misma, es lo que aparentemente quieren decir
los estudiantes de la Francia de la Cuarta República cuando afirman que
la política legislativa interna era importante. , que los factores
estructurales en la legislatura (por ejemplo, los comités) tenían impacto,
pero que el Parlamento era al mismo tiempo impotente.
Para hacer frente a este dilema (entre otros), la Constitución de la
Quinta República de Francia propuso hacer de la legislatura un escenario
principalmente para el uso del presidente de la República elegido por
separado y en segundo lugar para su partido. La posibilidad de que la
legislatura mantuviera cualquier característica transformadora fue,
esperaban los redactores, aplastada a través de la ingeniería
constitucional. La agenda parlamentaria se entregó por completo al
gobierno, al igual que la capacidad de determinar la forma del voto. Solo
el gobierno puede iniciar medidas de asignación de fondos y el
parlamento no puede reducir los impuestos ni aumentar los gastos. Cada
cámara está limitada a un
 LEGISLATURES 147
máximo de seis comités permanentes, cabrestante garantiza que serán
demasiado grandes para hacer aportes legislativos independientes. El
gobierno es libre de convertir cualquier proyecto de ley en una cuestión
de 'confianza', pero el parlamento no puede 'disolver' al presidente
votando 'no confianza'; todo lo que sucederá es que el Parlamento se
disolverá.
Bélgica. En Bélgica, los tres principales partidos parlamentarios están
centralmente disciplinados y la votación en el Parlamento es, en la
mayoría de los temas, altamente predecible. Además, los partidos
parlamentarios, nunca de base amplia, se han vuelto menos coalicionales
a medida que la cuestión del idioma ha ganado importancia. Esta es la
receta clásica para una legislatura no transformadora y, de hecho,
encontramos que la fórmula que crea el gabinete domina el proceso
legislativo. El gabinete inicia prácticamente todas las propuestas
consideradas por el Parlamento, y la desviación de las expectativas del
partido en la votación de medidas particulares pone en peligro a la
coalición gobernante. Aunque existen comités, el verdadero trabajo de
negociación entre los grupos de interés y los líderes de los partidos se
lleva a cabo en otros lugares. 'Si el Gabinete, los partidos mayoritarios y
los grupos de interés pueden llegar a un acuerdo', dice Gordon Weil, 28
'no hay duda de que la legislación propuesta será aprobada por el
Parlamento'. 29

La Tabla 7.1 resume los resultados de este breve cuaderno de viaje por
Europa. Sugiere que las legislaturas encuestadas se dividen en cuatro
grupos principales, que varían en su capacidad de transformación más o
menos de acuerdo con las tres proposiciones sugeridas anteriormente.
Estos 'hallazgos', por supuesto, deben tomarse con más que un grano de
sal, y no solo porque se basan en una clasificación aproximada y un
conocimiento superficial de la política de los países individuales. En el
mejor de los casos, este ejercicio puede servir como ilustración del tipo
de variables que, en última instancia, pueden explicar las variaciones en
las capacidades independientes de las legislaturas para afectar los
resultados.
28
Weil, Naciones del Benelux, pág. 170.
29
VR Lorwdn, 'Bélgica: religión, clase e idioma en las políticas nacionales',
en RA Dahl (ed.), Oposiciones políticas en las democracias occidentales (New
Haven, 1966).
 TABLE 7.1. Determinants of Transfbrmativeness in
Legislatures
Independencia de Ejemplo Parlamentario Parlamentario política sucesiva
legislatura organizando mayorías gestión de fiestas mayorías

Altamente Muy
Estados Unidos Altamente coalicional Muy flexible
transformador descentralizado

Modificado Países Bajos coalicional descentralizado Flexible

transformador Suecia Moderadamente Moderadamente Moderadamente
coalicional descentralizado flexible
Modificado Alemania coalicional Moderadamente Moderadamente
arena descentralizado flexible
Italia coalicional Moderadamente Moderadamente fijo
centralizado
Francia (Cuarta Inestable descentralizado Flexible
República)
Arena Reino Unido Moderadamente centralizado Fijado
coalicional
Bélgica de base estrecha centralizado Fijado
Francia (Quinta de base estrecha centralizado Fijado
República)