KP - Legitimidad Parlamentaria

La legitimidad como desafío
democrático
Expectativas públicas, capacidades institucionales
y descontentos ciudadanos en México
DIANA GUILLÉN
ALEJANDRO MONSIVÁIS CARRILLO
(COORDINADORES)
Legitimidad como desafio -- TRABAJO.indd 5 08/06/2017 18:20:57

La legitimidad como desafío democrático. Expectativas públicas, capacidades institucio-
nales y descontentos ciudadanos en México / Diana Guillén, Alejandro Monsiváis Carri-
llo, coordinadores. — Tijuana, B.C. : El Colegio de la Frontera Norte, 2017.
408 p. ; 17 x 23 cm
ISBN: 978-607- -
1. Democracia — México — Opinión pública. 2. Participación política — México.
3. Opinión pública — México. 4. Cultura política — México.
I. Guillén, Diana. II. Monsiváis Carrillo, Alejandro.
JL 1281 L4 2017
Esta publicación fue sometida a un proceso de dictaminación doble ciego por pares
académicos externos a El Colef, de acuerdo con las normas editoriales vigentes en esta
institución.
Primera edición, 2017

D. R. © 2017, El Colegio de la Frontera Norte, A. C.
Carretera escénica Tijuana-Ensenada km 18.5
San Antonio del Mar, 22560,
Tijuana, Baja California, México
www.colef.mx
ISBN: 978-607
Coordinación editorial: Érika Moreno Páez

Corrección, edición y formación: David Ricardo
Última lectura: Lizbeth Gómez, Hilda Rosas, Lucía Valencia y Luis Miguel Villa
Diseño de cubierta: Larissa Posada del Real
Impreso en México / Printed in Mexico

ÍNDICE
Presentación 11
I. A propósito de la legitimidad como desafío democrático 15

Diana Guillén y Alejandro Monsiváis Carrillo
REPRESENTACIÓN POLÍTICA, PARTIDOS Y ELECCIONES
II. Legitimidad parlamentaria en México 33

Khemvirg Puente
III. Elecciones intermedias y locales concurrentes de 2015:

Continuidades y reacomodos del electorado y del sistema de partidos 55
Esperanza Palma
IV. Redes, elecciones y dominio territorial: La construcción de la legitimidad

político-electoral en las relaciones políticas de la Ciudad de México 79
Héctor Tejera Gaona

ESTADO DE DERECHO Y LEGALIDAD
V. Cultura de la legalidad y corrupción en México 109

Manuel Alejandro Guerrero
VI. Estado de derecho y legitimidad democrática: Profesionalización

y acceso a la justicia en las defensorías públicas locales 129
Azul A. Aguiar Aguilar
VII. Poder económico y captura regulatoria: Legitimidad cuestionada

en la confección de una Norma Oficial Mexicana 157
Laura Beatriz Montes de Oca Barrera
CALIDAD INSTITUCIONAL Y OPINIÓN PÚBLICA
VIII. Los determinantes de la legitimidad democrática en México:

Capacidades estatales y actitudes ciudadanas 185
María Fernanda Somuano
IX. El déficit democrático en México (2004-2014): Régimen político,

opinión pública y legitimidad 211
Alejandro Monsiváis Carrillo
CAPACIDADES ESTATALES Y DESAFÍOS SOCIETALES
X. Relaciones contenciosas y capacidades institucionales:

El caso del movimiento magisterial de 2013 a 2014 en Veracruz 241
Felipe J. Hevia y Oswualdo Antonio González
XI. Fragilidades estatales, malestares ciudadanos y legitimidades paralelas:

Una mirada a Tierra Caliente, Michoacán 267
Diana Guillén

XII. Legitimidad en el movimiento de derechos humanos en México:
Trayectoria histórica y retos del presente 289
Alberto J. Olvera
VISIONES Y CONCEPTOS EN DISPUTA
XIII. La construcción de la legitimidad en seguridad pública en México 317

Nelson Arteaga Botello
XIV. ¿Qué democracia es ésta? Una historia del pensamiento intelectual

sobre la legitimidad y la democracia en el México contemporáneo 341
Javier Contreras Alcántara
CONCLUSIONES GENERALES
México: La legitimidad como desafío democrático 381
Acerca de los autores 395

II. LEGITIMIDAD PARLAMENTARIA EN MÉXICO
Khemvirg Puente
Todas las democracias contemporáneas enfrentan tensiones y contradicciones de des-

empeño institucional. Este fenómeno es particularmente relevante cuando en
dichas tensiones la sociedad manifiesta desafección, desconfianza y descrédito
hacia las propias instituciones. Si bien el modelo de representación política preva-
lece como mecanismo de operación gubernamental más eficaz en años recientes,
los mecanismos de representación se han transformado, para volver dichos modelos
más funcionales y congruentes con la operación democrática. Las instituciones
representativas se han estabilizado a lo largo del tiempo como parte del diseño
institucional de las democracias contemporáneas, y simultáneamente se manifies-
tan la desafección institucional, el desprestigio y desconfianza hacia estas mismas
instituciones por parte de la sociedad.
Prácticamente todos los indicadores cognitivos, evaluativos y afectivos sobre
las instituciones formales de representación política y los representantes designados
por los electores coinciden en los niveles más bajos de operación; es decir, por un
lado suele haber muy poca información de calidad sobre el funcionamiento de las
instituciones representativas, al mismo tiempo que la calificación sobre su desem-
peño tiende a bajar y la confianza en las mismas se debilita. De igual manera, la
evaluación de los partidos políticos como intermediadores en el modelo de repre-
sentación muestra resultados similares.
Coincidentemente, sucede lo mismo con los legisladores individualmente, re-
presentantes electos por la sociedad mediante procesos democráticos que no gozan
del respaldo de amplios sectores de la sociedad. Sin embargo, como se presenta en
este trabajo, estos indicadores no describen una situación generalizada de crisis
representativa, ya que no está en duda la necesidad de contar con representantes
o instituciones representativas, sino que persiste una crítica hacia quienes ejercen
una función de ese tipo y los mecanismos que emplean para asumir las tareas
de representación. Este hecho ha sido una constante en las últimas décadas y no
[ 33 ]

Khemvirg Puente
es exclusivo de los países en tránsito a la democracia ni en democracias frágiles,

también sucede en países democráticos con legislaturas consolidadas (Hibbing y
Theiss-Morse, 1995; Torcal y Montero, 2006). Los legisladores son vistos como
representantes de los intereses de sus partidos y no de la ciudadanía, que antepo-
nen el beneficio de sus principales partidos, grupos de interés y jefes políticos por
encima de los de sus representados –votantes, distritos, comunidades–, por lo que
las evaluaciones son congruentes con esa percepción generalizada, según diversos
estudios de opinión (CL , 2014). A pesar de lo anterior, un hecho incontrovertible
ha sido que las decisiones legislativas tomadas en las esferas parlamentarias repre-
sentativas no son puestas en riesgo ni desafiadas por actores políticos y sociales, así
como tampoco por aquellos que ocupan espacios formales.
Este trabajo busca contribuir a la comprensión de los factores que propi-
cian, y a pesar de que las instituciones representativas y sus miembros gozan de
impopularidad, evaluaciones muy bajas y desconfianza de la ciudadanía, las deci-
siones parlamentarias poseen una legitimidad latente que no les arriesga ni somete
al desafío de actores políticos y sociales. Se plantea, por un lado, que el dispositivo
institucional que permite explicar este fenómeno es el proceso legislativo, ya que
mediante el mismo se canalizan las demandas de amplios sectores sociales, per-
mitiendo adoptar –o simplemente sancionar– decisiones colegiadas, y sirve como
válvula de escape para amplios sectores sociales; por otro lado, el papel que juega la
oposición en el proceso legislativo permite legitimar de manera latente el proceso
legislativo, y en consecuencia, se fortalecen las decisiones legislativas adoptadas.
La presente investigación está organizada en dos secciones; en la primera se esta-
blecen los conceptos centrales de legitimidad parlamentaria, legitimidad latente
y difusa, así como un modelo básico de observación del comportamiento de la opo-
sición en el trabajo legislativo; en la segunda se describen las principales transforma-
ciones que ha tenido el diseño institucional legislativo en México como consecuencia
de la pluralidad partidista y de la participación de la oposición en los órganos de
gobierno, y en la estructura y organización del congreso mexicano. En esta misma
sección se describe el papel de la oposición política partidista con representación en el
congreso para construir la legitimidad parlamentaria.
Tensiones entre legitimidad parlamentaria e impopularidad representativa

La legitimidad, entendida tradicionalmente como “el atributo del estado que
consiste en la existencia en una parte relevante de la población de un grado de
34

Legitimidad parlamentaria en México
consenso tal que asegure la obediencia sin que sea necesario, salvo en casos
marginales, acudir a la fuerza” (Bobbio, 1986:892), no debe confundirse con
popularidad. Un gobierno popular no usa la fuerza para que el pueblo no se resista
a la aplicación de medidas formalmente obligatorias, pero tampoco lo hace un
gobierno legítimo, es decir, un gobierno electo no solamente por medio de los
canales institucionales previstos legalmente en un contexto democrático, sino
que en el ejercicio del poder construye legitimidad de manera cotidiana mediante
un proceso de adopción de decisiones no solamente en los términos tradiciona-
les, donde la legitimidad de los órganos representativos posee un origen electivo
democrático. Es decir, desde esta perspectiva no parece existir diferencia en tér-
minos teóricos si se trata de una democracia o de un régimen autoritario: El pro-
ceso otorga legitimidad, aunque es evidentemente distinto en una democracia que
en un régimen autoritario. Aquí se parte de la clásica discusión de Easton (1975)
sobre el concepto de legitimidad, que asume una diferenciación entre dos tipos
de apoyo: El específico, que representa la satisfacción que siente un miembro de la
sociedad o de un grupo cuando identifica que las demandas que ha planteado han
sido satisfechas, mientras que en el apoyo difuso un individuo refleja fuertes lazos
de lealtad o afecto hacia el sistema. Es muy importante diferenciar entre la
popularidad de un liderazgo o de actores particulares, frente a la legitimidad ins-
titucional; mientras que el primer tipo puede observarse mediante indicadores
actitudinales afectivos, la legitimidad no necesariamente requiere de una acción
de apoyo explícito como exige la acción popular, sino de aceptación, entonces un
apoyo difuso es suficiente.
Si bien el pueblo puede realizar demostraciones de anuencia al régimen, no son
necesariamente actos de ratificación, sino manifestaciones de apoyo implícito
mediante justamente la “no movilización” y el respaldo otorgado mediante el reco-
nocimiento de procedimientos y resultados –gracias a políticas públicas o produc-
tos legislativos–, así como su implementación por parte de la autoridad.1
La ausente paradoja de Fenno en México

Una constante en las democracias contemporáneas es la impopularidad de los
órganos representativos, la cual no es exclusiva de una región ni de un arreglo
institucional determinado, sino que también sucede en regímenes parlamentarios
Una discusión conceptual más detallada sobre legitimidad estatal aplicada al caso mexi-
1
cano se puede encontrar en Loza (2008).
35

Khemvirg Puente
que presidenciales, igual en América Latina o en Europa, y de la misma forma en

democracias consolidadas que en países en transición. Los parlamentos no suelen
ser órganos con amplio respaldo popular en sus indicadores afectivos o evaluativos,
pues sucede lo mismo con aquellos indicadores cognitivos, es decir, las sociedades
modernas –democráticas y no democráticas– no sólo suelen estar subinformadas sobre
la actividad legislativa, sino que también construyen sus opiniones sobre el desempeño
de sus representantes, con base en información escasa y de mala calidad.
La paradoja de Fenno, establecida por el politólogo estadounidense Richard
F. Fenno Jr., el más destacado especialista en estudios legislativos del siglo XX,
se refiere a un fenómeno que observó en las décadas de 1960 y 1970 en Estados
Unidos: La notoria crisis de confianza en el congreso en tanto institución repre-
sentativa quedaba en evidencia debido a los más bajos niveles de satisfacción res-
pecto al desempeño de las cámaras del congreso, a la vez que en los altos niveles de
popularidad de legisladores individuales, donde se podían observar elevadas tasas
de reelección en sus respectivos distritos. Es cierto –como lo demostraron Parker
y Davidson (1979) en su artículo “Why Do Americans Love Their Congressmen
so Much More than Their Congress?”–, que parte de las razones que explican
las tasas de reelección son la incumbencia y uso de recursos institucionales –prin-
cipalmente el pork barrel– para beneficiarse electoralmente, ya que promocionan
sus acciones, se adjudican el crédito de buenas políticas o decisiones, y tienen
la posibilidad de fijar con frecuencia una posición política respecto a la agenda
pública. De esa forma emplean la actividad legislativa para beneficiarse electoral-
mente, más que para beneficiar al ciudadano (Mayhew, 1974), pero ello no des-
califica el argumento central de Fenno: Existe una paradoja entre la desconfianza
y la mala evaluación de la legislatura, y la buena aceptación y reelección de sus
legisladores (Cook, 1979; Fenno, 1975; Parker y Davidson, 1979).
En los estudios antes citados, de hace cuatro décadas, se preguntaban: ¿Por qué
la suma de la confianza en los legisladores individuales no produce una confianza
generalizada en la institución legislativa? Entre las principales respuestas plantea-
das, para construir la imagen de un parlamento, por su naturaleza y diseño, las
fracciones que lo componen tendrían que coincidir con la visión del mismo, y los
partidos políticos buscan en principio diferenciarse unos de otros. Así, la oposición
se erigirá como una fuerza que resiste y contiende las políticas del gobierno, mien-
tras que el partido o coalición gobernante justificará las decisiones de su actividad
gubernamental. Una segunda razón de esta tensión surge de la evaluación que
hacen los electores sobre el desempeño de la legislatura, ya que es muy diferente
36

de la que emplean para calificar el desempeño individual –basado en las caracte-

rísticas de la personalidad– frente a la institución, que es impersonal; lo mismo
sucede con miembros de otro tipo de organizaciones, por ejemplo, los reporteros,
periodistas o conductores de un medio de comunicación, así como los sacerdotes
de una comunidad religiosa.
Una legislatura suele evaluarse por el tipo de decisiones que toma –que en muy
pocos casos resultan óptimas para los ciudadanos, pues el producto de la negocia-
ción obliga, cuando se modifica el statu quo, a que la decisión tomada se ubique
en un conjunto ganador que no es el punto óptimo de ningún jugador–, e incluso
puede ser que los beneficiarios de alguna resolución final no se encuentren satisfe-
chos con la misma, pues no se ubica en su punto ideal. Por su parte, los legisladores
son evaluados por el trabajo que realizan directamente en sus distritos o comuni-
dades, lo que les permite reelegirse o sostenerse gracias a que permanecen vigentes
políticamente, e incluso gracias a sus características personales (Cain, Ferejohn y
Fiorina, 1987; Hardbridge y Malhotra, 2011).
Este fenómeno, sin embargo, no parece respaldarse con evidencia satisfactoria
en América Latina, donde no solamente la evaluación de las legislaturas, sino
también los índices de confianza en los legisladores suelen ser muy bajos.2 En el
cuadro 1 se muestra que el nivel de desconfianza –quienes declaran poca o nin-
guna confianza– es muy alto en ámbitos individuales y colectivos en los seis paí-
ses mostrados: No hay diferencia significativa entre el indicador afectivo hacia el
individuo y el de la organización. Además, estos datos permiten afirmar que los
grados de desconfianza son incluso mayores en el congreso y sus legisladores, que
en el gobierno, presidente, alcaldes en general y el alcalde de la propia ciudad. Esto
es una constante debido a que cuando un solo de estos funcionarios es responsable
de una decisión, el votante puede asignarle la responsabilidad total de la misma, a
diferencia de las asambleas, donde un miembro puede tomar distancia del resul-
tado del proceso aunque haya participado en el mismo. Así, un legislador puede
regresar a su distrito a tomar una posición contraria a las decisiones adoptadas en
el congreso, y con ello contribuir a la descalificación, desconfianza y evaluación
negativa de la propia institución.
Uno de los datos relevantes del más reciente reporte de la Corporación Latinobarómetro
2
(CL) en 2015 es que 70 por ciento de los encuestados en la región no se siente representado
por el congreso, aunque en una democracia más estable como Uruguay, la percepción de ser
representado es de 45 por ciento, contrastando con en países como Perú (8 %), Brasil (13 %),
Paraguay (14 %), México y Costa Rica (17 % cada uno).
37

Khemvirg Puente
Cuadro 1. Estimaciones de la paradoja de Fenno: Diferencias de confianza lejana

y próxima, porcentajes que declaran poca o nula confianza en las instituciones
Argentina Brasil Chile Colombia Guatemala México Perú
El gobierno 48 60 50 51 78 63 63
El presidente 42 52 44 40 75 62 56
El congreso 75 73 71 79 82 74 83
Los diputados
82 74 66 79 81 74 59
de su distrito
Los intendentes,
71 72 55 66 72 67 62
alcaldes o ediles
El intendente,
alcalde o edil de la 64 65 50 59 64 66 49
ciudad donde vive
Fuente: Valenzuela (2007).
La paradoja de Fenno parece no estar presente en México, lo cual puede de-

berse a diversas razones, pero dos de las explicaciones que aquí se exploran indi-
can, por un lado, que el diseño institucional del sistema electoral y de partidos
impide que los legisladores fomenten una relación cercana con los ciudadanos,
ya que la mediación y la centralización partidista en los procesos de designación
de candidatos resulta insuficiente para que los legisladores construyan vínculos,
como primer objetivo en el ejercicio de la representación política; inclusive lo
anterior podría verse obstaculizado mayormente con la prohibición de la reelec-
ción inmediata de legisladores. Por otro lado, las características del trabajo parla-
mentario –de confrontación y diferenciación– y de las campañas legislativas –con
fuertes críticas al trabajo parlamentario y la institución– impiden construir una
imagen favorable para la institución y los propios representantes populares.3 El
caso de México es un ejemplo en donde no solamente es altamente impopular la
legislatura, e inclusive los legisladores son rechazados en grados similares a los ins-
titucionales, y a pesar de ello gozan de legitimidad suficiente para autorizar deci-
siones legislativas obligatorias en una sociedad determinada, como se demuestra
en este capítulo mediante dos dispositivos: El procedimiento legislativo y la incor-
poración de la oposición en el mismo.
3
Hibbing y Theiss-Morse (1995) realizan una discusión detallada de la imposibilidad de
que los parlamentos sean populares.
38

El papel de los actores que generan corrientes de opinión es central para construir
la percepción del desempeño y la confianza hacia las instituciones, pero también
los propios miembros de la institución parlamentaria contribuyen a la asignación de
estereotipos sobre el legislador y la actividad política.
Modelo de Packenham aplicado a México

El estudio de las legislaturas ha enfrentado varios problemas en América Latina. Uno
de ellos es la generalización de que los congresos han sido avasallados por los gobier-
nos o el Poder Ejecutivo en la definición de la agenda política, y que cada vez son
menos relevantes para entender la política nacional en la región. Sin embargo, esta
generalización no se sustenta con evidencia empírica, pues desde finales del siglo XX
la competencia partidista y los procesos de institucionalización legislativa han sido
cada vez más notorios.
A mediados de la década de 1960, el sociólogo estadounidense Robert Packen-
ham (1970) realizó trabajo de campo en Brasil para entender el funcionamiento –e
incluso la existencia misma– del congreso de ese país, en el contexto de una dictadura
militar que aparentemente no requería aval legislativo de un órgano representativo
para gobernar, sin embargo, el autor encontró que el congreso desempeñaba fun-
ciones muy relevantes al interior del sistema político. Identificó tres grupos de
funciones: 1) Legitimación, 2) reclutamiento, socialización y entrenamiento de las
élites y 3) toma de decisiones políticas o influencia. Cada uno de estos grupos de
funciones incluía a su vez una serie de funciones particulares descritas en el cua-
dro 2 y desarrolladas por Norton (1993), con base en el planteamiento original de
Packenham.
El listado de funciones, sin resultar exhaustivo, describe las funciones constitu-
cionales o formalmente atribuidas a una legislatura, aquellas que en los hechos des-
empeñan en mayor o menor medida los congresos o parlamentos. Aunque tradicio-
nalmente se asume que la principal actividad de una legislatura –como su nombre lo
indica– es la creación de leyes, esto no necesariamente corresponde con la realidad,
pues el propio Packenham identificó que en el contexto autoritario que observó, el
congreso prácticamente no legislaba, pero sí sesionaba con regularidad y era fun-
cional en otras dimensiones, como el otorgamiento de legitimidad. Mediante la
programación de sesiones de manera regular e ininterrumpida, el congreso proyec-
taba una imagen de normalidad institucional, y las tensiones se relajaban cuando
los debates, el trabajo en comisiones, las sesiones plenarias, etcétera, eran difundidos
ampliamente en la prensa.
39

Khemvirg Puente
Cuadro 2. Funciones parlamentarias, según Packenham
Latente: Mediante programación de sesiones regulares e ininterrumpidas

Legitimación Manifiesta: Mediante el otorgamiento del sello de aprobación u oficial
Válvula de escape: Aliviar las tensiones en el sistema
Reclutamiento Reclutamiento, socialización y entrenamiento de élites
Aprobación de leyes
Toma de decisiones políticas Función de salida: Resolver algún impasse en el sistema político
o influencia Resolución de conflictos: Aliviar las tensiones en el sistema
Supervisión administrativa
Fuente: Elaboración propia con base en Norton (1993:6).
Con base en el modelo de análisis de Packenham, se puede afirmar que las legisla-
turas desempeñan funciones relevantes para el régimen político que van más allá de la
creación de leyes, entre las que destaca el otorgamiento de legitimidad sobre el fun-
cionamiento del propio sistema político. Si se asume esta afirmación como un hecho, la
pregunta que surge es: ¿Cómo un órgano legislativo con los más bajos niveles de con-
fianza –como se demuestra en los datos sobre las legislaturas latinoamericanas– es
capaz de transferir legitimidad al sistema político?
En el esquema 1 se precisa el lugar de los límites conceptuales del apoyo, difuso
o explícito, hacia una legislatura a la que se le permite ejercer su actividad con sufi-
ciente autonomía y estabilidad. El punto A es el mínimo necesario para que la legis-
latura sea viable, es decir, para que funcione y esté amenazada por fuerzas externas
que desafíen la existencia misma del órgano parlamentario. La permanencia de un
órgano legislativo es posible cuando la élite o las masas le respaldan, explícita o
implícitamente. Un ejemplo claro de las legislaturas que fracasan es el congreso del
Perú en 1992, que con altos niveles de rechazo popular también obtuvo el rechazo
de la élite política y militar, lo que configuró una vía libre para su cierre por parte del
presidente Alberto Fujimori; encuestas de aquel entonces señalaban 82 por ciento
de respaldo por parte de la población a la desaparición del congreso, y la creación de
una nueva constitución. Lo mismo sucedió en 1973, en Uruguay, con la ocupación
del parlamento por parte de la élite militar, así como en otros golpes parlamentarios
en el mundo; algo similar ocurrió en 1913 con la disolución de ambas cámaras del
congreso mexicano por Victoriano Huerta, debido que contaban con escaso apoyo
popular y nulo respaldo de la élite militar y gobernante.
40

Esquema 1. Modelo de análisis de apoyo legislativo

Legislatura
Absoluto apoyo
elitista
Apoyo de las élites
C
D
Legislatura
populista
A B
Legislatura
en riesgo
Apoyo popular
Fuente: Elaboración propia.
De acuerdo con el modelo del esquema anterior, en el punto A y en toda su área

sombreada hay una fragilidad institucional en la legislatura, pues se le puede disol-
ver, ya sea por las élites o por la sociedad, incluso por ambas. En los espacios B y
C, las legislaturas se encuentran en riesgo y son vulnerables, ya que si bien pueden
conservar su condición por el respaldo del sector popular o el de las élites, no se
encuentran en los límites aceptables para su permanencia, y su fragilidad resulta
evidente por la amenaza latente de unos u otros. El espacio D identifica la
ubicación de una legislatura que cuenta a su vez con el respaldo suficiente para
su funcionamiento y que se halla distante de los márgenes de vulnerabilidad, pero
a diferencia del espacio E, cuenta con apoyo limitado.
Una legislatura es viable siempre y cuando cuente con un respaldo popular mí-
nimo o con el de las élites; cuando cuenta con el apoyo de ambos, entonces se con-
sidera una legislatura con amplio apoyo. El problema en la definición operacional
consiste en saber cómo observar los niveles de apoyo para ubicar el estado de la
legislatura analizada. El apoyo popular es observable mediante la popularidad,
pero también por el grado de aceptación de las decisiones legislativas y su imple-
mentación por amplios sectores de la sociedad. No se pone en duda la legitimidad
del órgano para legislar en alguna materia, incluso cuando haya resistencias a cier-
tas medidas. En México, en la LXII Legislatura, como parte de la agenda legislativa
41

Khemvirg Puente
del nuevo gobierno, se aprobó un paquete de reformas legales y constitucionales

que modificaban el statu quo en diversos ámbitos, y el nuevo marco jurídico afec-
taba intereses de diversos grupos y sectores de la sociedad.
A raíz del Pacto por México, los partidos aprobaron reformas que tuvieron resis-
tencias –las élites en materia de telecomunicaciones o fiscales, sectores o gremios en
materia educativa y energética, y grupos organizados en materia de atención a víc-
timas, seguridad social y seguridad pública–, pero en ningún momento los actores
o grupos movilizados contra ciertas medidas pusieron en duda la legitimidad de la
legislatura para legislar en la materia, y en aquellos casos donde hubo dudas sobre
la constitucionalidad o el cumplimiento de las etapas procedimentales de aproba-
ción de las leyes, se canalizaron estrategias de resistencia por medio de mecanismos
formales por la vía jurisdiccional, que por ese mismo hecho confirmaban la legiti-
midad del congreso para asumir la responsabilidad de los efectos de las leyes apro-
badas. Este desafío fue relativamente menor si se considera que la inconformidad
era sobre el contenido y no sobre el proceso de aprobación o los actores legitimados
para hacerlo.
Mezey (1979) propuso una tipología de las legislaturas con base no sólo en sus
niveles de apoyo, sino en la capacidad de formulación de políticas o policy making
power (cuadro 3). De acuerdo con su clasificación, las legislaturas pueden poseer tres
grados de poder o capacidad para formular políticas: Fuerte, modesta y nula o escasa,
en un continuo donde se le otorga capacidad fuerte a aquellos parlamentos que
modifican sustantivamente o rechazan las propuestas del Poder Ejecutivo, capaci-
dad modesta cuando no pueden rechazar las propuestas enviadas por el gobierno,
pero pueden hacerle modificaciones, y nulo o escaso apoyo cuando no tienen
capacidad para rechazar ni modificar iniciativas o propuestas del Poder Ejecutivo.
Norton (1994) ha reformulado estos tres ámbitos de poder, no sólo porque sugiere
que debe analizar su capacidad positiva y no su poder de veto, sino porque al clasi-
ficarlas a partir de su capacidad de rechazo a propuestas del Ejecutivo, se omite que
en sistemas parlamentarios prácticamente ninguna legislatura rechaza las iniciativas
del gobierno, sin que ello represente el fracaso del Ejecutivo y la convocatoria a
nuevas elecciones. Por ello, los tres niveles que sugiere Norton (1994) parten de la
capacidad de influencia de la legislatura para formular e influir en las políticas, y
carecer de capacidad para influir en las políticas. Respecto al apoyo, Mezey (1979)
simplemente lo dividió en menor y mayor nivel de apoyo, ya que reconoce la difi-
cultad de la medición comparada de niveles de apoyo, principalmente porque puede
provenir de amplios sectores sociales o de las élites.
42

Como se muestra en el cuadro 3, la tipología con ambas dimensiones arroja

cinco tipos de legislaturas: Vulnerables, marginales, activas, reactivas y mínimas.
Es de particular interés el tipo de legislatura vulnerable y la mínima. La primera
cuenta con bajos niveles de apoyo pero alta capacidad transformadora, mientras
que la mínima cuenta con amplio nivel de apoyo, pero baja capacidad de decisión;
ambas se identifican como legislaturas de regímenes autoritarios. No se considera
necesario incluir una legislatura que no tiene ningún tipo de respaldo ni capaci-
dad de influencia, ya que es inviable y nada funcional, de tal forma que tiende a
desaparecer, o bien, a adquirir influencia o apoyo para clasificarse de otra manera.
Cuadro 3. Tipología de legislaturas

Influencia Apoyo bajo Apoyo alto
Fuerte Legislaturas vulnerables Legislaturas activas
Media Legislaturas marginales Legislaturas reactivas
Baja Legislaturas mínimas
Fuente: Mezey (1979); Norton (1994:169).
Aquí se asume que el congreso mexicano ha evolucionado, y en su proceso de

transformación ha adquirido capacidad de formulación e influencia en la política,
lo que le ha permitido ampliar los márgenes de apoyo difuso y manifiesto que le dan las
élites, al mismo tiempo que adquirió un papel central en los procesos de toma de
decisión, colocándolo en una posición de vulnerabilidad debido a que sus integran-
tes no cuentan con suficiente respaldo en sus distritos, entidades o comunidades,
como sucede en aquellos países donde la paradoja de Fenno está documentada, lo
cual los sitúa en una posición de riesgo, porque si sectores poderosos de la élite retiran
su apoyo, se pueden ubicar rápidamente en el espectro de fragilidad institucional
y su viabilidad se comprometería.
En las esferas del desempeño parlamentario se otorga legitimidad para la actua-
ción de la autoridad mediante el proceso legislativo y la adopción de medidas aproba-
das por la mayoría, siempre que el procedimiento esté legitimado por dos fuentes: El
procedimiento parlamentario y la inclusión de la oposición durante la deliberación.
43

Khemvirg Puente
¿Es posible una legislatura representativa impopular, pero legítima?

La eficacia legitimadora del procedimiento y el papel de la oposición
El argumento central de esta investigación es que la legislatura en México obtiene
legitimidad –manifiesta y difusa– a partir de dos fuentes: Del respeto al debido
proceso legislativo –principalmente en su etapa técnica, conocida como proce-
dimiento legislativo– y de la inclusión y participación de la oposición partidista
en las deliberaciones del proceso legislativo. En esta sección se presentan las dos
variables de dicho argumento: 1) la eficacia legitimadora del proceso legislativo, y
2) el papel de la oposición en la función legislativa. No se explora la hipótesis que
supone que en la nueva era del congreso sin mayorías se hayan incorporado actores
de la sociedad civil con capacidad de movilización de recursos como fuente de
legitimidad sobre las decisiones legislativas.
La eficacia legitimadora del proceso legislativo

Aunque suele confundirse proceso legislativo con procedimiento legislativo, se trata
de dos actividades diferentes. El primero es, según los cánones del derecho parla-
mentario, un “fenómeno dinámico de la realidad social –caracterizado por una
concatenación de hechos y de actos, no necesariamente disciplinada por el dere-
cho– que se inicia con la ‘demanda’ de una ley y termina con la ‘decisión’ de la ley
o con el rechazo de la ‘demanda’”, según Pedreri (Olivetti, 1994:1271), mientras
que el procedimiento legislativo es una “secuencia jurídicamente preordenada de
las actividades de varios sujetos, para la consecución de un resultado determinado:
La formación –o el rechazo– de la ley” (1994:1271-1273). Es decir, el proceso se
refiere a una actividad que inicia mucho antes de la presentación de una iniciativa
de ley, y concluye también mucho después de su aprobación. Incluso, no es posi-
ble conocer con certeza inicio y conclusión del proceso, pues las demandas están
presentes en todo momento de la actividad de los legisladores, incluso antes de
serlo. De igual manera, el seguimiento y evaluación de una ley o reforma apro-
bada no concluye con su efectiva aplicación, sino que su permanente seguimiento
permite elaborar nuevas modificaciones al régimen jurídico para perfeccionar el
ordenamiento, corregir los posibles errores o llenar los vacíos evidentes durante su
aplicación, que no fue posible prever en su diseño. Así, el procedimiento se refiere
solamente a la etapa técnica de aprobación de leyes, que tradicionalmente incluye
las siguientes etapas: 1) Presentación de iniciativa, 2) dictamen, 3) discusión,
4) aprobación y 5) sanción o promulgación. El proceso es un mecanismo conti-
44

nuo empleado por los legisladores para internalizar las demandas y canalizarlas
mediante cauces institucionales.
El proceso legislativo es controlado por el grupo que tiene la mayoría de votos
en el pleno de la asamblea; por ello, en los estudios legislativos se asume que la le-
gislación es prerrogativa de la mayoría o de los gobiernos –que definen la agenda
legislativa–, mientras que las minorías o la oposición buscan el control parlamen-
tario. Tradicionalmente, los partidos de oposición pueden utilizar los instrumentos
de control a su alcance para intentar restringir la acción gubernamental o acotar
sus capacidades políticas, de tal forma que las autoridades del Ejecutivo estén aler-
tas del seguimiento que dan a sus acciones.
Las preguntas parlamentarias, el debate político, las comparecencias de funcio-
narios, la actividad de fiscalización y control, la aprobación del presupuesto y la acti-
vidad ordinaria de las comisiones legislativas son algunos de los instrumentos
más empleados por las legislaturas para acotar o influir en la acción del gobierno.
Así, si se asume que el control parlamentario es propio de la oposición, y la actividad
estrictamente legislativa es propia de la mayoría o de quien gobierna, el análisis del
comportamiento parlamentario puede resultar impreciso, y a pesar de ser un ele-
mento básico para interpretar las acciones de quien gobierna y de quien se opone en
la esfera partidista, algunos partidos de oposición no actúan como tales, e incluso
los partidos en el gobierno se resisten a usar la fuerza de su mayoría legislativa
–cuando cuentan con ella– para evitar el señalamiento de no tomar en cuenta la
opinión de las minorías.
En años recientes de la democracia en México ha sido cada vez más frecuente
que los partidos opositores se resistan a rechazar nombramientos propuestos por
el gobierno, como consecuencia de una práctica parlamentaria mexicana donde se
asume que el único responsable de este tipo de nombramientos es quien los hace,
y no quien los sanciona. Así, esta inercia de aprobación a los nombramientos sin el
debido escrutinio sobre los funcionarios propuestos, o bien cuando las legislaturas
se niegan a cuestionar la idoneidad del perfil sugerido por el Poder Ejecutivo, equi-
vale a que en los hechos el Poder Legislativo renuncie a la corresponsabilidad con-
cebida constitucionalmente para designar funcionarios gubernamentales, a pesar
de que sus funciones son irrenunciables.
Algo muy distinto sucede cuando –posterior a un análisis detallado de la expe-
riencia y perfil de quien es propuesto para un cargo– los legisladores elaboran una
detallada justificación de la idoneidad del personaje propuesto, en cuanto al cum-
plimiento de los requisitos legales para desempeñar un cargo y a la idoneidad para
45

Khemvirg Puente
desempeñarse satisfactoriamente, en comparación con otros posibles candidatos al

mismo cargo. Lo mismo ha sucedido con otros instrumentos de control parlamen-
tario cuyo uso es poco frecuente por los partidos de oposición, bajo la lógica de no
frenar u obstaculizar la acción del gobierno.4
Se presentan dos ejemplos sobre la manera en que los partidos de oposición
–incluso en gobiernos divididos– no actúan como tales, con la finalidad de evitar
posibles conflictos con el Poder Ejecutivo. El primero trata la designación del pro-
curador general de la república, que nunca ha sido rechazada por el senado; una
justificación de esta convención se presentó el 24 de septiembre de 2009, cuando
ratificó la propuesta de nombramiento de procurador que hizo el presidente. Sin
contar con mayoría en esa cámara, la designación tuvo el respaldo del principal
partido opositor, que por mediación del presidente de la Comisión de Justicia del
senado y secretario general del PRI argumentó la razón del apoyo a dicha pro-
puesta; no era porque el funcionario designado cumpliera con el perfil deseable
para ocupar el cargo, la razón fue porque:
Nosotros pensamos que los legisladores de este país tenemos que tomar una decisión
muy seria en cuanto a la Procuraduría. Tenemos que definir con toda claridad si ésta es
responsabilidad del Ejecutivo para exigirla a plenitud o si ésta es autónoma a plenitud.
[...] Hoy en la realidad, en los términos de la ley, el procurador depende del Ejecutivo,
depende del presidente de la república, y en consecuencia nosotros asumimos como
fracción parlamentaria que es preferible dejarle la responsabilidad plena, que dejársela a
medias. Vamos a votar a favor porque vamos a dejarle la responsabilidad plena en manos
del Ejecutivo (Senado de la República, 2009).
Un segundo caso es el nombramiento de embajadores, que suele recibir críticas

en el senado cuando se trata de políticos que no cuentan con experiencia diplomá-
tica, pero esa descalificación no se expresa en una votación contraria al nombra-
miento. En 2015, durante el proceso de ratificación del embajador de México ante
Estados Unidos, designado por el presidente, algunos senadores panistas señala-
4
En la tradición inglesa, este tipo de comportamiento de aprobar siempre lo que ha presen-
tado el gobierno se reconoce como propio de los sistemas parlamentarios, donde el Ejecutivo
cuenta con una mayoría legislativa que le permite aprobar sus proyectos, y por ello, se considera
que el gran legislador es el gobierno y no los partidos, ni mucho menos los legisladores en lo
individual. Jennings señala que: “La formación de las leyes no es atribución de las asambleas
parlamentarias, las cuales se limitan a aprobar o rechazar los proyectos legislativos propuestos
por el gabinete, después de haber discutido ampliamente su sentido político” (1962:136-137);
en Inglaterra no existe un veto efectivo a la legislación desde hace al menos tres siglos.
46

ron que no contaba con experiencia, que su designación había sido atropellada, y
que incluso había manifestado “desprecio y desconocimiento” de temas relevantes
para la agenda binacional. A pesar de lo anterior, la presidenta de la Comisión de
Relaciones Exteriores del senado y senadora panista informó que su partido apo-
yaría el nombramiento por “la trayectoria académica y cultural del doctor Miguel
Basáñez, aunado a que su experiencia democrática y política garantizan [que] lle-
vará a cabo una política firme, inteligente y útil” (Becerril, 2015). Al final, el nom-
bramiento fue aprobado por 98 votos a favor y 3 en contra.
Independientemente del actor que inicie el procedimiento o de la magnitud
de las coaliciones de votación en materia legislativa, el proceso legislativo ha sido
visto como una fuente de legitimidad siempre y cuando se celebre en cada una
de sus etapas, de acuerdo con la propia tradición parlamentaria y los procedi-
mientos legislativos regulados por la normatividad interna del congreso. De no
cumplirse el debido proceso legislativo se puede cuestionar su legalidad, y en con-
secuencia, su legitimidad procedimental. Incluso autores clásicos como Weber o
Luhmann plantean una discusión en la teoría sociológica jurídica sobre la eficacia
legitimadora de las decisiones mediante el procedimiento. A partir de esta discu-
sión, Fix-Fierro y López Ayllón (2001:385) afirman que:
La organización y disposición particulares de los procedimientos, garantizados por

medios jurídicos, constituyen también un supuesto imprescindible de legitimidad. Max
Weber considera a la legalidad, es decir, la observancia de criterios y procedimien-
tos formales, como tipo predominante de la legitimidad en las sociedades occidentales
modernas [...]. Niklas Luhmann [...] ha desarrollado y refinado el análisis webe-
riano al considerar que los procedimientos despliegan eficacia legitimadora de las deci-
siones que se producen en ellos en la medida en que se transforman las expectativas de
los participantes, aislando la eventual resistencia de la parte perdedora y privándola
de apoyo social. Sin embargo, esto ocurre solamente cuando los procedimientos logran
diferenciarse como sistemas sociales autónomos basados en la incertidumbre de las deci-
siones que habrán de producir.
Debido a que los procedimientos despliegan esa eficacia legitimadora, los legis-
ladores buscan formalizar por medio de una normatividad las etapas que se deben
establecer, e independientemente de los resultados del procedimiento, el cumpli-
miento de dichas etapas y la participación de los actores obligados durante la apro-
bación de nuevas leyes que se consideren suficientes para que el producto no sea
desafiado ni sometido a escrutinio fuera de la propia arena legislativa.
47

Khemvirg Puente
La legitimidad de la ley se confiere no en su aplicación, sino durante el pro-

ceso de aprobación y sanción, de tal forma que como afirma Norton (1994), una
legislatura no es un órgano que hace leyes, sino una institución que las sanciona o
aprueba, y al otorgar dicha sanción esas decisiones serán obligatorias en una socie-
dad determinada. Así, los legisladores –primordialmente– otorgan legitimidad
a la decisión tomada, siempre que se cumplan las etapas previstas legalmente para
su aprobación, y paradójicamente no por los efectos de la propia decisión tomada.
Este fenómeno es el que Easton (1975) llama “apoyo difuso”: se acepta la norma no
por su contenido, por su origen o porque resuelva o atienda las demandas de algún
sector, sino porque fue procesada por los canales socialmente aceptados para tal
fin, aunque no se esté de acuerdo con sus resultados. Para Easton, el apoyo difuso
se interpreta como una medida de legitimidad del sistema, mientras que detrás del
significado de apoyo específico se encuentra el desempeño en el apoyo al régimen.
La oposición en el proceso legislativo

David Beetham señala que hay quienes afirman que “las legislaturas están perdiendo
importancia cada vez más debido a que los Ejecutivos han adquirido mayor cen-
tralidad para involucrarse directamente con la sociedad y mediante los medios y
los intereses especiales”, sin embargo, “las legislaturas conservan el locus esencial
de la legitimidad popular en el proceso político” (2005:171). La legitimidad de los
partidos puede percibirse en términos tradicionales como consecuencia del otorga-
miento del voto en las elecciones legislativas, pero ese tipo de legitimidad se agota
en la integración de los cuerpos representativos, mientras que la legitimidad de
acción se obtiene durante los procesos decisorios –como se anotó en el apartado
anterior–, pero también por la participación de un mayor número de actores con
ideologías distintas que garanticen que la decisión tomada es resultado de un aná-
lisis cuidadoso de ventajas y consecuencias, puesto a consideración de la mayoría
legislativa y por quienes tienen la capacidad de intervenir en el proceso.
Así, la legitimidad no está dada solamente por el cumplimiento de ciertas etapas
previstas legalmente para aprobar alguna nueva ley, sino que en el proceso de apro-
bación, los diputados o senadores han tomado en cuenta las opiniones de quienes
sin contar con los votos necesarios para bloquear una decisión, aportan un valor
agregado al producto legislativo. Ese valor adicional proporciona la legitimidad de
la pluralidad democrática, de lo contrario, el producto legislativo es visto como una
imposición autoritaria de un grupo, partido o sector que impide la libre expresión
de opiniones divergentes, o bien como un acto de autoridad del que no gozaría, por
ejemplo, un decreto presidencial que suprime la función legislativa del congreso.
48

A diferencia de los regímenes parlamentarios, donde identificar a la oposición es

relativamente sencillo, pues se trata de los partidos en el parlamento que no forman
parte de la mayoría que conforma un gobierno, en los sistemas presidenciales clasifi-
car a un partido político como opositor es más complejo, porque la oposición puede
tener mayoría legislativa y las minorías también podrían formar parte del gobierno.
En una situación de gobierno dividido la oposición cuenta con mayoría legislativa,
mientras que en un gobierno unificado, el partido o coalición gobernante cuenta
con mayoría legislativa. En ese sentido, un partido opositor tampoco es aquel que se
opone a las iniciativas del gobierno, ya que en un régimen presidencial sin mayoría
los partidos de oposición no necesariamente se oponen a las políticas propuestas
por el Ejecutivo, ya que están en condiciones de pactar con el gobierno y apoyar
sus propuestas legislativas. La oposición se diferencia del gobierno por haber sido
electa mediante partidos políticos distintos a la coalición electoral gobernante, que
tampoco forma parte de la coalición de gobierno, en caso de haberla. Así, todos los
legisladores electos por un partido político distinto al del gobierno, aunque ideoló-
gicamente cercano al gobernante, pueden considerarse de oposición.5
La oposición se presenta como una opción ante los electores. Sus posiciones
políticas permiten al observador contar con elementos para un juicio equilibrado
y analizar las distintas posturas frente a un mismo problema. Los legisladores de
oposición son legal y legítimamente capaces de discutir alternativas políticas a las
propuestas por el gobierno. Los líderes de los partidos de oposición no buscan
transgredir el régimen político o las normas, por el contrario, buscan desafiar al
gobierno en turno mediante su presentación como opción distinta al statu quo.
La oposición es llamada leal por herencia del parlamentarismo en la monarquía
constitucional británica, reconocida por su lealtad al régimen. En Reino Unido,
incluso desde el siglo XIX, se identificaba al partido que no estaba en el gobierno
como la oposición de su majestad la reina –o rey, según se trate–, pues cuenta con la
aprobación del monarca para promover cambios de política, pero desde el seno de
las instituciones representativas. Así, la lealtad no se refiere a alinearse con las dis-
posiciones del partido mayoritario o a la incapacidad para rechazar propuestas del
Ejecutivo. Los electores que se sienten representados por la oposición generarán la
expectativa de que las acciones de la mayoría o del gobierno estarán sujetas a un
escrutinio permanente a cargo de una oposición que impida cualquier abuso del
poder. La sociedad, los medios y el resto de actores políticos del sistema reconocen
5
Una discusión relevante sobre la oposición en regímenes presidenciales y América Latina
es la de Morgenstern, Negri y Pérez-Liñán (2008).
49

Khemvirg Puente
en la oposición un actor central para el cumplimiento de los deberes constituciona-

les no sólo por su capacidad para influir en las decisiones, sino principalmente por
su papel central, que juega como garante de que ningún partido o coalición ejerza
el poder fuera de las capacidades legales reconocidas constitucionalmente.
La principal función de la oposición es presentarse ante el público como una
opción política diferente a la del gobierno. Para lograrlo, puede usar distintos instru-
mentos a su alcance, como introducir proyectos de ley o de reformas legales, some-
ter a escrutinio políticas públicas y funcionarios encargados de su implementación,
representar opiniones divergentes y críticas, y presentar propuestas de mejora a las
acciones del gobierno, así como ejercer otros instrumentos de control parlamentario,
como solicitar informes a las dependencias del gobierno, formular preguntas parla-
mentarias, presentar propuestas de acuerdos parlamentarios de seguimiento, citar a
comparecencia a funcionarios, presentar propuestas de debate político pactado en
los plenos –donde se busca ganar el debate mediante mejores argumentos que el
gobierno, aunque no logre el rechazo a la agenda gubernamental–, crear comisiones
especiales o de investigación, convocar foros de consulta con presencia de organiza-
ciones o especialistas, entre otros. En todas esas actividades, uno de sus principales
retos es obtener credibilidad por parte de los observadores. En los regímenes par-
lamentarios la oposición no sólo obtiene legitimidad, sino que se posiciona como
gobierno alternativo, y sus líderes como gobernantes posibles.
En la práctica parlamentaria, lo que cualquier partido busca mediante la fun-
ción legislativa es influir en el diseño del nuevo marco jurídico del país, y de esa
forma influir en las instituciones y en la política del gobierno. No obstante, la
oposición sin mayoría tiene capacidad casi nula de colocar su agenda en las nuevas
leyes, a menos que negocie con el gobierno para respaldar sus propuestas a cam-
bio de alguna concesión menor en las iniciativas gubernamentales. Esto es posible
cuando al gobierno le escasea la legitimidad o cuando no cuenta con mayoría y
necesita coaliciones legislativas para aprobar su agenda de reformas. Así ha suce-
dido en el México postransición, donde los gobiernos divididos han sido una cons-
tante y la negociación o cooperación entre los partidos gobernantes y sus opositores
se ha convertido en el modus operandi de la actividad parlamentaria.
Cuando la coalición gobernante incorpora a la oposición en el proceso deciso-
rio, o incluso adopta algunas de sus propuestas, sin necesitar de ella para aprobar
sus proyectos, es necesario preguntarse por qué lo hace. Si la mayoría ya está legiti-
mada por los resultados del proceso electoral y se han cumplido las etapas forma-
les del procedimiento legislativo, no habría razones suficientes para ceder ante la
50

agenda opositora. Sin embargo, ha sido una práctica institucionalizada en México

privilegiar amplios márgenes de votación cercanos a la unanimidad para legitimar
la decisión misma y no usar la fuerza del voto. No es lo mismo cuando se trata de
reformas constitucionales que en reformas legales, pues las primeras requieren un
cuórum de votación superior al de la mayoría absoluta, y resulta lógico y necesario
ceder para alcanzar los votos necesarios como resultado final, mientras que en el
segundo caso, la oposición legitima la decisión y no obliga al gobierno a rendir
cuentas por sus propuestas, designaciones o agendas.
Los principales partidos políticos que han configurado la oposición legislativa
en México han tratado de influir en la agenda legislativa, más que oponerse a las
propuestas del gobierno; se han posicionado como una oposición cooperadora que
no ha intentado ser la principal fuente de legislación, sino que entre sus objetivos
está influir en las decisiones, o colocarse como opción de gobierno; no obstante,
en los hechos, la principal función desempeñada por la oposición representada en
el congreso ha sido legitimar las decisiones del gobierno al sumarse en la votación
como coalición mayoritaria y al aportar presencia, asistencia y votación en las deci-
siones del pleno.6 Esto se evidenció de manera ejemplar en la suscripción del Pacto
por México, instrumento del Poder Ejecutivo para construir una agenda legislativa
de consenso que no fracasara en las cámaras del congreso mediante la incorpora-
ción de temas y propuestas de la oferta electoral de los partidos de oposición. De
esta forma, con la disciplina legislativa impuesta por las dirigencias partidistas,
se delineó un paquete de iniciativas aprobadas durante los primeros tres años de
gobierno, donde la oposición no logró diferenciarse ideológicamente –por medio
de una agenda legislativa independiente– del partido o la coalición gobernante.
Conclusiones
La legitimidad política se ha visto tradicionalmente como una consecuencia de la ley o
del voto en un contexto democrático; sin embargo, en el caso de la ley, se refiere
a un elemento que no es su única fuente, a pesar de generar legitimidad. Aquí se
ha argumentado que el cumplimiento del debido procedimiento legislativo y la
6
Un caso de interés sobre estas posibilidades de colocación de agenda por partidos oposito-
res se observó en el instrumento llamado Pacto por México, donde los tres principales partidos
acordaron una agenda de reformas por temas que procesaron mediante vías institucionales;
aunque algunas decisiones no contaron con votaciones unánimes, sí recibieron una san-
ción legitimadora por haber sido incluidas con la ayuda de un instrumento plural partidario.
51

Khemvirg Puente
incorporación de los partidos de oposición en el proceso decisorio han sido fuentes

de legitimidad en los años recientes de la democracia mexicana. De esta forma, a
pesar de que desde 2000 la pluralidad partidista en ambas cámaras del congreso es
una constante en la fórmula de integración de las legislaturas, no ha representado un
cambio significativo en el papel que juegan los partidos de oposición en su estrategia
de presentación ante los electores. Es decir, a pesar de que los partidos opositores al
gobierno tengan la fuerza suficiente para frenar decisiones del Poder Ejecutivo, o
al menos para presentar propuestas o alternativas que los distingan ideológica
o políticamente del gobierno, por lo general, y salvo coyunturas excepcionales
en los últimos 15 años, los principales partidos han renunciado a ejercer un papel de
oposición, aunque han fungido como entes de legitimación de decisiones legislativas
tomadas en arenas de negociación externas al propio Poder Legislativo.
La legitimidad de una legislatura difiere de la popularidad legislativa porque
ésta última únicamente reconoce el indicador afectivo de la cultura política de
la ciudadanía, mientras que la legitimidad incorpora la aceptación implícita o
explícita de sus decisiones. La impopularidad representativa es un fenómeno cul-
tivado durante mucho tiempo mediante un diseño institucional que impide a
los legisladores rendir cuentas y construir espacios de comunicación efectivos y
permanentes entre representantes y representados fuera del ciclo electoral. Por
el contrario, la legitimidad se ha conservado a lo largo del tiempo por la imple-
mentación de dispositivos institucionales que conjugan un cuidado especial en el
cumplimiento de la norma del trámite legislativo, y al mismo tiempo ofrecen una
apertura gradual para que la agenda legislativa incorpore no sólo temas o propues-
tas originalmente planteados por partidos de oposición, sino que les incorpora
a los procedimientos de aprobación. Con ello, el gobierno desactiva una posible
resistencia o descalificación a las medidas adoptadas, pero también se diluyen las
fronteras ideológicas entre los partidos de oposición y el gobierno. Esto causa un
efecto de desinterés para diferenciarse del partido en el gobierno, o incluso para
presentarse como opción distinta a dicho gobierno.
La inexistencia de opciones políticas claramente diferenciadas ideológicamente
resulta nociva para el funcionamiento de cualquier régimen que pretenda ajustarse a
los cánones de la democracia contemporánea. El electorado se desincentiva a parti-
cipar en las elecciones y en el escrutinio permanente de la actividad política, ya que
cuando ello sucede, se arriesga la legitimidad de las instituciones representativas, y
la democracia, como es concebida en la actualidad, resulta inviable.
52

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54

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La legitimidad como desafío

Legitimidad como desafio -- TRABAJO.indd 5 08/06/2017 18:20:57

Primera edición, 2017

Coordinación editorial: Érika Moreno Páez

Impreso en México / Printed in Mexico

Legitimidad como desafio -- TRABAJO.indd 6 05/06/2017 15:44:59

I. A propósito de la legitimidad como desafío democrático 15

REPRESENTACIÓN POLÍTICA, PARTIDOS Y ELECCIONES

II. Legitimidad parlamentaria en México 33

III. Elecciones intermedias y locales concurrentes de 2015:

IV. Redes, elecciones y dominio territorial: La construcción de la legitimidad

Legitimidad como desafio -- TRABAJO.indd 7 08/06/2017 18:20:57

V. Cultura de la legalidad y corrupción en México 109

VI. Estado de derecho y legitimidad democrática: Profesionalización

VII. Poder económico y captura regulatoria: Legitimidad cuestionada

CALIDAD INSTITUCIONAL Y OPINIÓN PÚBLICA

VIII. Los determinantes de la legitimidad democrática en México:

IX. El déficit democrático en México (2004-2014): Régimen político,

CAPACIDADES ESTATALES Y DESAFÍOS SOCIETALES

X. Relaciones contenciosas y capacidades institucionales:

XI. Fragilidades estatales, malestares ciudadanos y legitimidades paralelas:

Legitimidad como desafio -- TRABAJO.indd 8 08/06/2017 18:20:57

VISIONES Y CONCEPTOS EN DISPUTA

XIII. La construcción de la legitimidad en seguridad pública en México 317

XIV. ¿Qué democracia es ésta? Una historia del pensamiento intelectual

México: La legitimidad como desafío democrático 381

Acerca de los autores 395

Legitimidad como desafio -- TRABAJO.indd 9 08/06/2017 18:20:57

Todas las democracias contemporáneas enfrentan tensiones y contradicciones de des-

Legitimidad como desafio -- TRABAJO.indd 33 08/06/2017 18:20:58

es exclusivo de los países en tránsito a la democracia ni en democracias frágiles,

Tensiones entre legitimidad parlamentaria e impopularidad representativa

Legitimidad como desafio -- TRABAJO.indd 34 08/06/2017 18:20:58

La ausente paradoja de Fenno en México

cano se puede encontrar en Loza (2008).

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que presidenciales, igual en América Latina o en Europa, y de la misma forma en

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de la que emplean para calificar el desempeño individual –basado en las caracte-

Legitimidad como desafio -- TRABAJO.indd 37 08/06/2017 18:20:58

Cuadro 1. Estimaciones de la paradoja de Fenno: Diferencias de confianza lejana

Fuente: Valenzuela (2007).

La paradoja de Fenno parece no estar presente en México, lo cual puede de-

Legitimidad como desafio -- TRABAJO.indd 38 08/06/2017 18:20:58

Modelo de Packenham aplicado a México

Legitimidad como desafio -- TRABAJO.indd 39 08/06/2017 18:20:58

Cuadro 2. Funciones parlamentarias, según Packenham

Latente: Mediante programación de sesiones regulares e ininterrumpidas

Reclutamiento Reclutamiento, socialización y entrenamiento de élites

Fuente: Elaboración propia con base en Norton (1993:6).

Legitimidad como desafio -- TRABAJO.indd 40 08/06/2017 18:20:58

Esquema 1. Modelo de análisis de apoyo legislativo

Apoyo de las élites

Fuente: Elaboración propia.

De acuerdo con el modelo del esquema anterior, en el punto A y en toda su área

Legitimidad como desafio -- TRABAJO.indd 41 08/06/2017 18:20:59

del nuevo gobierno, se aprobó un paquete de reformas legales y constitucionales

Legitimidad como desafio -- TRABAJO.indd 42 08/06/2017 18:20:59

Como se muestra en el cuadro 3, la tipología con ambas dimensiones arroja

Cuadro 3. Tipología de legislaturas

Fuerte Legislaturas vulnerables Legislaturas activas

Media Legislaturas marginales Legislaturas reactivas

Baja Legislaturas mínimas

Fuente: Mezey (1979); Norton (1994:169).