USAC - FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES - CURSO DE DERECHO

FINANCIERO - CATEDRÁTICO Dr. HENRY ALMENGOR - GUATEMALA, ABRIL DE 2022

"PRESUPUESTO PUBLICO"

I.- INTRODUCCIÓN.-

El presupuesto es una institución que ya tiene varios años de existir, pero han surgido sus variantes
conforme se ha dado el desarrollo de la sociedad, por lo que la concepción del presupuesto en la
Hacienda Pública Clásica es muy diferente a la concepción que de dicho instrumento se tiene en la
actualidad, época en la cual, las Finanzas Públicas, la actividad económica y la planificación de los
recursos del Estado, van ligados con el presupuesto para obtener una mejor utilización de los
mismos. Como lo manifiesta el profesor Giulliani Fonrouge en su tratado, al manifestar que la
evolución de las ideas acerca de la función del Estado en la actividad económica, singularmente
acelerada en lo que va corrido del siglo, ha determinado modificaciones sustanciales en el concepto
del Presupuesto.

El autor citado manifiesta que el presupuesto ha dejado de ser un documento administrativo y

contable y ha adquirido una condición dinámica que antes no poseía; indica que ahora el presupuesto
es un instrumento mediante el cual el Estado actúa sobre la economía; en la hacienda pública clásica,
el presupuesto tenía una función meramente administrativa, pues se concretaba en controlar
mediante ese documento, los ingresos y los gastos públicos, mientras que en la actualidad ya se le
agrega el aspecto jurídico y el instrumento tiene una acción directa sobre la economía de un país y en
el caso de Guatemala, podemos ya señalar un aspecto político.

II.- ASPECTOS HISTORICOS.

No se puede establecer el origen exacto del presupuesto; sin embargo, en la época de las
monarquías ya existían los presupuestos, pero básicamente eran destinados a satisfacer los
intereses y necesidades particulares del rey y del señor feudal. Es en la Revolución Francesa de
1789, es cuando se establecen los principios democráticos de la sociedad y especialmente los
derechos del hombre; y desde esa fecha los recursos del Estado se han ido canalizando en beneficio
de las masas sociales.

La influencia de este fenómeno social, llegó a Inglaterra y en el siglo XVI la Cámara de los Lores
establece disposiciones que limitan los egresos del Rey y por primera vez realizan una diferenciación
entre los gastos del Rey y los gastos de la comunidad; en los siglos XVII y XVIII, predominó sobre el
presupuesto el aspecto jurídico, relacionado con el ejercicio de la soberanía por parte del parlamento
y el financiero vinculado con la ordenación de la hacienda y modernamente, el elemento que se le
incluyó es el aspecto jurídico. A la presente fecha, el Presupuesto de una Nación tiene una fuerte
influencia tanto en su desarrollo económico, como la prestación de beneficios sociales.

III.- NATURALEZA DEL PRESUPUESTO.

Para establecer la esencia del presupuesto público, se han dado diversas corrientes, entre ellas
alemanas, francesas, inglesas, italianas y argentinas; sin embargo, vamos a sintetizar en 2 corrientes
que más influencia tienen sobre la naturaleza del presupuesto.

A.- la primera corriente sustentada en el pensamiento jurídico francés y defendido en las obras de
Gastón Jeze y Dugüit, quienes manifiestan que el presupuesto es un acto de previsión y de
autorización de los recursos del Estado y concretizan manifestando que es un acto administrativo,
indicando que en el momento en que el presupuesto se refiere a los gastos, se está refiriendo a actos
que van a realizar los entes administrativos; como consecuencia, es un acto meramente
administrativo.

B.- La segunda corriente sustentada por el pensamiento jurídico italiano, y siendo su mayor defensor
Giannini, quien no vacila en señalar que el Presupuesto Público es una ley aceptando, que es el
resultado fundamental de una actividad administrativa, pero para tener aspectos jurídicos debe ser
autorizada como ley. A éste respecto la cátedra señala que las dos corrientes, inciden en la
naturaleza, en virtud de que en nuestro medio se establece que el Ministerio de Finanzas Públicas,
debe de recibir de las demás instituciones del Estado, un anteproyecto para conformar el proyecto de
presupuesto de la nación, el que deberá presentarse al Congreso de la República a más tardar el 2
de septiembre del año anterior al inicio del ejercicio fiscal, para su respectiva aprobación; y es una
facultad del Congreso de la República, el modificarlo o autorizarlo como esta, o no autorizarlo,
extremos estos que se establecen en el artículo 20 al 24 de la actual Ley Orgánica del Presupuesto,
Decreto 101-97 del Congreso de la República.
IV.- DEFINICIONES DE PRESUPUESTO PÚBLICO.

El autor Giullianni Fonrouge señala que: “Es un documento unitario é indivisible, emanado del poder
legislativo en ejercicio de facultades incuestionables y que, por lo tanto, es una ley en el sentido
institucional de la palabra de contenido profundo y con plenos efectos jurídicos.”

El autor Matus Benavente señala que: “Es un documento legal en el cual sistemática y
anticipadamente se calculan los ingresos y se autorizan los gastos que habrán de producirse en un
estado en cierto período de tiempo.”

Nuestra Ley del Presupuesto, en su segundo considerando lo define como: “un instrumento de
planificación y de política económica, así como de gestión de la administración fiscal del Estado,
requiriendo de una legislación adecuada que armonice en forma integrada con los sistemas de
contabilidad gubernamental, tesorería y crédito público.

V.- PRINCIPIOS DEL PRESUPUESTO.

En la actualidad se han formulado diversos principios doctrinarios los que se conservan a la fecha, en
toda su plenitud y se aplican a cualquier clase de presupuesto.

A.- PRINCIPIOS DOCTRINARIOS.

1.- EQUILIBRIO PRESUPUESTARIO.

Este principio está basado en las finanzas tradicionales que se manejan en la hacienda pública
clásica, señalaba que debía de existir un equilibrio entre los ingresos y los gastos; los economistas
clásicos como Adán Smith, concebían la atención estatal limitada a funciones esenciales,
absteniéndose de sustraer a la actividad particular, recursos que reinvertidos en ella, resultan más
productivos; se cuidaban los hacendistas clásicos de que no existiera excedente en los gastos ni en
los ingresos, quedando consecuentemente la inexistencia de déficit y superávit. Sin embargo, en
contra posición a la doctrina clásica, ha surgido la doctrina moderna que parte de la idea de que, los
problemas financieros, son inseparables de la vida económica y social; esta doctrina señala, que en
determinadas circunstancias, puede darse la existencia del desequilibrio presupuestario y señala que,
esta posibilidad debe de existir por razones básicas de incluir en el presupuesto, programas de
desarrollo que permitan la constante inversión del estado para lograr su desarrollo, pero ese déficit no
debe de estar derivado para los gastos de funcionamiento.

2.- PRINCIPIOS DE ANUALIDAD.

Este principio surgió a partir del siglo XVII por la influencia de las prácticas británicas, de realizar su
presupuesto en forma anual, pues encontraron en esa práctica, un factor político que venia a
robustecer la facultad parlamentaria de controlar al ejecutivo bajo la forma de votar anualmente sobre
la vigencia del mismo. En Francia, la razón de su existencia se basó en un aspecto diferente y fue
que incluyeron en el sistema anual la medida eficaz de poner fin al desorden y despilfarros.
Modernamente la razón de la existencia de la anualidad, es porque facilita la existencia de los
controles presupuestarios; pues su período de vigencia no es prolongado y se aplica el período de
tiempo equivalente a 12 meses, que significa que necesariamente estos corresponden al año
calendario. De esa forma encontramos que hay 26 países que inician el 1 de abril al 30 de marzo y
otro gran número que inicia el 1 de julio al 30 de junio; la elección del período depende de la
circunstancia de carácter constitucional o política, según la forma en que el estado esté organizado.
En nuestro caso, la legislación señala en el artículo 6, que el período de vigencia del presupuesto es
del 1 de enero al 31 de diciembre de cada año, según el artículo 6 de su Ley Orgánica.

3.- UNIDAD DEL PRESUPUESTO.

Este principio significa que todos los gastos y recursos del Estado están agrupados en un documento
único. Este principio aún con todas las ventajas que posee, con la evolución del aparato estatal y con
las distintas funciones del estado en el campo económico, social, es difícil su aplicación, por el hecho
de que es casi imposible reunir en un solo documento, actividades que generalmente son
heterogéneas entre sí; las nuevas corrientes propugnan por la existencia de presupuestos separados
los de capital, los de operación y los de explotación, entre otros, hay países que ya tienen en
aplicación esta nueva corriente, como en los países escandinavos: Noruega, Suecia y Dinamarca.
4.- PRINCIPIO DE UNIVERSALIDAD.

También conocido como del Producto Bruto, este exige que no exista compensación o confusión
entre los recursos y los gastos, exigiéndose que en el presupuesto, se consignen los importes brutos,
tanto de los ingresos como de los gastos, o sea que no se vayan a consignar recursos en los que se
hayan deducido los gastos en que se incurrió para obtenerlos, sino que se deben consignar gastos e
ingresos brutos.

5.- PRINCIPIO DE NO AFECTACIÓN DE RECURSOS.

Se pretende con este principio, que todos los recursos tributarios ingresen al fondo común del Estado,
y sirvan para financiar todos los gastos de conformidad con la política fiscal del gobierno de turno, sin
que vayan dirigidos a un órgano en especial del Estado.

6.- PRINCIPIO DE LEGALIDAD.

Tiene su nacimiento en Guatemala en el artículo 237 de la Constitución de la República, donde se

señala que el Estado debe de crear un presupuesto donde se incluye la estimación de los ingresos,
los gastos y las inversiones. Establece que la unidad del presupuesto es obligatoria y su estructura
programática, señalando que todos los ingresos constituyen un fondo común indivisible, destinado
exclusivamente a sus egresos. Señala, que el incumplimiento de lo establecido en el presupuesto, es
punible y son responsables personalmente, los funcionarios bajo cuya dirección funcionen las
dependencias. Lo que significa, que cualquier funcionario que realice gastos en forma diferente a lo
que establece el presupuesto, será sometido a un proceso penal.

VI.- MOMENTOS PRESUPUESTARIOS.

En los momentos presupuestarios se da la participación del Ministerio de Finanzas Públicas, a través

de la Dirección Técnica del Presupuesto, el Congreso de la República y Contraloría General de
Cuentas. Las fases o momentos son:

A.- PREPARACIÓN, PROYECCIÓN Y CONFECCION DEL PRESUPUESTO.

Esta fase se realiza tomando en cuenta los principios doctrinarios y legales del presupuesto; el
responsable directo conforme nuestra legislación es la Dirección Técnica del Presupuesto, sin
embargo, todas las demás dependencias del Estado, deben de presentar al 15 de julio sus proyectos
de presupuestos, según el artículo 21 de su Ley Orgánica, para que esta Dirección proceda a
conformar un solo presupuesto, en el que vayan incluidos todos los ingresos y los gastos del Estado y
finalmente, el 2 de septiembre se presente al Congreso de la República, el proyecto de presupuesto,
según el artículo 23 de su Ley Orgánica.

B.- LA DISCUSIÓN, APROBACIÓN, SANCION PROMULGACIÓN Y VIGENCIA.

Esta fase es la que se desarrollará en el Congreso de la República, para dar nacimiento a lo que se le
denomina documento legal, y que es el proceso de creación de la ley, establecidos en la Constitución
de la República en el artículo 174 al 180, donde se establece la formación y sanción de la ley.

C.- EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO.

Esta fase consiste en que todas las instituciones del estado procederán a realizar los distintos gastos
que les ha autorizado el presupuesto, debiendo para el efecto, autorizar cada órgano las erogaciones
necesarias para poder cumplir con las satisfacciones de las necesidades de la colectividad.

D.- JUSTIFICACIÓN PRESUPUESTARIA O RENDICIÓN DE CUENTAS.

Esta fase se refiere a la obligación que tiene el órgano ejecutivo y la Contraloría General de Cuentas,
de presentar al final de cada ejercicio fiscal un presupuesto en el cual se señalen los verdaderos
ingresos y gastos realizados durante el ejercicio fiscal. Esta fase está legislada en el articulo 43 de la
Ley Orgánica del Presupuesto y en la Constitución de la República, en el artículo 171 literal D se
establece por un lado que las instituciones del Estado deberán preparar la liquidación de su
presupuesto y se deberá remitir con el dictamen de la Contraloría General de Cuentas, al Congreso
de la República, para que apruebe o impruebe el detalle y la justificación de los ingresos y los
egresos del estado.

VII.- CLASES DE PRESUPUESTO.

Los tratadistas de Derecho Financiero, realizan clasificaciones del presupuesto atendiendo a la
doctrina y a las circunstancias en que se dan los presupuestos en su país de origen, razón por la cual
existen las más variadas clasificaciones a éste respecto, en este trabajo trataremos de sintetizar los
presupuestos más comunes que señala la doctrina del autor Giullianni Fonrouge.

1.- PRESUPUESTO UNICO.

Establece en un solo documento de carácter legal, todos los ingresos y los gastos que se van a
realizar durante un ejercicio fiscal, auxiliado por un manual de planificación, donde se señalan todos
los gastos que el Estado va a realizar en una forma detallada; esta clase de presupuesto también se
le llama Presupuesto Preventivo, en virtud de que se realiza antes del inicio del ejercicio fiscal y los
ingresos se plasman conforme a estudios económicos y estadísticos y los gastos conforme a la
política de gobierno. Esta clase de presupuesto es el que se realiza en nuestro medio.

2.- PRESUPUESTO MÚLTIPLE.

La doctrina moderna pretende que al ampliarse el campo de acción del Estado, persiguiendo
diferentes fines económicos y sociales, es imposible recoger en un solo documento la veracidad de
sus actividades, mismas que no son homogéneos, sino al contrario, son actividades heterogéneas y
como consecuencia las funciones que se realizan, dan lugar al nacimiento de gastos y recursos
diferentes que no pueden aparecer en un documento único y dan lugar al nacimiento de diversas
clases de presupuestos, conforme sean las necesidades.

3.- PRESUPUESTOS CICLICOS.

Esta clase de presupuestos pretenden realizarse conforme a la realización de los ciclos económicos
(depresión-inflación), estos presupuestos persiguen que los excedentes producidos en períodos de
prosperidad, sean aprovechados en los períodos de depresión y que los gastos que no se hayan
podido realizar en los períodos de crisis, se realicen en los períodos de bonanza.

4.- PRESUPUESTO DE CAJA.

Manifiesta que los primeros son aquellos que consideran únicamente los ingresos y las erogaciones
materializadas, efectivamente realizadas durante un período de tiempo, computándose el movimiento
de fondos con prescindencia del origen o nacimiento de las operaciones y su ventaja es la
simplicidad, claridad y rapidez en la rendición de cuentas, ya que al cierre del ejercicio no quedan
operaciones pendientes, llevándose un buen control de tipo contable.

5.- PRESUPUESTOS DE COMPETENCIA.

Predomina el aspecto jurídico, pues se computan los ingresos y las erogaciones materializadas,
comprometidas durante el año sin atender el momento en el cual se hacen efectivas; en este
presupuesto las cuentas no se cierran al finalizar el año y quedan pendientes hasta que se liquidan;
su ejercicio prácticamente lleva más de un año, por lo tanto su característica viene a ser su
complejidad y no permite una rendición de cuentas con rapidez.

6.- PRESUPUESTO POR PROGRAMA.

Esta clase de presupuesto es totalmente moderna y expresa las asignaciones presupuestarias en

función de los planes de gobierno, para un período determinado en los distintos ámbitos de su
competencia, tratando de lograr el máximo cumplimiento con el mínimo costo. El objeto esencial de
esta clase de presupuestos, es que los planes que incorpora el presupuesto se cumplen en tiempo,
monto y lugar más conveniente para el Estado; esta clase de presupuesto le permite al Estado
ordenar en mejor forma los gastos y atender en mejor forma las necesidades sociales adecuándolas
al plan de gobierno. Esta clase de presupuesto, no es aplicable en su totalidad al presupuesto
nuestro, sin embargo, en la Constitución, en el artículo 237, se reguló que nuestro presupuesto debe
tener una estructura programática.

7.- PRESUPUESTO DE CUENTAS.

Llamado también de Justificación Presupuestaria, este presupuesto es el que se realiza al final de

cada ejercicio fiscal y en él se plasman los verdaderos ingresos y los gastos que realmente se
realizan durante el mismo; esta clase de presupuesto tiene vital importancia porque muestra la
realidad económica en relación a los ingresos captados. En la Constitución, en el artículo 241 se
regula la rendición de cuentas del Estado, estableciendo que el Ministerio de Finanzas Públicas, debe
de realizar un presupuesto anual, de liquidación, debiendo de someterlo al conocimiento de la
Contraloría General de Cuentas, quien deberá emitir un dictamen en un plazo no mayor de 2 meses,
y deberá remitir el citado presupuesto con su dictamen al Congreso de la República, quien lo
aprobará o improbará. Artículo que está relacionado con las atribuciones específicas del Congreso
de la República, señaladas en el artículo 171 literal d).

Significa que debe de presentarse un detalle con la justificación de todos los ingresos y egresos que
se han realizado en el cumplimiento del Presupuesto de la Nación durante el ejercicio fiscal que ha
concluido, debiendo la Contraloría de Cuentas, realizar la fiscalización correspondiente para poder
emitir su dictamen.

VIII.- FORMAS DE CONTROL PRESUPUESTARIO.

Se establecen tres formas de control de le ejecución del presupuesto y son las siguientes:

A.- CONTROL ADMINISTRATIVO.

Esta clase de control se realiza por medio de la propia administración pública, participando las
distintas instituciones que están relacionadas con la ejecución del presupuesto, básicamente
podemos hablar de la existencia de instituciones como: la Tesorería de la Nación, la Dirección de
Contabilidad del Estado, entre otras.

B.- CONTROL PARLAMENTARIO.

Llamado también control político y es el que ejercita el Congreso de la República, cuando se le

presenta para su aprobación el presupuesto preventivo, teniendo la facultad de modificarlo y
aprobarlo como se le presenta y también cuando se le presente el presupuesto de Justificación
Presupuestaria como le denomina la doctrina, cuando hace uso de la facultad que le otorga la
Constitución de aprobarla o improbarla. Y en el transcurso del ejercicio fiscal, ejerce este control
mediante la denominada Figura de la Interpelación.

C.- CONTROL TÉCNICO FINANCIERO.

Es el control que realiza la Contraloría General de Cuentas, en virtud de que previamente a ser
trasladado el presupuesto de cuentas al Congreso de la República, la Contraloría General de Cuentas
debe emitir según la Constitución de la República, articulo 171 literal D, su dictamen con los distintos
puntos de vista que se dieron luego de la auditoria que sobre el mismo realizó; en otras palabras, la
Contraloría de Cuentas, por mandato constitucional, tiene la facultad de revisar toda la actividad
presupuestaria realizada durante el ejercicio fiscal, extremo este que también está legislado en la Ley
Orgánica de la Contraloría General de Cuentas, Decreto 31-2002 del Congreso de la República.

BIBLIOGRAFIA

1.- Carlos Giullianni Fonrouge,

Derecho Financiero,
Volumen I, 4ª. Edición
Editorial de Palma.

2.- Maurice Duverger,

Haciendo Pública, 2ª. Edición,
Bosch Casa Editorial, S.A.
Barcelona.

3.- Héctor Villegas

Curso de Finanzas Públicas, Derecho Financiero y
Tributario, tomo III, 3ª. Edición, Editorial Depalma

4.- Sergio Francisco

Derecho Financiero Mexicano
 10a. Edición, Editorial
Porrúa S.A.

5.- Constitución de la República de Guatemala.

6.- Decreto 101-97 del Congreso de la República Ley Orgánica del Presupuesto.

7.- Ley Orgánica de la Contraloría General de Cuentas, Decreto 31-2002 del Congreso de la
República.