Derecho 

administrativo II.    Curso 20/21 

Tema 11. La Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

1. La Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
La JCA controla la potestad reglamentaria y la legalidad de la actividad
administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifiquen. Los
Juzgados y los Tribunales del orden Contencioso-Administrativo conocerán de las
pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las AAPP sujetas al Derecho
Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los
Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación.
La JCA es uno de los cuatro órdenes jurisdiccionales que tienen una estructura
orgánica asentada en todo el territorio nacional, desde la provincia pasando por la CCAA
hasta el nivel estatal (Juzgados Centrales, Audiencia Nacional y TS). La JCA tiene dos
rasgos sobresalientes: es una justicia de gran tensión política y es una justicia que no
enjuicia a los verdaderos responsables de la actividad administrativa, los políticos o los
funcionarios, sino a su fachada, los actos administrativos, al Estado y demás AAPP. Tiene
la misión de controlar los actos de poder.
En el proceso contencioso-administrativo, el autor del acto administrativo que se
enjuicia, y, en su caso, se anula, resulta indemne, sale “ileso” del trance, en el que nunca
comparece personalmente, y en su lugar se condena a la Admón., al conjunto de los
ciudadanos.
2. Los modelos orgánicos de justicia administrativa.
El sistema armónico español consistía en reunir a jueces y funcionarios en unos
mismos Tribunales. El sistema italiano reparte la competencia entre la Jurisdicción civil
y la administrativa, asignando a la primera los conflictos sobre derechos y a la segunda
los que versan sobre intereses.
La eliminación de las reticencias al control judicial pleno ha llevado a la creación
dentro del sistema judicial de un orden propio de la misma entidad y nivel que los otros
órdenes jurisdiccionales.
En España, el sistema judicial especializado surge en 1956 y supone la plena
consolidación de un sistema judicialista, consecuencia de la definitiva integración de los
Tribunales Contencioso-Administrativos en el sistema judicial común. De aquí en
adelante, en la JCA no hay ya más que jueces, creándose la figura del magistrado
especialista de lo Contencioso-Administrativo.
Tanto la CE78 como la LOPJ han confirmado esta solución, por lo que el sistema
de justicia administrativa especializada ha estado en vigor desde la Ley de 1956.
3. Ámbito de la JCA.
LA justicia administrativa persigue ser tanto garantista como controladora de la
legalidad. En la actualidad, la JCA es una justicia subjetiva o garantista de derechos de
una parte y, al mismo tiempo, una justicia de control de la legalidad. Los Juzgados y
Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se
deduzcan en relación con la actuación de las AAPP sujeta al Derecho administrativo, con

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las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos Legislativos
cuando excedan los límites de la delegación.
A) Ámbito inicial y su desarrollo.
Inicialmente se limitaba a determinados conflictos enumerados en las leyes de
creación del Consejo Real o de Estado y de los Consejos Provinciales, caracterizados por
ser conflictos de derechos y no de intereses. Se admitía un recurso de plena jurisdicción,
cuyo objeto era una pretensión sustantiva frente a la Admón., descartándose un recurso
de simple anulación contra cualesquiera actos administrativos irregulares. (Derecho
francés)
En el Derecho español, desde el principio se afirman como territorio Contencioso-
Administrativo unos conflictos en que se ventilan derechos y por ello con acceso a la
Jurisdicción Administrativa, mientras que sobre las cuestiones simplemente
“gubernativas” resuelve definitivamente la Admón.
En el Texto Articulado y Refundido de Régimen Local de 1955 se especifica: “El
recurso contencioso-administrativo será de dos clases: a) de plena jurisdicción, por lesión
de un derecho administrativo del reclamante; b) de anulación, por incompetencia, vicio
de forma o cualquier otra violación de leyes o disposiciones administrativas, siempre que
el recurrente tenga un interés directo en el asunto”.
En 1956, la Ley de 27 de diciembre, en la misma línea de progreso, estableció una
amplia cláusula general (“la JCA conocerá de las pretensiones que se deduzcan en
relación con los actos de la AAPP sujetos al Derecho administrativo y con las
disposiciones de categoría inferior a la ley”). Tanto la incompetencia, como el vicio de
forma, la desviación de poder o violación de ley, pueden servir de fundamento a las
pretensiones de anulación y a las de plena jurisdicción, y, en cualquiera de las hipótesis,
la sentencia estimatoria siempre contiene idéntico pronunciamiento básico: la declaración
de ilicitud del acto y, en su caso, su anulación. Sobre esta unidad sustancial, las diferencias
que pueden señalarse no son suficientes para configurar dos recursos autónomos, máxime
no siendo cualitativas, sino sólo de grado”.
La Ley del 56 introdujo el control de la discrecionalidad: “la discrecionalidad no
puede referirse a la totalidad de los elementos de un acto, a un acto en bloque, ni tiene su
origen en la inexistencia de normas, al supuesto de hecho, ni es un prius respecto de la
cuestión de fondo de legitimidad o ilegitimidad del acto. La discrecionalidad, por el
contrario, ha de referirse siempre a alguno o algunos de los elementos del acto, con lo que
es evidente la admisibilidad de la impugnación jurisdiccional en cuanto a los demás
elementos; la determinación de su existencia está vinculada al examen de la cuestión de
fondo, de tal modo que únicamente al juzgar acerca de la legitimidad del acto cabe
concluir sobre su discrecionalidad; y, en fin, ésta surge cuando el OJ atribuye a algún
órgano competencia para apreciar, en su supuesto dado, lo que sea de interés público”.
 

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B) Incidencia de la CE78, de la nueva Ley Jurisdiccional de 1998 y de la LO

19/2003: eliminación de ámbitos exentos, extensión del control a la inactividad
administrativa, actuaciones materiales y supuestos de responsabilidad civil que
impliquen a la Admón.
La Ley jurisdiccional de 1956 mantuvo zonas exentas del control judicial, como los
actos políticos y una lista de actos excluidos por su art. 40. Estas últimas barreras a un
enjuiciamiento son las que hace saltar la CE78 con los arts. 24 (tutela judicial efectiva) y
106 (encomienda a los Tribunales sin excepción alguna el control de la potestad
reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa).
La Ley Jurisdiccional de 1998 ya no recoge aquellas exclusiones y en particular la
referencia al acto político que considera incompatible “con el principio de sometimiento
pleno de los poderes públicos al OJ, verdadera cláusula regia del Estado de Derecho”. De
aquí que la Ley Jurisdiccional de 1998 extienda el ámbito de la JCA a conocer de los
recursos contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales
que constituyan vía de hecho.
La LO 19/2003, de modificación de la LOPJ atribuye a la JCA todas las cuestiones
de responsabilidad civil en que esté involucrada la Admón., aunque deriven de relaciones
civiles o afecten también a personas privadas. Así, la Ley corta cualquier posibilidad de
repartir la competencia de esta materia con los tribunales civiles o laborales, al prescribir
que “la responsabilidad patrimonial de las AAPP, cualquiera que sea la naturaleza de la
actividad o el tipo de relación de que derive, no pudiendo ser demandadas aquellas por
este motivo ante los órdenes jurisdiccionales civil o social, aun cuando en la producción
del daño concurran con particulares o cuenten con un seguro de responsabilidad”.
La misma Ley, en la misma línea de someter a la JCA la actividad de entes jurídico-
privados le atribuye las cuestiones que se promuevan entre la Sociedad Estatal de Correos
y Telégrafos, S.A., y los empleados de ésta que conserven la condición de funcionarios y
presten servicios en la misma.
C) Control de la actividad administrativa de los órganos constitucionales.
Se trata de un control de la actividad puramente administrativa de simple gestión
sin afectar al contenido de su específica misión constitucional, que es incontrolable por
la JCA. Es el caso de los actos y disposiciones en materia de personal, administración y
gestión patrimonial de Congreso de los Diputados y del Senado, del TC, del TCuen y
Defensor del Pueblo, así como de las Asambleas legislativas de las CCAA y de las
instituciones autonómicas análogas al TCuen y Defensor del Pueblo.
El control de la JCA va más allá de esta actividad en lo que se refiere al TCuen,
cuyas resoluciones en materia de responsabilidad contable son susceptibles de recurso de
casación en los casos establecidos en su Ley de Funcionamiento.
En el caso del CGPJ, el control se extiende a lo que es su función constitucional
específica cual es la sanción de los jueces y el nombramiento de los cargos judiciales. Los
actos de este órgano están sometidos en su revisión a la Sala Tercera del TS.
Sobre la Administración Electoral, sus actos y actividad son plenamente enjuiciados
por la JCA. En concreto, cabe recurso contencioso-administrativo contra la proclamación

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de candidaturas por las juntas electorales y otro de similares características contra la

proclamación de electos.
D) El contencioso-interadministrativo.
Una novedad de la Ley Jurisdiccional de 1998 ha sido el reconocimiento de la
existencia de conflictos contencioso-administrativos entre cualesquiera AAPP: en los
litigios entre AAPP no cabrá interponer recurso en vía administrativa.
Hablamos aquí de un conflicto de delimitación de potestades y competencias. En
un conflicto interadministrativo se impone la atribución de la resolución del mismo al
órgano o Admón. superior por constituir una instancia de mayor representación
democrática y portadora de un interés general superior.
E) Lo contencioso-administrativo frente a lo civil, penal, laboral y militar.
La competencia de la JCA se afirma en las disposiciones generales de rango inferior
a la Ley y con los Decretos Legislativos que excedan de los límites de la delegación.
La JCA conoce también de las cuestiones prejudiciales e incidentales no
pertenecientes al orden administrativo, pero directamente relacionadas con un recurso
Contencioso-Administrativo, salvo los de carácter penal que determinará la suspensión
del procedimiento, mientras no sea resuelta por los órganos penales a quienes
corresponda. La decisión, pues, que se pronuncie sobre una cuestión prejudicial o
incidental civil no producirá efecto fuera del proceso en que se dicte y podrá ser revisada
por la Jurisdicción correspondiente. Así, aunque la JCA puede conocer de cuestiones
prejudiciales e incidentales de carácter civil que se produzcan con ocasión de un acto
administrativo, sólo la Jurisdicción civil es competente para resolver definitivamente los
conflictos sobre propiedad entre Admón. y los particulares, así como los que origina el
cumplimiento de los contratos civiles que no tienen por objeto obras o servicios públicos.
En todo caso, la Jurisdicción civil es supletoria de la Administrativa, pues conoce
“además de las materias que le son propias, de todas aquellas que no estén atribuidas a
otro orden jurisdiccional”.
Los límites de la JCA y de la Social resultan del propio contenido de ésta que conoce
de las “pretensiones que se promuevan dentro de la rama social del Derecho, tanto en los
conflictos individuales como colectivos, así como las reclamaciones en materia de
Seguridad Social o contra el Estado cuando le atribuya responsabilidad de legislación
laboral”. La Jurisdicción laboral conoce los conflictos entre la Admón. y sus empleados
sujetos al Derecho laboral, mientras que la JCA es competente para los que se suscitan
entre aquélla y los empleados públicos (funcionarios). No obstante, la JCA conoce de las
impugnaciones de los procedimientos administrativos seguidos para garantizar que la
contratación laboral se efectúa con arreglo a los principios de mérito y capacidad.
La Ley Jurisdiccional de 1998 se refiere también a la materia disciplinaria militar,
cuyo conocimiento está atribuido a los tribunales militares. Los demás conflictos
funcionariales de los militares con el Ministerio de Defensa no disciplinarios son de la
competencia de la JCA.

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Tampoco entra en el ámbito de la JCA los conflictos de jurisdicción entre los

Juzgados y Tribunales y la AP ni los conflictos de atribuciones entre los órganos de una
misma Admón., que resuelve el órgano común de superior jerarquía.
F) Una competencia no contenciosa. La autorización de entrada al domicilio.
La Ley Jurisdiccional de 1998 introdujo la novedad de restar de la competencia del
juez penal y atribuir a la JCA (a los juzgados), la competencia de expedir las
autorizaciones para la entrada en domicilios y restantes lugares cuyo acceso requiera de
consentimiento del titular, para la ejecución forzosa de actos de la AP. A los Juzgados de
lo Contencioso-Administrativo corresponderá la autorización o ratificación judicial de las
medidas que las autoridades sanitarias consideren urgentes y necesarias para la salud
pública e impliquen privación o restricción de la libertad o de otro derecho fundamental,
como también de las autorizaciones para la entrada e inspección de domicilios, locales,
terrenos y medios de transporte que haya sido acordada por la CNMC, cuando,
requiriendo dicho acceso e inspección el consentimiento de su titular, éste se oponga a
ello o exista riesgo de tal oposición y, en fin, corresponde a los Juzgados Centrales de lo
Contencioso-Administrativo autorizar la ejecución de los actos adoptados por la Sección
Segunda de la Comisión de Propiedad Intelectual para que se interrumpa la prestación de
servicios de la sociedad de la información o para que se retiren contenidos que vulneren
la propiedad intelectual, en aplicación de la Ley 34/2002 de Servicios de la Sociedad de
la Información y de Comercio Electrónico.
Se trata aquí de una competencia gubernativa que se atribuye al juez en aplicación
de la regla de la inviolabilidad del domicilio que consagra la CE78. Aquí el juez no
ejercita una actividad judicial, sino que resuelve una petición de la Admón. en el seno de
un expediente administrativo; una actividad, pues, “administrativa” del juez que, sin
embargo, está absolutamente huérfana de una regulación sustantiva y procedimental.
4. Los órganos jurisdiccionales.
A) Clases.
El orden jurisdiccional contencioso-administrativo se estructura según la Ley
29/1998 sobre cuatro niveles de órganos judiciales:
- Los Juzgados unipersonales de lo Contencioso-Administrativo. Habrá uno o
más en cada provincia, con jurisdicción en toda ella y sede en su capital.
- Las salas de lo Contencioso-Administrativo de los TSJ de las CCAA. Pueden
crearse también Salas con competencia reducida a una o varias provincias de la
CCAA.
- Los Juzgados centrales de lo Contencioso-Administrativo.
- La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional.
- La Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo.
Por encima de la Sala Tercera del TS está aún la Sala Especial de Revisión prevista
en el art. 61 LOPJ, formada por el Presidente del TS, los Presidentes de Sala y el
Magistrado más antiguo y más moderno de cada una de ellas.

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B) La competencia objetiva o por razón de la materia.

La regla tradicional de distribución partía de una correlación entre el ámbito de la
competencia territorial del órgano administrativo del que proviene le acto recurrido y la
del órgano judicial. Sin embargo, en la actualidad esta equiparación sólo se mantiene para
la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo del TS, que enjuicia los actos y
disposiciones emanados del Consejo de Ministros y Comisiones Delegadas del Gobierno.
También se le asigna la competencia para conocer de los recursos contra los actos
recurribles de otros órganos constitucionales: CGPJ, Congreso de los Diputados, Senado,
TC, TCuen y Defensor del pueblo y, en fin, los recursos contra los actos y disposiciones
de la Junta Electoral Central.
La Sala Especial prevista en el art. 61 LOPJ (formada por Presidente del TS,
Presidentes de Salas, Magistrado más antiguo y el más moderno de cada una de ellas)
conoce de la revisión de las sentencias de la Sala Tercera, así como otras cuestiones como
recusaciones, demandas de responsabilidad civil e instrucción de causas contra
magistrados del TS. También conoce de los procesos de declaración de ilegalidad y
consecuente disolución de partidos políticos. Una Sección formada por el Presidente del
TS, el de la Sala de lo Contencioso-Administrativo y cinco Magistrados de esta misma
Sala (los dos oldies y los tres newbies), conocerá del recurso de casación para la
unificación de doctrina cuando la contradicción se produzca entre sentencias dictadas en
única instancia por Secciones distintas de dicha Sala.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional conocerá:
a) De los recursos contra las disposiciones generales y los actos del os Ministros
y de los Secretarios de Estado en general y en materia de personal en lo que se
refiera al nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios de
carrera. También, de los recursos contra los actos de cualesquiera órganos
centrales del Ministerio de Defensa referidos a ascensos, orden y antigüedad en
el escalafonamiento y destinos.
b) Recursos contra los actos de los Ministros y Secretarios de Estado cuando
rectifiquen en vía de recurso o en procedimiento de fiscalización o de tutela los
dictados por órganos de entes distintos con competencia en todo el territorio
nacional.
c) De los recursos en relación con los convenios entre AAPP no atribuidos a los
TSJ.
d) De los actos de naturaleza económico-administrativa dictados por el Ministerio
de Economía y Hacienda y por el Tribunal Económico-Administrativo Central,
con excepción de los dispuestos en el art. 10.1.
e) Recursos contra los actos dictados por la Comisión de Vigilancia de Actividad
de Financiación del Terrorismo y de la autorización de prórroga de los plazos
de las medidas de dicha Comisión, conforme a lo previsto en la Ley.
f) Las resoluciones dictadas por el Tribunal Administrativo Central de Recursos
Contractuales.

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g) De los recursos contra los actos del BdE y del FROB.

En segunda instancia, conocerá de las apelaciones contra autos y sentencias
dictados por los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo y de los
correspondientes recursos de queja, de los recursos de revisión contra sentencias firmes
dictadas por los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo y de las cuestiones
de competencia que se puedan plantear entre los Juzgados Centrales de lo Contencioso-
Administrativo.
La Audiencia Nacional conoce también de los recursos que se interponen contra los
actos administrativos de las Administraciones independientes y análogas: BdE, Tribunal
de Defensa de la Competencia, CNMC, Junta Arbitral de Financiación de las CCAA,
AEPD, Comisión del Sistema Eléctrico Nacional, Comisión del Mercado de las
Telecomunicaciones, Consejo Económico y Social, Instituto Cervantes, Consejo de
Seguridad Nuclear y Consejo de Universidades.
Los Juzgados centrales de lo Contencioso-Administrativo conocen de los recursos
que se deduzcan frente a los actos administrativos que tengan por objeto:
a) En primera o única instancia en las materias de personal cuando se trate de actos
dictados por Ministros y Secretarios de Estado, salvo que confirmen en vía de
recurso, fiscalización o tutela, actos dictados por órganos inferiores, o se
refieran al nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios de
carrera, o a las materias sobre personal militar atribuidas a la Audiencia
Nacional.
b) En única o primera instancia, contra los actos sancionadores de los órganos
centrales de la AGE que consistan en multas superiores a 60.000 euros y en
ceses de actividades o privación de ejercicio de derechos que excedan de seis
meses.
c) En primera o única instancia, contra las disposiciones generales y los actos
emanados de los organismos públicos con personalidad jurídica propia y
entidades pertenecientes al sector público estatal con competencia en todo el
territorio nacional.
d) En primera o única instancia, de los recursos contra las resoluciones dictadas
por los Ministros y Secretarios de Estado en materia de responsabilidad
patrimonial cuando lo reclamado no exceda de 30.050 €.
e) En primera instancia, de las resoluciones que acuerden la inadmisión de las
peticiones de asilo político.
f) En única o primera instancia, de las resoluciones que, en vía de fiscalización,
sean dictadas por el Comité Español de Disciplina Deportiva en materias de
disciplina deportiva.
Corresponde también a estos juzgados: la tramitación del procedimiento de
disolución de partidos políticos, así como autorizar, mediante auto, la cesión de los datos
que permitan la identificación a que se refiere el art. 8.2. de la LSSI, así como la ejecución
material de las resoluciones adoptadas por la Sección Segunda de la Comisión de

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Propiedad Intelectual para que se interrumpa la prestación de servicios de la sociedad de

la información o para que se retiren contenidos que vulneren la propiedad intelectual.
Las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los TSJ conocerán en única
instancia de los recursos contra:
a) Los actos de las Entidades locales y de las AAPP de las CCAA, cuyo
conocimiento no esté atribuido a los Juzgados de lo Contencioso-
Administrativo.
b) Las disposiciones generales emanadas de las CCAA y de las Entidades locales.
c) Los actos y disposiciones de los órganos de gobierno de las asambleas
legislativas de las CCAA, y de las instituciones autonómicas análogas al TCuen
y al Defensor del Pueblo, en materia de personal, administración y gestión
patrimonial.
d) Los actos y resoluciones dictados por los Tribunales Económicos-
Administrativos Regionales y Locales que pongan fin a la vía económico-
administrativa.
e) Las resoluciones dictadas por el Tribunal Económico-Administrativo Central
en materia de tributos cedidos.
f) Los actos y disposiciones de las Juntas Electorales Provinciales y de las CCAA,
así como los recursos contencioso-electorales contra acuerdos de las Juntas
Electorales sobre proclamación de electos y elección y proclamación de
Presidentes de Corporaciones locales, en los términos de la legislación electoral.
g) Los convenios entre AAPP cuyas competencias se ejerzan en el ámbito
territorial de la correspondiente CCAA.
h) La prohibición de la propuesta de modificación de reuniones previstas en la
legislación reguladora del Derecho de reunión.
i) Los actos y resoluciones dictados por órganos de la AGE cuya competencia se
extienda a todo el territorio nacional y cuyo nivel orgánico sea inferior al de
Ministro o Secretario de Estado en materias de personal, propiedades especiales
y expropiación forzosa.
j) Los actos y resoluciones de los órganos de las CCAA competentes para la
aplicación de la Ley de Defensa de la Competencia.
k) Las resoluciones dictadas por el órgano competente para la resolución de
recursos en materia de contratación previsto en el art. 311 de la Ley de Contratos
del Sector Público, en relación con los contratos incluidos en el ámbito
competencia de las CCAA.
l) Las resoluciones dictadas por los Tribunales Administrativos Territoriales de
Recursos Contractuales.
m) Cualesquiera otras actuaciones administrativas no atribuidas expresamente a la
competencia de otros órganos de este orden jurisdiccional.

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Conocerán, en segunda instancia, de las apelaciones promovidas contra sentencias

y autos dictados por los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, de los
correspondientes recursos de queja y el conocimiento de los recursos de revisión contra
las sentencias firmes de los mismos, y de los recursos de casación para unificación de
doctrina y en interés de la ley, como asimismo de las cuestiones de competencia entre los
Juzgados de lo Contencioso-Administrativo con sede en la CCAA.
La competencia del os Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de ámbito
provincial se describe en función de grupos de conflictos procedentes de todas las AAPP
(local, autonómica y estatal). Así, conocen de los recursos que se deduzcan frente a las
entidades locales o entidades y corporaciones dependientes o vinculadas a las mismas,
excluidas las impugnaciones de cualquier clase de instrumentos de planeamiento
urbanístico; de los recursos que se deduzcan frente a la Admón. de las CCAA, salvo
cuando procedan del respectivo Consejo de Gobierno, cuando tengan por objeto: a)
cuestiones de personal, salvo que se refieran al nacimiento o extinción de la relación de
servicios de funcionarios públicos de carrera; b) sanciones administrativas que consistan
en multas no superiores a 60.000 € y en ceses de actividades o privación de ejercicio de
derechos que no excedan de seis meses; c) reclamaciones por responsabilidad patrimonial
cuya cuantía no exceda de 30.050 €.
Conocen también de los recursos contra la Admón. periférica del Estado y de las
CCAA y de los organismos, entes, entidades o corporaciones de Derecho público, cuya
competencia no se extienda a todo el territorio nacional y contra las resoluciones de los
órganos superiores cuando confirmen íntegramente los dictados por aquellos en vía de
recurso, fiscalización o tutela con excepción de los actos de cuantía superior a 60.000 €
dictados por la Admón. periférica del Estado y los organismos públicos estatales cuya
competencia no se extienda a todo el territorio nacional, o cuando se dicten en ejercicio
de sus competencias sobre dominio público, obras públicas del Estado, expropiación
forzosa y propiedades especiales. (Intentad recitar esta frase entera sin respirar desde el
principio).
Asimismo, conocerá de todas las resoluciones que se dicten en materia de
extranjería por la Admón. periférica del Estado, de las impugnaciones contra actos de las
Juntas Electorales de Zona y de las formuladas en materia de proclamación de
candidaturas y candidatos efectuadas por cualquiera de las Juntas Electorales.
Conocerán de las autorizaciones para la entrada en domicilios y lugares cuyo acceso
requiera el consentimiento de su titular, siempre que ello proceda para la ejecución
forzosa de actos de la AP; la autorización o ratificación judicial de las medidas que las
autoridades sanitarias consideren urgentes y necesarias para la salud pública e impliquen
privación o restricción de la libertad o de otro derecho fundamental y las autorizaciones
para la entrada e inspección de domicilios, locales, terrenos y medios de transporte que
haya sido acordada por la CNMC, cuando, requiriendo dicho acceso e inspección el
consentimiento del titular, éste se oponga a ello exista riesgo de tal oposición.
La segunda instancia o apelación está atribuida únicamente a las Salas de lo
Contencioso-Administrativo de los TSJ, limitadamente a la casación por unificación de
doctrina y en interés de la ley, y a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TS para
las restantes y ordinarias modalidades de casación.

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Los recursos de revisión contra las sentencias firmes de los Juzgados de lo

Contencioso-Administrativo corresponde a las Salas de Revisión de lo Contencioso-
Administrativo de los TSJ y a la Sala de los Contencioso-Administrativo de la Audiencia
Nacional los que se interpongan contra las resoluciones de los Juzgados Centrales. Y, en
fin, a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TS corresponde la revisión de las
resoluciones de las Salas de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de
los TSJ y de las secciones del propio TS.
Nótese que las referencias que se hacen a la AGE, CCAA y Entidades Locales
comprende a las Entidades y Corporaciones dependientes o vinculadas a cada una de
ellas, y que la competencia atribuida a los Juzgados y Tribunales para el conocimiento de
recursos contra actos administrativos incluye la relativa a la inactividad y a las
actuaciones constitutivas de vía de hecho y que, salvo disposición expresa en contrario,
la atribución de competencia por razón de la materia prevalece sobre la efectuada en razón
del órgano administrativo autor del acto.
C) La competencia territorial.
La existencia de órganos judiciales con la misma competencia objetiva o material
pero que actúan en ámbitos territoriales distintos o sobre el mismo territorio obliga a
precisar a cuál de ellos se asigna la competencia.
Con carácter general, la competencia se atribuye al órgano jurisdiccional en cuya
circunscripción tenga su sede el órgano que hubiere dictado la disposición o el acto
impugnado, incluyéndose en la competencia tanto la relativa a conocer y fallar el asunto
principal, como a resolver todas sus incidencias y ejecutar las sentencias que dictare. Aquí
hay dos excepciones:
- Cuando el recurso tenga por objeto actos de las AAPP en materia de personal,
propiedades especiales y sanciones será competente, a elección del demandante,
el Juzgado o Tribunal en cuya circunscripción tenga aquél su domicilio o se
halle la sede del órgano autor del acto originario impugnado.
- Cuando se impugnen planes de ordenación urbana y actuaciones urbanísticas,
expropiatorias y las que comporten intervención administrativa en la propiedad
privada. La competencia corresponderá al órgano jurisdiccional en cuya
circunscripción radiquen los inmuebles afectados.
Estas reglas no se aplican cuando el acto originario impugnado afectase a una
pluralidad de destinatarios y fueran diversos Juzgados o Tribunales competentes, en cuyo
caso la competencia vendrá atribuida al órgano jurisdiccional en cuya circunscripción
tenga su sede el órgano que hubiese dictado el acto originario impugnado.
La distribución de asuntos es atribuida a la Sala de Gobierno del respectivo
Tribunal. La aprobación corresponderá a la Sala de Gobierno del TSJ, a propuesta de la
Junta de Jueces de este orden jurisdiccional. Los acuerdos se adoptarán cada dos años y
se comunicará al CGPJ al solo efecto de su publicación, antes de la apertura de Tribunales,
en el BOE o en el de la CCAA, según corresponda.
 

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5. Las partes en el proceso contencioso-administrativo:

A) La condición de demandante y demandado.
El demandante es la parte que inicia el recurso o la acción; la parte demandada,
aquella frente a la que la acción o recurso se dirige. Normalmente los ciudadanos titulares
de los derechos e intereses legítimos lesionados por el acto o actividad administrativa
asumen la carga de ser demandantes y la Admón. autora del acto la defensiva de
demandada.
Los particulares pueden actuar en la posición de demandados en dos ocasiones:
- En el proceso de lesividad, en el que la Admón. autora del acto lo impugna
previa declaración de lesividad en el plazo de cuatro años. La posición de
demandado la asumirá entonces el titular de los derechos o intereses legítimos
cuya revocación pretende la acción de lesividad.
- Cuando los particulares entran en el proceso como codemandados. Las
aseguradoras de las AAPP siempre serán parte codemandada junto con la AP a
que aseguren.
La Ley Jurisdiccional atribuye la condición de Admón. demandada cuando son dos
los intervinientes en la producción al Organismo o Corporación pública autora del acto o
disposición fiscalizados, si el resultado de la fiscalización es aprobatorio, y a la que ejerza
la fiscalización, si mediante ella no se aprueba íntegramente el acto o disposición.
La Ley de 1998 introdujo el control de la potestad reglamentaria, lo que ha llevado
a reconocer la condición de parte demandada no sólo a la Admón. autora del acto
recurrido, sino también a la autora de la disposición general.
En los litigios entre AAPP no cabrá interponer recurso en vía administrativa. No
obstante, cuando una AP interponga recurso contencioso-administrativo contra otra,
podrá requerirla previamente para que derogue la disposición, anule o revoque el acto,
haga cesar o modifique la actuación material, o inicie la actividad a que esté obligada.
B) Capacidad para ser parte, capacidad procesal, representación y defensa.
La capacidad para ser parte la ostentan las personas físicas y jurídicas que tienen
capacidad jurídica con arreglo al Derecho civil y además los grupos de afectados, uniones
sin personalidad o patrimonios independientes o autónomos, entidades todas ellas aptas
para ser titulares de derechos y obligaciones al margen de su integración en las estructuras
formales de las personas jurídicas.
Tienen capacidad para ser parte las personas públicas territoriales o institucionales
con personalidad jurídica independiente. Por ello, no pueden interponer recurso, ser parte
demandante frente a una AP los órganos de la misma y los miembros de sus órganos
colegiados, salvo que una ley lo autorice expresamente, como está prevista en favor de
los concejales para la impugnación de los actos y acuerdos de las Entidades locales si
hubieran votado en contra de tales acuerdos. La misma falta de personalidad alcanza, en
relación con los actos y disposiciones de una Entidad pública, a los particulares cuando
obraren por delegación o como meros agentes o mandatarios de ella. Tampoco es
admisible la impugnación por un OOAA de los actos dictados por la AP territorial de la

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que es un simple instrumento, pues su personalidad jurídica independiente es ficticia y no

justifica la titularidad de un interés propio frente al ente matriz.
Sobre la capacidad procesal (aptitud para estar directamente en juicio), la tienen las
personas que la ostente con arreglo a la LEC, los menores de edad para la defensa de
aquellos de sus derechos e intereses legítimos cuya actuación les esté permitida por el OJ
sin necesidad de asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela.
La representación de las partes debe conferirse a un procurador con poder al efecto
y la defensa a un abogado. Pero cuando actúen ante los Juzgados provinciales o centrales,
las partes pueden otorgar la representación al mismo abogado que lleva la defensa, en
cuyo caso será este a quien se notifiquen las actuaciones.
Actualmente se ha derogado la regla que permitía que los funcionarios públicos
pudieran comparecer por sí mismos en defensa de sus intereses estatutarios.
C) La legitimación.
La legitimación adecuada consiste en una especial conexión del recurrente con la
pretensión que ha de sustanciarse en el proceso y que responde a la pregunta de “en qué
le afecta”. La legitimación supone la existencia de un sujeto portador de un derecho o de
un interés. “Están legitimadas las personas físicas o jurídicas que ostente un derecho o
interés legítimo”. Es preciso, además de esto y aunque la Ley no lo explicite, el concepto
de lesión, es decir, que ese derecho o interés hayan sido agredidos o desconocidos por la
disposición, acto, inactividad o vía de hecho de la Administración.
La Ley Jurisdiccional de 1998 reconoce la acción popular en los casos
expresamente previstos por las leyes; y alude a otra figura: la sustitución procesal, al
remitir a la legislación local el ejercicio de acciones por los vecinos en nombre e interés
de las Corporaciones locales ante la pasividad de éstas.
La legitimación por lesión de un derecho es precisa cuando el recurrente pretende,
además de la anulación del acto o disposición, el reconocimiento de una situación jurídica
individualizada y/o además el resarcimiento de daños y perjuicios. La misma legitimación
se requiere contra la inactividad de la Admón., pues se reclama un derecho cuya
titularidad deberá acreditarse. Asimismo, lo será en el recurso contra una actividad
material constitutiva de vía de hecho en que la presunta lesión será en la mayor parte de
los casos un atentado del derecho de propiedad o el ius posesionis, pero que podría
comprender el interés para legitimar acciones protectoras del medio ambiente.
Se entiende por interés, según el TS, aquel que, de prosperar el recurso, produciría
algún beneficio o evitaría un perjuicio de cualquier tipo al accionante. El TC ha afirmado
que la fórmula de interés legítimo a que se refiere el art. 24 CE78 es más amplia que la
de interés directo de la anterior Ley de la JCA, comprendiendo también intereses
indirectos, de modo que todo interés individual y social tutelado por el Derecho
indirectamente con motivo de la protección del interés general puede calificarse como
interés legítimo.
No están legitimadas para recurrir los actos y disposiciones de una AP los órganos
de la misma y los miembros de sus órganos colegiados, salvo que una ley lo autorice
expresamente, como es el caso de los miembros de las corporaciones locales que hubieran

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votado en contra de tales actos y acuerdos, ni las Entidades de Derecho público que sean
dependientes o estén vinculadas al Estado, las CAA o las Entidades locales, respecto de
la actividad de la Admón. de la que dependan, salvo aquellas Administraciones a las que
por ley se haya dotado de un estatuto específico de autonomía, como a las Universidades.
Actualmente se han ampliado los supuestos de legitimación a la defensa del derecho
de igualdad de trato entre mujeres y hombres, que corresponde también a los sindicatos y
a las asociaciones legalmente constituidas cuyo fin primordial sea la defensa de la
igualdad de trato. Cuando los afectados sean una pluralidad de personas indeterminadas
o de difícil determinación, la legitimación para demandar en juicio la defensa de estos
intereses difusos corresponderá exclusivamente a los organismos públicos con
competencia en la materia, a los sindicatos más representativos y a las asociaciones de
ámbito estatal cuyo fin sea la igualdad de trato entre hombres y mujeres.
El art. 19 de la LJCA recoge que las AAPP y los particulares podrán interponer
recurso contencioso-administrativo contra las decisiones adoptadas por los órganos
administrativos a los que corresponde resolver los recursos especiales y las reclamaciones
en materia de contratación a que se refiere la legislación de Contratos del Sector Público
sin necesidad, en el primer caso, de declaración de lesividad.
6. Objeto del recurso.
El proceso Contencioso-Administrativo tiene siempre por objeto la actividad de una
Admón. (acto expreso o presunto, disposición general, una inactividad o una actuación
material constitutiva de vía de hecho).
A) Actividad enjuiciable y pretensiones en la impugnación de actos y reglamentos.
Se admite el recurso contra los actos expresos o presuntos que pongan fin a la vía
administrativa, sean definitivos o de trámite. Por acto de trámite se entiende los que
decidían directa o indirectamente el fondo del asunto o determinaban la imposibilidad de
continuar el procedimiento y los que producen indefensión o perjuicio irreparable a
derechos o intereses legítimos.
La impugnación de las disposiciones de carácter general puede ser directa o
indirecta de los actos que se produzcan en aplicación de las mismas. En todo caso, la falta
de impugnación directa de una disposición general o la desestimación del recurso que
frente a ella se hubiere interpuesto, no impide la impugnación de los actos de aplicación
invocando el mismo fundamento.
La cuestión de ilegalidad del reglamento es una cautela que trata de impedir que,
con motivo de la estimación de un recurso indirecto, órganos jurisdiccionales
incompetentes para conocer del recurso directo contra la disposición general anulen ésta
al margen de la distribución de competencias para conocer el recurso directo. Cuando un
Juez o Tribunal hubiere dictado sentencia anulatoria de un acto por considerar ilegal la
disposición general en que se funda, deberá plantear la cuestión de ilegalidad ante el
Tribunal competente para conocer un de recurso directo. Cuando el juez o Tribunal
competente para conocer de un recurso indirecto lo fuere también para conocer del
recurso directo contra la disposición, deberá, al mismo tiempo que desestimar o estimar

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el recurso contra el acto, declarar la validez o nulidad de la disposición general, lo que

siempre deberá hacer el TS cuando conozca del recurso indirecto en cualquier grado.
En el caso de la impugnación de actos como de reglamentos, las pretensiones
ejercitables son dos: el recurso de anulación y el recurso de plena jurisdicción.
En el recurso de anulación la pretensión se ciñe a la anulación de un acto o
disposición; a la declaración de no ser conforme a derecho. En el recurso de plena
jurisdicción, el recurrente además de la anulación exige el reconocimiento de una
situación jurídica individualizada y la adopción de las medidas adecuadas para el pleno
restablecimiento de la misma, entre ellas la indemnización de daños y perjuicios.
Hay que indicar que opera la inadmisibilidad del recurso de los actos consentidos,
actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios
de acuerdos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma. El cierre de la
vía judicial se produce en cualquier momento en que un acto administrativo no ha sido
recurrido en vía administrativa, dejando transcurrir el plazo previsto, o por no haberlo
sido en la vía judicial si dicho acto pone fin a la vía administrativa.
B) El recurso contra la inactividad de la Administración.
Con este recurso se pretende que el juez condene a la Admón. a dictar un acto o a
realizar una determinada actividad, una acción muy distinta de la acción de anulación por
la que se persigue la simple declaración de invalidez. El demandante debe demostrar que
tiene derecho a la pretensión que invoca porque la denegación de la prestación por la
Admón. es ilegal. La Ley lo reconoce en dos únicos supuestos: 1. Cuando la Admón., en
virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un
acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta
en favor de una o varias personas determinadas. 2. Cuando la Admón. no ejecute sus actos
firmes. En ambos casos, el demandante podrá pretender el órgano jurisdiccional que
condene a la Admón. al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en
que estén establecidas.
No se permite a los órganos judiciales sustituir a la Admón. en aspectos de su
actividad no prefigurados por el Derecho, incluida la discrecionalidad, ni les faculta para
traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u
obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso
estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. La Ley limita siempre esta acción a
“prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción”. La eventual
sentencia de condena ha de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones
administrativas en los concretos términos en que estén establecidas.
Quienes tengan derecho a la prestación concreta “pueden reclamar de la Admón. el
cumplimiento de dicha obligación y si en el plazo de tres meses desde la fecha de la
reclamación la Admón. no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado
a un acuerdo con los interesados, estos pueden deducir recurso Contencioso-
Administrativo contra la inactividad de la Administración”. No es posible obviar el
transcurso del plazo de silencio y la decisión previa, ya que los afectados deberán solicitar
la ejecución del acto y esperar a que éste se produzca antes de formular el recurso durante
un mes.

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Antes de cursar el recurso, puede solicitarse la ejecución del acto como una medida
cautelar positiva que el juez deberá otorgar, salvo que con ella se ocasione una
perturbación grave de los intereses generales o de tercero, lo que ponderará en forma
circunstanciada.
C) El recurso contra la vía de hecho.
Se entiende por vía de hecho aquellas actuaciones materiales de la Admón. que
carecen de la necesaria cobertura jurídica y lesionan derechos e intereses legítimos de
cualquier clase. La vía de hecho es el cauce adecuado para reaccionar contra la Admón.,
cuando priva o invade la propiedad o inquieta en la posesión de los bienes ajenos sin
seguir el procedimiento establecido, ordinariamente el expropiatorio. Estamos ante “una
acción declarativa y de condena, en cierto modo interdictal, a cuyo efecto no puede dejar
de relacionarse con las medidas cautelares”.
En la vía de hecho no es necesario preparar la acción siguiendo una previa fase
“gubernativa”, aunque potestativamente el interesado podrá formular un requerimiento a
la Admón. actuante, intimando la cesación de la actividad administrativa perturbadora. Si
dicha intimación no hubiera sido formulada o no fuere atendida dentro de los diez días
siguientes a la presentación del requerimiento, el interesado podrá deducir directamente
recurso Contencioso-Administrativo. El recurrente podrá pedir que se ordene el cese de
la actuación y que se acuerden las medidas necesarias para el restablecimiento de la
misma, así como la indemnización de daños y perjuicios.
La pretensión ejercitable en la vía de hecho puede ser alcanzada a través de una
medida cautelar solicitada antes de la interposición del recurso y que el juez deberá
conceder, salvo que cause perturbación grave de los intereses generales o de tercero.
D) El régimen de las pretensiones.
Las pretensiones del proceso contencioso son limitadoras de los poderes del juez,
acumulables, ampliables y cuantificables.
Limitadoras. El Juez puede provocar una clarificación de las posiciones de las
partes si al dictar sentencia estimare que la cuestión sometida a su conocimiento pudiera
no haber sido apreciada debidamente por las partes, por existir en apariencia otros
motivos susceptibles de fundar el recurso o la oposición. En tal caso, lo someterá a
aquéllas mediante providencia en que, sin prejuzgar el fallo definitivo, los expondrá y
concederá a los interesados un plazo común de diez días para que formulen las
alegaciones que estimen oportunas, con suspensión del plazo para pronunciar el fallo.
Acumulación de pretensión en un mismo acto. Es posible siempre que se deduzcan
en relación con un mismo acto, disposición o actuación. Lo serán también las que se
refieren a varios actos, disposiciones o actuaciones cuando unos sean reproducción,
confirmación o ejecución de otros o exista entre ellos cualquier otra conexión directa. El
actor podrá acumular en su demanda cuantas pretensiones reúnan los requisitos señalados,
pero si el LAJ no estimare pertinente la acumulación, dará cuenta la Tribunal, quien
ordenará a la parte que interponga por separado los recursos en el plazo de treinta días.
De no hacerlo, el Juez tendrá por caducado aquel recurso respecto del cual no se hubiere
dado cumplimiento a lo ordenado.

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Ampliación del recurso. Es posible hacerlo a cualquier acto, disposición o actuación

que guarde relación con el que sea objeto del recurso en tramitación. De la petición de las
partes, que producirá la suspensión del curso del procedimiento, el LAJ dará traslado a
las partes que presenten alegaciones en el plazo común de cinco días. Si el órgano
jurisdiccional accediere a la ampliación, continuará la suspensión de la tramitación del
proceso. En el supuesto de procesos contra actos presuntos, podrá el recurrente desistir
del recurso interpuesto con fundamento en la aceptación de la resolución expresa que se
hubiere dictado o solicitar la ampliación a la resolución expresa. Producido el
desistimiento del recurso inicial, el plazo para recurrir la resolución expresa, que será de
dos meses, se contará desde el día siguiente al de la notificación de la misma.
Además de determinar el importe de las tasas judiciales para lo que es fundamental
la fijación de la cuantía de las pretensiones deducidas en el recurso, esta cuantía ha de
servir de criterio para la determinación de las competencias entre los órganos
jurisdiccionales y la procedencia o no de determinados recursos. El LAJ fijará la cuantía
del recurso contencioso-administrativo una vez formulados los escritos de demanda y
contestación, en los que las partes podrán exponer, por medio de otrosí, su parecer al
respecto. Cuando no se hiciere, el LAJ requerirá al demandante para que fije la cuantía
en un plazo no superior a diez días, transcurrido el cual sin haberlo realizado se estará a
la que fije el LAJ, previa audiencia del demandado. Cuando el demandado no estuviere
de acuerdo, lo expondrá por escrito en el término de diez días, resolviendo el LAJ lo que
proceda. En este caso, el Juez o Tribunal, en la sentencia, resolverá definitivamente la
cuestión. La parte perjudicada por la resolución prevista en el apartado podrá fundar el
recurso de queja en la indebida determinación de la cuantía si por causa de ésta no se
tuviere por preparado el recurso de casación o no se admitiera el recurso de casación para
la unificación de doctrina o el de apelación.

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