LA ESTRUCTURA Y EL MODELO BUROCRÁTICO, HORIZONTE DE LAS

ORGANIZACIONES

DIMENSIONES BÁSICAS DE LAS ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS

Los seres humanos crean organizaciones, sean públicas o privadas, para llevar a cabo
actividades y conseguir resultados que no podrían realizar por sí solos. Cualquier
organización, por muy pequeña que sea, cuenta con una estructura orgánica, en el caso
de las administraciones públicas la llamaremos estructura administrativa. La estructura
administrativa es un esquema formal que representa las relaciones, las comunicaciones,
los procesos de decisión y los procedimientos que articulan a un conjunto de personas,
unidades, factores materiales y funciones, que están orientados a la consecución de unos
objetivos determinados. En realidad, la estructura administrativa de una organización
refleja un propósito doble. En primer lugar, se realiza una división del trabajo, es decir,
de las diferentes actividades que se han de llevar a cabo para conseguir los fines
propuestos por la organización. En segundo lugar, se concreta la coordinación de esas
mismas actividades. En palabras todavía más sencillas, la estructura administrativa
implicaría el conjunto de todas las formas en que se divide el trabajo en tareas distintas
consiguiendo luego la coordinación entre las mismas.

Las estructuras administrativas se pueden representar gráficamente a través de los

organigramas. De una manera específica, el organigrama es el dibujo básico que refleja
la estructura de una organización, es decir, la manera más sencilla que tenemos de
representar los elementos que componen la estructura administrativa de una
organización sus funciones, las relaciones de poder entre sus componentes, sus canales
formales de comunicación, así como su dimensión y su capacidad de adaptación. Esta
visión de la estructura administrativa no resulta del todo completa si no se tienen en
cuenta sus componentes fundamentales de una manera más detallada: jerarquía y
amplitud; modelos de divisionalización/departamentalización; mecanismos de
coordinación y control; puestos de trabajo; y unidades.

Figura 1. Organigrama del Instituto de Ciencias de la Salud de la Junta de Castilla-La

Mancha:
Jerarquía y amplitud.

En los organigramas se pueden apreciar visualmente y de forma sencilla dos

dimensiones de carácter espacial: jerarquia y amplitud. La jerarquía o altura (dimensión
vertical) hace referencia al número concreto de niveles de dirección o mando de una
organización (a modo de ejemplo, en una administración autonómica: consejero,
viceconsejero, secretaría general o dirección general, servicio, etc.). El número concreto
de niveles de mando de una organización establece la altura de la organización, de
manera que esta característica resulta decisiva para conocer no sólo la dimensión de la
organización, sino también la capacidad de rapidez de respuesta ante las demandas del
entorno, dadas las dificultades para la comunicación que se plantean a medida que
aumenta el tamaño de la jerarquía. En general, cuanto mayor sea la jerarquía de una
estructura administrativa mayor es la lentitud con la que se desarrollan los procesos de
trabajo, dado que la altura es proporcional a la complejidad de las actividades que se
llevan a cabo. Así, las administraciones públicas son organizaciones que suelen contar
con una elevada altura como consecuencia de la variedad y dificultad de algunas de las
actividades que han de llevar a cabo en diferentes sectores. La amplitud (dimensión
horizontal) o divisionalización de una estructura administrativa está vinculada a la
especialización del trabajo, agrupando a las personas que prestan servicios dentro de la
organización en función de determinados criterios, siguiendo casi siempre una lógica
concreta. Los criterios de divisionalización se orientan a facilitar de la mejor manera
posible la consecución de los objetivos de la organización, articulando las actividades
en unidades, de manera que esta dimensión está asociada a la especialización del trabajo
que configura ámbitos diferenciados de gestión representados en unidades
administrativas. La estructura horizontal puede seguir diferentes modelos de
divisionalización, que casi siempre van a depender de los ámbitos de actividad de las
organizaciones o sus metas principales.

Modelos de divisionalización/departamentalización.

En el caso de las administraciones públicas podemos encontrar los principales tipos de

divisionalización: por funciones, por productos/servicios, por colectivos de ciudadanos,
por territorios y matricial. Todos ellos se abordan a continuación. La divisionalización
por funciones es el criterio de agrupación más utilizado en la mayoría de las
organizaciones. La producción de un servicio público se realiza mediante la
colaboración entre varias unidades, cada una de ellas especializada en un ámbito
funcional (gestión económica, gestión de personal, producción, prestación, etc.). Se trata
de un tipo de divisionalización que favorece la centralización debido a que la unidad
superior a las funcionales es la responsable de tomar las decisiones, al ser la única que
tiene una visión transversal y de conjunto de los productos y servicios que se producen.
Una empresa pública autonómica de servicios informáticos se organiza en los siguientes
departamentos según criterios funcionales: compras, personal, producción, finanzas,
ventas, atención a usuarios. Por encima de ellos, el gerente del organismo se
responsabiliza de la dirección y control de esos departamentos funcionales, con el
objetivo de asegurar la producción eficaz y eficiente de los servicios informáticos del
conjunto de la institución.

La divisionalización por productos/servicios

consiste en asignar a cada unidad la responsabilidad de gestionar un servicio o un

conjunto de servicios. Cada unidad tiene todas las áreas funcionales necesarias para
asegurar la producción del servicio o de los servicios que tiene asignados. Es un modelo
de estructura dinámica que favorece la descentralización en la medida en que los
responsables de cada línea de servicios tienen la capacidad de decisión sobre ellos. Los
servicios educativos y culturales de una consejería pueden estructurarse sobre la base de
las siguientes unidades que están vinculadas a unos servicios concretos: servicios de 4
educación, servicio de deportes, servicio de juventud. Cada uno de ellos cuenta con su
propia estructura interna (gestión económico-financiera, asesoría jurídica, informática,
etc.).

La divisionalización por colectivos de ciudadanos

supone dotar a cada unidad una tipología de receptores de servicios públicos. Por
ejemplo, mayores, juventud, inmigrantes, agricultores, etc. Se trata de un criterio de
divisionalización apropiado en organizaciones prestadoras de servicios con voluntad de
atender de manera diferenciada a cada segmento al que se orientan los servicios
públicos. Por ejemplo, los servicios sociales de una administración autonómica pueden
estar orientados a colectivos concretos de ciudadanos, de manera que se crea una
dirección general de menores, una dirección general de tercera edad, dirección general
de inmigrantes, dirección general de la mujer, para atender a cada uno de ellos de una
manera directa.

La divisionalización geográfica o territorial

supone que algunos ámbitos de la organización se divisionalizan en función del

territorio, especialmente, en el caso de administraciones que gestionan un territorio
amplio. Dentro de este caso están tanto el gobierno central, como la mayoría de las
comunidades autónomas o, incluso, los grandes ayuntamientos. Este criterio de
divisionalización se justifica cuando la dimensión de la organización y la dispersión de
las actividades así lo requieren. En este caso, nos encontramos con un modelo que
favorece la descentralización, ya que delega una parte de la capacidad de decisión a los
responsables territoriales de los servicios. En algunas administraciones autonómicas las
consejerías de educación o sanidad se organizan internamente según criterios
geográficos, de manera que dividen el territorio de su región por zonas, al frente de cada
una de las cuales se sitúa una dirección general territorial (zona norte, este, oeste,
centro, etc.). Finalmente,

la divisionalización matricial

implica la integración simultánea de dos criterios de divisionalización. Usualmente, se

utilizan en una organización pública cuatro posibles combinaciones de criterios de
divisionalización que generan estructuras matriciales: el funcional y de servicio; el
funcional y territorial; el de servicio y el territorial; y dos diferentes líneas superpuestas
de producción de servicios. Nos encontramos con un modelo de divisionalización
complejo y heterodoxo, en la medida que rompe con uno de los principios básicos de la
organización, como es la unidad de mando, ya que cada unidad tiene simultáneamente
dos superiores jerárquicos. Es una estructura que se justifica si la administración tiene
un modelo de organización territorialmente definido, o bien cuando se desean priorizar
dos líneas diferentes de 5 producción, o bien si se impulsan nuevos servicios públicos
que requieren una dedicación exhaustiva en el momento de su despliegue. Un ejemplo
paradigmático de ello son las universidades públicas: se dividen matricialmente en
departamentos que representan y dirigen las diversas áreas académicas o científicas y,
en facultades, que se encargan de gestionar unas titulaciones determinadas. Los
departamentos tienen como competencia básica la investigación, mientras las facultades
tienen como competencia básica la docencia. Los profesores universitarios dependen y
prestan servicios en estas dos instancias, dedicándose simultáneamente a la
investigación y a la docencia.

Mecanismos de coordinación y control.

Como se expuso al principio, el fundamento básico de la estructura administrativa es la

tensión entre la división del trabajo y la coordinación y control de esas actividades, para
no perder de vista la misión y los objetivos de la organización. La diferenciación que es
inherente a las estructuras administrativas, derivada de la jerarquía y la
divisionalización, genera tensiones centrífugas que es necesario articular
adecuadamente para lograr un funcionamiento adecuado de la organización y, sobre
todo, para mantener unos objetivos bien delimitados y unitarios. Aquí se sitúa el
principio de coordinación, que se concreta introduciendo instrumentos de control de las
actividades desarrolladas dentro de la estructura administrativa, esto es, la coordinación
se identifica con acciones conjuntas realizadas mediante la comunicación y el acuerdo
mutuo entre los participantes. En concreto, se pueden diferenciar varios tipos de
mecanismos de control que explican las formas fundamentales en que las
organizaciones coordinan su trabajo: adaptación mutua, supervisión directa,
normalización de procedimientos, normalización de resultados, normalización de
habilidades y unidades/comisiones de coordinación (basadas en la adaptación mutua).

En primer lugar, la adaptación mutua consigue la coordinación del trabajo mediante la

simple comunicación informal. En este tipo de mecanismo, el control del trabajo corre a
cargo de los que lo realizan. La adaptación mutua se utiliza en las organizaciones más
sencillas, como pueden ser dos personas en una canoa, unas cuantas en un taller de
cerámica o los tres asesores de un gabinete presidencial. Los participantes en la
actividad son los que autocontrolan su labor.

En segundo lugar, la supervisión directa a medida que la organización supera su estado

más sencillo (más de cinco o seis individuos en el taller de cerámica, quince remando en
una canoa) 6 suele recurrirse a un segundo mecanismo de coordinación. La supervisión
directa consigue la coordinación al responsabilizarse una persona del trabajo de los
demás, dándoles instrucciones y controlando sus acciones. De hecho, un cerebro único
controla numerosas manos, como pueda ser el caso del supervisor del taller de cerámica
o del que dicta con su voz el ritmo de los remos en la canoa. Un ejemplo evidente se
plantea también con el jefe de una pequeña cuadrilla o unidad de bomberos que va a
apagar un incendio, ya que en este caso, el superior jerárquico es el que realiza la
supervisión directa del grupo y tiene la responsabilidad sobre determinadas decisiones
que resulta necesario adoptar en situaciones extremas.

El trabajo puede coordinarse también sin adaptación mutua ni supervisión directa:

puede normalizarse. En este caso, la coordinación de las partes se incorpora en el
programa (de trabajo) al establecerse éste, reduciéndose en consecuencia la necesidad
de una comunicación continuada. La coordinación se obtiene en la mesa de dibujo,
antes de que se realice el trabajo. Aquí nos encontramos con tres modalidades:

La normalización de los procesos de trabajo

se produce cuando el contenido del mismo queda especificado, es decir, programado.

Como metáfora se podría pensar en las instrucciones para montar un mueble. El
fabricante normaliza el proceso de trabajo del montador, de manera que cualquiera
pueda hacerlo (en algunas tiendas se deja que sean los propios compradores). En los
servicios autonómicos de atención al ciudadano se detalla de manera muy específica
cómo los informadores han de atender a los ciudadanos que llaman a la administración
para realizar una consulta, pregunta, solicitud, etc. Aquí, la normalización del trabajo se
puede extender hacia la forma del saludo, los tipos de preguntas que hay que realizar,
hasta la modulación del lenguaje que ofrecer, tal y como, en parte, establecen las cartas
de servicios sectoriales de las oficinas de información y registro existentes en cada una
de las capitales de provincia castellano-manchegas. De una manera general, eso se
puede conseguir también a través de las Cartas de Derechos de los Ciudadanos (en el
caso de Castilla-La Mancha, aprobada por el Decreto 30/1999, de 30 de marzo), que
suelen llevar aparejada una estandarización de la manera de atender a los ciudadanos de
las diferentes unidades administrativas y organismos públicos bajo su jurisdicción.

la normalización de los resultados

se produce al especificarse los mismos, como puede darse con las dimensiones del
producto o del rendimiento. Una vez normalizados los resultados, se establecen los
nexos entre tareas. Las normas de rendimiento 7 suelen llevar implícitos unos
determinados niveles de beneficios y de crecimiento cada trimestre, pero el modo en
que lo hagan es asunto propio de los involucrados en las diferentes actividades. En un
instituto autonómico de administración pública, se puede exigir a los directivos
encargados del centro de formación que obtengan un nivel de satisfacción de los
asistentes a los cursos de más de 8 puntos sobre 10. Un departamento universitario
exige a sus profesores que publiquen cada año un número determinado de artículos
científicos en revistas de impacto. Sin embargo, son los propios directivos los que
definen autónomamente qué docentes contratar o qué temas considerar, y los propios
profesores universitarios qué líneas de investigación abordar o en qué revistas
científicas publicar.

En algunas ocasiones resulta imposible la normalización de los procesos de trabajo y de

los resultados, como consecuencia de la complejidad de las actividades o el contexto
concreto de la organización. Como han mostrado los manuales de historia
administrativa, la realidad colonial británica provocó que los gobernadores de las
colonias tuvieran que someterse a una normalización de habilidades, puesto que no era
posible la supervisión directa, así como tampoco de los procesos de trabajo o los
resultados. Por ello, en aquel momento se optaba por la supervisión de las habilidades,
es decir, la normalización del trabajador en el momento de su designación para el
puesto. En otras palabras, las habilidades (y los conocimientos) se normalizan cuando
ha quedado especificado el tipo de preparación requerida para la realización del trabajo.
En un caso extremo, unos médicos especialistas en cardiología de vacaciones en otro
país, que no conocen personalmente a sus colegas locales, están en condiciones de hacer
una intervención quirúrgica de urgencia conjunta sin apenas necesidad de comunicarse,
ya que todos saben exactamente lo que deben hacer como resultado de un parecido
proceso de formación largo y intenso previo a la realización de la operación.
Finalmente, se puede decir que existen situaciones excepcionales en que se vuelve a
recurrir a la adaptación mutua. Paradójicamente, la adaptación mutua es el único
mecanismo que funciona bajo circunstancias extremadamente difíciles o de una elevada
incertidumbre. Por ejemplo, pensemos en un desastre inesperado como el huracán
Katrina: el rescate de los ciudadanos de la ciudad de Nueva Orleans en los EE.UU. se
tuvo que organizar a través de una división del trabajo de suma complejidad; en la que
cientos o miles de especialistas, voluntarios, etc., realizaron todo tipo de labores
distintas, aunque al principio nadie sabía exactamente qué hacer, dada la gravedad de
las circunstancias y la falta de servicios especializados en estas labores. Además, bajo
determinadas circunstancias las administraciones públicas crean 8 unidades de
coordinación ad hoc que siguen esta lógica, por ejemplo, cuando se trata de gestionar un
gran evento internacional como una exposición universal o unos juegos olímpicos, que
requieren el concurso de cientos de instituciones y miles de personas, pero sin existir
unos parámetros del todo claro sobre cómo lograr la coordinación entre todos ellos.

En definitiva, en las administraciones públicas se pueden encontrar todos los sistemas

de coordinación y control. Evidentemente, ello estará en función del tipo de
organización. En las organizaciones más burocráticas predominan los sistemas de
coordinación de supervisión directa y de normalización de procedimientos. En las
organizaciones menos burocráticas nos encontraremos la normalización de resultados, la
normalización de habilidades y, en menor número de casos, la adaptación mutua. Los
cinco mecanismos de coordinación parecen seguir un cierto orden. A medida que el
trabajo de la organización se vuelve más complicado, los medios de coordinación
primordiales van cambiando, de la adaptación mutua se pasa a la supervisión directa y
luego a la normalización, preferentemente de los procesos de trabajo, en caso necesario
se pasa a la normalización de los resultados y de las habilidades sucesivamente,
revirtiendo por último, otra vez, a la adaptación mutua.

Puestos de trabajo.

Las organizaciones contienen un tipo de unidades mínimas que se denominan puestos

de trabajo. Cuando se configura una organización, se hace para desarrollar una actividad
y lograr una serie de fines, lo cual se puede descomponer en una serie de tareas básicas.
Una o varias de estas tareas constituyen lo que se denomina puesto de trabajo. El puesto
de trabajo es la unidad mínima de la estructura administrativa, es decir, se trata de una
unidad concreta e impersonal compuesta por una serie de tareas que han de realizarse
bajo ciertas condiciones y a las que se asignan unas habilidades o competencias que es
necesario que tenga la persona elegida para ocupar ese puesto. Un elemento central de
esta manera de entender el puesto de trabajo es que cuenta con una naturaleza
impersonal. Hay que distinguirlo del titular del puesto de trabajo en un momento dado,
ya que en este caso se trata de un individuo que, más o menos temporalmente ha de
realizar las tareas asignadas al mismo y de quien se espera que cuente con una serie de
conocimientos y competencias técnicas para llevarlas a cabo.

El contenido de los puestos de trabajo se configura a partir del grado de amplitud y

profundidad de los mismos. La amplitud se refiere al número de tareas o funciones
asignadas a un puesto de trabajo. La profundidad se concreta en el grado de dirección y
de control que dispone el titular de un puesto de trabajo sobre sus actividades. Varía de
una manera notable la amplitud y profundidad del puesto de trabajo de un investigador
de un centro de referencia en cardiopatías, respecto de la que cuenta un conductor de
coche oficial, planteados como dos casos extremos. Un conductor puede desempeñar
siempre la misma actividad (poca amplitud), recibiendo instrucciones muy concretas
sobre cómo debe desempeñarla (escasa profundidad). El investigador se encarga de
buscar financiación para sus proyectos, atiende a congresos, selecciona a sus
colaboradores directos, participa en medios de comunicación, decide sus líneas de
investigación (elevada amplitud y profundidad). Los puestos de trabajo que se sitúan en
los extremos, o tienen muy escasa o muy elevada profundidad/amplitud, son aquellos
que generan una mayor carga mental y, por consiguiente, son los más complicados de
desempeñar.

Unidades.

Dentro de una estructura administrativa compleja pueden existir cientos o miles de

puestos de trabajo, de manera que cada cierto número de ellos se suelen agrupar en
unidades que tienen un nivel superior. Una unidad administrativa se define como una
serie de atribuciones o posibilidades de actuación y un conjunto de medios materiales
adscritos a ese ámbito de la estructura administrativa, así como las personas que se
encargan de ejercer aquéllas y utilizar éstos, como titulares de los puestos de trabajo
adscritos a dicha unidad. De forma intuitiva parece claro que los organigramas tienden a
reproducir de una manera esquemática unidades que engloban, en algunos casos,
numerosos puestos de trabajo. En todo caso, resulta importante realizar una doble
tipología o diferenciación de unidades administrativas dentro del sector público: (1)
unidades de línea o mando frente a unidades de staff o asesoramiento; (2) unidades o
servicios sectoriales frente a unidades o servicios comunes.

Por un lado, la mayoría de las unidades administrativas de una estructura son de mando,
esto es, forman parte de la línea jerárquica. Por consiguiente, las unidades de línea son
aquellas que mandan y/o son mandadas y que realizan funciones de ejecución en un
ámbito funcional concreto de la organización, como una dirección general o un servicio.
Por otro lado, las unidades de asesoramiento o staff son bastante excepcionales y su
función básica es la de aconsejar, realizar análisis o estudios a determinadas unidades de
mando. Dentro de las unidades de asesoramiento se encuentran el gabinete del
presidente autonómico o de un consejero.

Desde otra perspectiva, se debe destacar que hay dos modelos básicos de unidades: las
unidades con una orientación vertical y las unidades con una orientación horizontal. En
el primer 10 caso, las unidades o servicios sectoriales son aquellas que generan
cualquier actuación o servicio concreto que está orientado hacia el exterior de la
organización, es decir, dirigidos a los ciudadanos individuales u organizados en
colectivos. Por su parte, las unidades horizontales o que gestionan servicios comunes
son aquellas que tienen una orientación interna, siendo sus destinatarios el resto de las
unidades de la organización. Los servicios comunes más característicos de una
organización pública son los siguientes: presupuesto y control económico, asesoría
jurídica, gestión de personal, formación, normalización documental, informática,
coordinación institucional, etc.

En definitiva, un proceso de creación de una estructura administrativa debería ceñirse a

una secuencia que, en la realidad, a veces suele concretarse de manera diferente.
Primero, debería iniciarse con la definición de los propósitos de la organización y la
concreción de éstos hasta el nivel de las tareas necesarias para conseguir estos
propósitos. Posteriormente, deberían tomarse en consideración los factores de
contingencia de la organización. Y, al final, pasar a diseñar la estructura administrativa
y sus sistemas de enlace y regulación. De esta forma, son cuatro las etapas necesarias
para proceder a diseñar una estructura administrativa:

a) Definición de propósitos, los objetivos estratégicos y los objetivos operativos.

Determinación de las funciones, actividades y tareas necesarias para conseguir los
distintos objetivos operativos.
 b) Consideración de los factores de contingencia. Determinación de los factores de
contingencia internos (edad, tamaño e historia de la organización) y de los factores de
contingencia externos (previsión de la presión del entorno, su nivel de estabilidad o de
complejidad).

c) Diseño de la estructura administrativa. Se trata del diseño de los puestos de trabajo

mediante la asignación de tareas previamente definidas. En este caso, se trata de valorar
las necesidades de los diferentes puestos de trabajo: éstos deben agruparse en unidades
inferiores y éstas, a su vez, en unidades superiores, utilizando los criterios de jerarquía y
de divisionalización que se estimen más convenientes.

d) Implantación de los sistemas de enlace y regulación. Definición e implantación de los

sistemas de información, de planificación y control para dirigir la organización.

ORÍGENES DE LA TEORÍA DE LA BUROCRACIA

La teoría de la burocracia se desarrolló dentro de la administración, en función de los

siguientes aspectos:

a. La fragilidad y parcialidad de la teoría clásica y de la teoría de las relaciones humanas,

opuestas y contradictorias entre sí. Ambas revelaban 2 puntos de vista extremistas e
incompletos sobre la organización, creando la necesidad de un enfoque. Más amplio y
completo, de la estructura y de los participantes de la organización.
b. Se hizo necesario un modelo de organización racional, capaz de caracterizar todas las
variables involucradas, y el comportamiento de los miembros, aplicable a la fábrica y a
todas las formas de organización humana.
c. El creciente tamaño y la complejidad de las empresas pasó a exigir modelos
organizacionales mejor definidos. La «industria en gran escala depende de la
organización, de la administración y de las personas con diferentes habilidades.
Hombres y mujeres deben situarse en diferentes sectores de producción y en diferentes
niveles jerárquicos: deben ejecutar tareas específicas, y ser dirigidos y controlados». La
teoría clásica y la teoría de las relaciones humanas mostraron ser insuficientes.
d. El resurgimiento de la sociología de la burocracia. Según esta teoría, se puede pagar a
un hombre para que actúe y se comporte de cierta manera predeterminada, la cual debe
explicársele exacta y minuciosamente, impidiéndosele, que sus emociones interfieran
con su desempeño. La sociología de la burocracia propuso un modelo de organización y
 los administradores no tardaron en intentar aplicarlo a sus empresas. A partir de allí
surge la teoría de la burocracia en la administración.

Teoría de la Burocracia

La burocracia es una forma de organización humana que se basa en la racionalidad, en

la adecuación de los medios a los objetivos pretendidos, con el fin de garantizar la
máxima eficiencia en la búsqueda de esos objetivos. Los orígenes de la burocracia se
remontan a la Antigüedad. La burocracia, como base del sistema moderno de
producción tuvo su origen en los cambios religiosos ocurridos después del
Renacimiento. Weber señala que el sistema moderno de producción, racional y
capitalista, se originó a partir de un nuevo conjunto de normas morales, a las cuales
denominó «ética protestante»: el trabajo duro como dádiva de Dios, el ahorro y el
ascetismo que proporcionan la reinversión de las rentas excedentes, en vez de gastarlos
y consumirlos en símbolos materiales.

Verificó que el capitalismo, la burocracia y la ciencia moderna constituyen 3 formas de

racionalidad que surgieron a partir de esos cambios religiosos. Las semejanzas entre el
protestante y el comportamiento capitalista son impresionantes. Estas 3 formas de
racionalidad se apoyaron en los cambios religiosos.

Weber consideró la burocracia como un tipo de poder.

Tipos De Sociedad

Weber distingue 3 tipos de sociedad:

a. La sociedad tradicional, predominan características patriarcales y hereditarias. (familia)

b. La sociedad carismática, predominan características místicas, arbitrarias y personalistas.
(partidos políticos)
c. La sociedad legal, racional o burocrática, predominan normas impersonales y una
racionalidad en la escogencia de los medios y de los fines. (grandes empresas)

A cada tipo de sociedad corresponde, un tipo de autoridad.

Tipos De Autoridad
 La autoridad representa el poder institucionalizado y oficializado. Poder implica
potencial para ejercer influencia sobre otras personas. Poder significa, la probabilidad
de imponer la propia voluntad dentro de una relación social, aún en contra de cualquier
tipo de resistencia y cualquiera que sea el fundamento de esa probabilidad. El poder es
la posibilidad de imposición arbitraria por parte de una persona sobre la conducta de
otras. La autoridad proporciona poder: tener autoridad es tener poder. La autoridad
depende de la legitimidad, que es la capacidad de justificar su ejercicio. La legitimidad
es el motivo que explica por qué determinado n° de personas obedece las órdenes de
alguien, confiriéndole poder. Esa aceptación, esa justificación del poder, se llama
legitimación. La autoridad es legítima cuando es aceptada. Si la autoridad proporciona
poder, el poder conduce a la dominación. La dominación significa que la orden del
dominador influencia a los dominados, de tal manera que el contenido de la orden, se
transforma en obediencia para los subordinados. La dominación es una relación de
poder en la cual el dominador tiene derecho a ejercer poder y el dominado considera
que su obligación es obedecer sus ordenes. Las creencias que legitiman el ejercicio del
poder existen en la mente del líder y de los subordinados, determinando la relativa
estabilidad de la dominación, refleja las diferencias básicas entre los diversos sistemas
de dominación. Weber establece una tipología de autoridad basándose, en las fuentes y
tipos de legitimidad aplicados.

La dominación requiere un aparato administrativo, cuando la dominación se ejerce

sobre un n° de personas y un vasto territorio, necesita personal administrativo para
ejecutar las órdenes y servir como punto de unión entre el gobernante y los gobernados.

Weber describe 3 tipos de autoridad legítima:

 Autoridad tradicional.
 Autoridad carismática.
 Autoridad legal, racional o burocrática.

a) Autoridad tradicional

Cuando los subordinados consideran que las órdenes de los superiores son justificadas
porque ésa fue siempre la manera como se hicieron las cosas. El dominio patriarcal del
padre de familia, representa el tipo más puro de autoridad tradicional. El poder
 tradicional no es racional, puede transmitirse por herencia y es conservador. Todo
cambio social implica ruptura de las tradiciones.

En la dominación tradicional, la legitimación del poder viene dada de la creencia en el

pasado eterno, en la justicia y en la pertinencia de la manera tradicional de actuar. El
líder tradicional es el señor que comanda, en virtud de su estatus de heredero o sucesor.
Aunque sus órdenes sean personales y arbitrarias, sus límites se fijan a partir de
costumbres y hábitos, y sus súbditos obedecen por respeto a su estatus tradicional.

Cuando la dominación tradicional, se extiende, puede asumir 2 formas de aparato

administrativo para garantizar su supervivencia:

1. forma patrimonial: los funcionarios que preservan la dominación tradicional son los
servidores del «señor»y dependen económicamente de él.
2. forma feudal: el aparato administrativo presenta mayor grado de autonomía con relación
al «señor», puesto que los funcionarios, son sus aliados prestándole un juramento de
fidelidad. Los vasallos ejercen una jurisdicción independiente, disponen de sus propios
dominios administrativos y no dependen del «señor» en lo que atañe a remuneración y
subsistencia.

b) Autoridad carismática

Los subordinados aceptan las órdenes del superior como justificadas, a causa de la
influencia de la personalidad y del liderazgo del superior con el cual se identifican.
Carisma: cualidad extraordinaria e indefinible en una persona. El poder carismático es
un poder sin base racional, es inestable y adquiere características revolucionarias. No
puede ser delegado, ni recibirlo en herencia.

El líder se impone por ser alguien fuera de lo común, que posee habilidades mágicas o
muestras de heroísmo o poder mental de persuasión y no debido a su posición o
jerarquía. Es una autoridad basada en la devoción afectiva y personal y en el arrebato
emocional de los seguidores hacia la persona que posee el mencionado carisma.

La legitimación de la autoridad carismática proviene de las características personales

carismáticas del líder y de la devoción y arrebato que consigue imponer a sus
seguidores.
Cuando la dominación carismática incluye un n° de seguidores, el aparato
administrativo está constituido por los discípulos y subordinados más leales t devotos,
para desempeñar el papel de intermediarios entre el líder carismático y la masa. Ese
aparato administrativo es inconstante e inestable. El personal administrativo es escogido
y seleccionado según la confianza que el líder deposite en los subordinados. La
selección se basa en la devoción, autenticidad y confiabilidad del subordinado. Si el
subordinado deja de merecer la confianza del líder, pasa a ser sustituido por otro más
confiable.

c) Autoridad legal, racional o burocrática

Cuando los subordinados aceptan las órdenes de los superiores como justificadas,
porque están de acuerdo con un conjunto de preceptos o normas que consideran
legítimos y de los cuales se deriva el poder de mando. Es el tipo de autoridad técnica,
meritocrática y administrativa. Se basa en la promulgación. La idea básica reside en el
hecho de que las leyes pueden ser promulgadas y reglamentadas libremente por
procedimientos formales y correctos. El grupo gobernante es elegido y ejerce autoridad
sobre sus subordinados, siguiendo ciertas normas y leyes. La obediencia se debe a un
conjunto de normas y reglamentos legales, previamente establecidos.

La legitimidad del poder racional y legal se basa en normas legales racionalmente

definidas.

En la dominación legal, la creencia en la justicia de la ley es fundamento de la

legitimación. El pueblo obedece las leyes porque cree que son decretadas por un
procedimiento escogido, por los gobernantes y los gobernados. El gobernante es visto
como una persona que alcanzó tal posición, por procedimientos legales y en virtud de su
posición alcanzada ejerce el poder dentro de los límites fijados por las normas y
reglamentos sancionados legalmente.

El aparato administrativo que corresponde a la dominación legal es la burocracia, y su

fundamento son las leyes y el orden legal. La posición de los funcionarios y sus
relaciones con el gobernante, los gobernados y sus colegas son definidas por reglas
impersonales y escritas, que delinean, la jerarquía del aparato administrativo, los
derechos y deberes inherentes a c/ posición, etc. La burocracia es la organización típica
de la sociedad moderna democrática y de las grandes empresas. La autoridad legal,
 abarca la moderna estructura del Estado y las organizaciones no estatales. A través del
«contrato» las relaciones de jerarquía en ella pasan a constituir esquemas de autoridad
legal.

Weber identifica 3 factores que favorecen el desarrollo de la moderna burocracia:

1. el desarrollo de una economía monetaria: la moneda facilita y racionaliza las

transacciones económicas. La moneda asume el lugar de la remuneración en especie
para los funcionarios, permitiendo al descentralización de la autoridad y el
fortalecimiento de la administración burocrática;
2. el crecimiento cuantitativo y cualitativo de las tareas administrativas del Estado
moderno: sólo un tipo burocrático de organización podría sustentar la complejidad y el
tamaño de las tareas;
3. la superioridad técnica del tipo burocrático de administración: sirvió como fuerza
autónoma interna para imponer su prevalencia.

El desarrollo tecnológico hizo que las tareas administrativas destinadas a acompañarlo,

tendieran a su perfeccionamiento. Cuando los sistemas sociales crecieron demasiado, las
grandes empresas pasaron a producir en masa, acabando a las pequeñas. En las grandes
empresas se presenta una necesidad creciente de obtener control y una mayor previsión
respecto a su funcionamiento.

Características de la burocracia según Weber

La burocracia se presenta como una empresa u organización en donde el papeleo se

multiplica y crece, impidiendo soluciones rápidas o eficientes. El término se emplea
para designar de los funcionarios a los reglamentos y rutinas, se produce ineficiencia en
la organización.

La burocracia tiene las siguientes características:

1. carácter legal de las normas y reglamentos;

2. carácter formal de las comunicaciones;
3. carácter racional y división del trabajo;
4. impersonalidad en las relaciones;
5. jerarquía de autoridad;
6. rutinas y procedimientos estandarizados;
7. competencia técnica y meritocrática;
8. especialización de la administración, independientemente de los propietarios;
9. profesionalización de los participantes;
10. Completa previsión del funcionamiento.