17/1/22 20:14 Interpretación de las Resoluciones de Calificación Ambiental

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Interpretación de las Resoluciones de

Calificación Ambiental
"... Reconocer esa potestad interpretativa en la Comisión de Evaluación como lo hace la
Contraloría y no en el SEA (en donde la ley la radica) es una mala respuesta interpretativa,
porque afecta precisamente el propósito de certeza..."
Jueves, 25 de abril de 2013 a las 18:30

Luis Cordero

Durante el último tiempo la Contraloría General de la República ha resuelto a

quién le corresponde la interpretación, vinculante y general, de las
Resoluciones de Calificación Ambiental (RCA) una vez que esta ha sido dictada
(dictámenes nros 50.596, de 2012 y 15.001, de 2013). La tesis de la
Contraloría es que esa potestad corresponde a las Comisiones de Evaluación
en cada región y no al Servicio de Evaluación Ambiental como servicio público.
Las consecuencias de una decisión así, es que la certeza que buscaba la ley al
Luis Cordero establecer una potestad interpretativa de RCA (art. 81, letra g), Ley Nº
19.300), se atomiza al reconocer a cada Comisión de Evaluación ese poder
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decisión.

Para entender adecuadamente los alcances de esta discusión es necesario precisar algunas cosas.

Uno de los propósitos de la reforma ambiental (Ley Nº 20.417), que creó el Ministerio del Medio Ambiente,
el Servicio de Evaluación Ambiental (SEA) y la Superintendencia del Medio Ambiente (SMA), fue dar certeza
a los regulados y al público en general sobre los efectos de los actos administrativos de contenido
ambiental durante su ejecución, en especial las RCA. La razón es relativamente simple, las RCA tiene tres
características que permiten explicar la necesidad de una potestad interpretativa centralizada. Por un lado,
la RCA es una autorización de funcionamiento lo que supone que con su otorgamiento, no se agota el
vínculo entre la autoridad administrativa (ambiental) y el solicitante, perdurando este vínculo por un
período indeterminado de tiempo, lo que explica los poderes de la Administración durante su desarrollo; en
seguida, es un acto de contenido complejo porque es el resultado del concurso de voluntades de
organismos administrativos, en el entendido que el Informe Consolidado de Evaluación (una especie de
anteproyecto de acto terminal), que sirve de base a la dictación de la RCA, está construido precisamente
sobre la base de los actos e informes de los servicios sectoriales; y finalmente, es un acto de doble
composición, porque tiene aspectos de contenido normado, y en consecuencia reglado, pero además
implica la adopción de medidas discrecionales, regularmente vinculada al establecimiento de las medidas

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de mitigación, compensación y restauración, en concreto.

Esto explica que la RCA sea un acto administrativo de carácter normativo. Es decir, se transforma en el
micro ordenamiento jurídico aplicable a la construcción, ejecución y cierre de un proyecto o actividad
fiscalizable y sancionable por la SMA, en donde muchas de las exigencias impuestas son únicas e
irrepetibles, sometida a contingencias futuras, en ocasiones desconocidas.

Un acto administrativo así, que está destinado a producir consecuencias de largo plazo en un contexto en
donde la información entregada durante la evaluación ambiental da cuenta del “estado de las cosas” de
ese momento, de manera que la incerteza futura condiciona la ejecución del acto, el ejercicio de derechos
y de potestades administrativas, se transforma en los hechos en un acto que gestiona riesgos futuros, en
donde la incertidumbre cumple un rol básico de justificación para la intervención pública (la idea
precisamente que subyace al principio precautorio).

Esto justifica dos cosas. Por un lado que la autoridad administrativa disponga de cláusulas de actualización
permanente de dichos actos y por el otro, que esa autoridad pueda ejercer competencias interpretativas
para adecuar reglas definidas en esos actos en el tiempo. La primera alternativa, el Congreso la desechó
durante la reforma ambiental por genérica (el temor la discrecionalidad) y sólo la admitió en el caso de
impactos no previstos (art. 25 quinques). La segunda, se entregó al SEA como responsable técnico de la
gestión integrada del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), desechando la posibilidad de
que fuera la Superintendencia del Medio Ambiente quien tuviese esa atribución. El autor del acto —sostuvo
el Congreso— es el que debe interpretar el acto.

Esta última afirmación es la que permite concluir a Contraloría que debe ser la Comisión de Evaluación y no
el SEA el que deba interpretar en cada caso la RCA, pese a que la ley le entrega a este último esa
atribución. Una conclusión así, precisamente afecta la certeza buscada por el Congreso en el
reconocimiento de esta potestad, generando una consecuencia contraria al propósito perseguido por la
norma aprobada.

En efecto, cuando el sistema legal reconoce potestades interpretativas explícitas a organismos

administrativos, con carácter general y obligatorio, implica reconocer que la Administración por actos
posteriores precisará las indeterminaciones lingüísticas o técnicas utilizadas por el acto original, que
aclarará los pasajes oscuros o dudosos y que complementará normativamente el acto en el momento que
corresponda. En eso consiste precisamente, en los hechos, reconocer potestad interpretativa respecto de
actos administrativos cuyo núcleo es la gestión de riesgos futuros, sobre la base de una información del
pasado.

Dada esa complejidad, la potestad interpretativa de las RCA es una facultad de cierre normativo, que busca
precisamente dar certeza a los regulados y al público en general, sobre el establecimiento de normas no
sólo jurídicas, sino que esencialmente técnicas, aquellas que precisamente un sistema legal diseña para
llevar a cabo gestión de riesgos. Reconocer esa potestad interpretativa en la Comisión de Evaluación como
lo hace la Contraloría y no en el SEA (en donde la ley la radica) es una mala respuesta interpretativa,
porque afecta precisamente el propósito de certeza al dejar entregada a cada Comisión la manera de
entender ese sistema normativo aplicable a la RCA, diluyendo el beneficio que perseguía el establecimiento
de la regla.

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Como afirma Wahl (2013), la principal tarea del Derecho Administrativo de la gestión de riesgos (en donde
se encuentra el procedimiento de evaluación ambiental), en sentido estricto estriba en dar respuesta a las
numerosas preguntas que giran en torno a la normación, esto es, en torno al establecimiento de
estándares técnicos, es decir, de reglas elaboradas con base en conocimientos especializados y no con
cargo a criterios propios. Por eso, la interpretación uniforme de esas normas es central en la certeza de las
reglas del juego para todos.

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