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EVALUACIÓN UNIDAD
“INSTRUMENTOS DE
GESTIÓN AMBIENTAL”
GRUPO 11
Juan Pablo Fuenzalida Peñaloza
Alejandra Mamani Abett De La Torre
Alberto Moraga Kiel
Amalia Vidal Carrasco
30 de septiembre de 2021
1. En virtud de lo visto en clases, el D.S. N°38 y lo establecido en el fallo del 3°
Tribunal Ambiental de Valdivia, rol N° R-25-2016, responda las siguientes preguntas:
c) ¿Cuál es el peso o valor que usted estima que debiese dársele a este instrumento?
2
Robert Currie Ríos; Gonzalo Peréz Gonzalez. (Enero-Junio 2018). La desnaturalización
del rol del Análisis General del Impacto Económico y Social en la generación de Normas
de Calidad Ambiental. Revista de Derecho Ambiental, Año VI Nº9.
Si bien el AGIES es un análisis o herramienta muy importante en el proceso de creación de
la norma, ya que entrega información relevante y consideraciones que el regulador debe
tener en cuenta para definir los alcances e implementación de esta, como grupo no le
atribuimos a esta herramienta el valor de “elemento de la esencia” que le atribuye la
jurisprudencia al ordenar utilizar metodologías que apliquen criterios económicos, sino más
bien creemos que debiera dársele un valor proporcional a su objetivo y no exacerbado, es
decir, cuando dicha norma cumpliera su finalidad, pero se estime falta de aplicación de
estos criterios o metodologías económicas en su elaboración, de todas formas no se debería
declarar nulo, ya que el análisis o estudio se encuentra realizado y cumpliría igualmente
con el objetivo, que es el de evaluar identificando y cuantificando los riesgos para la
población, ecosistemas o especies directamente afectadas o protegidas.
Finalmente, y en relación con la anterior, estimamos que la circunstancia de que no sea
posible determinar el beneficio que generaría una norma, en los términos que la
jurisprudencia lo ha requerido, no es obstáculo para su implementación, por cuanto, esa
determinación está dada por una serie de consideraciones que no recaen sólo ni
principalmente en el AGIES, siendo este análisis solo una parte del Anteproyecto, que en sí
mismo viene a constituir una etapa dentro de la creación de las normas de calidad ambiental
y normas de emisión.
En ambos casos para que procedan es necesario que exista previamente una norma de
calidad ambiental que regule un contaminante determinado estableciendo un umbral
permisible cuya presencia o carencia en el ambiente pueda constituir un riesgo para la vida
o salud de la población en el caso de las normas primarias; o un riesgo para para la
protección o conservación del medio ambiente, o la preservación de la naturaleza en el caso
de las normas secundarias.
Junto con la existencia de estas normas es necesario que exista también monitoreo de los
contaminantes regulados a efectos de determinar si existe latencia o saturación de los
parámetros establecidos en la norma respectiva dentro de una determinada área geográfica.
Respecto a sus objetivos, en el caso de los planes de prevención tienen por objeto evitar la
superación de una norma de calidad ambiental en una zona latente, o lo dicho de otro modo,
se busca evitar que, en una zona que ya tiene altas concentraciones de un determinado
contaminante, se supere el umbral definido por la norma y pase a un estado de saturación.
En el caso del plan de descontaminación.se está en una zona ya calificada como saturada
por haberse sobrepasado el límite permisible para uno o mas contaminantes y por tanto su
finalidad es adoptar medidas y acciones con el objeto de recuperar los niveles señalados en
la o las normas superadas.
Las medidas que definan los planes variarán dependiendo de múltiples factores tales como
tipo de contaminante, fuentes de emisión, condiciones climáticas de la zona, etc. así por
ejemplo en el caso del Plan de Descontaminación de Valdivia orientado a reducir la
contaminación atmosférica por uso residencial de leña se establecen medidas como el
recambio de calefactores, subsidios de acondicionamiento térmico de viviendas, control y
monitoreo del mercado de la leña, gestión de episodios críticos, educación y sensibilización
de la población. En cambio, otros planes como el PPDA para las comunas de Concón
Quintero y Puchuncaví tiene medidas orientadas esencialmente a la actividad industrial de
la zona, imponiendo metas de reducción de emisiones a las principales empresas, la
obligación de implementar sistemas de abatimiento, sistemas de monitoreo continuo, etc.
b) ¿Puede existir una zona que esté latente y saturada al mismo tiempo?
Si, es posible que exista una zona latente y saturada al mismo tiempo, ya que en la misma
zona puede haber un contaminante que haya superado el umbral definido en la norma
respectiva y otro que aún se encuentre en condición de latencia. Por ejemplo, en una ciudad
del sur de chile puede estar en condición de superación el material particulado fino MP 2,5
producto del uso residencial de leña y al mismo tiempo en condición de latencia por SO2 y
NOx producto de las emisiones de industrias cercanas.
3. Respecto a la gestión de la calidad del aire o del agua mediante normas y planes
Por cierto, en el caso del aire y agua, siendo bienes libres, pero también esenciales para la
vida, las normas de calidad, que fijen el estándar tolerable al que hemos hecho mención,
protegerán dos bienes jurídicos distintos: por un lado, la vida y salud, por otro el medio
ambiente. Así entonces, hablamos de normas de calidad primarias (en el caso que protejan
la salud) y secundarias (para el caso que el bien jurídico protegido sea el Medio ambiente).
El artículo 2, de la ley 19300, que se caracteriza por definir una serie de conceptos (“Para
todos los efectos legales”) en su letra N, señala que se entenderá por, norma de calidad
primaria “aquélla que establece los valores de las concentraciones y períodos, máximos o
mínimos permisibles de elementos, compuestos, sustancias, derivados químicos o
biológicos, energías, radiaciones, vibraciones, ruidos o combinación de ellos, cuya
presencia o carencia en el ambiente pueda constituir un riesgo para la vida o la salud de
la población;” y en su letra Ñ, que respecto a la norma de calidad secundaria,
entenderemos, “aquélla que establece los valores de las concentraciones y períodos,
máximos o mínimos permisibles de sustancias, elementos, energía o combinación de ellos,
cuya presencia o carencia en el ambiente pueda constituir un riesgo para la protección o
la conservación del medio ambiente, o la preservación de la naturaleza;”.
Pues bien, teniendo claro que las normas de calidad, establecen el estándar tolerable de una
actividad, en el aire y/o agua, distinguiendo entre normas de calidad primarias o bien
secundarias, según si estas afectarán la vida y salud de las personas o por otro lado el medio
ambiente, es decir, como se previene la afectación a dichos bienes jurídicos protegidos,
desde una óptica recepticia en el medio ambiente, cabe preguntarse legítimamente, ¿Hay
normas que fijen un estándar medido en la fuente de generación, efluente o bien emisora?
La fiscalización de estas normas de emisión es mucho más directa, sea que dicha labor sea
efectuada por la Superintendencia de Medio Ambiente o por otro fiscalizador 6, pues basta
constatar la cantidad máxima del contaminante regulado, desde su “efluente”. Al constatar,
una medición que supera el máximo permitido no sólo habrá infracción a la respectiva
5
Ley 19.300, artículo 2 letra o) Normas de Emisión: las que establecen la cantidad máxima
permitida para un contaminante medida en el efluente de la fuente emisora;
6
https://portal.sma.gob.cl/index.php/portal-regulados/instructivos-y-guias/normas-de-
emision/
norma de emisión, sino que dicha superación de niveles acarrea daño ambiental 7, en los
términos definidos en el artículo 28, incurriendo por ello, en responsabilidad ambiental, sea
que dicho daño responda a culpa o dolo, siendo la responsabilidad en estos casos
objetiva910.
Sin perjuicio de esto, los estándares fijados por estos instrumentos también pueden
configurar otros instrumentos de gestión ambiental contemplados en la ley 19.300, como
las zonas de latencia (en que la medición de la concentración de contaminantes en el aire,
agua o suelo se sitúa entre el 80% y el 100% del valor de la respectiva norma de calidad
ambiental), zonas saturadas (dónde una o más normas de calidad están superadas), planes
de prevención (que tienen por objeto evitar la superación de una o más normas de calidad
ambiental, primaria o secundaria, en una zona latente) o bien planes de descontaminación
(por finalidad recuperar los niveles contemplados en normas de calidad de primarias o
secundarias en una zona saturada).
7
https://revistas.ucm.es/index.php/MARE/article/download/57982/52177.
8
Ley 19.300, artículo 2 letra e) Daño Ambiental: toda pérdida, disminución, detrimento o
menoscabo significativo inferido al medio ambiente o a uno o más de sus componentes;
9
Ley 19.300, Artículo 51.- Todo el que culposa o dolosamente cause daño ambiental
responderá del mismo en conformidad a la presente ley.
No obstante, las normas sobre responsabilidad por daño al medio ambiente
contenidas en leyes especiales prevalecerán sobre las de la presente ley.
Sin perjuicio de lo anterior, en lo no previsto por esta ley o por leyes especiales, se
aplicarán las disposiciones del Título XXXV del Libro IV del Código Civil.
10
Ley 19.300, Artículo 52.- Se presume legalmente la responsabilidad del autor del daño
ambiental, si existe infracción a las normas de calidad ambiental, a las normas de
emisiones, a los planes de prevención o de descontaminación, a las regulaciones especiales
para los casos de emergencia ambiental o a las normas sobre protección, preservación o
conservación ambientales, establecidas en la presente ley o en otras disposiciones legales o
reglamentarias.
Con todo, sólo habrá lugar a la indemnización, en este evento, si se acreditare
relación de causa a efecto entre la infracción y el daño producido.
Las normas de calidad y emisión podrían determinar la forma en que un proyecto ingresa al
sistema de evaluación de impacto ambiental (SEIA), pudiendo según si estamos en zona
saturada o bien latencia, gatillar el paso de una Declaración a un Estudio de Impacto
Ambiental (de DIA a EIA).
Pues bien, expuesto que son y cómo interactúan con otros instrumentos de gestión
ambiental, debemos preguntarnos ¿Cómo se establecen las Normas de Calidad y Emisión?
y una vez establecidos ¿Son impugnables o reclamables? ¿Quién tiene la titularidad de
dicho reclamo? Y, por cierto, ¿Quién tiene competencia para conocer de dicho reclamo?
Frente a la primera interrogante, tanto las normas de calidad como de emisión son
establecidas por Decreto Supremo (D.S). Pero previo a que S.E el Presidente de la
República, estampe su firma en el mismo hay ciertas etapas que conducen a dicho fin. Así,
en primer término, se elabora un anteproyecto (estudios técnicos y científicos, análisis
técnico económico), esto considera una duración de 12 meses desde que se dicte la
resolución de inicio, la cual será dictada una vez publicado en el Diario Oficial (D.O), el
programa ambiental con el contaminante a regular. Luego, y visados ciertos contenidos
(relación completa de sus fundamentos, ámbito de aplicación, contaminantes a normar, la
determinación de los programas y plazos de cumplimiento) se elabora un anteproyecto, el
cual es firmado por el Ministro, quién someterá a consulta pública el mismo. De ello
durante el lapso de 60 días desde que se publique un extracto en el D.O, cualquier persona
podrá formular observaciones. Dichas observaciones, en el caso de formularse dan paso a la
tercera etapa de análisis de observaciones, la que tendrá una duración de 120 días.
Transcurrido este plazo, llegamos a la etapa en la que el consejo de ministros puede aprobar
la norma, para ser sometida a la consideración del Presidente, quién si lo estima dicta el
D.S que las crea, pasando a trámite de toma de razón por Contraloría y luego a ser
publicado en el D.O.11
Creadas de esta forma, “los D.S comparten la peculiaridad propia de todo acto
administrativo de que, por regla general, no cuentan con un sistema general de
impugnación anulatorio ante los tribunales de justicia” 12. Sin perjuicio de esto último, en
este caso los D.S que establecen normas de calidad y emisión son reclamables ante el
competente Tribunal Ambiental, dentro del plazo de 30 días desde su publicación, gozando
de una legitimidad activa amplia, pues cualquier persona que considere que no se ajusten a
11
Ley 19.300, Artículo 49.-Los decretos supremos que establezcan las normas primarias y
secundarias de calidad ambiental y las normas de emisión, los que declaren zonas del
territorio como latentes o saturadas, los que establezcan planes de prevención o de
descontaminación, se publicarán en el Diario Oficial.
12
https://www.elmercurio.com/legal/movil/detalle.aspx?Id=905398&Path=/0D/D0/
la ley puede reclamar13 (parecido a lo que ocurre con el recurso de protección, cuando la
legitimidad está entregada a “El que por causa de actos u omisiones arbitrarios…podrá
ocurrir por si o por cualquiera a su nombre”). Este procedimiento de reclamación es
general, pero hay ciertas normas de calidad y emisión que tienen, debido a su especialidad,
un plazo distinto para reclamar.
- Respecto a las reclamaciones que se dirigen contra normas de calidad secundarias, será
competente el tribunal ambiental del lugar dónde sea aplicable el decreto respectivo.
Algo con lo que se debe tener mucho cuidado, es que la sola interposición del reclamo no
trae aparejado perse un efecto suspensivo de la norma impugnada, por lo que continuará
produciendo efectos, hasta que no haya sentencia que dirima la reclamación.
Una alternativa interesante, podría ser, la de accionar de protección, esto en caso que no
sólo haya infracción a la ley en el D.S que crea la norma de calidad o emisión, sino que la
13
Ley 19.300, Artículo 50.- Estos decretos serán reclamables ante el Tribunal Ambiental
por cualquier persona que considere que no se ajustan a esta ley y a la cual causen
perjuicio. El plazo para interponer el reclamo será de treinta días, contado desde la fecha de
publicación del decreto en el Diario Oficial o, desde la fecha de su aplicación, tratándose de
las regulaciones especiales para casos de emergencia.
La interposición del reclamo no suspenderá en caso alguno los efectos del acto
impugnado.
14
Ley 20600, Artículo 17.- Competencia. Los Tribunales Ambientales serán competentes
para: 1) Conocer de las reclamaciones que se interpongan en contra de los decretos
supremos que establezcan las normas primarias o secundarias de calidad ambiental y las
normas de emisión; los que declaren zonas del territorio como latentes o saturadas y los que
establezcan planes de prevención o de descontaminación, en conformidad con lo dispuesto
en el artículo 50 de la ley Nº 19.300. En el caso de las normas primarias de calidad
ambiental y normas de emisión, conocerá el tribunal que en primer lugar se avoque a su
consideración, excluyendo la competencia de los demás. Respecto de las normas
secundarias de calidad ambiental, los decretos supremos que declaren zonas del territorio
como latentes o saturadas, y los que establezcan planes de prevención o de
descontaminación, será competente el Tribunal Ambiental que tenga jurisdicción sobre la
zona del territorio nacional en que sea aplicable el respectivo decreto.
misma acarree vulneración de alguna de las garantías tuteladas por dicha acción
constitucional. Pues, no obstante, que haya una reclamación especialmente definida para
estos casos, como señala el profesor Fermandois “Es primordial preservar la vitalidad
institucional del recurso de protección, su trascendental rol de garantía de derechos
constitucionales, evitando privarlo de eficacia, aún en un ordenamiento jurídico como el
de hoy, plagado de instancias especializadas de control judicial”15
15
Fermandois Vöhringer, Arturo, & Chubretovic Arnaiz, Teresita. (2016). EL RECURSO
DE PROTECCIÓN EN ASUNTOS AMBIENTALES: CRITERIOS PARA SU
PROCEDENCIA POSTINSTITUCIONALIDAD AMBIENTAL (2010-2015). Revista
chilena de derecho, 43(1), 61-90. https://dx.doi.org/10.4067/S0718-34372016000100004