17/1/22 19:30 Traslado de industrias y debido procedimiento administrativo

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Traslado de industrias y debido procedimiento

administrativo
"...En estos casos, resulta gravitante la intervención del afectado por la medida,
especialmente por los efectos que aquella tendrá en el ejercicio de sus derechos
fundamentales, como el desarrollo de actividad económica o el derecho de propiedad. De
ahí que la participación del interesado (...) es un imperativo para determinar la
procedencia, razonabilidad, proporcionalidad y oportunidad de la medida..."
Jueves, 19 de agosto de 2021 a las 9:45

Rosa Fernanda Gómez

Desde su dictación en 2003, la Ley Nº 19.880, que establece bases de los

procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la
Administración del Estado (LBPA), ha tenido un rol fundamental. Desde el
punto de vista de la Administración, ha ordenado sus procesos y colaborado
con el buen funcionamiento de su actividad. En tanto, desde la perspectiva de
los particulares, ha establecido reglas y principios que configuran las bases de
un debido procedimiento administrativo que garantizan el ejercicio y
Rosa Fernanda Gómez
protección de sus derechos frente a la Administración.

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Ahora bien, la LBPA es una norma que presenta una doble naturaleza, por una
parte, se trata de una “ley de bases” que contiene normas que forman parte
del núcleo esencial de todo procedimiento administrativo, como las normas que regulan el concepto de
acto administrativo y sus efectos (art. 3º), los principios (art. 4º y ss.) o los derechos que tienen las
personas en sus relaciones con la Administración (art. 17), y, por la otra, corresponde a una “ley
supletoria”, la cual se aplica en la medida que no exista una regulación procedimental especial, en cuyo
caso, sus disposiciones serán desplazadas por lo dispuesto en la norma sectorial respectiva.

Conforme a lo anterior, se ha configurado una aplicación general y supletoria de la ley a partir de diversos
grados o niveles, supeditados a la mayor o menor regulación sectorial de los procedimientos
administrativos. Sin embargo, aun cuando la ley especial regule de manera íntegra el procedimiento
administrativo, siempre serán aplicables los principios y el estándar de derechos y garantías contenidos en
la “ley de bases” (LBPA).

Esta distinción no se advierte en la SCS Rol N° 25.480-2021, caso “Empresa Nacional de Energía Enex S.A.
con Municipalidad de Antofagasta”, en donde la corte sostiene que, atendida la existencia de un

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procedimiento especial regulado en el artículo 62 de la LGUC, debe considerarse aquel con preeminencia al
estatuto general establecido en la LBPA (ley supletoria), omitiendo que aun en estos casos igualmente se
deben aplicar sus principios y garantías estructurales (ley de bases).

En síntesis, según indica la corte, no resulta plausible sostener que para la dictación de un decreto de
traslado de “industrias mal ubicadas” la municipalidad deba notificar al destinatario del acto y realizar un
procedimiento contradictorio previo, en los términos de la LBPA, puesto que la ley especial (art. 62 de la
LGUC) solo exige que el municipio reúna los informes necesarios (seremis de Salud y de Vivienda y
Urbanismo). Según indica la corte, no resulta apropiado sostener que cualquier decisión del ente edilicio
deba dictarse en el marco de un procedimiento administrativo contradictorio, pues la legislación establece
que tales decisiones son impugnables a posteriori mediante reclamo de ilegalidad (artículo 151 LOCM).

Sin embargo, cabe preguntarse si se puede prescindir de los principios y garantías básicas establecidos en
la LBPA, más aún cuando se trata de actos administrativos de carácter desfavorable. Una interpretación
armónica de las normas que informan la actividad administrativa nos lleva a sostener una respuesta
negativa.

Primero, el núcleo base de garantías y principios contenidos en la LBPA no admite exclusiones. En tal
sentido, los principios de contradictoriedad (art.10), imparcialidad (art.11), no formalización (art. 13) y los
derechos contemplados en el art. 17 son plenamente aplicables.

Segundo, resulta cuestionable que la legislación especial deba considerarse con preeminencia del estatuto
general establecido en la LBPA, más aún cuando se trata de una regulación parcial e incompleta, por
cuanto el aludido artículo 62 de la LGUC no regula todos los elementos del “procedimiento especial”, como
las etapas, plazos, recursos, mecanismos de revisión, el silencio o las formas de participación de los
interesados, limitándose a señalar los informes que se deberán requerir para adoptar su decisión, sin hacer
referencia alguna a la participación del afectado por la medida en el aludido procedimiento. La exclusión de
la LBPA constituye una vulneración al debido proceso, por cuanto afecta el derecho del interesado a
intervenir el procedimiento administrativo de traslado de su industria.

En este sentido, la propia Corte Suprema ha sostenido que los interesados deben tener la posibilidad de
impugnar, refutar o contradecir el contenido de los antecedentes técnicos que han servido de fundamento
a su decisión (SCS Rol Nº 4.987-2017). Según el máximo tribunal, la imposibilidad de conocer por parte del
interesado los antecedentes que disponía la Administración para decidir un acto administrativo que lo
afecta implica violentar el “debido proceso” que el órgano administrativo debe respetar en sus propios
procedimientos, en la medida que al impedir acceder a discutir dicha información se afecta el “derecho a la
defensa” del interesado para “[…] esgrimir en defensa de los propios intereses todas aquellas alegaciones
y defensas que se estimen adecuadas y pertinentes” en relación al acto administrativo que se desea dictar.

El mismo criterio se recoge en un fallo posterior, en el cual la corte reconoció que “[…] la garantía del
debido proceso establecida en el artículo 19 N° 3 de la Constitución Política de la República, en cuanto
comprende el derecho de las partes a ser oídas en la tramitación de los asuntos que puedan afectar sus
derechos, […] no solo alcanza la instancia jurisdiccional, sino que, además, debe entenderse que se
extiende a la sede administrativa” (SCS Rol Nº 38.509-2017). En suma, el principio del racional y justo
procedimiento implica, a su vez, un conjunto de derechos y garantías, una de las cuales es el derecho a la
defensa jurídica. De esta forma, no resultan admisibles aquellos procedimientos que no permiten a una

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persona hacer valer sus alegaciones o defensas o las restrinja de tal forma que la coloque en una situación
de indefensión o inferioridad (STC roles Nºs. 1411; 1429; 1437; 1438; 1449; 1473; entre otras).

Tercero, la existencia de un control judicial posterior responde a la garantía de tutela judicial efectiva, sin
embargo, lo que en este caso se discute es la garantía al debido proceso en la instancia administrativa, en
particular, a la defensa de sus propios intereses o posibilidad de presentar alegaciones frente a la actuación
administrativa especialmente cuando sean, o puedan ser, afectados en el legítimo ejercicio de sus derechos
fundamentales, lo cual debe garantizarse en plenitud en todos y cada uno de los estadios (administrativo o
judicial), en los cuales se podrán ir consolidando situaciones jurídicas muchas veces irreversibles (criterio
contenido en la STC Rol Nº 376, c. 37º). En este sentido, cabe tener presente que la constitucionalidad del
art. 61 de la LGUC ha sido cuestionada por la carencia de especificaciones, lo que permite dar lugar a
interpretaciones extensivas o potencialmente abusivas, lo cual puede afectar los derechos del destinatario
de la medida (STC Rol Nº 2684).

Finalmente, en este caso, la exigencia de un debido procedimiento administrativo resulta esencial atendido
el contenido desfavorable del acto. Así, tratándose de este tipo de actos, su destinatario tiene derecho a
ser informado y oído dentro del procedimiento (vid. Conseil d'État, 5 mai 1944, Dame veuve Trompier-
Gravier). En efecto, cualquier persona que pueda ser afectada por un acto administrativo terminal
desfavorable tiene derecho a ser informado por el órgano administrativo respectivo sobre la adopción de su
decisión y a participar en el respectivo procedimiento, debiendo la autoridad resolver el asunto acorde con
las observaciones que el interesado pueda formular dentro del respectivo procedimiento administrativo
(Gómez 2019, 293). Además, el derecho de toda persona a ser oída antes de que se tome en contra suya
una medida individual que le afecte desfavorablemente se encuentra reconocido en el artículo 41 de la
Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (también conocida como la Carta de Niza), que se
refiere al derecho a una buena administración (supra concepto que ha generado una interesante discusión
en nuestro ordenamiento jurídico, vid. Izaskun 2018, 93 y ss.; Izaskun 2020, 49 y ss.; dictamen Nº
E45754, de 2020, entre otros).

En definitiva, omitir la notificación al destinatario del acto y la realización de un procedimiento

contradictorio previo en un caso como el analizado es un tema preocupante, por cuanto se prescinde de las
diversas garantías y principios básicos que informan las relaciones de los particulares con la Administración.
En estos casos, resulta gravitante la intervención del afectado por la medida, especialmente por los efectos
que aquella tendrá en el ejercicio de sus derechos fundamentales, como el desarrollo de actividad
económica o el derecho de propiedad. De ahí que la participación del interesado en este tipo de
procedimientos es un imperativo para determinar la procedencia, razonabilidad, proporcionalidad y
oportunidad de la medida de traslado.

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