Derecho Administrativo II

Instrucciones: Leer el siguiente documento, habrá compresión de lectura el día 29 de

enero de 2021, durante el período de clase.

LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

RAFAEL GODÍNEZ BOLAÑOS

LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

El funcionamiento de la administración además de las competencias asignadas

por la ley a los órganos y entidades, depende de las actividades efectivamente
ejecutadas por los funcionarios públicos, que tienen a su cargo desarrollar las
funciones que la ley asigna a la administración estatal.

Esas actividades se clasifican según el proceso de administración, en actividades

de planificación o preparatorias de lo que será el plan de gobierno y el
presupuesto general del Estado.  Esta actividad es desarrollada por los órganos
de planificación y de conformidad con la Constitución Política, con la participación
de la población organizada en los Consejos de Desarrollo. Agregamos las
actividades de decisión política, a cargo de los funcionarios superiores del
Organismo Ejecutivo y los diputados del Congreso de la República, cuando
eligen  los proyectos de planes y presupuesto para ser aplicados durante el
próximo año. También se desarrolla la actividad de ejecución, que legalmente es
competencia de la totalidad de funcionarios públicos superiores, intermedios y
menores, asignados a los órganos y dependencias del Organismo Ejecutivo así
como a las entidades descentralizadas y autónomas, encargados de la prestación
de servicios,  construcción y mantenimiento de la obra pública  y de la atención a
los requerimientos y solicitudes de los usuarios,  particulares, o  población en
general. Los funcionarios ejecutores son apoyados por técnicos y profesionales,
que atienden sus consultas por dudas o problemas derivados de la ejecución de
planes, programas y proyectos, quienes tienen a su cargo la actividad de asesoría
y consultoría. Todos ellos supervisados, controlados o fiscalizados por técnicos y
por los propios funcionarios públicos que tienen esta responsabilidad, como parte
de las potestades o facultades derivadas de su calidad de funcionarios superiores.

Los actos derivados de la actividad de planificación se denominan en general,

planes de gobierno y están integrados por programas,  proyectos y presupuesto.
Los programas cubren cierta materia administrativa dirigida a toda la población
(por ejemplo el programa de salud preventiva) y los proyectos, van dirigidos a la
ejecución de programas para poblaciones determinadas (por ejemplo, el programa
de salud preventiva dirigido a los pobladores de los municipios fronterizos con El
Salvador, de los departamentos de Chiquimula, Jalapa y Jutiapa). Esta actividad
también puede producir proyectos de leyes, reglamentos, instructivos, etcétera. En

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la planificación como se apuntó, participan los órganos de planificación como la
Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia y las unidades de
planificación de los Ministerios y de las entidades descentralizadas y autónomas.

Los actos relacionados con la decisión para escoger el plan de gobierno y el

presupuesto, revisten características esencialmente políticas y económicas. Los
funcionarios superiores que tienen a su cargo esta actividad, se fundamentan en la
Constitución, los Acuerdos de Paz,  los compromisos internacionales del Estado,
el clamor popular y sus propios planteamientos originados en los partidos políticos
que los llevaron al poder. La decisión da como resultado el Presupuesto General
del Estado de cada año, que lleva implícito el Plan de Gobierno a ejecutar. Esto
significa que debe existir una política de Estado y de Gobierno coherente con las
necesidades sociales y las posibilidades financieras del Estado.
       
Luego de tomar esa decisión como se expuso, esencialmente económica y
política, los planes de gobierno y el presupuesto deben ser ejecutados. La
actividad de ejecución está a cargo de los órganos ejecutivos del Organismo
Ejecutivo y de las entidades descentralizadas y autónomas de la administración
estatal. Durante el proceso de ejecución, surgen dudas y problemas de naturaleza
técnica, financiera o contable y jurídica que dan lugar a que las consultas que se
dirigen a los técnicos para que mediante dictámenes y opiniones propongan
soluciones a los problemas o la aclaración de las dudas. Cuando la duda o
problema se consulta al superior y éste toma una decisión, el órgano que dirigió la
consulta,  recibe una orden o instrucción  (no un dictamen), pues el superior quedó
avocado del  asunto y conforme a sus facultades legales, tiene la responsabilidad
de tomar una decisión que debe comunicar  al subordinado que le hizo la consulta,
para que proceda de conformidad con  sus órdenes.

De igual forma, durante el proceso de ejecución los actos de los funcionarios,

deben ser objeto de control técnico, financiero o de cuentas y jurídico. El control
está encomendado a técnicos en las áreas del conocimiento humano aplicable al
asunto objeto de la supervisión (ingeniería, arquitectura, urbanismo, medicina
preventiva, salubridad, educación, contralores o auditores,  abogados, etc.) y da
como resultado que la actividad sometida a fiscalización pueda ser aprobada o por
el contrario,  objeto de modificación y hasta revocación.

El control también lo debe ejercer el  funcionario superior  ex oficio (como parte de

sus funciones, atribuciones y responsabilidades) y lo efectúan regular y
oficiosamente, enterándose de las actividades del personal a su cargo o a solicitud
de las personas que en determinado momento resulten perjudicadas en sus
intereses legítimos,  como efecto de las actividades de ejecución, especialmente
cuando esa actividad  viola  las normas legales. En estos casos, los afectados
tienen la posibilidad de solicitar la intervención del superior, con la finalidad de
revisar los actos de los inferiores, mediante el uso o interposición de los recursos
administrativos.

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En lo relacionado con la actividad de ejecución, los actos técnicos y
presupuestarios son parte del área de conocimiento, estudio y aplicación de otras
ciencias. En nuestro caso, nos interesa abordar el tema desde el punto de vista
jurídico. Sin embargo, el abogado siempre debe tener conocimientos básicos en
materia  técnica  y contable, cuando su ejercicio profesional se relaciona con la
administración estatal, pues esto le permitirá dar una respuesta adecuada a la
problemática administrativa que debe ser entendida integralmente y por lo tanto,
debe abordar el tema mediante el estudio de los diferentes aspectos
interrelacionados. El abogado debe estar preparado para entender el lenguaje
técnico de los economistas, de los auditores, de los médicos salubristas, etc. 

Al abordar la actividad de ejecución desde el punto de vista jurídico, el tema

principal es el  Acto Administrativo. Se denomina así, porque se desarrolla durante
el proceso de administración, especialmente durante la ejecución de los planes de
gobierno, el presupuesto general del Estado y la aplicación del sistema legal que
regula a la Administración Pública. Los actos administrativos revisten diversas
formas.

Una de ellas,  son las resoluciones que dictan los funcionarios al concluir un

expediente administrativo;  las providencias que impulsan el trámite de los
expedientes; las instrucciones y circulares que se emiten para facilitar la ejecución,
etc.

CARACTERÍSTICAS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

RACIONAL.  El acto administrativo debe ser el resultado de un proceso de

análisis lógico  jurídico, en donde el responsable ubica, interpreta y aplica la norma
legal (constitucional, ordinaria o reglamentaria y en su caso las cláusulas
contractuales), al caso concreto. Para llegar a esta decisión, se tramitó un
expediente en donde se hizo acopio de evidencia para arribar a una conclusión
sobre la pertinencia o impertinencia de determinada actuación. Esa evidencia es
contrastada (comparada, homologada) con la normativa legal, para  determinar la
procedencia  o improcedencia de determinado
o  determinados  actos  administrativos.  

El acto administrativo debe ser producto del   ejercicio  mental  (análisis y síntesis)

del funcionario, pues se trata de una DECLARACIÓN DE  VOLUNTAD que en
nombre del Estado, hace el funcionario que tiene la competencia legal
para  hacerlo y en consecuencia, el efecto jurídico que resulta es el de vincular y
obligar al Estado por los efectos de esa declaración.  No se trata pues, de una
simple manifestación de voluntad, sino de un acto racional de adaptación de la
realidad que enfrenta el funcionario,  a la normativa legal vigente.

UNILATERAL.                                                                                                             
    
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Mediante los actos administrativos de los funcionarios, que en el ejercicio de sus
funciones tienen la representación legal del Estado, este –el Estado- declara su
voluntad sobre el asunto objeto del acto de ejecución.

Esa decisión se toma en el seno de la administración estatal y por ello es

unilateral. Es el caso contrario a la bilateralidad  típica de los contratos. Se trata de
una decisión unilateral del Estado.

DIRECTO  Y  CONCRETO.
Mediante los actos administrativos se ejecutan asuntos específicos, se resuelven
situaciones reales. Por ejemplo, mediante un acto administrativo un Ministro
resuelve otorgar una licencia de transporte de hidrocarburos a una empresa que la
solicitó. Un policía mediante su acción material y directa, detiene el tráfico y  da vía
a los vehículos que se conducen en sentido contrario.  La entrega de una
certificación o de una constancia administrativa, es un acto administrativo
concreto. Las acciones del operador y del registrador civil al asentar una partida
de nacimiento, constituyen un acto administrativo real. 

Lo anterior significa que el acto administrativo que tiene efectos directos y

concretos, no debe ser confundido con los actos reglamentarios que tienen efectos
generales pues van dirigidos a toda la población o a un sector de esta, que en el
momento de la emisión del reglamento no son susceptibles de ser identificados o
individualizados.

PÚBLICO.
Todos los actos de la administración estatal deben ser conocidos por aquellos a
quienes afecta directamente, así como por todas las personas que
estén  interesadas en conocerlos o que por diferentes razones tengan relación con
los efectos de los actos administrativos o por el mero interés de conocer las
actuaciones administrativas (por ejemplo, por razones académicas, cuando los
estudiantes solicitan acceso a los expedientes que no están bajo garantía de
confidencialidad otorgada por la ley),  en aplicación de los principios de publicidad
y de libre acceso a la información contenida en los archivos del Estado,
reconocidos por la Constitución Política.  LA EXCEPCION ES LA GARANTÍA DE
CONFIDENCIALIDAD, QUE LA MISMA CONSTITUCIÓN RECONOCE, POR
EJEMPLO EN EL CAMPO DEL DERECHO TRIBUTARIO.

La violación a esta garantía constitucional de publicidad, ha producido la discusión

del proyecto de ley de habeas data (emitida finalmente como ley de acceso a
la información), como resultado de presiones internacionales ante un Estado que
no muestra transparencia y que está acostumbrado por los gobiernos a esconder
sus acciones y constancias.

El conocimiento, -que es el medio para publicitar los actos administrativos- por las
personas a quienes va dirigido, puede ser material cuando el acto se conoce por

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expresiones o señales directas de los funcionarios (el alto que marca un policía
con su mano,  con un silbato o con una figura o rótulo internacional de tránsito).

Otros actos que revisten mayor formalidad como las resoluciones de la

administración estatal, son conocidos por los interesados por medio de otros actos
que se denominan notificaciones y que consiste en la entrega personal de una
cédula que no es otra cosa que la copia fiel y exacta de la resolución.

El  conocimiento público a través de expresiones materiales o por medio de las

notificaciones, marcan el momento en que el acto administrativo puede producir
sus efectos legales.  Nadie está obligado a reconocer efectos legales de un acto
administrativo supuestamente dirigido a esa persona, si el afectado no conoce la
existencia del mismo, por los medios legales de publicidad o de notificación.

Los efectos legales que se producen por el acto públicamente conocido o

notificado, se traducen en derechos y obligaciones para el Estado y para los
particulares directamente involucrados en la actividad.  Esta es la diferencia
principal entre los actos administrativos de ejecución y  la actividad administrativa
de consulta, que a través de los dictámenes técnicos o jurídicos dan respuesta a la
consulta y proponen o sugieren soluciones a los problemas y a las dudas técnicas
o jurídicas. De allí que los dictámenes no produzcan efectos jurídicos directos a
los particulares y por lo tanto, no son notificados porque  no contienen decisiones
y  solo contribuyen a que el funcionario superior racionalice el asunto, lo analice y
haga la declaración final, en nombre del Estado  por medio de un acto
administrativo.

LEGÍTIMO.                                                                                                                  
      
Todo acto administrativo por ser producto del ejercicio de una función pública
otorgada al funcionario por medio de la competencia legal, se presume legítimo.
Esto significa que cuando el acto administrativo es el producto final de un
procedimiento en donde se han cumplido todos los requisitos legales de fondo y
de forma, adquiere  presunción de legitimidad. 

En consecuencia, se considera, se presume, que todo acto administrativo cumple

con todos los requisitos legales y desde el momento de su notificación o
publicidad, está preparado para empezar a producir efectos jurídicos. 

Sin embargo, como se trata de una presunción de legitimidad, esa legitimidad

puede ser sometida a revisión.  Cuando el acto administrativo afecta los intereses
también  legítimos de uno o varios particulares,  tanto la teoría como la legislación
reconocen la fabilidad de la administración del Estado y de sus funcionarios; se
reconoce que pueden ocurrir equivocaciones, errores y hasta actos irregulares.

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La posibilidad de existencia de vicios en los actos administrativos, produce a su
vez la posibilidad de solicitar la revisión del acto a través del control jurídico.

En esos casos  la persona que se considere afectada negativamente en sus

derechos, puede solicitar la revisión de la actuación administrativa mediante
la interposición del recurso administrativo (tutela administrativa) que le
otorgue la ley.

Esa revisión da  como resultado,  al concluir el procedimiento administrativo de

impugnación,  otro acto administrativo que confirma o revoca total o parcialmente
el sometido a la revisión.

Esa última actuación se considera como decisión unilateral y definitiva de la

administración pública, que sin embargo no produce efectos de cosa juzgada,
pues en caso de continuar la afectación negativa a los intereses legítimos del
particular,  el interesado puede acudir a la vía judicial (tutela judicial), a plantear
su demanda, la que una vez resuelta mediante sentencia o sentencias, adquiere
naturaleza de cosa juzgada, desde que la última sentencia queda firme.

DEFINITIVO.
El acto administrativo aceptado o consentido por el interesado o aquel que  se
revisó a solicitud del afectado y que fue ratificado sin sufrir ninguna modificación o
el nuevo acto que se emitió en sustitución de aquel que se reconoció viciado o
cuando el acto a pesar de ocasionar perjuicio al interesado nunca lo atacó por
medio de recursos administrativos o de acciones judiciales, se considera como
acto firme y por lo tanto definitivo.

Ese acto contiene la posición final de la administración del Estado sobre el  asunto
o asuntos concretos a los que se refiere. Ya no es susceptible de revisión a
solicitud del particular por adquirió firmeza de cosa juzgada formal (cuando
concluyó en sentencia) o de cosa juzgada material (cuando no fue atacado en la
vía administrativa o en la vía judicial). 
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En  relación a la definitividad del acto administrativo es importante referirse a

la lesividad de los actos de la administración pública.    

La  lesividad del acto administrativo es una figura jurídica que se produce cuando
un  acto ya es definitivo (es firme porque fue aceptado por el Estado y la o las
personas a quienes va dirigido) y es una excepción a la legitimidad y
definitividad del acto. 

La lesividad resulta durante el proceso de ejecución del acto, cuando  dicho acto

produce  efectos en contra del Estado (daños y perjuicios).

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Por ser un acto definitivo y en aplicación del principio de seguridad jurídica, no
puede ser revocado de oficio por la administración pública (ya está consentido o
aceptado).

Para dejarlo sin efecto, es necesario que  el Estado declare lesivo el acto o el
contrato, emitiendo el Presidente en Consejo de Ministros un Acuerdo Gubernativo
que se debe publicar en los medios de comunicación masiva, entre estos el Diario
Oficial y posteriormente, el Procurador General de la Nación, debe plantear una
demanda ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, solicitando la
anulación judicial del acto o contrato lesivo.

Para efectuar este procedimiento el Estado tiene dos años a partir de la fecha en
que el acto se emitió. Transcurridos  dos años sin que se declare la lesividad y sin
que se pida la anulación  judicial, queda firme y los funcionarios responsables
pueden ser sometidos a procesos judiciales por los delitos y los daños y perjuicios
que resulten de sus conductas ilegales en contra de los intereses públicos. 

IRRETROACTIVO.
El acto administrativo inicia sus efectos a partir de su publicación o de la
notificación, siempre que no sea impugnado pues la interposición de un recurso
interrumpe la ejecución y los efectos del acto, mientras se resuelve el o los
recursos y las acciones judiciales.   El efecto retroactivo es prohibido por la
Constitución Política, salvo las excepciones legales (arto. 15).
                                                                                                                                    
        

EJECUTABLE.
Una vez que el acto administrativo es definitivo, porque cumple con todos los
requisitos de fondo y de forma  de conformidad con la ley,  produce efectos
jurídicos.

Para esto, se procede a su ejecución  o cumplimiento.

La ejecución del acto puede ser por dos vías.  La ejecución administrativa o

directa y la ejecución  judicial o indirecta.

La ejecución directa, administrativa, voluntaria o no coactiva, tiene lugar

cuando el acto surte efectos sin la intervención de un órgano jurisdiccional.  La
ejecución en este caso es normal, el acto produce sus efectos legales (derechos y
obligaciones), porque la administración estatal y los interesados aceptan su
contenido y acceden a cumplirlo. 

Por ejemplo cuando se otorga una licencia para abrir un hospital privado. Una vez
que la licencia queda firme, el interesado inicia sus operaciones en forma
totalmente normal.   O cuando un particular es notificado de una resolución,  en

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donde se le ordena que proceda a derrumbar una pared peligrosa y cumple la
orden en el plazo fijado en la resolución.

La ejecución judicial, obligada, indirecta o coactiva,  tiene lugar cuando la

resolución que contiene el acto queda firme y se inicia la vigencia del mismo para
su ejecución, sin que los afectados procedan voluntariamente a cumplir.  En este
caso, la administración estatal debe proceder por la vía judicial a solicitar la
ejecución  coactiva del contenido de la resolución que contiene  el acto
administrativo. 

Por ejemplo, ante una liquidación fiscal que ya está firme, si el contribuyente no
paga los impuestos, multas e intereses, puede ser sometido a proceso económico
coactivo.  En casos de hacer, no hacer o entregar algo, se puede pedir la
intervención del juez penal para   que   ordene   la   ejecución  forzosa.   

Por ejemplo cuando hay mercadería de contrabando, la administración tributaria

puede pedir el secuestro de esos bienes. O cuando se ordenó la clausura de un
local y no se cumple, el juez puede ordenar que con el auxilio de la fuerza pública
se proceda al cierre.

DEFINICIÓN DE ACTO ADMINISTRATIVO.

El acto administrativo es una declaración de voluntad emitida
unilateralmente por los órganos centralizados y desconcentrados  y las
entidades descentralizadas y autónomas de la Administración Pública,
en forma concreta y que producen efectos jurídicos directos e
inmediatos, entre el Estado y las personas a quienes va dirigido, a
partir de su conocimiento  (por medio de la publicación o de la
notificación) y desde que se consideren firmes y definitivos.

ELEMENTOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

Los  actos administrativos tienen elementos de fondo y de forma. Cuando los
actos contienen estos elementos, se puede afirmar que tienen las características
enunciadas.

ELEMENTOS DE FONDO.
CAPACIDAD: El funcionario que dicta el acto a través del órgano administrativo
que dirige o en donde cumple funciones oficiales, debe tener habilitación o
competencia legal para poder hacerlo. En sentido contrario, cuando el órgano y el
funcionario no tienen competencia legal para actuar y desarrollar determinadas

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materias administrativas, entonces se produce un acto ilegal producto de la
función de hecho y el afectado por esa decisión puede interponer los medios
legales de defensa (recursos administrativos o medios de impugnación) que la
legislación le otorga. En caso de tratarse de un acto expresamente inimpugnable
por disposición legal, el afectado puede solicitar amparo.

CONTENIDO Y OBJETO: El acto administrativo debe ser dirigido al cumplimiento

de materias relacionadas con la organización,  el  funcionamiento  o los controles
de la administración estatal. Su objeto debe ser alcanzar el cumplimiento de los
fines de la administración pública, de lo contrario el funcionario que lo emite puede
caer en abuso de poder o arbitrariedad  o en desviación del poder público, cuando
hace algo totalmente ilegal o cuando encubre los fines de sus actos para obtener
beneficios personales o político partidistas.

Por otra parte, el objeto y el contenido de los actos administrativos deben ser
posibles de cumplir tanto física como jurídicamente.  En sentido contrario, cuando
el acto tiene contenido y objeto imposibles de cumplir en la realidad o que son
antijurídicos e ilegales, entonces puede ser calificado como acto viciado (ilegal y
antijurídico), el que también puede   ser constitutivo de delito y el afectado puede
negarse a cumplir e impugnarlo por los medios legales de defensa.  Por ejemplo,
un ministro de Estado ordena el desalojo de las personas que habitan un inmueble
propiedad del Estado. El acto está viciado pues su objeto no corresponde con los
fines de la administración y por el otro, contendría un vicio de competencia (no es
juez).  En el ejemplo existen vicios de incompetencia y abuso de poder.

También debe considerarse que el objeto del acto sea determinado o posible de

ser determinado.

En consecuencia, debe referirse clara y expresamente a la persona o personas a

quienes va dirigido identificándolas plenamente, indicar el tiempo y el lugar en
donde se producirán sus efectos jurídicos (derechos y obligaciones),
para producir certeza y seguridad jurídicas para el Estado y para las personas
a quienes afecta.

CLÁUSULAS ACCESORIAS: Los actos administrativos pueden contener

cláusulas accesorias y si  carecen   de   ellas porque no son necesarias,  no se
afecta su validez. Sin embargo, cuando es necesario aclarar aspectos y
circunstancias relacionadas con la ejecución del acto administrativo, las cláusulas
accesorias son necesarias y deben aparecer obligadamente.

Las cláusulas accesorias pueden ser:

LA CONDICIÓN  que consiste en la indicación de los hechos y acontecimientos
que afectan el acto, en el sentido de que al aparecer esos hechos el acto puede
iniciar la producción de sus efectos jurídicos o dejar de producirlos o al contrario,
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al desaparecer los hechos, el acto deja de producir o empieza a producir efectos
jurídicos.  Esos hechos y acontecimientos pueden ser naturales y humanos, Por
ejemplo, si las lluvias continúan, las poblaciones están avisadas que deberán ser
evacuadas. Si la sequía persiste, empezará a funcionar un programa de riego
artificial que concluirá al empezar a llover.  

EL MODO  es una cláusula accesoria que consiste en imponer una carga a la

persona a quien se dirige la decisión administrativa que la favorece o que la
obliga. Por ejemplo, cuando a un  beneficiario de una pensión estatal  se le indica
al momento de notificarle la decisión estatal, que la pensión debe cobrarla en el
lugar y fecha que se le indican en ese momento.   

EL TÉRMINO   consiste en agregar una cláusula en donde se señala

expresamente a partir de cuándo o hasta qué fecha, el acto producirá sus efectos
jurídicos. Cuando se otorga el registro de una marca industrial se indica que el
plazo es de diez años contados a partir de la fecha de inscripción en el registro.

ELEMENTOS DE FORMA.
Para garantizar a los usuarios de la administración el orden, la certeza, la
legalidad y la juridicidad en la actuación administrativa, debe existir por
escrito,  una resolución, constancia o razón  del acto o decisión pública.  Otros
requisitos formales que también deben aparecer son la fecha, el lugar, la
identificación del órgano o entidad que emite el acto, la identificación del
expediente en donde quedó la evidencia que fundamenta la necesidad del acto,
las firmas y los sellos de los funcionarios responsables de la actuación y la
constancia o acta de notificación al o los interesados.

LOS VICIOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

La falta total o parcial de los elementos esenciales o de fondo en los actos
administrativos, determinan que puedan ser calificados como actos viciados y
susceptibles de ser impugnados por el interesado

Las clases de vicios en los actos administrativos pueden ser:

ACTOS JURÍDICAMENTE INEXISTENTES (INEXISTENTES).  

El acto no tiene vida jurídica cuando carece de alguno de los requisitos esenciales
de fondo o de forma y es manifiestamente ilegal (se califica como acto nulo o
ipso facto). Este tipo de acto carece de presunción de legitimidad y el afectado
puede oponerse a su cumplimiento.

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Al contrario, los efectos legales que produce no son los que establece el acto, sino
efectos que son producto de la ilegalidad cometida como  la responsabilidad
penal, la responsabilidad civil (indemnizar los daños y perjuicios) y administrativa
(destitución o sanciones administrativas).  Por ejemplo, la destitución de un
maestro de educación primaria por el Jefe de Personal del Ministerio de Trabajo; o
que un comisario de policía ordene la captura de una persona sin orden judicial.
En esos casos hay nulidad absoluta, porque son casos que nacen de la
arbitrariedad y del abuso de poder.   (ANALICE LOS ARTÍCULOS 152 AL 156 DE LA
CONSTITUCIÓN).

ACTOS ANULABLES.   Hay actos administrativos aparentemente legales, pero

cuando el afectado los analiza, encuentra que carecen de alguno de los elementos
de fondo o de forma. Esos actos se presumen legítimos y pueden producir efectos
jurídicos (se convalidan), salvo que el afectado los impugne.

Los efectos de estos actos dejan de producirse hasta que un  acto posterior los
revoque o modifique al resolver la impugnación que se plantee en su contra.
Cuando  la impugnación se declara improcedente y el recurso se declara sin lugar,
entonces el afectado puede acudir a la vía judicial que corresponda al contenido
del acto: contencioso administrativa,  contencioso tributaria, de trabajo, etc. para
que el órgano jurisdiccional competente revise el o los actos y los confirme o
modifique total o parcialmente.

En esta clase de actos el defecto puede ser subsanado siempre que la persona
afectada otorgue su consentimiento y se convierte en acto válido y perfecto.

Cuando el defecto no puede ser subsanado el acto debe dejarse sin efecto y
el  afectado podrá deducir las responsabilidades que se provoquen, especialmente
el pago por los daños y perjuicios que se produzcan por la negligencia o mala
práctica profesional de los funcionarios responsables.

Cuando se aborda estos aspectos, es importante meditar sobre la importancia del

profesional de la abogacía (como asesor jurídico de la administración o de la
persona interesada en el caso), que con su intervención preventiva puede evitar
que se produzcan actos administrativos con defectos, de allí que la preparación
del profesional en todas las áreas del derecho, pero principalmente en las básicas
como los actos, los hechos y los negocios jurídicos, revistan especial
trascendencia.

El acto anulable según el grado de importancia del defecto que contiene puede

ser:

Acto viciado de nulidad absoluta (NULO): es el acto  que no puede ser

subsanado porque el defecto de fondo es grave (por ejemplo, un acto dirigido a
personas que no tienen ninguna relación con el caso como ordenarle a un

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panadero que cierre su establecimiento porque no cumple con las medidas
implementadas por el Ministerio de Relaciones Exteriores).

Acto viciado de nulidad relativa (CONVALIDABLE): es el acto que puede ser

convalidado al ser subsanado el defecto que no es grave y que generalmente es
de forma. (por ejemplo, la falta de un sello en la notificación, un error de fecha o de
número del expediente  o el nombre incompleto).

CLASIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

Cada tratadista del Derecho Administrativo sustantivo propone su clasificación.
Las generalmente aceptadas son las siguientes:

POR EL AMBITO EN DONDE PRODUCE SUS EFECTOS:

ACTOS INTERNOS Y ACTOS EXTERNOS.  
Los actos administrativos internos agotan sus efectos jurídicos dentro de la propia
administración estatal, sin afectar directamente a los particulares (por ejemplo un
nombramiento, una destitución, la compra de equipo o de suministros).  Los actos
administrativos externos surten efectos en el  ámbito externo o exterior a la
administración pública y además de afectar jurídicamente al órgano o a la entidad
que produce el acto, también afecta o puede afectar directamente a los
particulares y a otros órganos y entidades del Estado (por ejemplo, autorizar la
apertura o el cierre de un banco; otorgar  licencias para portar armas o para rutas
de transportes, autorizar la donación de un terreno del Ministerio de la defensa al
de educación o viceversa, o autorizar a una municipalidad para que utilice un bien
propiedad del Estado).

POR EL ÓRGANO QUE EMITE O DICTA EL ACTO: 

SIMPLES Y COMPLEJOS. 
El acto administrativo es simple cuando lo dicta un  solo órgano o entidad  (una
resolución ministerial,  una resolución del alcalde de Panzós, una resolución del
director general de Tránsito, etc.).

El acto administrativo es complejo cuando es el producto de la decisión de dos o

más órganos administrativos o entidades del Estado.  (por ejemplo una resolución
emitida por una mancomunidad de municipalidades integrada por
Taxisco,  Guanagazapa, Chiquimulilla y Oratorio. Una resolución dictada por el
Ministerio de Salud Pública y el Ministerio de Ambiente para autorizar una
empresa dedicada al control y combate de la llamada planta “extraterrestre” –la
hidrila).

POR LOS EFECTOS QUE PRODUCE EL ACTO:

LIMITATIVOS Y DE AMPLIACIÓN. 
El acto administrativo es limitativo cuando los efectos que produce consisten en
prohibiciones o cargas que disminuyen el patrimonio o el ejercicio de los derechos
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de las personas a quienes va dirigido.  Por ejemplo cuando no se permite una
manifestación pública porque hay fuertes indicios de rompimiento del orden
público; prohibir la venta de licores después de las 3.00 hrs.  cancelar una ruta de
operación de transporte extraurbano, cerrar un restaurante por medidas
higiénicas, etc.

El acto es de ampliación  cuando aumenta la esfera de los derechos de los

particulares a quienes va dirigido, porque les reconoce el ejercicio de derechos o
cuando les elimina obstáculos para que se ejerciten  los derechos; cuando se
otorgan licencias, permisos, autorizaciones o concesiones, etc. Por ejemplo,
otorgar una patente de comercio, una rebaja de multa, el registro de una marca
comercial,  exonerar el pago de impuestos,  otorgar el título de perito contador,
etc.)

POR LA CONCURRENCIA DE ELEMENTOS EN EL ACTO:

VÁLIDOS O PERFECTOS y VICIADOS o IMPERFECTOS.
Cuando el acto administrativo contiene todos los elementos de fondo y de forma,
está conforme a Derecho y al encontrarse firme porque nadie lo impugnó o porque
se declaró sin lugar la impugnación, se procede a su cumplimiento o ejecución en
forma voluntaria (ejecución directa) o coactiva (ejecución indirecta).

Por el contrario, el acto que no cumple los requisitos de fondo es un acto

inexistente, nulo de plena nulidad; y si no cumple elementos que pueden ser
subsanados, es un acto anulable. Ambos son actos viciados y solo la segunda
categoría puede corregirse.

POR LA DECISIÓN QUE CONTIENE EL ACTO ADMINISTRATIVO:

REGLADOS Y DISCRECIONALES.
Un acto administrativo es reglado cuando la ley señala el procedimiento, los
requisitos y el sentido de la resolución final que puede ser de ampliación o de
limitación. 

La ley indica el contenido de la resolución, por lo que se convierte de observancia

obligatoria y el funcionario no puede variar el sentido de la decisión contenida en
la ley. 

Por ejemplo, cuando un trabajador reúne los requisitos para recibir una pensión
por jubilación porque trabajó más de treinta años con el Estado y su edad es
mayor a sesenta años, el Servicio Civil no puede negarle esa pensión.  Si un
comerciante paga los aforos de importación de una mercadería, puede sacarlos
de la Aduana, trasladarlos a su negocio y venderlos al público.

Cuando la ley señala los requisitos y el procedimiento para la emisión de un acto,

pero no indica el sentido del mismo y deja a discreción del funcionario que debe
decidir que lo haga con base a los intereses del Estado, la oportunidad y la

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conveniencia públicas, pero sin  extralimitarse en el ejercicio de sus funciones ni
violentar el sistema jurídico se produce un acto discrecional. 

Estas decisiones discrecionales generalmente están relacionadas con el ámbito

político o con situaciones extraordinarias o anormales (de emergencia) como
disturbios sociales o fenómenos naturales.  Por ejemplo autorizar o denegar a una
empresa aérea para que opere en Guatemala; abrir o cerrar consulados o
embajadas de Guatemala en otros países. Conceder la explotación de recursos
naturales o de servicios públicos, nombrar Ministros, conceder condecoraciones o
pensiones extraordinarias, disolver una manifestación pública, etc.

El artículo 221 de la Constitución  Política (que debe analizar)  señala la facultad

o el derecho que tienen las personas que se sientan afectadas por  los actos
discrecionales o por los actos reglados, para que puedan someterlos a los órganos
jurisdiccionales su caso derivado del acto reglado o discrecional, por la vía
contencioso administrativa. La acción de amparo también puede ser ejercitada.

LA IMPUGNACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

Cuando las personas individuales o colectivas, nacionales o extranjeras, públicas

o privadas se consideran afectas por los actos y resoluciones de la administración
estatal, pueden impugnarlos por medio de los recursos administrativos (control a
petición de sujeto legitimado).

Los recursos  administrativos pueden ser resueltos por el mismo funcionario que

dictó la resolución que contiene el acto impugnado. En este caso el sistema se
denomina justicia retenida.  Por ejemplo, un ministro resuelve el recurso de
reposición en contra de la resolución que el dictó.  El consejo municipal resuelve la
reposición planteada en contra de sus decisiones.   

En otros casos, la ley establece que los recursos son resueltos por el superior
jerárquico del funcionario que tomó la decisión o por otro órgano administrativo,
distinto al emisor del acto. Este sistema se denomina de justicia delegada. 

Por ejemplo, la revocatoria contra el Director General de Migración la resuelve el

Ministro de Gobernación;   la Apelación contra el director de Servicio Civil la
resuelve la Junta Nacional de Servicio Civil; la apelación contra la decisión del
gerente del IGSS la resuelve la Junta Directiva; la apelación contra una Junta
Directiva de alguna facultad de la Universidad de San Carlos la resuelve el
Consejo Superior Universitario.

Resuelto el recurso administrativo, cuando la resolución es confirmada, el sujeto

legitimado puede ejercer su acción en la vía judicial porque la vía administrativa ya
se agotó y la resolución quedó firme para la administración estatal.
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Es definitiva para la administración, pero puede ser revisada en la vía judicial por
el tribunal de lo contencioso administrativo mediante sentencia que puede ser
objeto de aclaración y ampliación. En caso de obtener una sentencia desfavorable,
el afectado puede  plantear casación, la que producirá efectos de cosa juzgada
formal en relación al acto motivo de la revisión judicial. 

Cuando el caso se relaciona con violación a derechos o garantías constitucionales

y derechos humanos, todavía existe la posibilidad de solicitar amparo. Y si existe
resguardo internacional del derecho que se alega fue violentado por la
administración oficial, al concluir el amparo sin resultado favorable para el
afectado, este puede acudir a la jurisdicción internacional (Comisión
Interamericana de DDHH y Corte Interamericana de DDHH).

En consecuencia, para que el acto administrativo sea impugnado se

requiere:

a) que sea emitido por un funcionario o funcionarios de la administración estatal o

de las entidades del Estado;

b) que el acto sea notificado al afectado; 

c) que la ley otorgue recurso administrativo al afectado;

d) que el sujeto legitimado interponga el recurso administrativo dentro del plazo

que establece la ley. 

Cuando el recurso se resuelve, la resolución queda firme, es definitiva para la

Administración, se agota la vía administrativa y el perjudicado puede acudir a la
vía judicial para que mediante demanda exija el respeto a sus derechos e
intereses legítimos.  

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