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ID vLex: 896199049

http://vlex.com.co/vid/sentencia-n-05001-23-896199049

SENTENCIA nº 05001-23-31-000-2012-00390-01 de Consejo de Estado

(SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B) del 17-03-2021

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Court:
SECCIÓN TERCERA

Writing for the Court:

RAMIRO PAZOS GUERRERO

Case Outcome:
ACCEDE

Defendant:
ALFREDO ANTONIO NARANJO HURTADO

Docket Number:
05001-23-31-000-2012-00390-01

Type of Document:
Sentencia

Decision Date:
17 March 2021

ACCIÓN DE REPETICIÓN / APELACIÓN DE LA SENTENCIA / ACCIÓN DE REPETICIÓN CONTRA EX ALCALDE / DESVINCULACIÓN

DEL EMPLEADO PÚBLICO / ACTO ADMINISTRATIVO DE REESTRUCTURACIÓN / DESVIACIÓN DE PODER / DEMOSTRACIÓN DE LA
DESVIACIÓN DE PODER / PRESUNCIÓN DEL DOLO / ACTUALIZACIÓN DE LA CONDENAPara la Sala, la decisión dictada dentro del
proceso de nulidad y restablecimiento del derecho impone la siguiente conclusión: con el acto de desvinculación de la señora [ &],
el aquí demandado incurrió en desviación de poder, lo que configura la causal prevista en el numeral 1º del artículo 5º de la Ley
 678 de 2001, como quiera con la nueva elección del cargo de Comisaria de Familia no se presentó mejora en el servicio, por el
contrario, la nueva designación incurrió en violación de la ley al nombrar a una persona que no cumplía las mínimas exigencias
legales. [ &] [L]a Sala precisa que, si bien, el demandado no participó en dicho proceso, en virtud de las presunciones establecidas
en la Ley 678 de 2001, vigente para la época de los hechos; correspondía al demandado en este juicio desvirtuar la presunción
alegada por la parte actora. [ &] Así las cosas, como en el presente asunto no hay evidencias que permitan desvirtuar la presunción
del dolo alegada por el municipio accionante, se impone confirmar el fallo apelado, en relación con la declaratoria de
responsabilidad del [demandado] y se modificará en cuanto al valor de la condena impuesta, el cual será debidamente actualizado
[ &].FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN[L]a acción de repetición es la idónea para estudiar si procede el resarcimiento
patrimonial a favor de un ente público, por parte de los funcionarios o exfuncionarios que hayan dado lugar a una condena, por
daños provocados por culpa grave o dolo en el ejercicio de sus funciones.CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / TÉRMINO
DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓNSegún
el artículo 11 de la Ley 678 de 2011, la acción de repetición debe presentarse dentro de los dos años, contados a partir del día
siguiente a la fecha del pago total efectuado por la entidad pública.PRESUPUESTOS DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / ELEMENTOS
DE PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / NORMATIVA APLICABLE DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓNEl artículo 90 Superior
previó que en los casos en que el Estado es obligado a reparar un daño, debe repetir contra su agente, cuando la condena ha sido
el resultado de una conducta dolosa o gravemente culposa de este. De igual manera, la figura ha tenido desarrollo legal en el
Decreto 01 de 1984 y, en forma más reciente, en la Ley 678 de 2001. [ &] Así las cosas, como para la época de la expedición de ese
acto ya estaba vigente la Ley 678 de 2001, bajo sus disposiciones deben analizarse tanto los aspectos formales como
sustanciales del presente asunto. En este orden de ideas, el artículo 2º de la referida norma define la repetición como una acción
civil de carácter patrimonial y de su contenido se extractan los presupuestos legales para su prosperidad: (i) el patrimonialmente
responsable frente a la administración debe ser un servidor o ex servidor estatal, (ii) que con su conducta dolosa o gravemente
culposa, haya dado lugar al (iii) pago de una indemnización, como consecuencia de (vi) una sentencia judicial condenatoria,
conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.ACCIÓN DE REPETICIÓN / DEMOSTRACIÓN DE LA CULPA GRAVE /
DEMOSTRACIÓN DEL DOLO / PRESUNCIÓN DE CULPA / PRESUNCIÓN DEL DOLO / CARGA DE LA PRUEBA / CARGA DE LA
PRUEBA POR EL ACCIONANTEAl respecto, debe resaltarse que, los artículos 5º y 6º de la Ley 678 de 2001 previeron los eventos en
los que es posible presumir la culpa grave o el dolo del agente o ex agente estatal, presunciones que, por supuesto, corresponden
a las denominadas iuris tantum, esto es, que pueden ser desvirtuadas probatoriamente. Al respecto, la Corte Constitucional en
ejercicio del control de constitucionalidad, estimó que las presunciones legales tienden a corregir la desigualdad material frente al
acceso a la prueba, no comprometen el debido proceso y no implican atribución de culpabilidad en cabeza del demandado. No
obstante, la sala precisa que es deber de la entidad actora expresar la causal derivada de la presunción de dolo o culpa grave,
según el caso, en orden a permitir que el demandado tenga la oportunidad de ejercer su derecho de defensa y contradicción frente
a un cargo específico. Igualmente, la entidad demandante debe probar los supuestos de hecho que estructuran la correspondiente
presunción para que pueda tener efectos jurídicos.NOTA DE RELATORÍA: Providencia con aclaración de voto del consejero Martín
Bermúdez Muñoz.

ACCIÓN DE REPETICIÓN / APELACIÓN DE LA SENTENCIA / ACCIÓN DE

REPETICIÓN CONTRA EX ALCALDE / DESVINCULACIÓN DEL EMPLEADO
PÚBLICO / ACTO ADMINISTRATIVO DE REESTRUCTURACIÓN / DESVIACIÓN
DE PODER / DEMOSTRACIÓN DE LA DESVIACIÓN DE PODER / PRESUNCIÓN
DEL DOLO / ACTUALIZACIÓN DE LA CONDENA
Para la S., la decisión dictada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento
del derecho impone la siguiente conclusión: con el acto de desvinculación de la
señora […], el aquí demandado incurrió en desviación de poder, lo que configura
la causal prevista en el numeral 1º del artículo 5º de la Ley 678 de 2001, como
quiera con la nueva elección del cargo de Comisaria de Familia no se presentó
mejora en el servicio, por el contrario, la nueva designación incurrió en
violación de la ley al nombrar a una persona que no cumplía las mínimas
exigencias legales. […] [L]a S. precisa que, si bien, el demandado no participó en
dicho proceso, en virtud de las presunciones establecidas en la Ley 678 de 2001,
vigente para la época de los hechos; correspondía al demandado en este juicio
desvirtuar la presunción alegada por la parte actora. […] Así las cosas, como en
el presente asunto no hay evidencias que permitan desvirtuar la presunción del
dolo alegada por el municipio accionante, se impone confirmar el fallo apelado,
en relación con la declaratoria de responsabilidad del [demandado] y se
modificará en cuanto al valor de la condena impuesta, el cual será debidamente
actualizado […].
FUENTE FORMAL: LEY 678 DE 2001 - ARTÍCULO 5 NUMERAL 1
FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN
[L]a acción de repetición es la idónea para estudiar si procede el resarcimiento
patrimonial a favor de un ente público, por parte de los funcionarios o
exfuncionarios que hayan dado lugar a una condena, por daños provocados por
culpa grave o dolo en el ejercicio de sus funciones.
CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE
LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE
LA ACCIÓN DE REPETICIÓN
Según el artículo 11 de la Ley 678 de 2011, la acción de repetición debe
presentarse dentro de los dos años, contados a partir del día siguiente a la fecha
del pago total efectuado por la entidad pública.
FUENTE FORMAL: LEY 678 DE 2011 - ARTÍCULO 11
PRESUPUESTOS DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / ELEMENTOS DE
PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / NORMATIVA APLICABLE DE
LA ACCIÓN DE REPETICIÓN
El artículo 90 Superior previó que en los casos en que el Estado es obligado a
reparar un daño, debe repetir contra su agente, cuando la condena ha sido el
resultado de una conducta dolosa o gravemente culposa de este. De igual
manera, la figura ha tenido desarrollo legal en el Decreto 01 de 1984 y, en forma
más reciente, en la Ley 678 de 2001. […] Así las cosas, como para la época de la
expedición de ese acto ya estaba vigente la Ley 678 de 2001, bajo sus
disposiciones deben analizarse tanto los aspectos formales como sustanciales del
presente asunto. En este orden de ideas, el artículo 2º de la referida norma
define la repetición como una acción civil de carácter patrimonial y de su
contenido se extractan los presupuestos legales para su prosperidad: (i) el
patrimonialmente responsable frente a la administración debe ser un servidor o
ex servidor estatal, (ii) que con su conducta dolosa o gravemente culposa, haya
dado lugar al (iii) pago de una indemnización, como consecuencia de (vi) una
sentencia judicial condenatoria, conciliación u otra forma de terminación de un
conflicto.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 90 / CÓDIGO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / LEY 678 DE 2001
ACCIÓN DE REPETICIÓN / DEMOSTRACIÓN DE LA CULPA GRAVE /
DEMOSTRACIÓN DEL DOLO / PRESUNCIÓN DE CULPA / PRESUNCIÓN DEL
DOLO / CARGA DE LA PRUEBA / CARGA DE LA PRUEBA POR EL ACCIONANTE
Al respecto, debe resaltarse que, los artículos 5º y 6º de la Ley 678 de 2001
previeron los eventos en los que es posible presumir la culpa grave o el dolo del
agente o ex agente estatal, presunciones que, por supuesto, corresponden a las
denominadas iuris tantum, esto es, que pueden ser desvirtuadas
probatoriamente. Al respecto, la Corte Constitucional en ejercicio del control de
constitucionalidad, estimó que las presunciones legales tienden a corregir la
desigualdad material frente al acceso a la prueba, no comprometen el debido
proceso y no implican atribución de culpabilidad en cabeza del demandado. No
obstante, la sala precisa que es deber de la entidad actora expresar la causal
derivada de la presunción de dolo o culpa grave, según el caso, en orden a
permitir que el demandado tenga la oportunidad de ejercer su derecho de
defensa y contradicción frente a un cargo específico. Igualmente, la entidad
demandante debe probar los supuestos de hecho que estructuran la
correspondiente presunción para que pueda tener efectos jurídicos.
FUENTE FORMAL: LEY 678 DE 2001 - ARTÍCULO 5 / LEY 678 DE 2001 - ARTÍCULO
6
NOTA DE RELATORÍA: Providencia con aclaración de voto del consejero M.B.M..
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
 SUBSECCIÓN B
Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO
Bogotá D. C., diecisiete (17) de marzo de dos mil veintiuno (2021)
Radicación número: 05001-23-31-000-2012-00390-01(53523)
Actor: MUNICIPIO DE GUARNE - ANTIOQUIA
Demandado: A.A.N.H.
Referencia: ACCIÓN DE REPETICIÓN - LEY 678 DE 2001 (APELACIÓN
SENTENCIA)
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA______________________________
Decide la S. el recurso de apelación interpuesto por el señor A.A.N.H. contra la
sentencia del 21 de noviembre de 2014 de la S. Décima de Decisión del Tribunal
Administrativo de Antioquia, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la
demanda.
SÍNTESIS DEL CASO
Se dirige la acción contra el señor A.A.N.H., en razón de la condena impuesta al
municipio de Guarne (Antioquia), a través de la sentencia de 4 de febrero de
2010 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró la
nulidad del Decreto N.° 118 de 3 de septiembre de 2002 y se ordenó a título de
restablecimiento del derecho, el pago de salarios, prestaciones sociales y demás
emolumentos dejados de percibir por la señora M.V.M.R., desde la fecha de su
retiro hasta la ejecutoria de la referida sentencia, por un valor de
$221’099.563,40, monto que se considera un desmedro al patrimonio público
atribuido a la conducta dolosa del demandado.
I. ANTECEDENTES
A. Lo que se demanda

1. Mediante escrito presentado el 23 de mayo de 2011 (fls. 72, c. 1.), el municipio

de Guarne (Antioquia), presentó demanda de repetición en contra del exalcalde
A.A.N.H., en la que solicitó:
1. Que se declare responsable al señor A.A.N.H., de los perjuicios ocasionados a la
Nación – Municipio de Guarne (Ant.), condenada administrativamente por el
Honorable Consejo de Estado, S. de lo Contencioso Administrativo, por concepto de
 restablecimiento del derecho, en ocasión de la declaratoria de nulidad del decreto
No. 118 del 3 de septiembre de 2002, acto por medio del cual se declaró insubsistente
el nombramiento de la señora M.V.M.R. como Comisaria de Familia del Municipio de
Guarne (Ant.).
2. Que se condene al señor A.A.N.H., a cancelar la suma de doscientos veintiún
millones noventa y nueve mil quinientos sesenta y tres pesos, con cuarenta centavos
($221.099.563,40) a favor de la Nación – Municipio de Guarne (Ant.); suma de dinero
que pagó esta Entidad a la señora M.V.M.R., para hacer efectiva la condena proferida
por el Honorable Consejo de Estado, S. de lo Contencioso Administrativo.
3. Que se condene al señor A.A.N.H. a cancelar intereses comerciales a favor de la
Nación – Municipio de Guarne (Ant.); desde la ejecutoria de la providencia que
ponga fin a este proceso.
4. Que se ajuste la condena tomando como base el índice de precios al consumidor.
2. Como fundamento de lo anterior, se relató que la señora M.V.M.R. estuvo
vinculada provisionalmente a la Administración Municipal de Guarne, en el
cargo de Comisaria de Familia, entre el 10 de octubre de 1994 y el 3 de
septiembre de 2002. Cargo que, en principio, era de libre nombramiento y
remoción y luego considerado de carrera administrativa. El 3 de septiembre de
2002, mediante el Decreto n.º 118 fue declarado insubsistente el nombramiento
del cargo que ocupaba la señora M.R., decreto que le fue comunicado a través
del oficio SSG 363 de la misma fecha. En los anteriores actos no se expusieron
los motivos por las cuales se retiraba del servicio a la Comisaria de Familia antes
mencionada.
2.1. En consecuencia, la señora M.V.M.R. demandó la nulidad de los mencionados
actos, pretensión que, en primera instancia, 21 de noviembre de 2006, negó el
Tribunal Administrativo de Antioquia. La decisión fue revocada por la
Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 4 de febrero de
2010.
2.2. El municipio de Guarne (Antioquia) cumplió lo ordenado mediante las
órdenes de pago n.º 1634 de 7 de septiembre de 2010, 1804 de 29 de septiembre
de 2010, 2061 de 25 de octubre de 2010, 2321 de 23 de noviembre de 2010 y 2464
de 7 de diciembre de 2010, y los comprobantes de egreso n.º 1350 de 7 de
septiembre de 2010, 1946 29 de septiembre de 2010, 1721 de 27 de octubre de
2010, 1947 de 29 de noviembre de 2010 y 2051 de 13 de diciembre de 2010. El
pago se efectuó mediante consignaciones realizadas a las cuentas de ahorros n.º
101015107135, 01817463420 y 10310881429, según solicitudes y autorizaciones
suscritas por la señora M.V.M.R., beneficiaria de la condena.
2.3. El municipio accionante señaló que en la declaratoria de insubsistencia de
M.V.M.R. del cargo de Comisaria de Familia del municipio de Guarne, a través del
Decreto n.º 118 del 3 de septiembre de 2002, el exalcalde A.A.N.H. actuó con dolo,
toda vez que, el Consejo de Estado, mediante la sentencia de 4 de febrero de
2010, encontró “acreditado que el alcalde [demandado] abusó del derecho
al remover la funcionaria demandante, o lo que es lo mismo, incurrió en
desviación de poder”, por lo que se configura la presunción prevista en el
numeral 1º del artículo 5 de la Ley 678 de 2001 (resaltado del texto).
2.4. Como fundamentos de derecho invocó los artículos 2, 6, 90 y 207 de la
Constitución Política y la Ley 678 de 2001.
B. Trámite inicial
3. La demanda fue presentada ante los Juzgados Administrativos del Circuito de
Medellín el 23 de mayo de 2011, correspondiéndole por reparto al Juzgado
Octavo de dicho Circuito, autoridad que por auto de 9 de junio de 2011 admitió
la demanda, ordenó las notificaciones correspondientes, fijó gastos y dispuso
que cumplido lo anterior se fijara el proceso en lista (fl. 75, c. 1); no obstante, por
auto del 6 de diciembre de 2011 decretó la nulidad de lo actuado, de
conformidad con el artículo 7º de la Ley 678 de 2001, y remitió el proceso a la
Oficina de Judicial para que fuera remitido al competente (fl, 224 – 226, c. 1).
3.1. El proceso fue sometido nuevamente a reparto el 13 de marzo de 2012 (fl.
247, c. 1). El Tribunal Administrativo de Antioquia el 19 de julio de 2012 avocó
conocimiento del proceso y dispuso la continuación del trámite del mismo, a
partir de la última etapa procesal surtida (fl. 248 - 249, c. 1).
C. Posición de la parte demandada
3. A.A.N.H. se opuso a las pretensiones de la demanda por carencia de pruebas e
inexistencia de dolo o culpa grave.
3.1.Propuso como excepciones: i) “Inexistencia de prueba suficiente para fallar”,
porque al proceso solo se aportó copia de la sentencia condenatoria y las
constancias de pago, que no prueban con suficiencia la responsabilidad del
funcionario, y no se allegó todo el expediente, en el que en primera instancia se
falló a favor del municipio, lo que indica que él actuó con la certeza de estar
cumpliendo con el deber legal; ii) Falta de integración del contradictorio, “no
aparece la hoja de vida del exalcalde D.A.N., como para saber su profesión u oficio,
pues bien, pese a ser el representante legal del municipio sus actos administrativos
estaban acompañados de su secretario correspondiente (…) que no es llamado a
este proceso en forma solidaridad (sic) (…) por cuanto el acto administrativo (…)
que dio origen a la demanda está acompañado, (…) de la firma del (…)secretario
respectivo”, pues, los secretarios son los llamados a llevar el control y el que
hacer de la administración, y en esa medida el demandado confió que estaban
“haciendo el deber legal que les correspondía, dando sustento al principio de la
confianza legítima”, y iii) Inexistencia de dolo o culpa grave, indicó que no actuó
con dolo o culpa grave, además no fue llamado a declarar en el proceso de
nulidad tramitado ante el Tribunal Administrativo de Antioquia y sus
actuaciones siempre estuvieron acorde a los parámetros de la ley.
D. Sentencia impugnada
4. El 21 de noviembre de 2014, la S. Décima de Decisión del Tribunal
Administrativo de Antioquia accedió a las pretensiones de la demanda, por
cuanto encontró acreditados todos los presupuestos para la prosperidad de la
acción de repetición, así:
4.1. En relación con la existencia del dolo o culpa grave, señaló que, en el caso de
autos se estructuraba la desviación de poder prevista en el numeral 1º del
artículo 5º de la Ley 678 de 2001, toda vez que con en el retiro de la señora
M.V.M.R. del cargo de Comisaria de Familia del municipio de Guarne no se buscó
el mejoramiento del servicio, sino que estuvo inspirado en finalidades
diferentes, tal como lo afirmó el Consejo de Estado en la decisión que declaró la
nulidad del Decreto n.º 118 de 3 de septiembre de 2002, dictada por el exalcalde
aquí demandado A.A.N.H.. Providencia (transcrita in extenso) que es el
fundamento de la presunción del dolo que se predica del acto administrativo
expedido por el accionado N.H., quien, a su vez, no aportó medio de convicción
alguno para desvirtuar dicha presunción.
4.2. En cuanto a la falta de pruebas para fallar, consideró que, contrario a lo
afirmado por el demandado, conforme a los medios de prueba aportados por el
municipio accionante, sí se cumplían los elementos necesarios para la
prosperidad de la presente acción de repetición, por lo que correspondía a la
parte accionada desvirtuar la presunción del dolo definida por el Consejo de
Estado en la sentencia de 4 de febrero de 2010.
4.3. Frente a la falta de integración del contradictorio, puso de presente que en
los actos administrativos de nombramiento y remoción, la firma del secretario
correspondiente había de “entenderse como simples “autenticaciones” de la firma
del alcalde”, distinto era que dentro del proceso se demostrara que el actuar de
un secretario llevara al Alcalde de un municipio a expedir un acto contrario a
derecho, circunstancia que conllevaría “no a la exoneración de la entidad, pero si
a desvirtuar la existencia del dolo o la culpa grave”. Agregó que, en el caso de
autos, no existe medio de prueba alguno que acredite que la desvinculación de
la Comisaria de Familia del municipio accionante estuvo inspirada en la
confianza que el alcalde demandado “le tenía a otros funcionarios que fueron en
el fondo los inspiradores del retiro de la señora M.R.. En cuanto a la condena, el
Tribunal señaló que el demandado debía pagarle al municipio accionante la
suma de $221.099.563,40; valor que sería debidamente actualizado.
E. Recurso de apelación
5. El señor A.A.N.H. interpuso recurso de apelación y, en primer lugar, señaló
que se ratificaba en las excepciones propuestas en la contestación de la
demanda. Igualmente, como argumentos de la impugnación agregó:
5.1. El a quo desconoció los últimos lineamientos jurisprudenciales sobre el pago
y la interpretación de la ley en lo pertinente a la acción de repetición, toda vez
que en el proceso no existe prueba ni certificación bancaria del Banco
Bancolombia que lo acredite, ni la consignación a los terceros, ni el paz y salvo
que acrediten el pago efectivo de la condena y de esa manera afirmar la
extinción de la obligación[1].
5.2. El a quo se limitó a valorar y analizar solo la sentencia de segunda instancia
dictada dentro del proceso de responsabilidad, para concluir la existencia del
dolo en la actuación del alcalde demandado, y no tuvo en cuenta que dentro de
ese proceso el Tribunal administrativo de Antioquia había negado las súplicas de
la demanda, porque no “vio dolo alguno en el proceder” del señor N.H., de
manera que el a quo debió valorar lo favorable como lo desfavorable y no
“imponer la carga de la prueba al Dr. A.N., cuando no fue escuchado y no fue
sujeto procesal en la sentencia en contra del municipio para que desvirtuara el
dolo” en dicho proceso. Además, fue el mismo despacho quien señaló que “las
circunstancias especiales no pueden ser llevas (sic) a responsabilidades
personales, pues en el caso en estudio también estuvo presente el secretario de
Gobierno o General en la decisión, el cual no fue llamado en este proceso y que
encaja en lo indicado por el despacho en la sentencia, pues la toma de decisiones
estuvo acompañada por otro funcionario”[2].
F. Alegatos en segunda instancia
6. Por auto del 28 de octubre de 2016, el Consejo de Estado corrió traslado a las
partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera
concepto (fl. 583, c. ppal.), dentro del respectivo término, las partes guardaron
silencio[3].
6.1. El Ministerio Público solicitó revocar el fallo apelado, con fundamento en
que en el proceso no está acreditado el pago efectivo de la condena impuesta al
municipio demandante (fl. 585 - 592, c. ppal.).
6.1.1. Señaló que, de acuerdo a los parámetros jurisprudenciales del 25 de marzo
y del 1º de junio de 2015 de la Sección Tercera, Subsecciones “B” y “C”,
expedientes 34615 y 45757, en el caso de autos el pago de la obligación impuesta
no está acreditado, por cuanto dentro de las pruebas allegadas no obra carta de
pago, recibo de declaración proveniente de la acreedora u otro medio de prueba
que lleve al juez al convencimiento inequívoco de que el municipio accionante
efectuó el pago a las personas indicadas por la acreedora, o manifestación del
banco de haber realizado el abono a las cuentas o paz y salvo de la acreedora,
pues esta Corporación ha sostenido que los “documentos provenientes del propio
deudor (…) no constituyen prueba suficiente para acreditarlo, máxime si se tiene
en consideración la trascendencia que reviste el pago efectivo y total” de la
obligación.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
A. Jurisdicción, competencia y acción procedente
7. El asunto es de conocimiento de esta jurisdicción, conforme lo previsto por el
artículo 7º de la Ley 678 de 2001[4]. Por las mismas reglas dadas en la norma en
mención, la S. es competente para conocer del presente asunto en segunda
instancia, por cuanto la demanda de repetición se presentó en primera instancia
ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, corporación judicial que tramitó el
proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que culminó con la sentencia
que condenó a la entidad accionante al pago de salarios, prestaciones sociales y
demás emolumentos causados a favor de la señora M.V.M.R., suma por cuyo
pago se repite. De igual modo, la acción de repetición es la idónea para estudiar
si procede el resarcimiento patrimonial a favor de un ente público, por parte de
los funcionarios o exfuncionarios que hayan dado lugar a una condena, por
daños provocados por culpa grave o dolo en el ejercicio de sus funciones.
B. Legitimación en la causa
8. En cuanto a la legitimación en la causa por activa, está acreditada por la
entidad pública accionante, quien dijo ser la perjudicada con el pago de la
condena impuesta mediante sentencia del 4 de febrero de 2010. Y por pasiva, lo
está el demandado, a cuya conducta se le atribuye la causación del daño
patrimonial, conforme a los documentos que obran en el plenario que
demuestran su calidad de servidor público del municipio accionante[5].
C.C..
9. Según el artículo 11 de la Ley 678 de 2011, la acción de repetición debe
presentarse dentro de los dos años, contados a partir del día siguiente a la fecha
del pago total efectuado por la entidad pública. Según lo probado, en este caso el
pago se realizó el 13 de diciembre de 2010[6], y la demanda fue presentada el 23
de mayo de 2011 (fls. 72, c. 1.), es decir, antes de que transcurriera el plazo
máximo previsto por el legislador para el efecto.
D. Problema jurídico
10. Corresponde a la S. determinar si se reúnen los requisitos necesarios para
deducir la responsabilidad personal del señor A.A.N.H., por haber obrado con
culpa grave o dolo como alcalde de la entidad demandante y haber causado con
su conducta el daño antijurídico por el cual el municipio de Guarne (Antioquia)
fue condenado a indemnizar perjuicios a favor de un tercero.
E. Hechos probados

11. De acuerdo con las pruebas válidamente recaudadas[7], la S. encuentra

demostrados los siguientes hechos relevantes para la decisión del caso:
11.1. El 30 de agosto de 2002, mediante el Decreto n.º 106 se reestructuró la
organización de la administración central y se reformó la planta de cargos del
municipio de Guarne (Antioquia), según los parámetros establecidos en la Ley
715 de 2001 para las entidades territoriales (fl. 93 – 108 y 228 – 244, c. 1).
11.2. En el Decreto n.º 106 de 2002 se estableció:
ARTÍCULO SEGUNDO: Las funciones propias de la Administración Central del
Municipio de Guarne, serán cumplidas por la planta de personal que se establece en
el cuadro anexo con la respetiva escala salarial, código, grado y nivel.
PARÁGRAFO: Supresión de cargos; los siguientes cargos contemplados en el
presente artículo quedan suprimidos de la planta de cargos del Municipio de
Guarne:
11.2.1. Dentro de los cargos suprimidos y servidores desvinculados enunciados
en el parágrafo transcrito no se observa el cargo de Comisario de Familia del
municipio accionante y tampoco el nombre de la señora M.V.M.R. (fl. 105 y 106, c.
1)
11.2.2. Igualmente, el Decreto n.º 106 de 30 de agosto de 2002, dispuso:
ARTÍCULO CUARTO: Todos los cargos de la Administración Municipal que se hayan
creado antes de este Decreto quedan sin vigencia y toda norma o acuerdo contrario
a éste, queda derogado. En igual sentido, quedan suprimidos los cargos que, por
circunstancias especiales, el Municipio no haya provisto en anteriores creaciones.
(…)
ARTÍCULO SÉPTIMO: Los cargos de carrera vacantes en la planta de personal se
proveerán de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2º del Decreto 1572 de
1998 modificado por el Decreto 2504 de 1998 .
11.3. El 30 de agosto de 2002, mediante el Decreto n.º 106A se adoptó el manual
de funciones y requisitos de la planta de personal de la administración central
del municipio de Guarne. En relación con el cargo de Comisaria de Familia y sus
requisitos, el cual ostentaba la señora M.V.M.R., se dispuso (fl 109 – 221 y c. 1):
NOMBRE DEL COMISARIO DE FAMILA
CARGO
Naturaleza del Carrera Administrativa
cargo:
Código: 340 Nivel: Profesional Grado:02
Depende de: Secretario de Gobierno y
Desarrollo Comunitario
Dependencia: Secretario de Gobierno y
Desarrollo Comunitario
(…)
REQUISITOS DEL CARGO
Abogado titulado.
Conocimiento y dominio del derecho del menor y derecho de familia.
Experiencia en el litigio y en derecho de familia.
11.4. El 4 de febrero de 2010, la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo
de Estado, con ocasión de la demanda de nulidad y restablecimiento de derecho
interpuesta por la señora M.V.M.R. contra el municipio de Guarne (Antioquia),
declaró la nulidad del Decreto n.º 118 de 3 septiembre de 2002 expedido por el
exalcalde demandado A.A.N., mediante la cual se había desvinculado a la señora
M.R. del cargo de Comisaria de Familia del referido municipio, y condenó a la
entidad al pago de los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos
dejados de percibir a título de indemnización. Como fundamentos de la decisión,
el Consejo de Estado encontró acreditada la desviación de poder en la decisión
anulada. Se lee al respecto en la sentencia (fl. 22 – 37, c. 1):
Como ya se insinuó, las declaraciones emitidas en este proceso dan cuenta de
algunos detalles reveladores de las circunstancias en que se produjo el despido de la
demandante, así la señora R.V.H. consideró que las verdaderas razones del despido
están fundadas, según dijo en que[8]:
(…)
Para la S. esta declaración es sumamente reveladora de que el retiro de la
demandante tuvo motivaciones ajenas al buen uso de la discrecionalidad por parte
de la Administración. En primer lugar, quien brindó esta declaración no es
cualquier testigo, sino que se trata de quien ejercía las funciones de F. en el proceso
que dio lugar a la condena de A.A.N., secretario dependiente del Alcalde que dispuso
el retiro de la demandante. Esta testigo que tiene investidura jurisdiccional de
trascendencia, y en su deposición asocia claramente el despido a la colaboración
con la justicia brindada por la parte demandante, para desarrollar una
investigación seguida contra funcionarios de la administración, que en
represalia declaró la insubsistencia.
(…)
Como la administración hizo uso del privilegio extraordinario de no motivar el acto,
es decir de no explicar las razones del mismo, la aparición de motivos distintos de la
mejora (sic) del servicio, permiten inferir razonablemente la conexión causal entre
la colaboración en el proceso penal y la desvinculación de la demandante. Así en
ausencia de otra justificación, la que se ha revelado en este proceso, es decir, la
persecución a la demandante por haber colaborado en el proceso penal, se erige en
la explicación más razonable de que no hubo el propósito de mejorar el servicio. Y
cuando se dice que no hay otro motivo para justificar la desvinculación, se hace
referencia a que en el acto no hay fundamentación alguna que explique el proceder
de la administración, vacío que viene a ser llenado con la persecución como el
motivo inspirador del acto.
Obsérvese que la demandante ejerció el cargo de Comisaria de Familia del
Municipio desde el 10 de octubre de 1994 hasta el 3 de septiembre de 2002, es decir,
durante aproximadamente ocho años, labor que desempeñó sin que en ese lapso
hubiese reparo alguno para la gestión, pues según dan cuenta los demás testigos
ejerció el cargo de manera eficiente. De esa eficiencia suministran noticia las
distinciones recibidas de la administración (folios 71 y 72) y la ratificación para
proseguir en el ejercicio del cargo, luego de la primera designación. A ello se suma la
preocupación permanente de la demandante por recibir capacitación, como que
asistió a más de 25 seminarios sobre derecho de familia y de la infancia, lo que,
aunado al largo tiempo de prestación del servicio permite inferir que la
demandante no podía ser cambiada de cualquier manera sino para mejorar la
función, circunstancia que no aparece acreditada en los autos.
R. ahora que aquella declaración de la F. que conoció del caso, viene corroborada
con la versión testimonial rendida por el señor J.D.M.G., quien, en torno al
desempeño de la accionante, expresó[9]:
(…)
A juicio de la S. esta declaración es suficientemente reveladora que los verdaderos
motivos que precedieron al despido de la funcionaria demandante, sin que sea
menester arrimar a la actuación el proceso penal, sí es que los testigos dan cuenta
como aquí ha sucedido, hechos que no requieren prueba trasladada o solemne, en
tanto esta materia se gobierna por el principio de libertad de medios probatorios.
Es cierto que la demandante no tiene el título de abogada, era apenas egresada,
por lo mismo tampoco cumplía con el requisito de ser especializada en derecho
de familia o del menor, no obstante, esa circunstancia no fue impedimento
para el buen ejercicio del cargo y aunque pudiera dar lugar a su retiro por esa
sola circunstancia, nótese que fue sustituida por otra persona que a pesar de
ser abogada titulada, tampoco satisfacía el requisito de especialización, de
modo que no puede predicarse mejora del servicio, si es que a cambio de quien
no cumplía los requisitos, se designó a otra persona que tampoco satisfacía
todas las exigencias legales.
(…) obsérvese que el Código del Menor en el artículo 298*, vigente para la época
exigía que el cargo de Comisario de Familia fuera desempeñado por un abogado
titulado con especialización en derecho de familia o del menor. Vista la
documentación aportada, la Dra. N.C.G., designada para reemplazar a la
demandante, si bien es abogada egresada de la Universidad de Antioquia (folio 56)
no ha cursado ninguna especialización en derecho de familia o afines. Por los
perfiles y circunstancias de este caso concreto, no se entiende entonces cómo
puede justificarse una mejora en el servicio, si la designación sobreviniente
recayó en persona que no cumplía las exigencias legales para el desempeño del
cargo, es decir, el nuevo nombramiento se hizo en contravención a la ley.
(…)
Es claro entonces que la parte demandante ha demostrado que con su retiro no
hubo mejora del servicio, y ha acreditado que la nueva designación fue hecha
en persona que no cumplía las exigencias legales para ejercer el cargo, todo lo
cual, junto a los evidentes motivos personales, que no funcionales, que tenía el
nominador para la desvinculación, permiten dar por acreditado que el Alcalde
del Municipio de Guarne, Antioquia, abusó del derecho a remover a la
funcionaria demandante, o lo que es lo mismo, incurrió en desviación de
poder, por lo que el acto demandado debe ser anulado, pues ha quedado
desvirtuada la presunción de que fue expedido en aras del buen servicio público, ya
que la demandante cumplió con la carga de desvirtuar la aludida presunción, o lo
 que es igual, se acreditó la desviación de poder que la actora le endilgó al acto
acusado, pues en ausencia de todo otro motivo plausible para el despido se llega sin
sobresaltos a la conclusión de que la persecución fue el móvil que inspiró el obrar
de la administración y no la procura del buen servicio público (se destaca).

F. Análisis de la S.
12. Para el análisis del presente caso, la S. abordará su estudio en el siguiente
orden: 1) generalidades de la acción de repetición según la ley 678 de 2001; 2) la
existencia de una condena judicial o de un acuerdo conciliatorio que impuso a la
entidad estatal demandante el pago de una suma de dinero; 3) la acreditación
del pago; y 4) la calificación de la conducta del demandado.
1. Generalidades de la acción de repetición
12.1. El artículo 90 Superior previó que en los casos en que el Estado es obligado
a reparar un daño, debe repetir contra su agente, cuando la condena ha sido el
resultado de una conducta dolosa o gravemente culposa de este[10]. De igual
manera, la figura ha tenido desarrollo legal en el Decreto 01 de 1984 y, en forma
más reciente, en la Ley 678 de 2001.
12.2. Para la determinación del régimen legal aplicable al caso, debe tenerse en
cuenta que los hechos se refieren a las actuaciones del demandado en su calidad
de alcalde del municipio de Guarne, Antioquia, a raíz de la expedición del
Decreto n.º 118 de 3 de septiembre de 2002, por medio del cual desvinculó a una
funcionaria del cargo de Comisaria de Familia del referido municipio y que a la
postre fue anulado. Así las cosas, como para la época de la expedición de ese acto
ya estaba vigente la Ley 678 de 2001[11], bajo sus disposiciones deben analizarse
tanto los aspectos formales como sustanciales del presente asunto.
12.3. En este orden de ideas, el artículo 2º de la referida norma define la
repetición como una acción civil de carácter patrimonial y de su contenido se
extractan los presupuestos legales para su prosperidad: (i) el patrimonialmente
responsable frente a la administración debe ser un servidor o ex servidor
estatal, (ii) que con su conducta dolosa o gravemente culposa, haya dado lugar al
(iii) pago de una indemnización, como consecuencia de (vi) una sentencia
judicial condenatoria, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.
 2. La existencia de una condena judicial o de un acuerdo conciliatorio que
impuso a la entidad estatal demandante el pago de una suma de dinero
13. Para la S. no hay duda de la existencia de una condena judicial impuesta
contra la parte actora, consistente en pagar una suma de dinero, en tanto se
aportó copia auténtica de la sentencia de 4 de febrero de 2010 dictada por la
Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la cual se
condenó al municipio de Guarne (Antioquia) a pagar la indemnización laboral
reclamada la señora M.V.M.R. (fls. 22 - 37, c. 1).
3. El pago efectivo de la condena impuesta
14. Respecto al pago de la condena, esta fue dispuesta por el municipio de
Guarne (Antioquia), mediante las órdenes que señalan los pagos
correspondientes al cumplimiento de la sentencia del 4 de febrero de 2010,
dictada por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado que
accedió a las pretensiones de la señora M.V.M.R. contra el municipio de Guarne,
con ocasión de la declaratoria de nulidad del Decreto n.º 118 de 3 de septiembre
de 2002, que la desvinculó del cargo de Comisaria de Familia del citado
municipio, según acuerdo de pago firmado entre las partes: N.°(s) 1634 de 7 de
septiembre de 2010, por valor de $80’000.000,oo; 1804 29 de septiembre de 2010,
por valor de $35’274.890,85; 2061 de 25 de octubre de 2010, por valor de
$35’274.890,85; 2321 de 23 de noviembre de 2010, por valor de $35’274.890,85 y
2464 de 7 de diciembre de 2010, por valor de $35’274.890,85, para un total de
$221’099.563,40 (fl. 40, 44, 46, 49 y 53, c. 1).
14.1. También se aportó: (i) Los comprobantes de egreso N.°(s) 1350 de 7 de
septiembre de 2010, por valor de $80’000.000,oo; 1946 29 de septiembre de 2010,
por valor de $35’274.890,85; 1721 de 27 de octubre de 2010, por valor de
$35’274.890,85; 1947 de 29 de noviembre de 2010, por valor de $35’274.890,85 y
2051 de 13 de diciembre de 2010, por valor de $35’274.890,85; (ii) El pago se
efectuó mediante consignaciones realizadas a las cuentas de ahorros N.°(s)
101015107135, 01817463420 y 10310881429, según solicitudes y autorizaciones
suscritas por la señora M.V.M.R., beneficiaria de la condena; (iii) Autorizaciones
suscritas por el Alcalde y el Secretario de Hacienda del municipio de Guarne,
para que el banco Bancolombia debitara cada uno de los valores señalados en
las órdenes de pago y comprobantes de egreso antes referidos de la cuenta de
ahorros No. 16150058264, cuyo titular es el municipio de Guarne; (iv) Oficio SH-
DEPE-563 de 15 de septiembre de 2010, mediante el cual el Secretario de
Hacienda informa el cumplimiento de la sentencia proferida por el Consejo de
Estado dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado
por la señora M.V.M.R. y envía copia de órdenes de pago y comprobantes de
egreso y (v) Certificación expedida por la Secretaría de Hacienda del municipio
de Guarne, con destino a la Oficina Jurídica Municipal, que da cuenta que a la
señora M.V.M.R. se le pagó la suma de $221’099.563,40, en cumplimiento de la
sentencia de 4 de febrero de 2010 proferida por el Consejo de Estado.
Documentos, a partir de los cuales se corrobora que dicha suma fue depositada a
nombre de la beneficiaria, con lo que no hay duda del pago de la condena (fl. 39 –
69, c. 1).

4. Calificación de la conducta del demandado

15. La S. pasa a pronunciarse frente a la conducta del demandado y la
posibilidad de calificarla como dolosa o gravemente culposa. Al respecto, debe
resaltarse que, los artículos 5º y 6º de la Ley 678 de 2001 previeron los eventos
en los que es posible presumir la culpa grave o el dolo del agente o ex agente
estatal, presunciones que, por supuesto, corresponden a las denominadas iuris
tantum, esto es, que pueden ser desvirtuadas probatoriamente.
15.1. Al respecto, la Corte Constitucional en ejercicio del control de
constitucionalidad, estimó que las presunciones legales tienden a corregir la
desigualdad material frente al acceso a la prueba, no comprometen el debido
proceso y no implican atribución de culpabilidad en cabeza del demandado[12].
No obstante, la sala precisa que es deber de la entidad actora expresar la causal
derivada de la presunción de dolo o culpa grave, según el caso, en orden a
permitir que el demandado tenga la oportunidad de ejercer su derecho de
defensa y contradicción frente a un cargo específico. Igualmente, la entidad
demandante debe probar los supuestos de hecho que estructuran la
correspondiente presunción para que pueda tener efectos jurídicos.
15.2. En sintonía con lo anterior, la entidad actora en la demanda endilgó al
demandado una actuación dolosa y alegó expresamente la presunción señalada
en el numeral 1º del artículo 5º de la Ley 678 de 2001. Afirmó la accionante que,
el señor A.A.N.H. en calidad de alcalde municipal de Guarne, al expedir el
“Decreto No. 118 del 3 de septiembre de 2002, mediante el cual se declaró la
insubsistencia del nombramiento de la señora M.V.M.R. como Comisaria de
Familia, fue DOLOSA, por obrar con desviación de poder” (resaltado del texto).
15.3. Además, el acervo probatorio, contrario a lo señalado por el demandado,
indica que, dicha persona en la expedición del acto administrativo anulado por
la jurisdicción incurrió en desviación de poder, como pasa a explicarse:
15.4. En efecto, en el presente asunto está demostrado que en el municipio
accionante, en el año 2002, en cumplimiento de la Ley 715 de 2001, a través del
Decreto n.º 106 de 2002 se reestructuró la administración central y municipal y
se reformó la planta de cargos del municipio. Ello implicó la creación de una
nueva planta de personal y la adopción de un manual de funciones para la
misma, en el que se precisaron las calidades y requisitos para acceder a cada
uno de los cargos creados en la nueva planta de personal del municipio.
15.4.1. Entre los cargos creados está el de Comisario de Familia Municipal,
empleo que desempeñaba la señora M.V.M.R. en la planta antigua, y que en la
nueva figuraba como de carrera administrativa y que además exigía el título de
abogado, conocimiento del derecho de familia y del menor y experiencia en el
litigio en derecho de familia. No obstante, la señora M.R. fue desvinculada del
cargo, a través del Decreto n.º 118 de 3 de septiembre de 2002, y en su lugar, la
administración municipal designó a otra persona, lo que dio lugar al proceso de
nulidad que culminó con condena y dio origen a la presente acción,
15.5. Por lo anterior, el Consejo de Estado, en el proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho, concluyó que el alcalde (aquí demandado) del
municipio accionante retiró del servicio a la señora M.V.M.R. por motivos ajenos
al buen servicio, y que por el contrario, su despido se debió a una retaliación por
su “colaboración con la justicia brindada (…) para desarrollar una investigación
seguida contra funcionarios de la administración, que en represalia declaró la
insubsistencia. Lo anterior, por cuanto la señora M.R. ejerció el cargo de
Comisaria de Familia del Municipio desde el 10 de octubre de 1994 hasta el 3 de
septiembre de 2002, es decir, durante aproximadamente ocho años, sin que en
ese lapso hubiese reparo alguno por su gestión y fue ratificada en el mismo
luego de la primera designación. Además, señaló que esas circunstancias la
referida funcionaria “no podía ser cambiada de cualquier manera, sino para
mejorar el servicio, circunstancia que no fue acreditada por el municipio en ese
proceso”.
15.6. Precisó el Consejo de Estado que, el retiro de la señora M.V.M.R. del cargo
de Comisaria de Familia del municipio de Guarne no estuvo fundado en una
mejora del servicio, por cuanto si bien era cierto que ésta no contaba con el
título de abogada, pues solo era egresada, no lo era menos que quien la
reemplazó, pese a sí estar titulada, no cumplía con el requisito de ser
especializada en derecho de familia o del menor, circunstancia que podía dar
lugar a su retiro. En palabras de la sentencia: “fue sustituida por otra persona que
a pesar de ser abogada titulada, tampoco satisfacía el requisito de especialización,
de modo que no puede predicarse mejora del servicio, si es que a cambio de quien
no cumplía los requisitos, se designó a otra persona que tampoco satisfacía todas
las exigencias legales”. Lo anterior, por cuanto, el Código del Menor en el
artículo 298, vigente para la época, exigía que el cargo de Comisario de Familia
fuera desempeñado por un abogado titulado con especialización en derecho de
familia o del menor.
15.7. Concluyó el Consejo de Estado que, el aquí demandado con la decisión de
retiro de la señora M.R., no mejoró el servicio, toda vez que la nueva designación
fue realizada en persona que tampoco cumplía con las exigencias legales para el
cargo, es decir, “que el nuevo nombramiento se hizo en contravención a la ley”, lo
que evidenciaba los “motivos personales, que no funcionales, que tenía el
nominador para la desvinculación” y permitían “dar por acreditado que el Alcalde
del Municipio de Guarne, Antioquia, abusó del derecho a remover a la funcionaria
demandante, o lo que es lo mismo, incurrió en desviación de poder”.
16. Para la S., la decisión dictada dentro del proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho impone la siguiente conclusión: con el acto de
desvinculación de la señora M.V.M.R., el aquí demandado incurrió en desviación
de poder, lo que configura la causal prevista en el numeral 1º del artículo 5º de
la Ley 678 de 2001, como quiera con la nueva elección del cargo de Comisaria de
Familia no se presentó mejora en el servicio, por el contrario, la nueva
designación incurrió en violación de la ley al nombrar a una persona que no
cumplía las mínimas exigencias legales.
17. Ahora bien, el demandado alega que el a quo se limitó a valorar y analizar
solo la sentencia de segunda instancia dictada dentro del proceso de
responsabilidad, para concluir la existencia del dolo en su actuación, y le impuso
la carga de la prueba, “cuando no fue escuchado y no fue sujeto procesal en la
sentencia en contra del municipio para que desvirtuara el dolo”. Al respecto, la S.
precisa que, si bien, el demandado no participó en dicho proceso, en virtud de
las presunciones establecidas en la Ley 678 de 2001, vigente para la época de los
hechos; correspondía al demandado en este juicio desvirtuar la presunción
alegada por la parte actora. Aspecto que el señor N.H. no observó, toda vez que
no aportó pruebas y tampoco las solicitó, en aras de desvirtuar la presunción
endilgada, pues se limitó a aportar la copia del Decreto n.º 106 de 2002 y como
prueba solicitó que se exhortara al municipio para que allegara dicho decreto en
original, falencia probatoria que le es atribuible.
17.1. Así las cosas, como en el presente asunto no hay evidencias que permitan
desvirtuar la presunción del dolo alegada por el municipio accionante, se
impone confirmar el fallo apelado, en relación con la declaratoria de
responsabilidad del señor A.A.N.H. y se modificará en cuanto al valor de la
condena impuesta, el cual será debidamente actualizado como se expone a
continuación:
5. Liquidación de la condena
18. Se tiene probado que el monto cancelado por el municipio de Guarne
(Antioquia) ascendió a la suma de doscientos veintiún millones ochocientos
noventa y nueve mil quinientos sesenta y tres pesos con cuarenta centavos
($221’099.563,40), pago que fue realizado en cinco cuotas los días 7 y 29 de
septiembre, 27 de octubre, 29 de noviembre y 13 de diciembre de 2010, según
comprobantes de egreso y certificación expedida por la Secretaria de Hacienda
Municipal de Guarne de fecha 4 de abril de 2011 de la entidad.
18.1. Ahora bien, como en las órdenes de pago se señaló que los
pagos se harían en cuotas, conforme al acuerdo de pago suscrito
entre las partes, se infiere que el pago realizado corresponde
solo a capital, esto es, que no se causaron intereses. Por
tanto, no hay lugar a deducción alguna al valor antes señalado
por tal concepto. Lo anterior, porque: (i) sumados los valores
señalados en las órdenes de pago $80’000.000,oo de 7 de
septiembre de 2010; $35’274.890,85 de 29 de septiembre de 2010;
$35’274.890,85 de 27 de octubre de 2010; $35’274.890,85 de 29
de noviembre de 2010 y $35’274.890,85 de 13 de diciembre de
2010 da como resultado la suma de $221’099.571,40, es decir, es
inferior a los “$221’099.563,40” solicitados por la accionante
en las pretensiones y en los hechos de la demanda y (ii) en
cada una de las citadas órdenes expresamente se señala, por
ejemplo, “Concepto: pago de la primera cuota de los dineros
correspondientes al cumplimiento de la sentencia proferida por
el Consejo de Estado, que accedió a las pretensiones de la sra.
M.V.R.M. en contra del municipio de Guarne, según acuerdo de
pago firmado entre las partes. Total bruto: 80´000.000.00” y
así en todas, y en ninguna de ellas hace referencia alguna a
intereses.
18.2. Así las cosas, conforme a lo pretendido por la accionante, la suma por la
que debe responder el demandado es de doscientos veintiún millones noventa y
nueve mil quinientos sesenta y tres pesos con cuarenta centavos
($221’099.563,40). La suma señalada será debidamente actualizada, con
aplicación de la siguiente fórmula:
Ra = Rh x índice final / febrero de 2021
Índice inicial / diciembre de 2010

Ra = $221’099.563,40 x 106,58 = $318’810.820,42.

73,45
Ra = $320’827.657,83.
6. Costas
19. No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se evidencia en el
caso concreto actuación temeraria de alguna de las partes, condición exigida por
el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que se proceda de esta forma.
 III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, S. de lo Contencioso
Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la ley,
FALLA
MODIFICAR la sentencia dictada el 21 de noviembre de 2014, por el Tribunal
Administrativo de Antioquia, S. Décima de Decisión, cuya parte resolutiva
quedará así:
PRIMERO: DECLARAR patrimonialmente responsable al señor A.A.N.H. de la
condena impuesta al municipio de Guarne, Antioquia, de conformidad con las
razones expuestas en la presente providencia.
SEGUNDO: CONDENAR al señor A.A.N.H. a reintegrar la suma de trescientos
veinte millones ochocientos veintisiete mil seiscientos cincuenta y siete pesos
con ochenta y tres centavos ($320’827.657,83.), a favor del municipio de Guarne,
Antioquia.
TERCERO: FIJAR el plazo de seis (6) meses para el cumplimiento de esta
sentencia, a partir del día siguiente a su ejecutoria, de acuerdo al artículo 15 de la
Ley 678 de 2001.
CUARTO. Sin costas.
QUINTO. Esta sentencia deberá cumplirse en la forma y términos consignados
en los artículos 305 y 306 del Código General del Proceso.
SEXTO. Para el cumplimiento de esta sentencia expídanse copias con destino a
las partes con las precisiones del artículo 114 del Código General del Proceso. Las
copias destinadas a la parte actora serán entregadas al apoderado judicial que
ha venido actuando.
SÉPTIMO. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de
origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
Firma electrónica
ALBERTO MONTAÑA PLATA
Presidente de la Subsección
Firma electrónica Firma electrónica
R.P.G.... .. .. ..M.B.M.
Magistrado ponente Magistrado
ACLARA VOTO

ACLARACIÓN DE VOTO DEL CONSEJERO M.B.M.

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN B
Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO
Bogotá D. C., diecisiete (17) de marzo de dos mil veintiuno (2021)
Radicación número: 05001-23-31-000-2012-00390-01(53523)
Actor: MUNICIPIO DE GUARNE - ANTIOQUIA
Demandado: A.A.N.H.
Referencia: ACCIÓN DE REPETICIÓN - LEY 678 DE 2001 (ACLARACIÓN DE
VOTO)
Tema: Acción de repetición – Está demostrado que el agente obró con dolo.
Inoponibilidad de la sentencia de nulidad al agente.
Aclaración de voto del magistrado M.B.M.
1.- En el caso analizado, el Municipio de Guarne presentó una demanda de
repetición contra A.A.N.H., quien expidió un acto administrativo el 3 de
septiembre de 2002 en el que declaró insubsistente a una funcionaria del
municipio de Guarne. Ese acto administrativo fue declarado nulo por desviación
de poder en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que no
fue parte A.A.N.H..
Estoy de acuerdo con la decisión de modificar la sentencia de primera instancia
únicamente en lo relacionado con el monto de la condena impuesta en contra de
A.A.N.H.. Como lo señaló la sentencia, en el proceso de reparación directa estuvo
demostrado que el agente obró con dolo y no realizó ninguna actividad para
desvirtuar dicha presunción, la cual era aplicable porque los hechos fueron
posteriores a la vigencia de la ley 678 de 2001.
Sin embargo, considero que en este caso no era adecuado oponer al demandado
la decisión del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho ni los medios
de prueba practicados en éste, porque el agente no fue parte de ese proceso. El
Consejo de Estado se ha pronunciado al respecto y se ha abstenido de valorar las
pruebas practicadas en otros procesos sin audiencia del demandado, como lo
señala la sentencia del 30 de marzo del 2017 (C.P. R.P.):
 “Ahora bien, la S. no pasa por alto que la decisión del Juzgado Primero
Administrativo de Valledupar se fundó además en el análisis del testimonio del
señor Y.F.A.G., del que concluyó daba cuenta de la finalidad desviada de la
actuación del ahora demandado; sin embargo, la referida testimonial no fue
ratificada en la presente actuación, ni trasladada a esta, por lo que no es
posible hacerla valer como evidencia en razón de la cita que de ella se realizó
en el mencionado fallo sin desconocer el derecho de contradicción del ahora
demandado, máxime cuando no fue parte del proceso de responsabilidad, de
donde se colige que no fue solicitada por él, ni practicada de modo que pudiera
controvertir.
En esas condiciones probatorias, la S. encuentra desvirtuada la conclusión de
la decisión impugnada según la cual el accionante actuó con dolo, pues ni se
probó en forma directa su intención positiva de desviar las finalidades del
servicio, ni hay evidencia de la configuración de alguno de los supuestos de
hecho que permiten aplicar las presunciones del artículo 5 de la Ley 678 de
2001; ninguno de los medios de prueba allegados, de acuerdo con el análisis
que antecede, permite verificar que obró con desviación de poder”.
En consecuencia, considero que la S. no debía aludir al proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho para sustentar su decisión, razón por la cual aclaro
mi voto.
Fecha ut supra,
Firmado electrónicamente
M.B.M.
Magistrado

[1]
Como fundamento de lo dicho transcribió la sentencia de esta Corporación de 22 de enero
2014, radicado 2010-00429, expediente 47668.
[2]
Folios 526 - 553, cuaderno principal.
[3]
Folio 593, cuaderno principal, informe de Secretaría de Sección.
[4]
El artículo 7º de la Ley 678 de 2011, prevé: “La jurisdicción de lo contencioso administrativo
conocerá de la acción de repetición.
Será competente el juez o tribunal ante el que se tramite o se haya tramitado el proceso de
responsabilidad patrimonial contra el Estado de acuerdo con las reglas de competencia señaladas
en el Código Contencioso Administrativo.
Cuando la reparación patrimonial a cargo del Estado se haya originado en una conciliación o
cualquier otra forma permitida por la ley para solucionar un conflicto con el Estado, será
competente el juez o tribunal que haya aprobado el acuerdo o que ejerza jurisdicción territorial en
el lugar en que se haya resuelto el conflicto (…)”
[5]
Acta de posesión del señor A.A.N.H. como alcalde del municipio de Guarne (Antioquia) para el
periodo 2001-2003. La diligencia se realizó en el Juzgado Promiscuo Municipal de Guarne y
certificación de la Comisión Escrutadora Municipal – Registraduría Municipal del Estado Civil,
folios 70 y 71 del cuaderno 1.
[6]
Órdenes de pago que señalan los pagos correspondientes al cumplimiento de la sentencia
proferida por el Consejo de Estado que accedió a las pretensiones de la señora M.V.M.R. contra el
municipio de Guarne, según acuerdo de pago firmado entre las partes: No.(s) 1634 de 7 de
septiembre de 2010, 1804 29 de septiembre de 2010, 2061 de 25 de octubre de 2010, 2321 de 23 de
noviembre de 2010 y 2464 de 7 de diciembre de 2010, y los comprobantes de egreso No.(s) 1350
de 7 de septiembre de 2010, 1946 29 de septiembre de 2010, 1721 de 27 de octubre de 2010, 1947
de 29 de noviembre de 2010 y 2051 de 13 de diciembre de 2010. El pago se efectuó mediante
consignaciones realizadas a las cuentas de ahorros No.(s) 101015107135, 01817463420 y
10310881429, según solicitudes y autorizaciones suscritas por la señora M.V.M.R., beneficiaria de
la condena, y autorizaciones por el Alcalde y el Secretario de Hacienda del municipio de Guarne,
para que el banco Bancolombia debitara cada uno los valores señalados en las órdenes de pago y
comprobantes de egreso antes referidos de la cuenta de ahorros No. 16150058264, cuyo titular es
el municipio de Guarne (fl. 39 – 69, c. 1).
[7]
Por auto del 26 de octubre de 2011 (fls. 222, c. 1), el a quo tuvo como pruebas los documentos
aportados con la demanda y su contestación y decretó las solicitadas por las partes.
[8]
La transcripción que hace el Consejo de Estado en la sentencia en comento del testimonio de
dicha fiscal, fue el siguiente: “Supongo que lo hizo por el despido del cual fue objeto a raíz del
aporte de una prueba que me entregó y que me demostraba los manejos que el alcalde actual
A.A.N., el secretario de gobierno, N., respecto al manejo que ellos tenían en sus funciones. Esa
prueba dio lugar a que el funcionario competente adelantara la investigación en contra del
secretario de gobierno y que en su momento terminara con un fallo condenatorio, le agregó que
tengo conocimiento de expresiones lanzadas por el propio alcalde en reunión con empleados del
municipio en las que tildaba de sapos por hacer público que realmente en el proceso adelantado en
contra del secretario originado por el homicidio de que fuera víctima un señor creo que de apellido
J., en el municipio del Retiro y que dio lugar al proceso que le fuera adelantado a N., perso (sic) ésta
que valiéndose de su cargo y la influencia que tenía con personal a su cargo (sic) v.g. inspector de
policía, trató de manipular para cubrir los errores en que había incurrido haciendo uso de
falsedades y estas ya fueron motivo de investigación que por las razones que hubiera sido tuvo
conocimiento que la doctora M.V.M.R. aportó al despacho, me refiero a la F. 70 de este municipio
que era yo, demostraban su calidad moral – tomó actitudes revanchistas, politiqueras y
perseguidoras en contra de la funcionaria”.
[9]
La transcripción que hace el Consejo de Estado en la sentencia de la declaración en comento
es la siguiente: “En este municipio, durante esta administración han sucedido muchas cosas
irregulares y anómalas. Una de ellas era una situación que se presentaba con recluso de la cárcel
municipal de nombre J.J., el cual, a pesar de estar sindicado de un grave delito, como es la ---
corrijo, como es el lavado de activos se encontraba por cuenta de una F.ía de Bogotá, una F.ía
Especializada, evento en el cual la única persona que podía autorizar salidas del centro de
reclusión del sindicado, era el F. de la causa. Ese interno salía constantemente del centro de
reclusión, con permisos verbales del señor A.A.N.H. – alcalde municipal-. (…) En una de las
irregularidades salidas de ese interno fue asesinado. A raíz de esto, se montó una parafernalia
entre algunos funcionarios de la administración para demostrar que el señor J. se había fugado, lo
cual, obviamente, a nadie le cabía en la cabeza por los especiales privilegios de que gozaba dicho
interno”.
[10]
Constitución Política de Colombia, artículo 90, inciso segundo: “En el evento de ser condenado
el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la
conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”.
[11]
Promulgada en el Diario Oficial No. 44.509, de 4 de agosto de 2001.
[12]
Corte Constitucional, sentencia c-374 de 2002.