Radicado: 11001-03-28-000-2021-00037-00

Demandante: Manuel Pérez Pérez

Demandado: Consejo Nacional Electoral

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA

Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de febrero de dos mil veintidós (2022)

Referencia: SIMPLE NULIDAD

Radicación: 11001-03-28-000-2021-00037-00
Demandante: MANUEL PÉREZ PÉREZ
Demandado: CONSEJO NACIONAL ELECTORAL – CNE

Tema: Indebida escogencia de la acción – Imposibilidad de darle el

trámite correspondiente – Decisión inhibitoria

SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA

Procede la Sala a dictar sentencia de única instancia en el marco del proceso

de simple nulidad de la referencia, en el cual se impugnó la legalidad de la
Resolución 6433 del 23 de octubre de 2019 «Por medio de la cual se revoca la
inscripción del ciudadano Genaro Moreno Sunce como candidato al Concejo de
Turbaná - Bolívar, avalado por el Partido Social de la Unidad Nacional "Partido
de la U" para las elecciones del 27 de octubre de 2019 y se toman otras
decisiones».

I. ANTECEDENTES

1.1. La demanda

El señor Manuel Pérez Pérez, actuando en nombre propio, presentó demanda

de nulidad contra la Resolución No. 6433 de 23 de octubre de 2019, mediante
la cual el Consejo Nacional Electoral - en adelante CNE - resolvió lo siguiente:

i) Revocar la inscripción de la candidatura del ciudadano Genaro Moreno

Sunce, al Concejo Municipal de Turbaná – Bolívar, avalado por el
Partido Social de la Unidad Nacional “PARTIDO DE LA U”, para las
elecciones del 27 de octubre de 2019,

ii) Negar la solicitud de revocatoria de inscripción de la ciudadana Maira

Milena Moreno Pérez, al Concejo de Turbaná – Bolívar, avalada por el
“PARTIDO DE LA U”, para dichas elecciones.

iii) Negar la solicitud de revocatoria de inscripción de la lista de

candidatos al Concejo de Turbaná – Bolívar, avalados por el Partido
Social de la Unidad Nacional “PARTIDO DE LA U”, para las elecciones
del 27 de octubre de 2019.

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Demandante: Manuel Pérez Pérez
Demandado: Consejo Nacional Electoral

1.2. Hechos

El Partido Social de Unidad Nacional “Partido de la U” inscribió, para las

elecciones celebradas el 27 de octubre de 2019, al señor Genaro Moreno
Sunce y a la señora Maira Milena Moreno Pérez como aspirantes al Concejo
Municipal de Turbaná - Bolívar, período 2020-2023.

El 24 de septiembre de 2019, la ciudadana Elizabeth Martínez Osorio solicitó al

CNE la revocatoria de la inscripción de ambos, por tener vínculo de parentesco
en primer grado de consanguinidad (padre e hija) y, en consecuencia, revocar
la lista a la que pertenecen, por el eventual incumplimiento a la exigencia de la
cuota de género.

El CNE, mediante la Resolución No. 6433 del 23 de octubre de 2019, revocó la

inscripción del señor Genaro Moreno Sunce como candidato al Concejo de
Turbaná – Bolívar para las elecciones de autoridades locales del 27 de octubre
de 2019, por haber incurrido en la inhabilidad prevista en el numeral 4 del
artículo 40 de la Ley 617 de 2000, esto es, tener vínculo de parentesco en
primer grado de consanguinidad con la candidata Maira Milena Moreno Pérez,
inscrita en la misma lista.

A su vez, en el referido acto administrativo, el CNE negó la revocatoria de la

candidatura de la señora Maira Milena Moreno Pérez, argumentando que, pese
a la evidente configuración de la causal de inhabilidad invocada por la
ciudadana Elizabeth Martínez Osorio, era necesario realizar una interpretación
sistemática y garantista del ordenamiento jurídico, en aras de incentivar la
participación política de la mujer, al igual que de asegurar el derecho a ser
elegido de todos los integrantes de la lista del Partido de la U a esa
corporación, inscrita por el Partido de la U, y en especial, de las mujeres que la
conformaban, como medida afirmativa en favor de estas últimas.

Inconforme con la decisión adoptada, el señor Manuel Pérez Pérez, con

fundamento en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo -C.P.A.C.A-, presentó demanda1 en ejercicio de
la acción de nulidad contra la Resolución No. 6433 del 23 de octubre de 2019
proferida por el Consejo Nacional Electoral.

1.3. Normas violadas y concepto de la violación

El accionante considera que, el acto cuya nulidad se depreca infringió la

Constitución Política, el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 y el 43 de la Ley
136 de 1994.

Como sustento de lo anterior, manifestó que los candidatos Genaro Moreno

Sunce y Maira Milena Moreno actuaron de manera dolosa al inscribirse ante la
1
Demanda presentada el 27 de octubre de 2020 en el Tribunal Administrativo de Bolívar y
remitida por competencia a esta Corporación con auto del 23 de junio de 2021. Actuación No.
3. Sistema SAMAI.

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Registraduría Municipal de Turbaná – Bolívar, pues al momento de la toma del

juramento, manifestaron no presentar ningún tipo de inhabilidad, vulnerando la
Constitución Política, así como las “normas y jurisprudencias emitidas por la
corte en materia de nulidad de los actos administrativos.”

Igualmente, señaló que, la Resolución No. 6433 de 23 de octubre de 2019 no

resolvió lo requerido en derecho, sino que se basó en una cuota de género
que, a su juicio, no tiene relación alguna con la aplicación de la Ley 136 de
1994, que consagra, entre otros, el régimen de inhabilidades.

Por último, precisó que la cuota de género se debe emplear para suplir
necesidades de equidad dentro de los administrados y no para vulnerar las
normas, como ocurrió en el presente caso con la expedición del acto acusado.

1.4. Actuaciones Procesales

1.4.1. Admisión

Con auto de 20 de agosto de 20212 el Despacho Ponente inadmitió la demanda

al encontrar que el actor incumplió con: i) la obligación de enviar,
simultáneamente con su presentación, copia de esta y sus anexos por medio
electrónico o físico a la entidad pública accionada y, ii) omitió indicar lugar y
dirección física o canal digital en donde recibirá notificaciones la parte
demandada.

Subsanada oportunamente, mediante memorial del 26 de agosto de 2021, con

providencia del 31 de agosto siguiente3, el despacho conductor del proceso
dispuso su admisión, ordenando las notificaciones de rigor, así como la
publicación del aviso a la comunidad en general.

1.4.2. Contestación del Consejo Nacional Electoral – CNE4

El Consejo Nacional Electoral indicó que, la solicitud de revocatoria de

inscripción tenía sustento en la causal legal de inhabilidad dispuesta en el
artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificada por el artículo 40 de la Ley 617
de 2000 y, su materialización, se debía al parentesco en primer grado de
consanguinidad de dos candidatos inscritos por el mismo partido político en el
municipio de Turbaná.

Indicó qué, revocar la inscripción de los dos candidatos implicaba que la

totalidad de la lista al Concejo de Turbaná– Bolívar tuviese la misma
consecuencia, en tanto que, al anular la candidatura en cita, se configuraba un
notable incumplimiento de la cuota de género (solo el 25%) pues para el
momento, la lista estaba conformada por 10 miembros.

2
Actuación No. 5. Sistema SAMAI.
3
Actuación No. 11. Sistema SAMAI.
4
Actuación No. 20. Sistema SAMAI.

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Debido a lo anterior, expuso que, haciendo uso de una interpretación armónica

del ordenamiento jurídico y del bloque de constitucionalidad, procedió a
proteger, garantizar y no vulnerar, el derecho de postulación de los miembros
de la lista y, especialmente, el de las mujeres que la integraban, optando por
revocar exclusivamente la inscripción del señor Genaro Moreno Sunce y
dejando en firme la de la candidata Maira Milena Moreno Pérez.

Finalmente, señaló que la Resolución No. 6433 del 23 de octubre de 2019 es

un acto administrativo que cumple con el lleno de los requisitos establecidos en
la Constitución y la ley, en atención a que dicho documento fue expedido
observando sus preceptos y dentro de los parámetros y potestades fijadas por
el constituyente y por el legislador, por lo que al no afectar el orden público ni
político, no está viciado de nulidad.

1.5. Trámite de instancia

Vencido el término de traslado de la demanda y, comoquiera que no había

excepciones previas o mixtas que resolver con auto del 3 de diciembre del
20215 el despacho conductor decidió:

I. En virtud del artículo 182A de la Ley 1437 del 2011, adicionado por la
Ley 2080 del 2021, se encontraron acreditados los presupuestos para
dictar sentencia anticipada, especialmente, (i) que se trataba de asuntos
de puro derecho y que (ii) solo se solicitó tener como pruebas las
documentales aportadas con la demanda y la contestación, y sobre ellas
no se formuló tacha o desconocimiento.

II. Se fijó el litigio en determinar, a partir de las censuras referenciadas en

los antecedentes de esta providencia, si el acto expedido por el Consejo
Nacional Electoral, infringió la Constitución Política, el artículo 137 de la
Ley 1437 de 2011 y el 43 de la Ley 136 de 1994, por cuanto no accedió a
la solicitud de revocatoria de inscripción al Concejo Municipal de Turbaná
– Bolívar de Maira Milena Moreno Pérez, quien presuntamente incurrió en
la inhabilidad de que trata el artículo 43.4 de la Ley 136 de 1994 y a la
petición de revocar la inscripción de la lista de candidatos a dicha
corporación pública, avalados por el “PARTIDO DE LA U”, para las
elecciones del 27 de octubre de 2019. Y,

III. Se dispuso correr traslado por el término de 10 días hábiles para que
las partes alegaran de conclusión por escrito; así como a la señora
Agente del Ministerio Público para que, si así lo consideraba, rindiera su
concepto sobre el asunto.

1.6. Alegatos de conclusión del Consejo Nacional Electoral – CNE

5
Actuación No. 22. Sistema SAMAI.

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Preciso que en virtud del numeral 4 del artículo 40 de la Ley 617 de 2000 que si
bien, existe un reconocimiento de orden constitucional y legal de revocar
inscripciones por distintas causales, no se consagró un procedimiento especial
para tal efecto, por lo que, dichas actuaciones se adelantan otorgando plenas
garantías procesales a quienes intervinieron en ellas y se rigen por los
principios de eficacia, eficiencia, economía, celeridad, moralidad y publicidad,
entre otros, de conformidad con lo establecido en el artículo 209 de la
Constitución Política y el artículo 3 del CPACA.

Señaló que la solicitud de revocatoria de inscripción se sustentó en el artículo

43 de la Ley 136 de 1994, modificada por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000 y
su materialización se debió al parentesco en primer grado de consanguinidad
de dos candidatos inscritos por el mismo partido político y en el mismo
municipio, motivo por el cual se resolvió revocar la inscripción del señor Genaro
Moreno Sunce.

Sin embargo, aclaró que no revocó la inscripción de la señora Maira Milena

Moreno Pérez, pues, al realizar una lectura sistemática e integral de los
artículos 13, 40 y 43 de la Carta Política, se desprende el especial énfasis que
puso Constituyente del 91 en proteger los derechos políticos y fundamentales
de la mujer como sujeto de especial protección constitucional.

Por lo que, concluyó que el acto administrativo demandado, no infringe ningún

tipo de ley o norma superior, ajustándose está a derecho, ni vicios de
competencia, puesto que fue emitido por la entidad competente, cumpliendo
con los estándares que reza la Constitución para la garantía del derecho a la
defensa y contradicción, debidamente motivado y finalmente revestido de
legalidad y legitimidad

1.7. Concepto de la Agente del Ministerio Público6

En su intervención, la Vista Fiscal, precisó que, en principio, le asiste razón al

demandante en su afirmación que tanto el señor Genaro Moreno Sunce como
su hija Maira Milena Moreno Pérez, se encontraban incursos taxativamente en
la causal de inhabilidad consagrada en el numeral 4 del artículo 43 de la Ley
136 de 1994 debido a su parentesco.

No obstante, advierte el Ministerio Público que la decisión del Consejo Nacional

Electoral contenida en la Resolución No 6433 del 23 de octubre de 2019, pese
a dicha circunstancia, de la que se reclama interpretación exegética de la
norma, no solo garantizó los derechos fundamentales a elegir y ser elegido -
artículo 40 C.P.- de los demás candidatos de la lista que aspiraban a ocupar
una curul en el Concejo de Turbaná-Bolívar, sino que protegió de manera
férrea, especial y progresiva, los derechos de las mujeres que igualmente
integraban la lista del partido político referenciado.

6
Actuación 30. Sistema SAMAI.

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A la vista de la delegada, la actuación del órgano electoral buscó armonizar el

contexto histórico con la realidad actual de las mujeres, partiendo del
presupuesto que el derecho es dinámico y viviente, lo que genera legitimidad y
validez interna al ordenamiento jurídico, a partir de la concesión y garantía de
derechos fundamentales a los sujetos especiales de protección, para el caso,
las mujeres, traduciéndose dicha decisión en la materialización de acciones
afirmativas positivas.

Bajo dichas consideraciones, solicitó negar la pretensión anulatoria al no

encontrar una violación a la ley, expedición irregular, falta de motivación o
vulneración al debido proceso en el trámite y expedición de la Resolución No
6433 del 23 de octubre de 2019, proferida por el Consejo Nacional Electoral.

II. CONSIDERACIONES

2.1. Competencia

Esta Sala es competente para conocer el asunto de la referencia en única

instancia, de conformidad con lo contenido en el artículo 149 numeral 1º de la
Ley 1437 del 20117 y el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, proferido por la
Sala Plena del Consejo de Estado.

2.2. Problema jurídico

De conformidad con los planteamientos de la demanda, así como las razones

de defensa expuestos por la parte demandada y demás vinculados a la
presente actuación, corresponde a esta Sala determinar si el acto expedido por
el Consejo Nacional Electoral infringió la Constitución Política, el artículo 137
de la Ley 1437 de 2011 y el 43 de la Ley 136 de 1994, por cuanto no accedió a
la solicitud de revocatoria de inscripción al Concejo Municipal de Turbaná –
Bolívar de la señora Maira Milena Moreno Pérez, quien presuntamente incurrió
en la inhabilidad de que trata el artículo 43.4 de la Ley 136 de 1994 y a la
petición de revocar la inscripción de la lista de candidatos a dicha corporación
pública, avalados por el Partido de la U, para las elecciones del 27 de octubre
de 2019, por no cuplir con la cuota de género.

Para tal fin, se procederá a verificar, en primer lugar, si el acto contra el cual se
ejercitó este medio de control es susceptible de ser demandado por vía de
simple nulidad, para lo cual se determinará si el actor persigue la anulación de
un acto de trámite o de carácter definitivo.

Así entonces, de encontrarse probada la posibilidad de ser cuestionado por

este proceso, asumirá el análisis que corresponda frente a la presunta
infracción de la Constitución Política y los artículos 137 de la Ley 1437 de 2011
y 43 de la Ley 136 de 1994 por no decretar la revocatoria de la inscripción de la
7
Art. 149. Competencia del Consejo de Estado en única instancia. (…) 1. De la nulidad de los
actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o entidades de derecho
privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden.

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señora Maira Milena Moreno Pérez y de la lista de candidatos al Concejo

Municipal de Turbaná.

En ese orden, para dilucidar el asunto y, conforme a los parámetros atrás

señalados, se abordarán los siguientes temas: i) naturaleza jurídica del acto
demandado y ii) determinación de la procedencia del medio de control de
nulidad del artículo 137 del CPACA. En caso de que resulte procedente, se
analizará si iii) el CNE debió revocar la inscripción de la señora Maira Milena
Moreno Pérez y de la lista de candidatos inscrita por el Partido de la U al
Concejo Municipal de Turbaná.

2.2.1. Naturaleza jurídica del acto demandado. Multiplicidad de

decisiones.

Para efectos de analizar el acto enjuiciado, es necesario tener claro que en el

mismo el Consejo Nacional Electoral tomó tres decisiones, las cuales tienen
una naturaleza diferente, pues bien, en la Resolución No 6433 del 23 de
octubre de 2019 se decidió:

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Para tener claro la naturaleza de lo resuelto por el CNE, impera analizar lo que
la doctrina y la jurisprudencia han expuesto en relación con la distinción entre
los actos de trámite o preparatorios y los actos definitivos8. Los actos de trámite
o preparatorios son aquellos que se producen en el trayecto de un
procedimiento administrativo y que conducen al acto definitivo; por regla
general, no son recurribles en vía administrativa, ni judicial.

Algunos autores como Gustavo Penagos, distinguen el acto de “trámite” del

“preparatorio”, aduciendo que el acto de trámite “es aquel que se produce
dentro de una actuación administrativa, con el fin de impulsarla hacia su
conclusión (como los oficios que comunican a las partes de los trámites
administrativos); mientras que los actos preparatorios se dictan para posibilitar
un acto principal posterior (como el auto que decreta la práctica de pruebas
dentro del procedimiento administrativo)”9.

Otros doctrinantes, como Libardo Rodríguez, asimilan estas dos categorías, al

señalar que el acto de trámite se incluye dentro de los preparatorios o
accesorios, en tanto afirma que “los actos preparatorios o accesorios son
aquellos que se expiden como parte de un procedimiento administrativo que se
encamina a adoptar una decisión o que cumplen un requisito posterior a ella.
Aquí se incluyen también los llamados actos de trámite”10. En esa misma
perspectiva, se ubica la Corte Constitucional, al asimilar estos dos conceptos:
“los actos de trámite o preparatorios como aquellos que dan impulso a la
actuación preliminar de la administración, o disponen u organizan los
elementos de juicio que se requieren para que ésta pueda adoptar, a través del
acto principal o definitivo, la decisión sobre el fondo del asunto”11. Por lo tanto,
se puede concluir, de manera más o menos generalizada, que los actos de
trámite o preparatorios, en el derecho colombiano, pueden asimilarse a un solo
concepto12.

Por su parte, los actos definitivos, son aquellos que resuelven directamente el
fondo del asunto, en tanto con este se termina la controversia, sin embargo, el
acto de trámite puede tornarse definitivo, cuando imposibilita continuar la
actuación, en la medida que produce indefensión o perjuicio irreparable a los

8
Al respecto ver fallo del 29 de octubre de 2020, dictado dentro del proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho con radicado No. 11001-03-28-000-2019-00042-00. M.P. Luis
Alberto Álvarez Parra.
9
Penagos Gustavo. El Acto Administrativo, Séptima Edición, Editorial Librerías del Profesional,
Bogotá, 1992, pág. 193
10
Rodríguez Libardo. Derecho Administrativo General y Colombiano, Décimo Octava Edición.
Editorial Temis, 2013, pág. 378
11
Corte Constitucional, Sentencia T-420 de 1998.
12
En el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437
de 2011 las únicas dos referencias existentes sobre los actos administrativos preparatorios o
de trámite, se encuentra en el artículo 75, en donde se menciona que “… No habrá recurso
contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución,
excepto en los casos previstos en norma expresa”. Así mismo, el artículo 138, de la misma
obra procesal, habla de acto “intermedio”, al señalar la caducidad, cuando un acto general
define una situación concreta: “si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del
acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.

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derechos subjetivos del interesado13. Al respecto, señala Roberto Dromi que “El
acto administrativo definitivo o decisión definitiva” es el que resuelve sobre el
fondo de la cuestión planteada y el que, siendo de trámite, impide totalmente la
continuación de la reclamación interpuesta; este último es asimilado a la
decisión de fondo y se le confiere definitividad procesal, en amparo de la
instancia judicial a la que tienen derecho los administrados14. En el mismo
sentido, el artículo 43 de la Ley 1437 de 2011, trajo esta precisión conceptual al
señalar que: “Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el
fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”.

Ahora bien, en punto al carácter definitivo o de trámite del acto que se

pronuncia sobre la inscripción efectuada ante la autoridad electoral, debe
señalarse que su naturaleza varía, según se trate de si se acepta la inscripción
o se rechaza o revoca. Si el acto administrativo acepta la inscripción del
aspirante, este debe ser considerado un acto de trámite o preparatorio, porque
simplemente le da impulso a la actuación, y posibilita participar del certamen
electoral. En cambio, el que la rechaza, deniega o revoca es un acto definitivo
porque con él se hace imposible para el candidato afectado, continuar con el
procedimiento.

Esta distinción ha sido acogida, de tiempo atrás, por la Sección Quinta de esta
Corporación. Así por ejemplo en la providencia del 23 de enero de 1995, se
dijo:

El Consejo de Estado ha señalado que la inscripción de candidaturas

para cargos de elección popular constituye una actuación previa,
preparatoria dentro del marco del proceso electoral que tiene por objeto
el desarrollo y culminación del mismo15

En el mismo sentido, se reiteró la tesis en la providencia del 9 de marzo de

2012:

La inscripción es un acto “de contenido electoral” simplemente de trámite,

es susceptible de control de legalidad mediante el ejercicio de la acción
de nulidad electoral, en cuanto se impugne junto con el de elección. (...) Si
bien la inscripción de la candidatura contenida en el citado formulario,
tiene el carácter de acto “de contenido electoral”, no puede calificarse
como definitivo, pues no pone fin a la correspondiente actuación

13
“No obstante, en casos como el que nos ocupa, en que el acto de trámite -lista de admitidos
o no admitidos- impide a la demandante continuar en el desarrollo de la convocatoria, se debe
entender que es el acto que le definió su situación particular a la luz de su participación en el
concurso de méritos y ello amerita analizar su legalidad, sin que respecto de él se puedan
exigir formalismos propios de un acto definitivo”. Consejo de Estado, Sección Segunda, M.P:
Luis Rafael Vergara Quintero, Radicado No. 05001 23 31 000 2008 01185 01.
14
Dromi Roberto. Op cit. Pág. 27.
15
Consejo de Estado, Sección Quinta, Auto del 23 de enero de 1995, Rad. 1185, M.P. Miquel
Viana Patiño.

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administrativa, en la medida en que la beneficiaria continúa y puede

participar en las elecciones16.

Ahora bien, según los lineamientos de la jurisprudencia de esta Sección, el acto

que pone fin a una actuación administrativa, es el que debe demandarse ante
el juez, lo que no significa que los actos de trámite estén exentos de control o
que sobre ellos se cierna un manto de impunidad. Lo que ocurre es que estos
últimos no son demandables de forma directa o autónoma sino a través del
acto definitivo con fundamento en los vicios que pudieron presentarse en un
acto de trámite o preparatorio o en alguna irregularidad presentada en
cualquier etapa previa al acto definitivo. Como lo explica García de Enterría, tal
regla “expresa, pues un principio de concentración procedimental: habrá que
esperar a que se produzca la resolución final del procedimiento para, a través
de la impugnación de la misma, poder plantear todas las eventuales
discrepancias que el recurrente pueda tener sobre el modo en que el
procedimiento se ha tramitado, sobre la legalidad de todos y cada uno de los
actos de trámite”17.

Esta Sección, mediante auto del 20 de noviembre de 2003, indicó:

Es inequívoco que siendo la inscripción un requisito previo dentro del

proceso electoral que garantiza provisionalmente que el candidato cumple
las exigencias constitucionales y legales para ocupar el cargo al que
aspira18, aquella tiene el carácter de acto de trámite que impulsa el
procedimiento de la elección hacia su culminación. Por consiguiente, la
inscripción no es demandable autónoma y separadamente del acto que
declara la elección -como lo pretende la actora- porque no pone fin a la
actuación administrativa que adelantan las autoridades electorales19.

A través del auto del 23 de octubre de 2015, esta Corporación volvió a recabar
sobre este mismo asunto:

En efecto, el acto que acepta la inscripción de una candidatura debe

ser considerado un acto de trámite porque éste permite la
continuación del procedimiento electoral, el cual culminará con la
expedición del acto electoral por el cual se declara la elección. Por tal
razón, el artículo 28 de la Ley 1475 de 2011 no exige que éste sea un
acto motivado ni consagra la procedencia de recursos administrativos
contra esta decisión. Consecuentemente, los vicios e irregularidades que
puedan originarse en la aceptación de la inscripción de una candidatura,
sin importar de que se trate de una inscripción realizada por el aval de un
movimiento o partido político o por el mecanismo de recolección de
16
Consejo de Estado, Sección Quinta, Auto del 9 de marzo de 2012, M.P: Mauricio Torres
Cuervo, radicado No. 680012315000201100717 01.
17
GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. Curso de Derecho Administrativo. Editorial Civitas:
España, décimo sexta edición, 2014. pág. 617.
18
Consejo de Estado. Sección Quinta, Auto de mayo 21 de 1986.
19
Consejo de Estado; Sección Quinta, Auto del 20 de noviembre de 2003. Rad. 25000-23-24-
000-2003-0781-01; M.P. María Nohemi Hernández Pinzón.

10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

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Demandado: Consejo Nacional Electoral

firmas, deben ser cuestionados mediante el ejercicio de la acción de

nulidad electoral dirigida contra el acto que declara la elección20

Recientemente, a través de auto del 11 de octubre de 2019, Rad. 11001-03-28-

000-2019-00045-00, se precisó:

Si bien este acto de inscripción puede ser cuestionado en el ejercicio de la

demanda de nulidad electoral, no puede serlo de manera autónoma, sino
que al estudiar el acto de elección, nombramiento o llamamiento, puede
ser revisado como acto previo. (….) Así mismo, el acto de inscripción,
tampoco es pasible de control judicial vía nulidad, puesto que es un acto
de mero trámite expedido en ejercicio de la función electoral, en el cual el
acto definitivo es la elección o nombramiento21.

Bajo esta perspectiva tenemos que el acto de “inscripción de una candidatura”

– entiéndase el que la acepta –, es un acto de trámite o preparatorio que no
puede ser debatido de forma independiente, sino como fundamento de la
nulidad del acto de elección. Así las cosas, dado que el control del acto de
inscripción debe hacerse a partir del acto definitivo, es necesario esperar a la
decisión final para plantear la invalidez del procedimiento22.

Ahora bien, no ocurre lo mismo con el acto que revoca la inscripción, pues, se
torna en definitivo en tanto impide continuar la actuación, cerrando la
posibilidad al interesado de acceder a un cargo de elección popular, por lo que
puede ser enjuiciado autónomamente. Así lo ha reconocido esta Sala Electoral,
en varios pronunciamientos:

(…) el acto que rechaza o niega la inscripción es un acto definitivo porque

su expedición hace imposible para el candidato afectado participar en la
contienda electoral y, por lo tanto, continuar con el normal curso del
procedimiento administrativo electoral.23

Ello es así, porque la revocación de una inscripción tiene el efecto de extinguir

el derecho que inicialmente la autoridad electoral le había reconocido al
interesado al momento de manifestar su interés de participar del proceso
eleccionario. De manera que, bajo tal supuesto, no hay duda que esta
manifestación de voluntad del órgano competente para revocar el acto de
inscripción, viene a definir la situación jurídica del otrora candidato,
restringiendo su aspiración política, con claros efectos subjetivos.

Es por lo anterior, que en la providencia del 1º de marzo de 2018, la Sección

Quinta, volvió a recabar sobre este mismo asunto, así:
20
Sección Quinta, M.P: Alberto Yepes Barreiro, radicado No. 11001-03-28-000-2015-00027-00.
21
Consejo de Estado, Sección Quinta, Auto del 11 de octubre de 2019, Rad. 11001-03-28-000-
2019-00045-00 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.
22
Sentencia T-945 de diciembre 16 de 2009 de la Corte Constitucional, M.P Mauricio González
Cuervo.
23
Consejo de Estado, Auto del 23 de octubre de 2015, MP Alberto Yepes Barreiro, Rad. 11001-
03-28-000-2015-00027-00.

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 Radicado: 11001-03-28-000-2021-00037-00
Demandante: Manuel Pérez Pérez
Demandado: Consejo Nacional Electoral

(…) el acto que revoca la inscripción de una candidatura es un acto

definitivo dado que con éste se torna imposible para el ciudadano
afectado participar en la contienda electoral y así continuar con el normal
curso del procedimiento eleccionario que es la votación y consecuente
declaratoria de elección24.

En suma, el acto de inscripción de una candidatura, como quiera que impulsa,

viabiliza o instrumentaliza dicha participación, es un acto de trámite o
preparatorio, no susceptible de ser demandado ante el contencioso, de forma
independiente, sino a través de la nulidad electoral frente al acto que declara la
elección. A su turno, el acto administrativo que deniega, no acepta o revoca
una inscripción por parte de la autoridad electoral, puede ser enjuiciado
autónomamente dado que con ello se consolida una situación jurídica
particular, al poner término al procedimiento administrativo frente a un sujeto
específico.

Teniendo claro lo anterior, se evidencia que en la Resolución No 6433 del 23

de octubre de 2019 el CNE: i) Revocó la inscripción del señor Genaro Moreno
Sunce, decisión que tiene el carácter de definitivo y puede ser demandada
autónomamente por quien se vio afectado, ii) negó la solicitud de revocatoria
de la inscripción de la señora Maira Milena Moreno Pérez y iii) negó la
revocatoria de la lista inscrita por el parido de la U al Concejo Municipal de
Turbaná, siendo estas dos últimas meros actos preparatorios, que deben
cuestionarse junto con el acto definitivo, que en este caso sería el acto de
elección.

2.2.2. Procedencia del medio de control de nulidad simple en el caso

concreto.

En punto de la posibilidad de presentar demanda de nulidad simple en contra

actos como el aquí acusado, la Sala recuerda que el artículo 137 de la Ley
1437 del 2011, determina:

“ARTÍCULO 137. NULIDAD. Toda persona podrá solicitar por sí, o por
medio de representante, que se declare la nulidad de los actos
administrativos de carácter general.
Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en
que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con
desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa
motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los
profirió.
También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de
servicio y de los actos de certificación y registro.

24
Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 1º de marzo de 2018, Rad. 19001-23-33-
000-2017-00142-02, M.P. Rocío Araújo Oñate.

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Demandante: Manuel Pérez Pérez
Demandado: Consejo Nacional Electoral

Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de

contenido particular en los siguientes casos:
1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que
se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho
subjetivo a favor del demandante o de un tercero.
2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público.
3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia
grave el orden público, político, económico, social o ecológico.
4. Cuando la ley lo consagre expresamente.
PARÁGRAFO. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el
restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las
reglas del artículo siguiente.”

De una lectura de la disposición antes transcrita, se tiene que si bien el medio

de control de simple nulidad procede por regla general contra actos de
contenido abstracto e impersonal, el mismo puede ser presentado contra
aquellos de contenido particular y concreto, siempre y cuando se trate de
alguna de las excepciones que el legislador determinó en los numerales 1 a 4
de la referida norma.

Así las cosas, acorde con el concepto de violación reseñado en el escrito

inicial, el actor considera que el CNE debió revocar la inscripción de la señora
Moreno Pérez y la de la lista de candidatos del Partido de la U al Concejo
Municipal de Turbaná decisiones, que, como se explicó en el acápite anterior,
solo pueden ser cuestionadas en el medio de nulidad electoral junto con el acto
de elección, en esa medida, se tiene que el control de esta clase de acto no es
procedente en ejercicio del proceso de nulidad simple.

Recalca la Sala que, al momento de la presentación de la demanda en estudio,

esto es el 27 de octubre de 2020, ya existía un acto de elección 25 y había
operado la caducidad de la acción de nulidad electoral, por lo que, era
imposible que la Sala le diera cumplimiento a la adecuación de la acción
señalada en el artículo 171 del CPACA.

Por lo anterior, al no poder realizarse ningún pronunciamiento sobre las

pretensiones de la demanda, la Sala debe inhibirse de pronunciarse, en la
medida en que, la acción de nulidad simple es improcedente para cuestionar
los actos de trámite que negaron la revocatoria de las inscripciones de la
señora Maira Milena Moreno Pérez y de la lista del Partido de la U al Concejo
Municipal de Turbaná, por las razones que se registraron en esta providencia.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,

Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por
autoridad de la Ley,

25
Formulario E-26 del 10 de noviembre de 2019.

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Demandante: Manuel Pérez Pérez
Demandado: Consejo Nacional Electoral

III. FALLA

PRIMERO: Declararse INHIBIDA para emitir pronunciamiento de fondo en

relación con los actos de trámite que negaron la revocatoria de las
inscripciones de la señora Maira Milena Moreno Pérez y la de la lista del
Partido de la U al Concejo Municipal de Turbaná, por las razones expuestas en
la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Contra lo resuelto no procede recurso alguno.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

PEDRO PABLO VANEGAS GIL

Presidente

LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Magistrado

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Magistrada

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Magistrado

“Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la

providencia oficial con el número de radicación en
http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”

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