LIBRO: LÍMITES CONSTITUCIONALES DE LAS ADMINISTRACIONES INDEPENDIENTES – MARIANO

MAGIDE HERRERO

Las administraciones independientes constituyen un intento de garantizar la objetividad de la

actuación de la administración en el servicio de los intereses generales, y plantean también un
reto desde la perspectiva de la legitimación democrática de la actuación administrativa de
acuerdo con el cual el gobierno dirige la administración.

Es necesaria la reflexión sobre dos aspectos: el primero se refiere a la definición conceptual de

la categoría de las administraciones independientes; y el segundo se refiere a relacionar estas
organizaciones administrativas con el ámbito constitucional, para dejar claro qué tipo de
administraciones independientes tienen cabida en el marco constitucional.

PRÓLOGO

El “Estado de Derecho” reconoció como esencial el principio de independencia del Poder

Judicial, siendo determinante para observar la posición que el sistema debe garantizar a cada
juez u órgano judicial.

Llama la atención el énfasis con el que se trata la independencia de los jueces en el Discurso
preliminar de La Constitución gaditana de 1812. Las sucesivas constituciones han plasmado las
garantías fundamentales de esa independencia. La constitución española actual predica de los
jueces y magistrados del poder judicial la condición de “independientes, inamovibles,
responsables y sometidos únicamente al imperio de la ley”. Este texto constitucional acierta a
predicar la independencia de los jueces y magistrados, y no del poder judicial como un todo.

Las administraciones públicas se comprenderían como poderes de raíz política que habrían de
depender del pueblo, permaneciendo bajo el impulso, dirección u orientación y control de la
colectividad pública en la que se erigen.

El Estado de Derecho marcará la exigencia de que la administración solo podrá actuar bajo el
imperio de la ley, sometida a la ley fijada por el Poder Legislativo, necesitando una previa
habilitación legal para intervenir en materias vinculadas con la dignidad de la persona.

Pero ese sometimiento a la ley no deja de ser distinto del propio de los órganos del Poder
Judicial, porque la función de la administración la de justicia son también diferentes. Es
consustancial a la tarea de la administración en orden a la promoción de los intereses
generales, tener que adoptar disposiciones, tomar decisiones o realizar gestiones que, o no
pueden predeterminarse por las leyes o no es conveniente que se predeterminen por el Poder
Legislativo, por estar condicionadas o por depender de la diversidad del caso concreto.

Ha sido siempre consustancial a la administración la discrecionalidad, es decir, la disponibilidad

del legislador de ciertos márgenes a su capacidad de apreciación y decisión en el cumplimiento
de sus funciones, incluyendo la implicada en conceptos jurídicos más o menos indeterminados
y que puedan admitir interpretaciones y aplicaciones correctas.

Discrecionalidad y cierto margen de apreciación en la aplicación de los términos

indeterminados de los principios y normas, son realidades capitales en el modo de someterse
la administración al derecho y al control de los tribunales, y vienen suscitando un debate
doctrinal.
Cuando hablamos de que la administración debe ser dirigida por el pueblo o estar sujeta a una
dirección política, nos referimos a la necesidad de que guarde esa sumisión política en el
ámbito de la discrecionalidad o del margen de apreciación que la ley otorga.

A través de la aplicación de la ley, ya hay una forma de someterse a la dirección del pueblo
plasmada en los criterios expresados en las leyes. Pero el gobierno y administración que se
ejercen en el ámbito de la discrecionalidad administrativa, deben quedar bajo la orientación
del pueblo. Los miembros de las administraciones públicas dependerán de la confianza
popular.

En este contexto emerge la idea de las administraciones independientes, a las que se trata de
colocar al margen de toda dirección política. Se pretende proteger ciertas actuaciones
administrativas del eventual influjo de las confrontaciones partidistas. O se trata de erigir
autoridades administrativas que velen por el orden de ciertos servicios de gran relevancia
social.

Ya se suponía que la introducción de estas administraciones en la tradición jurídico-pública

europea iba a levantar polémica. La doctrina española se viene ocupando de la cuestión. El
presente libro se inserta en esta corriente, abordando la cuestión de los límites
constitucionales que puedan identificarse a la categoría.

Elaborado como tesis doctoral del autor, su objeto fue definido a partir de una intuición: la
idea de que la legitimidad de las administraciones independientes habría de guardar relación
con su limitada aplicación a ámbitos de decisión en los que, existiendo razones ancladas en el
ordenamiento constitucional para asegurar su independencia, no comportasen una
discrecionalidad configuradora de sustancia política, por consistir solo en la aplicación de
medidas o en la adopción de decisiones regladas o sometidas discrecionalidad técnica.

En esta obra, el autor analizará la discrecionalidad en sus distintas modalidades y en su

relación con técnicas como la de los términos jurídicos indeterminados, además de un examen
sobre lo que pretenden ser las administraciones independientes.

Una de las aportaciones del libro será el repaso sobre los criterios hermenéuticos utilizados en
la interpretación constitucional. También establecerá su propuesta de interpretación
sistemático-teleológica sobre la función gubernativa de dirección de la administración en la
economía constitucional, anclada en el principio democrático.

Su conclusión será situar el campo constitucionalmente adecuado para estas administraciones,

en lo que opta por llamar la “supervisión administrativa”, lo que trata de demostrar en un
análisis de las administraciones que reunirían esa condición en nuestro derecho.

El gran escollo con el que el autor ha elaborado su libro ha sido el Banco de España y el Banco
Central Europeo y el Sistema Europeo de Bancos Centrales. Su difícil encaje de estos supuestos
en las condiciones de constitucionalidad por él mismo preestablecidas, no permitiría amparar
constitucionalmente su independencia si no fuera por la prevalencia de la voluntad
constitucional de hacer posible la integración supranacional de España en una organización
como la Comunidad Europea, cuya naturaleza interestatal comporta mecanismos de ejercicio
de la función gubernativa de dirección que no resultarían operativos para proporcionar las
respuestas con que debe afrontar una autoridad monetaria los dinamismos de la realidad
actual, haciendo necesario un sistema institucional monetario dotado de suficiente
independencia.
INTRODUCCIÓN

Dos tareas: hacer una caracterización de la categoría y establecer sus límites constitucionales.

A primera vista, las administraciones independientes parecen incompatibles con el art 97 de la

constitución española: “el gobierno dirige la política interior y exterior, la administración civil y
militar y la defensa del estado”. Esta previsión es fundamental en relación con la legitimación
democrática de la administración pública, al asegurar una vía de responsabilidad de la
administración ante los ciudadanos. Las esperanzas que cabe depositar en las administraciones
independientes como un instrumento para luchar contra uno de los problemas más serios que
presenta la administración actual: su utilización partidista desde el poder político, no pueden
servir para obviar la cuestión de su encaje en el marco constitucional.

El objeto de este libro condiciona su enfoque metodológico que pretende dejar de lado la
apertura a otras disciplinas. Desde la ciencia económica se ofrecen buenos e interesantes
argumentos en favor de las administraciones independientes. Este dato, junto con el carácter
complejo de los sectores en los que la mayoría de estas organizaciones operan, conducen a
abordar el estudio de la materia desde una perspectiva flexible, que evite que la
argumentación jurídica desconozca las ventajas que la creación de administraciones
independientes pueda ofrecer.

El objeto del libro condiciona también el tratamiento que se hace del derecho comparado. En
las aproximaciones al tema que la literatura española ha hecho hasta el momento, la
referencia a las organizaciones que en otros países responden a las mismas pautas que las
administraciones independientes ocupa un lugar destacado. En línea con el enfoque que ha
caracterizado a esta primera literatura española, estas referencias estaban dirigidas a dar
cuenta del origen de esta fórmula de organización administrativa en el derecho
estadounidense.

El libro se limita al estudio de las administraciones independientes en el ámbito estatal, sin

referencia al autonómico ni al local. Estas organizaciones parecen haber encontrado un
espacio propio en la supervisión de ciertos sectores de actividad económica con dimensión
nacional.

CAPÍTULO 1: CARACTERIZACIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES INDEPENDIENTES

I.- CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN INDEPENDIENTE. LAS ADMINISTRACIONES

INDEPENDIENTES DEL DERECHO ESPAÑOL

A.- Concepto

La categoría de las administraciones independientes en el derecho español incluye aquellas

organizaciones administrativas de carácter institucional, que desarrollan funciones propias de
la administración activa y que están configuradas de forma que el gobierno y el resto de la
Administración gubernativa carecen de las facultades de dirección que configuran su relación
con la Administración institucional instrumental, y ello con el fin de neutralizar políticamente
una actividad integrada en el Poder ejecutivo.

El uso de una expresión tan amplia como la de organizaciones administrativas se explica

porque dentro del fenómeno de las administraciones independientes se incluyen órganos
administrativos. Hay que constatar que en el derecho comparado se incluyen organizaciones
sin personalidad jurídica dentro de las administraciones independientes, lo que puede
demostrar que la independencia puede subsistir sin personificación.

El régimen jurídico de las administraciones independientes se levanta sobre las garantías de la

independencia, que bloquean los instrumentos de los que se vale la administración
gubernativa para la dirección de la administración institucional instrumental.

Pero no cabe realizar una definición precisa de la categoría de las administraciones

independientes, ni aprehender su impacto en la administración pública continental, solo a
partir de su elemento relacional, que es el de percepción más inmediata. Resulta posible
encontrar administraciones públicas cuya situación respecto del gobierno y la administración
general del estado es semejante a la de las administraciones independientes, sin que por ello
merezcan ser incluidas en la categoría. Por ello es necesario centrarse en cuál es el tipo de
administraciones cuya protección contra la influencia de la administración gubernativa supone
una singularidad digna de construir en torno a ella una nueva categoría de administraciones
públicas. Solo la protección contra la influencia del gobierno de este tipo de organizaciones
responde al telos que anima la categoría de las administraciones independientes: la
neutralización política de ciertas actuaciones de la administración que se habían realizado bajo
la dependencia del gobierno.

B.- Recepción legislativa de la categoría

En nuestro ordenamiento, la recepción de las administraciones independientes tuvo lugar con

la ley 6/1997, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.

Antes de la promulgación de la LOFAGE, se había visto en el hoy derogado art 6.5 de la Ley
General Presupuestaria el reflejo de esta categoría. Este precepto no configuraba un concepto
de administración independiente, pues solo señalaba que a los entes públicos no mencionados
en los puntos restantes del precepto, la LGP solo les era aplicable supletoriamente.

El art 6.5 LGP era una manifestación del proceso de huida del derecho presupuestario,
financiero y contable de las administraciones públicas, y la esencia de las administraciones
independientes no responde a esto.

El primer reconocimiento normativo de la categoría lo llevó a cabo el art 2.2 de la ley 30/1992.
En este precepto se sustituye la referencia clásica a las instituciones sometidas a la tutela del
estado por la referencia a las entidades de derecho público con personalidad jurídica
“vinculadas o dependientes” de una administración territorial.

Pero el reconocimiento legal definitivo de las administraciones independientes como una

categoría particular dentro de la administración institucional lo ha realizado la DA 10° de la
LOFAGE. El apartado 1° enumera una serie de organismos públicos: la Comisión Nacional del
Mercado de Valores, el Consejo de Seguridad Nuclear, el Ente Público RTVE, las Universidades
no transferidas, la Agencia de Protección de Datos, el Instituto Español de Comercio Exterior,
el Consorcio de la Zona Especial Canaria, la Comisión Nacional de Energía y la Comisión del
Mercado de las Telecomunicaciones, que se regirán por su normativa específica y
supletoriamente por la LOFAGE. El Banco de España no está mencionado, pero se le dedica la
DA 8°, que establece que el Banco se regirá por su normativa específica, por lo que la LOFAGE
no le es aplicable.

La LOFAGE regula de forma más general que la LGP las relaciones entre la administración
general del estado y las administraciones institucionales, lo que hace más comprensible la
excepción de su aplicación desde el punto de vista de la garantía de la posición de las
administraciones independientes respecto de la administración gubernativa.

En la misma línea, el apartado 2° de la Disposición Adicional establece que los organismos

públicos a los que “se les reconozca expresamente por una ley la independencia respecto de la
administración general del estado, se regirán por su normativa específica en los aspectos
precisos para hacer efectiva dicha independencia…”.

Esta previsión deja clara la falta de conexión conceptual entre el fenómeno de las
administraciones independientes y el de la huida al derecho privado. Supone también un
avance desde la perspectiva del atajamiento de esta última, pues actualmente las
administraciones independientes están sometidas por sus leyes al ordenamiento jurídico-
privado en cuanto a sus adquisiciones patrimoniales y régimen de contratación, lo cual carece
de justificación.

C.- Organizaciones que responden al concepto de Administración independiente

La delimitación de las categorías de las administraciones independientes debe realizarse

mediante la conjunción del criterio de su relación con la administración gubernativa y el de su
posición dentro del campo de las administraciones públicas: organizaciones administrativas de
base institucional que desempeñan funciones propias de la administración activa en la órbita
del poder ejecutivo.

El fenómeno de las administraciones independientes se inició con el Consejo de Seguridad

Nuclear, creado por la ley 15/1980, del Consejo de Seguridad Nuclear. El apartado 1° del art 1
de la ley califica al Consejo como “ente de derecho público independiente de la administración
central del estado”. En cuanto a sus funciones, se desarrollan en el seno de procedimientos
que concluyen con decisiones de autoridades de la administración general del estado, de
manera que podría considerarse a este organismo como un ente de consulta y de control de la
actuación de la administración general del estado en materia de seguridad nuclear y
radiológica.

La ley 24/1988 del Mercado de Valores creó y reguló la Comisión Nacional del Mercado de
Valores. La Comisión se encarga de la supervisión e inspección de los mercados de valores y de
la actividad de las personas que actúen en los mismos, ejerciendo una potestad sancionadora y
facultades relativas a la obtención y difusión de información en pro del objetivo de
transparencia de los mercados de valores.

La Agencia de Protección de Datos fue creada por la Ley Orgánica 5/1992 de Regulación del
Tratamiento Automatizado de Datos de Carácter Personal (LORTADP), texto legal que ha sido
derogado por la Ley Orgánica 15/1999 de Protección de Datos de Carácter Personal (LOPDP).
La nueva ley se ha dictado con el fin de adaptar nuestro derecho a la Directiva 95/46/CE del
Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la Protección de las personas en lo referente a sus
datos personales y a la libre circulación de estos. La Agencia es un “ente de derecho público,
con personalidad jurídica pública y privada, que actúa con plena independencia de las
administraciones públicas en el ejercicio de sus funciones”.

La vinculación de la independencia del Banco de España con el proceso de integración europea

es más directo, pues la Ley 13/1994 de Autonomía del Banco de España (LABE) se promulgó en
cumplimiento de los compromisos adquiridos con la firma del Tratado de la Unión Europea,
que exigía que los Estados miembros ajusten los estatutos de sus Bancos nacionales a las
disposiciones que establecen la independencia del Banco Central Europeo (BCE) y de los
Bancos centrales nacionales.

Las funciones del Banco de España se han desarrollado en dos frentes: la supervisión del
sistema crediticio y la instrumentación de la política monetaria. El grado de independencia del
banco respecto del gobierno es diferente en cada una de estas dos vertientes. Este nivel de
independencia se explica teniendo en cuenta que la posición independiente del banco es
consecuencia de las exigencias comunitarias, y estas se refieren a los bancos centrales como
autoridades monetarias. Así, mientras que en el ejercicio de sus funciones de política
monetaria el banco está protegido de las interferencias del gobierno, cuando cumple
funciones de supervisión del mercado crediticio mantiene una relación con la administración
gubernativa que se acerca más a la existente entre aquella y la administración institucional
tradicional que a la que se da entre las administraciones independientes y la administración
gubernativa.

Con la creación por el Real Decreto-ley 6/1996 de la Comisión del Mercado de las
Telecomunicaciones, regulada por el art 1 de la Ley 12/1997 de Liberalización de las
Telecomunicaciones (LLT), comienza a consolidarse un subtipo dentro de las administraciones
independientes: el de los Entes supervisores de determinados mercados. El objeto de la
supervisión es el mercado de las telecomunicaciones y de servicios audiovisuales, telemáticos
e interactivos, en relación con el que la Comisión ha de salvaguardar las condiciones de
competencia efectiva, velar por la correcta formación de los precios y ejercer de órgano
arbitral.

También hay que incluir al Tribunal de Defensa de la Competencia, regulado en la Ley 16/1989
de Defensa de la Competencia (LDC). Sus miembros gozan de Represión de las Prácticas
Restrictivas de la Competencia y de las garantías personales de independencia propias de la
categoría.

El único organismo que responde a los rasgos de la categoría de administraciones

independientes es el Consejo del Audiovisual de Cataluña. Fue creado por la Ley catalana
8/1996 de Regulación de la Programación Audiovisual Distribuida por Cable. En su
configuración poseía garantías de independencia semejantes a las de las administraciones
independientes, pero su carencia de facultades decisorias impedía integrarlo en la categoría.
Sin embargo, la reciente ley 2/2000 del Consejo del Audiovisual de Cataluña, obliga a modificar
la calificación inicial y a incluir al Consejo entre las administraciones independientes.

D.- Justificación de algunas exclusiones

El ente público Radiotelevisión Española se incluye entre las administraciones independientes

por algunos autores, pero aquí se ha excluido. La razón es que su estatuto no le garantiza la
desvinculación del gobierno como para permitir incluirlo en la categoría.

Es necesario señalar que la dirección del ente recae sobre el director general, y no sobre el
Consejo de composición plural. Es cierto que los titulares de los órganos incluidos como
administraciones independientes son designados por el gobierno, pero se trata de órganos
colegiados en los que se producen renovaciones parciales y en los que el mandato de sus
miembros no coincide con la legislatura.

Pero el principal defecto del estatuto del ente es el de que está diseñado para ser dominado
por la mayoría política del momento.
Tampoco la designación parlamentaria es una garantía de neutralidad política, y puede dar
lugar al reparto de cuotas de representación por partidos, de modo que solo se pueda
transmitir al interior del organismo el reparto político del poder del Parlamento.

También tiene gran importancia el tipo de función que lleva a cabo la organización
administrativa, pues existen unas funciones administrativas más neutralizables que otras.
Todas las organizaciones que se incluyen como administraciones independientes se pueden
calificar como administraciones de supervisión, a excepción del Banco de España en el
desarrollo de la política monetaria definida por el BCE. Pero en el caso del Banco central
existen otros factores que respaldan su neutralidad a partir de criterios técnicos de actuación,
principalmente el consenso sobre cuál ha de ser el objetivo de la política monetaria:
estabilidad de precios, objetivo institucional del SEBC en la definición y ejecución de la política
monetaria comunitaria.

Otra administración independiente fallida es la Comisión Nacional de la Energía, creada por la

ley 34/1998 del Sector de Hidrocarburos (LSH). Consideraciones funcionales y relativas a la
escasa independencia personal de sus miembros impiden considerar a esta Comisión como
una administración independiente.

Las funciones decisorias de la Comisión son reducidas, y gran parte de sus actuaciones se
integran sin carácter vinculante en procedimientos que concluyen con decisiones de la
administración gubernativa.

La última exclusión es la del Consorcio de la Zona Especial Canaria (ZEC), creado por la ley
19/1994 de Modificación del Régimen Económico y Fiscal de Canarias (LMREFC). Esta ley
preveía el establecimiento de un espacio de baja fiscalidad en las islas, del que podrían
beneficiarse las empresas que cumplan ciertos requisitos. Sin embargo, la ZEC aún no se ha
puesto en marcha, porque la Comisión de las Comunidades Europeas no ha dado luz verde a su
creación.

Durante los casi seis años de negociaciones entre el gobierno español y la comisión, se han
producido sucesivas reformas de las previsiones legales sobre la ZEC, con el fin de adecuarlas
al derecho comunitario de las ayudas públicas.

II.- NATURALEZA DE LAS ADMINISTRACIONES INDEPENDIENTES EN LA CONSTELACIÓN DE LAS

ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

A.- Las conocidas como Administraciones independientes son Administración pública

Esto se sobreentiende en la doctrina española. Sin embargo, en Francia y en Italia algunos

autores han cuestionado el carácter administrativo de estos entes.

En Francia, Catherine Teitgen-Colly ha criticado la inclusión de estas entidades en la

administración pública. Su crítica se basa en dos argumentos. En primer lugar, estima que la
consideración como administrativas de estas organizaciones es la conclusión de un silogismo
en el cual la teoría de la tripartición de poderes funciona como premisa mayor, de manera que
si las nuevas administraciones independientes no se integran ni en el poder legislativo ni en el
poder judicial, han de incluirse en el poder ejecutivo. El factor fundamental en el que basa su
posición es la consideración de que la administración se define por su relación de
subordinación respecto del gobierno como cabeza del poder ejecutivo, de modo que si estas
autoridades son independientes respecto del gobierno, no serían administración pública, y si
se afirma su carácter administrativo se estaría acabando con su independencia.
Estos planteamientos optan por la disolución del problema que plantean las administraciones
independientes en lugar de afrontar su resolución. Ante la pregunta de si son
constitucionalmente admisibles las administraciones que no están bajo la dirección del
gobierno, se responde que no son administraciones. Pero se trata de una disolución incorrecta.

El problema de las administraciones independientes se sitúa en el plano constitucional. Estos

organismos ejercen poder público, y deben conectarse con los poderes públicos establecidos
en la constitución. Si se excluyen del complejo constitucional, deberá buscar una relación
alternativa con la constitución. Sigue vivo el problema de su fundamentación constitucional.

La disolución parte de la base de que el sometimiento a la dirección gubernativa es un

elemento esencial del concepto de administración, y no un imperativo constitucional, de
manera que ante una organización aparentemente administrativa, pero independiente del
gobierno, hay que afirmar su carácter no administrativo, de modo que ya no hay lugar a
discutir si es o no una administración constitucionalmente admisible. El defecto de este
argumento es que no se puede distinguir entre elementos esenciales del concepto y requisitos
constitucionales, por la razón de que el concepto de administración pública debe configurarse
por previsiones constitucionales. Entonces, hay que preguntarse ¿pueden unas
administraciones independientes ser independientes? La pregunta se descompone en dos: si
se puede afirmar que no existe en relación con estos organismos una dirección gubernativa, y
si el sometimiento a esta dirección es un requisito constitucional ineludible en relación con
todo organismo administrativo.

El silogismo criticado por la doctrina francesa no es desdeñable, aunque conviene matizar la

premisa mayor, la cual es la configuración de poderes realizada por la constitución. De acuerdo
con ella, si las administraciones independientes no fuesen administración pública, ¿qué serían?
No se integran en el poder legislativo, ni en el poder judicial, ni en el grupo de órganos
constitucionales, y desempeñan funciones idénticas a las desarrolladas por sujetos de
naturaleza administrativa. Puesto que en un régimen constitucional no existen más poderes,
este argumento silogístico también conduce a considerar que estas organizaciones son
administración pública.

De acuerdo con las leyes reguladoras de las administraciones independientes, su actuación se

somete al régimen jurídico-administrativo cuando consiste en el ejercicio de potestades
públicas. Entonces, dichas leyes se remiten a la LRJPAC o la LPA derogada al determinar el
régimen de sus actos en el ejercicio de potestades públicas. Desde una perspectiva jurídico-
formal estas organizaciones son administración pública.

B.- Las Administraciones independientes en la dicotomía Administración institucional-

Administración corporativa; independencia y autonomía

Las administraciones independientes son administraciones institucionales, y “están

constituidas por un conjunto de medios adscritos a un fin, de conformidad con la voluntad
constitutiva fundacional”. Pero se puede afinar más su caracterización, y calificarlas como
administraciones institucionales no representativas.

Esta afirmación deja fuera de la categoría a la administración corporativa. La separación de la

administración corporativa del gobierno responde a una clave diferente: la autogestión de
ciertos intereses que se consideran propios de la universitas personarum que forma la base de
la corporación.
También deja fuera entidades que, sin ser corporativas, mantienen una separación respecto de
la administración gubernativa que responde más a la autonomía de las corporaciones que a la
idea de independencia aquí manejada. Estas organizaciones administrativas se deben incluir en
la administración institucional, pues su base es la universitas rerum, y se configuran por unos
intereses colectivos a los que se reconoce cierta sustantividad, con lo que se aproximan a la
noción de las corporaciones. Este subtipo de administración institucional puede calificarse
como administración institucional representativa.

La caracterización de las administraciones independientes como administraciones

institucionales no representativas tiene consecuencias al fundamentar su separación de la
administración gubernativa, lo que lleva a diferenciar entre autonomía e independencia. La
autonomía se predicaría tanto de las corporaciones como de las entidades que puedan
incluirse en la categoría de administración institucional representativa, mientras que la
independencia se referiría a las administraciones independientes.

En el caso de las corporaciones y de la administración institucional representativa, la

separación de la administración gubernativa se explica a partir del reconocimiento del interés
colectivo alrededor del cual se forma la persona jurídico-pública.

En el caso de las administraciones independientes, la ruptura de la relación con la

administración gubernativa supone una quiebra de la lógica de la administración institucional
no representativa. El hecho de que la administración institucional persiga fines propios de su
ente matriz determina su instrumentalidad respecto de este. Las administraciones
independientes se crean para servir a intereses que caen en la órbita del estado y que no
pertenecen a un colectivo, pero en ellas se rompe la relación de instrumentalidad. Ruptura que
ocasiona la neutralización política de una determinada actividad administrativa.

La aplicación del criterio expuesto obliga a excluir a las universidades públicas de la categoría
de las administraciones independientes. La autonomía universitaria responde a la autonomía
en la gestión de una serie de intereses a los que se reconocer una sustantividad, y no a la
independencia de una organización administrativa con el fin de neutralizar su actividad.

C.- La integración de las Administraciones independientes en el complejo organizativo del

Poder ejecutivo; su diferenciación respecto de las Administraciones de apoyo y las
Administraciones para el control parlamentario

El fenómeno de las administraciones independientes puede conectarse con el “ejecutivo

políticamente neutralizado”, el cual lleva a cabo actividades ejecutivas de carácter político que
son parte de la actuación del gobierno, y que se aíslan de este para sustraerlas del juego de las
fuerzas políticas. Pienso que es infructuoso referirse a una naturaleza política de las funciones
desempeñadas por estas entidades. Lo que importa ahora es su inserción en el poder
ejecutivo.

La afirmación de que las administraciones independientes se insertan en el complejo

organizativo del poder ejecutivo trae la posibilidad de localizar administraciones públicas fuera
de la órbita del ejecutivo.

Martínez López-Muñiz plantea dos tipos de administraciones fuera de la órbita del poder
ejecutivo: las Administraciones de apoyo y las Administraciones para el control parlamentario.

Otros planteamientos doctrinales niegan el carácter de administración pública de estas

organizaciones. Este es el caso del concepto de administración defendido por Garrido Falla,
según el cual la administración es un complejo orgánico que se integra en el poder ejecutivo.
Rechaza la existencia de organizaciones que puedan ser calificadas como administraciones
públicas fuera de la órbita del poder ejecutivo. También García de Enterría niega el carácter de
administración pública de las Administraciones de apoyo y de las Administraciones para el
control parlamentario, pues carecen de personalidad jurídica.

La diferencia entre la separación de las administraciones de apoyo y las administraciones para

el control parlamentario respecto de la administración gubernativa y el fundamento de la
independencia de las administraciones independientes es clara. En el caso de las primeras, su
independencia en relación con el gobierno es una consecuencia de la estructura constitucional,
de la independencia del poder al que apoyan realizando sus funciones. La posición de las
administraciones para el control parlamentario podía haberse explicado también a partir de la
función de control que desarrollan sobre el ejecutivo, y que exige su independencia respecto a
él.

Resulta pertinente una referencia a la administración electoral, que algunos autores incluyen
en la categoría de las administraciones independientes. Esta administración, la cual actúa con
personalidad jurídica del estado, a falta de personalidad propia, no se integra en el poder
ejecutivo. Su independencia no responde al proceso de neutralización política de ciertas
funciones del poder ejecutivo, sino que es exigida por la necesidad de impedir que los titulares
de los órganos que se van a ver afectados por los resultados del proceso electoral participen
en el control de este.

D.- Las Administraciones independientes son Administración activa

Las administraciones son independientes cuando son administración activa, la cual es la que
dicta actos administrativos o emite disposiciones generales que inciden en la esfera jurídica de
los particulares. Entonces, quedan fuera del fenómeno de las administraciones independientes
las organizaciones administrativas que limitan su actividad al control de órganos activos, a
desempeñar funciones consultivas, o a realizar propuestas que se integran en procedimientos
que concluyen con decisiones de los órganos activos.

La justificación de la limitación del fenómeno de las administraciones independientes a las

organizaciones que son administración activa es clara. La separación que en el caso de la
administración consultiva y de control se da respecto del gobierno y la administración por él
dirigida viene exigida por la función que realiza, que requiere una distancia respecto de los
órganos activos para garantizar su objetividad.

Las administraciones independientes realizan funciones consultivas o de control. Su posición

respecto de la administración gubernativa les hace aptas para ello.

III.- LA RELACIÓN TRADICIONAL ENTRE LA ADMINISTRACIÓN GUBERNATIVA Y LA

ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL

Puesto que la posición de las administraciones independientes se sustenta en la excepción de

los instrumentos de dirección que caracterizan la relación entre la administración gubernativa
y la administración institucional instrumental, se va a proceder a describir estos instrumentos
sobre los que se proyectarán los elementos de la independencia.

A.- Jerarquía, tutela y dirección

Es tradicional el uso del término tutela para referirse a las relaciones entre la administración
gubernativa y la administración institucional, e igualmente tradicional es la distinción entre
tutela y jerarquía. Sin embargo, es insuficiente en dos aspectos: la calificación de la relación
entre la administración matriz y la administración institucional como relación de tutela y la
dicotomía jerarquía-tutela.

El término tutela ha llegado a las relaciones entre la administración gubernativa y la

administración institucional proveniente de la relación entre la administración del estado y las
corporaciones locales, lo que no es correcto, pues las diferencias entre la descentralización
territorial y la descentralización funcional determinan dos tipos de relaciones con la
administración general del estado distintas.

Las corporaciones locales y las administraciones corporativas de base no territorial persiguen

intereses que son propios. En relación con ellos cabe un “control defensivo”, dirigido a evitar
que en el ejercicio de sus funciones infrinjan el ordenamiento jurídico o perjudiquen ciertos
intereses. Este control no se ajusta con la relación entre la administración gubernativa y la
institucional.

Las administraciones institucionales persiguen fines propios de la administración matriz, lo que

determina su instrumentalidad respecto de esta y permite calificar este sector de la
administración pública de administración institucional instrumental. Este carácter instrumental
requiere un control directivo, de manera que sea más adecuado usar el término dirección para
referirse a la relación entre la administración gubernativa y las administraciones institucionales
en lugar de los de tutela, control o supremacía.

Además de esta insuficiencia del término tutela, resulta que la contraposición entre los
binomios jerarquía-relación interorgánica y tutela-relación intersubjetiva tampoco es
convincente.

Los problemas comienzan por la escasa claridad conceptual de la jerarquía: ¿es una
ordenación de órganos o competencias, o un tipo de relación? La acepción más sugerente es la
de la jerarquía como relación. Lo decisivo son las previsiones normativas aplicables, que a
veces contradicen las definiciones doctrinales de la jerarquía, lo que obliga a los autores a
hablar de jerarquías imperfectas o debilitadas.

Es preferible limitarse a constatar que el ordenamiento atribuye a la administración matriz una

serie de facultades sobre las administraciones institucionales dependientes de ella.

B.- Los instrumentos de dirección típicos de la relación entre la Administración gubernativa y

sus Entes instrumentales

El régimen jurídico aplicable a la actuación del ente jurídico-público de que se trate, no influye
en la relación que este mantenga con la administración gubernativa del estado.

B.1.- Instrumentos funcionales

Entre los instrumentos que se podrían calificar de funcionales hay que referirse a la facultad de
los órganos de la administración matriz de revisar en vía de recurso, o de oficio, las decisiones
de los órganos superiores del organismo público en cuestión.

La consideración del recurso administrativo como un instrumento de dirección del órgano

presupone la posibilidad de que el órgano ad quem controle el ejercicio por el órgano a quo de
sus facultades que en la práctica otorgue un recurso limitado al control de legalidad.
Se trata de examinar los instrumentos no normativos que sirven para que la administración
gubernativa pueda dirigir la actuación de sus entes instrumentales, y que pueden calificarse
como directrices o directivas. Varias son las cuestiones en torno a esta figura: la posibilidad de
considerar que la facultad de dictar directrices está implícita en la relación de la administración
gubernativa con los entes institucionales adscritos a ella.

Se plantea también la cuestión de cuál sería la vinculación que resulta de estas directrices,
problema ligado al de su distinción respecto de las normas reglamentarias y de las órdenes o
instrucciones de servicio.

Ni las directrices ni las órdenes o instrucciones de servicio tienen naturaleza normativa. En

nuestra doctrina se ha discutido esta cuestión en relación con estas últimas, y junto con la
posibilidad de que bajo la forma de instrucciones o circulares se puedan encontrar normas
reglamentarias.

En cuanto a la diferenciación entre las directrices y las instrucciones u órdenes de servicio, hay
que tener presente las diversas acepciones del término directriz. Este término se ha usado
para caracterizar un mecanismo de dirección distinto de las órdenes jerárquicas tradicionales
según su distinto grado de obligatoriedad: mientras las órdenes son obligatorias para su
destinatario, las directrices permiten que este se separe motivadamente de ellas con cierta
autonomía.

B.2.- Instrumentos personales

La clave del control por parte de la administración gubernativa del funcionamiento de los
organismos públicos instrumentales está en el elemento personal. La facultad discrecional de
nombramiento y remoción de los titulares de estos órganos asegura la dirección gubernativa
de la administración institucional instrumental.

Lo que interesa constatar es la pervivencia de una gran discrecionalidad del gobierno o del
ministro para nombrar y cesar a los titulares de los órganos directivos de los organismos
públicos. En cuanto a los titulares de los órganos de dirección de los organismos autónomos,
esa discrecionalidad es la misma que tiene el gobierno o el ministro para nombrar y cesar a los
secretarios de estado y a los órganos directivos de la administración general del estado.

B.3.- Instrumentos complementarios

Junto a los instrumentos funcionales y personales, existen otras vías de influencia de la

administración gubernativa en el funcionamiento de la administración institucional, tanto a
través de la contribución a la determinación de sus presupuestos y medios de financiación y
del control de su patrimonio, como a través de la organización interna del propio organismo.

El control del gobierno sobre el gasto de las entidades que integran la administración
institucional se realiza mediante su intervención en el proceso presupuestario. La Ley Anual de
Presupuestos Generales del Estado surge de la colaboración del gobierno y el parlamento.

El gobierno también tiene una influencia en la determinación de los ingresos que puedan
derivarse de la actividad de cada organismo, que adquirirán una forma diferente dependiendo
de si la prestación del servicio se realiza en régimen de derecho público o de derecho privado.

En derecho público, la contraprestación recibida por el organismo público se tratará de una

tasa o de un precio público. La cuantía de las tasas es determinada por ley o por la
administración gubernativa según los criterios del legislador, mientras la de los precios
públicos se fija por el organismo con previa autorización ministerial.

En derecho privado, la administración gubernativa tiene posibilidad de controlar los ingresos

que sus entes instrumentales obtengan por la prestación de servicios, lo cual es habitual en las
entidades públicas empresariales. Las tarifas de estos servicios estarán sometidas a un control
de la administración gubernativa.

IV.- ELEMENTOS SOBRE LOS QUE SE FUNDA LA ESPECIAL POSICIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES
INDEPENDIENTES RESPECTO DEL GOBIERNO

Los estatutos legales de las administraciones independientes presentan particularidades que

las diferencian de las demás administraciones institucionales y debilitan la capacidad de
dirección del gobierno, configurando su posición institucional respecto de este. Estos
elementos son: funcional, personal, financiero y organizativo.

A.- El elemento funcional de la independencia

La independencia funcional de una administración institucional se refiere a sus relaciones con

la administración gubernativa en el desempeño de sus funciones. Entonces, una
administración será más independiente cuanto menos capacidad atribuyan las normas a la
administración gubernativa para ejercer sus funciones mediante instrumentos no normativos.

Se pueden diferenciar las garantías funcionales de la independencia dirigidas a proteger la

libertad de criterio de la administración independiente en su actuación general, de aquellas
destinadas a salvaguardar esa libertad de criterio en un caso concreto. Entre las primeras hay
que referirse a la exclusión de la facultad de la administración gubernativa de imponerles
directrices. Entre las segundas, a la exclusión de la revisión de sus decisiones por la
administración gubernativa, ya sea de oficio o en vía de recurso. Junto a estas garantías hay
que incluir la legitimación para impugnar en vía contencioso-administrativa actos de la
administración gubernativa.

A.1.- La exclusión de las directrices gubernativas

La exclusión de la posibilidad de que el gobierno o sus ministros dirijan órdenes a una

organización ha sido la base sobre la que se ha construido la reflexión sobre las
administraciones independientes.

La potestad de imponer directrices ha de estar expresamente prevista por el ordenamiento

jurídico. Esta previsión apunta a la imposibilidad de entender esta potestad implícita en una
capacidad organizatoria y directiva de la administración gubernativa sobre la administración
institucional que pudiese derivarse, por ejm., de la facultad de dirección de la administración.
Esto se confirma al constatar que esta facultad no está incluida en ninguna de las normas
reguladoras de las administraciones independientes.

Betancor se ha manifestado en contra de esta opinión, pues afirma que el gobierno tiene la
potestad de imponer directrices a las administraciones independientes, basándose en cuatro
argumentos. En primer lugar, en que la prohibición de impartir directrices debe estar
expresamente recogida en la ley por tratarse de una modificación radical de los poderes del
gobierno. En segundo lugar, en la prohibición de dictar instrucciones, que se recoge en las
normas reguladores de algunos entes. En tercer lugar, en que la independencia de estas
organizaciones se garantiza respecto de la administración y no del gobierno. Y finalmente, en
el hecho de que cualquier solución que excluya el poder de gobierno de dictar directrices
podría vulnerar las previsiones del art 97 CE.

A.2.- La exclusión del conocido como recurso de alzada impropio y de las facultades de revisión
de oficio de la Administración gubernativa; la legitimación para recurrir ante la Jurisdicción
contencioso-administrativa las decisiones de la Administración gubernativa

Los estatutos legales de las administraciones independientes determinan que las resoluciones
de sus órganos rectores ponen fin a la vía administrativa. Estas previsiones han venido
singularizando a las administraciones independientes respecto del resto de los entes
encuadrables en la administración institucional del estado. La exclusión de la posibilidad de
revisión en vía de recurso de los actos de las administraciones independientes supone una
garantía de su independencia.

En el caso del banco de España no solo son recurribles los actos dictados en ejercicio de su
potestad sancionadora en materia de supervisión de entidades de crédito, sino todos los actos
que dicte en ejercicio de sus funciones no monetarias. El banco de España tiene dos funciones:
la supervisión de las entidades de crédito, y definir y ejecutar la política monetaria
comunitaria; y su grado de independencia en ambas esferas es distinto: mientras como
autoridad monetaria es independiente, como autoridad crediticia mantiene una relación con la
administración gubernativa.

Las normas reguladoras excluyen la posibilidad de que la administración gubernativa fiscalice

la actuación de las administraciones independientes en vía de recurso, con dos excepciones
peculiares: los actos del banco de España relativos a la supervisión de las entidades crediticias
y los actos dela comisión nacional del mercado de valores en ejercicio de su función de
intervención y sustitución de los administradores de ciertas entidades sometidas a su
supervisión.

Una última garantía funcional de independencia es la legitimación que el ordenamiento

jurídico reconoce a las administraciones independientes para impugnar en vía contenciosa los
actos de la administración gubernativa.

A.3.- El papel de la potestad reglamentaria

Puede surgir la duda de por qué no se ha considerado entre los instrumentos de dirección en
manos de la administración gubernativa la potestad reglamentaria de esta, cuando las normas
de ella rigen la actividad de la administración institucional.

La función que caracteriza a todas las administraciones independientes es la de supervisión de

ciertos sectores de actividad. Función que consiste en asegurar que los particulares que actúan
en ese sector ajustan su actividad a las normas que lo regulan. Este sector que las
administraciones de supervisión aseguran que está compuesto por normas reglamentarias
emanadas del gobierno o de sus ministros, y cuando tales normas son elaboradas por las
administraciones independientes, lo son por remisión de los reglamentos gubernativos. Pienso
que debe separarse este papel de la potestad reglamentaria del de las directrices, porque el
ejercicio de la potestad reglamentaria por parte del gobierno o sus ministros no está orientado
a guiar la actuación de la administración supervisora, sino a completar el sector del
ordenamiento cuya observancia tiene que garantizar aquella.

B.- El elemento personal de la independencia

Entiendo por elemento personal las disposiciones estatutarias que protegen a los integrantes
de los órganos rectores de las administraciones independientes de las posibles presiones
políticas o de intereses privados particulares que puedan menoscabar la neutralidad de sus
funciones.

Esta es la finalidad de sus especialidades en el régimen de nombramiento y remoción de los

titulares de sus órganos directivos, que son considerados el núcleo de la independencia de
estas organizaciones.

B.1.- Designación y mandato de los titulares de los órganos rectores de las Administraciones
independientes

El gobierno sigue conservando la competencia para designar a los titulares de los órganos
rectores de estas administraciones.

De modo que el gobierno conserva el poder de nombrar los titulares de los órganos rectores
de estos entes, poder de nombramiento que es uno de los rasgos característicos de las
relaciones de la administración general del estado con los organismos públicos de ella
dependientes.

Hay que considerar que las facultades de nombramiento y remoción están unidas, de modo
que la imposibilidad de libre cese por parte de los órganos competentes para el nombramiento
diferencia la situación de estas organizaciones de la del común de las administraciones
institucionales.

Podría pensarse que la facultad de nombramiento asegura al gobierno la posibilidad de

designar personas leales para que la imposibilidad de cesarlos no constituya una erosión
importante de su poder de dirección. Pero se debe tener en cuenta la asincronía de los
mandatos de los titulares de los órganos rectores de estas administraciones con el del
gobierno. Las causas de esta asincronía son la rigidez de la duración de los mandatos de los
titulares de los órganos de estas administraciones, su larga duración y sus sistemas de
renovación parcial.

Este efecto de la asincronía o asimetría se ve potenciado por el sistema de renovación parcial

de los órganos rectores que prevén la mayoría de los estatutos legales de estas organizaciones
administrativas.

Esta asimetría entre los mandatos de los órganos rectores de las administraciones
independientes y los de los sucesivos gobiernos contribuye a excluir a estas administraciones
de los vaivenes del juego político partidista. Siempre es posible que el nuevo poder pretenda
someter a estos organismos con el nombramiento de personas más leales a cierta facción
política que a la finalidad institucional del ente en cuestión, y si ese partido se mantiene un
largo tiempo en el poder estará cerca de conseguirlo.

Un factor para asegurar que los titulares de los órganos rectores de estos organismos
desempeñen con independencia sus funciones es la limitación de la posibilidad de renovación
de sus mandatos.

El sistema de gobierno parlamentario vigente hace que la orientación política del gobierno y
de la mayoría parlamentaria sea la misma. Este problema se puede resolver mediante la
exigencia de mayorías reforzadas. Sin embargo, se corre el riesgo de caer en el reparto de
cuotas entre los partidos, que en lugar de promover la neutralización supone la politización del
órgano, pues traslada a su interior la lucha entre las facciones políticas.

El pluralismo de las instancias de nombramiento puede también ser fruto de la participación

de otros poderes públicos territoriales en la designación de los titulares de los órganos
rectores de las administraciones independientes. Este sistema de designación contribuiría a
disminuir la capacidad de presión de una administración gubernativa sobre la administración
independiente. No obstante, estas previsiones no constituyen una mera garantía personal de
independencia a la que puede recurrir libremente el legislador, sino que están unidas al
reparto competencial de la materia en cuestión.

El pluralismo también puede ser fruto de la participación de los administrados en la

designación de los titulares de los órganos de la administración en cuestión. Me limitaré a
insistir en que los poderes públicos no son la única amenaza de politización, entendida como
captura de la administración por una facción que se vale de ella para la consecución de sus
intereses particulares. Estas amenazas también pueden provenir de la captura de la
administración por grupos de administrados, de modo que la designación por los
administrados de los órganos rectores de los organismos en examen podría servir para
disminuir la capacidad de presión del gobierno sobre ellos.

B.2.- Cese de los titulares de los órganos rectores

La negación a las instancias que han nombrado a los titulares de los órganos rectores de un
determinado organismo de la facultad de cesarlos discrecionalmente es una garantía central
de su independencia. La limitación de esa potestad de remoción es una conditio sine qua non
para la existencia de administraciones independientes.

Los estatutos legales de las administraciones independientes siguen un sistema de causas

tasadas de finalización del mandato de los titulares de sus órganos rectores en el que no hay
espacio para la discrecionalidad. Estas causas son: la expiración del periodo de mandato; la
renuncia; el cumplimiento de una determinada edad de jubilación; y el cese como
consecuencia de la incompatibilidad sobrevenida, de la incapacidad permanente para el
desempeño de las funciones, de la condena por delito doloso o del incumplimiento grave de
las obligaciones. Esta solución se deduce del papel del gobierno que se desprende de la
consideración conjunta de los motivos de remoción: el ejercicio de un mínimo control sobre el
funcionamiento de organismos políticamente irresponsables con el fin de evitar
irregularidades graves.

Entre las causas de cese se repite la del “incumplimiento grave de sus obligaciones”. Cabe
preguntarse si el cumplimiento de sus funciones de manera ineficaz es subsumible en esta
causa de cese. La respuesta ha de ser negativa. En primer lugar, de acuerdo a una
interpretación teleológica del texto, que apunta a una independencia de estas
administraciones en el ejercicio de sus funciones que se frustraría si se interpretara esta
cláusula en favor del gobierno. En segundo lugar, porque está prevista pensando en una
conducta individual gravemente irregular de alguno de los miembros de los órganos rectores,
mientras que la responsabilidad por la mala gestión del organismo debería hacerse valer sobre
el colegio en general o sobre su presidente.

La restrictiva previsión de las causas de cese encuentra su complemento en ciertas previsiones

procedimentales dirigidas a evitar el incorrecto uso de sus facultades por parte del gobierno,
algunas de las cuales contribuyen a resaltar que el motivo de estas causas de remoción es
poner fin a conductas individuales irregulares.

B.3.- Garantías personales contra su “captura” por parte de algunos administrados

El estatuto de las administraciones independientes debe atender al riesgo de captura del

organismo por determinados grupos de administrados. A tal fin apuntan las previsiones de sus
leyes reguladoras relativas a las incompatibilidades de los titulares de sus órganos rectores, así
como las que prohíben durante un tiempo tras su abandono del cargo su incorporación a
empresas sometidas a la supervisión de la administración en cuestión. El régimen de
incompatibilidades va dirigido a evitar la interferencia de otros intereses públicos en el
ejercicio de las funciones de la administración independiente.

C.- Elementos complementarios

C.1.- Elemento organizativo

Dentro de estos elementos se deben tratar dos cuestiones: la idoneidad de la estructura

organizativa de estas administraciones para defenderse de las posibles presiones contra su
neutralidad, y su capacidad de autoorganización.

En el primer aspecto hay que destacar el carácter colegiado del órgano sobre el que recaen la
dirección del organismo y las decisiones de mayor trascendencia.

Esta colegialidad presenta ventajas para la salvaguardia de la neutralidad que se predica de

estas administraciones. Es lícito suponer que un órgano colegiado puede soportar mejor las
presiones que un órgano unipersonal. Por otro lado, permite trasladar al interior de la
organización un pluralismo que puede contribuir a la neutralización. Finalmente, la
colegialidad contribuye a evitar que los nuevos gobiernos puedan tomar fácilmente la
organización con motivo de la renovación de sus órganos rectores.

Pero las consideraciones hechas resultarían parciales si no se tuviese en cuenta el papel del
presidente del órgano rector, quien en algunos casos es un órgano unipersonal con
competencias decisorias. Esta preeminencia diluye la colegialidad de su funcionamiento.

El segundo aspecto es el referido a la capacidad de autoorganización de estas

administraciones. El planteamiento más coherente con la idea de independencia que anima su
diseño institucional sería el otorgamiento de la potestad reglamentaria de autoorganización
para completar la estructura orgánica establecida en sus leyes.

C.2.- Elemento financiero

Aquí se hará referencia al régimen presupuestario de las administraciones independientes, a

su régimen patrimonial y a sus medios de financiación.

La manera más reveladora de enfocar este tema es estableciendo como punto de referencia el
régimen presupuestario que mayor protección aseguraría contra la influencia gubernativa. Ese
régimen sería aquel que permitiese a la administración en cuestión la posibilidad de proponer
a las cortes su proyecto de presupuesto, o al menos que previese que el envío del proyecto al
ministerio de hacienda o al gobierno se hiciera solo a efectos de su integración en el proyecto
de presupuestos generales del estado.

Se plantean dos cuestiones: si de la regulación legal de las administraciones independientes se

puede desprender la intención de implantar esta limitación a la facultad del gobierno de
elaborar el proyecto de los presupuestos generales del estado; y si tal posibilidad es
constitucional.

En cuanto a la primera cuestión, solo en el caso del banco de España se desprende de su

regulación la intención de sustraer su presupuesto de funcionamiento e inversiones al control
de gobierno.

En cuanto a la segunda cuestión, de las diferentes tares que la constitución atribuye al

gobierno se deduce una función constitucional directiva del gobierno, que sirve para la mejor
comprensión de esas tareas concretas, entre las que se cuentan la dirección de la
administración y la facultad de elaborar los presupuestos generales del estado. La
constitucionalidad de las administraciones independientes debe resolverse desde la
consideración global de su relación con esa función directiva del gobierno.

En cuanto al patrimonio de estas entidades hay que entender que no les son de aplicación las
disposiciones que configuran la titularidad patrimonial del común de los organismos públicos
como una titularidad fiduciaria. La ley de patrimonio del estado se refiere a los organismos
autónomos, y la LOFAGE solo resulta de la aplicación supletoria a la mayoría de las
administraciones independientes. No existe ninguna laguna que deba ser cubierta por el
recurso a la ley supletoria, porque, ante la inaplicabilidad de las previsiones citadas, la
personalidad y la capacidad jurídica que las leyes otorgan a las administraciones
independientes distintas al tribunal de defensa de la competencia les confieren la titularidad
sobre su patrimonio. Sin que esta titularidad tenga gran trascendencia desde el punto de vista
del ejercicio independiente de sus funciones, pone de relieve el grado de separación de estas
administraciones respecto de la administración gubernativa.

Las fuentes de financiación de las administraciones independientes son las asignaciones

recogidas anualmente en los presupuestos generales del estado y los ingresos procedentes de
las tasas. El grado de influencia del gobierno sobre la primera de las fuentes depende de su
participación en el proceso presupuestario de estos entes. En cuanto a las tasas, la situación de
las administraciones independientes es la misma que la de los demás entes del sector público
estatal.

D.- El impacto de estos elementos sobre la dirección del Gobierno

Algunos autores han defendido que las peculiaridades sobre las que se estructura el estatuto
jurídico de las administraciones en estudio no las hacen realmente independientes. De hecho,
y como se vio al diferenciar entre autonomía e independencia, consideran que sería más
propio utilizar el primero para referirse a su posición institucional. La dirección del gobierno
perduraría, con lo que se garantizaría el respeto al art 97 CE cuando establece que el gobierno
dirige la administración.

Esta pervivencia de la relación de dirección es el argumento principal en el que se basa

Betancor para conciliar esta modalidad de organización administrativa con las exigencias
constitucionales. Las razones en las que apoya su planteamiento son tres: la capacidad de
gobierno para dictar directrices a las administraciones independientes, la amortiguación del
poder de gobierno de nombrar y cesar a los titulares de los órganos rectores de estas
organizaciones, y la falta de ciertas garantías de su independencia (de tipo financiero y
organizativo).
Al examinar las garantías funcionales de la independencia de las administraciones analicé la
afirmación de Betancor sobre la pervivencia del poder del gobierno de imponer directrices, y la
rechacé. No puede mantenerse la existencia de un poder de dirección que se funde en la
combinación de un poder de impartir directrices y de un poder de control. Es cierto que el
gobierno mantiene cierto poder de control sobre los titulares de los órganos rectores de las
administraciones independientes, desde que tiene la potestad de cesarlos cuando incurren en
una causal. Pero tal control no se integra en un poder de dirección, porque no tiene como fin
fiscalizar el cumplimiento de unas directrices que el gobierno no está capacitado para imponer.

En segundo lugar, afirma Betancor que la dependencia personal de los titulares de los órganos
rectores respecto de la administración gubernativa, no desaparecería en el caso de las
administraciones independientes, sino que solo quedaría amortiguada al no ser libres ni el
nombramiento ni la separación.

Es cierto que el gobierno conserva las facultades de designación y cese, pero de lo que se trata
es de examinar el director que se manifiesta en ellas. El poder de dirección queda mermado
debido a las asimetrías entre los mandatos de los titulares de los órganos rectores de estas
organizaciones y los de los sucesivos gobiernos. La merma de este director se acrecienta con
las limitaciones a las posibilidades de renovación, asi como con la limitación de las
posibilidades de cese a comportamientos irregulares de los titulares de los órganos rectores.
Entonces, no queda nada del elemento que asegura la instrumentalidad de la administración
institucional, y de eso se trata con el diseño del estatuto de las administraciones
independientes.

El tercer argumento de Betancor se refiere a la falta de ciertas garantías de independencia, de

tipo organizativo y financiero.

Debe tenerse en cuenta que la dependencia financiera respecto de la administración

gubernativa influye en las condiciones en que estas organizaciones desarrollan sus funciones,
pero no tanto en las decisiones que resulten de tal ejercicio. Luego, se ha podido apreciar al
examinar las peculiaridades financiera y organizativas de las administraciones independientes,
cómo algunos de ellos sí gozan de garantías en estos ámbitos. Por último, no pueden
considerarse instrumentos de dirección en manos del gobierno mecanismos de control
financiero que tienen como fin la fiscalización de la legalidad financiera y contable.

¿Cuál ha de ser la conclusión en relación con el impacto de los elementos de independencia

insertos en la regulación legal de las administraciones independientes sobre la función de
dirección del gobierno? Si bien es cierto que el gobierno no está impedido de influir en el
funcionamiento de estas organizaciones, es indudable que los instrumentos en los que se
funda la dirección gubernativa de la administración institucional aparecen bloqueados, y
difícilmente puede calificarse la relación del gobierno con las administraciones independientes
de relación de dirección.

V.- LA FINALIDAD DE LA INDEPENDENCIA. ADMINISTRACIONES INDEPENDIENTES Y

NEUTRALIZACIÓN POLÍTICA

A.- Objetividad y neutralización política de la Administración

Para caracterizar la neutralización política que se predica de las administraciones

independientes es preciso determinar qué relación guarda con algunas de las previsiones del
art 103 CE, o con la aparente tensión entre este precepto y el art 97 CE, que atribuye al
gobierno la dirección de la política interior y exterior, así como la de la administración civil y
militar.

El primer apartado del art 103 de la CE dispone que “la administración pública sirve con
objetividad los intereses generales”, y su tercer apartado establece que la ley regulará las
garantías para la imparcialidad de los funcionarios en el ejercicio de sus funciones. Puede
afirmarse que el art 103 recoge un principio de objetividad de la administración, del cual la
imparcialidad de los funcionarios es una pieza esencial.

La aparente contradicción entre dos principios constitucionales debe resolverse mediante un

proceso de ponderación de dichos principios que conduzca al desplazamiento de uno por el
otro. La coherencia interna de la constitución exige, por el contrario, buscar la optimización de
ambos.

Según su estructura lógica y el principio de unidad y coherencia de la constitución, hacen que

no se considere que la objetividad deba imponerse a la dirección. De modo que las
administraciones independientes no pueden considerarse supuestos en los que la objetividad
ha de desplazar las previsiones del art 97 CE en virtud de las circunstancias concurrentes.

La aparente tensión entre estos dos preceptos deberá resolverse precisando su significado
para hacerlos compatibles. El análisis del significado del art 97 CE se hará en el siguiente
capítulo. Intentar aclarar el significado del art 103 CE es una tarea innecesaria, pues será
suficiente determinar qué es los que no significa para establecer su compatibilidad con el art
97 CE.

El art 103 no excluye la dirección gubernativa de la administración pública, pues afirma que “la
administración pública sirve con objetividad los intereses generales”. La constitución en el art
103 rechaza que la administración pública esté al servicio del gobierno, aunque este la dirija: a
quien sirve la administración es a los intereses generales. Pero estos intereses generales no
tienen una existencia objetiva e independiente, sino que resultan de la publificación que
realizan los poderes públicos de intereses sociales. Publificación que acece mediante los
procedimientos democráticos y respetando las garantías, derechos y libertades reconocidos en
el ordenamiento, y que implica una ponderación entre los diferentes intereses sociales.

Estos intereses generales pueden estar apuntado en la constitución, pero se fijan por obra del
legislador. La objetividad de la administración supone la aplicación objetiva, imparcial y
estricta de la ley. Pero la determinación del interés general no se concluye en el nivel
legislativo, sino que penetra en la actuación de las administraciones públicas a través de la
discrecionalidad. La sujeción de la administración a la dirección del gobierno asegura que
cuando la fijación del interés general no se agote en la ley, se realice bajo la dirección del
gobierno, lo que le atribuye a una instancia responsable ante los ciudadanos.

La virtualidad del mandato de objetividad va más allá, e impone a la administración una

manera de obrar en la fijación del interés general. Pero esto no puede excluir la dirección del
gobierno, igualmente sometido a esas condiciones en su actuación.

La objetividad y la dirección gubernativa de la administración están destinadas a cohabitar en

nuestro sistema y no a excluirse, de modo que no puede considerarse la neutralidad política
que se predica de las administraciones independientes como el fruto de la victoria del primer
principio sobre el segundo. Entonces, sí cabe considerar estas organizaciones como garantía
del principio de objetividad en circunstancias en que el significado del art 97 CE permite que
desaparezca la relación de dirección entre el gobierno y la administración.

Las administraciones independientes se presentan como un mecanismo organizativo que

pretende bloquear la dirección del gobierno con el fin de evitar que este las use en su propio
beneficio. El principio de objetividad permite que un interés social se imponga a otro mediante
razones objetivables en el proceso de definición del interés general, pero excluye el
favorecimiento voluntarista de ciertos individuos.

La neutralización política de estas administraciones significa el bloqueo de la dirección

gubernativa para evitar su patrimonialización por una determinada facción. Si se quiere ser
coherente con el fin de la neutralización política, se debe evitar la captura de estas
organizaciones administrativas por cualquier facción o grupo de interés.

B.- Lo que no significa la neutralidad predicable de las Administraciones independientes. La

incapacidad de las Administraciones independientes para recuperar el mito de la sustantividad
del interés general a través de la aplicación de conocimientos técnicos, y la relación entre
Administraciones independientes y no intervencionismo económico

Hablaré de Schmitt por el uso que de su clasificación de los significados de neutralidad ha

hecho la literatura que se ha ocupado de las administraciones independientes. Se ha
identificado el tipo de neutralidad que se predica de las administraciones independientes con
la neutralidad del técnico, la cual es una de las acepciones positivas del término según Schmitt.
Por otro lado, algún autor ha conectado a las administraciones independientes con una
neutralidad de significado negativo: la neutralidad en el sentido de no intervención en el libre
desenvolvimiento económico de la sociedad.

Schmitt escribía que “frente a los métodos pluralistas de formación de la voluntad, en el

estado de partidos debe existir instancias y procedimientos independientes de los poderes
públicos de este género de estado”. Schmitt configuraba una categoría de mecanismos
neutrales.

Las reflexiones de Schmitt deben situarse en el contexto de su pensamiento. Debe tenerse

presente su crítica al pluralismo político en el seno del estado, y a sus principales
manifestaciones institucionales: los partidos políticos y el parlamento. Lo político es lo que
permite la agrupación en amigos y enemigos en el momento decisivo, criterios políticos son los
que fundamentan dicha escisión, y agrupaciones políticas son las que agrupan a amigos y
enemigos.

Con este planteamiento, Schmitt pretende expulsar lo político del interior de la sociedad
estatal, donde resulta disgregador, y remita su posibilidad de pluralismo a la sociedad
internacional: el único pluralismo político de su teoría del estado se identifica con la pluralidad
de estados. Schmitt quiere acabar con la manifestación de la política en forma de estado
pluralista de partidos, para alcanzar una política estable, unitaria y nacional.

Son precisas otras matizaciones con relación a las conclusiones de Schmitt. En primer lugar, el
mecanismo de reacción contra el partidismo que el autor alemán encontraba en la neutralidad
de los técnicos era uno de los que se podían atisbar en la realidad político-constitucional de su
tiempo. Por otro lado, los ejemplos que maneja relativos a la neutralidad de los técnicos se
refieren a supuestos en que la función de estos es la de asesoramiento.
Volviendo al presente, hay que plantearse si las administraciones independientes pueden ser
un instrumentos para superar el faccionalismo de lo político y recuperar la objetividad del
interés general mediante la preeminencia de soluciones técnicas.

Sin embargo, difícilmente pueden solucionarse con la apelación a criterios técnicos los
conflictos de valores e intereses presentes en ellos, que demandan una decisión política y
responsable. Quiebra así uno de los presupuestos sobre los que se funda la tecnocracia.

Pero el derecho no renuncia a la regulación de estos sectores abdicando en los saberes

técnicos, sino que estos entran en juego por remisión de aquel. Es más, tales normas no
otorgan una verdadera discrecionalidad conformadora, sino que agotan las opciones políticas,
la opción por la protección de los intereses en juego, sin perjuicio del recurso a conceptos
jurídicos indeterminados que remiten a normas de experiencia técnica.

Sin embargo, no siempre la opción tecnocrática resulta excluida, y aquí se presentan dudas
sobre la constitucionalidad de las administraciones independientes. Esto ocurre cuando las
normas otorgan a estos organismos una amplia discrecionalidad conformadora. Esto es,
cuando tales organismos deben realizar opciones valorativas sobre los intereses en conflicto
para concretar el interés general. En estos casos, no puede pensarse en que la técnica otorgará
la solución óptima. La solución será finalmente política, por implicar una opción entre
intereses contrapuestos.

Pasemos ahora a la acepción negativa de la neutralidad: la neutralidad como actitud

abstencionista del estado ante el libre desenvolvimiento de la actividad económica.

Es cierto que la creación de algunas administraciones independientes de supervisión se ha

incluido en el proceso de liberalización de ciertos sectores, pero la liberalización es
consecuencia de un cambio en la configuración general del sector, del paso de una situación
de servicio público a una regulación y supervisión pública del sector, y no de las características
del ente supervisor.

Es preciso señalar que existen diferencias entre las independent regulatory commissions y las
administraciones independientes de supervisión. Las comisiones reguladoras de derecho
norteamericano tienen una mayor capacidad conformadora del sector en el que operan que
nuestras administraciones independientes de supervisión.

En cuanto a las administraciones independientes de supervisión, se apreciará cómo su

capacidad de conformación del sector en el que operan es muy reducida, y se limitan a
garantizar que los sujetos que actúan en él se ajustan a la ordenación establecida por la ley y
las normas reglamentarias de la administración gubernativa, que dejan un espacio a la
capacidad normativa de los entes supervisores que la tienen atribuida.

C.- La neutralización política y la participación de los administrados

El profesor Ariño ve en las administraciones independientes una oportunidad de retomar el

camino de una descentralización real, en el sentido de una descentralización que se estructure
sobre centros de interés diferenciados y con entidad propia diversa del estado, en lo que él
consideraría una devolución de poder a la sociedad.

Muy cercano a esta cuestión de la integración orgánica de representantes de los sectores

interesados está el tema del consenso. Ante el problema del declive de la legitimación jurídico-
racional de la administración, habrían cobrado importancia la racionalidad funcional y el
consenso de los administrados. Este último tendría importancia en el caso de las
administraciones independientes, al actuar estas en sectores donde la regulación legal es vaga,
de modo que la crisis se agudizaría.

El parámetro que se debe usar para pronunciarse sobre estas cuestiones es el telos que anima
la categoría de las administraciones independientes: su neutralización destinada a evitar su
conquista por una determinada facción. La neutralización política no tendría sentido si no se
prevén mecanismos de defensa contra la apropiación de la administración por cualquier
facción o grupo que pretenda imponer su interés propio. Lo particular de las administraciones
independientes es que el proceso de definición del interés general es previo a su actuación. La
ponderación de los intereses sociales en conflicto se realiza por instancias políticamente
responsables al llevar a cabo la ordenación del sector.

Así pues, la neutralización política sería incompleta si no se evita el riesgo de la captura de la

administración independiente por ciertos grupos de administrados, facilitada por su
aislamiento respecto de las instancias políticas del ejecutivo.

Debe rechazarse la posibilidad de una participación de los administrados en los órganos

decisorios de las administraciones independientes.

Resulta difícil trazar un círculo reducido de interesados en los sectores en los que se han
establecido las administraciones independientes en nuestro país. La participación orgánica de
los administrados solo puede tener sentido cuando se puedan localizar uno o varios colectivos
con un interés específico y cualificado en el funcionamiento de la administración en cuestión.
En caso contrario, se estarían recuperando fórmulas corporativistas del pasado e incoherente
con el principio democrático en la organización administrativa: la previsión de que sea un
gobierno políticamente responsable ante los representantes de los ciudadanos el que dirija la
administración.

La búsqueda del consenso de los administrados en el caso de las administraciones

independientes no solo implica el riesgo de captura, sino que si se piensa en el arquetipo de
administración independiente, resulta contradictoria con su propia función. No parece
justificable buscar el consenso de los sujetos a los que se controla e inspecciona.

La solución a esta cuestión ha de buscarse en las causas que están en la base de la necesidad
de consenso: la crisis de las fuentes tradicionales de legitimidad administrativa, y de la
legitimación democrática típica de la administración institucional, que surge de su
dependencia de instancias políticamente responsables ante los ciudadanos. La necesidad de
acudir al consenso para paliar un supuesto déficit de legitimidad se diluye si se evita ese
déficit.

CAPÍTULO 2: EL MARCO CONSTITUCIONAL

I.- ALGUNAS PRECISIONES SOBRE LA INTERPRETACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN

A.- La necesidad de un planteamiento expreso de la cuestión; el ineludible componente tópico

de la interpretación constitucional

Las divergencias que puedan presentarse sobre la constitucionalidad de las administraciones

independientes, tienen su base en una distinta comprensión de las constricciones
constitucionales. El carácter determinante que adquieren las cuestiones interpretativas al
momento de responder las dudas sobre la adecuación de las administraciones independientes
al marco constitucional, exige adoptar una postura sobre la interpretación constitucional, lo
que implica asumir una concepción de la constitución.

En la labor interpretativa se manifiesta el componente tópico, argumentativo y no axiomático-

deductivo, del razonamiento jurídico. Cuando la labor hermenéutica se refiere a normas
infraconstitucionales, la constitución sirve de elemento de orientación para optar por una
interpretación, aunque resulta dudoso que una problema interpretativo pueda resolverse a
partir de la constitución. La solución del problema dependerá de los argumentos
interpretativos que se manejen de la ponderación que se haga entre ellos. Tales argumentos
se legitimarán a partir de la aceptación del interlocutor y de la comunidad jurídica.

En el caso concreto: trazar las constricciones constitucionales con que se enfrentan las
administraciones independientes, llama a este planteamiento tópico. La conclusión que se
extraiga sobre la admisibilidad constitucional de las administraciones independientes depende
de la interpretación que se haga de las constricciones constitucionales.

La tópica supone la aceptación de las peculiaridades del razonamiento jurídico. Pero este
reconocimiento no supone la claudicación de la razón, sino la conciencia de que esta debe
conducir a argumentar, y que difícilmente se pueden presentar las conclusiones a que tales
argumentos conduzcan como ciertas, sino como más o menos convincentes.

Afirmar que en el discurso jurídico la aceptación juega un papel fundamental, no supone

asumir que la calidad del razonamiento surja del grado de adhesión, sino que el discurso
jurídico va dirigido a convencer a un auditorio definido.

Centrémonos en la cuestión de cuál es el objeto sobre el que recae la aceptación. No puede

ser la solución final del problema jurídico, de modo que valga todo razonamiento que
conduzca a una solución que se intuitivamente se considere conveniente, planteamiento que
se atribuye a los enfoques tópicos y a la nueva retórica. No solo es injusta esta acusación, sino
que este planteamiento se puede rastrear en el debate sobre las administraciones
independientes.

En este sentido apuntan los esfuerzos de la doctrina española dirigidos a encontrar a estas
organizaciones administrativas un hueco en un texto constitucional cuyas palabras parecen
rechazarlas.

De ser el resultado lo único que debe ser aceptable, sobraría el razonamiento jurídico, que
quedaría reducido a mera palabrería. Y el modo de razonar es esencial en la tópica. Son los
presupuestos de la discusión y es el itinerario de la razón el que ha de ser susceptible de
aceptación por la comunidad jurídica.

Esto exige que los diferentes criterios de interpretación sean aceptables para la comunidad
jurídica. Pero con esto no se resuelve la cuestión, pues los criterios utilizados para fundar las
posiciones doctrinales relativas a las constricciones constitucionales con las que se enfrentan
las administraciones independientes, resultan aceptables para la comunidad jurídica.

Ante esta situación hay que analizar las implicaciones que en relación a otros acuerdos previos
tiene la utilización de uno u otro criterio interpretativo. Es decir, se trata de evaluar cómo
afecta la utilización de un determinado enfoque interpretativo a una serie de acuerdos más
básicos sobre los que existe un amplio consenso, y que se refieren a la concepción de la
constitución. En este capítulo 2 pretendo demostrar que las argumentaciones que subyacen a
las interpretaciones que se han hecho de las constricciones constitucionales en el debate sobre
las administraciones independientes, no se concilian bien con esos acuerdos previos y básicos.

B.- La interpretación de la Constitución: entre el respeto a su naturaleza jurídico-normativa y el

carácter necesariamente abierto de la Constitución; los límites de la interpretación adaptativa
a las nuevas circunstancias

Dos son las ideas sobre la constitución que concitan un acuerdo suficiente para funcionar
como las premisas más básicas de la discusión. En primer lugar, su carácter jurídico-normativo,
su condición de norma jurídica suprema protegida por una rigidez. En segundo lugar, la
necesidad de una flexibilidad del propio texto constitucional que le permite adaptarse a la
evolución de la sociedad.

La afirmación de que la constitución es una norma jurídica es vaga, pero lo que aquí se quiere
denotar con ello es asumible desde cualquier posición que se relacione con los efectos
jurídicos predicables de la constitución como norma. En este sentido, el planteamiento del que
se parte en este trabajo puede calificarse como de corto alcance. En primer lugar, el carácter
normativo de la constitución se ha centrado en su parte dogmática, sin considerar su parte
orgánica, la cual interesa más para este trabajo. En segundo lugar, la posición que aquí se
defiende es ajena a la cuestión de la aplicabilidad directa de la constitución, que para algunos
autores parece estar comprendida en la propia idea de la constitución como norma,
planteamiento criticado por otros.

La proposición “la constitución es una norma jurídica” se emplea para significar que es
vinculante, que pretende ser observada, y que representa un límite para el legislador en el
ejercicio de su poder de organización de la administración que no puede ser franqueado por
consideraciones extrajurídicas. La evidencia de esta afirmación excusa su fundamentación,
pero no anula su valor para el proceso argumentativo de este trabajo. Este valor surge de que,
siendo esta afirmación incontrovertida en el marco de la teoría de la constitucional del estado
democrático de derecho, al momento de resolver problemas jurídicos no siempre se actúa en
coherencia con ella.

Dejar bien sentada esta afirmación sirve para recordar que el legislador, al crear una
administración independiente, se enfrenta con límites constitucionales que no puede ignorar.

La necesidad de una flexibilidad, de una capacidad adaptativa no es solo un elemento que

entrar en tensión con el carácter normativo de la constitución, sino que es consecuencia de
este. La constitución como norma tiene vocación de vigencia, más aún, su naturaleza reside en
su vigencia efectiva.

Esta necesidad de adaptación de la constitución a la realidad social puede considerarse un

requisito de legitimidad. La constitución es una expresión de autogobierno de una sociedad de
las generaciones que sucesivamente viven bajo su vigencia. Se debe destacar que la posibilidad
de una capacidad adaptativa de la constitución a las nuevas circunstancias contribuye a que las
generaciones que sucesivamente viven bajo ella la acepten.

La alternativa a una constitución flexible que admita la posibilidad de una interpretación

adaptativa a las nuevas circunstancias sería un continuo proceso de reforma. Pero este
proceso no solo resulta impracticable como consecuencia de la rigidez de la norma
constitucional, sino que, de poder hacerse realidad, socavaría la virtud estabilizadora de la
constitución.
Hesse ha profundizado en esta idea de la interpretación adaptativa a las transformaciones
sociales, a la que se refiera con el término de mutación constitucional. Este término es definido
como la modificación del contenido de las normas constitucionales de modo que la norma,
conservando el mismo texto, recibe una significación diferente. Para entender esta afirmación,
se debe tener en cuenta la concepción de Hesse y Müller sobre la estructura de la norma
constitucional. Estos autores consideran que la norma surge de la integración entre el
“programa normativo”: mandato normativo contenido en el texto, y el “ámbito normativo”:
circunstancias de la realidad social sobre las que se proyecta el citado programa normativo. En
realidad, la concepción de mutación en Hesse no va más allá de la aplicación del criterio
interpretativo consistente en interpretar las normas considerando “la realidad social del
tiempo en que han de ser aplicadas”, por emplear la fórmula de nuestro código civil. este
criterio tiene como corolario el que un cambio de estas circunstancias puede provocar un
cambio en la interpretación de la norma.

Otro planteamiento es el de aquellos autores norteamericanos que conciben la interpretación

de la constitución como “traducción”. Este método interpretativo considera que el significado
de toda proposición normativa está en función de su texto y de su contexto. Como
consecuencia, un cambio en el contexto determina la necesidad de hacer una nueva lectura
del texto si se quiere mantener el significado original del precepto en cuestión.

En el ámbito continental, el carácter abierto de la constitución suele referirse a lo que se

conoce como parte dogmática, mientras que a las disposiciones de la parte orgánica se les
presupone un mayor grado de determinación. Si bien puede concluirse que esta consideración
se ajusta a la realidad, hay casos en los que la textura abierta y las posibilidades de una
interpretación evolutiva pueden predicarse de preceptos incluibles en la parte orgánica.

Podría pensarse que si la textura abierta está destinada a permitir el libre juego de las fuerzas
políticas y a acomodar las opciones valorativas fundamentales incluidas en la constitución al
devenir del tiempo, cabría predicar una mayor rigidez de las disposiciones orgánicas y
procedimentales que establecen las reglas en que se desarrolla ese juego político, al que
corresponde reflejar una evolución social.

Debe tenerse en cuenta que la diferenciación entre parte orgánica y parte dogmática es
artificial y tiene utilidad ilustrativa, y no puede considerarse que solo la segunda tiene carácter
sustantivo, de forma que pueda verse afectada por la evolución de la interpretación que la
sociedad pueda ir haciendo de los principios y opciones valorativas recogidos en la
constitución. La teoría de la interpretación como traducción ha sido aplicada en la literatura
estadounidense a cuestiones relacionadas con la parte orgánica.

Surge la cuestión de si a través de estas interpretaciones adaptativas de la constitución no se

está produciendo algo más que el aprovechamiento de su flexibilidad para adaptarle al nuevo
contexto, si no se está en realidad reformando la constitución al margen de los mecanismos de
reforma que le otorgan su rigidez.

El mantenimiento de la idea de que la constitución es una norma jurídica, exige mantener que
toda interpretación adaptativa a las nuevas realidades sociales tiene límites. Esto es, que la
interpretación adaptativa y la reforma son dos cosas distintas. Puede que sea imposible
establecer tales límites en abstracto. Sin embargo, la asunción de la diferenciación entre
interpretación evolutiva y reforma resulta necesaria.
Pueden apuntarse algunas directrices orientativas sobre los límites de estas interpretaciones
adaptativas, siendo conscientes de su potencial limitado.

En primer lugar, la concepción de la constitución como norma jurídica exige que su

interpretación responda criterios jurídicos, pero ¿qué hace que una pauta interpretativa pueda
ser considerada jurídica? La juridicidad de tales pautas no puede resultar de una norma
superior, ni de una norma de rango inferior, ni parece lógicamente posible que esas pautas de
interpretación surjan de la propia norma constitucional. Descartado que el carácter jurídico de
tales criterios resulte de su obtención por derivación de una norma jurídica supone la
utilización de criterios de interpretación aceptados por la comunidad jurídica.

En segundo lugar, la interpretación siempre tiene un límite en el texto de la norma, además de

un punto de partida. Así, Hesse afirmaba que “donde la posibilidad de una comprensión lógica
del texto de la norma termina o donde una mutación constitucional aparecería en
contradicción con el texto de la norma, concluyen las posibilidades de interpretación de la
norma…”.

En tercer lugar, el criterio teleológico de interpretación juega un papel fundamental al

interpretar cualquier precepto constitucional. El peso de este criterio aumenta cuando se trata
de interpretar determinado precepto, de manera que recoja las transformaciones acaecidas en
el contexto social.

II.- LA FALTA DE PRONUNCIAMIENTOS DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL SOBRE LA

CONSTITUCIONALIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES INDEPENDIENTES. LA DOCTRINA DEL
CONSEJO DE ESTADO

A.- La STC 108/1986 no contiene un pronunciamiento sobre la admisibilidad constitucional de

las Administraciones independientes

Hasta el momento, no se ha planteado expresamente ante el TC la constitucionalidad de las

administraciones independientes. No obstante, la sentencia 108/1986 realiza afirmaciones que
significan que “el TC se pronuncia por la plena conformidad de las administraciones
independientes con la carta magna”. La doctrina sentada por el TC en esta decisión no es de
aplicación a las organizaciones administrativas que pueden calificarse como administraciones
independientes, de manera que puede afirmarse que al día de hoy nuestro TC no se ha
pronunciado sobre la constitucionalidad de estas organizaciones.

El pronunciamiento del TC debe reconducirse a sus justos términos. La afirmación contenida

en la sentencia es la de que las cortes pueden autoatribuirse por ley competencias no
expresamente previstas en la constitución.

Teniendo en cuenta lo anterior, la cuestión que debe plantearse es la de si de la ratio

decidendi que el TC empleó en esta sentencia se puede concluir que también aprobaría tal
autoatribución parlamentaria de la facultad de nombramiento o propuesta de los titulares del
órgano rector de un organismo administrativo que pudiese ser incluido con propiedad como
una administración independiente.

La atribución al gobierno de la dirección de la administración del estado a que se refiere el art

97 CE tiene como fin responsabilizar de la actuación de esta a una instancia políticamente
responsable. Este mecanismo de control exige que el sujeto políticamente responsable y el
que realiza el control sean distintos. Del texto constitucional se desprende a quién
corresponde cada una de estas dos funciones. El art 97 CE atribuye al gobierno la dirección de
la administración, lo que le hace responsable por la actuación de esta, y confiere a las cortes la
función de controlar al gobierno, y con ello a la administración. La autoatribución por las
cortes de competencias sobre una administración pública que puedan ponerla bajo su
dirección supondría el bloqueo del mecanismo de control político de la actuación
administrativa y la subversión del orden de funciones impuesto por la constitución. Las cortes
no solo se estarían arrogando funciones que contradicen dicho orden, sino que lo harían a
costa de espacios competenciales que la constitución reserva a otros órganos.

B.- La doctrina del Consejo de Estado

Entre los dictámenes del consejo de estado sí se puede encontrar alguna referencia a la
problemática constitucional de las administraciones independientes.

En realidad, el pronunciamiento del consejo puede considerarse hasta cierto punto

improcedente, habida cuenta de que lo realizó al informar sobre el proyecto de Real Decreto
de aprobación del Estatuto de la Agencia de Protección de Datos, que no añade nada a la
independencia de la Agencia que no estuviese ya en la Ley a cuya ejecución iba destinado el
proyecto.

El problema constitucional que plantean las administraciones independientes no es solo el de

la posible vulneración del ámbito competencial de un órgano constitucional, sino también el
de que con ello puede impedirse el cumplimiento de la función última de la potestad
gubernativa de dirección de la administración: permitir el control político efectivo de las cortes
sobre la administración, y con ello hacer efectiva la responsabilidad de esta ante los
ciudadanos.

No obstante, el consejo de estado afloja su crítica al modelo organizativo de las

administraciones independientes, pues parece conceder que la responsabilidad administrativa
se podría mantener mediante mecanismos de relación con las cortes que están presentes en
“otras organizaciones de naturaleza análoga” a la Agencia de Protección de Datos, pero no en
esta última, pues el consejo considera que la remisión de la memoria anual de la institución a
las cortes a través del ministerio de justicia “abre una vía de alcance limitado en el sentido
apuntado”.

III.- LOS LÍMITES CONSTITUCIONALES DE LAS ADMINISTRACIONES INDEPENDIENTES EN EL

DERECHO COMPARADO; UN EXAMEN JURISPRUDENCIAL

A.- Estados Unidos

B.- Europa continental: Alemania y Francia

B.1.- Alemania

B.2.- Francia
IV.- REVISIÓN CRÍTICA DE LOS CRITERIOS DE INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL EMPLEADOS
EN EL DEBATE SOBRE LAS ADMINISTRACIONES INDEPENDIENTES

A.- Premisas de la discusión: algunos presupuestos fácilmente asumibles sobre la Constitución

y su interpretación

La primera de las premisas es la de que la constitución es una norma jurídica. En realidad, esta
idea está ligada a la consideración de que el telos de la constitución es de ser un instrumento
de control del poder. La segunda es la de que la constitución ha de poseer una mínima
capacidad de adaptación a las nuevas circunstancias sociales.

De estas dos premisas se pueden extraer los siguientes corolarios. De la primera se deduce que
si la interpretación de la constitución ha de ser coherente con su carácter de norma jurídica
solo caben en ella argumentos jurídicos, y que este proceso interpretativo no puede acabar
con el carácter de límite del poder que presenta la constitución. De la segunda, que la
interpretación de la constitución ha de ser flexible para permitir su adaptación a las nuevas
circunstancias. De la conjunción de las dos premisas se deduce un tercer corolario: cualquier
proceso de interpretación adaptativa a las nuevas realidades sociales ha de estar guiado por
alguna pauta jurídica que lo haga controlable.

B.- La interpretación histórico-gramatical; el recurso a la tradición legislativa

La aplicación del criterio gramatical es el primer paso en la labora de interpretación de una

norma, pero suele resultar insuficiente. El art 97 CE dispone que “el gobierno dirige la política
interior y exterior, la administración civil y militar y la defensa del estado”. Entre las acepciones
del verbo “dirigir”, dos son las que resultan aplicables según el contexto. Una define “dirigir”
como “encaminar la intención y las operaciones a determinado fin”, la otra como la “acción de
gobernar, regir, dar reglas para el manejo de una dependencia, empresa o pretensión”.

El análisis semántico permite adoptar una primera conclusión. Se vio en su momento que uno
de los argumentos usados para afirmar la compatibilidad de las administraciones
independientes con la constitución de 1978 era la afirmación de que en el caso de estas
administraciones no desaparece la dirección del gobierno. Del análisis del capítulo 1 se
desprende que no puede afirmarse que las facultades que tiene el gobierno sobre estas
administraciones le permitan encaminar las operaciones de estas administraciones a un
determinado fin. Puede que tales competencias basten para asegurar la compatibilidad de las
administraciones independientes con la constitución, pero tal conclusión requiere un examen
de las constricciones constitucionales, pues la capacidad que atribuyen al gobierno no
corresponde al sentido del término dirección.

El análisis semántico no permite ir más allá en la tarea de dotar de significado a la atribución

que el art 97 CE hace al gobierno de la dirección de la administración. En realidad, la mayoría
de los autores que se han ocupado del tema de las administraciones independientes, han
examinado la cuestión de si su creación supone o no una vulneración del art 97 CE, pero no
han atribuido un determinado contenido a la dirección que dicho artículo confiere al gobierno.

La excepción la constituye Parada, quien afirma que la dirección de la administración implica

“la libre designación y remoción de los titulares de los órganos directivos que integran la
administración pública”. Esta combinación de potestades asegura la dirección de las
organizaciones administrativas por el gobierno, y es este el mecanismo mediante el que se ha
asegurado la dirección gubernativa de la administración institucional. De ahí que pueda
calificarse el criterio que subyace al planteamiento de Parada de “histórico-gramatical”.

Un criterio interpretativo que permite llegar a la posición defendida por Parada es una
concreta forma de argumentación histórica: el recurso a la tradición legislativa vigente en el
momento de la aprobación de la constitución.

Para dotar de contenido a los enunciados de un texto constitucional puede recurrirse a la

tradición vigente en el momento de elaboración de la constitución, siempre que de esta no se
deduzca la intención de romper con esta tradición. Este proceder puede justificarse tanto en
las teorías subjetivas de interpretación, que consideran que la labor del intérprete es la de
descubrir la voluntad del legislador, como en las teorías objetivas, dirigidas al descubrimiento
del significado normativo del precepto.

En el marco de las teorías subjetivas puede resultar lícito suponer que si el constituyente utiliza
un determinado concepto, y de la constitución no se desprende una intención de ruptura con
el estado de cosas anterior, está empleando dicho concepto en el sentido que
tradicionalmente ha tenido en el ordenamiento. En el caso de la dirección de la administración
por el gobierno, si dicha relación se ha basado tradicionalmente en la facultad del gobierno de
nombrar y cesar a los titulares de los órganos rectores de las organizaciones, no resulta
infundado suponer que al referirse a la idea de dirección, el constituyente estuviese pensando
en semejante mecanismo.

También cabe utilizar este argumento desde la perspectiva objetiva de la interpretación. La

constitución no rompe con toda la tradición jurídico-conceptual previa, sin perjuicio de su
efecto derogatorio sobre las normas que se opongan a ella, de manera que se inserta en un
ordenamiento que permanece vigente, y que ha dado lugar a la creación de una dogmática
jurídica de la que cabe partir para la construcción de los conceptos empleados por la norma
constitucional. Hay que tener presente la posición de la constitución en el ordenamiento, que
determina su función conformadora del ordenamiento, y aquí comienzan las reservas
necesarias en relación con este criterio de interpretación.

Las reservas son de carácter sistemático. La constitución tiene un carácter informador del
ordenamiento, que se verifica en la necesidad de interpretar y aplicar las leyes según los
preceptos y principios constitucionales.

Un segundo tipo de reservas relativas a este argumento tiene también que ver con la función
de la constitución en el ordenamiento, y explica por qué no resulta imprescindible para
resolver la cuestión de la constitucionalidad de las administraciones independientes dotar de
un contenido concreto y unívoco a la atribución que el art 97 CE hace al gobierno de la
dirección de la administración.

El recurso a la tradición legislativa para dotar de contenido a un enunciado constitucional

plantea el riesgo de una petrificación de la constitución, que se limitaría a elevar a rango
constitucional una previa regulación legal y quedaría incapacitada para asumir los cambios
relevantes que se fuesen sucediendo en la realidad sobre la que la constitución se proyecta.

Si se insiste en la necesidad de que se dote a la constitución de una cierta flexibilidad

interpretativa que le permita adaptarse a las circunstancias del tiempo en que ha de ser
aplicada, hay que preguntarse qué nuevas circunstancias se han verificado en los veinte años
de vigencia de la actual constitución que puedan convertir en inapropiada la configuración
tradicional de la dirección gubernativa de la administración institucional basada en la
dependencia personal de los titulares de sus órganos rectores respecto del gobierno.

C.- Las interpretaciones anuladoras de la potestad gubernativa de dirección de la

Administración en determinados ámbitos

C.1.- La justificación pragmática de la constitucionalidad de las Administraciones

independientes