1 

ALFREDO L. REPETTO

PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
DISCIPLINARIO
EL SUMARIO

CATHEDRA JURÍDICA
AÑO: 2019
EDICIÓN: 3º
ISBN 978-987-3886-68-3

2 
  

CONTENIDO

PRESENTACIÓN

INTRODUCCIÓN

EL SUMARIO DISCIPLINARIO. SU INICIACIÓN

EL SUMARIO DISCIPLINARIO. SU DESARROLLO

EL SUMARIO DISCIPLINARIO. ETAPA CONTRADICTORIA

EL SUMARIO DISCIPLINARIO. SU FINALIZACIÓN

EL PROCESO PENAL Y EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

DISCIPLINARIO. SU RELACIÓN

EL SUMARIO DISCIPLINARIO. LAS MEDIDAS PREVENIVAS O

PRECAUTORIAS

LA TUTELA SINDICAL Y EL SUMARIO ADMINISTRATIVO

DISCIPLINARIO

NOTAS SOBRE FACULTADES Y SANCIONES DISCIPLINARIAS EN LA

LEY DE CONTRATO DE TRABAJO

EL SUMARIO DISCIPLINARIO. SU TRÁMITE Y ESCRITURA EN PAPEL

BIBLIOGRAFÍA

3 
 
 Presentación

Alfredo L. Repetto

Prólogo a la tercera edición -

“Recibisteis gratuitamente, dad, Gratuitamente” (Mat. X,8)

A esta tercera edición se han efectuado algunas correcciones, pues

siempre se desliza algún error en las citas o en las palabras escritas.

Se han incorporado nuevas citas de “Dictámenes” y realizado algunos

agregados o aclaraciones en los siguientes capítulos y puntos.

En el Capítulo I: nota 7 del punto 3.1; punto 3.4 y punto 3.5. En el

Capítulo II: nota 18 del punto 6.3; punto 8.1 y nota 32. Capítulo III:
notas 40 y 44 del punto 12, acápites b.3 y b.5; nota 92 en el punto 13,
acápite d.1.1; punto 14, acápite e.2, relacionado con el segundo párrafo
del art. 27, LMREPN, y acápite e.2.2.

En el Capítulo IV: punto 17.2.3.5 y nueva nota 282 del punto 17.2.3.9
(ambos referidos a la responsabilidad patrimonial); nota 286 del punto
18.2. Capítulo V: punto 23.1.5 (audiencia pública); nota 432 del punto
24.2.3 y nuevo punto 23.4 (diferencias en el trámite entre el sumario
disciplinario y el procedimiento común). En el Capítulo VI: nota 443
del punto 26.4; punto 26.4.1; punto 26.5; punto 26.5.2; punto 26.5.3,
acápite c.1; punto 26.6.1, acápite d y nota 472, atento a la sanción del
nuevo Código Civil y Comercial de la Nación. Asimismo, las notas, en
esta edición tienen una nueva numeración que es corrida.

4 
 
Con la sanción de la ley 27.148 la Fiscalía de Investigaciones
Administrativas (FIA) pasa a denominarse Procuraduría de
Investigaciones Administrativas (PIA), por lo cual, en distintas
oportunidades, junto a la anterior denominación aclaramos la nueva.

Asimismo, agregamos un nuevo apéndice: “El sumario disciplinario: su

trámite y escritura en papel”.

Como dijimos con anterioridad, este trabajo se sustenta en la labor

volcada, por los integrantes de la Procuración del Tesoro, en distintas
épocas en los “Dictámenes” del organismo; una buena parte con
intervención de la Dirección Nacional de Sumarios y, en especial, el
correspondiente a casi dos décadas (de 1974 a 1987, donde la
Dirección estuvo a cargo del Dr. Francisco J. D’Albora). En esa
Dirección presté servicios desde abril de 1988 hasta julio de 2017
(desde septiembre de 1991, como Subdirector Nacional), momento de
mi retiro por haberme jubilado.

Nuevamente tenemos que agradecer la acogida y el reconocimiento de

nuestros colegas del Cuerpo de Abogados del Estado, pero en especial
de los abogados y abogadas que integran las áreas de sumarios, por su
respaldo y afecto, con quienes hemos mantenido una frecuente
comunicación; respaldo y afecto que me brindaron, además, en una
cálida y emotiva reunión tiempo después de mi retiro.

Por último, a mis sobrinos nietos, por orden de nacimiento: Sofía,

Teresita, Juan Bautista, Francisca, Josefina, Delfina, Pedro y Agustín,
quienes me dan abundante cariño, afecto y halagos, y a través de ellos,
a mis sobrinos y sobrinas, en definitiva, a mi familia.

Prólogo a la segunda edición -

5 
 
 “Recibisteis gratuitamente, dad, gratuitamente” (Mat. X, 8)

A esta segunda edición se le han efectuado algunas correcciones pues

siempre se desliza algún error en las citas efectuadas.

También se han incorporado nuevas citas de Dictámenes y se han

realizado algunos agregados o aclaraciones en ciertos puntos para lograr
una mejor comprensión de lo escrito.

En el Capítulo I, se efectuaron aclaraciones en los puntos 3.1 y 3.2; y

se incorporó el punto 3.6, referido a la responsabilidad en general, y
también a la disciplinaria.

En el Capítulo II, se realizaron varias aclaraciones: i) al tiempo de

comisión de la falta y a la prescripción de la acción disciplinaria,
incorporándose el acápite d.1; ii) la autoridad que debe cerrar la
información sumaria y disponer la apertura del sumario consecuente, y
iii) sobre la posibilidad de no seguir el criterio de la FIA ante su
solicitud de ordenar un sumario disciplinario.

En el Capítulo III los principales agregados son: i) comentario al plazo

del art. 38, LMRPN; ii) sobre la reconstrucción del sumario
administrativo disciplinario; iii) al carácter ordenatorio del plazo de la
etapa de investigación, para disipar posibles dudas sobre los plazos y
sus distinciones; iv) sobre el único modo de conclusión del sumario
disciplinario; v) desplazamiento de los instructores dentro del país; vi)
a la actividad del instructor frente a un episodio que pueda constituir un
presunto delito; vii) sobre el incumplimiento de las informaciones que
el instructor debe anoticiar al sumariado al momento de declarar, y viii)
situación en el orden disciplinario del personal no permanente, ante la
opinión de la Procuración del Tesoro de la Nación (“Dictámenes”,
270:217). En el Capítulo IV hubo algunos agregados, en los puntos
17.2.1. y 17.2.2, atento a la modificación de redacción en dos artículos
del Reglamento de Investigaciones Administrativas aprobado por
decreto 467/99, también se hicieron modificaciones en los puntos

6 
 
17.2.3.6 y 19.4; al inicio del punto 16, aun cuando ya estaba indicado,
se recordó la funciones del instructor en la etapa contradictoria.

En el Capítulo V, se realizaron los siguientes: i) situación originada por

la excusación (o recusación) de todo los integrantes del servicio jurídico
para emitir el dictamen previo del acto conclusivo, y el modo de
superarla (pto. 23.2.4); ii) algunos precisiones sobre los elementos del
acto conclusivo, como de las cuestiones previas a tratar; iii) un breve
bosquejo sobre la culpabilidad ante la referencia al elemento subjetivo
en la falta disciplinaria (pto. 23.3.2.2, acápite b.2), y iv) al
procedimiento a seguir luego que un pronunciamiento judicial declara
la nulidad del acto sancionatorio (acápite a.2.2), a pesar de no tratarse
de un actividad referida al trámite del sumario en la Oficina de
Sumarios.

En el Capítulo VI, las aclaraciones versan: i) sobre la imposición de la

pena de inhabilitación, y ii) respecto de la suspensión del trámite.

En Capítulo VII, se hicieron modificaciones en los puntos 27.2.2; 28.1,

y 28.3.2, acápite d.1.

Como dijimos con anterioridad, este trabajo se sustenta en la labor

volcada, por los anteriores integrantes de la Procuración del Tesoro, en
los Dictámenes del organismo; una buena parte con intervención de la
Dirección Nacional de Sumarios y, en especial, el correspondiente a dos
décadas (del setenta hasta el noventa), donde la Dirección estuvo, hasta
mediados del año 1987, a cargo del Dr. Francisco J. D’Albora.

Se trata de un trabajo originado en el Cuerpo de Abogados del Estado,

ante una invitación del director de la Revista y sus integrantes (una
entrega para julio de 2002, se extendió a diciembre de 2005), y tenemos
que agradecer, no obstante no haberse presentado el libro, la acogida y
el reconocimiento de nuestros colegas del cuerpo, en especial, los de las
áreas de sumario, por su respaldo, con quienes mantenemos una
frecuente comunicación. Por último, a mis sobrinos nietos, conforme su

7 
 
nacimiento: Sofía, Teresita, Juan Bautista, Francisca (no serán los
únicos) y, a través de ellos, a mis sobrinos y sobrinas, en definitiva, a
mi familia.

Prólogo a la primera edición -

1. En el año 1995, la Escuela del Cuerpo de Abogados del Estado de la

Procuración del Tesoro convocó a distintos integrantes del organismo
para desarrollar una tarea docente junto con el Instituto Nacional de la
Administración Pública.
Se iniciaron a partir de ese año, y otros posteriores, diferentes cursos
destinados, principalmente, a los abogados integrantes del Cuerpo, en
especial para quienes se desempeñaban en las Oficinas de Sumarios.

También a partir de 1996, en la Maestría de Abogados del Estado, curso

a cargo de la Escuela del Cuerpo de Abogados del Estado, afrontamos
el dictado de la materia Derecho Disciplinario. En ambos ámbitos se
trató de difundir, cuando el tema lo permitía, la opinión volcada en los
Dictámenes de la Procuración del Tesoro, por los siguientes motivos.

Por un lado, atento “el carácter obligatorio para los abogados que
forman el Cuerpo” (“Dictámenes”, 77:245, entre otros) y, por otro, por
ser un modo de reconocimiento al trabajo y reflexión que insume la
elaboración de los Dictámenes.

Así lo señala Beltrán Gambier: “Allí tuve directo contacto con la técnica
de proyección de dictámenes, razón por la cual sé muy bien que detrás
de cada dictamen de la Procuración hay mucho trabajo y reflexión“ (“La
potestad sancionatoria de la Administración en materia disciplinaria...”,
en 130 años de la Procuración del Tesoro de la Nación, p. 146).

En dicha tarea los abogados cuentan con los precedentes y, también,

con la eficaz colaboración del personal administrativo, tanto de la
Biblioteca como de cada sector.

8 
 
Para el tema del sumario administrativo disciplinario se contaba con los
Dictámenes, una buena parte con intervención de la Dirección Nacional
de Sumarios (posteriormente: e Investigaciones Administrativas) y, en
especial, el correspondiente a dos décadas (del setenta hasta el noventa),
donde la Dirección estuvo, hasta mediados del año 1987, a cargo del
Dr. Francisco J. D’Albora.

En el mes de julio del año 2002, la Revista de la Procuración del Tesoro,

a través de su director, formuló una invitación, bastante similar a la del
año 1995 y, por ello, se originó este trabajo mediante una primera parte
y una posible segunda entrega (se contaba con el material de aquellas
clases), lo cual serviría para los integrantes de las Oficinas de Sumarios
como de las Direcciones de Asuntos Jurídicos, que efectuaban consultas
asiduamente. Lo inicial, sin embargo, se continuó hasta diciembre de
2005, por el respaldo brindado por el director de la Revista y sus
integrantes, por ser un modo de colaborar, de alguna manera, con la
labor cotidiana de los abogados integrantes del Cuerpo de Abogados
del Estado (“Dictámenes”, 231:4); también el respaldo provino tanto
del director de Sumarios como del procurador del Tesoro.

2. Dicho trabajo, ahora, se reúne y se publica como libro. Cabe aclarar

que sólo se citan algunos nuevos “Dictámenes” emitidos cuando el
trabajo se iba publicando; además, se menciona alguna modificación
normativa ocurrida en dicho lapso.
En definitiva, se trata de un trabajo originado en el Cuerpo de Abogados
del Estado, con sustento en la tarea de sus integrantes, los Dictámenes
de la Procuración del Tesoro (también en fallos de los tribunales), de
uso no sólo para los componentes de dicho Cuerpo, sino, también, para
todos aquellos interesados en el tema.

Abreviaturas -

Normas

9 
 
Cód. Civil - Código Civil

Cód. Penal - Código Penal

C.N. - Constitución Nacional

CNCiv. - Cámara de Apelaciones en lo Civil

CNCrim. y Correc. - Cámara Nacional de Apelaciones en lo Criminal

y Correccional

CNCont. Adm. Fed. - Cámara Nacional de Apelaciones en lo

Contencioso Administrativo Federal

CNTrab. - Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo

CVTrab. - Cámara Quinta de Trabajo, de la Ciudad de Córdoba

CMPP - Código de Procedimientos en Materia Penal

CPCCN - Código Procesal Civil y Comercial de la Nación

CPPN - Código Procesal Penal de la Nación

CSJN - Corte Suprema de Justicia de la Nación

10 
 
EPCAPN - Estatuto del Personal Civil de la Administración Pública
Nacional

FIA - Fiscalía de Investigaciones Administrativas

PIA - Procuraduría de Investigaciones Administrativas

LCT - Ley de Contrato de Trabajo

LMREPN - Ley Marco de Regulación de Empleo Público Nacional

LNPA - Ley Nacional de Procedimientos Administrativos

OA - Oficina Anticorrupción

RJBFP - Régimen Jurídico Básico de la Función Pública

R.I. - Reglamento de Investigaciones

R.I.A - Reglamento de Investigaciones Administrativas

RPA - Reglamento de Procedimientos Administrativos

SINAPA - Sistema Nacional de la Profesión Administrativa

SCBA - Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires

11 
 
Publicaciones

Adla - Anales de Legislación Argentina

B.O. - Boletín Oficial de la República Argentina

DT - Revista Derecho del Trabajo

ED - Revista Jurídica El Derecho

Fallos - Colección de Fallos de la CSJN

JA - Revista Jurisprudencia Argentina

JPBA - Jurisprudencia Penal de Buenos Aires

JTA - Jurisprudencia del Trabajo Anotada

LL - Revista Jurídica La Ley

RDCO - Revista del Derecho Comercial y de las Obligaciones

RPTN - Revista de la Procuración del Tesoro de la Nación

RDP - Revista de Derecho Privado

TySS - Trabajo y Seguridad Social, El Derecho

12 
 
Generales

apart./aparts. - apartado/s

art./arts. - artículo/s

c. - causa

c/ - contra

cap./caps. - capítulo/s

cfr. - confrontar/confróntese

cit. - citado

conf. - conforme

consid./consids. - considerando/s

dec./decs. - decreto/s

dec. ley - decreto ley

dto. - decreto

13 
 
expte. - expediente

inc./incs. - inciso/s

nº/nros. - número/s

ob. cit. - obra citada

p./ps. - página/s

p. ej. - por ejemplo

parág. - parágrafo

párr. - párrafo

pto./ptos. - punto/s

resol. - resolución

rto./rta. - resuelto/a

/ss. - siguiente/s
sanc. - sancionada

tít. - título

14 
 
T. - - tomo

t.o. - texto ordenado

trad. - traducción

v.gr. - verbigracia

vs. - versus

vol. - volumen
 
 
Capítulo I

Introducción

Alfredo L. Repetto

1. Derecho disciplinario administrativo -

El derecho disciplinario administrativo tiene por objeto sancionar

aquellas conductas del agente público que lesionan el buen
funcionamiento de la Administración Pública y que se originan en la
inobservancia de los deberes inherentes a su calidad de agente público
1.

15 
 
Su fundamento y fin consiste en prevenir o evitar que el agente
incumpla con sus deberes (o quebrante las prohibiciones), y, de ese
modo, asegurar y mantener el normal funcionamiento de la
Administración Pública, pues sin orden no se puede concebir el eficaz
desarrollo de la actividad administrativa (“Dictámenes”, 199:175) 2.

La falta disciplinaria se configura con tal incumplimiento 3, y

constituye el presupuesto de la sanción disciplinaria.

2. El empleo público y su estabilidad -

El art. 14 bis, C.N., garantiza “la estabilidad del empleo público”.

En cuanto a éste y otros derechos, la Corte Suprema ha decidido:

La Constitución no consagra derechos absolutos, insusceptibles de

razonable reglamentación. Así lo consagra, por lo demás el art. 14 de
acuerdo con el cual “Todos los habitantes de la Nación gozan de los
siguientes derechos conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio
(Fallos, 199:149 y 483; 200:450 y otros). (Fallos, 249:252, consid. 2º,
1961).

En dicho precedente dijo también:

La impugnación de inconstitucionalidad de las leyes reglamentarias de

los derechos individuales impone la consideración de la razonabilidad
de la legislación cuestionada en cuanto, siendo ella arbitraria,
importaría la alteración de las referidas garantías constitucionales por
su reglamentación legal, en los términos del art. 28 de la Constitución
(consid. 3º).

Y tal argumentación se completa cuando sostiene:

16 
 
La racionalidad en la reglamentación legislativa está condicionada a la
adecuación a un fin sujeto a reglamentación legal. Y no es susceptible
de tacha constitucional en tanto no quepa impugnarlo con base en su
iniquidad manifiesta (Fallos, 249:252, consid. 6º).

Por eso, en la medida en que las leyes que reglamentan los derechos
constitucionales “sean razonables, serán también obligatorias e
insusceptibles de tacha constitucional” (Fallos, 253:478, consid. 5º,
1962).

Ante una declaración de cesantía por ausencias injustificadas, sostuvo

con relación al derecho a la estabilidad del empleado público:

Dichos derechos, como todos los que consagra la Constitución

Nacional, no son absolutos, debiendo ejercerse de conformidad a las
leyes que los reglamenten y en armonía con los demás derechos
individuales y atribuciones estatales establecidos con igual jerarquía
por la misma Constitución (C.N., arts. 14, 1ª parte, 28, 67, incs. 11, 16,
17 y 28; 86 incs. 1º, 2º y 10...). Esta doctrina, que encuentra fundamento
explícito en el mismo art. 14, C.N., reposa, además, en la igualdad
esencial de las normas resultantes del ejercicio del Poder Constituyente
en el curso del tiempo y en la potestad del Congreso para reglamentar
razonablemente derechos constitucionales (consid. 2º) (Fallos, 250:418,
consid. 2º; 254:169, consid. 6º; 314:1060, consid. 4º, 1991).

La Ley Fundamental es un todo orgánico y sus disposiciones deben ser

aplicadas concertadamente, lo que obliga a rechazar toda interpretación
de la que resulte que un derecho de base constitucional —para tener
vigencia— requiere, inevitablemente, la sustancial aniquilación de otro
(doctrina de Fallos, 242:353, p. 363). (Fallos, 251:86, consid. 2º;
“Dictámenes”, 89:435, 1964).

17 
 
En consecuencia, la garantía de la estabilidad no impide ni cercena la
existencia en cabeza de la Administración Pública de las facultades
indispensables para asegurar el correcto y normal funcionamiento de
los servicios administrativos (Fallos, 262:105 y 406; 305:1280;
314:1059, entre otros).

Por ello, la pérdida de la “estabilidad del empleado público” por razones

disciplinarias, sólo procede cuando el agente público comete una falta
disciplinaria que tenga prevista una medida disciplinaria segregativa:
cesantía o exoneración 4.

2.1. La estabilidad del empleado público se la concibe como el derecho

a no ser removido del cargo, sino por las causas y los procedimientos
establecidos por las normas. Expresa Luqui:

El derecho a la estabilidad, es, en cierta manera, un derecho a la

juridicidad, una verdadera garantía del funcionario frente a la
discrecionalidad que en materia de nombramiento y remoción de
agentes públicos ejerce el Poder Ejecutivo... El derecho se concreta en
un conjunto de normas y procedimientos según los cuales son
nombrados o removidos los agentes del Estado; una forma de juridizar
la función pública 5.

Como señala Marienhoff:

La cesantía o la exoneración del agente público, que implican la pérdida

de la “estabilidad”, no constituyen una facultad “discrecional” de la
Administración Pública, sino una facultad reglada. Tal es lo que ocurre
en el orden nacional de acuerdo al estatuto para el personal civil de la
Administración Pública nacional. Y es también eso lo que se desprende
del art. 14 bis de la C.N. Trátase de una facultad “reglada” o “vinculada”
de la Administración Pública. La Corte Suprema de Justicia de la
Nación, después de recordar que el art. 14 bis establece
imperativamente que las leyes asegurarán la estabilidad del empleado

18 
 
público, dijo: “En su recto sentido la norma proscribe la ruptura
discrecional del vínculo de empleo público” 6.

Esta garantía “rige también en el ámbito local, pues con arreglo al art.
31 de la Ley Fundamental, las ‘autoridades de cada provincia están
obligadas a conformarse a ellas’” (Fallos, 261:361, consid. 4º, 1965;
311:360 y 314:1060, consid. 4º).

3. El régimen disciplinario -

La responsabilidad administrativa, que se hace efectiva a través del

poder disciplinario, aparece cuando el agente comete una falta de
servicio, transgrediendo reglas propias de la función pública, y tiende a
mantener el debido funcionamiento de los servicios administrativos. En
la relación disciplinaria intervienen dos sujetos: el pasivo, autor de la
infracción, y el activo, que es el órgano que puede juzgar al funcionario
incurso en la falta y aplicarle la sanción correspondiente previa
tramitación de un procedimiento determinado, que ha de desarrollarse
con absoluto respeto de los principios inherentes al debido proceso legal
para preservar los derechos del agente público (CSJN, Fallos, 310:738,
consid. 2º; 319:1034, consid. 2º).

3.1. De tal modo que, conforme con lo dispuesto en la LMREPN,

situación similar en el RJBFP, sólo pueden ser sujetos pasivos de un
sumario disciplinario, con la consecuente vinculación en el momento
oportuno de la calidad de sumariado, los agentes públicos respecto de
los cuales se haya previsto la aplicación de determinadas sanciones
disciplinarias:

El personal vinculado por una relación de empleo público regulada por

la presente ley, y que revista en planta permanente, no podrá ser privado
de su empleo ni ser objeto de medidas disciplinarias, sino por las causas
y en las condiciones que expresamente se establecen (art. 27, LMREPN
7). La estabilidad sólo se perderá por las causas establecidas en el
presente régimen (art. 16). El personal podrá ser objeto de las siguientes

19 
 
medidas disciplinarias (art. 30, RJBFP). El personal no podrá ser
privado de su empleo ni ser objeto de medidas disciplinarias, sino por
las causas y procedimiento que este estatuto determina... (art. 34,
EPCAPN, dec. ley 6666/57).

El agente que integra la planta permanente, referida en el art. 27,

LMREPN, es el personal que reviste “en el régimen de estabilidad”,
cuyo su ingreso se debe realizar “por los mecanismos de selección que
se establezcan a cargos del régimen de carrera administrativa” (arts. 7º
y 8º, LMREPN), el cual una vez cumplido el período de prueba de doce
meses de prestación de servicios efectivos, y las condiciones señaladas
por el art. 17, LMREPN, podrá adquirir el derecho a la estabilidad.

Repárese que el art. 8º de la reglamentación de la LMREPN, dec.

1421/02, en su último párrafo establece:

La designación de personal ingresante en la Administración Pública

Nacional en cargos de carrera sin la aplicación de los sistemas de
selección previstos por los escalafones vigentes, no revisten en ningún
caso el carácter de permanente, ni genera derecho a la incorporación al
régimen de estabilidad.

Por ello, el sumario administrativo disciplinario se sustancia para poder

imponer una de las sanciones previstas por el régimen de fondo (en el
Cap. VII de la LMREPN, art. 30; en el RJBFP, Cap. VI, art. 30) 8.

Dicha salvedad se formula por lo siguiente:

3.2. El art. 3º, incs. a) y b) de la LMREPN, también el art. 2º, incs. a) y

g) del RJBFP 9 se refieren a determinados funcionarios que se
encuentran excluidos (no comprendidos) de tales cuerpos normativos.

20 
 
Tal situación obsta a la realización de un sumario administrativo
disciplinario a su respecto y sólo son pasibles de remoción.

En el Dictamen 139:337 (1976), la Procuración del Tesoro ha sostenido

la vigencia en el derecho disciplinario del principio nulla poena sine
previa lege; en esa oportunidad se dijo que en el campo del derecho
administrativo, son mayoría los autores que sustentan tal principio, y
afirman el insoslayable respeto a la garantía constitucional reconocida
por el art. 18, en cuanto exige que toda sanción represiva esté
predeterminada en la ley, aun cuando reconocen la necesidad de una
razonable discrecionalidad, tanto en la gradación de la sanción como en
el carácter abierto de los tipos que describen las conductas ilícitas... (cfr.
Cap. VII).

Por ello, ante la ausencia o inexistencia de una norma previa que

establezca una sanción disciplinaria específica, cualquier sanción que
se les impusiera resultaría violatoria del principio de legalidad
consagrado por el art. 18, C.N. Tal circunstancia es la que impide que
puedan ser sometidos a una investigación en los términos del Cap. VI,
“Régimen disciplinario”, del RJBFP (“Dictámenes”, 139:334 y 337;
151:55; 162:206; 171:369; 179:73; 192:82; 221:102, RPTN, nº 27, p.
227, entre otros), o del Cap. VII, “Régimen disciplinario”, de la
LMREPN (“Dictámenes”, 259:432; 260:169, entre otros) 10.

Sin embargo, la Procuración del Tesoro ha opinado que, como

excepción, el señor Presidente de la Nación si tuviera interés en la
averiguación de hechos irregulares atribuidos a tal calidad de
funcionarios, puede ordenar una investigación (“Dictámenes”, 169:377;
192:96 y 98; 221:102; 233:386; 242:64; 259:432, entre otros); empero,
se trata de una situación de excepción y, además, ninguna sanción puede
imponérsele (véase Cap. III, pto. 14, acápite e.1., Agentes no
comprendidos (art. 3º, incs. a] y b], LMREPN). Los funcionarios a los
cuales nos estamos refiriendo no gozan de estabilidad (art. 14 bis, C.N.)
y, en cualquier momento su designación puede ser dejada sin efecto
(véase “Dictámenes”, 259:432, Cap. III, pto. 1; 250:314, Cap. I, pto. 1
y sus citas; o como también se ha dicho que sólo son pasibles de la
remoción dispuesta por el por el Poder Ejecutivo Nacional, de

21 
 
conformidad con lo establecido por el art. 86, inc. 10 de la C.N.
(“Dictámenes”, 156:240; 139:334).

De tal modo, como se ha señalado ninguna sanción de las previstas en

el régimen disciplinario le puede ser aplicada y sólo como situación de
excepción el PEN podría ordenar como se ha indicado una
investigación; pero esta situación no puede asemejarse al supuesto del
agente público bajo régimen de estabilidad.

3.3. Otra situación es la señalada en “Dictámenes”, 237:188 (15/5/01):

El personal de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo se encuentra

regido por la legislación laboral y no por una relación de empleo
público, con lo cual no se hallan comprendidos en el Régimen Jurídico
Básico de la Función Pública, aprobado por la ley 22.140, ni en la Ley
Marco de Regulación del Empleo Público Nacional (ley 25.164), lo cual
no habilita la competencia de la Dirección Nacional de Sumarios e
Investigaciones Administrativas.

Lo expuesto determina significativas diferencias en materia de

conclusión de la relación.

La vigencia, en el caso, del Régimen de Contrato de Trabajo trae

consigo que cuando tal conclusión tiene lugar por voluntad de la
Administración en razón de existir justa causa para ello, la vía para
hacerlo no está constituida por la aplicación de sanciones como la
cesantía o la exoneración, previo sumario, propias de la relación de
empleo público (art. 30 del Régimen Jurídico Básico de la Función
Pública, aprobado por la ley 22.140 y 30 de la Ley Marco de Regulación
del Empleo Público Nacional aprobado por la ley 25.164). Por el
contrario, son de aplicación las disposiciones relativas al despido con
causa propia de los arts. 242 y concs. del Régimen de Contrato de
Trabajo aprobado por la ley 20.744 (t.o.) y sus modificatorias, en virtud
de las cuales el empleador está facultado a poner fin a la relación sin
sumario previo, notificando al dependiente las causas.

22 
 
De allí que en tal supuesto, la Administración debe ocuparse de contar
con adecuado respaldo probatorio para demostrar la existencia de la
justa causa de despido en el juicio laboral que eventualmente
promoviera el empleado.

Conviene señalar que el art. 3º, penúltimo párrafo, de la Ley Marco de

Regulación del Empleo Público Nacional, excluye expresamente de sus
disposiciones al personal regido por la Ley de Contrato de Trabajo.

Esta Procuración del Tesoro ha establecido, al pronunciarse respecto de

la radicación de un sumario realizado en una Sociedad del Estado y
correspondiente a un agente vinculado a través de la Ley de Contrato
de Trabajo, la imposibilidad de someterlo a sumario en este organismo,
pues para el ejercicio del poder disciplinario por parte de la
Administración, es presupuesto necesario la relación de empleo
público... (“Dictámenes”, 174:24; en similar sentido 144:45 sex;
152:99).

De ello se deriva que salvo la existencia de normas legales o

convencionales que impongan la necesidad de realizar sumario,
corresponderá simplemente extinguir la relación notificando tal
decisión y la justa causa que se invoque, y colectar las pruebas
necesarias para la demostración de la existencia de tal causa en sede
judicial.

Por lo tanto, no resulta procedente la intervención de la Dirección

Nacional de Sumarios e Investigaciones Administrativas, toda vez que
la eventual aplicación de las sanciones disciplinarias contenidas en la
legislación publicista quedará excluida frente a la directa aplicación de
la Ley de Contrato de Trabajo. (“Dictámenes”, 237:188 11;
“Dictámenes”, 232:56, RPTN, nº 33, p. 702).

23 
 
3.4. Para aplicar las sanciones disciplinarias se requiere la sustanciación
del sumario administrativo disciplinario 12.

El Reglamento de Investigaciones Administrativas (R.I.A.) aprobado

por dec. 467/99 (al igual que el anterior, Reglamento de Investigaciones
—R.I.— aprobado por dec. 1798/80, R.I., dec. 1798/80) importa un
procedimiento administrativo especial que el legislador dispuso se
dicte, de modo específico, para sustanciar los sumarios disciplinarios
(cfr. art. 38, LMREPN 13; art. 35, RJBFP; “Dictámenes”, 233:270,
RPTN, nº 33, p. 653).

Esto lo ha decidido al momento de regular los deberes y derechos de

determinados agentes estatales.

Asimismo, como se señala en la nota 12, el art. 35, reglamentación dec.

1421/02, prevé un procedimiento a seguir para aplicar lo que se puede
denominar sanción directa ―art. 35, LMREPN―, el cual debe ser
respetado para que la sanción sea válida.

Al respecto, la Procuración del Tesoro, en “Dictámenes”, 290:181,

21/8/14), ha dicho: “Resulta claro que para poder aplicar este tipo de
sanción disciplinaria debe cumplirse con el citado procedimiento, de
modo de garantizar que el agente de que se trate cuente con la
posibilidad de ejercer su legítimo derecho de defensa; esto es, citarlo a
audiencia, acto en el que podría formular su descargo y ofrecer las
pruebas que estime conveniente a su derecho. Ello en forma previa a
que la autoridad competente resuelva.

”Se trata, sin dudas de un procedimiento especial y sustancial, en los

términos del art. 7º, inc. d), de la Ley Nacional de Procedimientos
Administrativos (...), que ineludiblemente debe respetarse a fin de
resguardar el principio constitucional de defensa en juicio (v. art. 18 de
la C.N.).

24 
 
”Razón por la cual, aun cuando hubiera sido procedente la aplicación
de la sanción directa propiciada, la no observación del procedimiento
antes referido, traería aparejada la nulidad de cualquier medida
adoptada por violación de las formas esenciales (v. art. 14, inc. b, de la
Ley Nacional de Procedimientos Administrativos 19.549)”
(“Dictámenes”, 290:181, 21/8/14).

Además, conforme con lo dispuesto por el art. 37 de la reglamentación

aprobada por dec. 1421/02, el plazo de prescripción de la acción
disciplinaria se suspende “III) Con la iniciación del procedimiento
previsto en el art. 35 del presente [se refiere al texto de la
reglamentación] y hasta su finalización” (véase punto 6.2, acápite d,
Cap. II).

3.5. Un mismo hecho puede ser enfocado desde el punto de vista de la

responsabilidad disciplinaria y patrimonial 14, pero es distinto el modo
de hacerlas efectivas.

Las diferencias existentes entre ambos regímenes, tanto durante la

vigencia de la Ley de Contabilidad, como con la ley 24.156, que
requiere el ejercicio de una acción judicial (arts. 130 y 131), han sido
explicitadas en reiteradas oportunidades (“Dictámenes”, 166:292,
RPTN, nº 12, p. 107; 167:442; 221:102, RPTN, nº 27, p. 226; 231:29,
RPTN, nº 32, p. 524, entre otros; véase pto. 17.2, Cap. IV).

3.6. Un planteo de responsabilidad en general, como ha escrito López

Olaciregui, se compone de tres presupuestos:

1) un acto de un individuo;

2) un deber;

3) una infracción.

25 
 
Cuando el acto de la persona “no se ajusta a su deber, el individuo
incurre en responsabilidad”.

“Si el deber ha sido impuesto por una ley en las condiciones de

obligatoriedad en que las leyes imponen lo que imponen, la
responsabilidad es jurídica: la infracción comporta una ilicitud y la
responsabilidad toma la forma de una reacción del ordenamiento
llamada imputación”.

La persona comete una infracción cuando su acto exterior no se ajusta

al deber; la infracción configura una ilicitud, pues esa conducta
contradice al ordenamiento jurídico (acto antijurídico) y la reacción del
ordenamiento jurídico es la imputación.

Además, por una razón de justicia se va restablecer el equilibrio

quebrantado a través de la sanción (o consecuencia jurídica) que castiga
la ilicitud y se vuelca sobre el sujeto que la cometió; la consecuencia
jurídica o sanción varía conforme la rama del derecho en la cual nos
ubiquemos (esto depende del precepto jurídico incumplido) 15.

La responsabilidad, el llamado a responder por el acto cometido, se

puede fundar (sustentar) subjetiva (factor subjetivo de imputación) u
objetivamente (factor objetivo de atribución) e implica para la persona
el dar cuenta de sus actos, el estar obligado a responder por las
consecuencias de sus actos.

Como simple vía de ejemplo se puede traer a colación lo dispuesto en

los arts. 1721, 1722 y 1724 del nuevo Código Civil y Comercial de la
Nación (ley 26.994, B.O. 8/10/2014):

26 
 
Art. 1721. Factores de atribución: La atribución de un daño al
responsable puede basarse en factores objetivos o subjetivos. En
ausencia de normativa el factor de atribución es la culpa.

Art. 1722: Factor objetivo: El factor de atribución es objetivo cuando la

culpa del agente es irrelevante a los efectos de atribuir responsabilidad...

Art. 1724. Factores subjetivos: Son factores subjetivos de atribución la

culpa y el dolo...”.

En este artículo se da luego la noción de culpa y de dolo, vale decir con

qué se configuran o en qué consisten ambos.

Para el reproche (responsabilidad fundada subjetivamente) se requerirá

una cierta aptitud (capacidad de comprender y dirigir su acción), que,
además, deberá ejercitar en el actuar concreto (determinada actitud:
conocimiento y voluntad respecto del acto realizado; véase Cap. V, pto.
23.3.2.2, acápite b.2).

La responsabilidad se concreta en el deber jurídico de sufrir la sanción

o consecuencia jurídica (véanse Cap. III, pto. 12, acápite c.1.2; Cap. V,
pto. 23.3.4.4.4; Cap. VI, pto. 26.2 y 26.2.1).

En materia disciplinaria la responsabilidad se fundamenta

subjetivamente (véase punto 23.3.2.2, acápite b.2, Cap. V).

El funcionamiento de la Administración Pública requiere una adecuada

organización que se concreta en la estructuración de órganos y en la
atribución de competencia, esto es en la asignación de funciones de
dichos órganos para que cumplan una determinada actividad: órganos
institución que en la estructura estatal son permanentes y estables y que
actúan a través de personas físicas, que reciben el nombre de órganos
individuos u órganos personas 16.

27 
 
Los agentes públicos (funcionarios y empleados públicos son los
“órganos personas” u “órganos individuos” de los cuales el Estado
(persona jurídica) se vale para poder cumplir con sus fines esenciales y
específicos, con sus fines propios.

Por eso, la observancia por tales agentes de los deberes y la no

transgresión de las prohibiciones resulta indispensable para que se
pueda lograr el correcto y normal funcionamiento de la Administración
Pública.

La falta disciplinaria, como se ha dicho, surge o se configura cuando el

agente público con su conducta o acción incumple o no observa los
deberes u obligaciones emergentes de la relación de empleo público o
transgrede las prohibiciones inherentes a dicha calidad.

Las sanciones disciplinarias que integran el régimen disciplinario (art.

30, LMREPN; art. 30 del RJBFP, véase Cap. V, pto. 23.3.4) son los
medios jurídicos por los cuales la Administración (el empleador) cuenta
para lograr que los agentes, referidos en el pto. 3.1, cumplan los deberes
u obligaciones que surgen de la relación de empleo público (contrato
regido por el derecho administrativo) y de ese manera asegurar y
mantener el normal funcionamiento de la Administración Pública
(véase pto. 1).

Partimos de los presupuestos de un planteo de responsabilidad general,

pues a partir de él, conforme sea la rama del derecho que nos
ubiquemos, servirá como base del responder en cada una de ellas, con
las particularidades o diferencias que pueden surgir, pero,
principalmente, para resaltar una cuestión que resulta fundamental:
Según sea el régimen de fondo aplicable, será el procedimiento para
hacerlo efectivo y formulamos esta reflexión pues en algunas
oportunidades se utiliza como procedimiento el del R.I.A., dec. 467/99,
y el vínculo jurídico con el personal no es el de “una relación de empleo

28 
 
público regulada” por la LMREPN “y que revista en planta
permanente” (art. 27, párr. 1º y concs.).

Notas -

1 MARIENHOFF, Miguel, Tratado de derecho administrativo, t. III-B,

nº 1021, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1978, p. 369.
El derecho disciplinario integra el derecho administrativo y no se
confunde con el derecho penal; en una obra inédita, “Sobre el régimen
disciplinario del agente público”, registrada en diciembre de 2001, nos
hemos ocupado de este tema. Este trabajo se ciñe a los agentes regidos
por la Ley Marco de Regulación de Empleo Público Nacional, aprobada
por ley 25.164 —LMREPN—, y antes por el Régimen Jurídico Básico
de la Función Pública, aprobado por ley 22.140 —RJBFP—.
Con relación al empleo público, la Corte Suprema, ha escrito Docobo,
llegó a la tesis contractual: “Al sostener que el empleo público es un
contrato sujeto al derecho administrativo. La teoría contractual ha
perdurado hasta hoy y explica con precisión la naturaleza de la
relación... el empleo público nace por un acto administrativo pero sólo
se perfecciona cuando el sujeto toma posesión material del cargo,
manifestando así su voluntad de desempeñarse como agente público...
Ambas partes tienen derechos y obligaciones fijados por las normas que
lo rigen; su desarrollo y medios extintivos están reglados”.
Docobo finaliza su trabajo recordando: “La afirmación incluida al
principio..., cual es la tendencia hacia la asimilación del empleo público
con el contrato de trabajo privado. Como prueba me parece suficiente
señalar la sanción de la ley 24.185, reglamentada por el dec. 447/93,
por la que se autorizan las negociaciones colectivas entre la
Administración Pública nacional y sus empleados”, aun cuando
“existen limitaciones de orden constitucional y presupuestario” y el art.
8º de la ley 24.185 establece condicionamientos en algunas cuestiones
(DOCOBO, Jorge J., “Tendencias actuales respecto del principio

29 
 
protectorio frente a la relación de trabajo en el sector público”, Revista
de Derecho Administrativo, nº 18, 1995, p. 145).
2 RPTN (Revista de la Procuración del Tesoro de la Nación), nº 18, p.
297; el fundamento de la sanción disciplinaria reside en lo expuesto;
cfr. VILLEGAS BASAVILBASO, Benjamín, Derecho administrativo,
t. III, nos. 356 y 359, Tea, Buenos Aires, 1951, ps. 525/526 y 533.
3 La noción de falta disciplinaria, ha sido tratada en la obra indicada en
la nota 1; brevemente se puede decir: “Es el acto ejecutado
culpablemente por el agente público que importa el incumplimiento o
inobservancia de los deberes u obligaciones emergentes de la relación
de empleo público, susceptible de perturbar el normal y correcto
funcionamiento de la Administración Pública y sancionado con una
medida disciplinaria. Los elementos que caracterizan la falta
disciplinaria son tres: una acción; el incumplimiento de un deber (la
antijuridicidad); el actuar culpable”.
4El art. 30, LMREPN prevé las medidas disciplinarias de:
apercibimiento, suspensión de hasta 30 días, cesantía y exoneración;
iguales sanciones en el art. 30, RJBFP.
5LUQUI, Roberto E., “La estabilidad del empleado público frente a las
leyes de racionalización y prescindibilidad”, LL, 139-68.
6MARIENHOFF, ob. cit., nº 988, ps. 298/299, donde se citan Fallos,
261:361, consid. 3º y 269:230, consid. 6º.
7 El párr. 2º del art. 27, LMREPN establece: “Al personal comprendido
en el régimen de contrataciones, y de gabinete se le aplicarán los
preceptos del presente capítulo, en las condiciones que establezcan las
respectivas reglamentaciones”. No obstante no compartir el criterio de
que el personal contratado pueda resultar pasible de un sumario
disciplinario —las razones fueron expuestas en la obra citada en nota
1—, la Reglamentación, aprobada por dec. 1421/02, ha guardado
silencio (véase Cap. III, pto. 14, acápite e.2., Personal sin régimen de
estabilidad —arts. 7º, 9º, 10 y 27, LMREPN—, donde se trata la
situación del personal referido por el párr. 2º antes transcripto).
8 El art. 1º del dec. 1421/02 (B.O., 9/8/02), aprueba la reglamentación
de la LMREPN, mientras que el art. 2º deroga el dec. 1797/80, y
establece: “Los sectores que estuvieren alcanzados por lo previsto en el
art. 4º de la citada ley, continuarán rigiéndose por las referidas
reglamentaciones hasta tanto se firmen los respectivos convenios
colectivos de trabajo o se dicten los nuevos ordenamientos que las
reemplacen”. En su párr. 1º el art. 4º de la LMREPN, dice que deroga,
entre otras, a la ley 22.140, pero en su párr. 2º dispone: “Sin perjuicio

30 
 
de lo establecido precedentemente, dichos ordenamientos y sus
respectivas reglamentaciones continuarán rigiendo la relación laboral
del personal de que se trate, hasta que se firmen los convenios
colectivos de trabajo, o se dicte un nuevo ordenamiento legal que
reemplace al anterior”. Con ello este segundo párrafo mantiene la
vigencia de las normas que dice derogar “hasta que se firmen los
convenios colectivos de trabajo”. Al decir que “se firmen” se trata de
convenios futuros, pues de haberse querido referir al homologado por
el dec. 66/99 (B.O., 26/2/99), hubiera dicho de los convenios firmados.
En la obra indicada en la nota 1, como en las observaciones realizadas
en la nota 249/02-SGP, sobre el proyecto de reglamentación de la
LMREPN (27/7/02), señalé, sin mengua de lo dispuesto por los arts. 6º
de la ley 12.954 y 4º de su dec. regl. 34.952/47 (véase “Dictámenes”,
77:245 y 223:84, entre otros), las razones de un criterio particular
(diferente al de “Dictámenes”, 235:377). No obstante ello, el dictado
del dec. 1421/02 impone la plena operatividad —vigencia— de la
LMREPN.
9 Cfr. art. 2º, inc. a), del Estatuto del Personal Civil de la
Administración Pública Nacional aprobado por dec. ley 6666/57,
EPCAPN, dec. ley 6666/57.
10 En relación con los secretarios de Estado: “Dictámenes”, 139:334;
156:240, RPTN, nº 11, p. 67; 211:453; 259:432. Subsecretarios:
“Dictámenes”, 117:409; 143:27; 161:18; 169:377, RPTN, nº 13, p. 82;
232:210, RPTN, nº 33, p. 672. Autoridades superiores o máximas
autoridades de organismos jurídicamente descentralizados:
“Dictámenes”, 192:96, RPTN, nº 17, p. 149; 192:98; 199:16, RPTN, nº
18, p. 415; 231:29, RPTN, nº 32, p. 524; 233:386, RPTN, nº 33, p. 418;
241:494. Interventores: “Dictámenes”, 199:31; 231:150 y 170;
233:203, RPTN, nº 33, p. 684; entre otros.
La relevancia de la ausencia de la norma previa expuesta por la PTN en
los dictámenes citados, también es señalada por la Corte Suprema de
Justicia de la Nación, en el consid. 8º de la sentencia del 30/12/2014
(CSJN 103/2011-47-ERecurso de Hecho “Echave, Julián c/Universidad
Nacional de Quilmes s/recurso administrativo directo”): “...no resulta
ocioso destacar que la sanción impuesta al recurrente (...) no se halla
entre las previstas expresamente en el estatuto universitario. En efecto,
éste sólo establece para el rector o el vicerrector que incurriese en
notoria inconducta en el cumplimiento de sus funciones o el
incumplimiento de las obligaciones estatutarias las sanciones de
‘suspensión’ o ‘separación’ (arts. 71 y 75 de los estatutos citados). En

31 
 
consecuencia, el acto por el que se aplicó al recurrente la sanción de
‘exoneración’ vulneró, además, el principio de legalidad que debe
respetarse en el procedimiento disciplinario (art. 18 de la C.N.) ―de la
mayoría―”.
11 El art. 2º de la Ley de Contrato de Trabajo establece: “...las
disposiciones de esta ley no serán aplicables: a) a los dependientes de
la Administración Pública nacional, provincial o municipal, excepto
que por acto expreso se los incluya en la misma o en el régimen de las
convenciones colectivas de trabajo” (véase “Dictámenes”, 199:187,
Cap. IV, pto. 1, p. 188/vta.).
12 El art. 35, LMREPN (véase art. 34, RJBFP), establece que las
sanciones de apercibimiento y suspensión de hasta 5 días no requerirán
la instrucción de sumario (el art. 35, reglamentación dec. 1421/02, fija
las previsiones a las que debe sujetarse su imposición). También se
prevé, con relación a determinadas causales, la imposición de cesantía
sin la instrucción de sumario (art. 35, LMREPN, véase art. 34, RJBFP;
sobre la admisibilidad de esta modalidad, véase CSJN, Fallos, 250:418,
consid. 8º; 314:1060, consid. 4º).
13 El art. 38 de la reglamentación aprobada por dec. 1421/02, establece:
“...El procedimiento de investigación aplicable será el establecido por
el dec. 467 del 5 de mayo de 1999 o el que se dicte en su reemplazo”;
véase art. 36 de la reglamentación aprobada por dec. 1797/80.
14 También puede haber un enfoque penal; véase VILLEGAS
BASAVILBASO, ob. cit., nº 356, ps. 526/527; MARIENHOFF, ob.
cit., nº 1022, p. 370; BIDART CAMPOS, Germán, “Hipótesis de un
mismo hecho que multiplica efectos diferentes”, ED, 123-395. Para la
denominada responsabilidad política, véase MARIENHOFF, ob. cit., t.
III-B, nos. 1021, 1027 y 1028, ps. 369 y 377-378; VILLEGAS
BASAVILBASO, ob. cit., t. III, nº 356, p. 527, nota. 3.
15 Véase LÓPEZ OLACIREGUI, José M., “Notas sobre el sistema de
responsabilidad del Código Civil, Balance de un siglo”, Revista
Jurídica de Buenos Aires, 1964-I/IV, nos. 7, 8, 12 y 13, ps. 61/62, luego
trata de la responsabilidad en el derecho civil.
16 Véase MARIENHOFF, ob. cit., ts. I y III-B, nos. 165 y 830, ps. 8 y
511.
 
Capítulo II

32 
 
 El Sumario Disciplinario

Su iniciación

Alfredo L. Repetto

1. Su finalidad -

La admisibilidad de la instrucción de un sumario requiere que a título

de hipótesis se afirme la existencia de un hecho que puede configurar
una falta disciplinaria, es decir, un acto ilícito disciplinario 17.

Ello es así, en razón de que el sumario tiene por finalidad investigar

hechos de los cuales pueda derivar responsabilidad disciplinaria para
los agentes públicos (cfr. art. 3º, párr. 1º, R.I.A., dec. 467/99; art. 1º,
R.I., dec. 1798/80).

La Procuración del Tesoro reiteradamente ha sostenido:

El objeto de un sumario consiste en esclarecer irregularidades

(“Dictámenes”, 159:563 y 579). Su instrucción... está orientada a cubrir
una necesidad práctica como es la de dilucidar supuestos ilícitos
disciplinarios. De manera que hasta tanto no se establezcan, cuando
menos a título de hipótesis —cuáles son los hechos que podrían
configurar irregularidades—... la iniciación de sumario aparece
desprovista de fundamentos (“Dictámenes”, 178:157, RPTN, nº 15, p.
152; 224:182, RPTN, nº 29, p. 155; art. 42, R.I.A., dec. 467/99; véase
art. 25, R.I., dec. 1798/80) 18.

Por lo tanto, se necesita un supuesto de hecho con cierta relevancia

disciplinaria, es decir, un acto u omisión (conducta o acción humana
exterior) presuntamente atribuido a un agente público.

33 
 
Por ello, “no resulta razonable abrir un sumario a fin de averiguar una
conducta que, en definitiva, no resulta susceptible de reproche alguno”
(“Dictámenes”, 127:431).

2. El acto promotor -

“El sumario se promoverá de oficio o por denuncia”, establece el art.

43, R.I.A., dec. 467/99 (art. 26, R.I., dec. 1798/80).

Sin embargo, el acto de iniciación del sumario disciplinario, el acto

promotor en sí, resulta ser la orden dictada por la autoridad competente:
“...autoridad de jerarquía no inferior a subsecretario. En los organismos
jurídicamente descentralizados, será dispuesta por la autoridad superior
o por aquella en la que ésta dele gue esa facultad” (art. 44, R.I.A., dec.
467/99; art. 27, R.I., dec. 1798/80 19), y “se requerirá dictamen previo
del servicio jurídico permanente”.

3. La orden de sumario: su contenido y relevancia -

Conforme lo establece el art. 45, R.I.A., dec. 467/99:

La orden de sumario deberá indicar las circunstancias de lugar, tiempo

y modo de ejecución del hecho u omisión objeto de investigación.

Esta exigencia fue señalada en distintas oportunidades por la

Procuración del Tesoro. En “Dictámenes”, 198:14, se sostuvo:

La imperfección apuntada no implica que se quiera incurrir en un

exceso ritual y por esa vía imponer el cumplimiento de formalidades
inoperantes, que resultarían frustratorias para la realización del derecho

34 
 
administrativo disciplinario, pero como el sumario está dirigido a
esclarecer un hecho, acción u omisión, deben indicarse las
circunstancias de lugar tiempo y modo de ejecución que permitan
establecer la hipótesis de la irregularidad a investigar, toda vez que a
ella se circunscribe la actividad del instructor (arg. arts. 1º, 24, 25 y 27
del Reglamento de Investigaciones; Dictamen 146, del 18 de junio
ppdo., expte. 25.901/90). (“Dictámenes”, 197:148, Cap. IV).

3.1. Este requisito comprende el llamado “elemento objetivo material”,

el cual consiste en la relación del hecho, con las circunstancias de lugar,
tiempo y modo de ejecución, en la medida de lo posible, pues sólo así
se posibilita su investigación y comprobación.

Asimismo, tal imposición resulta razonable pues la iniciación de un

sumario puede generar por sí inconvenientes a quien resulta sujeto
pasivo de las imputaciones (cfr. “Dictámenes”, 126:153, 1973).

En la resolución que ordena el sumario pueden, o no, estar indicados o

mencionados los agentes a quienes se imputaría la comisión del
presunto ilícito disciplinario o falta disciplinaria.

Sin embargo, conviene señalar que la convocatoria a prestar declaración

a tenor del art. 61, R.I.A., dec. 467/99, recién vincula al agente a la
investigación y le hace adquirir la calidad de sumariado 20.

3.2. Además de lo expuesto, las siguientes razones respaldan que la

invocación de una concreta situación de hecho 21 resulta de
cumplimiento ineludible:

a) Determina el ámbito de la actividad lícita o legítima del instructor.

El art. 8º, R.I.A., dec. 467/99 establece: “La competencia de los

instructores es improrrogable” (art. 5º, R.I., dec. 1798/80), y como bien

35 
 
expresa D’Albora, desde el punto de vista objetivo, “su significado es
que el instructor no puede afrontar otro hecho que el señalado en la
resolución que ordena la instrucción del sumario”, pero tal
impedimento no sucede “desde el punto de vista subjetivo, siempre que
el agente no resulte excluido del régimen disciplinario” 22, pues,
conforme surge de lo estatuido en el art. 5º, R.I.A., dec. 467/99:

Cuando de una información sumaria o sumario surgiere la

participación, en el hecho que lo motiva, de personal de otro organismo,
el titular de éste deberá ponerlo a disposición del responsable de la
investigación, en la oportunidad en que el mismo lo requiera. El
resultado de la investigación se pondrá en conocimiento de dicha
autoridad dentro de los tres (3) días de concluida la misma, a los efectos
que hubiere lugar (art. 10, R.I., dec. 1798/80).

No se debe olvidar que:

...la actividad del instructor en un sumario se debe circunscribir a

esclarecer el hecho o hechos cuya investigación dispuso la autoridad
competente (arg. arts. 1º, 25 y 27, R.I., aprobado por dec. 1798/80), por
lo cual ante el conocimiento de nuevos hechos o la ampliación de la
denuncia corresponde anoticiar a la autoridad competente, quien en
ejercicio de facultades de carácter discrecional, a ella exclusivamente
deferida (“Dictámenes”, 161-364; 176-150 y 204), podrá disponer la
ampliación del objeto del sumario. (“Dictámenes”, 197:25; 202:99;
210:26; 212:71 y 104; 226:147; 232:66, RPTN, nº 33, p. 691; 232:328,
RPTN, nº 33, p. 671; 246:268; 250:280; 256:40; 277:237, 24/6/11, entre
otros).

Por ello, como la competencia del instructor es improrrogable, no se

puede extender a esclarecer otro episodio sin hallarse habilitado por una
nueva orden de sumario, es decir, por una ampliación, pues de ello
depende la validez del procedimiento que sustancie el instructor (véase
“Dictámenes”, 266:56, Cap. II, pto. 4 [22/7/08]; 266:100, Cap. II,
RPTN, nº 50, p. 253).

36 
 
Por lo tanto, si a pesar de tal impedimento se decide vincular a una
persona como sumariada, tal proceder provocará una nulidad absoluta,
aunque parcial, con relación al episodio cuya investigación no ha sido
ordenada por la autoridad fijada por el art. 44, R.I.A., dec. 467/99 23.

b) En virtud del principio de congruencia, los hechos descriptos en la

orden de sumario, son los que debe afrontar el sumariado en su
declaración (art. 61, R.I.A., dec. 467/99), son los que circunscriben el
ámbito objetivo de la requisitoria (art. 108, inc. a], R.I.A., dec. 467/99;
véase art. 83, inc. a], R.I., dec. 1798/80); y sobre los que resolverá la
autoridad competente al dictar el Acto Conclusivo (art. 122, R.I.A., dec.
467/99; art. 91, R.I., dec. 1798/80) 24.

c) Sirve para aclarar si un mismo hecho constituye el objeto de dos

sumarios simultáneos. El “principio del non bis in idem, que impide que
se persiga a una agente más de una vez por el mismo hecho” (art. 28,
LMREPN: “El personal no podrá ser sancionado más de una vez por la
misma causa”; cfr. art. 39, RJBFP) 25.

d) La iniciación del sumario produce la suspensión del plazo de

prescripción de la acción disciplinaria hasta su finalización (art. 37,
reglamentación aprobada por dec. 1421/02; cfr. art. 38, reglamentación,
dec. 1797/80; se extiende al supuesto de la información sumaria; véase
“Dictámenes”, 235:210; 250:330, Cap. I, pto. 5; 266:95, Cap. I, pto. 2;
“Dictámenes”, 267:145 (22/10/08), entre otros).

La imposición de determinadas sanciones requiere la sustanciación de

un sumario administrativo disciplinario, para la comprobación de la
falta disciplinaria y la aplicación de la sanción al agente, a quien se le
garantiza la defensa en juicio, a través de los derechos de ser oído,
presentar su descargo, frente a la imputación formulada, ofrecer prueba,
alegar sobre la producida y el dictado de una resolución que sea
derivación razonada de los hechos y del derecho aplicable (art. 18,
C.N.).

37 
 
Por ello, la orden de instrucción y la tramitación del expediente hasta el
dictado del acto conclusivo implican, de por sí, que se suspenda el curso
de la prescripción de la acción por la razón de que la sustanciación del
sumario es el medio indispensable para hacer efectiva la potestad
disciplinaria, como culminación de un procedimiento que asegura la
defensa en juicio.

El tiempo de la comisión de la falta disciplinaria reviste importancia

pues a partir de su perpetración (véase art. 63, Cód. Penal), comienza a
correr el plazo de la prescripción de la acción disciplinaria
(“Dictámenes”, 267:632, Cap. I, pto. 4.3, 29/12/08). “También puede
suceder que desde de la ocurrencia del hecho hasta el momento en que
se ordena un sumario administrativo disciplinario hubiera transcurrido
el plazo para la prescripción de la acción disciplinaria, esto es que la
acción por el transcurso del tiempo se encuentre prescripta; en tal
supuesto y en virtud de tal circunstancia se ha dicho que no corresponde
disponer la sustanciación del sumario administrativo disciplinario
(“Dictámenes”, 240:274; 267:632).

El incumplimiento de los deberes previstos en el art. 23, o la

transgresión de las prohibiciones establecidas en el art. 24, LMREPN,
pueden ser objeto dos tipos de sanciones. En el primer caso, los arts. 31,
inc. c) (apercibimiento o suspensión hasta treinta días) y 32, inc. e)
(cesantía). En el segundo, los arts. 32, inc. e) (cesantía) y 33, inc. d)
(exoneración).

Por consiguiente, cuando se atribuye al agente el presunto

incumplimiento o violación de los deberes determinados en el art. 23, o
la transgresión a las prohibiciones establecidas en el art. 24,
corresponde tener en cuenta lo señalado en “Dictámenes”, 272:134
(15/2/10).

En dicha oportunidad se sostuvo:

38 
 
el artículo 31, LMREPN, establece como causas para imponer el
apercibimiento o la suspensión hasta treinta días, en el inciso c):
“Incumplimiento de los deberes determinados en el art. 23 de esta ley,
salvo que la gravedad y magnitud de los hechos justifiquen la aplicación
de la causal de cesantía”; mientras que en el artículo 32, entre las
causales de cesantía, el inciso e), prevé: “Incumplimiento de los deberes
establecidos en los artículos 23 y 24 cuando por la magnitud y gravedad
de la falta así correspondiere”.

“El doble encuadre jurídico previsto por el incumplimiento o

transgresión de los deberes establecidos por el artículo 23, trae como
consecuencia que el plazo de prescripción a tener en cuenta sea el de la
sanción mayor (art. 37, LMREPN), pues este doble encuadramiento
posibilita la elección de la sanción aplicable conforme la magnitud y
gravedad de la falta y ello es posible si la acción disciplinaria no se
encontrare prescripta” (“Dictámenes”, 272:134; en similar sentido
“Dictámenes”, 282:556, [28/9/12]).

d.1) Debemos efectuar algún comentario sobre los plazos de

prescripción de la acción disciplinaria establecidos por el art. 37,
LMREPN:
Los plazos de prescripción para la aplicación de las sanciones
disciplinarias, con las salvedades que determine la reglamentación, se
computarán de la siguiente forma:

a) Causales que dieran lugar a la aplicación de apercibimiento y

suspensión: seis (6) meses.

b) Causales que dieran lugar a la cesantía: un (1) año.

c) Causales que dieran lugar a la exoneración: dos (2) años.

39 
 
En todos los casos, el plazo se contará a partir del momento de la
comisión de la falta.

Con anterioridad el art. 38, RJBFP, fijó el plazo de tres años, a partir de
la fecha de cometida la falta disciplinaria y “con las salvedades que
determine la reglamentación” (cuando “se trate de actos o hechos que
lesionan el patrimonio del Estado, por el término que fije la ley de
contabilidad para el caso”, art. 38, reglamentación, dec. 1797/80).

El plazo de tres años comprendía a todas las sanciones previstas:

apercibimiento; suspensión de hasta 30 días; cesantía o exoneración.

Se puede recordar que, con anterioridad, el EPCAPN, dec.ley 6666/57,

previó un plazo mayor pues el punto XVI de la reglamentación al art.
41 del Estatuto, fijó el de cinco años:

El personal no podrá ser sumariado después de haber transcurrido cinco

(5) años de cometida la falta que se le imputa, salvo que se trate de actos
o hechos que lesionen el patrimonio del Estado (texto conforme al dec.
1478/58).

Sin embargo, el art. 37 de la Ley Marco Regulación de Empleo Público,

no sólo redujo el plazo a dos años, cuando la sanción disciplinaria
resulta ser la exoneración, sino que, además, ha establecido distintos
plazos de prescripción conforme el tipo de sanción disciplinaria
aplicable:

Esta reducción del plazo de prescripción, como el fijar términos

distintos conforme la sanción disciplinaria a aplicar no resulta ni
conveniente, ni razonable, por el contrario implica el cercenamiento del
ejercicio de la potestad disciplinaria.

40 
 
La Procuración del Tesoro de la Nación, en “Dictámenes”, 243:620
(16/12/02), ha señalado que la potestad disciplinaria de la
Administración Pública tiene por finalidad asegurar y mantener el
normal funcionamiento de los servicios a su cargo, por lo cual la
imposición de las sanciones disciplinarias resulta ser el ejercicio de una
facultad inherente al poder de administrar (véase “Dictámenes”,
121:166; 199:175; CS, Fallos, 254:43).

La Corte Suprema sostiene que la potestad sancionatoria es inherente a

la Administración Pública y apareja un mínimo indispensable de
autoridad jerárquica autónoma (Fallos, 310:738, entre otros).

Asimismo, dicho Tribunal ha señalado:

la Ley Fundamental es un todo orgánico y sus disposiciones deben ser

aplicadas concertadamente, lo que obliga a rechazar toda interpretación
de la que resulte que un derecho de base constitucional —para tener
vigencia— requiere inevitablemente la sustancial aniquilación de otro
(doctrina de Fallos, 242:353, p. 363). De donde se sigue que, siempre
que en una contienda judicial se contrapongan garantías
constitucionales de naturaleza procesal —en el caso, acción de amparo
y derecho de defensa, arts. 33 y 18 de la Constitución— es deber
primario de los jueces asegurar el coordinado ejercicio de ellas, de
modo que cada una se realice debidamente, sin sufrir restricciones que
la alteren o degraden” (Fallos, 251:87; véase “Dictámenes”, 89:435;
243:620).

Por lo tanto, ante la comisión de una falta disciplinaria, esto es de un

hecho que importe el incumplimiento o la inobservancia de los deberes
u obligaciones, o la transgresión de las prohibiciones que surgen de la
relación de empleo público y que se sancionan con algunas de las
medidas disciplinarias previamente establecidas, el razonable ejercicio
del poder disciplinario requiere que el plazo establecido para la
prescripción de la acción disciplinaria, permita dicho ejercicio y que no
sea tan reducido o breve que ello implique virtualmente su desaparición.

41 
 
La “sustancial aniquilación” de la potestad disciplinaria, que es
inherente al Poder Administrador, no se adecuaría al fin perseguido por
el poder disciplinario que esencialmente procura asegurar y mantener
el correcto y normal funcionamiento de la Administración Pública
(véase “Dictámenes”, 243:620).

La situación precedentemente descripta, se configura con dos de los

plazos de prescripción previstos en el art. 37, LMREPN, ya que todo
plazo menor al de dos años aparece como irrazonable.

En efecto, un lapso menor, como el de seis meses, para las causales que
dieran lugar a la aplicación de apercibimiento y de suspensión hasta
treinta días, o de un año, para las causales que dieran lugar a la cesantía,
cercena sin razón atendible el ejercicio de la potestad disciplinaria, que
la Constitución Nacional otorga al Poder Ejecutivo Nacional (cfr. art.
86, incs. 1º y 10, C.N. —1853—, arts. 99, incs. 1º y 7º, 100, incs. 1º, 3º
y 4º —1994—) (véase “Dictámenes”, 243:620); por dicho motivo, no
dudamos que, en ese aspecto la ley resulta inconstitucional (véase pto.
2, Cap. I).

Repárese que las faltas disciplinarias que ocurren, con mayor

habitualidad, son aquellas previstas y sancionadas en el art. 31, inc. c),
LMREPN, y este es un dato de la experiencia cotidiana, donde el
conocimiento de la presunta falta disciplinaria se produce,
generalmente, más allá de los seis meses de haber sido cometidas. En
otras palabras un plazo tan breve implica la inaplicabilidad de la
potestad disciplinaria, en orden a las sanciones de apercibimiento o de
suspensión hasta de treinta días; una situación similar sucede con la
sanción de cesantía.

El supuesto del art. 31, inc. c), LMREPN: “Incumplimiento de los

deberes determinados en el art. 23 de esta ley”, la sanción disciplinaria
abarca un número de actos u omisiones mediante los cuales el agente
público, al desarrollar su tareas, puede incumplir sus deberes y de ese

42 
 
modo incurrir en una falta disciplinaria (o ilícito disciplinario), que no
es susceptible de una enumeración previa por parte del legislador.

En otros supuestos, el legislador precisa la conducta sujeta a sanción

disciplinaria (por ej.: “Incumplimiento reiterado del horario
establecido”; “Inasistencias injustificadas”).

En el caso del art. 31, inc. c) LMREPN, el legislador deja que sea la
autoridad administrativa competente que debe aplicar la sanción (el
instructor, por su parte, en la oportunidad prevista por el art. 108, R.I.A.,
dec. 467/99), quien ante la conducta del agente, y las circunstancias
concretas en que dicho comportamiento se realizó, efectúe la
ponderación de si aquél ha incumplido algunos de los deberes que tiene
que observar cuando presta servicios, es decir, cuando desempeña sus
tareas laborales (véase, “Dictámenes”, 255:639, Cap. I, ptos. 4 y 4.1).

En este aspecto, se tendrá que tener presente la estructura organizativa

donde el agente público presta servicios, para conocer las tareas o
funciones encomendadas al agente, ya que mediante aquella se
establecen las responsabilidades y acciones (misión y funciones) que
deben cumplir los empleados; como así también toda otra normativa
que permita apreciar si el agente público ha podido cometer o no una
falta disciplinaria.

Por tanto, lo que se debe acreditar en la sustanciación del sumario

administrativo disciplinario es la conducta del agente (existencia del
hecho: acto u omisión) que constituye el sustrato indispensable, que
posibilitará el juicio valorativo para determinar si se han transgredido o
no los deberes (también en el caso de las prohibiciones) establecidos en
distintas disposiciones jurídicas (veánse Cap. III, pto. 12, acápite c.1.2
y notas 84 y 85; Cap. V, pto. 23.3.1.1, acápite b).

En otras palabras, la autoridad competente, también, en su momento, el

instructor, deben formular el juicio sobre la existencia del hecho para

43 
 
luego apreciar si esa conducta se puede subsumir en el precepto legal
(calificación jurídica) y considerar cometida la falta disciplinaria.

Con lo expuesto sólo pretendemos resaltar como se ha restringido, más

allá de lo razonable y conveniente, la potestad disciplinaria al
establecerse, como se ha expuesto, plazos reducidos para la
prescripción de la acción disciplinaria, que necesariamente deberían ser
modificados en su extensión temporal en un plazo único, como rigió
con el EPCAPN, dec.-ley 6666/57 y con el RJBFP, y de tres años.

3.3. La Procuración del Tesoro ha señalado:

La omisión de la relación del episodio o episodios presuntamente

irregulares en la resolución que ordena el sumario, importa una
imperfección que tendrá que ser subsanada en la sede de origen, para
cumplir con lo dispuesto en el artículo 45 ya citado, y posibilitar su
ulterior pesquisa, (“Dictámenes”, 232:66, RPTN, nº 33, p. 691; en igual
sentido, “Dictámenes”, 232:328, RPTN, nº 33, p. 671; “Dictámenes”,
233:519; cfr. “Dictámenes”, 197:148; 198:14).

Tal subsanación corresponde a la autoridad que dicta la orden de

sumario; sobre este aspecto el servicio jurídico permanente en la
intervención prevista por el art. 44, R.I.A., dec. 467/99, tiene que
señalar la imprescindible descripción mínima de los hechos que debe
contener tal orden.

De advertir el instructor designado tal imperfección tendrá que

propiciar su subsanación a la autoridad competente (art. 44, R.I.A, dec.
467/99; cfr. “Dictámenes”, 232:85, Cap. I, pto. 3; “Dictámenes”, 247:1,
Cap., pto. 2 ―1/10/03―).

4. El denunciante -

44 
 
Un sumario se puede promover, además de oficiosamente, con motivo
de una denuncia (véase art. 43, R.I.A., dec. 467/99), la cual puede ser
verbal o escrita, pero provenir de un denunciante 26, quien puede
acompañar la prueba que tenga en su poder (cfr. arts. 32 y 33, R.I.A.,
dec. 467/99).

En cuanto a su contenido, el art. 31, R.I.A., dec. 467/99, establece:

Las denuncias deberán contener, en cuanto fuera posible, la relación del

hecho denunciado, con las circunstancias del lugar, tiempo y modo de
ejecución y demás elementos que puedan conducir a su comprobación...
(el art. 32, para la denuncia verbal, prevé “se expresarán los hechos”)
27.

Sobre esta exigencia, en “Dictámenes”, 126:153 (1973), se dijo:

En cuanto al elemento objetivo material de la denuncia, consistente en

la relación del hecho, con indicación de todas las circunstancias de
lugar, tiempo y modo de ejecución, al igual que ocurre en materia de
delitos (conf. Clariá Olmedo, Tratado de derecho procesal, t. IV, p.
439). Imposición cuya razonabilidad surge como manifiesta, si se
advierte que la iniciación del sumario genera, por sí misma,
inconveniente a quien resulta sujeto pasivo de las imputaciones.

De conformidad con ese criterio esta Procuración del Tesoro ha

expresado que cuando en una presentación se efectúan acusaciones
genéricas e indeterminadas de grave inconducta administrativa —como
es el caso— debe invitarse al firmante a ratificar y concretar la denuncia
con vistas a su ulterior investigación (“Dictámenes”, 89:205) 28.

4.1. El denunciante, en el procedimiento administrativo disciplinario,

agota su intervención con el anoticiamiento de la actividad cumplida y
“al no revestir carácter de parte, le son completamente ajenas todas las
ulteriores del trámite; por ello no encuentro procedente la notificación

45 
 
dispuesta (...) y todas las diligencias que son sus secuelas
(‘Dictámenes’, 108:178; 122:35” (“Dictámenes”, 132:207;
“Dictámenes”, 250:16) 29.

En “Dictámenes”, 232:66, se reiteró tal criterio y se indicó:

Ninguna disposición del Reglamento de Investigaciones actual o del

anterior (aprobado por dec. 1798/80) prevén que la denunciante tenga
intervención de parte en las actuaciones, como la requerida... (RPTN,
nº 33, p. 691) 30.

4.2. Sin embargo, la persona del denunciante incide en la excusación y

recusación (art. 22, R.I.A., dec. 467/99) y en la prueba testimonial, al
momento del interrogatorio previsto en el art. 83 del Reglamento (las
generales de ley).

5. Modalidades en el inicio -

Si la orden de sumario es consecuencia de haberse practicado una

información sumaria, ésta “será cabeza del sumario” (art. 43, R.I.A.,
dec. 467/99; art. 26, R.I., dec. 1798/80) 31.

Conviene aclarar que la autoridad competente para ordenar el sumario

disciplinario (art. 44, R.I.A., dec. 467/99), es la que tiene a su cargo el
dictado de la resolución prevista por el art. 41, del mismo reglamento.

El art. 41 establece que la autoridad superior recibido el informe final

del instructor (conforme con el art. 39, el instructor “hará un informe
final de todo lo actuado” —en la información sumaria— y tendrá que
proponer el inicio o no de un sumario disciplinario), dictará el acto
administrativo resolviendo la instrucción o no de sumario.

46 
 
El R.I.A. ha establecido que en único acto (un mismo o sólo acto) la
autoridad competente decida el cierre de la información sumaria y la
apertura del sumario administrativo disciplinario consecuencia de la
primera.

Además, cabe recordar que “la iniciación de la información sumaria”

suspende el plazo de la prescripción hasta su “finalización” (art. 37,
reglamentación dec. 1421/02; cfr. art. 38, reglamentación dec.
1797/80), por lo cual, al ordenarse la instrucción del sumario, como
consecuencia de la información sumaria, dicho plazo continua
suspendido (véase Cap. II, pto. 6.2, acápite d; “Dictámenes”, 235:210;
250:330, Cap. I, pto. 5; 266:95, Cap. I, pto. 2; 267:145).

En su momento, el art. 24, R.I., dec. 1798/80, señalaba como autoridad

la establecida en el art. 27, que en el R.I.A, fue recepcionada en el art.
44 (véase pto. 5 de este capítulo).

A mayor abundamiento, si con la orden de sumario se va a disponer una

medida preventiva, se tendrá que tener en cuenta lo señalado en el Cap.
VII, pto. 27.1.1; pero, como se ha indicado, todo se decide en un solo
acto administrativo.

5.1. La orden de sumario (art. 44, R.I.A., dec. 467/99) puede ser
consecuencia de la actividad cumplida por la Fiscalía de
Investigaciones Administrativas, cuando de “la investigación
practicada” en dicho ámbito (art. 45, inc. a]; “Dictámenes”, 235:200,
Cap. III; “Dictámenes”, 251:711, Cap. II, pto. 3) “resulten comprobadas
transgresiones a normas administrativas” y tales “actuaciones servirán
de cabeza del sumario que deberá ser instruido por las autoridades
correspondientes... La Fiscalía será tenida, necesariamente como parte
acusadora...” (art. 49, ley 24.946).

Una situación semejante se presenta con relación a la Oficina

Anticorrupción (art. 13, ley 25.233), en atención a lo dispuesto por el
art. 4º del dec. 102/99, cuando de las investigaciones, iniciadas a su solo

47 
 
impulso (art. 2º), surjan presuntas transgresiones a normas
administrativas, y tales actuaciones “servirán de cabeza de sumario que
deberá ser instruido por las autoridades correspondientes”, donde la
Oficina Anticorrupción, “podrá ser tenido como parte acusadora”,
cuando el fiscal de Control Administrativo lo “considere pertinente”
(art. 4º, cit.).

Respecto de la solicitud de la Fiscalía de Investigaciones

Administrativas de que se ordene un sumario administrativo
disciplinario, con sustento en el art. 49, ley 24.946, la Procuración del
Tesoro, sostuvo:

Por consiguiente, la cuestión surge cuando en virtud de lo establecido

en el art. 49 de la ley 24.946, la Fiscalía de Investigaciones
Administrativas solicita se ordene un sumario administrativo
disciplinario, donde sus “actuaciones servirán de cabeza del sumario
que deberá ser instruido por las autoridades correspondientes”.

No obstante dicha manda, la autoridad competente (art. 44, del

Reglamento de Investigaciones Administrativas aprobado por dec.
467/99) al momento de ponderar los elementos probatorios aportados,
vale decir “la investigación practicada por la Fiscalía” (art. 49, ley
24.946), de no compartir la solicitud de la FIA por encontrarse
persuadida de que no surgiría, a título de hipótesis la configuración de
un ilícito disciplinario (véase “Dictámenes”, 266:56, Cap. II, pto. 3 y
sus citas), se podrá apartar del criterio de tal organismo (“Dictámenes”,
269:102 [24/4/09]; véase el pto. 4, de este capítulo; y “Dictámenes”,
283:144, Cap. II ―6/11/12―, RPTN nº 52, p. 174).

Sin embargo, dicha denegatoria resultaría recurrible por la FIA (PIA),

en sede administrativa, a través de los recursos previstos en el RPA,
dec. 1759/72, t.o. 1991 (cfr. art. 49, párr. 2º, ley 24.946, “así como la
de recurrir toda resolución adversa a sus pretensiones”; véase
“Dictámenes”, 283:144, antes mencionado).

48 
 
La situación señalada se mantiene no obstante el dictado de la ley
27.148 ―Ley Orgánica del Ministerio Público Fiscal (B.O.
18/6/2015)―, pues el contenido del art. 49, ley 24.946 se ha
incorporado en el nuevo art. 28, en cuyo segundo párrafo también se
indica: “...así como la de recurrir todas resolución adversa a sus
pretensiones...”; asimismo, ese art. 28, al igual que el anterior art. 49:
“Cuando de la investigación practicada resulten comprobadas
transgresiones a normas administrativas” y tales “actuaciones servirán
de cabeza del sumario que deberá ser instruido por las autoridades
correspondientes (...) la Procuraduría será tenida necesariamente, como
parte acusadora...”.

La investigación practicada, en el ámbito de la Fiscalía, referida al

inicio de este punto (art. 45, inc. a), ley 24.946), actualmente está
prevista en el inc. a) del art. 27 de la ley 27.148.

Asimismo, la ley 27.148 ha modificado el nombre: ya no es “Fiscalía

de Investigaciones Administrativas”, sino que se la denomina, por ser
una de las Procuradurías especializadas (art. 22, inc. a), Procuraduría de
Investigaciones Administrativas (PIA) 32.

6. La orden de sumario: su impugnación -

La decisión de instruir sumario no resulta recurrible.

La sola disposición de instruir un sumario no constituye agravio

suficiente desde que durante su sustanciación se ofrecerá la oportunidad
de esclarecer todos los hechos y circunstancias a favor de la
Administración y de los propios intereses de los denunciantes y
presuntos implicados (“Dictámenes”, 99:146, 1966) 33.

Tal criterio se reiteró en “Dictámenes”, 159:113:

49 
 
La decisión de instruir sumario no es susceptible de ser recurrida
conforme la doctrina anterior citada en “Dictámenes”, 110:34, pues
dicho acto no puede afectar derecho o interés legítimo ya que sólo
habilita para verificar hechos y recién luego del llamado a prestar
declaración indagatoria, el trámite se endereza hacia un sujeto
determinado. Por su parte, una citación efectuada con ese alcance
tampoco resultaría impugnable, porque integra las amplias y
discrecionales facultades investigatorias (RPTN, nº 11, p. 147).

Por consiguiente, el recurso que se deduzca tendrá que ser desestimado.

Notas -

17 D’ALBORA, Francisco J., “La Procuración del Tesoro y el

procedimiento administrativo disciplinario”, RPTN, nº 19, p. 27; se
siguen los lineamientos de este importante artículo.
18 En “Dictámenes”, 175:61, se recordó la opinión vertida en
“Dictámenes”, 161:18 —también en 159:563 y 579—, y se dijo: “El
temperamento rector entonces sostenido consiste en que, propiciar la
convalidación de lo actuado y ordenar coetáneamente la instrucción de
un sumario, resultan decisiones incompatibles. Advierto que si
prosperara la gestión convalidatoria la investigación se torna abstracta,
pues desaparecería la eventual antijuridicidad de la conducta
cuestionada. Por ello, investigar al solo efecto de cumplir con la
Circular nº 32/68 puede conducir a la insólita situación de perquirir un
comportamiento que habría conformado el propio Poder Ejecutivo
nacional... a menos que en el decreto en cierne no se aprobara la omisión
atribuida”. Véase “Dictámenes”, 266:56, cap. II, punto 3 ―22/7/08―.
19 La Reglamentación al art. 41, EPCAPN, dec. ley 6666/57, en el pto.
I, en su momento, establecía: “La instrucción del sumario será ordenada
inmediatamente de conocido el hecho por las autoridades que en cada

50 
 
jurisdicción se determine”. No se debe confundir la autoridad
competente para ordenar el sumario (art. 44, R.I.A., dec. 467/99; art.
27, R.I., dec. 1798/80), con la que tiene competencia para dictar el acto
conclusivo (art. 38, LMREPN y su reglamentación; cfr. art. 35, RJBFP
y su reglamentación; en el EPCAPN, dec. ley 6666/57, art. 35 y su
reglamentación; “Dictámenes”, 233:150, RPTN, nº 33, p. 665; 234:227,
RPTN, nº 34, p. 626).
20 Véase “Dictámenes”, 204:246, RPTN, nº 20, p. 661, entre otros; la
declaración prevista en el art. 40, párr. 1º, del anterior Reglamento, se
corresponde con la del art. 61, R.I.A., dec. 467/99 (cfr. “Dictámenes”,
232:210).
21 La relación del hecho o de los hechos resulta imprescindible en todo
tipo de procedimiento. El art. 16 del Reglamento de Procedimientos
Administrativos, dec. 1759/72, t.o. 1991 —RPA—, establece: “Todo
escrito por el cual se promueve la iniciación de una gestión ante la
Administración Pública nacional deberá contener los siguientes
recaudos ..., b) Relación de los hechos...”. El informe del art. 108,
R.I.A., dec. 467/99, debe contener: “a) La relación circunstanciada de
los hechos investigados...”. El inicio del proceso penal depende de un
presunto hecho delictuoso; cfr. art. 193, inc. 1º, CPP: El requerimiento
de instrucción contendrá “...2º) La relación circunstanciada del hecho
con indicación, si fuere posible, del lugar, tiempo y modo de
ejecución...” (art. 188, CPP); quien denuncia debe aportar un hecho (art.
176, CPP), cualquiera sea el lugar donde se formule; quien pretende
asumir la función de querellante tiene que efectuar una “...relación
sucinta del hecho en que se funda...” (art. 83, CPP, inc. 2º). El art. 330,
CPCC, al referirse a la demanda “...4º Los hechos en que se funde,
explicados claramente”.
22 “La Procuración del Tesoro...”, cit., p. 27.
23 La validez del procedimiento depende de tal habilitación, si el
instructor investiga un hecho que no fue ordenado, la actividad deviene
nula. En “Dictámenes”, 121:137, —1972—, se dijo (en ese momento
regía EPCAPN, dec. ley 6666/57): “Si la autoridad que debe resolverlo
considera pertinente la producción de nuevas diligencias probatorias, o
la ampliación del sumario sobre uno o más aspectos, puede así
disponerlo, extremo que no surge de la compulsa de estos actuados,
pues solamente existe un dictamen del Departamento de Asuntos
Jurídicos que aconseja la realización de nuevas diligencias probatorias,
que no ha sido receptado por resolución emanada de V.S... En esas
condiciones, las actuaciones labradas, sin que su diligenciamiento fuera

51 
 
dispuesto por autoridad competente, a partir de fs. 116vta. son nulas y
así debe declararse” (p. 139). Véanse “Dictámenes”, 252:294, Cap. I,
pto. 4 (7/3/05); en “Dictámenes”, 256:40 (16/1/06), al resolverse el
recurso del art. 124, R.I.A., dec. 467/99 (resol. PTN, Nº 1/06), se
declaró la nulidad parcial de las actuaciones y se señaló: “en este caso,
la ausencia de la orden previa de instruir sumario impide que las
actuaciones, respecto del tal episodio, deban ‘volverse a sustanciar a
partir del último acto válido’, como establece el art. 126 del Reglamento
citado para otros supuestos de nulidad absoluta” y “la nulidad
mencionada se extiende parcial y exclusivamente, a los actos
posteriores referidos a tal hecho incluyendo el acto conclusivo” (véase
también “Dictámenes”, 277:237 [24/6/11]).
24 Véase D’ALBORA, “La Procuración del Tesoro...”, cit., p. 30;
“Dictámenes”, 249:635, Cap. I, pto. 13.8.
25 En “Dictámenes”, 223:251 (18/12/97): “Ante el trámite simultáneo
de dos sumarios administrativos disciplinarios, en los cuales un mismo
hecho constituye el objeto de ambas investigaciones, corresponde su
acumulación para que la perquisición prosiga en un solo expediente, de
este modo se impida que se vulnere el principio del non bis in idem, aun
cuando todavía no hubiese algún agente sospechado y, además, se evita
el dispendio procesal de continuar dos trámites iguales y la posibilidad
de cualquier tipo de resoluciones contradictorias” (véase “Dictámenes”,
240:265, Cap. II, pto. 1).
26 La reglamentación al art. 41 del EPCAPN, dec. ley 6666/57, el R.I.,
dec. 1798/80 (arts. 22 y 30 —como arts. 14 y 59, pto. 7.2), y el actual
se refieren al denunciante identificado (arts. 32 y 33), lo cual constituye
un requisito para la admisión de tal acto como sustento para iniciar un
sumario disciplinario. En relación con la denuncia anónima, la
Procuración emitió opinión en “Dictámenes”, 97:158 (1966; véase
también 150:343), pero ello sólo permitiría, como se dijo en tal
dictamen, “una simple investigación administrativa de carácter previo”
que, a partir del R.I., dec. 1798/80, importa una información sumaria
(arts. 21 a 24; arts. 34 a 39, R.I.A., dec. 467/99), pero “cuando resultaren
prima facie verosímiles” (cfr. art. 33, in fine, R.I.A., dec. 467/99; art.
30, in fine, R.I., dec. 1798/80).
27 El art. 22, R.I., dec. 1798/80, respecto de la denuncia señalaba: “Se
expresarán los hechos y se agregará la documentación u otros elementos
de prueba que ofrezca”. También la reglamentación —dec. 1478/58—
al art. 41 del EPCAPN, dec. ley 6666/57, en el pto. II, establecía: “La
denuncia deberá consignar una relación circunstanciada del hecho

52 
 
denunciado, con expresión de tiempo, lugar, medios empleados...”.
28 En igual sentido, “Dictámenes”, 126:177. En “Dictámenes”,
132:207 se expresó que la denuncia: “precisa la relación del hecho, con
indicación de todas las circunstancias de lugar, tiempo y modo de
ejecución (“Dictámenes”, 126:153; 126:177). En consecuencia es
legítima la decisión... que ordena instruir sumarios. En “Dictámenes”,
134:375 (1975) se dijo: “...a los fines del procedimiento administrativo
disciplinario, tan solo puede meritarse como denuncia la primera de las
alusiones, pues es la única en la cual se precisa el elemento objetivo
material que es de la esencia de dicho acto; en efecto, respecto del
inspector ... se efectúa una relación del hecho, con indicación de todas
las circunstancias de lugar, tiempo y modo de ejecución eficaces para
su ulterior pesquisa” (“Dictámenes”, 126:153 y 177).
29 En “Dictámenes”, 168:19 se señaló: “No ha debido concederse la
vista de las actuaciones al denunciante... pues éste no asume durante la
sustanciación del sumario otro carácter que el de informante primero y
eventual testigo después; en la primera calidad, pone el hecho en
conocimiento de la autoridad competente a quien corresponde con
exclusividad su investigación y en la segunda, si fuese requerido al
efecto por esa autoridad, tiene el derecho de declarar bajo juramento
todas las circunstancias que conozca y pueda coadyuvar al
esclarecimiento del hecho denunciado”.
“Unánimemente, en materia administrativa, los ordenamientos legales
no acuerdan al denunciante el carácter de parte en las causas originadas
en las denuncias que formulan y por ende no pueden tener acceso a las
actuaciones a que aquéllas den origen (“Dictámenes”, 109:18; 108:178
y 137:1)” (véase “Dictámenes”, 250:16).
30 Tampoco está prevista la adhesión a la denuncia de otro denunciante
(“Dictámenes”, 232:66, RPTN, nº 33, p. 691).
31 La información sumaria es un procedimiento que permite aclarar, en
un plazo breve, pero simplemente ordenatorio (“Dictámenes”, 231:46,
RPTN, nº 32, p. 536; “Dictámenes”, 247:453), si los hechos ocurridos
—denunciados o advertidos— tienen una entidad disciplinaria
suficiente para promover un sumario (“Dictámenes”, 247:453). En su
sustanciación se siguen, “en lo posible, las normas de procedimiento de
este reglamento para la instrucción de sumarios, prescindiendo de todo
trámite que no fuere directamente conducente al objeto buscado y
simplificando las diligencias” (art. 35, R.I.A., dec. 467/99; art. 23, R.I.,
dec. 1798/80). El instructor tendrá que proponer, al hacer el “informe
final de todo lo actuado”, la iniciación o no de un sumario (art. 39,

53 
 
R.I.A., dec. 467/99; art. 27, R.I., dec. 1798/80).
32 Los arts. 25, 26, 27 y 28 de ley 27.148 (Ley Orgánica del Ministerio
Públi co Fiscal) se refieren a la Procuraduría de Investigaciones
Administrativas integrada por el Fiscal Nacional de Investigaciones
Administrativas y los demás fiscales generales, auxiliares fiscales,
asistentes fiscales y empleados del Ministerio Público Fiscal (art. 25).
El art. 27 establece los deberes y facultades (funciones) del Fiscal
Nacional de Investigaciones Administrativas (v. art. 24).
A partir de “Dictámenes”, 299:34 (13/10/16) se modificó la opinión de
la PTN (ver “Dictámenes”, citados en la nota 40, Cap. III, pto. 10,
acápite c.4; y nota 276) y se concluyó: “que la Procuraduría de
Investigaciones Administrativas puede, cada vez que así lo decida,
intervenir como parte acusadora o coadyuvante en todos los sumarios
administrativos referidos a personal de organismos estatales; ello, sin
importar la forma en que se hubieran iniciado”.
33 En “Dictámenes”, 110:34 (1969) se dijo: “...la decisión ...que ordenó
la instrucción del sumario a que se refiere este expediente no es
susceptible de producir tal lesión, pues aparte de que no existe el
derecho del funcionario público a no ser sumariado, sino
contrariamente la obligación de los agentes de la administración a
someterse a sumario y declarar en ellos, las resoluciones que ordenan
su instrucción emanan del ejercicio del poder disciplinario que compete
innegablemente a la autoridad administrativa para investigar los hechos
que pudieran configurar irregularidades o violaciones de normas legales
de cualquier carácter, y determinar las responsabilidades que en ellos
pudieron corresponder a sus agentes, aplicando las sanciones
autorizadas o declarando la inexistencia de tales responsabilidades... Es
obvio, en consecuencia, que las razones y argumentos que el
funcionario sumariado considere que hacen a su defensa han de ser
expuestas y hechas valer dentro del procedimiento sumarial y en las
estaciones oportunas, sin que sea dable entrar a considerarlas por vía de
recurso jerárquico contra la resolución que ordena la instrucción del
sumario, habida cuenta de que el régimen disciplinario ha sido reglado
respetándose con amplitud el derecho de defensa”. (“Dictámenes”,
110:34); véase pto. 24.1, acápite d), Cap. V.
 
 
 

54 
 
 Capítulo III

El Sumario Disciplinario

Su desarrollo

Alfredo L. Repetto

1. Sus etapas -

En la sustanciación del sumario disciplinario se pueden distinguir

primordialmente dos etapas, conforme surge de las disposiciones
contenidas en el Reglamento de Investigaciones Administrativas
(R.I.A.) aprobado por dec. 467/99 —B.O., 13/5/99— 34 (véanse,
“Dictámenes”, 266:56, Cap. II, pto. 3, 22/7/08; 267:147, [22/10/08]).

a) De investigación

Se inicia a partir de la orden de sumario (arts. 44 y 45) y concluye con

la clausura prevista por el art. 107, R.I.A., dec. 467/99:

Practicadas todas las averiguaciones y tramitaciones conducentes al

esclarecimiento del hecho investigado, diligenciadas las medidas de
prueba y agregado el legajo personal del sumariado o su copia
certificada, el instructor procederá a dar por terminadas las actuaciones
en lo relacionado con la investigación, disponiendo la clausura de la
misma (véanse arts. 27 y 82, R.I., dec. 1798/80).

b) Contradictoria

55 
 
En la medida en que hubiere algún agente sumariado, su apertura se
produce cuando el instructor emite el informe previsto por el art. 108,
R.I.A., dec. 467/99 (véase art. 83, R.I., dec. 1798/80).

Luego se le debe conferir vista al sumariado de las actuaciones, para

que pueda formular su descargo y ofrecer prueba; se practique la
ofrecida y, en su caso, alegue sobre su mérito y el nuevo informe del
instructor (arts. 111, 113, 114, 115 y 117, R.I.A., dec. 467/99; arts. 85,
86, 87, 88 y 90) (cfr. “Dictámenes”, 232:210, RPTN, nº 33, p. 672;
“Dictámenes”, 234:404, RPTN, nº 34, p. 630). Según los casos, pueden
tener intervención la Sindicatura General de la Nación (art. 109), la
Fiscalía de Investigaciones Administrativas (arts. 109 y 116, R.I.A.,
dec. 467/99) y la Oficina Anticorrupción (art. 4º, dec. 102/99; arts. 109
y 116, cit.). Esta etapa, estrictamente, finaliza cuando el superior del
instructor 35 eleva las actuaciones a la autoridad competente (art. 118,
R.I.A., dec. 467/99; véase art. 90, R.I., dec. 1798/80), pues
posteriormente, en los supuestos previstos en el art. 118, R.I.A., dec.
467/99, se puede realizar una audiencia oral y pública (arts. 119, 120 y
121) 36, lo cual sucede antes del dictado del acto conclusivo, el que
debe estar precedido del dictamen del servicio jurídico permanente (art.
122, R.I.A., dec. 467/99).

c) Procedimiento especial

En el Cap. I, pto. 3.4, se ha señalado que el Reglamento de

Investigaciones Administrativas aprobado por dec. 467/99 es un
procedimiento especial, y sus particularidades se irán indicando en el
transcurso de este trabajo.

Cuando regía la Reglamentación al art. 41, EPCAPN, dec. ley 6666/57,

se expresó:

El sumario a que se refiere el art. 41 del Estatuto citado es la actividad

legalmente necesaria para la creación del acto administrativo que
declarará al sujeto sometido, pasible o no de la sanción preestablecida

56 
 
y como este acto mismo sujeto a formas. La concepción del
procedimiento administrativo complementa la del proceso
administrativo como creador del acto jurídico administrativo,
proyectándose, en función de la garantía a favor del administrado, hacia
los valores de seguridad, eficacia y justicia de toda la actividad
administrativa. Así, no se trata sólo de la garantía para un administrado,
sino para la Administración Pública (véase Fiorini, Bartolomé, ob. cit.,
ps. 327 y ss.; Marienhoff, ob. cit., III-B, ps. 429 y ss.).

Esa actividad sólo puede y debe ser cumplida por quien esté legalmente
capacitado —órgano predispuesto— y asuma, respecto a cada proceso
particular las cargas que la misma ley le impone, ya sea por
avocamiento, en el supuesto de órgano genéricamente facultado, o por
aceptación del cargo —supuesto de delegación o atribución
específica—. (“Dictámenes”, 122:10, 1972).

c.1. La sustanciación del sumario administrativo disciplinario se halla

cargo de un órgano predispuesto e independiente —el instructor—,
quien tiene, entre otros deberes, la dirección e impulso oficioso del
procedimiento en ambas etapas, pero con diferencias:
En la etapa de investigación goza de amplias facultades en orden al
esclarecimiento del hecho, mientras que en la etapa contradictoria el
impulso oficioso se ciñe a los actos de procedimientos imprescindibles
(dar vista, proveer la prueba y practicarla, emitir informe, correr nueva
vista, elevar el expediente al superior) para que el sumario disciplinario
pueda llegar a su culminación con el dictado del acto conclusivo (cfr.
arts. 6º, 10, 15 y concs., R.I.A., dec. 467/99; véase arts. 2º, 6º, 11 y
concs., R.I., dec. 1798/80; véase acápite b] “Contradictoria”) 37.

Además su opinión no es vinculante para el órgano decisor al momento

de resolver (“Dictámenes”, 140:133; 169:444; 198:11; 236:596;
255:304 —2/11/05—, entre otros).

c.2. También se ha establecido la oportunidad en que se le recibirá

declaración al sumariado, quién puede o no comparecer y de concurrir

57 
 
abstenerse de declarar (ser oído; arts. 61, 63 y 66, R.I.A., dec. 467/99;
véase art. 40, párr. 1º, 41 y 42, R.I., dec. 1798/80).

El momento de presentar el descargo y ofrecer “las medidas de prueba

que estime oportunas”, aun cuando el instructor en su requisitoria
propicie la exención de responsabilidad.

La facultad de recurrir la denegatoria de la prueba presentada; el

momento en que alegará sobre el mérito de la producida y del nuevo
informe que emitirá el instructor.

Posteriormente las actuaciones se elevan para el dictado del acto

conclusivo (cfr. los artículos citados en el acápite b] “Contradictoria”).

c.2.1. Conviene recordar, sin perjuicio de lo que luego se dirá, que el

llamado a prestar declaración en calidad de sumariado es una forma
esencial del procedimiento y su omisión (su no convocatoria) afecta a
los actos que tienen a dicha vinculación como presupuesto: la
requisitoria, el descargo y la resolución conclusiva (“Dictámenes”,
168:2; 193:127, RPTN, nº 17, p. 213; 220:89, RPTN, nº 27, p. 220;
255:267, 25/10/05, entre otros); en otras palabras, para poder expedirse
sobre la responsabilidad disciplinaria del agente, es preciso que éste
hubiera sido vinculado al sumario (“Dictámenes”, 164:314).
Asimismo, es un trámite esencial o una forma sustancial del
procedimiento la vista que permite al sumariado, ante la requisitoria del
instructor, proveer a su defensa y ofrecer prueba, por lo cual su omisión
provoca una nulidad absoluta (“Dictámenes”, 198:11; 213:248).

c.2.2. El art. 29, LMREPN, establece:

El personal comprendido en el ámbito de aplicación del presente

régimen tiene derecho a que se le garantice el debido proceso adjetivo,
en los términos del art. 1º, inc. f) de la ley 19.549 o la que la sustituya.

58 
 
Con ello se hace referencia a las garantías constitucionales de la defensa
en juicio y del debido proceso (art. 18, C.N.) 38.

La garantía de la defensa en juicio, consagrada por el art. 18 de la C.N.,

como ha dicho la Corte Suprema:

...requiere indispensablemente —y en cualquier clase de juicio— que

se oiga al acusado y, además que se le dé alguna oportunidad para
producir la prueba de descargo de que quiera valerse (Fallos, 243:201 y
sus citas; 248:85; 247:419, entre otros).

Las garantías constitucionales del debido proceso y de la defensa en

juicio, no se circunscriben al proceso judicial, sino que se extienden
necesariamente al procedimiento administrativo disciplinario, por ser la
vía instrumental (medio) para poder imponer las sanciones
disciplinarias (véase pto. 3.4 y nota 12), entre las que se encuentran las
expulsivas (cesantía y exoneración) 39.

La Corte Suprema, en Fallos, 324:3593 (2001) expresó:

Las garantías constitucionales del debido proceso y de la defensa en

juicio son de inexcusable observancia en todo tipo de actuaciones,
inclusive en los procedimientos administrativos de naturaleza
disciplinaria, para lo cual resulta indispensable que la persona en
cuestión haya sido notificada de la existencia del procedimiento que se
le sigue o ha seguido, y que además se le dé la oportunidad de ser oída
y de probar de algún modo los hechos que creyere conducentes a su
descargo. (conf. Fallos, 308:191 y 316:2043) (se trató de un sumario
administrativo disciplinario de un agente de la Administración Nacional
de Aduanas).

59 
 
Tales garantías se encuentran aseguradas en el R.I.A., dec. 467/99, el
que establece los momentos en que se efectivizarán durante el
desarrollo del sumario disciplinario (también se hallaban en el R.I., dec.
1798/80); además, el acto conclusivo (art. 122, R.I.A., dec. 467/99),
tiene que constituir una decisión fundamentada —motivada— y
fundada (cfr. art. 7º, LNPA, 19.549), en términos de la Corte Suprema,
cuando se refiere a las sentencias, y ser una derivación razonada del
derecho vigente y de las circunstancias comprobadas de la causa.

El art. 38, LMREPN, en su segunda oración dispone que el

procedimiento,

...establecerá plazos perentorios e improrrogables para resolver los

sumarios administrativos que nunca podrán exceder de seis (6) meses
de cometido el hecho o la conducta imputada.

Dicha norma resulta claramente inconstitucional (“Dictámenes”,

242:626, en especial p. 643vta./646); por consiguiente, corresponde
abstenerse de aplicarla, tal como lo sostuvo el Dr. Marienhoff cuando
fue procurador del Tesoro de la Nación:

Estimo que corresponde distinguir entre “declaración de

inconstitucionalidad” y “abstención de aplicar una norma considerada
inconstitucional”. Así como el Poder Ejecutivo no puede declarar la
inconstitucionalidad de una ley, por corresponderle esto al Poder
Judicial, sí puede, en cambio, abstenerse de aplicar una ley que
considere inconstitucional. Es evidente que el Poder Ejecutivo tiene
atribuciones para no ejecutar una ley que juzgue inconstitucional, pues,
si así no lo hiciera transgrediría el orden jerárquico establecido en el art.
31 de la Constitución Nacional, (“Dictámenes”, 84:102 y
posteriormente véanse “Dictámenes”, 159:83; 176:116, 186:140).
(“Dictámenes”, 242:626, RPTN, nº 38, p. 274; “Dictámenes”, 243:620,
RPTN, nº 38, p. 301; “Dictámenes”, 246:479 bis; 255:304, [2/11/05];
258:333 [12/9/06]; 263:281 [20/11/07]; 266:95 [4/8/08]; 267:145
[22/10/08]; 289:109, 22/5/14, cap. III, pto. 5, RPTN nº 60, p. 190) 40.

60 
 
c.2.3. En “Dictámenes”, 242:626 (30/9/02) se señaló por que el art. 38,
LMREPN, en cuanto:

establecerá plazos perentorios e improrrogables para resolver los

sumarios administrativos, que nunca podrán exceder de seis (6) meses
de cometido el hecho o la conducta imputada, resulta claramente
inconstitucional (véase en especial p. 643/646) y parece conveniente
efectuar alguna referencia a dicha opinión:

1) surge un error técnico en la redacción pues “Si el plazo se ha querido

referir a la duración del procedimiento, su cómputo sólo puede partir
desde la orden de sumario y no desde la comisión de la falta, porque
aún no existe ningún sumario en trámite” (p. 643).

2) La mención de plazos perentorios e improrrogables para resolver los

sumarios administrativos, sólo se puede entender como un “supuesto”
plazo de caducidad del procedimiento.

Frente a dicha hipótesis, la PTN indicó que la caducidad es un modo de

extinción anormal de un proceso; tanto del procedimiento
administrativo, como de un proceso judicial frente a la inactividad o
falta de impulso por parte del interesado del procedimiento o del
proceso durante el plazo fijado por la ley.

El fundamento de este instituto, desde el punto de vista objetivo, es

evitar la duración indeterminada de los procesos judiciales o del
procedimiento administrativo.

Al respecto, la Corte Suprema de Justicia ha resuelto:

61 
 
la caducidad de la instancia sólo halla justificación en la necesidad de
conferir un instrumento al Estado para evitar la indefinida prolongación
de los juicios, pero no un artificio tendiente a impedir un
pronunciamiento sobre el fondo del pleito o a prolongar las situaciones
de conflicto (Fallos, 313:1156 y 319:1616) de manera que por ser dicho
instituto un modo anormal de terminación del proceso, su aplicación
debe adecuarse a ese carácter sin llevar con excesivo ritualismo el
criterio que la preside más allá de su ámbito propio (Fallos, 297:10;
306:1693 y 319:1616) (3/5/01, consid. 7º, Fallos, 324:1459, ED, 193-
93, f. 50.877) (“Dictámenes”, 242:626).

Sin embargo, parece que el legislador no tuvo en cuenta (no se percató)

que la sustanciación del sumario disciplinario esta cargo de un
instructor (véase punto 12, de este capítulo), cuyo deber es dirigir e
impulsar oficiosamente el procedimiento, en ambas etapas, y la demora
injustificada durante la etapa de investigación puede originar su
responsabilidad (cfr. arts. 10, 27 y 127, R.I.A., dec. 467/99).

En la etapa estrictamente contradictoria que se inicia cuando el

instructor emite el informe establecido en el art. 108 (véase cap. IV, pto.
16), el Reglamento estableció distintos plazos para su desarrollo, y,
entre ellos, algunos se pueden ampliar, como el del sumariado para que
pueda ejercer su derecho de defensa en juicio (cfr. art. 111, íd.). El
trámite posterior, en algunos casos, se encuentra subordinado al tiempo
que pueda insumir la realización de la prueba ofrecida (arts. 113, 114 y
concs.), lo que determina la emisión de un nuevo informe (art. 115, íd.),
como la posibilidad de alegar sobre la prueba producida y el informe
emitido (art. 117, íd.), sin que pueda soslayarse la posibilidad de que
fueran varios los sumariados y las intervenciones previstas en el art.
109; por ello una posible limitación temporal, en los plazos, más allá de
los previstos por el R.I.A., podría importar una afectación de la defensa
en juicio (véase “Dictámenes”, 243:349).

Por consiguiente, si se repara que en el sumario administrativo

disciplinario (procedimiento administrativo especial) existe un
instructor cuya función (y obligación) es la de impulsar el
procedimiento, en ambas etapas, para que una vez cumplidos los actos

62 
 
previstos para un proceso regular y válido, la autoridad competente,
previo el dictamen del servicio jurídico, pueda dictar el acto conclusivo
(art. 122, R.I.A, dec. 467/99), se puede concluir que el plazo del art. 38,
LMREPN, aparece, para utilizar las palabras de la Corte Suprema,
como “un artificio tendiente a impedir un pronunciamiento sobre el
fondo del pleito”, pues no se reglamenta razonablemente el derecho
constitucional de la defensa en juicio del agente público. Lo más grave
es que se quiera cercenar la potestad disciplinaria de la Administración
Pública, e impedir el ejercicio de una facultad inherente al poder
administrador otorgada por la Constitución Nacional como es la de
remover a sus empleados... Fallos, 250:418, consid. 2º (“Dictámenes”,
242:626).

Por otra parte, el procedimiento administrativo común, en el art. 1º,

apart. e), pto. 9, LNPA, 19.549, excluye de la caducidad del
procedimiento, ante la inactividad imputable al administrado, ciertos
trámites:

Se exceptúan de la caducidad los trámites relativos a previsión social y

los que la Administración considerare que debe continuar por sus
particulares circunstancias o por estar comprendido el interés público.

Cuando se atribuye a un agente público el incumplimiento de sus

deberes o la transgresión de las prohibiciones establecidas en virtud de
su relación de empleo público (régimen disciplinario) existe un interés
de la Administración, un interés público, a que se pueda esclarecer si se
ha cometido, o no, una falta disciplinaria.

3) Por otra parte, el art. 38, LMREPN no expresa nada sobre el efecto
que puede producir el vencimiento de dicho plazo. Adviértase, que la
consecuencia o efecto que produce la caducidad en el trámite del
proceso, sólo recae en él pues determina su conclusión anormal, pero
no extingue la acción, o la pretensión (derecho de fondo) que se ha
ejercitado.
El CPCCN establece:

63 
 
La caducidad operada en primera o única instancia no extingue la
acción, la que podrá ejercitarse en un nuevo juicio, ni perjudica las
pruebas producidas, las que podrán hacerse valer en aquél. La
caducidad operada en instancias ulteriores acuerda fuerza de cosa
juzgada a la resolución recurrida... (art. 318) ...No se producirá la
caducidad: ...Cuando los procesos estuvieren pendientes de alguna
resolución y la demora en dictarla fuera imputable al tribunal... (art.
313, inc. 3º).

En el procedimiento administrativo común (LNPA, 19.549):

Operada la caducidad, el interesado podrá no obstante, ejercer sus

pretensiones en un nuevo expediente, en el que podrá hacer valer las
pruebas ya producidas. Las actuaciones practicadas con intervención
del órgano competente producirán la suspensión de los plazos legales y
reglamentarios, inclusive los relativos a la prescripción, los que se
reiniciarán a partir de la fecha en que quedare firme el auto declarativo
de caducidad (art. 1º, apart. e], pto. 9).

Un tema diferente e independiente es la incidencia que esa conclusión

anormal pueda proyectar respecto del plazo de prescripción de la
acción, de promoverse un nuevo proceso.

Por eso, como sostuvo la PTN:

...el sumario administrativo disciplinario es un procedimiento

indispensable, cuya sustanciación la realiza un instructor que tiene la
obligación de impulsar el procedimiento, por lo cual esa referencia del
legislador a plazos perentorios e improrrogables, tampoco se puede
entender, en el sentido de que el vencimiento de ese plazo (seis meses)
pueda significar la extinción de la acción disciplinaria por no haberse
dictado la resolución.

64 
 
Si el legislador hubiese querido establecer tal forma de extinción, sin
ingresar a su palmaria inconstitucionalidad... debió ser fijada
expresamente por el legislador, circunstancia esta omitida
(“Dictámenes”, 242:626).

El art. 18 la C.N. garantiza la inviolabilidad de la defensa en juicio, y

ello requiere un debido proceso que trámite del modo más rápido
posible, pero una cuestión diferente es el pretender cercenar el ejercicio
del poder disciplinario frente a la falta disciplinaria, fijándose un plazo
de “seis meses”.

Por eso, en “Dictámenes” 242:626, se hace referencia al todo orgánico

de la propia Constitución:

la Ley Fundamental es un todo orgánico que obliga a la aplicación

concertada de sus disposiciones, principio que, necesariamente, lleva a
rechazar toda interpretación de la que resulte que un derecho de base
constitucional, para tener vigencia, requiere inevitablemente la
aniquilación o el desconocimiento de otro derecho que, gozando de
idéntica consagración constitucional, tiene la misma jerarquía con que
cuenta el otro derecho que pretende imponerse (Fallos, 242-353 —
especialmente p. 363—; 25187) (“Dictámenes”, 89:435).

En lo expuesto, no se puede dejar de lado que la ley que regula la

relación de empleo público, establece la medida de los títulos y de las
prestaciones respectivas, entre la Administración Pública y el agente
público. Establece deberes (u obligaciones) y prohibiciones, también
fija cuales hechos u omisiones configuran faltas disciplinarias, como las
sanciones disciplinarias.

La falta disciplinaria cometida originará, para el agente, un título de

merecimiento negativo y su responsabilidad se concreta en el deber
jurídico de afrontar la sanción disciplinaria una vez impuesta.

65 
 
El agente podrá reclamar que la sanción sea justa, que guarde
proporción con la falta cometida; en este caso, lo suyo, para el agente
infractor importará una pérdida: desde la privación de sus haberes
(suspensión) hasta la extinción o conclusión de la relación de empleo
público (cesantía o exoneración).

La Administración Pública tendrá el derecho de aplicar y hacer efectiva

la sanción (es algo suyo, pues le es debido), pero tendrá que ser justa
(véase Cap. III, pto. 12, acápite c.1.2., Cap. V, pto. 23.3.4.4).

Por lo tanto, la administración y el agente deben pretender que se

determine lo justo mediante un procedimiento que trámite del modo
más rápido posible para determinar lo que es justo, ante la falta
cometida; pero esto indudablemente deviene imposible con un plazo de
seis meses, por ello resulta claramente inconstitucional.

c.3. Las disposiciones que regulan la sustanciación del sumario

disciplinario han previsto que su desarrollo se efectúe a través de un
conjunto de actos recíprocamente coordinados, que se integran con una
serie de etapas, a través de las cuales y en forma progresiva se tiende a
que la autoridad administrativa competente se encuentre en condiciones
de resolver sobre la existencia o no de una falta disciplinaria, en los
términos establecidos por el art. 122, R.I.A., dec. 467/99 (art. 91, R.I.,
dec. 1798/80).
En este aspecto, conforme con el art. 107, R.I.A., dec. 467/99:

Practicadas todas la averiguaciones y tramitaciones conducentes al

esclarecimiento del hecho investigado, diligenciadas las medidas de
prueba... el instructor procederá a dar por terminadas las actuaciones en
lo relacionado con la investigación, disponiendo la clausura de la
misma” (véase art. 82, R.I., dec. 1978/80).

66 
 
A su vez, en la etapa contradictoria, el art. 115, R.I.A., dec. 467/99,
establece:

Producida la prueba ofrecida por el sumariado y en su caso por la

Fiscalía (también la Oficina Anticorrupción), el instructor, previa
resolución definitiva de la clausura de las actuaciones, emitirá un nuevo
informe...,con lo cual se cierra el período o procedimiento probatorio
de dicha etapa.

De este modo, en la sustanciación del sumario disciplinario (también

cuando se regía por la Reglamentación del art. 41, EPCAPN, dec. ley
6666/57; véase nota 31), existe un orden para que se realicen los actos
de procedimiento, que comprende a la actividad del instructor y a la del
sumariado (también de la F.I.A. y de la Oficina Anticorrupción, en los
supuestos en que resulte admisible su intervención), por ello, se ha
admitido, según las circunstancias 41, la aplicación del principio de
progresividad (“Dictámenes”, 132:135, 1975).

En dicho precedente se recordó:

La Corte Suprema estableció que el principio de progresividad impide

retrotraer el proceso a etapas ya superadas, por que los actos cumplidos
regularmente se precluyen (Fallos, 272:188), salvo supuesto de nulidad
42.

Conviene aclarar que su aplicación en el desarrollo del sumario

disciplinario ha variado conforme la situación planteada.

Sin perjuicio de la salvedad indicada en la nota 41, me referiré a algunas

de las oportunidades donde se mencionan los principios de
progresividad y preclusión.

67 
 
c.3.1. Ante el planteo de una posible nulidad del procedimiento, en
virtud de que el sumario se sustanció sin observar las normas atributivas
de la competencia de la Dirección Nacional de Sumarios de la PTN, se
sostuvo la validez de la actividad cumplida.
En “Dictámenes”, 112:151 (1970), se dijo:

...la circunstancia de que en la substanciación del sumario no haya

cumplimiento a las citadas disposiciones legales sobre competencia no
es suficiente ... para viciar de nulidad las actuaciones, dadas las
siguientes particularidades que se advierten en el caso planteado:

1) el funcionario se ha sometido a la competencia del instructor

designado;

2) el sumario ha concluido;

3) se ha respetado debidamente el derecho de defensa;

4) no se advierten en las actuaciones otros vicios que puedan

invalidarlas;

5) no se señala ni se plantea la existencia de lesión concreta a un interés

fiscal o de la Administración Pública que pudiera justificar que ésta
declarara de oficio la nulidad del sumario;

6) En el recurso interpuesto el afectado no ha incluido la cuestión de

competencia.

...si bien en el caso el Directorio del Banco Central no ha dado

cumplimiento a lo dispuesto..., en cuanto a la competencia de la
Dirección Nacional de Sumarios de este organismo para diligenciar,
informar y elevar los sumarios instruidos al personal superior de la

68 
 
Administración Pública, ello no vicia de nulidad el sumario instruido.
(“Dictámenes”, 112:151) 43.

c.3.2. Un caso diferente fue el de “Dictámenes”, 145:390 (1978), donde

se indicó que el precedente de “Dictámenes” 133:365 (mantenido en
138:443 y 144:212), no resultaba aplicable, pues:

En todos aquellos casos el estadio en que se encuentra el presente

expediente estaba superado; la Junta de Disciplina ya se había expedido
sobre el mérito de las actuaciones y las nuevas medidas probatorias
aparecían sugeridas por otros organismos, a los que se había conferido
intervención con posterioridad.

Por el contrario, en esta circunstancia quien aconseja complementar la

instrucción es precisamente la Junta de Disciplina, en ejercicio de
atribuciones privativas y en el momento oportuno (cfr. pto. IX, incs. 1º,
3º y 4º de la reglamentación del art. 62 del Estatuto del Docente,
aprobado por dec. 939/72; véase “Dictámenes”, 110:344).

No se trata, pues de volver sobre etapas cumplidas sino de la

prosecución normal del procedimiento disciplinario.

Ante ello, teniendo en cuenta que tanto la opinión del Instructor como
la de la Junta de Disciplina no son vinculantes (“Dictámenes”, 140133
y 144-212) corresponde a V.E. (por el secretario de Estado) decidir
acerca de la ampliación del sumario”. (“Dictámenes”, 145:390).

La situación difería, pues la Junta de Disciplina estaba facultada para

efectuar tal petición.

c.3.4. En “Dictámenes”, 164:24, se consultó “sobre la posibilidad de

disponer la reapertura del sumario ... a raíz de que no se habrían
perquirido ciertos hechos que también constituían su objeto”.

69 
 
En esa oportunidad se recordó:

El principio de preclusión se vulnera si se pretendiese retrotraer el

trámite a etapas ya superadas, reproducir actos regularmente cumplidos
o cumplir otros luego de la oportunidad señalada para su realización.
En el presente, la reapertura del sumario tendría como única finalidad
investigar hechos que integran su objeto y que el instructor soslayó,
circunstancia que no afecta los intereses resguardados por aquel
principio ... No existe, pues, inconveniente en disponer lo necesario
para agotar la investigación, arbitrio deferido al señor subsecretario.
(“Dictámenes”, 164:24).

c.3.5. En “Dictámenes”, 232:210, se recordó lo expuesto en

“Dictámenes”, 196:180 (el art. 118, párr. 1º, R.I.A., dec. 467/99,
reproduce el texto del art. 90 R.I., dec. 1798/80):

Superada la etapa prevista en el art. 90 del Reglamento de

Investigaciones, corresponde que la autoridad competente dicte
resolución. Dicha actividad deberá ser ejercida con el previo
asesoramiento de esa Dirección y así podrá evaluar si se dan
circunstancias especialísimas para reabrir el sumario, ya sea porque en
el procedimiento se incurrió en alguna nulidad absoluta o para lograr
una investigación integral de los hechos objeto de la pesquisa que no
hubieran sido debidamente examinados, y ponderando en cada caso si
esa reapertura afecta el principio de progresividad y preclusión, según
el cual si hubo un procedimiento disciplinario cumplido regularmente
deviene improcedente cualquier intento de retrotraer el trámite a etapas
superadas.

Debe resaltarse que sólo la autoridad competente para dictar el acto

conclusivo es la que puede decidir sobre tal reapertura.

Además, se expresó:

70 
 
Una interpretación razonable del ejercicio de la potestad disciplinaria
permite sostener que, recibido el expediente por la autoridad
competente para dictar el acto conclusivo del sumario administrativo
disciplinario, después del dictamen del servicio jurídico permanente
(art. 122 del Reglamento de Investigaciones Administrativas aprobado
por dec. 467/99; art. 91 del anterior Reglamento), exclusivamente dicha
autoridad, en ese momento, puede disponer que el instructor convoque
a un agente como sumariado, pues de lo contrario podría darse el
absurdo que prevalezca la autoridad del instructor sobre aquélla.
(D’Albora, Francisco J., “La Procuración del Tesoro y el procedimiento
administrativo disciplinario”, RPTN, nº 19, 1992, p. 28)”.

De ese modo se preserva la independencia del instructor desde el inicio

del sumario (art. 15 del Reglamento de Investigaciones Administrativas
aprobado por dec. 467/99, y art. 11 del reglamento anterior), ya que es
facultad privativa del sumariante determinar a quien convoca como
sumariado, sin perjuicio de que al momento de tener que dictar el acto
conclusivo la autoridad competente pueda considerar, ante las
probanzas colectadas, que algún otro agente, sea convocado como
sumariado y así disponerlo.

En este supuesto, las actuaciones deben volver al instructor para que

legitime pasivamente al agente, se realicen las diligencias de
investigación que corresponda, formule la requisitoria, donde el
sumariante puede emitir libremente su opinión, ya que ella no es
vinculante para quien decide (“Dictámenes”, 152:262; 169:444;
198:11; 218:309), correr vista para que provea a su defensa y ofrezca
prueba, y, en su caso, pueda alegar sobre la producida (arts. 61, 108,
111, 117 y concs. del Reglamento de Investigaciones Administrativas
aprobado por dec. 467/99). Una vez cumplidos esos pasos se podrá
resolver sobre la situación del sumariado. (“Dictámenes”, 232:210,
RPTN, nº 32, p. 672; “Dictámenes”, 232:221; “Dictámenes”, 234:404,
RPTN, nº 34, p. 630, y 235:493, RPTN, nº 34, p. 637).

71 
 
c.3.6. Conviene recalcar que la autoridad competente para dictar el acto
conclusivo, en la oportunidad prevista para resolver (art. 122, R.I.A,
dec. 467/99), es la que puede decidir sobre la reapertura del sumario o
del procedimiento (cfr. “Dictámenes”, 121:137 —nota 23—; 234:404 y
235:493, RPTN, nº 34, p. 637), esto es que las actuaciones vuelvan al
instructor en supuestos como los indicados en c.3.4. y c.3.5.

c.4. Las particularidades precedentemente señaladas evidencian de que

el trámite del sumario disciplinario es un procedimiento especial, lo
cual incide en las impugnaciones que durante su desarrollo pueden
deducirse.
En “Dictámenes”, 233:270 (2000), se recordó que la Dirección
Nacional de Sumarios —mientras regía el R.I., dec. 1798/80—:

...sostuvo ..., que durante la tramitación del sumario disciplinario

...las impugnaciones a deducir se circunscriben a las previstas en dicho

cuerpo legal (cfr. art. 86, párr. 2º, ídem; véase art. 16 ídem); por ello los
recursos administrativos estatuidos por el Reglamento de
Procedimientos Administrativos —dec. 1759/72, t.o. 1991— resultan
virtualmente inoperantes (“Dictámenes”, 175:47). Si en el curso de la
instrucción resultare posible cuestionar las decisiones de quien tiene a
su cargo el trámite mediante arbitrios sustentados en cuerpos
normativos distintos al Reglamento de Investigaciones, se frustraría el
ejercicio de la potestad disciplinaria (resol. DNS del 22/12/89, expte.
74.717/89, Ministerio de Educación y Justicia; resol. DNS del 5/3/98
en expediente, sum. 10/97).

Asimismo, el Reglamento de Investigaciones aprobado por dec.

1798/80, ha sido dictado en virtud de lo dispuesto en el art. 35 del
Régimen Jurídico Básico de la Función Pública aprobado por la ley
22.140 (cfr. art. 35 de la Reglamentación de dicha ley, dec. 1797/80...)
e importa un procedimiento especial o específico donde se han
establecido los recursos que durante su tramitación se pueden deducir
(cfr. art. 86, párr. 2º, ídem.; véase art. 16 ídem). (“Dictámenes”,

72 
 
233:270, RPTN, nº 33, p. 653; art. 113, 2º párr., R.I.A, dec. 467/99 y
art. 24 íd.; “Dictámenes”, 262:125).

El Reglamento de Investigaciones Administrativas, aprobado por dec.

467/99, ha previsto en qué supuestos el sumariado podrá interponer
recursos (art. 113, R.I.A., dec. 467/99, que comprende a una posible
impugnación de la Fiscalía de Investigaciones Administrativas) 44, por
consiguiente, durante la sustanciación del sumario disciplinario los
recursos previstos en el Reglamento de Procedimientos
Administrativos —dec. 1759/72, t.o. 1991—, no resultan operativos y
no proceden contra las providencias dictadas por el instructor 45.

Ello resulta razonable pues de lo contrario se entorpecería su

sustanciación dirigida a posibilitar el ejercicio de la potestad
disciplinaria, con medios impugnativos ajenos a los expresamente
previstos 46.

La situación se modifica a partir del dictado del acto conclusivo, pues

contra él se pueden deducir los recursos administrativos previstos en el
RPA —dec. 1759/72, t.o. 1991— y en el R.I.A, dec. 467/99 (arts. 124
a 126).

c.5. La Procuración del Tesoro ha sostenido la aplicación supletoria del

Código de Procedimientos en Materia Penal (ley 2372, durante su
vigencia, pues en 1992, ha sido reemplazado por el Código aprobado
por ley 23.984), en los sumarios disciplinarios (“Dictámenes”, 93:206;
95:303; 115:315; 143:349 bis; 149:279; 157:173; 168:165, RPTN, nº
13, p. 21; 175:81).
En “Dictámenes”, 143:349bis (RPTN, nº 10, p. 69), luego de recordar
que:

En ausencia de previsiones específica esta Procuración del Tesoro ha

sostenido la aplicación supletoria del Código de Procedimientos en
Materia Penal al régimen disciplinario de los agentes de la
Administración Pública (Resolución del Procurador del Tesoro del

73 
 
13/7/73, expte. 136.815/73, Presidencia). Siempre que resulte posible
aplicar sanciones de carácter represivo, parece atinado —en ausencia
de disposiciones en contrario— regular la actividad procesal por dicho
cuerpo normativo (véase resolución citada en RPTN, nº 4, p. 222).

Este criterio también lo sostiene D’Albora 47; por su parte, Docobo

señala una postura diferente 48.

c.6. Por tratarse de un procedimiento especial la reconstrucción de un

sumario disciplinario resulta distinta a la de otros expedientes
administrativos.

El art. 105, RPA, dec. 1759/72 (t.o. 1991) establece:

Comprobada la pérdida o extravío de un expediente, se ordenará dentro

de los 2 días su reconstrucción incorporándose las copias de los escritos
y documentación que aporte el interesado, de los informes y dictámenes
producidos, haciéndose constar los trámites registrados. Si se hubiere
dictado resolución, se agregará copia autenticada de la misma,
prosiguiendo las actuaciones según su estado.

La Procuración del Tesoro, al respecto, ha dicho:

...resulta oportuno señalar que la reconstrucción de un sumario

administrativo disciplinario difiere de la de otro expediente. No se debe
olvidar que el procedimiento administrativo disciplinario se integra con
dos etapas, una la de investigación que finaliza con la clausura prevista
en el art. 107 del Reglamento de Investigaciones Administrativas
aprobado por dec. 467/99, y la segunda, cuando producido el informe o
requisitoria establecido por el art. 108 se corre vista al sumariado (art.
111). (“Dictámenes”, 232:208)... Por lo tanto, ordenada la
reconstrucción de un sumario disciplinario esa tarea la debe cumplir un
instructor, pues se trata de una situación especialísima en la que deberá
nuevamente llevarse a cabo la investigación (véase, “Dictámenes”

74 
 
196:180). (“Dictámenes”, 232:208; en esa oportunidad el expediente se
habría extraviado “en el ámbito de la Subsecretaría de Administración...
dependencia a la cual se había elevado el sumario administrativo
después de haber incorporado los alegatos sobre el mérito de la prueba
de descargo”).

De tal modo que tal reconstrucción se iniciará con la incorporación de

la copia autenticada de la orden de sumario y la tarea del instructor se
podrá ver facilitada, en la medida, en que su hubieran guardado
fotocopias de determinadas diligencias del trámite del sumario que se
reconstruye, en lo que habitualmente se denomina carpeta de
antecedentes.

Esta tarea puede variar si en un expediente de varios cuerpos sólo se ha

perdido uno y no todos, y, además, a cuál de las etapas de sustanciación
del sumario corresponde el cuerpo extraviado, pues la actividad del
instructor y de la Oficina de Sumarios concluye con la elevación que el
Superior del sumariante realiza conforme con el art. 118, R.I.A., dec.
467/99 (art. 90, R.I., dec. 1798/80), para el posterior dictado del acto
conclusivo (véase pto. 22.4.3, cap. IV, y ptos. 23 a 23.3, cap. V), ya que
si trata de este último tramo, la tarea es ajena a la Oficina de Sumarios.

De continuar en funciones quien fuera su instructor, corresponderá a

éste dicha tarea; en caso contrario, se designará uno nuevo.

2. La etapa de investigación: finalidad y principales caracteres - 49

a) Finalidad

El propósito de esta etapa es reunir los elementos de prueba que

permitan al instructor (sumariante) emitir opinión sobre la existencia de
los hechos y de sus posibles responsables (arg. arts. 3º, párr. 1º, 10, inc.
a], 42, y 108, R.I.A., dec. 467/99; arts. 1º, 6º, inc. b], 25 y 83, R.I., dec.

75 
 
1798/80; véase Cap. II, pto. 4, 1ª parte); se busca establecer la verdad
de los hechos.

b) Escrita

Como toda actuación administrativa su forma es la escrita (debe

volcarse por escrito) y son diversas las disposiciones sobre la
formación, compaginación del expediente, la incorporación y
realización de pruebas, como el dictado de providencias (cfr. arts. 10,
11, 12, 27, 31, 45, 47, 48, 49, 50, 102, 103, 106, 107 y concs., R.I.A,
dec. 467/99; arts. 6º, 7º, 31, 77, 79, 81, 82 y concs., R.I., dec. 1798/80;
cfr. art. 8º, LNP 19.549).

También se da la denominada oralidad actuada que comprende, entre

otras, la recepción de las diversas declaraciones (la de los imputados y
sumariados; de los testigos), la recepción de la denuncia verbal (arts.
32, 33, 68, 70, 71, 72, 73, 83, 84, 85, 89, 92, y 93, R.I.A., dec. 467/99;
arts. 22, 30, 43, 44, 46, 48, 49, 59, 60, 63, 65, 68, y 69, R.I., dec.
1798/80).

c) Escasamente contradictoria

En esta etapa “no se admitirán en él debates ni defensas, salvo la

solicitud de medidas de prueba” (art. 46, R.I.A., dec. 467/99, art. 106,
íd.; art. 28, R.I., dec. 1798/80, art. 82 íd.).

Al sumariado, cuando declara,

...se permitirá ... exponer cuanto tenga por conveniente para su descargo
o para la explicación de los hechos, evacuándose las diligencias que
propusiere si el instructor las estimare conducentes para la
comprobación de las manifestaciones efectuadas (art. 69, R.I.A., dec.
467/99; situación similar para quien declara a tenor del art. 62, R.I.A.,

76 
 
dec. 467/99, art. 40, párrs. 1º y 2º, R.I., dec. 1798/80, “Dictámenes”,
204:246, RPTN, nº 20, p. 661).

A través de dicho acto ejerce “la denominada defensa material,

consistente en refutar la incriminación y proponer diligencias para
neutralizarla” (“Dictámenes”, 204:246).

Además, “el sumariado podrá ampliar la declaración cuantas veces lo

estime necesario ante el instructor”, en la medida en que el estado del
trámite lo permita (art. 74, R.I.A., dec. 467/99; art. 50, R.I., dec.
1798/80) 50.

El sumariado podrá proponer diligencias probatorias, pero es

facultativo del instructor disponer su realización, pues el sumariante, en
ejercicio de facultades discrecionales, decide sobre su pertinencia sin
perjuicio de que tales diligencias sean planteables, en la etapa
contradictoria, en la oportunidad prevista por el art. 111, párr. 1º, R.I.A.,
dec. 467/99 (art. 85, párr. 2º, R.I., dec. 1798/80).

La denegatoria de las medidas solicitadas no resulta recurrible, pues, en

este momento, no se admiten “debates ni defensas”; recién se ha
previsto un recurso en la etapa contradictoria (art. 113, párr. 2º, R.I.A.,
dec. 467/99; art. 86, R.I., dec. 1798/80).

Se ha reconocido que la actividad del instructor, en esta etapa es

discrecional y ello se sustenta en que el sumariante tiene a su cargo la
dirección de la investigación, por ello goza de amplias facultades para
disponer todas las medidas conducentes para esclarecer el hecho o
hechos, las que no pueden ser objeto de debate (arts. 10 y 46, R.I.A.,
dec. 467/99; arts. 6º y 28, R.I., dec. 1798/80; cfr. “Dictámenes”,
232:210, RPTN, nº 33, p. 672).

Las diligencias y medidas probatorias que el instructor puede disponer

son las previstas en el R.I.A., dec. 467/99, vale decir que la fuente de

77 
 
prueba (el dato existente en la realidad) se debe incorporar a través de
las regulaciones establecidas para su acceso al sumario disciplinario.

Lo discrecional del sumariante reside en que podrá ponderar cuáles

datos se incorporarán —los indispensables para averiguar la verdad de
lo acontecido—; pero se debe atener a los medios previstos para que
haya una actividad probatoria válida.

Por otra parte, el art. 33, R.I.A., dec. 467/99, en relación con el
denunciante que no concurriere, establece:

El instructor deberá disponer las diligencias y medidas tendientes a

esclarecer la o las irregularidades denunciadas, siempre y cuando
resultaren prima facie verosímiles (véase art. 30, in fine, R.I., dec.
1798/80 —cfr. “Dictámenes”, 126:153, cit., Cap. II, pto. 7—).

La determinación del carácter con que el instructor de un sumario

efectúa la convocatoria a quien es citado a prestar declaración integra
las amplias y discrecionales facultades investigatorias, por lo que no
resulta impugnable 51.

d) Secreta

El “sumario será secreto hasta que el instructor dé por terminada la

prueba de cargo” (art. 46, R.I.A., dec. 467/99; art. 28, R.I., dec.
1798/80), lo cual ocurre cuando luego de la clausura prevista en el art.
107, emite el informe previsto por el art. 108, R.I.A. dec. 467/99 (art.
82 y 83, R.I., dec. 1798/80) 52.

e) Duración

El art. 127, R.I.A, dec. 467/99, establece:

78 
 
La instrucción de un sumario se sustanciará en un plazo de noventa (90)
días, contados desde la fecha de notificación de la designación al
instructor hasta la resolución de clausura a que se refiere el art. 107, no
computándose las demoras causadas por el diligenciamiento de oficios,
realización de pericias u otros trámites, cuya duración no dependa de la
actividad del instructor. Dicho plazo podrá ser ampliado a juicio del
superior cuando las circunstancias del caso así lo aconsejen 53.

En la etapa de investigación, el instructor efectúa una tarea insoslayable

para el desarrollo del sumario disciplinario, pues su realización le va a
permitir emitir opinión sobre la existencia o inexistencia de una falta
disciplinaria y de los eventuales responsables.

Por esta razón, igual situación ocurre en el proceso penal, el plazo

procesal (o procedimental), para cumplir una actividad indispensable
como la instructoria (de investigación) sólo puede ser meramente
ordenatorio y no perentorio, con lo cual su vencimiento (o
inobservancia) no determina la caducidad o extinción del deber o de la
facultad no cubiertos en tiempo útil o no ejercitada (cfr. D’Albora,
Francisco, Código Procesal Penal de la Nación. Ley 23.984, Abeledo-
Perrot, Buenos Aires, 1999, ps. 251 y 371).

Por dicho motivo, se trata de un plazo prorrogable expresa o

tácitamente, de ahí que está establecido que podrá ser ampliado (art. 93
del Reglamento de Investigaciones aprobado por dec. 1798/80, y art.
127 del Reglamento actual).

No obstante, para evitar la desidia o inercia del sumariante se ha

previsto que cuando la demora fuera injustificada, el superior deberá
tomar las medidas conducentes para establecer la responsabilidad del
instructor” (cfr. ambos arts. 93 y 127).

79 
 
De allí que el Reglamento de Investigaciones Administrativas ha fijado
plazos para que el instructor dicte las providencias mediante las cuales
dispone la realización de las medidas de pruebas y las distintas
diligencias para esclarecer el hecho y oir a las personas como simple
imputados o sumariados (art. 10, incs. a] y d] y 27 del Reglamen to
actual y art. 6º, incs. c] y d] del Reglamento aprobado por dec. 1798/80).
(“Dictámenes”, 232:210, RPTN, nº 33, p. 672; 241:298; 243:620,
RPTN, nº 38, p. 301; 267:145, 22/10/08) 54.

En relación con el plazo de la etapa de investigación, resulta

conveniente tener en cuenta que se denomina “plazo” el tiempo útil para
cumplir determinada actividad procesal o procedimental (“término”,
indicaría el momento final del plazo; no obstante que también plazo o
término se usan como sinónimos).

Tanto en el proceso judicial, como en el procedimiento administrativo

se habla de plazos perentorios o no perentorios, división que no se debe
confundir con la de plazos prorrogables o improrrogables, que se refiere
a la posibilidad de poder o no ser extendidos (o prolongados):

El plazo perentorio es aquel cuyo vencimiento provoca

automáticamente la caducidad de la facultad procesal, o la pérdida del
derecho que no se ejerció, sin que para lograr tal resultado se requiera
la petición de la otra parte o una declaración judicial.

El plazo no perentorio permite que la actividad pueda ser válidamente

ejercida a pesar de su expiración y hasta tanto no se opere, dice Palacio,
alguna de las mencionadas contingencias, petición de la otra parte o
declaración judicial 55.

El plazo ordenatorio es aquél cuyo vencimiento (o inobservancia) no

determina la caducidad o la extinción del deber o de la facultad no
cubierta en tiempo útil, vale decir no haber ejercitado una determinada
actividad.

80 
 
En nuestro caso, se trata de un plazo ordenatorio, como se sostiene en
los Dictámenes citados (232:210; 241:298, entre otros), la actividad que
desarrolla el instructor es indispensable.

Al señalar que la actividad es indispensable se quiere significar que a

través de ella se va a poder determinar si el hecho o hechos investigados
fueron cometidos (falta disciplinaria) y quién o quienes pueden ser los
posibles responsables; por ello, el plazo no es perentorio y también se
puede extender (es prorrogable).

Además, para lograr un desarrollo razonable en el tiempo del

procedimiento, se prevé que si se producen demoras injustificadas “el
superior deberá tomar las medidas conducentes para establecer la
responsabilidad del instructor” (art. 127, R.I.A, dec. 467/99).

Esta situación, entonces, puede imponer el nombramiento de otro

instructor en reemplazo de quien ha demorado el trámite; sin perjuicio
de que dicha demora podría constituir una falta disciplinaria, con lo cual
se podría iniciar un sumario por ello.

Por consiguiente, “una demora sería injustificada cuando en el

desarrollo del trámite se advierta un tiempo prolongado en el cual, no
se realizó actividad alguna” (“Dictámenes”, 241:298, 21/5/02; 267:145,
22/10/08), sin que pueda dejar de ponderar se que cada medida
dispuesta requiere un lapso para su producción 56.

En “Dictámenes”, 241:298, además, se dijo:

Atento lo establece el art. 127 del Reglamento de Investigaciones

Administrativas, la consecuencia prevista ante una demora injustificada
es la destinada a establecer la responsabilidad del instructor, pero no la
nulidad de los actos del procedimiento cumplidos 57.

81 
 
Se debe destacar que el sumario administrativo disciplinario (o sumario
disciplinario) sólo puede finalizar con el dictado del acto conclusivo
establecido en el art. 122, R.I.A., dec. 467/99.

Como la Administración tiene interés en que se esclarezca si se ha

cometido, o no, una falta disciplinaria, se ha previsto que la
sustanciación del sumario se encuentre a cargo del instructor quien,
entre otros deberes, tiene la dirección e impulso del procedimiento
(véase pto. 10, acápite c.1., del presente capítulo).

Por lo tanto, no se ha previsto que el procedimiento administrativo

disciplinario (el sumario disciplinario), pueda concluir de un modo
anormal, como puede suceder en el procedimiento común, a través de
la caducidad del procedimiento, como surge de los arts. 63 y 65, RPA,
dec. 1759/72, t.o. 1991; sin perjuicio de reiterar que dicho Reglamento
no resulta aplicable durante la sustanciación del sumario disciplinario
(véase pto. 10, acápite c], y ss., en especial c.4).

El trámite del sumario disciplinario es un procedimiento administrativo

especial, pero para despejar toda posible duda, respecto de ese modo
anormal de conclusión del procedimiento y el sumario disciplinario,
cabe recordar que el art. 1º, apart. e), pto. 9, LNPA 19.549, excluye
algunos trámites de la caducidad del procedimiento por inactividad del
“administrado” —situación diferente ante la existencia de un
instructor—:

Se exceptúan de la caducidad los trámites relativos a previsión social y

los que la Administración considerare que debe continuar por sus
particulares circunstancias o por estar comprendido el interés público.

Por consiguiente, se advierte, no obstante no resultar aplicable a la

materia disciplinaria, que en el procedimiento común algunos trámites
también están excluidos de la caducidad del procedimiento. Valga la

82 
 
reiteración: en el sumario disciplinario la Administración se encuentra
interesada en el esclarecimiento de la comisión, o no, de una falta
disciplinaria (ilícito disciplinario).

3. El instructor -

a) Un órgano independiente

Como se ha dicho en el pto. 10, acápite c.1., de este capítulo, el

instructor —o el sumariante— es un órgano independiente predispuesto
para cumplir con la tarea de sustanciar el sumario administrativo
disciplinario, por ello, tiene a su cargo la dirección y el impulso del
procedimiento, en ambas etapas, para posibilitar después de un trámite
regular que la autoridad administrativa competente esté en condiciones
de resolver sobre la existencia o no de una falta disciplinaria.

El sumariante, como ha escrito Docobo, es la figura central del sumario

58.

a.1) A partir del dictado del Reglamento de Investigaciones aprobado

por dec. 1798/80, se ha establecido la independencia del instructor:

Los instructores tendrán independencia en sus funciones, debiendo

evitarse todo acto que pueda afectarla. El instructor sólo podrá ser
apartado de una investigación, por causas legales o reglamentarias. En
caso de ausencia que lo justifique, el superior designará reemplazante
del instructor interviniente (art. 11) 59.

El art. 15, R.I.A., dec. 467/99, prevé: “Los instructores tendrán

independencia en sus funciones, debiendo evitarse todo acto que pueda
afectarla”. El art. 16, dispone:

83 
 
En caso de ausencia que lo justifique, el superior designará
reemplazante del instructor interviniente 60.

Mientras que el art. 17, R.I.A., dec. 467/99, fija:

El instructor podrá ser apartado de una investigación por causas legales

o reglamentarias por resolución fundada de la autoridad que ordenará
la información sumaria o sumario pertinente, o por el procurador del
Tesoro de la Nación, en su caso.

Una causa legal para apartar al instructor es su excusación o recusación,

y el titular de la Oficina de Sumarios —“el superior”, según los arts. 24
y 25, R.I.A., dec. 467/99—, así como designa al instructor cuando el
expediente llega a la Oficina, tiene su cargo nombrar el nuevo.

Cuando el jefe de la Oficina de Sumarios fuera el instructor, la situación

se tendrá que resolver conforme lo expuesto en “Dictámenes”, 224:215,
RPTN, nº 29, p. 306, y 232:210, RPTN, nº 33, p. 672 61.

Con la previsión del art. 15 del Reglamento se pretende evitar que el

instructor pueda ver interferida, de alguna manera, su libertad de
actuación 62.

b) La Oficina de Sumarios

La creación de la Oficina de Sumarios también tiende a preservar la

independencia de los instructores.

“La sustanciación de las informaciones sumarias y los sumarios se

efectuará en la oficina de sumarios del área respectiva, y estará a cargo
de funcionarios letrados de planta permanente” (art. 6º, R.I.A., dec.
467/99; art. 2º, R.I., dec. 1798/80) 63.

84 
 
Adviértase, para resaltar la independencia del instructor, que en el
supuesto de que, “razones debidamente fundadas lo justifiquen”, lleven
al nombramiento de un instructor ad-hoc (art. 18, R.I.A., dec. 467/99;
art. 3º, R.I., dec. 1798/80), éste durante la sustanciación del sumario (o
de la información sumaria), será “desafectado en la medida necesaria
de sus tareas habituales, hasta la conclusión de la investigación” y
dependerá “directamente a ese efecto y durante ese lapso, de la
autoridad superior de la oficina de sumarios” (art. 19, R.I.A., dec.
467/99; art. 4º, R.I., dec. 1798/80).

b.1. El Reglamento de Investigaciones aprobado por dec. 1798/80, en

su art. 2º dispuso que la sustanciación de los sumarios administrativos
disciplinarios “se efectuará en la Oficina de Sumarios del área
respectiva”; situación mantenida por el art. 6º, R.I.A., dec. 467/99.

Por eso, la designación de instructor o sumariante corresponde al titular

de dicha Oficina, quien nombrará a alguno de los integrantes de la
Oficina, salvo que él decida asumir la función de instructor (art. 6º cit.)
64. Una situación de excepción es el instructor ad hoc, pues se designa
a “un funcionario de otra dependencia”, esto es, a un agente que no
integra el plantel de dicha Oficina (art. 18, R.I.A, dec. 467/99).

Con anterioridad, el pto. III de la Reglamentación al art. 41, EPCAPN,

dec. ley 6666/57, sólo establecía:

Dispuesta la formación del sumario por la autoridad a que se refiere el

pto. I), ésta designará en el mismo acto al instructor, a quien se le
remitirán todos los elementos y antecedentes del caso. El instructor
debe pertenecer a la misma jurisdicción en la que se ha producido el
hecho.

B.2. Para “la instrumentación de los arts. 2º a 5º inclusive del

Reglamento de Investigaciones, aprobado por el dec. 1798 de fecha 1º

85 
 
de septiembre de 1980”, se dictó la Circular 5/80 65.
En sus ptos. 1º a 8º, la Circular establecía:

1) En cada Ministerio deberá funcionar una oficina de sumarios;

2) En los ministerios que cuenten con Secretaría de Estado podrán

funcionar más de una oficina de sumarios, a juicio del titular del
Departamento de Estado;

3) En cada organismo descentralizado podrá funcionar una oficina de

sumarios, a decisión del titular del Ministerio del cual depende;

4) Deberá preverse la dotación indispensable de letrados y personal

especializado para desempeñarse como instructores sumariantes.

Este personal será ubicado en las estructuras de manera que permita

distinguir las diferentes responsabilidades;

5) Asimismo, deberá preverse la dotación estrictamente necesaria de

personal para apoyo administrativo que asegure el normal
funcionamiento de la oficina, parte del cual cubrirá también funciones
de secretario en los sumarios.

6) La ubicación estructural de las oficinas de sumarios deberá estar

claramente diferenciada, en dependencia directa de los secretarios de
Estado o subsecretarios generales o autoridades administrativas que
cumplan tales funciones;

7) El responsable de la oficina de sumarios deberá ser letrado y revistar

en la categoría 23 del Escalafón aprobado por el dec. 1428/73, o
categoría equivalente de otros regímenes estatutarios o escalafonarios;

86 
 
8) Las estructuras orgánicas deberán rectificarse para su adecuación a
las pautas precedentes y serán... 66.

b.3. En atención a lo dispuesto, en su momento, por el art. 2º, R.I., dec.

1798/80, y en la actualidad por el art. 6º, R.I.A., dec. 467/99, los
sumarios deben tramitar ante una Oficina de Sumarios, cuyo titular debe
ser letrado (art. 128, R.I.A, dec. 467/99; art. 94, R.I., dec. 1798/80).
Conviene formular esta precisión, puesto que para que la tramitación
del sumario sea válida, como ya se expresara en “Dictámenes”, 122:10
(1972),

...dicha actividad sólo puede y debe ser cumplida por quien esté
legalmente capacitado —órgano predispuesto— y asuma, respecto de
cada proceso particular las cargas que la misma ley le impone, ya sea
por avocamiento, en el supuesto de órgano genéricamente facultado, o
por aceptación del cargo —supuesto de delegación o atribución
específica—.

En esa oportunidad, como “la actividad instructoria” fue cumplida “por

y ante quien carecía de atribución genérica de competencia —
capacidad— y no aceptó la delegación efectuada”, se opinó que “deberá
realizarse nuevamente el sumario al que únicamente podrán
incorporarse aquellas medidas de prueba que ... constituyan elementos
de descargo” (“Dictámenes”, 122:10, el trámite se regulaba conforme
la Reglamentación al art. 41, EPCAPN).

Por lo tanto, actualmente el instructor o el sumariante designado debe

pertenecer a la Oficina de Sumarios y ser “funcionario letrados de
planta permanente” (art. 6º, R.I.A., dec. 467/99 67; sin embargo, en
“Dictámenes”, 292:105 (2/2/15, RPTN nº 62, p. 279), como
excepcionalidad se ha admitido la designación transitoria de
Instructores con cita de “Dictámenes”, 260:219 ―22/2/07, RPTN nº 47,
p. 142; en igual sentido 260:223, 287:201, 13/11/13―; ver también
“Dictámenes”, 302:256, 17/8/17.

87 
 
En “Dictámenes”, 232:85 (2000), se expresó:

...la no designación de un instructor, único sujeto procesal con facultad

para sustanciar un sumario disciplinario, cuya competencia está
atribuida por el Reglamento de Investigaciones Administrativas (arts.
6º, 8º, y 10), determina que la actividad cumplida resulta nula por
haberse transgredido una forma esencial del procedimiento
administrativo disciplinario, pues la investigación no fue cumplida por
el órgano predispuesto para ello (cfr. “Dictámenes”, 122:10).

Por lo tanto, quien asuma como sumariante tendrá que declarar la

nulidad de los informes de fs...conforme con lo prescripto por el art. 10,
inc. d), pto. 2, del Reglamento de Investigaciones Administrativas.
Como se señaló en “Dictámenes” 192:156, la declaración de nulidad de
un acto procesal importa determinar su ineficacia jurídica. De tal
manera, el acto inválido quedará materialmente en el proceso, como
cosa inerte, pero resulta incapaz de producir los efectos perseguidos,
por lo que no podrá ser tenido en cuenta durante el trámite posterior.
Tal ineficacia se extiende a la documentación adjuntada.
(“Dictámenes”, 232:85, RPTN, nº 33, p. 662).

Asimismo, la Procuración del Tesoro ha dicho, en el caso de

organismos descentralizados, cómo se suple la inexistencia de la
Oficina de Sumarios.

Tal ausencia,

...se supera con la solicitud de colaboración de la Oficina de Sumarios

correspondiente al Ministerio a cuya jurisdicción pertenece el ente
mediante la designación de un instructor para que se encargue
exclusivamente de la sustanciación del sumario administrativo
disciplinario, ya que la orden de sumario como el acto conclusivo (arts.
44 y 122 del Reglamento citado) es una facultad que corresponde a

88 
 
quien tiene el ejercicio de la potestad disciplinaria, conforme ha
opinado este organismo asesor (Dictamen 133/99 del 8/10/99,
“Dictámenes”, 231:28 y 160/99 del 21/10/99, “Dictámenes”, 231:114;
arg. art. 4º del Reglamento citado). (“Dictámenes” 232:85, RPTN, nº
33, p. 662, Instituto Nacional de Semillas) 68.

En estos casos, cuando se dicta la orden de sumario, se tendrá que

disponer el pedido de colaboración a la Oficina de Sumarios del ámbito
jurisdiccional donde actúa el ente descentralizado, por intermedio del
titular de tal ámbito (v.gr., ministro). En dicha Oficina se procederá al
nombramiento del sumariante.

No se debe confundir la situación de pedido de colaboración para

superar la ausencia de Oficina de Sumarios, con la designación de un
instructor ad hoc (art. 18, R.I.A., dec. 467/99).

Este último supuesto sólo procede cuando existe tal Oficina y surjan
razones debidamente fundadas que justifiquen nombrar una agente de
otra dependencia (tendrá que ser letrado, arg. art. 6º), que será
“desafectado en la medida necesaria de sus tareas habituales, hasta la
conclusión de la investigación” y dependerá directamente a ese efecto
y durante ese lapso, de la autoridad superior de la Oficina de Sumarios
(art. 19, R.I.A., dec. 467/99; art. 4º, R.I., dec. 1798/80); con lo cual se
requiere la existencia de dicha Oficina (“Dictámenes”, 246:221).

b.4. El inc. b) del art. 5º de la ley 12.954 (B.O., 10/11/47) estableció,

entre las funciones del Cuerpo de Abogados —“se ejercerán por la
Dirección General o por las distintas delegaciones según
corresponda”— la de “instruir los sumarios que el Poder Ejecutivo o
los organismos administrativos les encomienden para esclarecer ...”.

El art. 45 del dec. 34.952/47 (Adla, 1947-VII-858) dispuso:

89 
 
A los fines de los sumarios a que se refiere el inc. b) del art. 5º de la ley
12.954 el Cuerpo de Abogados del Estado contará en cada uno de los
ministerios u organismos administrativos, con una Oficina de Sumarios,
independiente de la respectiva Delegación y que dependerá de la
Dirección General por intermedio del abogado inspector de la misma.
La sustanciación, informe y elevación de los sumarios estará a cargo de
dichas oficinas, salvo que el sumariado revista, por lo menos, categoría
de subdirector general, en cuyo caso dicha función será cumplida por el
abogado inspector de la Dirección General 69.

Conviene resaltar que las oficinas de Sumarios y también los letrados

que las integran, conforman el Cuerpo de Abogados del Estado
(“Dictámenes”, 231:4, RPTN, nº 32, p. 471), no obstante que su
ubicación, en la estructura organizativa, sea “independiente de la
respectiva Delegación”, y conforme ha sido indicada (véase Circular
5/80, citada en b.2, y nota 66).

Las Delegaciones, como se señala en “Dictámenes” 231:4, son

organismos públicos, organismos del Poder Ejecutivo Nacional,
organismos permanentes, organismos específicos, organismos de
derecho público —pueden pertenecer a un ente descentralizado—, y
tienen una doble dependencia, al igual que sus integrantes, agentes
públicos, agentes del Poder Ejecutivo, organismos permanentes:

Dependen en lo administrativo (jerárquica y funcionalmente) del

organismo o entidad que integren de acuerdo con su estructura 70; y en
lo técnico de la Procuración del Tesoro, ya que están obligados a
sostener los criterios jurídicos que haya expuesto este Organismo,
Dirección General del Cuerpo.

Así lo establece el art. 6º de la ley 12.954, que dice:

La Dirección General como asesora del Poder Ejecutivo y las

delegaciones, compondrán las asesorías de los distintos ministerios y

90 
 
reparticiones, pero las delegaciones deberán supeditar su acción a las
instrucciones que imparta la primera para unificar criterios.

Este criterio se ha reafirmado en numerosos pronunciamientos de este

organismo (“Dictámenes”, 201:163; 216:98 y los allí citados, entre
otros. (“Dictámenes”, 231:4, RPTN, nº 32, p. 471).

El art. 4º del dec. 34.952/47, dice:

El procurador del Tesoro, en su carácter de director general del Cuerpo

de Abogados del Estado, sienta normas de interpretación y aplicación
de las leyes y sus reglamentos, las que serán obligatorias para los
abogados que forman el Cuerpo (art. 6º de la ley 12.954).

En “Dictámenes”, 223:84 (RPTN, nº 28, p. 210), se dijo:

De acuerdo a lo dispuesto por los arts. 6º de la ley 12.954 y 4º de su dec.

regl. 34.952/47, los pronunciamientos de esta Procuración son
obligatorios para las Delegaciones del Cuerpo de Abogado del Estado
(“Dictámenes”, 200:133; 207:409). Por lo tanto, todos los servicios
jurídicos permanente deben atenerse estrictamente a sus dictámenes.
(“Dictámenes”, 235:493, RPTN, nº 34, p. 636) 71.

El art. 1º del dec. 7379, del 21 de septiembre de 1964, suspendió la

aplicación del art. 45 del dec. 34.952/47, al disponer que la Oficina de
Sumarios existente en cada Ministerio u organismo actuará
independientemente de las respectivas delegaciones. El art. 2º del
decreto facultó a:

...los distintos ministerios, secretarías de Estado y organismos

descentralizados, a disponer la dependencia jerárquica de las oficinas
de Sumarios de la división estructural que consideren conveniente
(Adla, 1964-C-2195).

91 
 
El 12 de enero de 1965, el art. 1º del dec. 227 sustituyó el art. 45 del
dec. 34.952/47, con una redacción similar al originario, pero la
expresión “por intermedio del abogado inspector”, que aparecía en dos
oportunidades en la redacción, se modificó “por intermedio de la
Oficina de Sumarios de la Procuración del Tesoro de la Nación”.

El art. 2º dispuso:

El procurador del Tesoro de la Nación dispondrá lo necesario a los fines

de la creación, dentro del actual dotación del organismo a su cargo, de
la Oficina de sumarios que actuará bajo la supervisión del abogado
inspector de la Procuración del Tesoro (Adla, XXV-A-1965, p. 170);

El art. 3º estableció:

Hasta tanto pueda dotarse a la Oficina de Sumarios de la Procuración

del Tesoro del personal y elementos adecuados a su funcionamiento,
mantiénese lo dispuesto por el dec. 7379/64.

El 24 de febrero de 1965, por resol. 222, el Dr. Alejandro H. Ahumada,

en ese momento subprocurador a cargo de la Procuración del Tesoro,
creó la Oficina de Sumarios en el organismo (art. 1º).

El art. 1º del dec. 1590/67, del 14 de marzo de 1967, sustituyó el art. 1º

del dec. 227, modificando su texto; la expresión “la Oficina de
Sumarios” se reemplazo por “la Dirección General de Sumarios”.

El dec. 1462/94, efectuó dos sustituciones, la del art. 1º del dec. 1590/67
y la del art. 2º del Reglamento de Investigaciones (dec. 1798/80), en
ambos casos para adecuar la competencia de la Dirección Nacional de
Sumarios al SINAPA.

92 
 
Cuando el dec. 467/99 (B.O., 13/5/99), aprueba el Reglamento de
Investigaciones Administrativas, deroga los decs. 1590/67 y 1462/94,
en sus partes pertinentes. Éstas se refieren a la competencia de la
Dirección Nacional de Sumarios, ya que el art. 7º del Reglamento trata
este tema, pero lo que se mantiene del texto es lo relacionado con la
independencia de la Oficina de Sumarios de la Delegación:

A los fines de los sumarios a que se refiere el art. 5º, inc. b) de la ley
12.954 el Cuerpo de Abogados del Estado contará en cada uno de los
Ministerios, Secretarías de Estado u organismos administrativos con
una Oficina de Sumarios independiente de la respectiva Delegación y
que dependerá funcionalmente de la Dirección del Cuerpo por
intermedio de la Dirección Nacional de Sumarios de la Procuración del
Tesoro de la Nación.

Por consiguiente, la sustanciación de los sumarios administrativos

disciplinarios se debe iniciar en las oficinas de Sumarios de la
jurisdicción donde han sido ordenados.

En cuanto a la Dirección Nacional de Sumarios e Investigaciones

Administrativas de la Procuración del Tesoro, dado el carácter
excepcional de la competencia asignada, su intervención se condiciona
al cumplimiento de dos requisitos:

El primero consiste en la reunión a través de los servicios jurídicos

pertinentes de los elementos de convicción que permitan aseverar,
aunque no con certeza apodíctica, la realidad del hecho o hechos
investigados; y el segundo, la indicación de las piezas probatorias que
permitan atribuir responsabilidad al funcionario imputado en los
términos del art. 61 del Reglamento de Investigaciones
Administrativas, aprobado por dec. 467/99 (“Dictámenes”, 165:181,
RPTN, nº 12, p. 62; 176:79; 176:152, RPTN, nº 15, p. 227; 187:138;
204:179; 212:104, 232:38, RPTN, nº 33, p. 688; 232:328, RPTN, nº 33,
p. 670; 240:260; 245:317; 246:268; 260:125, 2/2/07, entre otros) 72.

93 
 
Por lo tanto, en la sede de origen (Oficina de Sumarios), el instructor
designado debe colectar las probanzas (ordenar y practicar las
diligencias probatorias) que acrediten la realidad del suceso y mientras
se cumple esta tarea, como se expresa en “Dictámenes” 165:181, no
“hay agente sumariado” y su realización “es totalmente escindible de la
vinculación al sumario como parte de quien puede aparecer como
sospechoso”; por otra parte, es un “paso previo, natural y lógicamente
necesario para efectuar una posterior imputación, si correspondiere”
(“Dictámenes”, 193:101, RPTN, nº 17, p. 203) 73.

Por ello, conforme reiterada doctrina de la Procuración del Tesoro, no

existe inconveniente para oír en la sede de origen, a tenor del art. 62 del
Reglamento citado, a un agente que revista en el nivel A o B del Sistema
Nacional de la Profesión Administrativa o equivalentes y ejerza un
cargo con funciones ejecutivas, en cualquiera de sus niveles
(“Dictámenes”, 163:101; 190:57; 212:104; 232:38 RPTN, nº 33, p. 688;
232:328, RPTN, nº 33, p. 670; 240:260; 245:317; 246:268, 17/7/03;
253:653, 30/6/05, entre otros).

En “Dictámenes”, 163:101 (19/10/82) se sostuvo:

...incluso no existe obstáculo para recibir en el Ministerio de origen

declaración a un imputado de la jerarquía señalada, en los términos del
art. 40, párr. 2º del Reglamento de Investigaciones aprobado por dec.
1798/80, dado que de esa forma no se superaría el límite fijado para la
competencia de la Dirección Nacional de Sumarios por el art. 2º del
Reglamento citado; basta decir, para sustentar ese aserto que esta última
disposición alude claramente a la “...categoría ... del agente
sumariado...” y que el referido art. 40, párr. 3º, admite expresamente la
posibilidad de convocatoria a los fines de la perquisición sin vincular
como parte al así llamado.

De tal modo que, una vez radicado el sumario en la Dirección Nacional

de Sumarios, el instructor actuante decidirá —durante la etapa de

94 
 
investigación— la vinculación del agente como sumariado, pues es
facultad privativa de ésta (“Dictámenes”, 165:181).

b.4.2.1. Conviene recordar que cuando el instructor, en la sede de origen

considera que se puede habilitar la competencia de la Dirección
Nacional de Sumarios e Investigaciones Administrativas, en el informe
que emitirá a tal fin, debe precisar los hechos y ponderar los elementos
de convicción que hagan posible el cuestionamiento de la conducta, de
un agente con jerarquía habilitante de aquélla, a través de las normas
disciplinarias, es decir que “resulta insuficiente la referencia genérica
contra el funcionario sino se la apuntala con elementos de juicio que
permitan determinar su participación en forma precisa” (“Dictámenes”,
126153 y 182; 134-375)” (Dictamen del 13/10/77, expte. 45.245/76,
Ministerio de Cultura y Educación, 143:27). (“Dictámenes”, 154:240;
174:60; 179:152, RPTN, nº 15, p. 227; 187:120, RPTN, nº 16, p. 179).

En “Dictámenes”, 115:284 (1970), se sostuvo:

Siendo de excepción la competencia de este organismo y, por

consiguiente, de interpretación restrictiva, su intervención, sólo cabe
cuando se cuestiona en forma expresa, a los efectos disciplinarios, la
conducta de personal superior de la Administración Pública nacional,
siendo insuficiente para ello la simple mención, efectuada por el
sumariante, de que es menester “tomar declaración indagatoria”, sin
informe explicativo de los hechos en que se funda esa apreciación.
(“Dictámenes”, 245:312; 246:224).

Por otra parte, la sola referencia genérica de que “la jerarquía de los
funcionarios... en muchos casos excede la competencia del suscripto
como instructor” no cumple con la doctrina señalada, pues resulta
necesario precisar cuál sería la actividad cuestionada de ese personal
(“Dictámenes”, 187:120 y 139; 192:105), el que ademástiene que estar
individualizado. (“Dictámenes”, 232:38).

95 
 
La determinación de la jerarquía de los funcionarios presuntamente
involucrados se debe poner de manifiesto a través del informe
producido por la oficina de personal o de recursos humanos
(“Dictámenes”, 168:228; 192:105; 232:38; 246:268, entre otros); y el
agente tiene que haber sido designado de acuerdo con el sistema de
selección implementado (SINAPA) (“Dictámenes”, 217:39; 236:119;
246:268 y 261:149, 15/5/07; 262:148, 17/7/07; 297:169, 18/5/16.).

En “Dictámenes”, 67:210 (1958), se sostuvo:

Cesado el funcionario en el cargo por renuncia o por cualquier otro

motivo, la investidura se pierde desapareciendo la razón que ha
inspirado la norma, que no puede ser otra que el sumario se sustancie
por un funcionario superior del Cuerpo de Abogados, cuando el
sumariado invista a su vez una categoría superior de los cuadros de la
Administración Pública nacional. Se trata por tanto de una distinción a
la investidura actual del funcionario. Por ello, desprendiéndose de lo
informado ... que las personas a quienes se debe tomar declaración han
dejado de pertenecer a la Administración Pública nacional, ellos deben
comparecer a ese objeto ante el señor jefe de la Oficina de Sumarios de
esa Secretaría de Estado, que tiene competencia normal a ese fin.

Por ello, cuando el agente se encuentra desvinculado de la

Administración, la Dirección Nacional de Sumarios e Investigaciones
Administrativas no resulta competente para la prosecución del trámite,
“pues es doctrina antigua de este organismo asesor que dicha Dirección
sólo interviene si el sujeto pasivo de la investigación permanece en el
desempeño efectivo de funciones” (“Dictámenes”, 243:347;
“Dictámenes”, 67:210; 107:232; 156:240; 199:16; 206:212; 225:69).

b.4.2.2. Cuando se trata de un sumario cuyo objeto es múltiple, por

integrarse con varios hechos independientes, el cumplimiento de la
doctrina del organismo deviene ineludible para determinar la
competencia de la Dirección Nacional de Sumarios.

96 
 
Por lo cual, si los hechos resultan escindibles natural y jurídicamente,
la Dirección de Sumarios sólo deberá conocer en el evento relacionado
con el funcionario cuya jerarquía habili ta su competencia
(“Dictámenes”, 166:244; 170:440; 187:120; 198:235; 199:122; 202:99;
246:268; 247:1; 250:280, entre otros).

Asimismo,

...la mera conexidad entre los hechos resulta ineficaz para ampliar la
competencia de la Dirección Nacional de Sumarios, ámbito que desde
el punto de vista subjetivo se restringe a la indispensable jerarquía que
debe revestir el funcionario imputado (“Dictámenes”, 135:280;
136:272). (“Dictámenes”, 171:277, RPTN, nº 13, p. 134; “Dictámenes”,
198:235; 202:99).

b.5. La Procuración del Tesoro ha analizado, en diversos Dictámenes,

el tema del régimen disciplinario en las universidades nacionales; por
ello, a título informativo, resulta conveniente efectuar una breve síntesis
sobre él:

En “Dictámenes”, 224:187 (RPTN, nº 29, p. 321), se trató “la

autonomía y autarquía de las universidades nacionales”, conforme lo
establecido por el art. 75, inc. 19, C.N., 1994 y su armonización con la
Ley de Educación Superior 24.521, art. 29: “Las instituciones
universitarias tendrán autonomía académica e institucional”, y se
desarrollaron los temas de autonomía académica, autonomía
institucional y autarquía administrativa y económico-financiera.

En cuanto al establecimiento del régimen disciplinario del personal —

docente y no docente—, fijar el procedimiento de los sumarios
administrativos disciplinarios y junto con ello prever los medios
impugnativos en el orden administrativo contra las resoluciones
sancionatorias, se trata de una facultad exclusiva de las universidades
nacionales (cfr. “Dictámenes”, 217:90; 231:315, RPTN, nº 32, p. 550;
resol. PTN nº 15, del 28/1/00; resol. PTN nº 26, del 13/3/00; resol. PTN

97 
 
nº 19, del 10/5/00, “Dictámenes”, 233:226, RPTN, nº 33, p. 712;
“Dictámenes”, 233:350, RPTN, nº 34, p. 663; “Dictámenes”, 242:647;
267:632, 29/12/08; 289:163, resol. PTN nº 13, del 10/6/14; 289:170,
resol. PTN nº 14, del 10/6/14; 289:177, resol. PTN nº 15, del 10/6/14;
302:377 bis, resol-2017-69-APN-PTN, del 8/9/17).).

En “Dictámenes”, 242:647 (RPTN, nº 38, p. 315), la situación se refirió

a un profesor asociado efectivo de la Universidad Nacional de Río
Cuarto. En tal oportunidad se recordó:

El art. 57 de la Ley de Educación Superior establece: “Los estatutos

preverán la constitución de un tribunal universitario, que tendrá por
función sustanciar juicios académicos y entender en toda cuestión ético-
disciplinaria en que estuviere involucrado personal docente. Estará
integrado por profesores eméritos o consultos, o por profesores por
concurso que tengan una antigüedad en la docencia universitaria de por
lo menos diez (10) años”.

Tal disposición refiere que un “tribunal universitario” sustanciará los

“juicios académicos” y entenderá “en toda cuestión ético-disciplinaria
en que estuviere involucrado personal docente”, por consiguiente, un
mismo tribunal abarcaría cualquier hecho en el cual “estuviere
involucrado personal docente”, ya que la ley expresa “toda cuestión” y
no algunas.

Por ello, cabe inferir que el “régimen disciplinario para los profesores”,
cuya reglamentación corresponde al Consejo Superior, conforme con lo
dispuesto por el art. 191 del Estatuto Universitario, queda abarcado en
la locución “toda cuestión ético-disciplinaria” del art. 57 de la ley
24.521.

...El estatuto universitario, atento lo dispuesto por el art. 34 de la ley

24.521, debe ajustarse a la ley, y su dictado resulta atribución de la
Asamblea Universitaria (art. 12, inc. a], del Estatuto de la Universidad
Nacional de Río Cuarto; art. 52, párr. 2º, de la ley 24.521), por ello

98 
 
dicho órgano de gobierno es a quien compete resolver sobre lo
dispuesto por el art. 57 de la ley 24.521, lo cual también impli ca decidir
quién reglamentará el modo de promoción, desarrollo y conclusión del
procedimiento para “sustanciar el juicio académico” y “entender en
toda cuestión ético-disciplinaria en que estuviere involucrado personal
docente”. (“Dictámenes”, 242:647, RPTN, nº 38, p. 315) 74.

c) Un órgano imparcial

A fin de garantizar la imparcialidad en la conducta de quien cumple una

función relevante, pues la sustanciación del sumario administrativo
disciplinario permite determinar la existencia o no de una falta
disciplinaria, el Reglamento de Investigaciones Administrativas ha
previsto el medio para apartar de su conocimiento al instructor cuyas
relaciones o situación —“parentesco por consanguinidad” o por
“afinidad”, “denunciantes o denunciados”, “amistad íntima o enemistad
manifiesta”, “acreedores o deudores”, “dependan jerárquicamente”—
con “el sumariado o denunciante”, o con la materia controvertida en él
—“cuando tengan interés en el sumario”—, sean susceptibles de afectar
su imparcialidad.

A través de la recusación y de la excusación se procura que, en el

desarrollo del sumario, el instructor actúe con un criterio objetivo, es
decir, que su actividad esté dirigida a esclarecer el hecho, ya que de las
medidas realizadas pueden surgir datos adversos o favorables al
presunto imputado, pero sin que pueda sospecharse sobre su
imparcialidad, y, de ese modo, posibilitar una recta decisión por la
autoridad que debe dictar el acto conclusivo.

c.1. En un precedente del año 1965, se dijo:

...si bien el instructor no juzga y en consecuencia no prejuzga, emite en

cambio opinión respecto del caso y reúne los elementos de juicio sobre
los cuales ha de basarse en definitiva el veredicto de la Administración.

99 
 
Circunstancias todas ellas que obligan al sumariante a guardar
imparcialidad en el ejercicio de tan fundamentales tareas.

La imparcialidad exigida a las personas oficiales del proceso,

cualquiera sea su cometido, se encuentra ínsita en la naturaleza de la
investigación, porque hace a la esencia misma de la función
jurisdiccional. De modo tal que, si se advirtiera en el sumariante una
parcialidad manifiesta o tan sólo una forma en exceso subjetiva o poco
ecuánime de recibir las probanzas pertinentes, debería a mi juicio ser
separado del proceso administrativo por sospechoso de parcialidad...
(“Dictámenes”, 93:264) 75.

c.1.1. El instructor sólo aconseja y su opinión no es vinculante para el

órgano decisor (“Dictámenes”, 130:258, RPTN, nº 8, p. 12; 140:133;
151:590; 169:444; 236:596; 255:304, 2/11/05, entre otros) 76; sin
embargo, éste tendrá que resolver según las pruebas y diligencias
realizadas, y esto obliga a garantizar la “imparcialidad” del sumariante
“en el ejercicio de tan fundamentales tareas”.

Deben ser considerados como un método de conocimiento de la verdad

objetiva de los hechos (verdad práctica) 77, tanto el sumario
administrativo disciplinario, como el proceso que tramita en sede
judicial donde “los medios probatorios están verdaderamente dirigidos
y pueden verdaderamente, sin ningún atisbo de duda, servir para
alcanzar o fijar la verdad” 78; se trata de la denominada “verdad
procesal”, pues “la fijación de los hechos se realiza ajustándose a las
reglas atinentes a la producción y valoración de la prueba” 79, y los
jueces, como ha dicho Santo Tomás de Aquino, “deben juzgar según
las pruebas que les han sido presentadas” (S.T., II-II, q.67, a.2., 1obj.).
Expresa Sanz:

A la búsqueda de la verdad, llega el juez guiado por el discurso de los

abogados y confrontando —una y otra vez—, estas razones, con los
hechos que sólo el “estudio del expediente” le puede brindar. Es allí, en
la realidad de folios manchados, donde está en potencia la mejor
solución posible; a la que sólo puede llegarse mediante la confrontación

100 
 
con las leyes y precedentes, con la opinión de las partes y las rúbricas
de los autores 80.

En Fallos, 238:550, la Corte Suprema de Justicia sostuvo:

...la condición necesaria de que las circunstancias de hecho sean objeto

de comprobación ante los jueces, no excusa la indeferencia de éstos
respecto de su objetiva verdad. Es, en efecto, exacto que, por lo regular,
a fin de juzgar sobre un hecho, no cabe prescindir de la comprobación
de su existencia, que en materia civil incumbe a los interesados. Y
también es cierto que esa prueba está sujeta a ciertas limitaciones, en
cuanto a su forma y tiempo, pues es exacto que de otro modo los juicios
no tendrían fin.

Por ello la importancia de la tarea del instructor, pues tiene a su cargo

el impulso y dirección de un procedimiento, integrado por dos etapas,
una de las cuales es ampliamente contradictoria, cuya finalidad es
verificar si un agente público ha cometido algún hecho del cual pueda
derivar su responsabilidad disciplinaria (comprobación de la existencia
del hecho —establecer su verdad—), y este procedimiento servirá para
que la autoridad administrativa competente declare la existencia de una
falta disciplinaria, quién es su autor y le imponga una sanción
disciplinaria, o, por el contrario, declare la inexistencia de
responsabilidad 81.

c.1.2. Cuando el agente público no cumple con sus deberes y comete

una falta disciplinaria, se altera o rompe un equilibro existente, por lo
cual va a merecer una sanción que deberá guardar proporción con la
falta cometida.

La sanción se impone por una razón de justicia para restablecer la

igualdad turbada. “Los ordenamientos deben dar a cada uno lo suyo: lo
suyo de cada uno son bienes y males: a ambos hay que adjudicarlos”
82.

101 
 
Dado que el acto de justicia es dar a cada uno lo que es suyo, al acto de
justicia precede el acto por el cual algo se hace de alguien, como se ve
en las cosas humanas; pues alguno trabajando merece que se haga suyo
aquello que (luego) el retribuidor (el remunerador) por un acto de
justicia le da (Tomás de Aquino, Suma Contra los Gentiles, Libro II,
Cap. 28; v. S.T., II-II, q.57, a.1.).

Cuando el agente público efectivamente comete una falta, será

destinatario de la sanción disciplinaria; tendrá un título de merecimiento
negativo o demérito, que surge de la infracción cometida (acto
antijurídico-inobservancia de sus deberes-acto culpable), y su
responsabilidad se concreta en el deber jurídico de sufrir la medida
disciplinaria que se le imponga (Apercibimiento; suspensión de hasta
treinta días; cesantía o exoneración). Esa persona sólo podrá reclamar
que la sanción no exceda, en su quantum, la medida de su merecimiento,
determinada por la falta cometida (el hecho antijurídico perpetrado) 83,
pues “dícese ser suyo personal de cada uno lo que se le debe según la
igualdad de proporción” (S.T., II-II, q.58, a.11.).

La Administración Pública, a su vez, tendrá el derecho de hacer efectiva

esa sanción.

Como se dijo en el Cap. I, pto. 3:

En la relación disciplinaria intervienen dos sujetos: el pasivo, autor de

la infracción, y el activo, que es el órgano que puede juzgar al
funcionario incurso en falta y aplicarle la sanción correspondiente
previa tramitación de un procedimiento determinado, que ha de
desarrollarse con absoluto respeto de los principios inherentes al debido
proceso legal para preservar los derechos del agente público (CSJN,
Fallos, 310:738, consid. 2º; 319:1034, consid. 2º).

102 
 
La ley que regula la relación de empleo público establece las causas
(hechos) y los encuadres legales que permiten la aplicación de las
medidas disciplinarias, como el procedimiento para su imposición (cfr.
arts. 30, 31, 32 y 33, LMREPN; arts. 30, 31, 32 y 33, RJBFP) 84.

El órgano administrativo al dictar el acto conclusivo debe declarar

acreditada la existencia del hecho (acto u omisión), con sustento en las
pruebas colectadas durante la sustanciación del sumario disciplinario, y
subsumir tal episodio en el precepto legal (calificación jurídica) para
imponer la sanción disciplinaria 85, con lo cual ejerce una actividad de
sustancia jurisdiccional, porque decide una controversia y declara un
derecho en el caso concreto 86; lo expuesto pone en evidencia la
relevancia de la función del instructor, y, por eso, su necesaria
imparcialidad.

c.2. El art. 22, R.I.A., dec. 467/99, enumera las siguientes causas por
las cuales “El instructor y el secretario deberán excusarse y podrán a su
vez ser recusados” (arts. 22, R.I.A., dec. 467/99; art. 14, R.I. dec.
1798/80) 87:

a) Cuando medie parentesco por consanguinidad hasta el cuarto grado,

o segundo de afinidad, con el sumariado o el denunciante.

b) Cuando hubiesen sido denunciantes o denunciados anteriormente por

el sumariado o el denunciante.

c) Cuando tengan amistad íntima o enemistad manifiesta con el

sumariado o el denunciante.

d) Cuando tengan interés en el sumario o sean acreedores o deudores

del sumariado o el denunciante.

103 
 
e) Cuando dependan jerárquicamente del sumariado o del denunciante
88.

Según el art. 23, R.I.A., dec. 467/99:

La recusación deberá ser deducida en el primer acto procesal en el que

se intervenga. Si la causal fuere sobreviniente o desconocida sólo podrá
hacerse valer dentro del quinto día de haber llegado a conocimiento del
recusante y antes de la clausura definitiva de las actuaciones. En el
mismo acto deberá ofrecerse la prueba del impedimento o causal
invocada (art. 15, R.I. dec. 1798/80).

Conforme con el art. 24, R.I.A., dec. 467/99, el recusado deberá emitir
un informe sobre las causales alegadas y

...remitirá las actuaciones a su superior. La resolución que se dicte será

irrecurrible 89 y deberá producirse dentro de los cinco (5) días. Pasado
dicho lapso se ampliará el plazo, designando nuevo instructor de ser
necesario (art. 16, R.I., dec. 1798/80).

El recusante, mediante el escrito pertinente, tendrá que indicar los

motivos en que se basa y “ofrecer la prueba del impedimento o causal
invocada”.

De tal modo que no resulta suficiente la mera mención de las normas

que el recusante estima aplicable, sino que debe expresar de manera
concreta los hechos alegados (las causas) para que el recusado se
encuentre en condiciones de defenderse adecuadamente (para negarlos
o para reconocerlos).

La inobservancia del requisito indicado determinará que el planteo no

resulte procedente.

104 
 
En cuanto a las distintas causales, basta remitirse a cualquiera de los
autores de derecho procesal, tanto en el proceso civil o en el proceso
penal.

El que resuelve es el superior del instructor, esto es el titular de la

Oficina de Sumarios, cuando éste hubiera asumido como instructor del
expediente la situación se tendrá que resolver conforme lo expuesto en
“Dictámenes”, 224:215, RPTN, nº 29, p. 306, y 232:210, RPTN, nº 33,
p. 672.

El art. 25, R.I.A. dec. 467/99 se refiere al supuesto de excusación:

La excusación deberá ser deducida inmediatamente de conocidas las

causales alegadas, elevándose informe escrito sobre las mismas al
superior. Cuando fuere interpuesta por el instructor, quedará suspendida
la información sumaria o el sumario hasta el dictado de la resolución
pertinente por el superior, que deberá producirse dentro de los cinco (5)
días de interpuesta.

Cuando la excusación fuere planteada por el secretario, éste quedará

desafectado de la información sumaria o el sumario hasta tanto la
misma sea resuelta por la autoridad que lo designó, que deberá
producirse en igual plazo (art. 17, R.I., dec. 1798/80) 90.

c.3. Uno de los deberes del agente público es el de “Excusarse de

intervenir en toda actuación que pueda originar interpretaciones de
parcialidad” (art. 23, inc. k], LMREPN; art. 27, inc. k], RJBFP); el cual
se refiere tanto para el procedimiento del R.I.A., dec. 467/99, como el
de la LNPA 19.549.

105 
 
La inobservancia de este deber pueda dar lugar a la configuración de
una falta disciplinaria (arts. 31, inc. c], y 32 inc. e], LMREPN; arts. 31,
inc. e], y 32 inc. f], RJBFP).

d) Deberes y facultades

El art. 10, R.I.A., dec. 467/99 establece los deberes del instructor (art.
6º, R.I., dec. 1798/80).

d.1. El inc. a) dispone:

Investigar los hechos, reunir pruebas, determinar responsables y

encuadrar la falta cuando la hubiera.

d.1.1. La Procuración del Tesoro reiteradamente ha sostenido que la

función del instructor, o del sumariante, se limita “a la investigación de
los hechos; emite opinión sobre su existencia y formula, en atención a
los resultados de aquella tarea, los correspondientes cargos si es el
caso”, es decir, solicitando la imposición de una sanción, si es el caso,
o la exención de responsabilidad (cfr. “Dictámenes”, 130:258, 1974,
RPTN, nº 8, p. 12; “Dictámenes”, 124:184; 224:215, RPTN, nº 29, p.
306; 232:210, RPTN, nº 33, p. 672; 242:647, entre otros).

Este “investigar los hechos” se circunscribe a los que integran la orden

de sumario (Cap. II, pto. 6, 6.1. y 6.2.), e implica su esclarecimiento y
comprobación, para lo cual debe realizar las medidas probatorias
conforme los medios previstos en el Reglamento de Investigaciones
Administrativas (cfr. arts. 75 a 106, R.I.A., dec. 467/99; arts. 51 a 81,
R.I., dec. 1798/80 —armonizado con todo el ordenamiento jurídico—,
v.gr., Cap. III, pto. 11, acápite c), para que haya una actividad
probatoria válida que permita arribar a la verdad objetiva de los hechos.

106 
 
En la etapa de investigación el instructor tiene la iniciativa probatoria,
la dirección e impulso del procedimiento:

Inc. c: Fijar y dirigir las audiencias de prueba y realizar personalmente

las demás diligencias que este reglamento y otras normas ponen a su
cargo 91;

Inc. d: Dirigir el procedimiento, debiendo, dentro de los límites

expresamente establecidos en este reglamento: 1. Concretar, en lo
posible, en un mismo acto, todas las diligencias que sea menester
realizar.

El art. 27, R.I.A, dec. 467/99 le fija una serie de plazos para el dictado
de las distintas providencias, dirigidas al desarrollo del procedimiento,
que servirán para apreciar la existencia o no de una demora injustificada
en la etapa de investigación (art. 127, R.I.A., dec. 467/99; art. 93, R.I.,
dec. 1798/80, véase Cap. III, pto. 11, acápite e).

Conviene recordar que el impulso y la dirección del procedimiento —

conforme los incisos señalados— abarca también la etapa
contradictoria.

Conviene señalar que los instructores “podrán desplazarse dentro del

país cuando la sustanciación del sumario lo requiera, previa
autorización de la superioridad” (art. 8º, R.I.A., dec. 467/99 92).

A su vez el art. 9º establece:

La autoridad que ordenó la información sumaria o el sumario podrá

encomendar a otros funcionarios la realización de diligencias concretas
y determinadas fuera del asiento de sus funciones, mediante resolución
fundada (ambos supuestos estaban comprendidos en el art. 5º, R.I. dec.
1780/98).

107 
 
La interpretación del art. 9º corresponde efectuarla teniendo presente
que el instructor es quien, como órgano independiente predispuesto,
dirige y tiene a su cargo la sustanciación del sumario disciplinario.

En tal sentido, es el instructor quien conoce el hecho o hechos a

investigar y como él dirige el procedimiento y decide cuáles son las
medidas conducentes para su comprobación, le corresponde a él
considerar si tal desplazamiento resulta o no necesario, para lo cual
requiere la previa conformidad de “la superioridad”, a quien se deberá
informar las razones de tal desplazamiento, esto es cuales son las
diligencias a realizarse (recepción de declaraciones testimoniales o de
otro tipo de declaración —art 62—, por ejemplo), ya que tal autoridad
deberá disponer lo necesario para cubrir los gastos que dicho viaje
ocasiona.

En estos casos corresponde notificar a quienes van a declarar el día,

hora y lugar donde se llevará a cabo la audiencia con el anoticiamiento
debido conforme la modalidad de declaración a cumplirse (supuesto del
testigo, art. 81, R.I.A., dec. 467/99, véase pto. 13, acápite h.5.3., cap.
III).

Además, al cumplir con las diligencias que determinaron concurrir al

lugar donde sucedieron los hechos, se puede originar la necesidad de
producir alguna otra (de la diligencia cumplida surge otro dato
probatorio, por ej., un nuevo testigo) y sólo el sumariante es quien está
facultado para ordenarla y cumplirla.

Por consiguiente, a nuestro modo de ver, el art. 9º, R.I.A., dec. 467/99,
abarca el supuesto en que el instructor dispone la realización de
determinada diligencia y le solicita a la autoridad competente que
autorice el desplazamiento de “otros funcionarios” para llevarla a cabo.
Si bien el art. 9º no formula ninguna otra precisión, el funcionario
referido, en principio, sería el secretario de instrucción, cuyas funciones

108 
 
se encuentran establecidas en los arts. 20 y 21, R.I.A, dec. 467/99, pero
podría ser otro de los instructores de la Oficina de Sumario.

d.1.2. El “determinar responsables y encuadrar la falta cuando la

hubiera”, permite al instructor, durante la etapa de investigación,
vincular a algún agente como sumariado (art. 61 y concs., R.I.A., dec.
467/99), para luego, una vez clausurada la etapa de investigación emitir
el informe del art. 108 íd. (art. 83, R.I., dec. 1798/80).

Dicho informe o requisitoria debe reunir los requisitos señalados en el

art. 108. Uno de ellos es “la relación circunstanciada de los hechos”
(inc. a]), el cual no es el relato o la enumeración de las diligencias
probatorias realizadas, sino describir cada uno de los episodios
investigados, lo que implica enunciar los fundamentos de hecho (los
motivos) que acrediten la materialidad de la falta investigada, con
sustento en la prueba producida (“apreciados según las reglas de la sana
crítica”); asimismo, precisar qué agente o agentes han cometido la
presunta irregularidad 93.

También tendrá que efectuar la calificación jurídica y la sanción

disciplinaria propiciada (inc. c]: “La calificación de la conducta del
sumariado”; inc. f]: “Las disposiciones legales o reglamentarias que
considere aplicables y, en su caso, la sanción que a su juicio
corresponda”).

En “Dictámenes”, 152:262, RPTN, nº 11, p. 12 se indicó:

Es insoslayable la debida calificación jurídica de las conductas

reprochables, así como también el señalamiento de la represión
sugerida, que haga posible para el imputado la clara comprensión de las
consecuencias del hecho que se le atribuye. Sólo así se está en
condiciones de responder eficazmente los cargos quedando asegurada
la garantía del debido proceso (art. 18, C.N.).

109 
 
Cabe reiterar que la opinión del instructor no es vinculante
(“Dictámenes”, 140:133; 151:590; 198:11; 218:309; 236:596; 255:304
—2/11/05— entre otros).

El art. 10, inc. d), pto. 2, R.I.A., dec. 467/99, establece:

Señalar, antes de dar trámite a cualquier petición, los defectos y

omisiones de que adolezca, ordenando que se subsanen dentro del plazo
perentorio que fije, y disponer de oficio toda diligencia que fuera
necesaria para evitar nulidades (art. 6º, inc. d], pto. d], R.I., dec.
1798/80) 94.

El instructor debe evitar posibles nulidades, declarar las que hubieran

producido y renovar el acto; se trata de la aplicación del principio de
saneamiento 95.

La declaración de nulidad de un acto procesal importa determinar su

ineficacia jurídica. De tal manera, el acto inválido quedará
materialmente en el proceso, como cosa inerte, pero resulta incapaz de
producir los efectos perseguidos, por lo que no podrá ser tenido en
cuenta durante el trámite posterior (Clariá Olmedo, Tratado de derecho
procesal penal, t. IV, 1966, p. 247). Por lo tanto, la manera de salvar la
situación creada por un acto anulado es renovarlo, es decir cumplirlo
nuevamente en su integridad en la forma debida. (“Dictámenes”,
192:156, RPTN, nº 17, p. 156).

d.3. El inc. b), del art. 10 fija:

Observar las previsiones a efectos de la oportuna intervención de la

Fiscalía de Investigaciones Administrativas y, en caso de corresponder,
de la Sindicatura General de la Nación.

110 
 
Tal momento es el del art. 109 íd. 96; también en dicha oportunidad,
corresponderá la intervención de la Oficina Anticorrupción, de darse el
supuesto establecido en el art. 4º, párr. 2º, del dec. 102/99 (B.O.,
29/12/99).

Además,

Reunir los informes y la documentación relacionados con un eventual

perjuicio fiscal (cfr. art. 108, inc. e], texto dec. 1012/12, B.O., 6/7/12),
a efectos de la oportuna intervención de la Sindicatura General de la
Nación en caso de corresponder en razón del monto, o bien para
respaldar su propio pronunciamiento en tal sentido 97.

d.4. El art. 13, R.I.A., dec. 467/99 establece:

Cuando el hecho que motiva el sumario constituya presuntamente delito

de acción pública, el instructor deberá verificar si se ha realizado la
denuncia policial o judicial correspondiente y, en caso de no haberse
cumplido este requisito, deberá notificar fehacientemente tal hecho a la
autoridad de quien dependa el responsable efectuarla. En ambos casos
dejará constancia de ello en el sumario (art. 8º, R.I., dec. 1798/80).

El art. 14 íd. prevé:

Si durante la instrucción de un sumario surgieran indicios de haberse

cometido un delito de acción pública, el instructor librará testimonio o
copia autenticada de las piezas en las que consten tales hechos, y las
remitirá al organismo que corresponda a fin de que efectúe la denuncia
del caso ante la autoridad policial o judicial (art. 8º, R.I., dec. 1798/80).

Los artículos transcriptos se refieren a la actividad que tendrá que

cumplir el instructor frente a la posibilidad de que el hecho o hechos
objeto puedan constituir la presunta comisión de un delito: en el

111 
 
supuesto del art. 13: “verificar si se ha realizado la denuncia policial o
judicial”. En el caso del art. 14 cuando se advierte en la sustanciación
del sumario la aparición de “indicios de haberse cometido un delito de
acción pública”.

Su actuación, en estos casos, se circunscribe a lo allí previsto. Según el

art. 13, ante la circunstancia de no haberse formulado la “denuncia
policial o judicial”, deberá notificar fehacientemente tal hecho a la
autoridad de quien dependa el responsable de efectuarla.

El art. 14 prevé la remisión de testimonio o copia autenticada de las

piezas en las que consten tales hechos al organismo que corresponde a
fin de que efectúe la denuncia del caso ante la autoridad policial o
judicial.

En el supuesto del art. 14, el instructor a través de una nota (oficio o

informe) elevará a la autoridad administrativa competente, las
fotocopias autenticadas de las piezas correspondientes del expediente,
de las cuales se puede inferir la comisión de un delito de acción pública.

En dicha nota o informe tendrá que relatar o describir como se

encontrarían, a su opinión, reunidas las características externas del
presunto delito, teniendo en cuenta los requisitos que el CPPN (ley
23.984) prevé como contenido de la denuncia (art. 176).

La preparación de la denuncia para presentar ante el Poder Judicial es

una tarea ajena al instructor y más cercana o propia del servicio jurídico
permanente, pues entre sus funciones se encuentra el asesoramiento
jurídico o representación judicial de la Administración Pública
Nacional centralizada y descentralizada (véase arts. 3º y 5º, ley 12.954,
“Dictámenes”, 231:4, RPTN, nº 32, p. 471).

Ello sin perjuicio de la colaboración que el sumariante debe prestar, la

cual se realiza, principal o específicamente, con el informe o nota

112 
 
explicativa a través de los cuales se elevan los antecedentes para que se
formule la denuncia penal, o de cualquier otra consulta que se la pueda
requerir para aclarar las posibles dudas sobre el contenido de la
denuncia (art. 176, CPPN); copia de estos antecedentes deben quedar
incorporados en el sumario disciplinario.

La autoridad administrativa competente tendrá que recurrir al servicio

jurídico permanente para los fines antes señalados, salvo que se proceda
conforme lo prevé el art. 1º del dec. 1162/00, transcripto en el acápite
siguiente (d.4.1.).

d.4.1. La denuncia, tanto en el caso de los particulares como en el de

los funcionarios públicos es una simple transmisión de conocimiento,
una mera declaración enunciativa de lo que se sabe... Su formulación
procede cuando se tienen elementos suficientes como para sospechar
que se ha cometido un delito... Basta con que el hecho ofrezca las
características externas de un delito para que, en el supuesto de
denuncia impuesta u obligatoria, surja el deber de formularla.
(“Dictámenes”, 131:390).

En “Dictámenes”, 149:154, se sostuvo:

La denuncia obligatoria impuesta por el art. 164, Cód. Proc. Crim.

procede cuando se tienen elementos suficientes como para sospechar
que se cometió un delito, sin que se requiera la certeza apodíctica de
que el hecho exista y tenga ese carácter. Basta con que ofrezca las
características externas de un ilícito penal para que surja el deber de
formularla (“Dictámenes”, 131:390; 137:207; 136:285 y 138:403, entre
otros) (RPTN, nº 10, p. 154; actualmente, art. 177, inc. 1º, CPP, ley
23.984) 98; cuando no se encuentran reunidos los elementos suficientes
para sospechar la comisión de un delito no surge dicha obligación
(“Dictámenes”, 169:440).

El art. 1º del dec. 1162/00 (B.O., 6/12/00; Adla, LXI-A-173) ha

establecido:

113 
 
Los funcionarios y empleados públicos comprendidos en la obligación
de denunciar impuesta por el art. 177, inc. 1º del CPPN, cumplirán su
deber legal poniendo a la Oficina Anticorrupción del Ministerio de
Justicia y Derechos Humanos, en conocimiento de los hechos y/o
pruebas que fundamenten la presunción de la comisión de un delito
perseguible de oficio cometido en el ámbito de la Administración
Pública Nacional centralizada y descentralizada, empresas y sociedades
y todo ente público o privado con participación del Estado o que tenga
como principal fuente de recursos el aporte estatal.

Exceptúanse de la obligación dispuesta en el párrafo precedente las

situaciones de flagrante delito y aquellos supuestos en los cuales el
defecto de promoción inmediata de la denuncia por ante la autoridad
competente pudiera provocar la desaparición o pérdida de elementos
probatorios. En tal caso se pondrá en conocimiento de la Oficina
Anticorrupción, la denuncia formulada dentro de las veinticuatro (24)
horas con copia de ella, a fin de que tome la intervención que
corresponde; con relación a la obligación de denuncia del funcionario
público, véanse “Dictámenes”, 250:131 y 253:469.

d.5. El art. 11, R.I.A., dec. 467/99, establece una facultad correctiva a
ejercer durante la sustanciación del sumario administrativo
disciplinario:

Para mantener el buen orden y decoro en la sustanciación de las

investigaciones, los instructores podrán mandar que se teste toda frase
injuriosa o redactada en términos indecorosos u ofensivos, salvo que
fuere útil para la información sumaria o sumario, y excluir de las
audiencias a quienes las perturben 99.

e) Sede de la instrucción

El art. 4º, R.I.A., dec. 467/99 establece:

114 
 
...el sumario será siempre instruido en la jurisdicción donde se produzca
el hecho, cualquiera fuere la situación de revista del sumariado 100.

En igual sentido, el art. 9º, R.I., dec. 1798/80, mientras que el pto. III
de la Reglamentación al art. 41, EPCAPN, dec. ley 6666/57, expresaba:
“...El instructor debe pertenecer a la misma jurisdicción en la que se ha
producido el hecho”.

Por vía de principio, el sumario administrativo disciplinario se debe

instruir en “la jurisdicción donde se produzca el hecho” 101. Sin
embargo, como se dijo en “Dictámenes”, 139:135, si un decreto del
Poder Ejecutivo señala la sede en que se debe instruir un sumario, dicha
norma opera como norma específica e “impone el apartamiento de la
disposición contenida en el pto. III de la reglamentación al art. 41 del
Estatuto para el Personal Civil de la Administración Pública Nacional
(texto conf. dec. 1478/58)” (RPTN, nº 9, p. 226).

En relación con el alcance del vocablo jurisdicción en “Dictámenes”,

159:322 se sostuvo:
El art. 9º del Reglamento citado sólo establece que la investigación debe
cumplirse en el organismo en que se produjeron los hechos pero, en
modo alguno, el vocablo “jurisdicción” allí inserto es sinónimo de
competencia territorial, sino que significa que la investigación debe
efectuarse en el ámbito funcional en que actúa el imputado (en el actual
Reglamento de Investigaciones Administrativas tal previsión se
encuentra en el art. 4º).

Dicho término se refiere al ámbito funcional, con lo cual se comprende

el ámbito físico o espacial, como la circunscripción administrativa —la
competencia material— del órgano administrativo o repartición pública
en la cual presta servicios el agente 102. Por eso, si la falta disciplinaria
fuera, por ejemplo, la prevista en el art. 32, inc. f), LMREPN “Delito
doloso no referido a la Administración Pública, cuando por sus
circunstancias afecte el prestigio de la función o del agente” (art. 32,

115 
 
inc. g], RJBFP), y el hecho no ocurrió ni en el horario, ni en el lugar de
trabajo, la repartición estatal u organismo donde el agente presta
servicios es el ámbito que se debe tener en cuenta, en orden a la
jurisdicción prevista por el art. 4º, R.I.A., dec. 467/99 103.

e.2. La Procuración del Tesoro, durante la vigencia del Reglamento de

Investigaciones aprobado por dec. 1798/80, reiteró que el art. 9º (art. 4º,
R.I.A., dec. 467/99), “determina por vía de principio el ámbito
funcional donde se llevará a cabo la investigación (“Dictámenes”,
213:209, 215:98 y 222:215, entre otros)”. (“Dictámenes”, 227:39,
1998). En esta oportunidad, se sostuvo que el sumario, por no hallarse
el cuadro, propiedad del Museo Nacional de Bellas Artes, que se
encontraba en la Secretaría Privada del ministro, se debía instruir en
jurisdicción del Ministerio de Interior, pues éste tenía la custodia y
guarda del cuadro.
En “Dictámenes”, 141:379 (1977), se emitió opinión en un conflicto
negativo de competencia (art. 5º, LNPA, 19.549) suscitado a raíz de que
una agente, para justificar una licencia para el mes de noviembre de
1975, presentó unos certificados, y surgió una contradicción entre sus
dichos y las constancias de tales instrumentos. En noviembre de 1975,
la agente revistaba en la Dirección Nacional de Planificación del
Desarrollo Comercial de la Secretaría de Estado de Comercio. En
febrero de 1977, la agente “se encontraba adscripta al Instituto Nacional
de Vitivinicultura”, y, para esa época se propuso la instrucción de un
sumario disciplinario.

La Procuración del Tesoro sostuvo:

Es principio general que el instructor debe pertenecer a la jurisdicción

donde se ha producido el hecho (párr. 1º, in fine del pto. III de la
reglamentación al art. 41 del Estatuto aprobado por dec. ley 6666/57);
en consecuencia, y atento lo informado...la Secretaría de Estado de
Comercio es competente para instruir el sumario. No es aplicable al
caso lo dispuesto en el inc. c) del art. 1º del dec. 11.047, invocado...,
porque el supuesto allí contemplado exige que el ilícito administrativo
se produzca durante la prestación de servicios en el organismo al cual
está adscripto el agente. (“Dictámenes”, 141:379).

116 
 
En “Dictámenes”, 215:98 (también en 215:111), se planteó un conflicto
negativo de competencia (art. 5º, LNPA, 19.549), con motivo de una
transferencia de competencia en razón de la materia, pues se debía
determinar cuál era la jurisdicción —el Ministerio de Salud y Acción
Social, o la Secretaría de Desarrollo Social de la Presidencia de la
Nación—, donde debía continuar tramitando el sumario disciplinario;
se siguió el criterio del art. 9º, R.I., dec. 1798/80: “El sumario será
siempre instruido en la jurisdicción donde se produjo el hecho” 104.

e.3. El art. 5º, R.I.A., dec. 467/99, establece:

Cuando de una información sumaria o sumario surgiere la participación

en el hecho que lo motiva, de personal de otro organismo, el titular de
éste deberá ponerlo a disposición del responsable de la investigación,
en la oportunidad en que el mismo lo requiera. El resultado de la
investigación se pondrá en conocimiento de dicha autoridad dentro de
los tres (3) días de concluida la misma, a los efectos que hubiere lugar
(véase art. 10, R.I., dec. 1798/80) 105.

La disposición precedente reafirma el principio antes desarrollado.

Este art. 5º da una solución a la circunstancia que puede originarse

cuando en el hecho investigado surgiere la participación... de personal
de otro organismo. Para este supuesto se prevé que el sumario
disciplinario se sustanciará en la jurisdicción donde se cometió el
episodio pero una vez concluida la investigación (art. 118, Reglamento
de Investigaciones Administrativas aprobado por dec. 467/99) se tiene
que poner tal trámite en conocimiento de la autoridad del organismo al
que pertenece el agente sumariado para que esa autoridad determine la
existencia o no de responsabilidad disciplinaria, y en su caso aplique
una sanción disciplinaria, conforme lo establece el art. 122 del citado
ordenamiento. (“Dictámenes”, 133:350, RPTN, nº 33, p. 665).

117 
 
f) Competencia

Como establece el art. 8º, R.I.A., dec. 467/99: “La competencia de los
instructores es improrrogable” (art. 5º, R.I., dec. 1798/80).

Sobre su significado y sobre la actividad que puede, legítimamente,

desarrollar el instructor, cabe remitirse a lo expuesto en el Cap. II, ptos.
6, 6.1, 6.2 y 6.2, en especial pto. 6.2, acápite a).

4. La prueba o la actividad probatoria - 106

a) Concepto, finalidad y objeto

Jeremías Bentham ha escrito:

En el más amplio sentido de la palabra prueba se entiende por tal un

hecho supuestamente verdadero que se presume debe servir de motivo
de credibilidad sobre la existencia o inexistencia de otro hecho.

...toda prueba comprende al menos dos hechos distintos: uno, que se

puede llamar el hecho principal, o sea aquel cuya existencia o
inexistencia se trata de probar; otro denominado hecho probatorio, que
es el que se emplea para demostrar la afirmativa o la negativa del hecho
principal.

Toda decisión fundada sobre una prueba actúa, por tanto, por vía de
conclusión: Dado tal hecho, llegó a la conclusión de la existencia de tal
otro 107.

118 
 
Por lo tanto, Bentham, considera que la fuente de prueba son los
“hechos percibidos por el juez y que le sirven para la deducción del
hecho que se va a probar” 108.

Lo expuesto permite ingresar a la noción de prueba y servirá para

comprender la distinción entre fuente de prueba y medio de prueba, que
se verá en el acápite “Fuentes y medios de prueba”.

a.1. El término o la palabra prueba, en el lenguaje procesal, suele

abarcar tres significados o acepciones fundamentales:

1) La actividad desplegada durante el transcurso del proceso y

enderezada a corroborar el hecho constitutivo de su objeto;

2) Los medios de prueba a través de los cuales se pueden recoger los

datos existentes en la realidad que “proporcionan las razones
generadoras de la convicción judicial”;

3) Significa también el resultado a que se arriba como consecuencia de

la valoración de las diligencias cumplidas 109.

a.2. El objeto del sumario administrativo disciplinario es un hecho que,

a título de hipótesis, puede configurar una falta disciplinaria 110, es
decir, una conducta presuntamente atribuida a un agente público de la
cual se puede derivar su responsabilidad disciplinaria.

Además, se ha dicho:

Tanto el sumario administrativo disciplinario, como el proceso que

tramita en sede judicial, deben ser considerados como un método de
conocimiento de la verdad objetiva de los hechos (verdad práctica)...,
donde “los medios probatorios están verdaderamente dirigidos y

119 
 
pueden verdaderamente servir para alcanzar o fijar la verdad”...; se trata
de la denominada “verdad procesal”, pues “la fijación de los hechos se
realiza ajustándose a las reglas atinentes a la producción y valoración
de la prueba” (Cap. III, pto. 12, acápite c.1.1).

Como el procedimiento administrativo disciplinario tiene por finalidad

la adquisición de la verdad respecto del hecho o hechos cuya
investigación se ha dispuesto (objeto del procedimiento), la prueba
consistirá en la actividad cumplida por el instructor—también por el
sujeto pasivo de la investigación—, conforme los medios previstos por
el Reglamento de Investigaciones Administrativas aprobado por dec.
467/99, y dirigida a que se adquiera la certeza o convicción acerca de
la existencia o inexistencia del hecho o hechos constitutivos del objeto
del procedimiento 111.

a.3. De esta noción, desde ya nada original, sobre la prueba se pueden

recalcar los siguientes caracteres:

1) Es un dato o elemento probatorio existente en la realidad —fuente de

prueba—;

2) Tal dato deberá ser legalmente incorporado al procedimiento, esto

es, conforme al modo (método o medio) establecido por la ley —
observar las formalidades y garantías previstas para cada uno de los
medios de pruebas—; en algunas oportunidades pueden surgir ciertas
limitaciones o restricciones probatorias;

3) El elemento probatorio tendrá que aportar la certeza o convicción

acerca de haberse cometido una falta disciplinaria y de que el sumariado
ha sido su autor —objeto del procedimiento—, con lo cual el dato
probatorio tendrá que ser pertinente y relevante (útil) 112.

120 
 
Por ello, sólo se podrán valorar los datos o elementos probatorios que
hayan sido aportados e ingresados con las formalidades procesales —
legal o debidamente incorporados— 113.

En el proceso judicial la prueba producida debe ser la base y el sustento

de la sentencia. “El juez debe juzgar de acuerdo con lo alegado y
probado por las partes, porque para él lo que no consta en el proceso no
existe en este mundo” 114.

Vélez Mariconde, a su vez, señala que el tribunal sólo puede basarse en

la prueba incorporada —no en su conocimiento privado— y esta regla
emana del principio constitucional de la inviolabilidad de la defensa en
juicio (art. 18, C.N.):

...con el cual concurre el principio lógico de que la prueba en que se

fundamenta la decisión jurisdiccional debe ser la misma en que pudo
basarse (no en que efectivamente se fundamentó) la discusión del
Ministerio Público y las partes. Para que triunfe la verdad real o
histórica es preciso que todos los sujetos procesales hayan podido
examinar, controlar y valorar los elementos probatorios 115.

Lo que no puede hacer el juez —tampoco el instructor o la autoridad

que dicta el acto conclusivo— es declarar o fijar, sin haber efectuado la
actividad probatoria pertinente, la existencia de un hecho porque lo
conoce privadamente; lo indicado no se debe confundir o equiparar con
los hechos notorios a los cuales la ley los exime de su prueba.

En relación con el hecho notorio, la Corte Suprema, en Fallos, 258:199

(1964), expresó:

Un hecho cualquiera, así sea verosímil, no exime de su prueba, en tanto

no sea de los “comúnmente considerados como ciertos e indiscutibles,
pertenezcan a la Historia, o a las leyes naturales, o a la ciencia, o a las

121 
 
vicisitudes de la vida pública actual”, Fallos, 238:566, consid. 3º, in
fine.

En Fallos, 238:566 (1957) sostuvo:

El hecho invocado, aunque pueda ser tenido como verosímil, no es de

aquello “que por el conocimiento humano general son considerados
como ciertos e indiscutibles, pertenezcan a la Historia, o a las leyes
naturales, o a la ciencia, o a las vicisitudes de la vida pública actual”
(Chiovenda, Instituciones de derecho procesal civil, vol. III, nº 261,
Madrid, 1940).

Resulta importante recordar que la Corte Suprema de Justicia ha

descalificado como prueba válida aquella que se hubiera obtenido en
violación de garantías constitucionales.

En Fallos, 303:1938 (1981) se planteó el tema del dictado de una

condena penal,

...a través de una investigación basada en la confesión extrajudicial

obtenida del reo mediante los apremios ilegales a que fuera sometido
(consid. 1º). La cuestión se reduce, pues, a saber si la utilidad que los
apremios prestaron para la investigación otorga validez a las
manifestaciones que fueron fruto de ese medio ilegal —consid. 2º—, y
el conflicto entre dos intereses fundamentales de la sociedad: su interés
en una rápida y eficiente ejecución de la ley y su interés en prevenir que
los derechos de sus miembros individuales resulten menoscabados por
métodos inconstitucionales de ejecución de la ley, según lo definiera la
Corte Suprema de los Estados Unidos ante un caso similar (“Spano v.
New York”, 360 U.S. 315-1958) (consid. 3º).

La Corte Suprema recordó que la Asamblea de 1813 había calificado al

tormento como “invención horrorosa para descubrir los delincuentes” y
“la prohibición contenida en el art. 18 de la Constitución de obligar a

122 
 
alguien a declarar contra sí misma”, lo que ha llevado al tribunal a
descalificar “las confesiones prestadas bajo la coacción moral que
importa el juramento (Fallos, 1:350 y 281:277)”, consid. 4º 116.

Por ello, concluyó:

Otorgar valor al resultado de su delito y apoyar sobre él una sentencia

judicial, no sólo es contradictorio con el reproche formulado, sino que
compromete la buena administración de justicia al pretender
constituirla en beneficiaria del hecho ilícito, consid. 5º (Fallos,
303:1938; ED, 98-283, f. 35.493; sobre prueba obtenida
ilegítimamente, Fallos, 308:2481; ED, 122-543, f. 40.043).

En Fallos, 310:1847 (1987) (ED, 127-478, f. 40.710), reiteró tal criterio,

expresando que “carecen de validez las manifestaciones que fueron
fruto de apremios ilegales (consid. 10); además, la Corte Suprema
recordó:

Descartados tales dichos, debe analizarse si los restantes medios pueden

aun constituir elementos suficientes para justificar el reproche, porque
debe determinarse en qué medida la ilegitimidad inicial del
procedimiento afecta la validez de los actos subsiguientes, es decir,
hasta que punto el vicio de origen expande sus efectos nulificantes. Para
ello la regla es la exclusión de cualquier medio probatorio obtenido por
vías ilegítimas, pero teniendo en cuenta el concurso de factores que
pueden atenuar los efectos derivados de una aplicación automática e
irracional de aquélla (consid. 12).

...esta función de apreciar la proyección de la ilegitimidad del

procedimiento sobre cada elemento probatorio es propia de los jueces,
quienes, en tal cometido deben valorar las particularidades del caso en
concreto. Para dicha finalidad debe analizarse la concatenación causal
de los actos, de acuerdo con la sana crítica racional, que atiende a las
reglas de la lógica y de la experiencia social; de manera que por esa vía
puedan determinarse con claridad los efectos a los que conduciría la

123 
 
eliminación de los eslabones viciados, teniendo en cuenta la posibilidad
de adquisición de las evidencias por otras fuentes distintas de las que se
tengan por ilegítimas. De tal modo, deberá descartarse por ineficaz la
prueba habida en la causa, siempre y cuando su obtención dependa
directa y necesariamente de la violación de la garantía constitucional de
que se trate, o bien cuando sea una consecuencia inmediata de dicha
violación (conf. c. F-193-XX, “Franco, Miguel A. s/falsificación de
documento público”, 24/12/85) (Fallos, 310:1847, consid. 13; Fallos,
308:733, consid. 5º; ED, 118-473, f. 39.475).

Conforme la Corte Suprema, la ineficacia se extiende a todas aquellas

pruebas que, de acuerdo a las circunstancias del caso, no hubieran
podido ser obtenidas sin la “violación de la garantía constitucional de
que se trate, o bien cuando sea una consecuencia inmediata de dicha
violación” 117.

a.4. El objeto de la prueba, a su vez, son los hechos constitutivos del

procedimiento; “todo aquello que integra el supuesto de hecho para la
aplicación de las normas jurídicas” 118.

b) Fuentes y medios de prueba

En el derecho procesal los autores distinguen entre fuentes y medios de

prueba 119:

b.1. La fuente de prueba es el elemento probatorio o dato existente en

la realidad que permitirá, al momento de su valoración, sustentar la
existencia o inexistencia del hecho 120.

b.1.1. En la prueba pericial (arts. 95 a 102, R.I.A., dec. 467/99; arts. 71

a 77, R.I., dec. 1798/80) es fuente de prueba la materia u objeto
sometido a peritaje o peritación, mientras que el medio de prueba es la
actividad o el trabajo del o de los peritos consistente en el estudio,

124 
 
examen y las operaciones que llevan a cabo y que vuelcan en el
dictamen o informe técnico.

El objeto de peritación (una cosa o una persona) es el dato o elemento

probatorio que sirve para establecer, a través del informe pericial, la
existencia o inexistencia del hecho que se quiere probar 121.

El examen pericial (prueba pericial) se podrá ordenar cuando la

apreciación de los hechos investigados requiera conocimientos
especiales en alguna ciencia, arte o técnica 122.

b.1.2. En la prueba testimonial (arts. 75 a 89, R.I.A., dec. 467/99; arts.

51 a 65, R.I., dec. 1798/80), la fuente de prueba es el testigo y su
conocimiento de los hechos (de lo acontecido), que existe antes del
proceso; el testimonio o la declaración, en la que expone y exterioriza
ese conocimiento, es el medio (de prueba) para ingresar tal
conocimiento —hecho o dato probatorio— al proceso.

Al declarar el testigo relata los hechos ante las interrogaciones que se

le formulan y esta narración —lo que manifiesta— es la que sirve al
“juez” —o a quien valore— para establecer (o concluir) la existencia o
inexistencia del hecho que se quiere probar.

b.1.3. En la prueba documental (arts. 103 y 104, R.I.A., dec. 467/99;

arts. 78 y 79, R.I., dec. 1798/80), la fuente de prueba es el hecho
consignado —contenido— en el documento (público o privado), y el
medio es su incorporación, en original o en fotocopia autenticada, o su
exhibición al proceso.

b.1.4. En la prueba informativa o de informes (arts. 103 y 104, R.I.A.,

dec. 467/99; arts. 78 y 79, R.I., dec. 1798/80) la fuente de prueba son
los datos o noticias que se encuentran en el archivo, documentación o
registro del informante, la emisión del informe es el medio de prueba.

125 
 
En el caso de una inspección (reconocimiento; art. 106, R.I.A., dec.
467/99; art. 81, R.I., dec. 1798/80) la fuente es la cosa reconocida (el
objeto observado; cosas o lugares) y el medio es la diligencia de
reconocimiento.

b.2. El medio de prueba, como dice Palacio,

...actúa como vehículo para lograr la fuente, de la cual, a su turno, el
juez debe deducir la verdad (o no), de los hechos que configuran el
objeto probatorio 123.

Devis Echandía, de modo similar, dice:

No hay que confundir la fuente de la prueba con el medio mediante el

cual se manifiesta; esta última noción comprende los modos aceptados
en cada ley procesal como vehículos de prueba. A través de los medios
de prueba el juez llega a conocer el hecho fuente y de éste deduce el
hecho que se va a probar 124.

La declaración del testigo (el testimonio), el documento, por ejemplo,

contienen los hechos que sirven para concluir (sustentar) el hecho que
se pretende probar 125.

Los medios de prueba son los procedimientos —u operaciones—

establecidos por la ley tendiente a lograr la incorporación de la fuente
de prueba (elemento probatorio) en el proceso o procedimiento e
importará una determinada actividad procesal; el medio de prueba es el
acto procesal o acto de procedimiento regulado por la ley, a través del
cual se introduce un elemento de prueba al proceso 126.

Sentís Melendo señala:

126 
 
...la fuente existirá con independencia de que se siga o no el proceso...;
el medio nacerá y se formará en el proceso. Buscamos las fuentes y
cuando las tenemos proponemos los medios para incorporarlos al
proceso 127.

b.3. Los medios de prueba son clasificados de diversas maneras, sin

embargo, sólo haré referencia, por la incidencia práctica cuando se
valora su eficacia, a la distinción entre prueba directa y prueba indirecta,
“según permitan o no la percepción por el juez del hecho a probarse sin
interferencia alguna” (D’Albora).

b.3.1. En la prueba directa (el reconocimiento judicial) existe “una

relación de coincidencia entre el dato percibido por el juez (fuente) y el
hecho a probar” 128.

Esta distinción se realiza en función del medio probatorio, de cómo se

percibe el hecho probatorio (dato o elemento probatorio) por la persona
(el juez o tribunal) que debe determinar la existencia o inexistencia del
hecho a probar (objeto de la prueba).

Conviene aclarar que también, con un enfoque distinto, se habla de

prueba directa o indirecta en relación con el objeto que se quiere probar
(b.3.3).

b.3.2. En la prueba indirecta, como pueden ser “la presentación de

documentos”, la declaración de testigos o el dictamen de los peritos,
tales medios “suministran un dato (fuente) del cual el juez debe deducir
la existencia o inexistencia del hecho que se intenta probar” (Palacio).

De modo similar, Devis Echandía, señala:

El juez recibe la percepción que del hecho a probar ha tenido otra

persona (partes en la confesión y en el documento; terceros, en el

127 
 
testimonio y la pericia); es decir que la prueba es indirecta cuando el
hecho objeto de la percepción es diferente del hecho que prueba, de tal
manera que el juzgador sólo percibe el segundo y de éste induce
indirecta o mediatamente la existencia del primero. El juez “sólo
percibe la narración” del testigo y de “esa percepción induce la
existencia o inexistencia del hecho” 129.

b.3.3. También se habla de prueba directa o indirecta en relación con el

objeto que se quiere probar:

Bentham expresa:

Un hecho puede tener efecto legal, es decir, puede servir como medio
de prueba en forma directa o indirecta: directa si se encuentra
inmediatamente ligado al hecho que se quiere probar; indirecta si se
encuentra más alejado.

El hecho de haber detenido a un hombre en el momento del hurto o de

haberle visto entregar a su camarada el objeto robado representan
hechos directos; el hecho de encontrar en su poder el objeto después de
un intervalo de tiempo, representa un hecho indirecto 130.

El testimonio puede referirse inmediatamente al hecho principal: Pablo

ha visto a Juan cometer el delito en cuestión y entonces la prueba es
directa. El testimonio puede referirse a algún hecho que no sea el delito
mismo, pero que se encuentre tan ligado a él, que establecida la
existencia del segundo resulte una presunción más o menos fuerte de la
existencia del primero.

Se ha cometido un robo en la casa de A, su criado ha huido la noche del

robo. Esta huida constituye una prueba circunstancial contra él (ésta es
la prueba indirecta) 131.

128 
 
b.3.3.1. Esta distinción ha sido seguida por diversas autores en materia
penal: la prueba es directa porque el dato proporcionado por el medio
de prueba se relaciona directamente con el hecho delictuoso que es
objeto del proceso (medios de prueba que muestran directamente el
delito: “Pablo ha visto a Juan cometer el delito”).

La prueba indirecta se da cuando el dato proporcionado — por el medio

de prueba— se refiere a otro hecho distinto del delito, pero que se
vincula a éste (versa sobre un hecho diferente al que se quiere probar,
pero a través del raciocinio se puede inferir; cfr. ejemplo del criado que
ha huido, o el criado al cual se le ha encontrado el objeto hurtado en su
poder) 132.

b.4. Es importante recalcar que los elementos probatorios deben ser

ingresados conforme los medios probatorios establecidos por la ley.

En el caso del sumario administrativo disciplinario, como se ha dicho,

tales medios se encuentran en el Reglamento de Investigaciones
Administrativas aprobado por dec. 467/99 133 y su incorporación
importa una determinada actividad.

Esta actividad probatoria consiste en las diligencias que deben ser

cumplidas en el proceso, para incorporar y valorar los elementos o datos
probatorios; se pueden distinguir tres momentos 134:

a) Introducción y producción de la prueba: En el sumario administrativo

disciplinario se distinguen dos etapas: En la de investigación el
instructor tiene la iniciativa probatoria y como tiene el deber jurídico de
investigar la verdad de los hechos (su función), tiene que ordenar la
realización de toda prueba que puede ser relevante, cualquiera sea su
presunto resultado.
En esta etapa también el sumariado —igual sucede con el simple
imputado— puede solicitar la realización de medidas de prueba, pero
es facultativo del instructor disponer su realización (Cap. III, pto. 11,
acápite c).

129 
 
En la etapa contradictoria el sumariado en la oportunidad prevista por
el art. 111, R.I.A., dec. 467/99, podrá “proponer las medidas de prueba
que estime oportunas”, con lo cual tiene la iniciativa probatoria.

En esta segunda etapa también la Fiscalía de Investigaciones

Administrativas, si actúa como parte acusadora —de igual modo, la
Oficina Anticorrupción (cfr. arts. 49, ley 24.946; art. 4º del dec.
102/99)— al contestar la vista prevista por el art. 109 íd, puede ofrecer
prueba (arts. 113 y concs., íd.).

b) Recepción de la prueba: En este momento se produce el ingreso

efectivo de la prueba en el proceso. Es una actividad siempre a cargo
del instructor y consiste en la operación práctica para lograr su
incorporación, cumpliendo los requisitos y exigencias previstas en el
Reglamento de Investigaciones Administrativas aprobado por dec.
467/99.

Por ejemplo, citar al testigo y recibirle la declaración, disponer el

examen pericial con los puntos de pericia, notificar al sumariado, hacer
aceptar el cargo al perito y darle la intervención correspondiente; en
cada uno de los casos, conforme al modo regulado en el Reglamento de
Investigaciones.

En cuanto a la intervención del sumariado en tales diligencias, lo que

implica el control y participación en su realización, ella se ve restringida
durante la etapa de investigación (Cap. III, pto. 11, acápite c, y nota 50)
pero tendrá un control amplio sobre la que se realice en la etapa
contradictoria, a su propuesta (arts. 111, 113 y 114, R.I.A, dec. 467/99);
en igual situación la Fiscalía de Investigaciones Administrativas o la
Oficina Anticorrupción cuando actúan como parte acusadora (arts. 109,
113 y 114 íd.).

130 
 
c) Valoración de la prueba: La valoración es la operación intelectual
destinada a establecer el valor de convicción —el mérito— de los datos
probatorios incorporados.

Esta tarea la cumple el instructor al emitir el informe del art. 108, R.I.A.,
dec. 467/99 (también en el art. 115, íd.), el sumariado al efectuar su
descargo (art. 111, íd.) y en el alegato (art. 117, íd.), los acusadores
(arts. 110 y 116, íd.), y la autoridad competente al dictar el acto
conclusivo (art. 122); también el servicio jurídico permanente al emitir
el dictamen previo (arts. 83, 84, 85, 88, 89 y 91, R.I., dec. 1798/80).

c) Pertinencia y relevancia de la prueba

La pertinencia de la prueba se refiere a la relación (o adecuación) que

debe existir entre el dato o elemento probatorio que se pretende
incorporar con el hecho constitutivo del objeto del procedimiento que
se debe probar. Tal acreditación abarca su materialidad como la
intervención del presunto responsable, por lo cual la pertinencia
comprende la prueba dirigida, tanto a sustentar, como a desvanecer la
falta disciplinaria (su existencia o inexistencia).

Si se rebasa este límite, la prueba carece de pertinencia; cuando el dicho

del testigo, el dictamen, el documento o el elemento probatorio que se
pretenden introducir resultan totalmente ajenos al hecho investigado, la
prueba es impertinente 135.

Conviene recordar que el instructor sólo debe investigar los hechos que
integran el objeto del sumario (ptos. 6, 6.1 y 6.2, Cap. II; pto. 12, acápite
d.1.1, Cap. III), y, dentro de este ámbito, en la averiguación (búsqueda)
de la verdad objetiva sobre la hipótesis de falta disciplinaria cometida,
tendrá que disponer aquellas diligencias probatorias referidas, directa o
indirectamente, al hecho objeto del procedimiento, tanto las que pueden
ser en perjuicio, como en favor del presunto autor de la falta.

131 
 
En la etapa contradictoria, el sumariado, en su caso, la Fiscalía de
Investigaciones Administrativas, o la Oficina Anticorrupción, pueden
proponer medidas de prueba, pero “el instructor ordenará la producción
de aquellas que considere procedentes” (art. 113, R.I.A., dec. 467/99;
art. 86, R.I., dec. 1798/80); tal mención implica que el instructor deberá
ponderar sobre la pertinencia o impertinencia de las medidas
propuestas.

En ese momento, cuando no aparezca como indudable o evidente su

impertinencia (cuando exista duda razonable sobre su pertinencia), el
instructor debe estar por la amplitud de la defensa en juicio y adoptar
un criterio amplio en la aceptación de la prueba, por lo cual, puede
disponer su realización sin perjuicio de que, al emitir el informe
previsto por el art. 115, R.I.A., dec. 467/99 (art. 88, R.I., dec. 1780/90),
ponderará definitivamente sobre tal impertinencia 136.

c.1.1. Este criterio ha sido adoptado, en materia de admisión de la

prueba, en diversos ordenamientos procesales.

El art. 356, CPP, refiere:

...El tribunal podrá rechazar, por auto, la prueba ofrecida que

evidentemente sea impertinente o superabundante 137.

El art. 46 del Reglamento de Procedimientos Administrativos —dec.

1759, t.o. 1991— dispone:

Se admitirán todos los medios de prueba, salvo los que fueran

manifiestamente improcedentes, superfluos o meramente dilatorios.

El segundo apartado del art. 364, CPCC, establece:

132 
 
No serán admitidas las (pruebas) que fueran manifiestamente
improcedentes o superfluas o meramente dilatorias.

Palacio señala que si bien la norma en su conjunto alude a la pertinencia,

en este apartado se autoriza al juez a la no admisión de la ofrecida
cuando no tiene ninguna duda sobre su impertinencia.

Se trata, en suma, de una mera graduación de la impertinencia, en forma

tal que cuando ésta no aparezca como indudable pueda el órgano
judicial inclinarse hacia una solución favorable a la amplitud de la
prueba 138.

c.1.2. La Corte Suprema ha expresado:

Con arreglo a jurisprudencia de esta Corte, el principio según el cual la

pertinencia y eficacia de las pruebas oportunamente ofrecidas debe ser
objeto de pronunciamiento en ocasión del fallo definitivo de la causa
—Fallos, 248:440 y sus citas—, no obliga, sin embargo, a admitir la
producción de aquellas medidas probatorias que resulten
manifiestamente inconducentes o no idóneas para la justificación de los
hechos articulados —Fallos, 185:213—, (Fallos, 253:472 —1962—
;ED, 8-336, f. 4.459).

Además, dijo:

No es pertinente la intervención de peritos cuando el esclarecimiento de

la cuestión no requiere conocimientos técnicos especiales y sólo se
trata, como ocurre en el caso, de comprobar hechos simples —Fallos,
185:213, consid. 5º—. (Fallos, 253:472).

En Fallos, 185:213, indicó:

133 
 
Si bien es cierto que es jurisprudencia reiterada del tribunal que la
eficacia de las pruebas oportunamente ofrecidas debe ser motivo de
pronunciamiento en ocasión del fallo de la causa, no lo es menos que
esa regla no cubre el ofrecimiento de medidas probatorias totalmente
improcedentes o no idóneas para la justificación de los hechos
articulados.

En Fallos, 248:440, la Corte Suprema no hizo lugar a la oposición

formulada a la realización de una prueba pericial, pues ésta “ha de
versar sobre una cuestión que prima facie no puede considerarse ajena
al debate (Fallos, 196:170)” (Fallos, 256:511).

Tal ajenidad es lo que puede determinar la impertinencia de la prueba

propuesta, o su improcedencia, si las medidas “resulten
manifiestamente inconducentes o no idóneas para la justificación de los
hechos articulados”.

c.2. La relevancia o utilidad del elemento o del dato probatorio es la

cualidad de éste, en cuanto a su idoneidad, para producir certeza sobre
la existencia o inexistencia del hecho que con él se pretende acreditar;
la relevancia hace al valor de convicción del dato probatorio.

En este caso, el dicho del testigo, el dictamen, o el medio probatorio

son relevantes o útiles cuando sirven (tienen eficacia) para demostrar la
existencia o inexistencia de la falta disciplinaria; cuando brindan algún
conocimiento sobre lo que se quiere probar.

El medio probatorio, además, de ser pertinente tendrá que ser relevante

o útil (ser conducente), para la decisión del hecho investigado 139.

d) La admisibilidad, los medios probatorios, la libertad de prueba

134 
 
La admisibilidad de la prueba se relaciona, en uno de sus aspectos, con
el tiempo o la forma de su ofrecimiento 140.

Para el sumariado, la oportunidad principal de ofrecer prueba, obtener

y controlar su realización, le es otorgada al contestar la vista prevista
por el art. 111, R.I.A., dec. 467/99 (art. 85, R.I., dec. 1798/80; la
denegatoria resulta recurrible, art. 113, R.I.A., dec. 467/99 —art. 86,
R.I., dec. 1798/80—).

Si, en ese momento, omite proponer medidas probatorias no podrá

hacerlo en el futuro pues pierde el ejercicio de tal facultad procesal
(preclusión). Una solicitud posterior, esto es, vencido dicho plazo,
resulta inadmisible por razón de extemporaneidad 141.

También quienes actúan como parte acusadora, en la etapa

contradictoria, pueden ofrecer prueba y controlar su realización (Cap.
III, pto. 13, acápite b.4, letra a]).

d.1. La noción de admisibilidad del medio probatorio también se

relaciona con la legalidad (posibilidad jurídica) del medio probatorio
para producirla. “A la ilegalidad de ciertos medios de prueba se refieren
tanto la leyes substanciales como las procesales” (Palacio); ello
significa que el dato probatorio no se puede ingresar por ese medio, el
cual si es ofrecido, no debe ser admitido ni ordenarse su realización 142,
o que determinado hecho pueda ser objeto de prueba.

Cabe aclarar que la ilegalidad también puede surgir si las leyes

procesales regulan “medios (probatorios) expresa o implícitamente
repudiados por la Constitución. Por ello, en cualquier procedimiento
probatorio que encuadre en prohibiciones de ese tipo, será inaplicable
no obstante la tolerancia de los códigos” 143; por lo cual las
limitaciones en los medios probatorios también surgen del texto
constitucional, y, otras veces, de la legislación de fondo (véanse notas
142 y 150).

135 
 
Se trata de limitaciones o restricciones impuestas a la actividad
probatoria en el proceso judicial, tanto en el penal (donde algunos las
llaman prohibiciones probatorias), como en el civil o comercial (u otro).
No obstante, que excepcionalmente algunas de tales situaciones se
podrían llegar a presentar, en el procedimiento administrativo
disciplinario, a título ilustrativo se hace una breve referencia.

d.1.1. Las leyes procesales excluyen el testimonio de ciertas personas

en razón del parentesco.

El art. 242, CPP, bajo el título “Prohibición de declarar”, prevé:

No podrán testificar en contra del imputado, bajo pena de nulidad, su

cónyuge, ascendientes, descendientes o hermanos, a menos que el delito
aparezca ejecutado en perjuicio del testigo o de un pariente suyo de
grado igual o más próximo que el que lo liga con el imputado 144.

El fundamento de la prohibición (o restricción) es preservar (proteger)

la solidaridad o cohesión familiar, que podría verse afectada si alguno
de los parientes mencionados se encontrase en el imperativo de declarar
en contra del imputado.

El art. 427, CPCC, “Testigos excluidos” dispone:

No podrán ser ofrecidos como testigos los consanguíneos o afines en

línea directa de las partes, ni el cónyuge, aunque estuviere separado
legalmente, salvo si se tratare de reconocimiento de firmas.

También el fundamento “reside en la conveniencia de preservar la

solidaridad familiar” 145.

136 
 
El Reglamento de Investigaciones Administrativas no ha previsto tal
situación, pero, en la hipótesis de presentarse 146, tendría que
solucionarse el caso con la aplicación supletoria de la ley procesal penal
147.

d.1.2. Otra limitación surge en relación con determinadas personas, que

pueden abstenerse de declarar sobre hechos secretos que hubieran
llegado a su conocimiento, en razón de su estado o profesión.

El art. 86, R.I.A., dec. 467/99 (62, R.I., dec. 1798/80), prevé que el:

...testigo podrá rehusarse a contestar las preguntas en los siguientes

casos: ...b) Si no pudiera responder sin revelar un secreto al que se
encuentra obligado en razón de su estado o profesión.

El art. 444, CPCC, prevé que el testigo puede rehusarse a contestar la

pregunta: “2) Si no pudiera responder sin revelar un secreto profesional,
militar, científico, artístico o industrial”. El art. 53

RPA, dec. 1759/72, t.o. 1991, establece: “Serán de aplicación supletoria

las normas contenidas en los arts. ... 444 ... del CPCCN”.

El art. 244, CPP “Deber de abstención”, establece:

Deberán abstenerse de declarar sobre los hechos secretos que hubieren

llegado a su conocimiento en razón del propio, estado, oficio o
profesión, bajo pena de nulidad: los ministros de un culto admitido; los
abogados, procuradores y escribanos; los médicos, farmacéuticos,
parteras y demás auxiliares del arte de curar; los militares y funcionarios
públicos sobre secretos de Estado. Sin embargo, estas personas no
podrán negar su testimonio cuando sean liberadas del deber de guardar

137 
 
secreto por el interesado, salvo las mencionadas en primer término. Si
el testigo invocare erróneamente ese deber con respecto a un hecho que
no puede estar comprendido en él, el juez procederá, sin más, a
interrogarlo 148.

d.1.3. El art. 77 del R.I.A., dec. 467/99 (art. 53, R.I., dec. 1798/80)
dispone: “No podrán ser ofrecidos ni declarar como testigos el
presidente y vicepresidente de la Nación”. Ello importa una limitación
probatoria.

d.1.4. Lo expuesto sobre las limitaciones o restricciones probatorias

también se relaciona con el tema de la libertad probatoria, donde la
cuestión debatida (controvertida), es, si el dato probatorio (elemento
probatorio o fuente de prueba) para averiguar o comprobar la verdad,
se debe exclusivamente ingresar a través de los medios (procedimiento)
expresamente regulados en la ley procesal (los medios de prueba tienen
carácter taxativo), o si por el contrario, ante la falta o insuficiencia de
éstos, cabe la posibilidad de utilizar otros medios (un procedimiento)
que no estén expresamente previsto en la ley, para efectuar tal ingreso
(la enumeración de los medios probatorios es enunciativa) 149.

En materia penal al principio de la libertad de prueba se lo enuncia

expresando que “cualquier elemento probatorio puede ser introducido
en el proceso penal por cualquier medio de prueba”. Este principio se
deriva o se vincula con el principio de verdad real o material; de tal
modo que el elemento probatorio puede ser traído “por los medios
probatorios que las leyes reglamentan o por otros medios no
reglamentados, salvo las limitaciones impuestas por las leyes en forma
expresa o por otros principios más generales”, estas últimas son las
restricciones o limitaciones antes referidas 150.

Conviene recordar que el art. 378, CPCC, dispone:

La prueba deberá producirse por los medios previstos expresamente por

la ley y por los que el juez disponga, a pedido de parte o de oficio,

138 
 
siempre que no afecten la moral, la libertad personal de los litigantes o
de terceros, o no estén expresamente prohibidos para el caso.

Los medios de prueba no previstos se diligenciarán aplicando por

analogía las disposiciones de los que sean semejantes o, en su defecto,
en la forma que establezca el juez.

d.1.4.1. Clariá Olmedo dice 151:

La libertad de los medios (probatorios) no implica libertad del

procedimiento, porque se convertiría en arbitrariedad judicial con
menoscabo de las garantías de las partes. En consecuencia; cualquiera
sea el medio a utilizarse, se hace indispensable que su recepción se
tramite por las normas previstas para el medio de prueba expreso.

La ley establece el procedimiento de ingreso del dato probatorio (fuente

de prueba) para garantizar “la seriedad y eficacia de su contenido”
(notas 113 y 126) y el control por las partes en su producción (pto. 13,
acápite a.3, Cap. III); de ese modo, se asegura la eficacia de la prueba y
los derechos de las partes. Por consiguiente, por vía de principio, no se
puede sustituir un medio por otro, pues, para ello, se ha previsto cada
procedimiento específico 152.

d.1.4.2. Los progresos científicos y técnicos han permitido la aparición

de ciertas fuentes de prueba (dato o elemento probatorio), cuyo ingreso,
desde hace varias décadas, se ha admitido a través de alguno de los
medios previstos, por ejemplo, como “prueba documental las actas
notariales, las fotografías, las grabaciones hechas en cintas
magnetofónicas o en discos, los dibujos, planos, etc.”, sin perjuicio de
que deban ser eventualmente complementados mediante la prueba
pericial. Además, a través de exámenes sanguíneos u otros similares, o
por medio de los diversos tipos de tomografías, se puede lograr obtener
datos probatorios relevantes, cuyo ingreso también se ha permitido
mediante la prueba pericial 153.

139 
 
Resulta ilustrativo lo establecido por el art. 44 de la ley 23.184 (ley
sobre violencia en espectáculos deportivos; ley 24.192):

Los hechos filmados por la autoridad competente constituyen plena

prueba. A tal fin, previo al espectáculo deportivo, la cámara de
filmación será sellada por el juez de instrucción de turno. Por su parte,
las imágenes que tomaren otros organismos o particulares podrán ser
tenidos en cuenta como medios de prueba, e interpretadas conforme las
reglas de la sana crítica.

A su vez, el art. 4º de la ley 23.511 establece:

Cuando fuese necesario determinar en juicio la filiación de una persona

y la pretensión apareciese verosímil o razonable, se practicará el
examen genético que será valorado por el juez teniendo en cuenta las
experiencias y enseñanzas científicas en la materia. La negativa a
someterse a los exámenes y análisis necesarios constituirá indicio
contrario a la posición sustentada por el renuente...

d.1.4.3. Por lo tanto, ante la falta o insuficiencia de los medios

probatorios previstos para ingresar el dato o elemento probatorio que
puede generar convicción, es posible aplicar “por analogía las
disposiciones que sean semejantes o, en su defecto, en la forma que
establezca el juez”, pero asegurando la facultad de control por las
partes. Además, como preceptúa el art. 378, CPCC, ese medio no puede
afectar “la moral, la libertad personal de los litigantes o de terceros”.

d.1.4.4. Una situación particular surge con motivo de que el Congreso

de la Nación puede dictar normas de carácter procesal a fin de asegurar
la efectividad del ejercicio de los derechos consagrados en la ley de
fondo 154, ya que es facultad de las provincias legislar en materia
procesal, por lo cual el ejercicio de esta atribución local no podría

140 
 
implicar que se contraríen prescripciones expresas contenidas en las
leyes de fondo.

La Corte Suprema ha sostenido:

...si bien las provincias tienen facultad constitucional de darse sus

propias instituciones locales y, por ende, para legislar sobre
procedimientos, ello es sin perjuicio de las disposiciones reglamentarias
que dicte el Congreso cuando considere del caso prescribir
formalidades especiales para el ejercicio de determinados derechos
establecidos en los códigos fundamentales que le incumbe dictar.

...en este orden de ideas, el Congreso, ha podido válidamente, limitar la

prueba en la forma dispuesta por el art. 1017 in fine del Código Civil,
como una formalidad para la vigencia y el ejercicio de determinado
derecho.

La naturaleza del juicio oral no es motivo para apartarse del criterio

expuesto, ya que la libre convicción del juzgador, referida a la
apreciación de la prueba, no autoriza en forma alguna la admisión de la
que está expresamente vedada por el Congreso en ejercicio correcto de
sus facultades. De lo contrario bastaría optar por el juicio oral en estos
casos para eludir la restricción de que se trata con la consecuencia, en
el orden civil, que sanciona el art. 1202 del Código respectivo. (Fallos,
211:410, 1948) (El tribunal provincial, mediante prueba testimonial,
quiso demostrar el abuso de firma en blanco, lo cual está vedado por el
art. 1017, Cód. Civil).

Por eso, la Corte Suprema señaló “que la interpretación dada por la

mayoría del tribunal” a una disposición procesal “ha desconocido la
prohibición que contiene” el art. 1017, Cód. Civil, por lo cual, “es
evidente la violación de los arts. 31, 67, incs. 11 y 108 de la
Constitución”.

141 
 
d.2. En el sumario administrativo disciplinario, tanto en la etapa de
investigación, como en la etapa contradictoria, los elementos
probatorios se deben introducir conforme con el trámite de recepción
establecido en el Reglamento y de acuerdo al medio probatorio previsto,
sin que, excepcionalmente, corresponda atenerse a lo indicado en los
acápites d.1.4.2 y d.1.4.3.

e) Comunidad de la prueba

El principio de comunidad de la prueba, significa que el resultado de la

prueba producida se incorpora definitivamente al proceso, y, por eso,
tiene carácter común para todos los intervinientes, tanto los beneficie o
perjudique, sin atender a quien la propició (“Dictámenes”, 235:243)
155; es una aplicación del principio de adquisición procesal: los efectos
de los actos procesales son susceptibles de beneficiar, o perjudicar, a
cualquiera de las partes.

f) Carga de la prueba

Expresa D’Albora:

En la doctrina general del proceso, carga es un imperativo del propio

interés, es decir, la necesidad de una determinada actuación para
prevenir un perjuicio procesal y, en último término, una sentencia
desfavorable. No hay frente a ella un derecho del adversario o del
Estado; el adversario sólo desea que la parte no asuma la carga de
probar. Hay relación entre la carga y la posibilidad, pues cada
posibilidad impone a las partes la carga de aprovecharla para prevenir
su pérdida (Goldschmidt).

En materia probatoria la carga de la prueba consiste en determinar a

quién corresponde la actividad destinada a acreditar el hecho y provocar
la convicción judicial de su realidad 156.

142 
 
f.1. La actividad probatoria en el proceso está dirigida a aportar (a
ingresar) los elementos de convicción que permitan al juez pronunciarse
sobre la existencia o inexistencia de los hechos constitutivos del objeto
del proceso.

Se pueden dar dos situaciones:

1) La prueba producida por las partes le permite al juez arribar a tal

convicción; por ende, resulta indiferente determinar sobre cuál recaía
en concreto la carga de la prueba;

2) Cuando la prueba producida no le permite arribar a tal conclusión,

surge entonces el tema relacionado sobre las reglas de la carga de la
prueba. Como el magistrado debe dictar pronunciamiento y decidir, en
uno u otro sentido, pues, no puede dejar de dictar sentencia con sustento
en la incertidumbre o insuficiencia de prueba, las reglas sobre la carga
de la prueba establecen cuál de las partes sufrirá las consecuencias
perjudiciales que provoca la incertidumbre sobre los hechos
controvertidos (Palacio) 157; por eso la previsión del art. 377, CPCC,
que le señala a las partes cuales serán las consecuencias de no aportar
prueba sobre el hecho controvertido.

Como “una medida indispensable para que pueda haber sentencia de

fondo o mérito que decida el litigio civil, laboral o contencioso-
administrativo... se consagra el principio de la carga de la prueba que
indica al juez que cuando falte la prueba o ésta sea insuficiente, sobre
los hechos en que debe basar su sentencia, debe resolver a favor de la
parte contraria a la que tenía dicha carga” (Devis Echandía) 158.

Devis Echandía indica que, en materia penal, el principio de la carga de

la prueba se sustituye, en gran parte, por el de in dubio pro reo,
conforme al cual, las dudas en materia de prueba se deben resolver en
su favor, por lo que

143 
 
...se debe considerar inocente mientras no se le pruebe plenamente su
responsabilidad, desde otro punto de vista significa que al Estado (a
través del Ministerio Público y del juez investigador) lo mismo que al
acusador particular o a la parte civil, corresponden la carga de probar la
responsabilidad del reo, y si no la satisfacen, éste debe ser absuelto.
Pero la carga juega un papel más amplio, porque también se refiere al
riesgo que corre el reo de sufrir consecuencias desfavorables si no
aparece la prueba de los hechos que constituyan exoneración de
responsabilidad o atenuaciones de ella y por consiguiente al interés que
tiene en que esas pruebas lleguen al sumario o investigación y al juicio
o proceso y, por lo tanto, de colaborar para ello. Es decir, la noción de
carga de la prueba juega también importante papel en el proceso penal
159.

El principio rige en todo proceso; sin embargo, en el proceso penal

implícita o expresamente (art. 468, Cód. Procesal en Materia Penal —
ley 2372—), corresponde a quien actúa como acusador realizar la
actividad dirigida a la acreditación del hecho y de la culpabilidad pues,
si no se obtiene certeza sobre ambos extremos, se estará ante un caso
de duda y el juez se tendrá que pronunciar en favor del imputado (art.
3º, CPP: “En caso de duda deberá estarse a lo que sea más favorable al
imputado”).

La Corte Suprema, en Fallos, 275:9, ha señalado que se transgrede el

art. 18, C.N., cuando se invierte la carga de la prueba y se la exige al
imputado —consid. 3º— (véase también Fallos, 292:561 —donde se
contradice al art. 468, CPP y se invierte la carga de la prueba—;
295:783 y 298:240).

f.2. En el procedimiento administrativo disciplinario el instructor tiene

el deber de investigar los hechos, lo cual “implica su esclarecimiento y
comprobación” para arribar a la verdad objetiva de los hechos o verdad
procesal (pto. 12, acápites c.1.1, d.1.1 y d.1.2; pto. 13, c.1, Cap. II),
tanto en perjuicio, como a favor del imputado, y no obstante la actividad
probatoria que puede desarrollar el sumariado, el art. 52 del R.I.A., dec.

144 
 
467/99 establece: “En caso de duda deberá estarse siempre a lo que sea
más favorable al sumariado”; por lo cual, el sumariante tiene la carga
de la prueba de los hechos 160.

f.2.1. El principio in dubio pro reo ha sido receptado en “Dictámenes

de la Procuración del Tesoro” de antigua data.

En el inserto en tomo 115:315 (1970) se sostuvo:

...por aplicación del universal principio valorativo de la prueba que

impone estar a favor del imputado en caso de duda sobre la culpabilidad
(art. 13 del Código de Procedimientos en lo Criminal) la sanción
impuesta al..., en ausencia de hechos ciertos y probados, aparece como
irrazonable, circunstancia que, según es doctrina de este organismo
asesor, vicia de arbitrariedad... Se indicó en dicha pieza: “motivándose
así una seria y razonable duda acerca de su real existencia” (p. 316).

También se menciona el beneficio de la duda (aplicación del art. 13

antes citado) en “Dictámenes”, 93:266 —1965—; 95:303; 99:187;
116:383; 118:245 bis (1); 175:81, entre otros (en el proceso penal,
CSJN, Fallos, 275:9; 292:561; 295:783; 298:240).

La Corte Suprema ha señalado, en materia penal, que el estado de duda

(art. 13, CPC) no puede reposar en una pura subjetividad, ni se
compadece con el convencimiento íntimo acerca de la culpabilidad del
acusado declarado por los jueces. Por el contrario, aquel especial estado
de ánimo debe derivarse de la racional y objetiva evaluación de las
constancias del proceso; sin que pueda abandonarse ese
convencimiento, en aras de supuestas exigencias del sistema probatorio
que rige en el orden nacional, cuando ese fundamento no es más que un
aparente sustento de tal conclusión, descalificando el pronunciamiento
por arbitrariedad (Fallos, 311:2402; ED, 131-623, f. 41.385; Fallos,
314:346; ED, 143-243, f. 43.581; 321:3423, entre otros).

145 
 
No obstante que luego se tratará el tema del sumariado y del imputado,
es conveniente señalar que la naturaleza jurídica de la declaración del
sumariado es la de ser un medio de defensa, sin perjuicio de la
posibilidad de que a través de ella se obtenga la prueba de confesión
(art. 94 del R.I.A, dec. 467/99; art. 70, R.I., dec. 1798/80), o que dicha
declaración sea fuente de prueba (art. 69 del nuevo Reglamento,
“evacuándose las diligencias que propusiere”, véase art. 45 del anterior)
(“Dictámenes”, 243:612).

g) La valoración de la prueba (sistemas de apreciación)

La apreciación o valoración de la prueba es la operación intelectual

mediante la cual se establece (se determina o se fija) el valor de
convicción —de convencimiento— de los datos probatorios
incorporados.

Se trata de examinar y apreciar cuál es la fuerza probatoria que surge

de la prueba practicada; cuál es el convencimiento o convicción que ella
permite alcanzar.

A través de este acto intelectual, quien valora (véase pto. 13, acápite b.
4, letra c]), se pronuncia acerca de la eficacia de la prueba para acreditar
la existencia o inexistencia de los hechos investigados en el sumario
disciplinario (hechos objeto del proceso), y de quien o quienes están
llamados a responder disciplinariamente por esos episodios.

Con este examen y apreciación de los elementos debidamente

introducidos en el procedimiento (con la prueba del proceso) se tiende
a alcanzar la verdad objetiva de los hechos, o como se ha dicho la
“verdad procesal” (pto. 12, acápite c.1.1, Cap. III) 161.

g.1. Respecto del régimen legal (o regulación legal) de la apreciación

de la prueba, haré referencia a dos sistemas: el de la prueba legal y el
de la sana crítica (libre convicción).

146 
 
Efectúo tal aclaración pues algunos autores presentan una clasificación
bipartita: apreciación tasada —sistema legal o tarifa legal— y libre
apreciación 162, y otros tripartita: prueba legal, intima convicción y
sana crítica racional —libre convicción— 163.

g.2. Sistema de la prueba legal (prueba tasada): La ley fija por

anticipado, en términos generales y abstractos, el valor que corresponde
asignar a determinado medio probatorio.

En este sistema el legislador sustituye al juez en la apreciación de los

elementos probatorios, ya que le dice lo que vale cada uno de esos
elementos (Chiovenda); cuándo hay convicción y cuándo no.

La ley establece bajo qué condiciones el juez se debe dar por

convencido de la existencia de un hecho, y también señala, en qué
casos, el hecho no se puede dar por probado. De tal modo, la
determinación de la eficacia de la prueba se encuentra predeterminada
en la ley 164.

g.3. Sistema de la sana crítica (sana crítica racional -libre convicción):

La ley le otorga al juez la posibilidad de establecer la eficacia de la
prueba producida, de los medios probatorios, con lo cual no le anticipa,
no le predetermina, el valor asignable a los elementos de prueba; por
ello, se señala que el juez goza de libertad en la apreciación de la prueba.

Las reglas de la sana crítica, dice Sentís Melendo, son un señalamiento,

un camino, un medio para que el juez llegue a una meta (un fin) que es
formar su convicción, su convencimiento 165.

g.3.1. El art. 108, inc. b), R.I.A., dec. 467/99 establece: “El análisis de
los elementos de prueba acumulados, los que serán apreciados según
las reglas de la sana crítica” (también el art. 83, inc. b], R.I., dec.

147 
 
1798/80).
El art. 398, CPP fija:

...El tribunal dictará sentencia por mayoría de votos, valorando las

pruebas recibidas y los actos del debate conforme a las reglas de la sana
crítica...

El art. 62 del Reglamento de Procedimientos Administrativos, dec.

1759/72 —t.o. 1991— dispone: “En la apreciación de la prueba se
aplicará lo dispuesto por el art. 386 del CPCCN”.

A su vez, el art. 386 señala:

Salvo disposición legal en contrario, los jueces formarán su convicción

respecto de la prueba, de conformidad con las reglas de la sana crítica.

La Corte Suprema, cuando sostiene que el razonamiento argumentativo

de la sentencia se aparta de “las reglas de la sana crítica judicial”, señala
que ello ocurre cuando “consagra una solución manifiestamente
contraria a las reglas de la lógica y la experiencia, esto es, del correcto
entendimiento judicial (cfr. Fallos, 310-2091 y 312-1311; ED, 135-376,
f. 41.985, entre otros)”.

(Fallos, 316:1877, consid. 3º; ED, 161-674, f. 46.347).

g.3.2. En qué consiste la sana crítica 166. Couture expresa:

Las reglas de la sana crítica son, ante todo, las reglas del correcto
entendimiento humano. En ellas interfieren las reglas de la lógica, con
las reglas de la experiencia del juez. Unas y otras contribuyen de igual
manera a que el magistrado pueda analizar la prueba (ya sea de testigos,
de peritos...) con arreglo a la sana razón y a un conocimiento

148 
 
experimental de las cosas; ...la sana crítica es la unión de la lógica y de
la experiencia, sin excesivas abstracciones de orden intelectual 167... es
el método más eficaz de valoración de la prueba (nº 175, p. 276).

Vélez Mariconde refiere que la prueba, según “el método de libre

convicción o sana crítica racional (ambas fórmulas tienen el mismo
significado)”, se apreciará “conforme a las reglas de la lógica, de la
psicología y de la experiencia común. Estas reglas de la sana crítica
racional...son las únicas que gobiernan el juicio del magistrado” 168.

g.3.2.1. El denominado “sistema de sana crítica” implica que la prueba

incorporada, las declaraciones testimoniales, los documentos públicos
o privados, los informes periciales y los demás elementos o datos
probatorios debidamente ingresados, son objeto de uno de los actos
propios de la razón: el acto de razonar o raciocinio 169.

a) El raciocinio es “el acto de la mente por el cual a partir de una verdad

conocida, la mente conoce otra verdad”.

Expresa Maritain:

El acto de razonar, supone que ciertas proposiciones han sido

construidas ya por el espíritu. Considerando esas proposiciones en un
cierto orden y percibiéndolas como verdaderas, el espíritu, en un acto
simple (acto de “inferencia”), que constituye lo esencial del raciocinio,
percibe que por ese mismo camino, a causa de esa verdad presupuesta,
otra proposición que ha construido, es verdadera, y a la cual no puede
rechazar su asentimiento, si le ha dado a las proposiciones precedentes
170.

b) El razonamiento o acto de razonar es una de las operaciones de la

razón, que integran la lógica.

149 
 
La lógica es una ciencia o arte que dirige el acto mismo de la razón,
para que esta progrese con orden, fácilmente y sin error en ese acto
(Maritain) 171; su fin es el de dirigir los actos de la razón humana, hacia
la búsqueda la verdad.

La lógica (ciencia especulativa) enseña “las reglas que rigen el

funcionamiento conceptual del discurso racional”, las cuales se deben
usar en Filosofía y en otras ciencias, como procedimiento común, para
que el razonamiento sea formalmente correcto y lleve a la verdad, ya en
forma necesaria, ya en forma probable (según sea la materia), cuando
cada una de las ciencias filosóficas o positivas aplican tales reglas a sus
materias propias 172.

En lógica se efectúa una división a partir de los tres actos u operaciones

de la razón: 1) el concepto; 2) el juicio; 3) el razonamiento.

b.1. El primer acto de la razón es la simple aprehensión, cuyo fruto es

el concepto.

La simple aprehensión importa una abstracción y produce o termina en

un concepto. El concepto “es aquello expresado en y por la mente, en
el cual conocemos intelectualmente la cosa” (un aspecto inteligible de
lo real).

El contenido objetivo del concepto es la esencia de la cosa, lo que la

cosa es (la presencia intencional de la cosa); “es lo inteligido
interiormente”.

El concepto objetivo es el producto de la simple aprehensión (este acto

puede tener también una consideración psicológica, como actividad
psíquica de los sentidos y de la inteligencia, pero ello no pertenece a la
lógica).

150 
 
La lógica a este producto de la mente lo denomina ente de razón, porque
sólo existe en la mente no obstante su relación con los objetos reales.

“El caballo en cuanto pensado —es decir, el concepto objetivo de

caballo— no es un puro ente de razón”, sino que “como concepto es un
ente real en existencia de razón” (Casaubon) 173.

El ente de razón no se confunde con el ente real, sin perjuicio que su

fundamento mediato “está en las cosas reales mismas, en su existencia
real o posible; si no, de nada serviría la Lógica para ayudarnos a pensar
lo real” (Casaubon) 174.

La inteligencia mediante la simple aprehensión conoce la esencia o

naturaleza de una cosa; v.gr., conoce el concepto de hombre, el de perro.

b.1.1. El concepto es un signo formal, pues por un solo y mismo acto

capto a la vez el signo y lo significado 175.

En el concepto de hombre capto o entiendo, en el mismo acto, la esencia

del hombre (las notas que caracterizan al hombre); de igual modo, en el
concepto de perro.

Este signo formal, que es el concepto, es construido por la mente, con

la intervención de los sentidos y de la inteligencia, como reacción ante
la presencia de la cosa u objeto al sujeto que conoce, mediante la
presencia intencional del objeto conocido en el sujeto cognoscente 176.

Todo concepto objetivo tiene una comprensión, su contenido

inteligible, y una extensión, su mayor o menor amplitud.

b.1.2. La palabra o el término (“oral” o “escrito”) es un signo del

concepto.

151 
 
La función de la palabra (voz significativa convencional o arbitraria) es
la de expresar o significar el concepto; a su vez, el concepto es signo de
la cosa, de la realidad.

Las palabras significan inmediatamente las nociones del entendimiento

(conceptos y juicios), y mediante ellas, mediatamente, las cosas o la
realidad debe decirse que, según Aristóteles (Periher, L.1, c.1.):

Las palabras son los signos de los conceptos, y éstos representaciones

de las cosas. Donde se ve que las palabras dicen relación a las cosas
significadas, mediante el concepto intelectual. Así, pues, según
conocemos las cosas las denominamos... (S.T., I, q.13, a.1).

El lenguaje permite que los hombres se comuniquen entre sí para dar a

conocer sus pensamientos y sus emociones, por eso su importancia.

Si al lenguaje se lo usa para comunicar lo que realmente no se piensa al

hacerlo se lo está desnaturalizando y si se generaliza esta actitud ya no
hay lenguaje, porque la finalidad del lenguaje es la verdad, la
transmisión de la verdad, ya sea la verdad de mi pensamiento (es decir,
que yo sea sincero), ya sea la verdad de lo que digo (conformidad entre
la cosa real y lo que pienso) 177.

b.1.3. La definición nace del concepto, pero “manifiesta con más

amplitud la comprensión del objeto”. La definición es una “oración que
expone la naturaleza de una cosa o la significación de un término”; la
verdadera definición es la real esencial, pero no siempre se puede lograr
(Casaubon, ps. 45/46), y es un instrumento lógico que implica un modo
de saber.

b.2. El segundo acto de la razón (segunda operación del espíritu) es el

juicio: “El acto del intelecto o del espíritu por el cual se afirma o niega

152 
 
algo de una cosa” (compone afirmando o divide negando; “El hombre
es mortal”).

La proposición (mental, oral o escrita) es la expresión del juicio; lo

afirmado o lo enunciado en la proposición es algo objetivo, pero esto
que se enuncia será verdadero o falso (v.gr., “el hombre es mortal”;
“Juan es médico”).

Sólo hay juicio cuando se afirma o se niega un concepto respecto de

otro; en este momento se confronta tal concepto con la realidad. Si lo
enunciado en el juicio se corresponde o se adecua con la realidad, el
juicio será verdadero, de lo contrario será falso.

Lo propio del juicio es contener un conocimiento verdadero o falso (la

llamada verdad lógica, nota 77, pto. 3).

b.3. El tercer acto u operación de la razón (o del espíritu) es el

“raciocinio que puede ser deductivo o inductivo y cuya obra es la
argumentación”.

El raciocinio es “el acto de la mente por el cual a partir de una verdad

conocida, la mente conoce otra verdad”.

Los juicios de que parte el raciocinio son las premisas o principios, de

cuya verdad aprehendida parte; y el nuevo juicio o verdad a que llega
es la conclusión (Octavio Derisi) 178.

c) El raciocinio se divide esencialmente en dos géneros conforme la

manera en que la verdad se nos puede manifestar: la argumentación
deductiva o silogismo, o la argumentación inductiva (Maritain). En la
primera:

153 
 
...nuestro espíritu se encamina a partir de los primeros principios
universales conocidos inmediatamente por la inteligencia, enlazando a
sus principios una conclusión o “resolviéndola” en ellos: se mueve
entonces puramente sobre el plano inteligible, y manifiesta la verdad de
una proposición en tanto está contenida en una verdad universal de la
cual deriva —el silogismo— ej. “Todo lo que subsiste inmaterialmente
es indestructible, el alma humana subsiste inmaterialmente, luego el
alma humana es indestructible” 179.

En el raciocinio inductivo, nuestro espíritu se encamina a partir de los

datos de los sentidos y de los hechos de experiencia, que son la primera
fuente de nuestro conocimiento, y que pertenecen al orden de lo
individual o de lo singular. Se mueve entonces del plano de lo sensible
al plano inteligible, y manifiesta la verdad de una proposición en tanto
es la enunciación universal de la cual son partes los datos singulares; ej.
“Esta porción de agua hierve a 100º, esta otra lo mismo, esta otra y esta
otra también…, luego el agua hierve a 100º”. La inducción es una
argumentación en la cual, de datos singulares suficientemente
enumerados, el espíritu infiere una verdad universal 180.

d) Escribe Maritain:

El razonamiento es la operación más compleja de nuestro espíritu,

razonando vamos de lo que ya conocemos a lo que aún no conocemos,
razonando descubrimos, demostramos, hacemos progresar nuestra
ciencia.

El raciocino es el acto por el cual el espíritu, por medio de lo que ya

conoce, adquiere un conocimiento nuevo.

Por el raciocinio, el espíritu va de lo conocido a lo desconocido,

adquiere lo nuevo, ya sea que descubra una verdad que no sospechaba
hasta entonces (orden del descubrimiento o de la invención), ya sea que
establezca o estabilice como cierta una verdad ya descubierta, pero que

154 
 
aún no poseía sino imperfectamente (orden del juicio o de la
demostración) 181.

g.3.2.2. La valoración de la prueba implica que los medios probatorios

son objeto del “acto de razonar”, pues los hechos que hay que juzgar ya
ocurrieron, por lo cual el magistrado, en nuestro caso, el instructor,
como la autoridad que debe dictar el acto conclusivo, los conoce a
través de los “medios de prueba”.

Quien valora tiene que señalar, conforme con la prueba incorporada,

cuáles son los datos o los elementos probatorios que extrae de cada uno
de los medios (p. ej., de las declaraciones de los testigos, del dictamen
pericial), y en los que sustenta la conclusión.

Dicho examen no se debe efectuar en forma aislada y fragmentada, sino

en conjunto y correlacionando tales datos (un procedimiento
deliberativo acerca del valor de cada una de las pruebas), y su resultado
será el afirmar la existencia o la inexistencia del hecho constitutivo del
objeto del proceso.

Cualquiera sea el carácter de los expedientes, civil, penal, comercial,

administrativo u otro, uno de los extremos que se deben acreditar, fijar
o establecer, es el de los hechos 182.

Esta tarea de valoración, destinada a pronunciarse sobre la acreditación

o no del hecho, incluye también determinar si el agente o los agentes
sumariados resultan ser los autores y, por ende, los responsables.
Después la labor continúa con el encuadre legal o calificación jurídica,
es decir, encontrar la norma jurídica que corresponda aplicar.

g.3.2.3. En toda esta actividad debe operar la virtud intelectual (también

moral) de la prudencia, para resolver con justicia, es decir, para llegar a
la solución justa del caso concreto.

155 
 
En el conocimiento prudencial entran en juego: a) un conocimiento
universal de los principios y de las leyes del obrar (ceñido a lo jurídico
implica un conocimiento de las leyes —naturales y positivas—), y b)
un conocimiento particular de las circunstancias del caso.

¿En qué consiste la prudencia? Para Aristóteles:

...es propio del prudente poder aconsejar bien. Y el consejo se refiere a

las cosas que deben ser hechas por nosotros en orden a algún fin. Y
como la razón de las cosas que se deben hacer por algún fin es la razón
práctica...es evidente que la prudencia no consiste sino en la razón
práctica (S.T., II-II, q.47, a.2.).

A la prudencia pertenece no sólo la consideración de la razón, sino

también la aplicación a la obra, que es el fin de la razón práctica. Mas
nadie puede aplicar convenientemente una cosa a otra si no conoce a
ambas, esto es, lo que debe ser aplicado y aquello a que debe aplicarse.
Mas las operaciones existen en los singulares. Y por eso es necesario
que el prudente conozca ya los principios universales de la razón, ya las
cosas singulares, que son el objeto de las operaciones (S.T., II-II, q.47,
a.3.).

La prudencia “es la recta razón de lo operable” (de la conducta humana

particular); esta virtud intelectual y moral se constituye por la
convergencia de tres actos:

...el primero es consultar, lo cual pertenece a la invención, porque

aconsejar es indagar...El segundo es juzgar de las cosas halladas y esto
lo hace la razón especulativa. Pero la razón práctica, que se ordena a la
obra, va más lejos, y es su tercer acto, el preceptuar, el cual consiste en
la aplicación de lo consultado y juzgado a las obras (S.T., II-II, q.47,
a.8.).

156 
 
Este proceso se integra con actos propios del conocimiento, la
deliberación y el juicio (dimensión cognoscitiva); y con el acto
preceptivo (dimensión imperativa) de mandar “acerca de las cosas por
las que se llega al fin debido” (“Y esto pertenece a la prudencia, cuyo
acto principal consiste en mandar, previo el consejo y el juicio, las cosas
que deben ser hechas”, S.T., II-II, q.47, a.9.; se da un análisis de los
hechos y una síntesis o composición para dirigir la acción concreta).
“Es propio del prudente formar un recto juicio de la acción” que cuando
se trata del derecho consiste en la solución justa del caso concreto 183.

Recuérdense los dos extremos mencionados: la determinación hecho-

autor y, seguidamente, su interpretación jurídica.

g.3.2.3.1. La tarea valorativa debe estar acompañada por la prudencia,

que importa ponderar y examinar exhaustivamente todos los elementos
colectados, las circunstancias del caso, pues su modificación puede
hacer variar la solución a adoptar, como los argumentos de las partes,
para deliberar y sopesar la justa solución a adoptar.

g.3.2.4. La experiencia es una forma de conocimiento que se da a partir

de que el hombre se encuentra con la realidad 184; se habla de la
experiencia como el conocimiento adquirido por las circunstancias o
situaciones vividas:
En los hombres la experiencia proviene de la memoria. En efecto,
muchos recuerdos de una misma cosa constituyen una experiencia
(Aristóteles, Metafísica, Libro I, c.I).

Además,

...para la prudencia se requiere tener memoria de muchas cosas. Luego,

la memoria se considera convenientemente como parte de la prudencia
(S.T., II-II, q.49, a.1.); de las cosas pasadas conviene que tomemos

157 
 
como argumentos de las futuras. Y por tanto la memoria de las cosas
pasadas es necesaria para aconsejar bien sobre las futuras (id. 3obj.).

La experiencia, en la apreciación de la prueba, implica la posibilidad de

conocer cómo, en otros pronunciamientos judiciales, se han resuelto
situaciones que guarden similitud a la examinada.

Couture señala:

Si de la prueba producida surge que un automóvil corría a 150

kilómetros por hora, no es necesario probar que no pudo ser detenido
por su propia acción mecánica en un espacio de dos metros. La
experiencia, el común conocimiento en el estado actual de información
que poseemos, nos enseña que tal cosa es imposible. La evidencia,
prueba prima facie, hace innecesaria otra demostración. Las
denominadas máximas de experiencia son normas de valor general,
independientes del caso específico, pero que extraídas de cuanto ocurre
generalmente en múltiples casos, pueden aplicarse en todos los otros
casos de la misma especie.

También aclara que “los hechos tenidos por evidentes caen ante nuevos
hechos o nuevas experiencias que los desmienten o contradicen” (nº
148, ps. 229/230).

g.3.2.5. Además, cuando se valora la prueba, se tienen que respetar las

reglas de la lógica que rigen el razonamiento para que éste sea correcto,
en razón de su forma, y pueda ser verdadero, en razón de su materia
185.
Todo pensamiento coherente se debe regir por el principio lógico de no
contradicción: “Ninguna proposición puede ser verdadera y falsa a la
vez y desde el mismo punto de vista”, o “No se puede afirmar una cosa
y negarla al mismo tiempo y bajo la misma relación”.

158 
 
Otros principios lógicos son el de identidad —“Todo ente es idéntico a
si mismo”—; el de tercero excluido, “entre la verdad y la falsedad no
hay término medio”, o “una proposición no puede ser sino verdadera o
falsa”.

Los principios lógicos mencionados son, ante todo principios

ontológicos ya que tienen su fundamento en la realidad 186; de allí su
sentido y fuerza lógica porque parten del ente (del ser).

Al respecto, se hará una breve aclaración:

a) El principio es un punto de partida, es lo que origina algo, ya en el

orden del ser (de la realidad), del conocer o del obrar, por lo cual,
respectivamente, hay principios entitativos (del mundo real: “como por
ejemplo el punto de partida de un movimiento, o las causas y elementos
constitutivos de las cosas”), principios noéticos (cognoscitivos) y
principios operativos 187.
b) Estos principios noéticos (cognoscitivos), no sólo son principios
lógicos, sino que son ontológicos pues se fundamentan en la realidad, y
pueden ser especulativos o prácticos 188.

Los principios especulativos derivan de la aprehensión del ente (del ser)

como primer objeto de la inteligencia:

...No obstante en las cosas que caen bajo la aprehensión de los hombres
hállase cierto orden. Porque lo que primeramente cae bajo la
aprehensión es el ente, cuya idea (noción) está incluida en todas las
demás que cualquiera (el hombre) aprehende. Y por eso, el primer
principio indemostrable es que no se puede afirmar y negar a la vez (una
misma cosa), lo cual se funda en las nociones de ser (ente) y no ser (no
ente) y sobre este principio se fundan todos los demás (principios) como
se dice en Metafísica (l.4 t.9)... (S.T., I-II, q.94, a.2.).

159 
 
Lo primero que el entendimiento a partir de la experiencia conoce
(aprehende) es el ente: conocemos este pájaro, este árbol, este hombre
que están frente a nosotros y lo conocemos porque son, porque
participan del acto de ser y por eso existen (el aspecto común es que
todos son; todos son entes).

Al conocer este pájaro, conozco el “ente” y conozco que este pájaro no

es aquel pájaro, que “este ente no es aquel ente”; al adquirir el
conocimiento del ente, inmediatamente se adquiere el conocimiento de
no ente.

Así surge el principio de no contradicción que tiene un fundamento real

u ontológico y expresa una evidencia primera: “nada puede ser y no ser
el mismo al mismo tiempo y desde el mismo puntos de vista”, o “un
ente no puede ser y no ser simultáneamente y bajo la misma relación”.

No es posible que se pueda concebir que una cosa exista y no exista al

mismo tiempo: se dice al mismo tiempo o simultáneamente, porque las
hojas del árbol que vemos pueden ser verdes ahora, y marrones, en otro
momento, o época; se añade en el mismo sentido o bajo la misma
relación, pues no sería contradictorio decir que un hombre puede ser
sabio en una materia (matemática), e ignorante en otra (física); sí sería
contradictorio el afirmar que ese hombre, en el mismo momento, es
sabio e ignorante en matemática.

Este principio de no contradicción es conocido por todos los hombres

de manera natural y espontánea a partir de la experiencia; tiene una
evidencia inmediata y su verdad es patente por sí mismo, por ello no
admite demostración, él es principio de demostración.

La formulación lógica del principio de no contradicción se ha indicado,

pero también se puede expresar: “No es posible atribuir y negar
simultáneamente a un mismo sujeto un mismo predicado” (“un mismo
atributo”).

160 
 
El principio lógico de tercero excluido también tiene un sustento
ontológico: “Entre ser y no ser no hay un término medio” o “es
imposible que en el mismo ser se den al mismo tiempo los contrarios”;
lo mismo sucede con el principio de identidad “el ente es el ente”, “lo
que es, es lo que es” 189.

g.3.2.5.1. Cuando se realiza tanto la valoración de la prueba, como de

las disposiciones legales aplicables, no se debe incurrir en
autocontradicción, es decir, realizar afirmaciones incompatibles entre
sí.

En Fallos, 308: 2523, la Corte Suprema, señaló:

Ese razonamiento entraña una irreductible contradicción lógica, pues si

el a quo admite que el resultado final del proceso séptico sufrido por la
paciente —histerectomía— no guarda conexión causal con la actividad
del médico, no puede a la vez achacarle la responsabilidad por ese
proceso, que reconoce que culminó en la necesidad de extraer el útero
como único medio de salvar la vida de la enferma. En tales condiciones,
la sentencia incurre en autocontradicción, ya que contiene afirmaciones
incompatibles entre sí (Fallos, 296:658; 300:681, entre otros) al
responsabilizar al imputado por el proceso sobreviniente a la víctima
pero eximirlo de responsabilidad por el hecho en que concluyó tal
proceso, sin mencionar circunstancia alguna que rompiera el nexo de
causalidad. Ello es suficiente para privarla de la condición de acto
judicial válido... (consid. 4º; ED, 123-223, f. 40.108).

También se incurre en contradicción, si se niega o se afirma al mismo

tiempo —simultáneamente— la aplicabilidad de una determinada
hipótesis legal (Fallos, 296:626); esto priva de validez a tal acto
procesal.

161 
 
g.3.2.6. Esta tarea valorativa no consiste en enunciar o mencionar las
pruebas producidas, es decir, relatar o hacer un resumen de las
probanzas, sino que se tiene que ponderar, relacionar y expresar cómo
se llega a determinada conclusión 190: fundamentar la conclusión.

g.3.2.7. En el proceso judicial y en el procedimiento administrativo

disciplinario, se puede arribar a una certeza adecuada sobre la materia
que es su objeto.
Es conveniente recordar el consejo de Aristóteles:

Propio es del hombre culto no afanarse por alcanzar otra precisión en

cada género de problemas sino la que consiente la naturaleza del asunto.
Igualmente absurdo sería aceptar de un matemático razonamientos de
probabilidad como exigir de un orador demostraciones concluyentes
191.

En el proceso judicial y en el procedimiento administrativo, se puede

alcanzar una verdad (verdad procesal) que será la adecuada a los
asuntos humanos (“diremos que en los actos humanos hállase alguna
certidumbre, no seguramente como en las ciencias demostrativas, sino
en cuanto conviene a tal materia, como cuando algo se prueba por
testigos idóneos”, S.T., II-II, q.60, a.3., 1obj.); en ambos, se tiende a
reconstruir un hecho o una conducta humana ocurrida, pasada.

En materia práctica-concreta no se podrá alcanzar una certeza

apodíctica, como ocurre con la metafísica y las matemáticas, en las
cuales la verdad es estrictamente necesaria y sin excepciones 192, pero
se puede arribar a una certeza práctica, a una certeza probable, sobre el
modo (la verdad) en que ocurrieron los hechos, a una certeza moral, que
no es absoluta pero “que excluya toda duda razonable y seria sobre el
acto externo y la culpabilidad interna” 193.

...la certidumbre (la certeza) no se debe buscar de la misma manera en

toda materia. Porque en los actos humanos, sobre los cuales se
constituyen los juicios y se exigen los testimonios, no puede tenerse

162 
 
certidumbre demostrativa, pues tienen por objeto cosas contingentes y
variables. Y por eso, basta la certidumbre probable que en la mayoría
de las ocasiones llega a la verdad, aunque en la menos se separe de ella.
Y es probable que encierre más verdad la palabra de muchos que el
dicho de un solo. Y por esto, como el acusado que niega es uno, pero
muchos los testigos que afirman lo mismo que el acusador, se ha
instituido racionalmente, por derecho divino y humano que se esté al
dicho de los testigos... (S.T., II-II, q.70, a.2.).

g.4. La Corte Suprema de Justicia de la Nación, en reiteradas

oportunidades, ha sostenido la necesidad de valorar las pruebas
incorporadas al proceso, en conjunto, y no realizar un análisis parcial y
aislado de los elementos de juicio obrantes en la causa, sin integrarlos
y armonizarlos debidamente entre ellos, para evitar que se desvirtúe su
eficacia probatoria y, de ese modo, se menoscabe la verdad material.

A través de la doctrina de la arbitrariedad, dirigida a resguardar la

garantía de la defensa en juicio y el debido proceso,

ha sustentado tal criterio al exigir que las sentencias de los jueces sean
fundadas y constituyan una derivación razonada del derecho vigente,
con aplicación a las circunstancias comprobadas de la causa.

Así, ha dicho:

La interpretación del a quo no se ajusta a las reglas de la sana crítica...

atento a que se limita a realizar un análisis parcial y aislado de diversos
elementos de juicio, sin integrarlos ni armonizarlos debidamente en el
conjunto, con menoscabo de la verdad material y los derechos de la
actora (Fallos, 297:100).

...la arbitrariedad se configura, entre otros casos, cuando se han

considerado testimonios en forma fragmentaria y aisladamente,
incurriéndose en omisiones y falencias respecto de la verificación de

163 
 
hechos conducentes para la decisión del litigio, en especial cuando se
ha prescindido de una visión de conjunto y de la necesaria correlación
de los testimonios entre sí, y de ellos con otros elementos indiciarios

... es arbitraria la sentencia que ha omitido de manera evidente evaluar

en conjunto las pruebas allegadas al sumario, si ello condujo a la no
valoración de indicios que pudieron ser decisivos para el resultado del
pleito (consid. 6º, ED, 120-569, f. 39.715; Fallos, 308:640).

...cuando se trata de la prueba de presunciones a la que se refieren los

arts. 357 y 358 del cód. proced. Penal, es presupuesto de ella que cada
uno de los indicios, considerados aisladamente, no constituye por sí la
plena prueba del hecho al que se refieren —en cuyo caso no cabría
hablar con propiedad de este medio de prueba— y en consecuencia es
probable que individualmente considerados sean “ambivalentes”. Por
ello es que el legislador exige para que se configure esta prueba “que
no sean equívocos”, es decir, que todos reunidos no puedan conducir a
conclusiones diversas (art. 358, inc. 4º, Cód. cit.) y que “sean
concordantes los unos con los otros” (inc. 6º, mismo art.) de manera que
la confrontación crítica de todos los indicios resultaba en el caso
inexcusable para poder descartarlos, y el argumento de la supuesta
ambivalencia individual de cada uno de ellos constituye un fundamento
sólo aparente. Es arbitraria la sentencia en la cual la interpretación de la
prueba se limita a un análisis parcial y aislado de los elementos de juicio
obrantes en la causa, pero no los integra ni armoniza debidamente en su
conjunto (Fallos, 297-100 y 303-2080), defecto que lleva a desvirtuar
la eficacia que, según las reglas de la sana crítica, corresponde a los
distintos medios probatorios... (consid. 7°, ED, 120-569, f. 39.715;
Fallos, 308:640; véase también Fallos, 321:3423) 194.

g.4.1. En relación con la ponderación de la prueba sólo se tiene que

apreciar la que resulta conducente a la solución del caso (CSJN, Fallos,
295:135; 307:2216 y sus citas, 320:2289, entre otros).
El art. 1º, letra f), pto. 3º, ley 19.549, establece:

164 
 
Que el acto decisorio haga expresa consideración de los principales
argumentos y de las cuestiones propuestas, en tanto fueren conducentes
a la solución del caso.

Por su parte, el art. 386, CPCC dispone:

...No tendrán el deber de expresar en la sentencia la valoración de todas

las pruebas producidas, sino únicamente de las que fueren esenciales y
decisivas para el fallo de la causa.

h) El Reglamento de Investigaciones Administrativas: su régimen y

algunas referencias sobre los medios probatorios

El art. 108, inc. b), R.I.A, dec. 467/99 establece:

El análisis de los elementos de prueba acumulados, los que serán

apreciados según las reglas de la sana crítica.

Al respecto, se ha dicho:

Con este sistema el legislador no ha predeterminado el valor que debe

asignarse a los datos probatorios que legalmente se ingresan en el
sumario y que permiten arribar a la convicción sobre la existencia del
hecho, como de la persona o personas que resulten responsables, sino
que ha dejado que tales datos objetivos sean ponderados según las
reglas de la lógica, de la psicología, y de la experiencia, tanto por el
instructor como por la autoridad que dicta el acto conclusivo (arts. 108
y 122 del Reglamento citado; una excepción está prevista en el art. 94
íd.), “Dictámenes”, 234:292, resol. PTN nº 54, 16/8/00; “Dictámenes”,
241:298 (art. 83, inc. b], R.I., dec. 1798/80).

165 
 
h.1. Una situación particular es la prevista por el art. 94, R.I.A., dec.
467/99:

La confesión del sumariado hace prueba suficiente en su contra salvo

que fuera inverosímil o contradicha por otras probanzas, no pudiendo
dividirse en perjuicio del mismo. Ella no dispensa al instructor de una
completa investigación de los hechos ni la búsqueda de otros
responsables (art. 70, R.I., dec. 1798/80).

Se trata de una excepción pues, en este caso, recepta el sistema de la

prueba legal. En efecto, se predetermina el valor que corresponde
otorgarle al relato del sumariado que importe una confesión: “...hace
prueba suficiente en su contra” 195.

De seguirse el otro sistema, simplemente, debería decirse: “La

confesión del sumariado será apreciada según las reglas de la sana
crítica”. La diferencia estriba que ante el posible “contenido o dicho
confesorio” de la declaración, su valoración se realizará conforme con
el sistema de la sana crítica racional.

h.2. Como se dijera en el pto. 13, acápite f.1.2., la naturaleza jurídica de

la declaración del sumariado es un medio de defensa (véase pto. 14,
acápite b); no obstante que, a través de ella, se puede producir la prueba
de confesión, conforme surge del art. 94 citado.
Formulada tal aclaración, se ingresará sobre su noción y los requisitos
legales para que se configure “la confesión”.

h.3. La confesión es la expresión voluntaria y libre del sumariado, por

la cual reconoce y acepta, ante el instructor, su intervención
(participación) en el hecho que se le imputa, y capaz de ocasionarle
consecuencias jurídicas desfavorables 196; y puede ser: total o parcial,
simple o calificada.

h.3.1. La confesión puede ser simple o calificada.

166 
 
Simple: Cuando el sumariado reconoce o acepta lisa y llanamente su
intervención en el hecho imputado.

Calificada: Cuando el sumariado reconoce su intervención en el hecho

imputado, pero el confesante agrega otros hechos, explicaciones o
motivos, con el propósito de atenuar o excusar su responsabilidad. Se
admite el hecho imputado, pero se niega, en todo o en parte, la
responsabilidad aduciendo una disculpa 197.

Cuando la confesión es calificada, el relato confesorio se tiene que

tomar como una unidad y, en principio, no pue-de dividirse en perjuicio
del confesante, esto es, no se puede aceptar aquello que lo perjudique
(reconocimiento de la comisión del hecho) y descartar (no computar) el
aspecto o excusa que lo beneficia o disculpa.

Estas reglas sobre la divisibilidad de la confesión se prevén en los

códigos que receptan el sistema de las pruebas legales, pues como
señala Clariá Olmedo:

...ante el sistema de las libres convicciones (o “sana crítica racional”, t.

V, nº 1177, p. 15), la confesión calificada sólo tiene de importancia el
requerir mayor preocupación para valorar el dicho del imputado, sea
para computarlo a su favor como en su contra, total o parcialmente. Esto
se hará en función de las comprobaciones existentes en autos,
atendiendo a la mayor o menor credibilidad de los distintos elementos
integrantes de la declaración 198.

Dividir una confesión consiste en dejar de lado los hechos relatados por
el confesante, que atenúan o excusan su responsabilidad, admitiendo
sólo aquella parte de la declaración que consagra su responsabilidad.

167 
 
La regla de que la confesión no se puede dividir en perjuicio del
confesante (v.gr., art. 318 “La confesión no puede dividirse en perjuicio
del confesante”, C.P.M.P., ley 2372), se debe interpretar correctamente
para que ese relato confesorio no quede sin eficacia, en orden a no poder
valorarlo como prueba de cargo, ante la existencia de prueba que
neutralice o desvirtúe la calificación efectuada por el declarante 199.

En consecuencia, la división procederá, aún en perjuicio del confesante,

cuando otros elementos probatorios, distintos de su manifestación,
acrediten su responsabilidad.

Si la persona ha reconocido su intervención en el hecho, pero alega una

causa que exime o atenúa su responsabilidad, se podrá dividir su
confesión cuando resulten en su contra presunciones graves en atención
“a la calidad de las personas, sus antecedentes u otras circunstancias del
hecho” (art. 318, cit.). En este supuesto, las presunciones graves
convencen a quien juzga que la persona no ha sido veraz al calificar su
confesión, por lo cual la excusa eximente o atenuante no ha existido en
la realidad y, en consecuencia, divide la confesión y admite el
reconocimiento de la comisión del hecho 200.

En relación con el sistema de la sana crítica racional, Clariá Olmedo

indica:

...resulta totalmente ilógico plantearse el problema de la divisibilidad o

indivisibilidad de la confesión calificada, pues el juez no está impelido
a aceptar o rechazar como probada la participación reconocida por el
confesante, cualquiera sea el tipo o grado de la disculpa. Todo será
cuestión de la fuerza probatoria que presenten los elementos que
converjan para destruir o confirmar lo reconocido o la disculpa, y la
intensidad de convicción que independientemente produzcan uno y otra
201.

h.4. Para que el reconocimiento de quien declara produzca los efectos

legales de la confesión, el art. 94, R.I.A., dec. 467/99, establece algunos

168 
 
requisitos y existen otros que surgen implícitos, pues están previstos al
regular la declaración a tenor del art. 61, R.I.A., dec. 467/99:

h.4.1. La manifestación confesoria debe haber sido vertida cuando se

declara, a tenor del art. 61, R.I.A., dec. 467/99 (art. 40, 1º párr., R.I.,
dec. 1798/80), ante el instructor, ya que el art. 94 dice “la confesión del
sumariado”, y la calidad de sumariado sólo se adquiere cuando el agente
ha sido convocado en tales términos (pto. 14, acápite a) 202.

h.4.2. Se tiene que haber cumplido con lo dispuesto en el art. 64, R.I.A.,
dec. 467/99:

En ningún caso se le exigirá juramento o promesa de decir verdad, ni se

ejercerá contra él coacción o amenaza ni medio alguno para obligarlo,
inducirlo o determinarlo a declarar contra su voluntad, ni se le podrán
hacer cargos o reconvenciones tendientes a obtener su confesión, ni
podrá ser obligado al reconocimiento de documentos privados que
obraren en su contra (cfr. arts. 40 y 44, R.I., dec. 1798/80) 203.

También el sumariado debe ser anoticiado de que puede abstenerse de

declarar y que “su silencio o negativa a declarar, no hará presunción
alguna en su contra” (arts. 63 y 65, R.I.A., dec. 467/99; art. 41, R.I.,
dec. 1798/80) 204.

Además “las preguntas serán claras y precisas” (art. 68, R.I.A., dec.
467/99; art. 44, R.I., dec. 1798/80).

Estos requisitos tienden a que la manifestación del declarante sea: 1)

libre; 2) no provocada por ningún medio; 3) no confiese mediante error
—v.gr. preguntas capciosas—, ni que “pueda convertirse en el medio
de tenderle una celada”, y 4) que sepa de su facultad de abstenerse a
declarar sin que ello le traiga perjuicio alguno en su contra 205, ya que
al negarse a declarar ninguna manifestación sobre el hecho se volcará
en el acto.

169 
 
Según el art. 94, R.I.A., dec. 467/99, la confesión, dicho relato, no tiene
que ser “inverosímil” (el hecho confesado debe ser posible y verosímil).
También dice:

...hace prueba suficiente en su contra salvo...o contradicha por otras

probanzas ... Ella no dispensa al instructor de una completa
investigación de los hechos ni la búsqueda de otros responsables (véase
art. 70, R.I., dec. 1798/80).

Ambos giros, a nuestro entender, quieren significar:

1) la materialidad de la falta disciplinaria tiene que encontrarse

acreditada de modo independiente a la confesión 206;

2) el instructor debe buscar la verdad procesal, esto es, lograr esclarecer

lo realmente ocurrido 207.

De tal modo que el relato confesorio tendrá que concordar con el hecho
disciplinario imputado.

h.4.3.1. El art. 1º, letra f), apart. 2º de la ley 19.549, LNPA, establece
“el esclarecimiento de los hechos y de la verdad jurídica objetiva”.

Sobre el procedimiento administrativo, la Procuración del Tesoro

expresó:

En el procedimiento administrativo, lo que interesa es establecer la

verdad material, en oposición al procedimiento judicial (excluido el
penal), en el cual el juez debe atenerse al principio de la verdad formal...
La administración, dejando de lado el panorama que pretenda ofrecerle

170 
 
el administrado, debe esclarecer los hechos, circunstancias y
condiciones, tratando, por todos los medios admisibles, de precisarlos
en su real configuración, para luego, sobre ellos, poder fundar una
efectiva decisión. La verdad material debe predominar, con exclusión
de cualquier otra consideración... (“Dictámenes”, 203:47, Cap. III.1.,
RPTN, nº 19, p. 512; véase 204:61, entre otros).

h.5. En relación con la prueba testimonial se puede señalar:

h.5.1. Además de algunas limitaciones (art. 77, R.I.A., dec. 467/99)

208, se encuentra previsto, en el art. 78, que determinados testigos que
prestan servicios en la Administración Pública Nacional (centralizada o
descentralizada) u otros organismos estatales nacionales (v.gr., Fuerzas
Armadas, Policía Federal, universidades nacionales), en funciones de
determinada jerarquía, estén exceptuados de la obligación de concurrir,
por lo cual declaran “por oficio” (art. 54, R.I., dec. 1798/80); su
aplicación resulta ser “con independencia de que las personas de que
tratan hubieran cesado en sus funciones” (art. 79 íd.; art. 55, párr. 2º,
R.I., dec. 1798/80).
En el oficio se tendrá que transcribir la parte pertinente del art. 275,
Cód. Penal, para cumplir con lo dispuesto por el art. 82 que prevé:

Serán informados de las consecuencias a que puedan dar lugar las

declaraciones falsas o reticentes 209.

La falta de inmediatez determina que toda aclaración o nuevas

preguntas que el instructor considera conveniente realizar, ante las
respuestas brindadas, se deba ingresar mediante el libramiento de un
nuevo oficio.

h.5.2. El art. 79, R.I.A., dec. 467/99 establece:

Quedan eximidos de la obligación de declarar, pudiendo hacerlo
voluntariamente, ya sea en forma personal o mediante oficio, las
siguientes personas: legisladores nacionales y provinciales, intendentes
y concejales municipales, gobernadores y vicegobernadores, ministros

171 
 
provinciales y funcionarios de jerarquía equivalente, magistrados
nacionales y provinciales y funcionarios judiciales asimilados a esa
calidad, obispos y dignatarios de la Iglesia Católica y otras religiones
reconocidas, jefes y subjefes de las policías provinciales. Este artículo
y el precedente serán de aplicación con independencia de que las
personas de que tratan hubieran cesado en sus funciones.

En este caso, la declaración es facultativa: están “eximidos de la

obligación de declarar”. De realizarse por oficio, se tendrá que cumplir
con los recaudos indicados en el acápite h.5.1.

A su vez el art. 80, dispone:

Las personas ajenas a la Administración Pública Nacional no están

obligadas a prestar declaración, pudiendo hacerlo voluntaria y
personalmente, con las salvedades del artículo precedente” (art. 56, R.I.,
dec. 1798/80); por consiguiente, pueden o no concurrir, y si
comparecen, pueden decidir si declaran o no, pues para ellos es
voluntario y no obligatorio.

h.5.3. Cuando se trata de un agente de la Administración Pública

Nacional, la citación tendrá que adecuarse a lo dispuesto en el art. 81,
R.I.A., dec. 467/99 (art. 47, R.I., dec. 1798/80); esto es contener “la
enunciación de la obligación de concurrir si se tratare de una agente de
la Administración Pública Nacional, bajo apercibimiento de ser
sancionado en caso de incomparecencia” 210, y “en la misma citación
se fijará fecha para una segunda audiencia, para el caso de no concurrir
a la primera por justa causa”.
Dicho artículo también permite:

Si alguno de los testigos se hallare imposibilitado de comparecer o

tuviere alguna otra razón para no hacerlo, atendible a juicio del
instructor, será examinado en su domicilio o en el lugar en que se
hallare.

172 
 
h.5.4. En “Dictámenes”, 213:363, se indicó que las disposiciones de los
arts. 60, 61 y 63, R.I., dec. 1798/80 (arts. 84, 85 y 87, R.I.A, dec.
467/99):

...exigen al instructor que interrogue al testigo sobre todas las

circunstancias de tiempo, lugar y modo en que se habría cometido el
ilícito disciplinario, para que de manera espontánea transmita sus
percepciones sobre el hecho que se quiere esclarecer, dando razón de
sus dichos (art. 63, in fine), pues ello permitirá saber si presenció
efectivamente los hechos o los conoce por meras referencias 211.

Por el contrario, al iniciarse las declaraciones antes puntualizadas, el

instructor hizo leer a los testigos o les leyó el contenido de la denuncia
que originó la investigación —con lo cual se les informó sobre el
episodio— y sobre esa base se les preguntó ...si presenció el episodio...

La imperfección en que se ha incurrido, desnaturaliza el medio

probatorio de la declaración testimonial, y ello afecta la validez de los
actos cumplidos, por lo cual previa declaración de su nulidad por el
instructor interviniente (arg. art. 6º, inc. e], pto. 3), tendrán que llevarse
a cabo nuevamente con estricta observancia de las disposiciones
previstas en el Reglamento de Investigaciones. (“Dictámenes”,
213:363, Cap. II.2., 1995) 212.

h.5.5. En “Dictámenes”, 235:243, se hizo mención a:

...los que la doctrina denomina testigos técnicos, es decir personas que

cuentan con conocimientos especializados sobre la materia respecto de
la cual resultan interrogados, por consiguiente el dato probatorio que
aportan asume una gran importancia y, su valor, en el orden probatorio
prevalece sobre el testigo común en tanto la capacitación técnica del
testigo lo habilita para describir con mayor precisión los hechos de que

173 
 
se trate (Palacio, Lino E., Derecho procesal civil, t. IV, Abeledo-Perrot,
Buenos Aires, 1972, p. 567).

h.5.6. Como en la ponderación de la prueba rige el sistema de la sana

crítica, la declaración prestada por un testigo único no impide que se
pueda fundar la certeza del hecho investigado en sus dichos, ello sin
perjuicio de que, en tal caso, como expresa Palacio, quien valora “se
atenga a pautas de apreciación más estrictas que cuando media una
pluralidad de testigos” 213.

h.5.6.1. La Sala I de la Cámara Nacional de Casación Penal, ha

expresado que conforme

...al régimen probatorio de la libre convicción o sana crítica racional —

escogido por el CPP, art. 398, párr. 2º— el carácter único del testimonio
de cargo no impide la plenitud probatoria siempre que el juez, a su
través, adquiera certeza sobre la existencia de determinada
circunstancia de hecho... en ciertas condiciones, el testigo único puede
ser suficiente para la probatura acabada de un hecho delictuoso (LL,
1998-A-353, f. 96.651; “Dictámenes”, 234:292, resol. PTN nº 54, del
16/8/00).

h.5.7. Los testigos serán interrogados separadamente, para que aporten

el dato probatorio que cada persona ha percibido, lo cual surge implícito
de distintas disposiciones (cfr. arts. 81, 83—“al comenzar su
declaración”—; 87, R.I.A., dec. 467/99).
Los códigos procesales así lo establecen: art. 249, párr. 2º, CPP: “El
juez interrogará separadamente cada testigo...”; art. 439, CPCC:

Los testigos estarán en lugar donde no puedan oír las declaraciones de

los otros. Serán llamados sucesiva y separadamente...

También se ha previsto que “si la audiencia se prolongara

excesivamente, el instructor podrá suspenderla notificando en el acto el

174 
 
día y hora de prosecución” (art. 89, R.I.A., dec. 467/99; art. 65, R.I.,
dec. 1798/80).

h.6. En “Dictámenes”, 175:47, RPTN, nº 14, p. 131, ante un planteo de

nulidad con sustento en “la caprichosa ponderación de la prueba de
cargo”, se sostuvo que tal motivo no genera la sanción propiciada,

...porque la divergencia en orden a la apreciación de la prueba puede ser

cuestionada como lo ha sido... a través de la oposición a la requisitoria
por parte del sumariado, pero en modo alguno esa discordancia puede
ocasionar semejante sanción procesal 214.

h.7. Como se ha señalado, durante la etapa de investigación, el

sumariado puede proponer diligencias probatorias, pero su denegatoria
no resulta recurrible (véase pto. 11, letra c] “Escasamente
contradictoria”) 215.

En la etapa contradictoria, la denegación de las medidas probatorias

propuestas le permiten al sumariado, como a las partes acusadoras,
deducir un recurso ante el “superior inmediato del instructor”, quien
podrá modificar o confirmar la decisión del sumariante. Este
pronunciamiento del superior, el titular de la Oficina de Sumarios,
resulta irrecurrible (art. 113, R.I.A., dec. 467/99; art. 86, R.I., dec.
1798/80) 216.

Por lo tanto, en este procedimiento especial, que es el sumario

administrativo disciplinario, se ha previsto un recurso contra la
denegación de las medidas de prueba, con lo cual se otorga un medio
específico para garantizar la defensa en juicio, en orden a la producción
de diligencias probatorias.

Adviértase, en este aspecto, que el art. 379, CPCC, dispone:

175 
 
Serán inapelables las resoluciones del juez sobre producción,
denegación y sustanciación de las pruebas; si se hubiere negado alguna
medida, la parte interesada podrá solicitar a la cámara que la diligencie
cuando el expediente le fuere remitido para que conozca del recurso
contra la sentencia definitiva.

5. El sumariado y el simple imputado -

a) Las diferencias

De acuerdo con el grado de sospecha, más intenso o más débil, que

puede surgir respecto de la intervención de un agente público en el
hecho investigado, el Reglamento de Investigaciones Administrativas
prevé dos modalidades para oírlo en el sumario disciplinario.

a.1) Sumariado

Cuando “hubiere motivos suficientes” para sospechar que un agente

público ha intervenido en el hecho investigado, se le recibirá
declaración a tenor del art. 61, R.I.A, dec. 467/99.

Se trata de la declaración indagatoria y la intensidad de la sospecha es

la que determina este tipo de declaración:

Cuando hubiere motivo suficiente para considerar que un agente es

responsable del hecho que se investiga, se procederá a recibirle
declaración sin exigir juramento ni promesa de decir verdad. Ese
llamamiento implicará su vinculación como sumariado (art. 40, 1º párr.,
R.I., dec. 1798/80 217.

En “Dictámenes”, 165:181, pto. II, RPTN, nº 12, p. 62, en relación con

el R.I., dec. 1798/80, se señaló que la calidad de agente sumariado se

176 
 
adquiere con la convocatoria a prestar declaración en los términos del
párr. 1º, del art. 40 íd. (“Dictámenes”, 193:127, RPTN, nº 17, p. 213;
204:246, RPTN, nº 20, p. 661) 218.

a.1.1. La declaración como sumariado,

...constituye una forma esencial del procedimiento que necesariamente

debe cumplirse durante la instrucción (la etapa de investigación) y
resulta un requisito ineludible para poder expedirse sobre la
responsabilidad del funcionario respecto del hecho objeto de la pesquisa
(art. 83 íd.).

La omisión de llevar a cabo esa diligencia afecta los actos que tienen
como presupuesto dicha vinculación: la requisitoria, el descargo y la
resolución, que sin la expresa asunción de tal carácter resultan írritos
(“Dictámenes”, 168-2). (“Dictámenes”, 193:127, pto. II, RPTN, nº 17,
p. 213; “Dictámenes”, 164:324, pto. III; “Dictámenes”, 220:89, pto. III,
RPTN, nº 27, p. 220; “Dictámenes”, 232:210, RPTN, nº 33, p. 672;
255:267, 25/10/05; 263:281, 20/11/07, entre otros).

Dicha omisión origina una nulidad absoluta, pues se afecta la defensa

en juicio (art. 18, C.N.), porque al regularse el debido proceso se
establece la realización de un acto, la convocatoria como sumariado,
que es el presupuesto de los posteriores.

Es una forma esencial del procedimiento, porque tal convocatoria

vincula a la persona como parte en el sumario; le hace adquirir la
calidad de sumariado, con independencia de que concurra o no a
declarar.

En consecuencia, si se advierte una situación como la expuesta, una vez

declarada la nulidad de los actos viciados “las actuaciones deberán
volver a sustanciarse a partir del último acto válido” (“Dictámenes”,
193:127; “Dictámenes”, 255:267; 263:281; 267:145, 22/10/08).

177 
 
a.1.2. En el caso de “Dictámenes”, 193:127, se había citado a un agente
a prestar declaración a tenor del art. 40, párr. 2º, R.I., dec. 1798/80;
además, en la audiencia, se le recibió juramento (otra circunstancia para
decretar la nulidad de tal declaración, véase pto. II, a], del Dictamen
citado).

A pesar de que el agente sólo declaró como simple imputado—no fue

sumariado— se prosiguió con la tramitación del sumario y se le impuso
una sanción expulsiva.

Cuando en el sumario disciplinario se incurre en una nulidad, como la

del caso tratado en el dictamen citado, las actuaciones se deben tramitar
nuevamente, pues en este caso no opera el principio de preclusión 219.

Por eso, la previsión de la última oración del art. 126, R.I.A., dec.
467/99:

De admitirse la petición nulificante, las actuaciones deberán volver a

sustanciarse a partir del último acto válido (véase “Dictámenes”,
255:267, 25/10/05; 263:281, 27/11/07; 267:145, 22/10/08).

Conviene releer el pto. 10, acápite c.3.1 y las notas 42 y 43—en especial
el pto. a) de la nota 42—, para comprender, adecuadamente, que en
supuestos como el de “Dictámenes”, 193:127 —también 200:89, pto.
III—, donde el agente fue oído como simple imputado y no como
sumariado, no se le puede imponer una sanción, pues en dicho trámite
se ha incurrido en la inobservancia de una forma esencial o sustancial
del procedimiento, como es la vinculación del agente público como
sumariado.

Tal convocatoria es el presupuesto de validez de los actos posteriores

(“Dictámenes”, 168:2), y la situación precedentemente desarrollada es

178 
 
diferente de la tratada en el pto. 10, acápite c.3.1., por ello, no se las
debe confundir.

Dicha convocatoria no resulta impugnable como se expuso en el pto.

11, acápite c, in fine (“Dictámenes”, 159:113, RPTN, nº 11, p. 147, y
RPTN, nº 10, p. 208) 220.

El instructor exclusivamente se puede expedir, al emitir el informe o

requisitoria previsto en el art. 108, R.I.A., dec. 467/99, respecto de
quien haya sido sumariado, pues los incs. c) y d) refieren a “la
calificación de la conducta del sumariado”, y a “las condiciones
personales del o de los sumariados...”, respectivamente.

Asimismo, el art. 107, R.I.A., dec. 467/99, prevé: “agregado el legajo

personal del sumariado, o su copia certificada” (arts. 82 y 83, R.I., dec.
1798/80).

La presentación de la defensa y el ofrecimiento de prueba, producido el

informe del art. 108, corresponde al “sumariado” (cfr. arts. 110 y 111,
R.I.A., dec. 467/99; art. 85, R.I., dec. 1798/80).

Las citas realizadas advierten que el legislador, la autoridad que dictó

el Reglamento, ha diferenciado ambas modalidades de declaraciones.

a.2) Simple imputado

Cuando la sospecha sea de menor intensidad (sospecha más débil), el
agente público puede ser oído como simple imputado, atento lo previsto
en el art. 62, R.I.A., dec. 467/99 (art. 40, 2º párr., R.I., dec. 1798/80).

En “Dictámenes”, 193:32, 1990 se dijo:

179 
 
...el agente convocado en las condiciones previstas en el 2º párr. del art.
40 ...se convierte en un mero imputado pero de ninguna manera puede
considerárselo parte en el sumario. Por ese motivo su situación no ha
de ser analizada en la requisitoria ni, por ende, en el acto administrativo
que decida el sumario.

La variante prevista en el párr. 2º de esa norma tiene por finalidad

posibilitar que puedan ser citados a declarar funcionarios sobre los
cuales existe una sospecha de participación de un episodio irregular,
razón por la cual no podrían ser oídos como testigos pues ello implicaría
obligarlos a declarar contra sí mismos (art. 18, C.N.; CSJN, Fallos,
281:177), pero sin que ese llamamiento importe vincularlos como
sumariados al no haber “motivo suficiente” para considerarlos como
“...responsables del hecho investigado” (art. 40, párr. 1º).
(“Dictámenes”, 193:32, RPTN, nº 17, p. 182; “Dictámenes”, 204:246,
pto. IV, RPTN, nº 20, p. 661).

Además, se agregó:

Por tal razón, como se señalara en (“Dictámenes”, 163-101, 168-228 y

483, 169-245), ningún impedimento existe para convocar en el ámbito
donde ocurrieron los hechos a un agente cuya jerarquía de revista podría
habilitar la competencia de excepción de la referida Dirección Nacional
de Sumarios, en los términos del art. 40, párr. 2º, del Reglamento de
Investigaciones (“Dictámenes”, 193:32) 221.

La declaración como simple imputado (informativa) es un arbitrio

técnico que posibilita oír a un agente, que, en principio, aparece rozado
por la investigación por una sospecha débil, para contar con datos que
sólo éste puede proporcionar o aclarar, sin que ello implique su
vinculación como sujeto pasivo en el sumario.

Por otra parte, escucharlo como testigo implicaría transgredir el

precepto constitucional del art. 18, C.N. (“Dictámenes”, 204:246).

180 
 
a.2.1. El simple imputado también está “amparado por las garantías
establecidas para la declaración del sumariado, sin que ello implique el
carácter de tal (art. 62, párr. 2º, R.I.A., dec. 467/99; art. 40, párr. 3º,
R.I., dec. 1798/80).

Finalmente, el párr. 3º de la norma bajo examen dispone que el agente

que concurra a prestar declaración a tenor del segundo párrafo “... estará
amparado por las garantías establecidas para la declaración del
sumariado...”. (“Dictámenes”, 204:246, pto. IV. 1, RPTN, nº 20, p.
661).

a.3. Es facultad del instructor el decidir, conforme con los elementos

probatorios incorporados, a que agentes públicos convocará a prestar
declaración a tenor del art. 61, R.I.A., dec. 467/99; en este punto cabe
recordar que el instructor goza de “independencia en sus funciones”
(art. 15; véase pto. 12, acápite a, Cap. III).

a.3.1. Sin embargo, en “Dictámenes”, 232:210, RPTN, nº 33, p. 672, se

formuló una salvedad, pues la autoridad competente para dictar el acto
conclusivo del sumario, una vez recibido el expediente con el dictamen
del servicio jurídico permanente (art. 122, R.I.A., dec. 467/99), puede
disponer, con sustento en
...una interpretación razonable del ejercicio de la potestad disciplinaria
que el instructor convoque a un agente como sumariado, pues de lo
contrario podría darse el absurdo que prevalezca la autoridad del
instructor sobre aquélla (D’Albora, Francisco J., “La Procuración del
Tesoro y el procedimiento administrativo disciplinario”, RPTN, nº 19,
1992, p. 28).

De ese modo se preserva la independencia del instructor desde el inicio

del sumario (art. 15 del Reglamento de Investigaciones Administrativas
aprobado por dec. 467/99, y art. 11 del Reglamento anterior), ya que es
facultad privativa del sumariante determinar a quién convoca como
sumariado, sin perjuicio de que al momento de tener que dictar el acto

181 
 
conclusivo la autoridad competente pueda considerar, ante las
probanzas colectadas, que algún otro agente, sea convocado como
sumariado y así disponerlo.

En efecto, de la lectura de las actuaciones la autoridad competente

puede considerar que la conducta de algún otro agente público, en el
orden administrativo disciplinario, merecería ser sancionado; por
consiguiente, la única posibilidad de que el trámite se pueda enderezar,
respecto de tal agente, es su convocatoria a prestar declaración a tenor
del art. 61, R.I.A., dec. 467/99:

En este supuesto, las actuaciones deben volver al instructor para que

legitime pasivamente al agente, se realicen las diligencias de
investigación que corresponda, formule la requisitoria, donde el
sumariante puede emitir libremente su opinión, ya que ella no es
vinculante para quien decide (“Dictámenes”, 152:262; 169:444;
198:11; 218:309), correr vista para que provea a su defensa y ofrezca
prueba, y, en su caso, pueda alegar sobre la producida (arts. 61, 108,
111, 117 y concs. del Reglamento de Investigaciones Administrativas
aprobado por dec. 467/99). Una vez cumplidos esos pasos se podrá
resolver sobre la situación del sumariado. (“Dictámenes”, 232:210;
“Dictámenes”, 232:221, pto. I, acápite b; “Dictámenes”, 234:404, pto.
I, acápite 2, RPTN, nº 34, p. 630).

a.3.2. Cuando la Fiscalía de Investigaciones Administrativas actúa

como parte acusadora, al contestar la vista prevista por el art. 109,
R.I.A., dec. 467/99, puede considerar que corresponde que algún agente
bajo relación de empleo público sea vinculado como sumariado. En ese
momento debe formular tal pedido o solicitud, pues ello permitirá que
la autoridad competente para dictar el acto conclusivo, de compartir tal
opinión, disponga, en virtud del criterio expuesto en “Dictámenes”,
232:210, que se convoque o no a tal agente como sumariado, supuesto
en el cual se tendrá que cumplir luego con la actividad antes indicada,
salvo si con anterioridad el instructor no hubiera dispuesto su
vinculación (art. 61 íd.) (“Dictámenes”, 234:609).

182 
 
De igual modo en relación con la Oficina Anticorrupción, si actúa como
parte acusadora.

a.3.3. También puede suceder que el superior del instructor, al cumplir

la actividad prevista por el art. 118, R.I.A., dec. 467/99, estime que
algún otro agente tuviera que ser convocado como sumariado, atento
las probanzas incorporadas. En este caso tendrá que expresar y motivar
su criterio para que la autoridad competente para dictar el acto
conclusivo, la pondere oportunamente (“Dictámenes”, 232:210) 222.

De modo similar, en la oportunidad prevista en el art. 122, R.I.A., dec.

467/99, el servicio jurídico permanente, podría opinar, motivadamente,
que otro agente tendría que ser vinculado como sumariado y así
expresarlo.

En ambos supuestos la autoridad competente para resolver (art. 122 íd.)

es quién decidirá al respecto, esto es, si se vincula o no a otro agente
como sumariado (véase el precedente acápite a.3.1.).

b) Naturaleza jurídica de la declaración. Medio de defensa

Como se anticipó, “la naturaleza jurídica de la declaración del

sumariado es la de ser un medio de defensa”, sin perjuicio de la
posibilidad que a través de ella se obtenga la prueba de confesión (art.
94, R.I.A, dec. 467/99), o que en dicha declaración se señalen medidas
de pruebas (art. 69 íd., “evacuándose las diligencias que propusiere”;
art. 45, R.I., dec. 1798/80) 223.

Es un medio de defensa por las siguientes razones 224: 1) acto de

realización facultativa; 2) ejercicio de la defensa material.

b.1) Acto de realización facultativa

183 
 
Es un acto de realización facultativa pues el agente no se encuentra
obligado a concurrir a la audiencia fijada, y, para el caso de asistir, se
puede abstener de declarar: “La no concurrencia del sumariado, su
silencio o negativa a declarar, no hará presunción alguna en su contra”
(cfr. art. 63, R.I.A., dec. 467/99; art. 41, R.I., dec. 1798/80).

El sumariado está amparado por la garantía del art. 18, C.N.: “Nadie
puede ser obligado a declarar contra sí mismo”; la cual comprende al
simple imputado.

La Procuración del Tesoro ha reconocido que dicho precepto

constitucional resulta de aplicación en el sumario disciplinario
(“Dictámenes”, 99:279; 143:101; 152:262, entre otros).

En Fallos, 281:177, la Corte Suprema señaló:

Pues no hay duda de que exigir juramento al imputado a quien se va a

interrogar, constituye una manera de obligarle, eventualmente a
declarar en su contra. Y la Constitución rechaza categóricamente
cualquier intento en ese sentido. La declaración de quien es juzgado por
delitos, faltas o contravenciones, debe emanar de la libre voluntad del
encausado, el que no debe siquiera verse enfrentado con un problema
de conciencia, cual sería colocarlo en la disyuntiva de faltar a su
juramento de decir verdad (consid. 6º).

Tal doctrina se ha hecho extensible al sumario disciplinario (Fallos,

324:3593) 225.

La Constitución Nacional receptó como garantía constitucional, en

materia penal, el derecho de no ser obligado a declarar en contra de sí
mismo, lo cual quiere significar que el imputado goza del derecho de
no ser obligado a confesarse autor del delito imputado.

184 
 
Por ello, no se le puede exigir juramento alguno y mucho menos utilizar
cualquier medio (torturas física o psíquica —apremios ilegales—,
amenazas, coacción moral o cualquier otro método) para doblegar su
voluntad (su capacidad de elección), para obtener que se reconozca
culpable 226.

Se puede aclarar que el declarante puede abstenerse parcialmente, es

decir, puede contestar algunas preguntas y negarse a responder otras; o
puede exponer libremente sobre los hechos y negarse a responder a
alguna o algunas de las preguntas que le formule el instructor; o,
exhibida alguna documentación, negarse a su reconocimiento, o
negarse a declarar sobre el contenido del instrumento, o ha confeccionar
un cuerpo de escritura.

b.1.1. Derivación de ese derecho constitucional es la previsión del art.

64, R.I.A., dec. 467/99:

En ningún caso se le exigirá juramento o promesa de decir verdad, ni se

ejercerá contra él coacción o amenaza ni medio alguno para obligarlo,
inducirlo o determinarlo a declarar contra su voluntad, ni se le podrán
hacer cargos o reconvenciones tendientes a obtener su confesión, ni
podrá ser obligado al reconocimiento de documentos privados que
obraren en su contra (cfr. arts. 40 y 44, R.I., dec. 1798/80) 227.

b.1.2. En este aspecto, resulta relevante lo decidido por la Corte

Suprema de Justicia de la Nación, en Fallos, 227:63 (1953), ante a la
negativa del juez exhortado de recibir una declaración testimonial
dispuesta por el juez de la causa:

...sin duda alguna, interrogar como testigo, obligado a declarar bajo

juramento de decir verdad y so pena de las sanciones que establece el
Código Penal para quienes se producen con falsedad (arts. 289, 295 y
ss., del Código de Procedimientos en lo Criminal; art. 275, Cód. Penal)

185 
 
a la persona que según el interrogatorio aparece como sospechada de
ser autor o cómplice de los supuestos hechos delictuosos que se tratan
de esclarecer, puede importar precisamente obligarlo o bien a mentir,
faltando así a su juramento e incurriendo en la infracción penal
precedentemente señalada, o bien a declarar contra sí mismo,
contrariando la prohibición terminante del art. 29 de la Constitución
Nacional, por ello ...declárase que es improcedente dar curso al exhorto.

Por lo tanto, si el instructor le hubiera recibido declaración como

testigo, a un agente que luego se cita como simple imputado, o como
sumariado, tal declaración testimonial resulta nula (“Dictámenes”,
99:279; 143:101; 152:262, 212:104, Cap. II, C.6, entre otros).

El sumariante, en este caso, tiene que decretar tal nulidad (arg. art. 10,
inc. d], pto. 2, R.I.A, dec. 467/99; “Dictámenes”, 152:262, ptos. III y
IV, RPTN, nº 11, p. 12).

Además, cuando el instructor le recibe declaración como sumariado (o

como simple imputado), a quien fue oído como testigo, le debe hacer
saber que queda relevado del anterior juramento de decir verdad
(“Dictámenes”, 152:262, Cap. III: “...debe decretarse la nulidad de la
declaración testimonial... relevar al imputado del juramento allí
prestado...”), y así asentarlo en el acta de la declaración 228.

La declaración anulada, según ha señalado la Procuración del Tesoro,

se tiene que renovar y no simplemente ratificar:

1) En “Dictámenes”, 164:57, pto. II, se dijo:

...y se ratifica de todo su contenido. Este tramo de la declaración no fue

renovado luego de convertirse el acto en indagatoria, circunstancia ésta
que torna írrita la requisitoria...y todos los actos que la tienen como
presupuestos; además, se sostuvo:

186 
 
La nulidad puesta en evidencia es absoluta y, como tal, insusceptible de
convalidación por afectar la inviolabilidad de la defensa...;

2) En “Dictámenes”, 166:244, pto. VI.3, se expresa:

Cuando se interroga a..., en las condiciones prescriptas en los párrs. 1º

y 2º de la norma citada (por la del art. 40, R.I., dec. 1798/80), sólo se
los releva del juramento de decir verdad, pero se les hace ratificar los
dichos expuestos como testigo, circunstancia que compromete la
validez de estos actos.

3) En “Dictámenes”, 169:444, pto. III.2, se sostuvo:

...habida cuenta de que en el trascurso de la declaración que allí se

documenta, no solo no se lo relevó a quien comparece de su anterior
juramento de decir verdad..., sino que simplemente se le ratificaron sus
dichos sin recibírsele otros, lo que conspira contra la regularidad de
dicho acto y de los que le tienen como presupuesto...

Conforme con tales precedentes, se lo debe relevar del juramento y

renovar o recibir una nueva declaración.

b.1.3. El imputado goza del derecho de guardar silencio o de negarse a

declarar, pero ello no significa que, si declara e incurre en mendacidad,
esa mentira se pueda considerar como un indicio en su contra.

b.1.3.1. La Sala IV, de la CNCP, ha sostenido:

La restricción del derecho de defensa sólo puede evitarse mediante la

prohibición de valorar negativamente la conducta procesal del

187 
 
imputado, de lo que se deduce que no fue respetada la garantía por el
sentenciante que al momento de fundar la pena tomó en cuenta como
agravante la mendacidad (JA, 2001-I-740, en especial, p. 743).

No se comparte el criterio de dicho tribunal, pues el art. 18, C.N., en

materia penal, sólo otorga el derecho de no ser obligado a confesarse
autor del hecho atribuido, por lo cual puede guardar silencio.

Es decir, que lo que se le debe a la persona (lo debido a ella) y lo que la

persona tiene como título legítimo para reclamar, en un proceso penal,
es que no sea obligada a reconocerse autora del hecho que se le imputa
y, de ese modo, queda garantizada su defensa en juicio.

En efecto, la garantía de la defensa en juicio (“es inviolable la defensa

en juicio de la persona y de los derechos”, art. 18, C.N.) consiste en que,
cuando se reclama algo a alguien o se lo acusa de la comisión de un
delito, contravención o falta (incluida la falta disciplinaria), esa persona
pueda ser oída (la oportunidad suficiente de audiencia), exponga sus
razones, ofrezca y produzca la prueba que le permita refutar tales
pretensiones, controle su realización, alegue sobre la producida y se
dicte una sentencia fundada 229.

Una situación distinta surge a partir de que la persona imputada, por

una falta disciplinaria, quiera declarar, pues, si no resulta veraz en sus
manifestaciones, ella no podría invocar un “derecho a mentir” y, con
sustento en él, pretender que no se valoren tales expresiones en su
contra, como parece desprenderse de lo sostenido por el tribunal, en
orden a que de ese modo sufriría “restricción del derecho de defensa”.

No se advierte, en tal sentido, en qué reside tal restricción. El proceso

judicial y también el procedimiento administrativo disciplinario tienen,
como finalidad y objetivo,

188 
 
...ordenar adecuadamente el ejercicio de los derechos en aras de lograr
la concreción del valor justicia en cada caso y salvaguardar la garantía
de la defensa en juicio; todo lo cual no puede lograrse si se rehúye
atender a la verdad objetiva de los hechos lo cual es de decisiva
relevancia para la justa decisión del litigio (arg. C.S., Fallos, 302:1611,
consid. 5º) 230.

Asimismo, la Constitución Nacional, en su Preámbulo, señala “afianzar

la justicia”, y para ello es preciso esclarecer la verdad objetiva de los
hechos; por consiguiente, el art. 18 de ese mismo ordenamiento sólo
garantiza que “Nadie puede ser obligado a declarar contra sí mismo”,
esto es, como se ha dicho anteriormente, no se le puede exigir juramento
alguno y mucho menos utilizar cualquier medio (torturas física o
psíquica —apremios ilegales—, amenazas, coacción moral o cualquier
otro método para doblegar su voluntad, su capacidad de elección) para
obtener que se reconozca culpable 231, pero si decide declarar e incurre
en mendacidad, tal manifestación sí puede considerársela como un
indicio en su contra, sin que ello, a nuestro modo de ver, pueda importar
una afectación de su derecho de defensa en juicio 232.

La justicia, según la conocida definición de Ulpiano, “es la perpetua y

constante voluntad de dar a cada uno su derecho —lo suyo jurídico—”
(Digesto, 1.1.10); pero dar lo suyo (su derecho) a alguien tiene siempre
un sustrato que consiste en una determinada situación de hecho, por eso
resulta indispensable lograr la verdad de ella, por consiguiente, la
mentira es un obstáculo en tal búsqueda.

b.1.4. También “podrá ampliar la declaración cuantas veces lo estime

necesario ante el instructor...” (art. 74, R.I.A., dec. 467/99; art. 50, R.I.,
dec. 1798/80; véase acápite c.2.5. de este pto. 14).

b.2) Ejercicio de la defensa material

La declaración en calidad de sumariado constituye la primera ocasión

que tiene el agente para ser oído, con la posibilidad de poder contestar

189 
 
la imputación que se le formula e incluso señalar las diligencias
probatorias que se pueden realizar en sustento de su inocencia (cfr. arts.
67 y 69, R.I.A., dec. 467/99; arts. 43 y 45, R.I., dec. 1798/80;
“Dictámenes”, 243:612, pto. 3.2) 233.

La declaración, sustancialmente, consiste en una exposición voluntaria

para responder a la imputación dirigida; tal declaración se puede
producir en forma espontánea o ser provocada por un interrogatorio.

El art. 67, R.I.A., dec. 467/99, establece:

A continuación se le harán conocer las causas que han motivado la

iniciación del sumario, el hecho que se le atribuye y se lo interrogará
sobre todos los pormenores que puedan conducir a su esclarecimiento,
así como también por todas las circunstancias que sirvan para establecer
la mayor o menor gravedad de los mismos y su participación en ellos,
a través de preguntas... claras y precisas (art. 68, íd.; arts. 43 y 44, R.I.,
dec. 1798/80).

En “Dictámenes”, 204:246 se sostuvo:

El agente convocado a declarar con arreglo al párr. 1º del art. 40 del

Reglamento debe tomar conocimiento de la imputación en ese acto
(véase art. 43 de ese cuerpo), a fin de ejercer la denominada defensa
material, consistente en refutar la incriminación y proponer diligencias
para neutralizarla, de acuerdo con el art. 45 del plexo normativo al que
me vengo refiriendo.

Interesa apuntar que este último reza que “se permitirá al interrogado
exponer cuanto tenga por conveniente para su descargo o para la
explicación de los hechos, evacuándose las diligencias que propusiere
si el instructor las estimare conducentes para la comprobación de las
manifestaciones efectuadas”, situación similar a la del que declara en el

190 
 
marco del párr. 2º del art. 40, a mérito de lo que impone el tercero
(RPTN, nº 20, p. 661).

La previsión del art. 45, R.I., dec. 1798/80, fue recepcionada en el art.
69, R.I.A, dec. 467/99:

Se permitirá al interrogado exponer cuanto tenga por conveniente para

su descargo o para la explicación de los hechos, evacuándose las
diligencias que propusiere, si el instructor las estimare conducentes para
la comprobación de las manifestaciones efectuadas.

Tal disposición es elocuente en orden a que en esta declaración podrá

“ejercer la denominada defensa material, consistente en refutar la
incriminación y proponer diligencias para neutralizarla”
(“Dictámenes”, 204:246).

Además, en dicha audiencia “se admitirá la presencia de su letrado”

(arts. 51 y 65, R.I.A., dec. 467/99).

Por lo tanto, a través de esta declaración se acuerda al sumariado el

derecho de ser oído, como la posibilidad de solicitar medidas de
pruebas; se comienza, de este modo, a efectivizar la garantía
constitucional de la defensa en juicio y del debido proceso (art. 18,
C.N.) 234.

b.2.1. En relación con el proceso penal, D’Albora ha señalado:

La actividad de defensa se desdobla en dos manifestaciones: una, la

llamada defensa material que cumple el imputado tanto en la
indagatoria como en cualquier otro acto en que participe como sujeto
del proceso y no como objeto de la prueba, cuando refuta la
incriminación y puntualiza diligencias para neutralizarla; y otra, la

191 
 
denominada defensa técnica... en todos los actos que tienen ese carácter;
se desarrolla a través de las argumentaciones de carácter jurídico 235.

La llamada defensa técnica, en el sumario disciplinario, tendrá lugar

estrictamente en la oportunidad prevista por el art. 111, R.I.A, dec.
467/99, “con asistencia de letrado si lo deseare, efectuar su defensa...”.

b.3) Fuente de prueba

La declaración indagatoria, eventualmente, puede servir como fuente

de prueba si contiene referencias que perjudiquen a quien la presta 236,
si a través de ella se obtiene una confesión (art. 94, R.I.A, dec. 467/99)
237.

En dicha declaración, el indagado puede señalar medidas de pruebas en

sustento de su inocencia y, en este sentido, puede ser fuente de prueba;
tal aspecto constituye la llamada “evacuación de citas”, que el art. 69,
R.I.A., dec. 467/99, prevé:

...evacuándose las diligencias que propusiere, si el instructor las

estimare conducentes para la comprobación de las manifestaciones
efectuadas (véase art. 45, R.I., dec. 1798/80).

El art. 46, R.I.A, dec. 467/99, a su vez dispone que, en la etapa de

investigación por su carácter escasamente contradictorio, “no se
admitirán debates ni defensas, salvo la solicitud de medidas de prueba”
(art. 28, R.I., dec. 1798/80, pto. 11, acápite c).

c) Estructura de la declaración

El acto de procedimiento (o procesal) de la declaración indagatoria del

sumariado consta de varias fases, y guarda similitud, salvo alguna

192 
 
modificación con la del simple imputado, si bien esta declaración no
importa su vinculación como parte en el sumario.

En ambos supuestos el acta se inicia con el lugar y la fecha de

realización.

c.1) Interrogatorio de identificación

“El sumariado, previa acreditación de identidad, será preguntado por su

edad, estado civil, profesión, cargo, función y domicilio” (art. 67,
R.I.A., dec. 467/99; art. 43, R.I., dec. 1798/80); puede también
constituir un domicilio para que se remitan allí las futuras citaciones o
notificaciones (cfr. art. 30, R.I.A., dec. 467/99).

c.2) Informaciones previas

A través de estas informaciones, que en el acta pueden o no preceder al

interrogatorio de identificación, se le hace saber al declarante:

c.2.1) El carácter de la declaración

Se debe poner en conocimiento si la declaración es en carácter de

sumariado (art. 61), con su consecuencia de quedar vinculado como
parte en el expediente; o como simple imputado (art. 62; cfr.
“Dictámenes”, 168:198, pto. III, 168:483, pto. III).

En la citación donde se notifica la audiencia corresponde indicar si la

declaración es a tenor del art. 61 o del art. 62, R.I.A., dec. 467/99 (art.
40, 1º y 2º párrs., R.I., dec. 1798/80), pues ello le permite conocer, a
quien recibe la comunicación, mediante la compulsa del Reglamento de
Investigaciones Administrativas, o la consulta a un abogado de su
situación en el sumario antes de concurrir.

193 
 
También es de buena práctica dejar constancia que puede concurrir con
un letrado (art. 51, R.I.A., dec. 467/99; art. 29, R.I., dec. 1798/80).

c.2.2) El carácter facultativo del acto

Se le debe hacer saber que goza del derecho de no declarar y que “su
silencio o negativa a declarar, no hará presunción alguna en su contra”
(art. 63 íd.; art. 41, R.I., dec. 1798/80; “Dictámenes”, 168:198, pto. III).

c.2.3) El derecho de contar con asistencia letrada El art. 51, R.I.A, dec.
467/99 prevé:
En todo acto en que debe participar el sumariado durante la etapa
instructoria, se admitirá la presencia de su letrado, sin derecho alguno
de intervención (véase art. 29, R.I., dec. 1798/80).

En la etapa de investigación, el sumariado y también el simple imputado

(art. 62, R.I.A., dec. 467/99, “estará amparado por las garantías
establecidas para la declaración del sumariado”; art. 40, párr. 3º, R.I.,
dec. 1798/80), tienen el derecho de contar con la presencia de un
letrado, cuando declaran o si fuesen careados. El art. 51 refiere: “sin
derecho alguno de intervención”; tal oración tiene que ser interpretada,
como que la presencia del letrado está dirigida al control de la
regularidad del acto, es decir, que se respeten las previsiones de los arts.
64, 68 y 69, R.I.A., dec. 467/99; que se asienten, en el acta, las
manifestaciones del declarante; que la declaración sea leída —art. 70—
; que se cumpla con el art. 71, tanto en añadir, quitar o enmendar, como
en ratificar y posterior firma.

Lo no permitido es el diálogo entre el declarante y su letrado, en orden

al contenido de la respuesta, es decir, cómo debe responder su asistido,
o sugerencias en tal sentido.

194 
 
c.2.3.1. En “Dictámenes”, 171:324, RPTN, nº 13, p. 150, se dijo:

El derecho de contar con asistencia letrada asegurado por el art. 29 del

Reglamento de Investigaciones aprobado por dec. 1798/80 integra la
garantía constitucional de la defensa en juicio, comprensiva también de
los aspectos técnicos inherentes a una correcta oposición de la
requisitoria sino de la imputación en general.

Resulta incomprensible el retaceo en advertir al agente que puede

contar con asistencia letrada, desde el momento en que se le sujeta al
sumario; semejante defecto no puede purgarse y genera también nulidad
absoluta (“Dictámenes”, 166:244).

El anoticiar la posibilidad de contar con letrado durante la declaración,

ha sido una exigencia reiteradamente indicada por la Procuración del
Tesoro (“Dictámenes”, 168:198, pto. III; “Dictámenes”, 168:483, pto.
III; “Dictámenes”, 212:71, pto. III1).

La Corte Suprema ha sostenido:

Son violatorias de la defensa en juicio aquellas actuaciones en las cuales

no son observadas las formas sustanciales del procedimiento tales como
no hacerle saber al procesado el derecho a designar defensor” (Fallos,
298:578, consid. 3º —se trató de un proceso por infracción a un edicto
policial—).

El procurador general, en su Dictamen, al cual la Corte también se

remitió, recordó:

Las formas substanciales de la garantía de la defensa deben ser

observadas en toda clase de juicio ... sin que corresponda diferenciar
causas criminales ..., juicios especiales ... o procedimientos seguidos
ante tribunales administrativos 238.

195 
 
c.2.3.1) Si el declarante solicita contar con asistencia letrada, pero no
fue acompañado por un abogado, el instructor tendrá que suspender la
audiencia, fijar y notificar el nuevo día para su realización 239.

c.2.4) El anoticiamiento del hecho

El anoticiar los hechos constitutivos del objeto del sumario: “A
continuación se le harán conocer las causas que han motivado la
iniciación del sumario” (art. 67 íd.; art. 43, R.I., dec. 1798/80).

Cuando se trata de un agente sumariado, se da una diferencia en virtud

de que se le atribuye su intervención en el hecho; tal extremo es el que
se debe esclarecer.

El Reglamento prevé:

...el hecho que se le atribuye y se lo interrogará sobre todos los

pormenores que puedan conducir a su esclarecimiento, así como
también por todas las circunstancias que sirvan para establecer la mayor
o menor gravedad de los mismos y su participación en ellos... (art. 67
íd.; art. 43, R.I., dec. 1798/80).

Por tanto, el informe sobre el hecho puede resultar más detallado.

Conviene recordar que el principio de congruencia (pto. 6.2, acápite b])

impone que “los hechos descriptos en la orden de sumariado, son los
que debe afrontar el sumariado en su declaración”, y sobre ellos se
expedirá el instructor en la requisitoria y resolverá la autoridad
competente (arts. 108 y 122, R.I.A., dec. 467/99).

c.2.5) La posibilidad de ampliar su declaración

196 
 
El sumariado podrá ampliar la declaración cuantas veces lo estime
necesario ante el instructor, quien la recibirá inmediatamente siempre
que el estado del trámite lo permita. (Art. 74, R.I.A., dec. 467/99; art.
50, R.I., dec. 1798/80; “Dictámenes”, 166:244, pto. VI.2).

La última parte del artículo se refiere a la etapa de investigación, y se la

debe correlacionar con lo dispuesto en el art. 66 íd., in fine, “pero si
antes de la clausura de la etapa de investigación se presentare a prestar
declaración, la misma le será recibida”; por ello, si se ha clausurado
dicha etapa (art. 107 íd.), el estado del trámite ya no permite oírlo.

En este caso, ningún derecho se le cercena al sumariado ya que contó

con la oportunidad de declarar (cfr. arts. 66 y 74 íd.); todo aquello que
quiera exponer lo podrá realizar en la oportunidad establecida en el art.
111 íd. (arts. 42, 50, 82 y 85, R.I., dec. 1798/80).

c.2.6) Incumplimiento

El art. 65, R.I.A., dec. 467/99, prevé la consecuencia de no que no se

cumpla con las informaciones mencionadas en los acápites c.2.2, c.2.3,
c.2.4, y c.2.5:

La inobservancia del precepto anterior hará nulo el acto.

También provocará la nulidad de la declaración la omisión de hacerle

conocer al declarante que puede abstenerse de declarar, que puede
contar con la asistencia letrada prevista en el art. 51, y que puede
ampliar su declaración conforme lo establece el art. 74.

En relación con las informaciones antes tratadas, y cuyo

incumplimiento puede generar la nulidad del acto, en un recurso del art.

197 
 
124, R.I.A., dec. 467/99, uno de los agravios fue la “nulidad de la
declaración indagatoria” por entender que al declarante no

...se le informó ni se le describió en modo alguno qué hechos se le

atribuían haber efectuado... (resol. PTN, nº 92, del 22/10/08,
“Dictámenes” 267:145, p. 161).

En dicha resolución se sostuvo:

...se recibió declaración como sumariado al agente... y después de

especificarse que declaraba en los términos del artículo 61, RIA, Dto.
467/99 (también ocurrió con su citación, véase cédula de notificación
de...), la Instructora asentó: “En este acto se le hace conocer que el
presente sumario administrativo ha sido ordenado por Disposición
DNM..., de fecha... de agosto de..., a efectos de investigar las
irregularidades respecto del funcionamiento de las máquinas
tickeadoras instaladas en el Edificio del Convenio Peruano Boliviano.
Que dichas irregularidades refieren a que las máquinas repiten con sólo
pulsar la tecla VALID, la impresión del número, fecha y monto de las
tasas por servicios que se perciben tantas veces como documentos se
introduzcan en la ranura respectiva. Que dicha deficiencia mecánica
permitiría con sólo ingresar un importe se timbre indefinida cantidad de
trámites...” (“Dictámenes”, 267:145, ps. 162/163).

...de este modo la sumariante le describió al agente... los hechos

investigados en el sumario y fue anoticiado sobre qué versaría su
declaración, sin que tampoco se pueda obviar que el agente... conocía
cuáles eran sus tareas en el ámbito donde se encontraban las máquinas
tickeadoras..., por lo tanto, esta parte de la actividad cumplida por la
Instructora en la declaración no contradice lo expuesto en los
“Dictámenes”, 168:483 y 171:324, pues el declarante tuvo
conocimiento de que el irregular funcionamiento de las tickeadoras era
el objeto de la investigación y ello le permitía afrontar las preguntas que
se le formularon...y no se advierte cómo se afectó el derecho de defensa
según se sostiene...

198 
 
La transcripción precedente permite verificar como se cumplió con el
anoticiamiento del hecho investigado (art. 67, R.I.A., dec. 467/99,
acápite c.2.4.), lo cual posibilita al declarante expedirse sobre él
(acápite c.3. La exposición sobre el hecho).

Una situación diferente se presentó respecto de la omisión del instructor

de “hacerle conocer al declarante que puede abstenerse de declarar”,
otro agravio del recurrente que tuvo acogida favorable.

Se sostuvo:

...distinta es la situación sobre lo establecido en el artículo 65, RIA, Dto.

467/99, que impone “hacerle conocer al declarante que puede
abstenerse de declarar” (la negativa a declarar, no hará presunción
alguna en su contra, como dispone el artículo 63), pues, como invoca el
recurrente, tal omisión “provocará la nulidad de la declaración” y que
lo indicado en el acta de “que no tuvo inconveniente para declarar... de
ninguna manera implica que el sumariante la haya hecho conocer
concreta y expresamente —como exige el texto de la norma del artículo
65—” (“Dictámenes”, 267:145, p. 165).

...el recurrente sostiene que “el sumariante ocultó al declarante el

derecho primordial que asiste a todo sumariado de negarse a declarar,
preguntándole solamente si tenía inconveniente en hacerlo”... y salvo la
cita del texto legal, no expone, en este caso, cómo esa omisión incide
en la situación del sumariado, pero como la defensa postula la nulidad,
corresponde hacer lugar a ella (p. 166).

Ante la solicitud de la defensa se hizo lugar a dicha nulidad:

...como se trata de una nulidad absoluta, esto trae aparejado la nulidad

de la declaración como sumariado por lo cual el procedimiento se tendrá

199 
 
que retrotraer a la etapa de investigación, a fin de que se cite a recibir
una nueva declaración como sumariado al agente... con la prevención
de que podrá abstenerse de hacerlo sin que ello constituya presunción
alguna en su contra, y se continúe substanciando la etapa de
investigación de este sumario, atento lo dispuesto por el artículo 126,
RIA, Dto. 467/99, pues de “admitirse la petición nulificante, las
actuaciones deberán volver a sustanciarse a partir del último acto
válido” (“Dictámenes”, 255:267 y sus citas), sin perjuicio de que tal
nulidad no se extiende a otros actos realizados en la etapa de
investigación, por resultar independientes... (resol. PTN, nº 92, del
22/10/08, “Dictámenes”, 267:145, p. 166).

También se indicó:

...de la citada acta tampoco surge que la instructora diera cumplimiento

a lo dispuesto en el artículo 74, RIA, Dto. 467/99, en cuanto reconoce
el derecho del sumariado de poder ampliar la indagatoria “cuantas veces
lo estime necesario ante el instructor, quien la recibirá inmediatamente,
siempre que el estado del trámite lo permita”; dicha inobservancia se
encuentra tipificada también en el artículo 65 del RIA como causal
autónoma de nulidad de la declaración así prestada” (“Dictámenes”,
267:145, p. 166).

Corresponde al instructor, durante la sustanciación del sumario, en

virtud de lo dispuesto por el art. 10, inc. d), pto. 2, R.I.A., dec. 467/99,
declarar las nulidades que se hubieran producido y renovar el acto (pto.
12, acápite d.2 y nota 95).

c.3) La exposición sobre el hecho

Este “tramo constituye la médula del acto”, pues ante el interrogatorio

(arts. 67 y 68, R.I.A, dec. 467/88) el declarante se expedirá sobre el
hecho imputado formulando “su descargo” o explicando los hechos (art.
69 íd.), sin perjuicio de la exposición libre que puede realizar (art. 69
íd.).

200 
 
Además puede proponer la realización de diligencias probatorias, que
el instructor las dispondrá si “las estimare conducente para la
comprobación de las manifestaciones efectuadas” (art. 69 íd., art. 46;
cfr. arts. 28, 43, 44, 45, R.I., dec. 1798/80).

Conforme con el art. 68, R.I.A., dec. 467/99:

El interrogado podrá, si lo desea, dictar por sí sus declaraciones. Si no

lo hiciere, lo hará el instructor procurando utilizar las mismas palabras
de que aquél se hubiera válido (véase art. 44, R.I., dec. 1798/80).

Lo adecuado es asentar en el acta las palabras utilizadas por el

compareciente. Por otra parte, toda aclaración se puede lograr
formulando nuevas preguntas.

Cuando la audiencia se prolongará excesivamente, el instructor puede

suspenderla y fijar nueva audiencia, notificando, en dicho acto, el día
de la prosecución de la declaración. Si bien tal circunstancia está
prevista para el caso de testigos (art. 89), nada impide su aplicación para
el supuesto de los arts. 61 y 62, R.I.A., dec. 467/99; por otra parte, tal
medida tiende a un mejor ejercicio de la facultad de declarar y
complementa lo establecido por el art. 64 íd.

Como el sumariado se puede abstener de declarar, en este caso, la

indagatoria se la puede denominar formal (art. 63 íd.), porque no se ha
expedido sobre el episodio investigado.

c.4) Cierre del acto

Los arts. 70, 71, 72 y 73, R.I.A., dec. 467/99 (arts. 46, 47, 48 y 49, R.I.,
dec. 1798/80) se refieren al momento de la conclusión de la declaración,

201 
 
con su lectura, ratificación y posibles modificaciones (“...añadir, quitar
o enmendar...”), y cabe remitirse a su contenido; sí conviene mencionar
que la última oración del art. 72 prevé: “Si no quisiere firmar (por el
sumariado, extensible al simple imputado) se interpretará como
negativa a declarar”.

Al sumariado, como al simple imputado, se le tendrá que dar copia

simple o fotocopia de la declaración.

En “Dictámenes”, 204:246 se indicó tal procedencia:

Las reflexiones que preceden cobran sentido en relación al sub examine

en tanto permiten que de las normas aplicables se infiera que el
desarrollo y contenido del acto —esto es, interrogaciones y
contestaciones— no solamente no resultan secretos para el declarante,
lo que por cierto abona la procedencia de la entrega de copia de su
declaración, sino que, además, la negativa a ello podría interpretarse
como una vulneración del derecho de defensa en juicio consagrado por
el art. 18, C.N. (RPTN, nº 20, p. 661).

d) Citaciones al sumariado

Si el agente sumariado no comparece a la audiencia fijada “se procederá

a citarlo por segunda y última vez. Si no concurriere, se continuará con
el procedimiento” (art. 66, R.I.A., dec. 467/99; art. 42, R.I., dec.
1798/80).

Puede ocurrir que el agente sumariado justificase su incomparecencia,

en este supuesto, se tendrá que designar otra que, a nuestro modo de
ver, se computará como la primera, por lo cual si el agente no concurre,
resulta conveniente efectuar otra citación que será la última, como prevé
el artículo.

202 
 
Por otra parte, si el sumariado “antes de la clausura de la etapa de
investigación se presentare a prestar declaración, la misma le será
recibida” (art. 66, in fine). El art. 107, R.I.A, dec. 467/99, señala:

Practicadas todas las averiguaciones y tramitaciones conducentes al

esclarecimiento del hecho investigado... el instructor procederá a dar
por terminadas las actuaciones en lo relacionado con la investigación,
disponiendo la clausura de la misma; con la providencia dictada, en tal
sentido, por el sumariante concluye la etapa de investigación.

El art. 30, R.I.A., dec. 467/99, establece:

Las notificaciones serán dirigidas al último domicilio conocido por la

Administración, el que se reputará subsistente a todos los efectos
legales mientras no se designe otro (art. 20, inc. e], última oración, R.I.,
dec. 1798/80).

A su vez, el art. 29, R.I.A., dec. 467/99 (art. 20 R.I., dec. 1798/80)
establece los medios conforme a los cuales “las notificaciones sólo
serán válidas”.

De tal modo, que la citación dirigida al agente sumariado se puede

realizar, tanto al último domicilio que registre en el legajo personal 240,
como también,

...al lugar de trabajo del interesado, a través de la oficina de personal.

Esta diligencia deberá hacerse por escrito y contener la firma del
notificado (art. 29 inc. f], R.I.A., dec. 467/99).

En ambos casos resulta indispensable indicar el tenor de la declaración

que se va a recibir (véase acápite c.2.1 de este pto. 14). Si se remite la
citación por correo, deberá ser impuesta “como certificado o expreso
con aviso de recepción”, con el texto de la citación —oficio o cédula—

203 
 
en sobre abierto para que el “agente postal habilitado, antes del
despacho, quien los sellará juntamente con las copias que se agregarán
al expediente” (art. 29, inc. e], R.I.A., dec. 467/99; art. 20, inc. e], R.I.,
dec. 1798/80).

Como al agente sumariado corresponde citarlo en dos oportunidades, la

citación tiene que ser correctamente diligenciada, y uno de tales
extremos se verifica si en la diligencia, notificando las audiencias, surge
el tenor de la convocatoria, pues de lo contrario se puede cuestionar la
validez del procedimiento; el otro extremo es el del lugar a donde se
envía y constancia de su recepción.

d.1.1. Cuando se trata de algún agente que se hubiera desvinculado de

la Administración, el trámite no varía en orden a que debe ser
convocado como sumariado, y también citarlo en dos oportunidades.

En este caso, la citación se tendrá que dirigir al último domicilio que

registre en el legajo (art. 30, R.I.A. dec. 467/99) 241.

d.1.2. El art. 27 de la reglamentación de la LMREPN, aprobada por dec.

1421/02, establece:

La aplicación de las medidas disciplinarias previstas en el presente

capítulo será procedente en tanto subsista la relación de empleo público.
En el caso de haber cesado dicha relación, el sumario que se hubiere
dispuesto deberá continuarse hasta su resolución. Si surgiera
responsabilidad del respectivo sumario, deberá dejarse constancia en el
legajo del exagente de la sanción que le hubiere correspondido de haber
continuado en servicio.

Esta reglamentación recepciona la doctrina de la Procuración del

Tesoro en relación con el Personal Permanente (arts. 10 y 15, inc. a],
RJBFP), esto es, el personal que revista en el Régimen de Estabilidad
(art. 7º, LMREPN).

204 
 
En “Dictámenes”, 107:232, 1968, se explicitó cómo debía ser
interpretado el fallo de la Corte Suprema (Fallos, 251:368), ya que se
sostuvo que se podía sustanciar el respectivo sumario pero sin que se
pudiese aplicar en forma efectiva la sanción, en caso de corresponder,
la que se anotaría en el legajo (véase también “Dictámenes”, 156:240,
RPTN, nº 11, p. 67, 206:212; 225:69, entre otros) 242.

Conviene aclarar que, en este caso, el sumario administrativo

disciplinario se debe sustanciar del mismo modo que si el agente
estuviera en funciones, convocarlo como sumariado, emitir la
requisitoria, otorgarle la vista para que pueda presentar el descargo y
ofrecer prueba, y eventualmente alegue sobre la producida, y de
considerarse acreditada la falta y la responsabilidad, se anotará en el
legajo la sanción que le hubiera correspondido.

D.1.2.1. La anotación en el legajo personal, en el ámbito de la

Administración, “torna expedita la posibilidad de recurrirlas por las vías
adecuadas” (“Dictámenes”, 120:229, 1972; se había anotado la sanción
de apercibimiento que le hubiera correspondido aplicarle).
En el expediente se produjo luego el “Dictamen”, 122:35, donde se
concluyó:

Debe acogerse por vía de denuncia de ilegitimidad el reclamo

interpuesto y disponerse se deje sin efecto la medida de anotación en su
legajo personal allí dispuesta (p. 40).

En “Dictámenes”, 132:255, se admitió:

Tal anotación importa la posible existencia de un agravio que hace

viable la interposición del recurso, agregándose que tal anotación no
constituye una pretensión punitiva sino una medida de carácter
preventivo —como tal legítima— ante la posibilidad de un futuro
reingreso del imputado.

205 
 
Se ingresó a ponderar el hecho y se entendió que el recurrente
incumplió lo dispuesto en el inc. b) del art. 7º, del EPCAPN, dec. ley
6666/57, dando lugar a la causal de cesantía del art. 37, inc. i), del
mencionado cuerpo legal, por lo que se propuso desestimar el recurso
jerárquico (132:255, ps. 257/258, 1975, con cita de “Dictámenes”,
96:129).

En “Dictámenes”, 152:311 (1980), se dijo:

La anotación no constituye sanción disciplinaria alguna sino una simple

medida de carácter administrativo, adoptada para el supuesto de un
eventual reingreso del ex agente a la Administración.

d.1.2.2. La sanción, cuando se trata de agentes que se han desvinculado

de la Administración, no se puede hacer efectiva como se expresa en
“Dictámenes”, 107:232, pues, en el caso de la cesantía o exoneración,
no se podrá hacer cesar en su actividad a quien ya no la desempeña,
pero su anotación en el legajo importa una sanción, si se la toma en
cuenta ante un eventual reingreso (“Dictámenes”, 96:129).

El art. 4º de la LMREPN dispone:

El ingreso a la Administración Pública Nacional estará sujeto a la previa

acreditación de las siguientes condiciones.

La reglamentación de la LMREPN, aprobada por dec. 1421/02, a dicho

art. 4º, en el inc. b) prevé:

Sin perjuicio del sistema de acreditación de las condiciones de conducta

que establecerá el señor jefe de Gabinete de Ministros... deberá

206 
 
considerarse como causales que impiden la acreditación de dicho
requisito, las siguientes situaciones:

I) Cuando el ex agente hubiera renunciado en los términos del párr. 2º

del art. 22 del Anexo a la ley que se reglamenta por el presente y que
como resultado del sumario instruido, de haber continuado en servicio,
le hubiera correspondido la aplicación de una sanción expulsiva. II)...En
ambas situaciones facúltase al jefe de Gabinete de Ministros, previo
dictamen favorable de la autoridad de aplicación, para habilitar al
postulante, teniendo en cuenta los antecedentes del caso y el tiempo
transcurrido.

Ambos artículos tienen que vincularse con el art. 5º, LMREPN, que fija
diversos impedimentos para el ingreso, entre ellos, en el inc. e):

El sancionado con exoneración o cesantía en la Administración Pública

Nacional, Provincial o Municipal, mientras no sea rehabilitado
conforme lo previsto en los arts. 32 y 33 de la presente ley.

La Reglamentación al art. 5º (dec. 1421/02) estatuye:

La rehabilitación del exonerado y del cesanteado podrá ser otorgada por

el jefe de Gabinete de Ministros, previo dictamen favorable de la
autoridad de aplicación fundado precisa y circunstanciadamente, a
pedido del interesado, una vez transcurridos los plazos previstos en los
arts. 32 y 33 del Anexo a la ley que se reglamenta por el presente.

El art. 32 de la LMREPN, prevé:

...podrá considerarse la solicitud de rehabilitación a partir de los dos

207 
 
(2) años de consentido el acto por el que se dispusiera la cesantía o de
declarada firme la sentencia judicial, en su caso.

El art. 33 íd., con relación a la exoneración, eleva el plazo a cuatro (4)

años 243. En consecuencia, la anotación en el legajo tiene relevancia
ante un posible reingreso del que fuera agente público.

d.1.2.3. El determinar si el agente incumplió o no con sus deberes sirve

para mejorar el servicio, pues tanto quien ha cometido esta infracción,
como los demás agentes, pueden comprender que tal conducta resulta
disvaliosa; además, la imposición de dicha sanción, o la “que le hubiere
correspondido de haber continuado en servicio”, mediante su anotación
en el legajo, aun cuando no se pueda efectivizar, cumple con su
finalidad de advertencia —de medida ejemplarizadora— y resulta de
utilidad preventiva ante la posibilidad de un futuro reingreso del ex
agente.

d.1.3. El criterio sostenido por la Corte Suprema en Fallos, 251:368

(1961), en cuanto a que:
...constituye presupuesto para el ejercicio del poder disciplinario la
subsistencia de la relación de empleo público y correlativa situación de
subordinación jerárquica sobre la que se asienta el ejercicio de aquel
poder estatal (consid. 3º) 244,

y reafirmado en Fallos, 254:88, aparecería, en cierta medida,

modificado por los precedentes de Fallos, 258:185 y 273:66, ya que en
Fallos, 307:1466, 1985, en el consid. 10, señaló:

El alejamiento voluntario de un cargo público deja subsistente la

cuestión atinente a la responsabilidad administrativa en que el
funcionario pueda haber incurrido por actos cometidos durante su
gestión (doctrina de Fallos, 258:185; véase asimismo, Fallos, 273:68,
consids. 3º y 4º).

208 
 
Ello no obstante que, en dicho considerando, la Corte Suprema indica:

Los sumariados dejaron sus funciones en la Cámara Nacional de

Apelaciones en lo Criminal y Correccional para incorporarse de
inmediato a la Secretaría de Superintendencia de esta Corte, de modo
que nunca existió una ruptura substancial del vínculo administrativo.

En Fallos, 329:3617 (5/9/06), en un expediente relacionado con la

sanción disciplinaria aplicada a un diplomático (ley 20.957), la
mayoría, a mayor abundamiento de su argumentación sostuvo:
“Además, si bien es cierto que en la especie la sanción de exoneración
fue aplicada después de que el embajador había pasado a situación de
retiro obligatorio, los hechos determinantes de su exoneración datan del
tiempo inmediato anterior, cuando todavía formaba parte del servicio
activo y cumplía funciones como embajador en...” (consid. 5º).

Con lo cual, como se ha señalado anteriormente el criterio de Fallos,

251:368, se encuentra, en gran medida, modificado con los precedentes
de Fallos, 258:185; 273:66; 307:1466 y 329:3617.

Tres salas de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso

Administrativo Federal se han expedido sobre el tema. Así, las salas II
y IV han admitido que si el sumariado cesa en sus funciones antes del
dictado conclusivo del sumario, corresponde la anotación de la falta
cometida y de la respectiva sanción en el legajo del agente, pues si la
sanción es expulsiva —exoneración o cesantía— sus consecuencias no
se agotan con la exclusión del agente de los cuadros de la
Administración, pues sus efectos se extienden al impedimento de su
nuevo ingreso mientras no sea expresamente rehabilitado por la
autoridad competente (Sala II, 15/3/01, “M., J.O. c/Resolución 215/99
SMC Presidencia de la Nación”, expte. 977/93, fallo 148, ED, serie
especial, Derecho Administrativo, 30/8/01, ps. 13/15, donde se aplicó
la sanción de cesantía; Sala IV, 12/10/99, “M., J.O. c/Subsecretaría Téc.
Adm. de la Pres. de la Nación-Resolución 33/98”, c. 10.792/98, ficha
10.578, Boletín de Jurisprudencia de la CNCont.Adm.Fed., nº 382; ED,
18/9/00, en este expediente impuso la sanción de exoneración).

209 
 
A su vez, la Sala I expresó:

La extinción de la relación de empleo no impide el ejercicio de

pretensión punitiva disciplinaria por infracciones cometidas por el
agente durante su desempeño, toda vez que está en juego no sólo la
vigencia del principio de la legalidad administrativa, manifestada en tal
ejercicio, puesto que de no hacerse se estarían encubriendo ilegalmente
faltas que deben reprimirse, sino que a través de la persecución
disciplinaria se da cuenta a la sociedad y al resto de la Administración
del juicio que merece un ex funcionario que no cumplió con sus deberes
estatutarios (consid. 7º). (25/2/00, c. 9188/98, “M., J.O. c/Secretaría de
Prensa y Difusión, Ex. Sec. Med. y Com. P.N.”, nº 239, Boletín de
Jurisprudencia de la CNCont.Adm. Fed., nº 1, 2000; ED, 27/12/00).

Las salas II (15/3/01) y IV (12/10/99), en los expedientes citados,

también sostuvieron:

De una razonada interpretación de la ley 22.140, se extrae la posibilidad

de sancionar a quien ya no forma parte de la Administración. En efecto,
si en el art. 28 se prevé la posibilidad de sancionar al agente que efectúe
o patrocine para terceros trámites o gestiones administrativas, que se
encuentren o no directamente a su cargo, hasta un año después de su
egreso, no resulta irrazonable concluir en que también cabe sancionar
al agente que incumplió con los deberes previstos en el art. 27, inc. a)
del citado régimen normativo siendo empleado de la demandada, aún
después de su egreso 245.

El art. 24, LMREPN, prevé una prohibición similar. La reglamentación

a este artículo (dec. 1421/02), fija: “Esta prohibición se extenderá hasta
después de un (1) año de su egreso” (arts. 13, 14, 15 y 16, ley 25.188).

d.1.4. El art. 22, LMREPN dispone que la renuncia provocará la baja

automática del agente:

210 
 
...a los treinta (30) días corridos de su presentación, si con anterioridad
no hubiera sido aceptada por la autoridad competente. La aceptación de
la renuncia podrá ser dejada en suspenso por un término no mayor de
ciento ochenta (180) días corridos si al momento de presentar la
renuncia se encontrara involucrado en una investigación sumarial.

El art. 22 de la reglamentación de la LMREPN, dec. 1421/02, en el párr.

2º establece:

De verificarse el supuesto previsto por el párr. 2º del art. 22 del Anexo

a la ley que se reglamenta por el presente, la renuncia no podrá ser
considerada hasta tanto recaiga resolución en el procedimiento de
sumarios respectivo o por el plazo máximo de ciento ochenta (180) días
a partir de la presentación, vencido el cual se la considerará aceptada.

Ello significa que si antes de los 180 días se dicta el acto conclusivo del
sumario, en ese momento, se tendrá que expedir sobre la renuncia; de
lo contrario, si desde la presentación transcurren los 180 días corridos
y la sustanciación del sumario continúa, “se la considerará aceptada”.

d.1.4.1. Anteriormente, el art. 24, RJBFP, previó:

La aceptación de la renuncia podrá ser dejada en suspenso por el

término no mayor de ciento ochenta (180) días corridos, en los casos,
condiciones y efectos que determine la reglamentación...;

A su vez, el art. 24 de la reglamentación del RJBFP, dec. 1797/80,

dispuso:

La suspensión de la aceptación de la renuncia sólo podrá mantenerse

por el término de ciento ochenta (180) días, contados a partir de la

211 
 
presentación formal de la misma, vencido el cual se la considerará
aceptada.

La Procuración del Tesoro en “Dictámenes”, 162:275, opinó que de

acuerdo con lo dispuesto en el art. 24, RJBFP y la reglamentación a
dicho artículo, corresponde esperar el resultado de la investigación
sumarial; sin embargo, la renuncia “deberá considerarse aceptada si la
Administración no dispone lo contrario antes de vencer los
mencionados 180 días” 246.

d.1.4.2. La interpretación del texto del art. 22, LMREPN, “si al

momento de presentar la renuncia se encontrara involucrado en una
investigación sumarial”, se debe realizar desde el punto de vista del
Reglamento que regula la sustanciación de los sumarios administrativos
disciplinarios 247.
La mención “investigación sumarial”, sólo puede referirse a un sumario
administrativo disciplinario, pues la información sumaria se trata de un
procedimiento que sólo tiene por finalidad determinar si es preciso o no
ordenar un sumario disciplinario 248. Los términos “se encontrara
involucrado”, se tienen que entender cómo estar sujeto o vinculado al
procedimiento, en el sentido de sujeto pasivo, o parte, en la
investigación. Esta calidad se adquiere, exclusivamente, con el llamado
a prestar declaración como sumariado y no como simple imputado,
cuyas diferencias se han puntualizado (véase pto. 14, acápite a, Cap.
III).

Cuando la autoridad, ante la presentación de una renuncia, solicita a la

Oficina de Sumarios información sobre si un agente “se encontrara
involucrado en una investigación sumarial”, se podrá concluir que tal
situación se configura si el instructor comunica que dispuso citar a
dicho agente, a prestar declaración en los términos del art. 61, R.I.A,
dec. 467/99, pues tal convocatoria hace adquirir la calidad de
sumariado.

A partir de tal circunstancia, se podrá suspender la aceptación de la

renuncia, por el plazo de ciento ochenta días, “vencido el cual se la

212 
 
considerará aceptada” (art. 22, LMREPN y su reglamentación;
“Dictámenes”, 162:275); sin perjuicio de que el sumario prosiga, en su
sustanciación, hasta el dictado del acto conclusivo. Por el contrario, si
se informase que el agente fue citado a tenor del art. 62, R.I.A., dec.
467/99, a nuestro modo de ver, dicha suspensión de la aceptación de la
renuncia no procedería.

d.2. Otra diferencia entre la declaración como sumariado y la de simple

imputado, se encuentra en que la incomparecencia al simple imputado
no le trae alguna consecuencia, pues el agente así citado no está
vinculado al sumario, por ello el instructor podrá o no decidir citarlo
nuevamente.

Respecto del sumariado, el Reglamento fija en el art. 66, R.I.A., dec.

467/99 (art. 42, R.I. dec. 1798/80) el procedimiento a seguir, pues si no
concurre en la primera oportunidad, se lo cita por segunda y última vez,
continuando el trámite aun cuando no comparezca; por lo cual, una vez
realizadas las diligencias destinadas a esclarecer el hecho, el instructor
puede clausurar la etapa de investigación, aun cuando el sumariado no
se hubiese presentado a declarar.

d.3. Tampoco es un impedimento para vincular como sumariado a un

agente, la circunstancia de que se encuentre en uso de licencia por
enfermedad.

Sin embargo, en este caso, el cumplimiento de la diligencia se encuentra

subordinado a que su estado de salud lo permita. En “Dictámenes”,
160:368 (1982), se señaló:

Una vez dilucidado correctamente el carácter de la convocatoria, se

podrán adoptar distintos temperamentos, según la gravedad de la
dolencia padecida por el agente ... La circunstancia de que se le haya
concedido licencia especial por largo tratamiento (art. 10, inc. c] del
dec. 3413/79) no constituye obstáculo, en principio, para que se le

213 
 
reciba declaración indagatoria, pues el cumplimiento de esa diligencia
quedará subordinado a que su estado físico lo permita.

La instrucción deberá arbitrar los medios para determinar si es posible

afrontar esa actividad y, de ser así, realizar la audiencia en el lugar en
que se encuentra el agente..., con sustento en lo dispuesto por el art. 57
del Reglamento de Investigaciones aprobado por dec. 1798/80, que
establece tal modalidad para los testigos imposibilitados de
comparecer. En el supuesto de que no pudiera llevarse a cabo la
diligencia, la investigación debe proseguir conforme lo establece el art.
42 de dicho Reglamento (“Dictámenes”, 110:170) a fin de reunir todos
los elementos de cargo como de descargo que permitan el cabal
conocimiento de la verdad objetiva, sin perjuicio de que si durante su
transcurso y antes del momento previsto por el art. 82 íd., fuese posible
recibir declaración indagatoria al imputado, se cumpla el acto.
(“Dictámenes”, 160:368; las disposiciones citadas se corresponden con
los arts. 66, 81 y 107, R.I.A. dec. 467/99).

d.3.1. Un supuesto excepcional ha sido el de “Dictámenes”, 168:4. Ante

el dictado de una medida separativa, se opinó que ella debía ser
revocada por razones de ilegitimidad:

...considerando que la inimputabilidad del interesado, declarada por

sentencia judicial ... y en relación con la época de que ahora se trata
descarta la existencia del elemento subjetivo necesario para la
configuración de falta disciplinaria (cfr. arg. “Dictámenes”, 102:42) y,
por ende, de una conducta que pudiera determinar una medida de índole
punitiva como la adoptada en estos obrados, ya que tal falta presupone
una acción u omisión culpable del agente y la culpabilidad importa, a
su vez, la imputabilidad (cfr. arg. Sebastián Soler, Derecho penal
argentino, t. II, 1973, p. 19).

También se indicó que, revocada la medida, lo que implicaba la

reincorporación del interesado, una vez producida ella, “se determinen
las medidas a adoptar en relación con el estado de salud del recurrente
y temas conexos” (“Dictámenes”, 168:4).

214 
 
Tal situación se trata de un supuesto excepcional, pero de surgir el
instructor, durante la etapa de investigación, tendría que lograr se
verifique la existencia o no de tal estado de inimputabilidad en el
momento de perpetrarse la presunta falta. De acreditarse tal extremo, se
tendría que solicitar la exención de responsabilidad del agente, en virtud
de la inimputabilidad padecida 249.

e) Otras situaciones

Este punto se relaciona con los agentes no comprendidos (art. 3º, incs.
a] y b]) y con el personal que no reviste “en el régimen de estabilidad”,
sino “en el régimen de contrataciones, o como personal de gabinete de
la autoridades superiores” (art. 7º, LMREPN).

e.1) Agentes no comprendidos (art. 3º, incs. a] y b], LMREPN)

En el Cap. I, pto. 3.2, se hizo referencia a una situación de excepción,

respecto de determinados funcionarios (art. 3º, incs. a], y b], de la
LMREPN; también art. 2º incs. a], y g], del RJBFP —secretarios de
Estado, subsecretarios, máximas autoridades de organismos
descentralizados, entre otros—), que se encuentran excluidos del
régimen disciplinario 250.

En estos casos,

...la convocatoria a prestar declaración en calidad de sumariado (art. 61

íd.), si así lo considerase el instructor, se encuentra subordinada a que,
como excepción, el Poder Ejecutivo hubiera ordenado una
investigación como la antes indicada. (“Dictámenes”, 243:612) 251.

215 
 
Tal investigación es la referida en el Cap. I, pto. 3.2, y se origina, en la
opinión de la Procuración del Tesoro, conforme la cual el señor
Presidente de la Nación, si tuviera interés en la averiguación de hechos
irregulares atribuidos a tal calidad de funcionarios, puede ordenar una
investigación (“Dictámenes”, 169:377; 172:359; 192:96 y 98; 221:102;
231:29; 233:386; 242:64; 262:148, 17/7/07; 262:579, 26/9/07, RPTN,
nº 48, p. 293,entre otros) 252.

Conviene reiterar que ninguna sanción se les puede imponer; sin

embargo, en la investigación (sumario) que se sustancie, se podrá o no
vincular a alguna persona como sumariado (art. 61), pues puede ser oído
como simple imputado (art. 62).

Si se vincula a alguien como sumariado, el instructor, al emitir el

informe previsto por el art. 108, R.I.A., dec. 467/99, pese a que se trata
de funcionarios excluidos del régimen disciplinario, en estos casos, se
impone encuadrar (calificar) su conducta en las normas que rigen para
el personal bajo régimen de estabilidad (permanente), al solo efecto de:

...posibilitar el ejercicio de la garantía constitucional de la defensa, por

constituir el único arbitrio técnico apto para que el sumariado aprecie la
exacta dimensión de los hechos atribuidos.

Además, se hará mención que tal personal “de encontrarse sometido al

sistema de la LMREPN —RJBFP—”, “se habría hecho acreedor a que
se le aplicase cualquiera de las sanciones señaladas” por el art. 30 íd.
253, o la exención de responsabilidad (“Dictámenes”, 250:314, Cap. I,
pto.1; 258:195, Cap. I, pto. 2; 259:432, Cap. III, pto. 2, 21/12/06).

e.2) Personal sin régimen de estabilidad (arts. 7º, 9º, 10 y 27, LMREPN)

El párr. 2º del art. 27, LMREPN, establece:

216 
 
Al personal comprendido en el régimen de contrataciones, y de
Gabinete se le aplicarán los preceptos del presente capítulo en las
condiciones que establezcan las respectivas reglamentaciones.

Se trata del personal sin régimen de estabilidad o no permanente

(“régimen de contrataciones o ...personal de gabinete de las autoridades
superiores”), es decir, el que no reviste en el “régimen de estabilidad”
(arts. 7º, 9º y 10, LMREPN; art. 11, RJBFP).

La reglamentación aprobada por el dec. 1421/02 no ha previsto cuáles

preceptos y en qué condiciones se le podrían aplicar las sanciones
disciplinarias.

Por ello, dicho personal no puede ser vinculado como sumariado (art.
61, R.I.A., dec. 467/99), porque no le es aplicable el régimen
disciplinario establecido en la LMREPN, ya que no se han dictado “las
respectivas reglamentaciones”, señaladas en el art. 27, LMREPN.

Cuando se dicte esa reglamentación se podrá conocer cuáles de las

medidas disciplinarias previstas en el art. 30, LMREPN, resultarían
aplicables y cómo se tendrá que proceder a tal fin 254.

Conviene recordar que en los arts. 31, 32 y 33 se establecen las distintas

causas para aplicar las sanciones previstas en el art. 30, y cuáles
corresponde imponer en cada caso: art. 31, de apercibimiento a
suspensión de hasta 30 días; art. 32, cesantía; art. 33, exoneración.

Además, tales artículos se deben correlacionar con el art. 35, LMREPN,

que establece que las sanciones de apercibimiento y suspensión de hasta
5 días no requerirán la instrucción de sumario; y que las suspensiones
que excedan dicho plazo, como la cesantía “será aplicada previa
instrucción de sumario”, salvo los supuestos allí indicados que no
requieren la instrucción de sumario, pero que para su aplicación deberá

217 
 
seguir el procedimiento fijado por el art. 35, reglamentación dec.
1421/02.

Repárese que cuando se trata del incumplimiento reiterado del horario

previsto por el art. 31, inc. a), LMREPN, la reglamentación dec. 1421,
en el art. 31, inc. a), fija cuando el incumplimiento es objeto de sanción
y cuál resulta ser la sanción aplicable a partir del tercer incumplimiento,
pues los dos primeros son sin sanción. También determina:

El cómputo de las sanciones se hará por cada transgresión en forma

independiente y acumulativa, pudiendo ser aplicadas en un solo acto.
Las suspensiones que se apliquen son sin perjuicio del descuento de
haberes correspondiente a las horas completas no trabajadas. Cuando el
incumplimiento importe más de cuatro (4) horas completas de labor sin
justificar, se considerará una inasistencia y se regirá por el inciso
siguiente.

El inciso siguiente es el b), del art. 31, LMREPN: Inasistencias

injustificadas que no exceden de diez (10) días discontinuos en el lapso
de doce meses inmediatos anteriores y siempre que no configuren
abandono de tareas.

También, en este caso, el art. 31, inc. b), de la reglamentación dec.

1421/02, va tarifando la sanción correspondiente a cada inasistencia.

Para ambos casos, corresponde seguir el procedimiento establecido por

el art. 35 de la reglamentación dec. 1421/02, en el inc. a), o en el inc.
b), según el supuesto previsto.

Con lo expuesto, simplemente se quiere señalar que éstas podrían ser

algunas de las causas y de las sanciones aplicables, pero que “las
respectivas reglamentaciones” tendrán que determinar, conforme con el
párr. 2º del art. 27, LMREPN, o como expresa el artículo:

218 
 
se le aplicarán los preceptos del presente capítulo, en las condiciones
que establezcan las respectivas reglamentaciones.

Por lo tanto, podría haber sanciones aplicables con sumario previo o

con el procedimiento fijado o que se fije, pero se tiene que especificar
por qué causas y, en base a ello, cuáles.

La Procuración del Tesoro en “Dictámenes”, 270:217 (18/9/09) opinó

sobre “la posibilidad de sancionar disciplinariamente al personal
contratado”.

Allí sostuvo:

Conviene recordar que la sustanciación de un sumario administrativo

disciplinario tiene por finalidad la aplicación de algunas de las
sanciones, apercibimiento, suspensión, cesantía o exoneración,
previstas en los artículos 30, 31, 32 y 33 de la Ley Marco de Regulación
de Empleo Público Nacional (LMREPN), aprobada por ley 25.164,
cuando se requiere la instrucción de un sumario administrativo
disciplinario, conforme lo establecido por el artículo 35 (“Dictámenes”,
270:217, Cap. II).

A su vez, en la reglamentación de este último, aprobada por dec.

1421/02 se establece:

La aplicación de sanciones que no requieran la instrucción de sumario,

se sujetará a las siguientes previsiones y se indica el procedimiento a
seguir según los supuestos ocurridos.

El primer párrafo del artículo 27, LMREPN, prevé: “El personal

vinculado por una relación de empleo público regulada por la presente

219 
 
ley, y que revista en la planta permanente, no podrá ser privado de su
empleo ni ser objeto de medidas disciplinarias, sino por las causas y en
las condiciones que expresamente se establecen”.

Se trata del personal que, conforme con el art. 7º, reviste “en el régimen
de estabilidad” y al cual el artículo 39 le otorga una opción en la vía
recursiva (“Dictámenes”, 270:217).

El agente que revista “en el régimen de estabilidad” es el que integra la

parte permanente, y su ingreso se debe realizar “por los mecanismos de
selección que se establezcan a cargos del régimen de carrera
administrativa” (arts. 7º y 8º, LMREPN); y una vez cumplido el período
de prueba de doce meses de prestación de servicios efectivos y las
demás condiciones establecidas en el art. 17, LMREPN, podrá adquirir
el derecho a la estabilidad.

Conviene recordar que el art. 8º de la reglamentación dec. 1421/02, en

su último párrafo establece:

La designación de personal ingresante en la Administración Pública

Nacional en cargos de carrera sin la aplicación de los sistemas de
selección previstos por los escalafones vigentes, no revisten en ningún
caso el carácter de permanente, ni genera derecho a la incorporación al
régimen de estabilidad.

En el orden disciplinario, como se expresa en el dictamen, se da una

situación distinta respecto del personal que podrá revistar... en régimen
de contrataciones, o como personal de gabinete de las autoridades
superiores (art. 7º, LMREPN), y que no goza de estabilidad
(“Dictámenes”, 270:217, Cap. II).

Esto es así pues el segundo párrafo del art. 27, LMREPN establece: “Al
personal comprendido en el régimen de contrataciones, y de gabinete

220 
 
se le aplicarán los preceptos del presente capítulo, en las condiciones
que establezcan las respectivas reglamentaciones”.

Sin embargo, ninguna reglamentación ha sido dictada para determinar

cuáles preceptos y en qué condiciones se podrán aplicar estas
disposiciones del régimen disciplinario (capítulo VII, LMREPN, arts.
27 a 38), es decir, si todas o algunas de las medidas disciplinarias
previstas en el art. 30 le resultan aplicables, por eso la necesidad de las
respectivas reglamentaciones.

Por otra parte, el art. 10, LMREPN, respecto del personal de gabinete
prevé que “cesará en sus funciones simultáneamente con la autoridad
cuyo gabinete integra y su designación podrá ser cancelada en cualquier
momento”.

En cuanto al régimen de contrataciones de personal por tiempo

determinado previsto en el art. 9º, LMREPN, en la reglamentación
aprobada por dec. 1421/02 se establece: “Los contratos deberán
contener como mínimo... V) Cláusula de rescisión a favor de la
Administración Pública Nacional”.

Por consiguiente, al no haberse dictado aún las reglamentaciones

exigidas por el art. 27, sus disposiciones no le resultan aplicables,
actualmente, al personal comprendido en el régimen de contrataciones
y al personal de gabinete, toda vez que dichas reglamentaciones
constituyen un requisito esencial para tomar operatividad la extensión
prevista en dicho artículo al mencionado personal en relación con lo
dispuesto en el Capítulo VII de la LMREPN. (“Dictámenes”, 270:217,
Cap. II; véase “Dictámenes”, 272:174 —26/2/10—, Cap II, pto. 3,
donde se refiere al régimen del dec. 92/95 y su similar 1184/01;
“Dictámenes”, 273:433 —24/6/10—).

Por ello, como se expresa al inicio de este acápite este personal no puede
ser vinculado como sumariado (art. 61, R.I.A., dec. 467/99), por no

221 
 
haberse dictado “las respectivas reglamentaciones” señalada en el art.
27, LMREPN, pues tal convocatoria se encuentra afectada de nulidad.

i. Conviene aclarar que en “Dictámenes”, 291:130 bis (12/11/14), al

resolver un recurso del art. 124, R.I.A. se mantuvo la sanción impuesta
a la agente de planta permanente que fue la única recurrente, pero se
indicó que en el organismo de origen se debía dictar un nuevo acto
conclusivo respecto de dos agentes que integraban la planta transitoria
y que habían sido sancionados ya que conforme a la doctrina de
“Dictámenes”, 270:217, no podían ser pasibles de sanciones al no
haberse dictado las reglamentaciones pertinentes conforme al segundo
párrafo del art. 27, LMREPN. Por lo tanto, en ese nuevo acto conclusivo
a dictarse debía tenerse en cuenta su situación de revista atento al
criterio de “Dictámenes”, 270:217.

Sin embargo, la PTN en “Dictámenes”, 300:206 (14/3/17), al emitir

opinión en el trámite de un recurso jerárquico, modificó las opiniones
anteriores de dicha Casa sobre el contenido del segundo párrafo del art.
27, LMREPN.

En el Capítulo III, punto 2, de “Dictámenes”, 300:206 se transcribe el

art. 27, LMREPN: “El personal vinculado por una relación de empleo
público regulada por la presente ley, y que revista en la planta
permanente, no podrá ser privado de su empleo ni ser objeto de medidas
disciplinarias, sino por las causas y en las condiciones que
expresamente se establecen.

”Al personal comprendido en el régimen de contrataciones, y de

gabinete se le aplicarán los preceptos del presente capítulo, en las
condiciones que establezcan las respectivas reglamentaciones”.

Recordemos que el Capítulo VII, LMREPN (arts. 27 a 38) establece el

régimen disciplinario. El art. 30 prevé cuáles son las medidas
disciplinarias aplicables (apercibimiento; suspensión de hasta treinta

222 
 
días; cesantía y exoneración) y los arts. 31, 32 y 33 las causas para
imponerlas.

Luego, en el punto 2.1, Cap. III, de “Dictámenes”, 300:206 se expresa:

“Pues bien, la ley resulta operativa y se aplica por sí, no quedando sujeta
la reglamentación, sin perjuicio de que ―como se ha dicho
precedentemente― las particularidades propias del vínculo de empleo
que se trate puedan regularse por vía del respectivo decreto.

”De hecho, una interpretación en sentido contrario sometería el poder

regulatorio legislativo a la voluntad del Poder Ejecutivo y, más grave
aún en términos constitucionales, sin solución de continuidad hasta
tanto el Presidente ―como titular de dicho Poder― dictase el decreto
reglamentario. En síntesis, ese criterio hermenéutico supone subvertir
el principio de supremacía de la ley y el de reserva legal. Sólo en casos
excepcionales cabe afirmar que la ley se aplica tras el dictado del
decreto, pues ello depende de las especiales circunstancias del caso y, a
su vez, debe interpretarse no sólo restrictivamente sino como una
delegación del Poder Legislativo al Poder Ejecutivo y, por tanto,
conforme el mandato del art. 76 de la C.N.

”Asimismo, si en el caso particular sólo se aplicase la ley luego de

aprobado el decreto, ello resultaría paralizante de la actividad
administrativa y obstaculizaría la potestad disciplinaria del Estado”.

ii. El primer comentario que corresponde realizar es que se ha dejado

de lado el texto del segundo párrafo del art. 27, LMREPN cuando dice:
“Al personal comprendido en el régimen de contrataciones, y de
gabinete se le aplicarán los preceptos del presente capítulo, en las
condiciones que establezcan las respectivas reglamentaciones”.

Al prever “en las condiciones que establezcan las respectivas

reglamentaciones”, ni literal ni gramaticalmente se puede poner en duda
que quien dictó la ley subordinó la operativa a “las respectivas
reglamentaciones” y a la determinación de “las condiciones”; por lo

223 
 
tanto, se trataría de esos “casos excepcionales” referidos en el segundo
párrafo del punto 2.1 del dictamen antes transcripto.

Asimismo, compárese o cotéjese el primer párrafo con el segundo

párrafo del art. 27, LMREPN.

En el primero el legislador especifica que el personal que revista en el

régimen de estabilidad o planta permanente “...no podrá ser privado de
su empleo ni ser objeto de medidas disciplinarias, sino por las causas y
en las condiciones que expresamente se establecen”.

En cambio, para el “personal comprendido en el régimen de

contrataciones, y de gabinete” no dijo lo mismo (esto es: “se
establecen”); el legislador dice: “en las condiciones que establezcan las
respectivas reglamentaciones”, con lo cual ha querido y dejado que a
través de las respectivas reglamentaciones (a cargo del Poder Ejecutivo)
se establezcan cuáles sanciones y en qué condiciones se le aplicarán a
dicho personal 255.

En el caso del segundo párrafo del art. 27, LMREPN deviene ineludible
el dictado de “las respectivas reglamentaciones”, para la aplicación de
alguna de las medidas disciplinarias (art. 30, LMREPN).

Por eso, la argumentación desarrollada en el Capítulo III, punto 2.2, de

“Dictámenes”, 300:206 no se adecua a lo que el legislador ha decidido,
esto es, a que se dictarán “las respectivas reglamentaciones”.

iii. El Capítulo III, punto 2.4, del mencionado dictamen sostiene: “En
conclusión, la circunstancia de que no se haya dictado esa
reglamentación con posterioridad a la sanción de la Ley Marco en modo
alguno se presenta como obstáculo insalvable para la aplicación de la
ley. Adviértase que el art. 1º del Reglamento de Investigaciones
Administrativas aprobado en ese decreto es aplicable (…) al personal
comprendido en el Régimen Jurídico Básico de la Función Pública

224 
 
(actualmente Ley Marco), al docente comprendido en estatutos
especiales, así como a todo aquel que carezca de un régimen especial
en materia de investigaciones (art. 1º). Vale agregar que la aplicación
del reglamento de una ley para otra dictada con posterioridad ha sido
admitido por la Corte Suprema (Fallos, 300:271)” (“Dictámenes”,
300:206, v. p. 217).

La existencia de contar con un procedimiento como es el regulado por

el R.I.A., dec. 467/99, que permite aplicar las sanciones, implica hablar
del ámbito procedimental (normativa procedimental), como en su art.
35 la propia LMREPN determina cuáles sanciones requerirán para su
aplicación la sustanciación de un sumario disciplinario y cuáles no, si
bien para estos casos en la reglamentación de la LMREPN, dec.
1421/02 a dicho artículo se fija cuál procedimiento corresponde seguir
para aplicar la sanción.

En cambio, “las respectivas reglamentaciones” mencionadas por el

segundo párrafo del art. 27, LMREPN, se relacionan con el régimen o
normativa de fondo, esto es determinar cuáles de las sanciones
establecidas en el Capítulo VII (arts. 30, 31, 32 y 33) y en qué
condiciones se podrán aplicar.

Por eso, la argumentación expuesta en el punto 2.4, Capítulo III, de

“Dictámenes”, 300:206, a nuestro modo de ver, no aparece como
adecuada a la exigencia de dicho artículo; en otras palabras, el dictado
de las reglamentaciones, por decisión del legislador, es el complemento
que permite, en este caso especialísimo, aplicar la sanción disciplinaria
ante una falta disciplinaria cometida por el personal que queda
comprendido en ese segundo párrafo.

e.2.1. El art. 9º, LMREPN, establece el régimen de contrataciones de

personal por tiempo determinado y cuáles son los servicios que pueden
prestar.

225 
 
En la reglamentación a dicho artículo (dec. 1421/02), respecto de los
contratos, se señala que éstos, entre otros requisitos, deben contener:

...el plazo de duración, cláusula de rescisión a favor de la

Administración Pública Nacional y que tanto el personal sujeto al
régimen de contrataciones y el incorporado a plantas transitorias,
carecen de estabilidad y su contrato puede ser rescindido o la
designación en la planta transitoria cancelada en cualquier momento.

El ejercicio de tal facultad de rescisión no está supeditado a la

realización de alguna investigación (sumario administrativo
disciplinario) 256.

El art. 42, LMREPN —“Causales de egreso”—, dispone:

La relación de empleo del agente con la Administración Pública

Nacional concluye por las siguientes causas: ...c) Conclusión o
rescisión del contrato en el caso del personal bajo el régimen de
contrataciones.

e.2.2. En el sumario disciplinario la convocatoria a tenor del art. 62,

R.I.A, dec. 467/99 (art. 40, R.I., dec. 1798/80), difiere en relación con
la establecida en el art. 61 íd., en dos aspectos: a) al grado de sospecha
de quien aparece como imputado y, b) porque no lo convierte al citado
en sumariado 257.

Además, al simple imputado su incomparecencia a la audiencia no le

trae ninguna consecuencia —véase pto. 14, acápite d.2.—; distinta es la
situación del sumariado —véase pto. 14, acápite d—.

El agente que reviste en el “régimen de estabilidad” puede ser

legitimado pasivamente como sumariado, es decir, resulta pasible de
una sanción disciplinaria; situación que no abarca al personal

226 
 
contratado, ya que, como se ha dicho en el pto. 14, acápite e.2, no
pueden ser convocados como sumariados 258.

Por eso, resulta dudoso que a un agente contratado se lo pueda citar a

tenor del art. 62, R.I.A., dec. 467/99.

No obstante, el tema es opinable y, en la medida en que no se le pueda

recibir declaración como testigo, por rozarle la imputación, o porque,
como se ha dicho en el pto. 14, acápite a.2, ello “implicaría obligarlos
a declarar contra sí mismos (art. 18, C.N.)”, su convocatoria, en los
términos del art. 62, R.I.A., dec. 467/99, sería un modo, excepcional,
de oírlo con las garantías que tal modalidad de declaración recepta
(véase pto. 14, acápite a.2.1); pero, de ningún modo, se lo podrá llamar
en los términos del art. 61, R.I.A., dec. 467/99, pues ello se subordina
al dictado de lo “que establezcan las respectivas reglamentaciones”.

e.2.3. La previsión del párr. 2º del art. 27, LMREPN, se limitaría al

personal contratado según las disposiciones establecidas en la
LMREPN, y no a los que tienen una regulación propia.

Se formula tal aclaración pues el dec. 1184/01, que reglamenta el art.

47 de la ley Complementaria Permanente de Presupuesto 11.762 —t.o.
1999—, y que sustituyó al régimen aprobado por dec. 92/95 (B.O.,
25/9/01), prevé un “régimen de contrataciones”, “cuyo objeto sea la
prestación de servicios profesionales a título personal” (arts. 1º y 2º,
dec. 1184/01; “contratos de locación de servicios”), que no quedarían
abarcados por el párr. 2º del art. 27, LMREPN.

En “Dictámenes”, 272:174 (26/2/10) se analizó el régimen de

Contrataciones aprobado por el dec. 92/95, posteriormente sustituido
por su similar 1184/01, señalándose:

que las previsiones de la Ley Marco de Regulación de Empleo Público

Nacional resultan ajenas al vínculo jurídico enmarcado en el dec. 92/95

227 
 
y se sostuvo: “En consecuencia, la convocatoria a declarar como
sumariado en los términos del artículo 61 del ordenamiento ritual se
encuentra afectada de nulidad, toda vez que no se le aplica, se reitera,
el régimen disciplinario establecido en la mencionada Ley Marco (conf.
“Dictámenes”, 261:112 y 270:217...)” (Cap. II, pto. 2).

También se dijo:

es conveniente señalar que las apreciaciones expuestas no empecen

hacer efectiva la responsabilidad patrimonial que podría corresponderle
al..., dado que, de acuerdo con la doctrina de este Organismo Asesor, la
responsabilidad patrimonial difiere de la disciplinaria (conf.
“Dictámenes”, 227:229; 231:29, 41 y 150; 241:494; 249:49; 255:8;
262:496 y 266:327, entre otros) (“Dictámenes”, 272:174, Cap. II, pto.
3; véase “Dictámenes”, 273:433 —24/6/10—; resulta ilustrativo el Cap.
I, pto. 3, de “Dictámenes”, 270:217, donde se vuelca la opinión del la
Oficina Nacional de Empleo Público —ONEP—).

Por lo tanto, este personal no puede ser convocado a prestar declaración

como sumariado (art. 61, R.I.A, dec. 467/99).

En similar situación, de no hallarse comprendidos, estarían los

“abogados contratados como servicio de asistencia al Cuerpo de
Abogados del Estado, previo dictamen favorable del Procurador del
Tesoro”, según establece el último párrafo del art. 66 de la ley 24.946
(Ley Orgánica del Ministerio Público, B.O., 29/3/98).

e.3. Con respecto al “personal de gabinete, de las autoridades

superiores”, el art. 10, LMREPN, fija:

...El personal cesará en sus funciones simultáneamente con la autoridad

cuyo gabinete integra y su designación podrá ser cancelada en cualquier
momento.

228 
 
El art. 10 de la reglamentación de la LMREPN, dec. 1421/02, prevé:

Al personal perteneciente al régimen de estabilidad que pase a revistar

como “de Gabinete”, le alcanza la garantía prevista en el art. 17 de la
ley que se reglamenta por el presente referida a las designaciones en
cargos sin estabilidad. Finalizado el período en que este personal se
encontrara afectado al Gabinete respectivo, retornará sin más trámite a
su cargo de revista.

Un tema arduo, que sólo se enuncia, es esclarecer la posible incidencia

de algún ilícito disciplinario cometido como asesor de gabinete, en su
relación de empleo público con estabilidad que el agente conserva, pero
no ejerce (“El personal que goce de estabilidad la retendrá cuando fuera
designado para cumplir funciones sin dicha garantía” —art. 17,
LMREPN—) 259.

El personal ahora referido carece de estabilidad, por eso existe una gran
diferencia con el permanente o estable (véase pto. 14, acápite e.2).

e.4. El RJBFP también preveía el ingreso de personal como “no

permanente”, conforme las condiciones fijadas en la reglamentación
(arts. 11, 12, 13 y 14; arts. 12 y 13 de la reglamentación aprobada por
dec. 1797/80).

El personal no permanente mantenía dicha situación de revista, sin

perjuicio de que se renovase o prorrogase la modalidad de su
vinculación, en la cual carecía de estabilidad (véase CSJN, Fallos,
310:195 y 1390; 312:245 y 1371, 1989).

e.5. El régimen disciplinario es el modo de reglamentar la estabilidad

prevista por el art. 14 de la C.N., pues se establecen las causas y las
sanciones aplicables y, como ya se ha dicho: la estabilidad del empleado

229 
 
público se la concibe como el derecho a no ser removido del cargo, sino
por las causas y los procedimientos establecidos por las normas, pues
lo que se proscribe es la ruptura discrecional del vínculo de empleo
público (Cap. I, ptos. 2 y 3 de este trabajo).

La sujeción de un agente público al sumario disciplinario (vinculación

como sumariado), tiene por finalidad la posibilidad de aplicar una
sanción disciplinaria, entre las cuales se prevén dos que son expulsivas.

Asimismo, el art. 39, LMREPN prevé:

Contra los actos administrativos que dispongan la aplicación de

sanciones al personal amparado por la estabilidad previstas en este
régimen, el agente afectado podrá optar por impugnarlo por la vía
administrativa común y una vez agotada ésta acudir a sede judicial, o
recurrir directamente por ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo
Contencioso Administrativo Federal o por ante las cámaras federales
con asiento en las provincias ... La opción formulada es excluyente e
inhibe la utilización de cualquier otra vía o acción 260.

Otro aspecto diferenciador con el personal bajo régimen de

contrataciones.

6. Clausura de la etapa de investigación -

El art. 107, R.I.A., dec. 467/99, establece:

Practicadas todas las averiguaciones y tramitaciones conducentes al

esclarecimiento del hecho investigado, diligenciadas las medidas de
prueba y agregado el legajo personal del sumariado, o su copia
certificada, el instructor procederá a dar por terminadas las actuaciones
en lo relacionado con la investigación, disponiendo la clausura de la
misma (véanse arts. 27 y 82, R.I., dec. 1798/80).

230 
 
Una vez dictada la providencia de clausura de la etapa de investigación,
el instructor tendrá que producir el informe previsto por el art. 108,
R.I.A., dec. 467/99:

Clausurada la investigación, el instructor producirá, dentro del plazo de

diez (10) días, un informe lo más preciso posible... (véase art. 83, R.I.,
dec. 1798/80) 261.

Sin embargo, la sustanciación del sumario, en su desarrollo, varía según

se hubiera vinculado, o no, a algún agente como sumariado.

6.1. Ausencia de sumariado

Realizadas todas las diligencias destinadas a esclarecer el hecho

investigado, se pueden dar distintos supuestos:

a) “Los hechos investigados no constituyen irregularidad”, y no se

convocó a algún agente a prestar declaración como sumariado (art. 61),
sino que sólo se recibieron declaraciones a tenor del art. 62, R.I.A., dec.
467/99 (simples imputados).

b) Los hechos investigados constituyen una irregularidad, pero no se ha

individualizado “responsable alguno”; se pudo o no haber recibido
declaraciones a tenor del art. 62 íd.

En ambos casos, el instructor debe clausurar la etapa de investigación;

no empece a ello, la circunstancia que el art. 107, R.I.A., dec. 467/99,
refiera a la agregación del legajo personal del sumariado, pues en todo
sumario administrativo disciplinario se debe dictar un acto conclusivo
(cfr. art. 122, inc. c], R.I.A., dec. 467/99).

231 
 
Producida tal clausura, se emitirá un informe en los términos del art.
108, R.I.A., dec. 467/99, es decir, con un contenido casi similar y tendrá
que propiciar el temperamento a seguir por la autoridad competente:
podrá indicar que no se configuró una irregularidad administrativa, o
que el hecho investigado constituye una irregularidad pero no se pudo
individualizar a “responsable alguno” (art. 122, incs. c] y d], R.I.A.,
dec. 467/99; art. 91, incs. c] y d], R.I., dec. 1798/80).

Después de tal informe, el instructor debe elevar las actuaciones al jefe

de la Oficina de Sumarios (arg. art. 118, R.I.A., dec. 467/99; art. 90,
R.I., dec. 1798/80), quien a su vez, las remitirá a la autoridad
competente para que dicte el acto conclusivo, pero previamente, tendrá
que solicitar el dictamen del servicio jurídico permanente, para luego
resolver 262.

Cuando la Fiscalía de Investigaciones Administrativas, o la Oficina

Anticorrupción hubieran asumido como parte acusadora 263, una vez
que el instructor se expidió tendrá que remitir las actuaciones, en vista,
para que tal parte emitan su opinión.

De estimar, la parte acusadora, que algún agente debe ser vinculado

como sumariado, corresponde que desarrolle los argumentos que
respalda tal solicitud, pues ello permitirá que la autoridad competente
para dictar el acto conclusivo, de compartir tal opinión, siga el
temperamento indicado en el pto. 14, acápite a.3.2.

Una vez contestada la vista, el sumariante elevará el expediente al

titular de la Oficina de Sumarios, y el trámite continuará del modo
indicado en el punto anterior.

6.2. Agente sumariado

232 
 
Cuando algún agente se encuentre vinculado como sumariado, se inicia
otra etapa que hemos denominado “etapa contradictoria”, cuyo
desarrollo se explica en los capítulos siguientes.

Notas -

34 En el Reglamento de Investigaciones (R.I.) aprobado por dec.

1798/80 (B.O., 8/9/80), también se pueden distinguir ambas etapas. Con
anterioridad a dicho Reglamento, el procedimiento del sumario
administrativo disciplinario estaba previsto por la reglamentación al art.
41, EPCAPN, dec. ley 6666/57, que en distintos apartados o puntos,
regulaba los distintos actos del procedimiento, pero no siguiendo un
orden, como se advierte en el R.I., dec. 1798/80 y en el R.I.A., dec.
467/99, los que se asemejan en cuanto a su estructura a un código
procesal (con alguna similitud, sin perjuicio de las diferencias, con el
Código de Procedimientos en Materia Penal, ley 2372). El punto o
apartado XIII, de la reglamentación al art. 41, EPCAPN, dec. ley
6666/57, disponía: “Cuando el instructor disponga el cierre del sumario
formulará las conclusiones que resulten de lo actuado, luego de lo cual,
dará vista al imputado para que presente su alegato de defensa, sobre la
base concreta de las imputaciones y cargos consignados en el informe
del instructor, dentro del término establecido en el art. 41 del estatuto.
A ese fin, el imputado podrá ser asistido por un letrado. Dentro de los
10 días de concluidas las actuaciones, el instructor las remitirá a la Junta
de Disciplina ...”. Ello advierte, junto con la compulsa de otros
apartados o puntos de la Reglamentación citada (v.gr., IX, XI, y XV),
que había un momento de investigación y luego de formuladas las
conclusiones (véase XIII), comenzaba una etapa contradictoria prevista
en el art. 41, EPCAPN, dec. ley 6666/57: “El sumario será secreto, hasta
que el sumariante dé por terminada la prueba de cargo. En ese estado se
dará vista de 3 a 10 días al inculpado para que el mismo efectúe sus
descargos y proponga las medidas que crea oportunas para su defensa.

233 
 
El sumariado podrá hacerse asistir por un letrado en las actuaciones
pertinentes”.
35 El superior del instructor es el titular de la Oficina de sumarios (art.
128, R.I.A., dec. 467/99). Cuando el instructor fuera el titular de la
Oficina de Sumarios, la situación debe resolverse conforme lo expuesto
en “Dictámenes”, 224:215, 1998, RPTN, nº 29, p. 306; y 232:210,
RPTN, nº 33, p. 672.
36 En dicha audiencia sólo se procede a la lectura de determinados actos
cumplidos en la denominada etapa contradictoria, tal como lo establece
el art. 119: “El instructor presentará el informe previsto en el art. 108,
y en su caso, la Fiscalía de Investigaciones Administrativas el informe
previsto en el art. 109. De formularse los informes de los arts. 115 y
116, también se procederá a su presentación. Idéntico temperamento se
seguirá del descargo y del alegato producido por el sumariado”. Por
consiguiente, no resulta admisible ni la realización de prueba ni la
formulación de nuevas alegaciones, ya que el Reglamento ha previsto
el momento oportuno para el ejercicio de tales actos, por consiguiente,
en virtud del principio de preclusión, se produce la extinción o
consumación de tal facultad procesal. En tal sentido, el art. 111, en su
último apartado prevé: “Vencido el plazo para efectuar su defensa sin
ejercerla, se dará por decaído el derecho de hacerlo en el futuro”.
Asimismo, la asistencia del sumariado resulta facultativa: “En caso de
comparecer, el sumariado podrá ser asistido por su letrado, pero no
representado en la audiencia por éste” (art. 121, R.I.A., dec. 467/99).
37 El instructor tiene el deber de dirigir e impulsar el procedimiento —
actúa oficiosamente—, por ello, en el sumario administrativo
disciplinario no rige el instituto de la caducidad del procedimiento, que
es un modo anormal de conclusión (o extinción o terminación) del
trámite. Tal instituto se prevé, como modo anormal de extinción (de
terminación o conclusión) del procedimiento, en la LNPA 19.549 y en
el RPA, dec. 1759/72, t.o. 1991 (arts. 63 y 65), ante la inactividad o
falta de impulso del interesado, cfr. art. 1º, inc. e), apart. 9, LNPA
19.549, si bien: “Se exceptúan de la caducidad los trámites relativos a
previsión social y los que la Administración considere que deben
continuar por sus particulares circunstancias o por estar comprometido
el interés público”.
38 La garantía de la defensa en juicio (art. 18, C.N.) requiere que se
acuerde a las personas (las partes), la oportunidad suficiente de
audiencia y prueba, “lo cual no significa que aquellas deban ser oídas y
tengan derecho a producir prueba en cualquier momento y sin ninguna

234 
 
restricción formal”. Las normas procesales, en beneficio de la correcta
sustanciación de las causas, reglamentan los derechos de las partes
respecto al momento y forma en que pueden hacer valer sus defensas y
pruebas (PALACIO, Lino, Derecho procesal civil, t. I, n° 23.B.3.b,
Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1975, p. 147). “La garantía
constitucional de la defensa en juicio requiere que se oiga al imputado
y se le permite producir la prueba que juzgue procedente en su descargo,
en la forma y oportunidad, que dispongan las respectivas leyes
procesales” (CSJN, Fallos, 223:128; cfr. Fallos, 186:297 —en esp., p.
300—; 207:293, entre otros). “Las normas procesales que reglamentan
la oportunidad para la producción y ofrecimiento de la prueba, cuando
de su normal aplicación no surge restricción irrazonable de la defensa
en juicio, son compatibles con la garantía constitucional” de la defensa
en juicio (Fallos, 239:142). El art. 18, C.N. al establecer: “Es inviolable
la defensa en juicio de la persona y de los derechos” exige, en orden a
la privación de cualquier derecho —como para la imposición de una
pena (cfr. primera oración de dicho artículo)—, que se cumpla un
proceso regular fijado por la ley, en el cual la persona tiene que tener la
posibilidad suficiente de ser oído (audiencia previa), de ofrecer y
producir prueba, de controlar su realización, de alegar sobre la
producida y de una sentencia fundada, con fundamentos serios y no
producto de la voluntad de los jueces (Fallos, 236:27, 279:355, 315:856,
entre otros), para acreditar que, el pronunciamiento, es una derivación
razonada del derecho vigente y con aplicación de las circunstancias
probadas de la causa (cfr. arts. 1º y 7º, LNPA, 19.549).
39 La Corte Suprema en Fallos, 295:726 (docente universitario
separado del cargo de Profesor Titular), sostuvo que el debido proceso
exige la oportunidad de audiencia y prueba, extremos éstos que no
satisface el exiguo plazo de 24 horas acordado al recurrente, toda vez
que no es dable pensar que éste puede preparar en ese término el
descargo y el ofrecimiento de prueba que intentare valerse. Además
recordó que la garantía de la defensa no es exclusiva de una rama
particular del derecho, sino un principio aplicable también a los
supuestos en que la administración impone sanciones de separación del
cargo de un profesor universitario (Fallos, 295:726). Reiteradamente el
máximo tribunal ha señalado que las formas sustanciales de la garantía
de la defensa, deben ser observadas en toda clase de juicios, sin que
corresponda diferenciar causas criminales, los juicios especiales o
procedimientos seguidos ante tribunales administrativos (Fallos,
312:1042, 1989 y sus citas; ED, 134-445, f. 41.817).

235 
 
40 La segunda y tercera oración del último párrafo del art. 38 de la
Reglamentación de la LMREPN, aprobada por dec. 1421/02 (B.O.,
9/8/02) expresan: “Los sumarios deberán sustanciarse y resolverse
dentro de un plazo máximo e improrrogable de seis (6) meses, en
concordancia con las previsiones y términos del artículo anterior. No se
computarán dentro del plazo del sumario las demoras causadas por el
diligenciamiento de oficios, realización de pericias u otros trámites
cuya duración no dependa de la actividad del instructor y por otras
situaciones ocasionadas por el imputado o terceros”. En el Dictamen
453, del 11/11/02 —expte. 1736, SIGEN, se concluyó: “...los
argumentos expuestos enervan por su razonabilidad, la declaración
dogmática determinante de un plazo de 6 meses que por arbitrario
resulta inconstitucional, y como tal agravio no puede superarse con la
reglamentación a dicho artículo, conforme lo expuesto, sólo cabe
atenerse, en orden a los plazos de la sustanciación del sumario
disciplinario, a lo dispuesto por el Reglamento de Investigaciones
Administrativas aprobado por dec. 467/99” (“Dictámenes”, 243:349;
258:333 [12/9/06]; 263:281 [20/11/07]; 266:95 [4/8/08]; 267:145
[22/10/08]; 289:109; 22/5/14, cap. III, pto. 5, RPTN n° 60, p. 190).
41 La Procuración del Tesoro ha sostenido, reiteradamente, que sólo le
compete emitir su opinión con relación a casos concretos, dado que las
características circunstanciales de cada situación particular —que no
siempre resulten predecibles—, pueden lugar a soluciones jurídicas
diversas, lo que torna relativo un asesoramiento concebido en términos
generales y abstractos (“Dictámenes”, 185:194; 197:127; 226:1 y 86,
entre otros). Además, el dictamen jurídico no puede constituir una mera
relación de antecedentes, ni una colección de afirmaciones dogmáticas,
sino que consiste en “el análisis exhaustivo y profundo de una situación
jurídica determinada efectuada a la luz de las normas vigentes y de los
principios generales que las informan a efectos de recomendar
conductas acordes con la justicia y el interés legítimo de quien formula
la consulta” (“Dictámenes”, 141:202, RPTN, nº 10, p. 37; 211:246;
216:74; 231:129, RPTN, nº 32, p. 451; 231:156, RPTN, nº 32, p. 532;
235:429).
42 En Fallos, 272:188 (1968), se planteó la situación de que apelado el
fallo de primera instancia “el tribunal de Alzada anuló —de oficio, sin
que mediara petición alguna de las partes al respecto— todas las
actuaciones a partir del referido cierre del sumario, sobre la base de que
el instructor no había agotado la investigación” (consid. 5º), y el
problema a resolver es “saber si, substanciado un proceso en la forma

236 
 
en que indica la ley, el tribunal a quo ha podido invalidar todo lo
actuado no por omisión o vicios de formas esenciales del juicio —desde
que se instruyó sumario, hubo acusación, defensa y oportunidad de
producir prueba de cargo y de descargo— sino con el exclusivo
fundamento de que el inferior no realizó durante la instrucción diversas
diligencias que se estiman de interés para el esclarecimiento del caso”
(consid. 7º). La Corte Suprema recalcó que “los actos procesales se
precluyen cuando han sido cumplidos observando las formas que la ley
establece” (regularmente cumplidos) y señaló: “Tanto el principio de
progresividad como el de preclusión reconocen su fundamento en
motivos de seguridad jurídica y en la necesidad de lograr una
administración de justicia rápida dentro de lo razonable, evitando así
que los procesos se prolonguen indefinidamente; pero, además, y esto
es esencial atento los valores que entran en juego en el juicio penal,
obedecen al imperativo de satisfacer una exigencia consubstancial con
el respeto debido a la dignidad del hombre, cual es el reconocimiento
del derecho que tiene toda persona a liberarse del estado de sospecha
que importa la acusación de haber cometido un delito, mediante una
sentencia que establezca, de una vez para siempre, su situación frente a
la ley penal” (consid. 10). Además: “—al margen de la libre actividad
de las partes— las posibles deficiencias de la prueba son susceptibles
de reparación mediante el uso prudente de las medidas para mejor
proveer que la ley autoriza adoptar a los jueces antes de dictar la
sentencia (art. 493 del Código de Procedimientos en lo Criminal”
(consid. 13; véase CSJN, 7/5/81, ED, 95-198, f.34.814). Asimismo,
interpretó: “Debe reputarse incluido en la garantía de la defensa en
juicio consagrada por el art. 18 de la Constitución Nacional el derecho
de todo imputado a obtener —luego de un juicio tramitado en legal
forma— un pronunciamiento que, definiendo su posición frente a la ley
y a la sociedad, ponga término, del modo más rápido posible, a la
situación de incertidumbre y de innegable restricción de la libertad que
comporta el enjuiciamiento penal” (consid. 14, Fallos, 272:188). a) En
Fallos, 305:1701 (1983), la situación fue diferente, pues el tribunal de
Alzada decretó la nulidad pues no se observaron las formas sustanciales
del juicio ya que no hubo correlación entre la sentencia y la acusación;
además, la acusación versó sobre un hecho que no fue motivo de
indagatoria, por lo cual también se declaró la nulidad y se dispuso
devolver las actuaciones a la justicia de instrucción para que se
cumpliera con dichos extremos. La Corte Suprema estuvo de acuerdo
con tal temperamento. En Fallos, 312:2434 (1989, ED, 137-101, f.

237 
 
42.288), la Corte Suprema al referirse, a los precedentes de Fallos,
272:188; 297:48; 298:50; 300:226 y 1102—relacionados a los
principios de progresividad y de preclusión— indicó que ellos no
podían regir los supuestos en que las nulidades dispuestas respondieran
a la inobservancia de las formas sustanciales del juicio, como ocurría
en el caso, por la inexistencia de correlación entre la sentencia y la
acusación, y entre ésta y el hecho por el cual se indagó al procesado
(citó y siguió el criterio de Fallos, 305:1701; Fallos, 321:3396). b) El
principio de preclusión implica que “el proceso se halla articulado en
diversos períodos o fases dentro de cada uno de los cuales deben
cumplirse uno o más acto, siendo ineficaces aquellos que se ejecuten
fuera del período que les está asignado” (PALACIO, Lino, Derecho
procesal civil, t. I, nº 53, b, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1975, p.
279). Eduardo Couture indica que en un proceso dominado por el
principio de preclusión, extinguida la oportunidad procesal para realizar
un acto, ese acto ya no podrá realizarse; con lo cual el proceso se
desarrolla en diversas etapas, en formas sucesivas, donde se va
clausurando cada una y se impide el regreso a etapas y momentos
procesales ya extinguidos y consumados (Fundamentos de derecho
procesal civil, nº 121, Depalma, Buenos Aires, 1973, p. 194). Tal
principio importa la pérdida (por no haber observado el orden señalado
por la ley para el ejercicio de una facultad procesal), la extinción (haber
realizado una actividad incompatible con el ejercicio de una facultad),
o la consumación (por haberla ejercitado) de una facultad procesal
(PALACIO, ob. cit. t. I, nº 53, c, ps. 280/281). c) El art. 111, R.I.A.,
dec. 467/99 (art. 85, párr. 4º, R.I., dec. 1798/80), prevé: “vencido el
plazo para efectuar su defensa sin ejercerla, se dará por decaído el
derecho de hacerlo en el futuro”, con lo cual se pierde la posibilidad de
ejercer tal facultad, si no se efectúa en tiempo oportuno (en esto hay una
diferencia con el proceso penal). Si con el escrito de descargo no ofrece
la prueba, no puede posteriormente ofrecerla. Si el sumariado varios
días antes de vencer el plazo del art. 111, presenta su descargo y ofrece
prueba, ejercita tal facultad y la consuma o agota; por consiguiente, no
podría ampliar ni su descargo, ni la solicitud de prueba antes del
vencimiento, porque no se trata de un acto fraccionable en su ejercicio,
ya que el art. 111 dice: “...efectuar su defensa y proponer medidas de
prueba”.
43 También en “Dictámenes”, 132:125, por el principio de
progresividad, se sostuvo la validez de la actividad desplegada, en
atención a las circunstancias antes indicadas (“Dictámenes”, 112:151),

238 
 
a saber: 1) el cumplimiento de la garantía constitucional de la
inviolabilidad de la defensa; 2) el no haberse cuestionado
explícitamente la intervención del instructor; 3) no percibirse vicios que
descalifiquen eltrámite. Talcriterio, conigual sustento, se siguió en
“Dictámenes”, 133:365; 138:115 y 443; 147:231 (144:212, RPTN, nº
10, p. 72). Una situación parcialmente distinta es la de “Dictámenes”,
175:47 (RPTN, nº 14, p. 131), pues a partir de que se cuestionó la
intervención del instructor se sostuvo que correspondía el cambio de
sede (intervención de la Dirección Nacional de Sumarios).
44 El art. 49 de la ley 24.946 (Ministerio Público), establece: “Cuando
en la investigación practicada por la Fiscalía resulten comprobadas
transgresiones a normas administrativas, el fiscal nacional de
Investigaciones Administrativas pasará las actuaciones con dictamen
fundado a la Procuración del Tesoro de la Nación o al funcionario de
mayor jerarquía administrativa de la repartición de que se trate, de
conformidad con las competencias asignadas por el reglamento de
investigaciones administrativas. En ambas circunstancias, las
actuaciones servirán de cabeza del sumario que deberá ser instruido por
las autoridades correspondientes”. “En todas estas actuaciones que se
regirán por el reglamento de investigaciones administrativas, la Fiscalía
será tenida, necesariamente, como parte acusadora, con iguales
derechos a la sumariada, en especial las facultades de ofrecer, producir
e incorporar prueba, así como la de recurrir toda resolución adversa a
sus pretensiones. Todo ello, bajo pena de nulidad absoluta e insanable
de lo actuado o resuelto según el caso” (el art. 5º de la ley 21.383 tenía
similar previsión; en “Dictámenes”, 175:24, RPTN, nº 14, p. 115, se
hizo mención de “que lo dispuesto en dicho precepto, en cuanto asigna
competencia para promover perquisiciones, no ha modificado la
asignada a la Dirección Nacional de Sumarios, en razón de que las
normas que se la confieren conforman un ámbito de la Constitución
Nacional atribuido en forma exclusiva al Poder Ejecutivo, pues se trata
de un reglamento autónomo emitido por el señor Presidente de la
Nación en su carácter de jefe de la administración y en ejercicio de las
facultades privativas derivadas del principio de reserva de la
Administración que reconoce fundamento normativo en el art. 86, inc.
1º y 10 íd. (“Dictámenes”, 139-343, 168-17, 171-369)”; véase también
“Dictámenes”, 174:171). En “Dictámenes”, 139:343, además del
fundamento transcripto con cita de Bidart Campos, Marienhoff y Diez,
se señaló: “Resulta claro, entonces, que el Poder Legislativo no puede
dictar normas jurídicas que tengan como efecto invalidar dichos

239 
 
reglamentos autónomos, habida cuenta de la naturaleza de estos
últimos; sostener lo contrario iría contra el principio de separación de
poderes, con evidente agravio constitucional (cfr. MARIENHOFF, ob.
cit., p. 241, nº 68 b), 2º párr.)”. Cuando el art. 49 expresa: “De la
investigación practicada por la Fiscalía resulten comprobadas
transgresiones a normas administrativas”, se refiere a las
investigaciones que puede “promover...de la conducta administrativa de
los agentes de la Administración centralizada y descentralizada” al
“solo impulso de la Fiscalía de Investigaciones Administrativas y sin
necesidad de que otra autoridad estatal lo disponga”, en virtud del art.
45, inc. a) (sobre este aspecto, cfr. “Dictámenes”, 235:200). Conforme
al 2º párr. del art. 49 de la ley 24.946, la participación de la F.I.A. en el
sumario disciplinario se subordina a lo dispuesto en el R.I.A, dec.
467/99, que en su art. 109, establece: “Cuando corresponda, dentro de
los tres (3) días de producido el informe del instructor deberán girarse
... Una vez recibidas en devolución las actuaciones y, en aquellos casos
en que la Fiscalía de Investigaciones Administrativas hubiera asumido
el rol de parte acusadora ... se le correrá vista ... a cuyo fin se le girará
el sumario con todos sus agregados...”. El único recurso que el
Reglamento prevé para deducirlo durante su sustanciación es el del art.
113 íd, que también comprende al sumariado. Dictado el acto
conclusivo, la F.I.A. está facultada para interponer los recursos
administrativos, tanto el establecido en el art. 124, R.I.A., dec. 467/99,
como “las vías impugnativas previstas en la ley 19.549 y en su
reglamentación aprobada por dec. 1759/72 (t.o. 1991)” (cfr. art. 126,
R.I.A. cit.). El art. 10 de la ley 21.383 (B.O., 20/7/976), le autorizaba al
ejercicio de una facultad, con relación al supuesto previsto en el art. 9º,
de dicho cuerpo legal: “En los casos mencionados en el artículo
precedente el fiscal general podrá optar por: 1) Disponer la suspensión
del sumario administrativo, el que deberá ser girado de inmediato a la
Fiscalía a fin de que se practique la investigación prevista en el art. 3º,
inc. a) de la presente. 2) Que el sumario se instruya por la vía
correspondiente, en cuyo caso la Fiscalía será tenida necesariamente
como parte acusadora, con iguales derechos a la sumariada, en especial
el derecho a recurrir de toda resolución adversa sus pretensiones. Todo
ello, bajo pena de nulidad absoluta e insanable de lo actuado o de lo
resuelto, según el caso”. Los arts. 9º y 10 de la ley 21.383 no fueron
recepcionados en la ley 24.946, con lo cual se limitaron sus facultades
y con ello su competencia; “Dictámenes”, 231:232, RPTN, nº 32, p.
373; 232:113, RPTN, nº 33, p. 657; 235:349; 246:405; 246:593, RPTN,

240 
 
nº 40, p. 306; 254:502 y 255:513, entre otros; “Resoluciones del
Procurador del Tesoro de la Nación”, PTN, nos. 72 y 73, del 19/7/01).
A partir de “Dictámenes”, 299:34 (13/10/16) se modificó la opinión de
la PTN expuestas en los Dictámenes antes citados y se concluyó “que
la Procuraduría de Investigaciones Administrativas puede, cada vez que
así lo decida, intervenir como parte acusadora o coadyuvante en todos
los sumarios administrativos referidos a personal de organismos
estatales; ello, sin importar la forma en que se hubieran iniciado” (el art.
49, ley 24.946 se recepcionó en el art. 28 de la ley 27.418 ―Ley
Orgánica del Ministerio Público Fiscal (B.O. 18/6/15)―, véase nota
32).
El art. 4º del dec. 102/01 (B.O., 29/12/99), prevé: “En las actuaciones
en que el fiscal de Control Administrativo considere pertinente, la
Oficina Anticorrupción podrá ser tenida como parte acusadora, con
facultades de ofrecer, producir e incorporar prueba, así como la de
recurrir toda resolución adversa a sus pretensiones. Todo ello, bajo pena
de nulidad absoluta e insanable de lo actuado o resuelto según el caso”.
Por lo cual la facultad recursiva, durante la sustanciación del sumario
se ciñe a la del art. 113, R.I.A., dec. 467/99.
45 Un supuesto de excepción es el afrontado, en las “Resoluciones del
Procurador del Tesoro de la Nación”, PTN, nº 72, del 19/7/01, y PTN,
nº 102/01, del 28/11/01 (“Dictámenes”, 238:644). En efecto, toda vez
que el acto de procedimiento dictado por el instructor, por el cual no
admitía como parte acusadora a la F.I.A., adquiría el carácter de acto
definitivo en cuanto su futura intervención como parte acusadora.
46 Si la autoridad que dictó el Reglamento hubiera querido prever la
posibilidad de otros supuestos para interponer recursos lo habría
establecido; la inconsecuencia o falta de previsión no se supone en el
legislador. Además de esta razón, conviene advertir que “los
instructores tendrán independencia en sus funciones, debiendo evitarse
todo acto que pueda afectarla” (art. 15, R.I.A., dec. 467/99; art. 10, R.I.,
dec. 1798/80), con lo cual no puede recibir ninguna directiva ni ver
interferida su actuación por el superior, por eso no procede, por
ejemplo, el recurso de queja del art. 71, RPA, dec. 1759/72 —t.o.
1991— que establece: “Podrá ocurrirse en queja ante el inmediato
superior jerárquico contra los defectos de tramitación e incumplimiento
de los plazos legales o reglamentarios en que se incurriere durante el
procedimiento y siempre que tales plazos no se refieran a los fijados
para la resolución de recursos”. “La queja se resolverá dentro de los 5
días, sin otra sustanciación que el informe circunstanciado que se

241 
 
requerirá si fuere necesario. En ningún caso se suspenderá la
tramitación del procedimiento en que se haya producido y la resolución
será irrecurrible”. Este art. 71, se relaciona con el art. 2º del RPA dec.
1759/72, t.o. 1991: “Los ministros, secretario de Presidencia de la
Nación y órganos directivos de entes descentralizados podrán dirigir o
impulsar la acción de sus inferiores jerárquicos mediante órdenes,
instrucciones, circulares y reglamentos internos, a fin de asegurar la
celeridad, economía, sencillez y eficacia de los trámites; delegarles
facultades; intervenirlos; y avocarse al conocimiento y decisión de un
asunto a menos que una norma hubiere atribuido competencia exclusiva
al inferior ... Todo ello sin perjuicio de entender eventualmente en la
causa si se interpusieren los recursos que fueren pertinentes”. Todo ello
no se compadece con la independencia del instructor (en cuanto a la
tarea de supervisión del superior sobre el instructor —art. 128, R.I.A.,
dec. 467/99 y art. 94, R.I., dec. 1798/80—, “Dictámenes”, 232:210,
RPTN, nº 33, p. 672).
47 “La Procuración del Tesoro y el procedimiento administrativo
disciplinario”, RPTN, nº 19, p. 26.
48 “La aplicación de principios y normas penales al derecho
administrativo disciplinario”, JA, 1996-IV, p. 785; luego de explicar su
opinión diferente, a la aplicación supletoria de normas procesales
penales en el sumario disciplinario, y que el procedimiento disciplinario
es un procedimiento especial, concluye que “es posible fijar el siguiente
orden de prelación en materia de procedimientos administrativos
especiales: 1) el régimen propio; 2) la ley 19.549 y el Reglamento de
Procedimientos Administrativos y 3) el Código Procesal Civil y
Comercial” (p. 791). No obstante el valioso trabajo de Docobo,
compartimos la opinión de D’Albora. Además, de la denominada
sustancial penal de la sanción disciplinaria (ha sido tratada en la obra
indicada en la nota 1), aun en el nuevo Código Procesal Penal, se
pueden hallar las disposiciones más acordes o más semejantes para
resolver alguna cuestión relativa a la intervención del sumariado o del
simple imputado, en el desarrollo del sumario, entre ellos los problemas
suscitados con su declaración —v.gr., anoticiamiento del hecho,
concurrencia de un letrado—. Adviértase, por ejemplo, que el imputado
“podrá abstenerse de declarar. En ningún caso se le requerirá juramento
o promesa de decir verdad ni se ejercerá contra él coacción o amenaza
...” (art. 296, CPP; cfr. arts. 63, 64 R.I.A., dec. 467/99; art. 40, 41, y 44
R.I., dec. 1798/80). La Corte Suprema tiene decidido “que la garantía
constitucional de no ser obligado a declarar contra sí mismo sólo rige

242 
 
en materia penal —Fallos, 238:416; 240:416 y otros—”. “Que la
circunstancia de que la demandada haya sido tenida por confesa a raíz
de su negativa a prestar juramento en el acto de absolver posiciones, no
excluye al problema del específico ámbito del procedimiento civil y de
las formalidades que le son propias” (Fallos, 253:493). Por otra parte,
la Corte Suprema ha reconocido que la garantía del art. 18, C.N., en
cuanto establece que nadie puede ser obligado a declarar contra sí
mismo, que comprende a “quien es juzgado por delitos, faltas o
contravenciones” (Fallos, 281:177), también es extensible al sumario
disciplinario (Fallos, 324:3593; “Dictámenes”, 143:101; 152:262, entre
otros).
49 Se siguen los lineamientos del trabajo de D’ALBORA, “La
Procuración del Tesoro y el procedimiento administrativo
disciplinario”, RPTN, nº 19, p. 23; también de dicho autor Curso de
derecho procesal penal, ts. I y II, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1982
y 1984.
50 En los actos “en que deba participar el sumariado durante la etapa
instructoria, se admitirá la presencia de su letrado, sin derecho alguno
de intervención” (art. 51, R.I.A., dec. 467/99; art. 29, R.I., dec.
1798/80). El art. 96 R.I.A., dec. 467/99, prevé: “Toda designación de
peritos se notificará al sumariado”, y “el perito deberá excusarse y
podrá a su vez ser recusado por las causas previstas en el art. 22...” (art.
97, R.I.A., dec. 467/99; art. 72, R.I., dec. 1798/80). “...Si con motivo de
la notificación establecida en el art. 96, el sumariado propusiera un
perito de su parte para controlar el peritaje dispuesto, nada impediría su
intervención previa aceptación del cargo, ante la instrucción (arg. art.
100 del Reglamento citado), si bien durante la segunda etapa—iniciada
luego de la requisitoria del art. 108— el sumariado tiene la oportunidad
de proponer medidas de prueba que estime oportunas (cfr. arts. 111 y
113)” (“Dictámenes”, 233:270, RPTN, nº 33, p. 653). Por lo cual, el
control de la realización de la prueba se encuentra limitado en esta
etapa, ya que no puede asistir a las audiencias de los testigos. La prueba
pericial importa una parcial excepción, pues se le debe notificar al
sumariado los peritos designados (los puede recusar), y, en principio,
podría proponer un perito a su cargo, aún cuando se tratase de un
peritaje reproducible en la etapa contradictoria. Lo que debe preservar
el perito es el secreto que pesa sobre las actuaciones.
51 Tal criterio se sostuvo en el expte. 25.594/73, S.E. Menor y Familia,
resolución Procuración del Tesoro, 1/8/78. En dicha oportunidad, la
agente que había sido citada a prestar declaración informativa,

243 
 
pretendía ser convocada como testigo y se confirmó la resolución que
desestimo el recurso jerárquico interpuesto. En relación con la
convocatoria como sumariado (“Dictámenes”, 159:113, RPTN, nº 11,
p. 147; RPTN, nº 10, p. 208). Véase lo expuesto en el pto. 10, acápite
c.4, Cap. III.
52 “El sumario será secreto hasta que el sumariante dé por terminada la
prueba de cargo”, art. 37, RJBFP. La LMREPN no tiene una previsión
similar. El secreto parcial, pues se circunscribe a esta etapa, tiene por
finalidad evitar la posible dispersión de la prueba —casual o
provocada—, por lo cual es una solución legislativa razonable (cfr.
respecto del proceso penal D’ALBORA, Curso de Derecho Procesal
Penal, cit., t. I, Cap. I, pto. 3, c; en el Comentario al Código Procesal
Penal, véase art. 204). La Corte Suprema en Fallos, 223:128 (1952)
desechó la invalidez del art. 180 CPMP —ley 2372— en cuanto al
secreto en la etapa instructoria. La Sala Contencioso-Administrativa de
la CNFed. sostuvo sobre el secreto (art. 41, dec. ley 6666/57), que
“constituye una reglamentación razonable del derecho de defensa,
tendiente al mejor éxito de la investigación, que de otra manera
fácilmente podría malograrse” (LL, 105-491, f. 47.548, 11/10/61, p.
492).
53 Se ha fijado un plazo para la etapa de investigación para posibilitar
el regular desarrollo del procedimiento, pero se trata de un plazo
meramente ordenatorio. Este plazo se computa en días hábiles por lo
establecido en el art. 28, R.I.A., dec. 467/99 “Los plazos se computarán
en días hábiles administrativos, a partir del siguiente al de la
notificación” (art. 19, R.I., dec. 1798/80; cfr. art. 1º, incs. d], y e], LNPA
19.549). El art. 38 de la Reglamentación de la LMREPN, aprobada por
dec. 1421/02, B.O., 9/8/02, no sólo determina que el procedimiento de
investigación aplicable es el R.I.A., dec. 467/99, sino que hace
referencia a: “No se computarán dentro del plazo del sumario las
demoras causadas por el diligenciamiento de oficios, realización de
pericias u otros trámites, cuya duración no dependa de la actividad del
instructor y por otras situaciones ocasionadas por el imputado o
terceros...”. Respecto del plazo de seis meses mencionado por el art. 38,
LMREPN, en el Cap. II, punto c), acápite c.2.2, se hizo mención a que
resulta inconstitucional (“Dictámenes”, 242:626, RPTN, nº 38, p. 274;
“Dictámenes”, 243:620, RPTN, nº 38, p. 301; “Dictámenes”, 246:479
bis; 255:304, 2/11/05; 258:333, 12/9/06; 263:281, 20/11/07; 266:95,
4/8/08; 267:145, 22/10/08). En la nota 36 bis se ha hecho referencia al
Dictamen 453, del 11/11/02 (“Dictámenes”, 243:349), donde se trata el

244 
 
contenido del último párrafo del art. 38 de la Reglamentación de la
LMREPN (“Dictámenes”, 255:304; 258:333; 263:281; 266:95;
267:145).
54 La Procuración del Tesoro ha señalado, como defecto que en el
futuro debía corregirse, la situación de que en un sumario disciplinario
las medidas cumplidas no aparecían previamente ordenadas. “Este
defecto atenta contra el orden que debe imperar en todo procedimiento”,
el cual exige que las diligencias sean previamente dispuestas
(“Dictámenes”, 166:244; 202:99; 212:104; 246:268; 255:304, 2/11/05,
entre otros; arts. 10, inc. c] y 27, R.I.A., dec. 467/99; art. 6º, incs. c] y
d], R.I., dec. 1798/80). Ello, además, es el único modo para controlar si
se cumplieron todas las diligencias (art. 107, R.I.A., dec. 467/99, art.
82, R.I., dec. 1798/80), y permite verificar si hubo o no demoras en la
actuación del instructor.
55 PALACIO, ob. cit., t. IV, nº 342, A.2., 1992, p. 70. Al respecto
Eduardo Couture señala que los plazos perentorios “son aquellos que,
vencidos, producen la caducidad del derecho, sin necesidad de actividad
alguna ni del juez ni de la parte contraria. La extinción del derecho se
produce por la sola naturaleza del término”. En cambio, cuando se trata
de “términos no perentorios...se necesita un acto de la parte contraria
para producir la caducidad del derecho” (COUTURE, ob. cit., nº 114,
1979, p. 177). Dicho autor indica que el término prorrogable o
improrrogable los es solamente en razón de poder o no ser extendido y
la condición de ser perentorio o no, lo es tan sólo con relación a la
caducidad, además, agrega, se ha utilizado la solución de la
perentoriedad para acelerar el juicio (p. 180).
En materia procesal penal, Jorge Clariá Olmedo, al referirse al efecto
del vencimiento del término expresa: “una distinción de los términos
finales en perentorios y en meramente impuestos u ordenatorios, según
que el agotamiento del plazo produzca decadencia o no la produzca”.
El término perentorio no tolera “la realización del acto después de su
vencimiento, sea que esto suceda de pleno derecho o que el efecto se
produzca por instancia de parte interesada en la caducidad... En general,
estos términos son los concedidos en favor de las partes para el ejercicio
de sus facultades procesales, pero en materia procesal quedan excluídos
aquellos que regulan la actividad indispensable en el proceso, como es
la acusación y la contestación a ella. Cuando se trata del término
ordenatorio “su vencimiento no produce caducidad del poder dejado de
ejercitar por el órgano o sujeto del acto”, y si bien “no producen
decadencia, los infractores pueden ser pasibles de sanciones de tipo

245 
 
penal o disciplinario, muchas de éstas previstas expresamente en los
códigos procesales penales” (CLARIÁ OLMEDO, ob. cit., t. IV, nº 957,
ps. 128/129).
56 Cuando se fija una audiencia para que declare un testigo, debe
tenerse presente el tiempo necesario tanto para que sea notificada y
como el de una prudente antelación para que el convocado pueda
concurrir, en especial, cuando no se trata de un agente de la
Administración. Ambas circunstancias adquieren relevancia cuando se
convoca a tenor de los arts. 61 o 62, R.I.A., dec. 467/99 (art. 40, párrs.
1º y 2º, R.I., dec. 1798/80), pues es conveniente hacerle saber en la
citación, de que pueden contar con la presencia de un letrado (art. 51,
R.I.A., dec. 467/99), lo que posibilita tal asistencia, como una consulta
previa.
57 CSJN, Fallos, 245:546.
58 “Potestad disciplinaria de la Administración Pública”, JA, 1970,
Doctrina, p. 253.
59 Docobo, en el trabajo citado en nota anterior, con relación a la
reglamentación del art. 41, EPCAPN, dec. ley 6666/57, por la
independencia del sumariante, señalaba: “Su delicada e ingrata tarea no
ha recibido hasta la fecha el espaldarazo de la protección contra
presiones que pudieran presentarse en el curso de la investigación” (p.
253).
60 Comprende algún supuesto de licencias. Una licencia extraordinaria,
para realizar estudios o investigaciones (art. 13, pto. I, inc. b], del
Régimen de Licencias, Justificaciones y Franquicias aprobado por dec.
3413/79), o el ejercicio transitorio de otro cargo (art. 13, pto. II, inc. a],
de dicho Régimen). Cuando se trata de una enfermedad, el posible
reemplazo se subordina, en principio, a que por su duración fuera
necesario o imprescindible su nombramiento.
61 Otro supuesto de apartamiento podría ser si se dispone el traslado
del agente por necesidades de servicios. También se podría llegar a
considerar que algunos de los casos de la nota anterior, v.gr. licencia
largo tratamiento, sean encuadrados en este supuesto. Según opina
Docobo, “al producirse la apertura de un sumario en su contra, debe ser
inmediatamente trasladado a otras funciones, porque quien investiga a
los demás debe hallarse libre de toda sospecha” (“Potestad
disciplinaria”, cit., p. 253), aunque señala que la Sala Contencioso-
administrativa CNF, ha decidido: “No basta para invalidar las
actuaciones la simple afirmación de que el instructor se hallaba
sometido a proceso administrativo, puesto que si se consideraba que de

246 
 
ello podría surgir una causa de recusación debió ejercerse
oportunamente el derecho a articularla y si constituía ... una inhabilidad,
debía demostrar en qué medida esa circunstancia le ha perjudicado y
cómo ese funcionario actuó con parcialidad en su contra” (ED, 2-305,
f. 680, 28/8/61). Otro supuesto sería si se dispone una suspensión
preventiva por la existencia de un proceso penal. En el caso de que “la
demora fuera injustificada”, en la sustanciación de la etapa de
investigación (art. 127, R.I.A., dec. 467/99), “el superior deberá tomar
las medidas conducentes para establecer la responsabilidad del
instructor, sin perjuicio de lo establecido en el art. 18”. Esta mención
tiene que vincularse al art. 17 íd., y configuraría una posible causa legal
de apartamiento del sumariante.
62 Véase nota 46. El Reglamento sólo prevé una supervisión por el
superior del instructor en el art. 128 (art. 94, R.I., dec. 1798/80) y sobre
el alcance de dicha tarea la etapa de investigación, y las posibles
observaciones indicadas en el art. 118, R.I.A., dec. 467/99,
“Dictámenes”, 232:210. Respecto de la intervención del superior del
instructor durante el desarrollo del sumario, “Dictámenes”, 224:215,
RPTN, nº 29, p. 306, y 232:210, RPTN, nº 32, p. 672.
63 El art. 2º, R.I., dec. 1798/80, no mencionaba las informaciones
sumarias, pero ello no impedía que se instruyesen en dicha Oficina, no
obstante, lo dispuesto en el art. 21 de tal Reglamento.
64 En este supuesto, el superior del jefe de la Oficina tendrá que,
eventualmente, ejercer determinadas funciones, “Dictámenes”,
224:215.
65 El art. 8º del dec. 1798/80 (B.O., 8/9/80), estableció: “La Secretaría
General de la Presidencia de la Nación, será el órgano competente para
dictar las pertinentes normas aclaratorias e interpretativas del
Reglamento que se aprueba...”. El art. 134, R.I.A., dec. 467/99, dispone:
“La Procuración del Tesoro de la Nación será la autoridad de
interpretación del presente Reglamento y propondrá las pertinentes
normas reglamentarias”.
66 En enero de 2000, el entonces procurador del Tesoro se dirigió al
señor jefe de Gabinete de Ministros para que en las estructuras se
tuviera en cuenta que las Oficina de Sumarios “deberán estar
claramente diferenciadas y en dependencia directa de los secretarios de
Estado o subsecretarios generales o autoridades administrativas que
cumplan tales funciones”, recordándose la recomendación realizada por
Circular 5/80, del 10 de septiembre de 1980. Por otra parte, se dijo:
“Conforme con la opinión vertida en ‘Dictámenes’, 224:215, resulta

247 
 
conveniente que la Oficina de Sumarios no dependa directamente de la
autoridad máxima, para evitar que ésta deba expedirse, antes de la
resolución conclusiva prevista por el art. 122 del Reglamento de
Investigaciones Administrativas aprobado por dec. 467/99, en el
supuesto de que el titular de la Oficina se desempeñe como instructor
(arts. 24, 25, 113, 118 y 127 del Reglamento citado)”.
67 El art. 2º, R.I., dec. 1798/80, establecía “funcionarios de planta
permanente que deberán revistar en categoría igual o superior a la del
agente sumariado, exigencia que se considerará cumplida cuando los
mismos fueran letrados”. Por lo tanto, no resulta procedente que un
contratado cumpla las funciones de instructor. Mientras regía la
reglamentación del art. 41, EPCAPN, Docobo señaló: “Debería
impedirse la actuación de sumariantes contratados, ante la carencia total
de independencia que significa la posibilidad de rescisión unilateral del
contrato por la Administración. No representa ninguna garantía para el
inculpado ser sometido a investigación por quien puede ser separado de
sus funciones en cualquier momento y sin causa” (“Potestad
disciplinaria” cit., p. 253). Como el art. 6º, R.I.A., dec. 467/99,
puntualiza “funcionarios letrados”, el instructor ad hoc tendrá que ser
letrado, por lo cual correspondería que fuera un integrante del servicio
jurídico, no obstante la independencia de la Oficina de Sumarios a que
se hará referencia en el pto. 12, acápite b.4.
68 “Dictámenes”, 233:391, RPTN, nº 33, p. 687; “Dictámenes”,
234:513 y 246:224. Véase lo dispuesto, en su momento, en los ptos. 1,
2, y 3 de la Circular 5/80 del 10/9/80, de la Secretaría General de la
Presidencia de la Nación —pto. 12, acápite b.2—. Así como existen
algunos organismos descentralizados, v.gr., Administración de Parques
Nacionales (art. 14, ley 22.351), Servicio Nacional de Sanidad y
Calidad Agroalimentaria —SENASA— (art. 1º, dec. 1585/96), AFIP
(entidad autárquica, que se integra con la Dirección General de Aduanas
y la Dirección General Impositiva, arts. 1º, 2º y 4º, dec. 618/97), que
necesariamente requieren contar con oficinas de Sumarios, en otros
casos, p. ej., la Biblioteca Nacional (organismo descentralizado y
autárquico conforme al dec. 1386/96), puede resultar razonable el
sistema de colaboración, para lo cual resulta conveniente que la Oficina
de Sumarios del ámbito jurisdiccional donde se encuentre el ente tenga
una dotación mayor de personal para afrontar tales supuestos.
69 La última oración se refiere a la competencia de la actualmente
Dirección Nacional de Sumarios e Investigaciones Administrativas.
70 Ello incide en el ejercicio de la potestad disciplinaria que pertenece

248 
 
al organismo o ente del cual depende la persona a sancionar,
“Dictámenes”, 197:86; por lo cual a ella compete la decisión de ordenar
un sumario disciplinario (“Dictámenes”, 197:86; 212:104; 231:116;
233:391, entre otros).
71 Lo expuesto no impide que el titular de la Delegación pueda dejar a
sal vo la opinión personal. Así se ha dicho también que “sus dictámenes
son obligatorios para las delegaciones del Cuerpo de Abogados del
Estado aun cuando puedan expresar su opinión en contrario, pero no
tienen tal carácter para las autoridades con competencia para resolver,
ya que pueden apartarse fundadamente bajo su responsabilidad en
aquellos supuestos en que no comparten su criterio. (conf.
‘Dictámenes’, 201:235; 206:354)”. (“Dictámenes”, 242:326; 145:333).
La Procuración del Tesoro, reiteradamente, ha sostenido: “No entra en
debate con relación a las opiniones que emite, salvo cuando se hubiere
producido un cambio en la situación esencial o se aportaren nuevos
elementos de juicio cuya apreciación fuese necesaria para agotar el
estudio del expediente (véase, entre otros, ‘Dictámenes’, 156:56;
214:149, 287 y 368)” (“Dictámenes”, 222:198, RPTN, nº 28, p. 148).
Sobre ambos aspectos, véase el importante precedente de
“Dictámenes”, 77:245 (1961), donde se argumentan las razones de la
preeminencia de la opinión de la Dirección General sobre las
Delegaciones, y como se desvirtuaría el principio de Organización del
Cuerpo de Abogados del Estado, de no darse tal prevalencia. Asimismo,
en “Dictámenes”, 192:52, se dijo: “Cabe destacar que, en virtud del art.
6º de la ley 12.954 y del art. 4º del dec. 34.952/47, las interpretaciones
de las leyes y reglamentos que efectúa la Procuración del Tesoro de la
Nación a través de sus dictámenes, son de carácter obligatorio para los
servicios jurídicos que conforman el Cuerpo de Abogados del Estado.
Es por ello que, en el caso que el responsable del servicio asesor no
cumpla con su deber de acatar las opiniones emanadas de este
Organismo, podrá —en el futuro— ser pasible de sanciones
disciplinarias con fundamento en los arts. 33, último párrafo, y 39, in
fine, de la ley 22.140 —Régimen Jurídico Básico de la Función
Pública—”. El art. 134, R.I.A., dec. 467/99, dispone: “La Procuración
del Tesoro de la Nación será la autoridad de interpretación del presente
reglamento...”. En “Dictámenes”, 231:4, RPTN, nº 32, p. 471, se hace
referencia a los servicios jurídicos de los Entes Reguladores de
Servicios Públicos y de las universidades nacionales, los que integran
el Cuerpo de Abogados del Estado, pero con una especificidad propia:
“El Procurador del Tesoro de la Nación no puede impartir instrucciones

249 
 
ni vincular con su opinión a los abogados de estos servicios jurídicos
en cuestiones comprendidas en la esfera de competencias de estos entes
que escapan del control administrativo del Poder Ejecutivo nacional”.
72 Con anterioridad, véase también “Dictámenes”, 102:104; 115:284;
126:182; 143:27; 154:240. En “Dictámenes”, 126:182 (1973) se
expresó: “Esta Procuración ha sostenido que por ser dicha competencia
excepcional la interpretación de aquellas normas necesariamente debe
ser restrictiva; así, sólo procede cuando se cuestiona, en forma expresa
la conducta de personal de la jerarquía señalada (conf. expte. 2020-
31.442/69: t. 119:201; expte. 54/67 Promoción y Asistencia de la
Comunidad expte. 16.887/1971 Seguridad Social). Mientras ello no
ocurra y tal circunstancia se acredite con elementos que permitan prima
facie determinar su participación en el objeto de la investigación, el
sumario debe realizarse por quien reúna las condiciones establecidas en
el apart. III de la Reglamentación del art. 41 del Estatuto aprobado por
dec. ley 6666/57”.
73 La realización de la actividad probatoria que permite acreditar el o
los hechos investigados, tiene que preceder a la recepción de las
declaraciones que importan un grado de sospecha sobre la posible
intervención de la persona en una falta disciplinaria. Cuando la
sospecha es de menor intensidad —más débil— se lo citará a tenor del
art. 62 —simple o mero imputado—, si es más intensa, la convocatoria
será a tenor del art. 61 —indagatoria—, R.I.A, dec. 467/99 (art. 40,
párrs. 1º y 2º, R.I., dec. 1798/80). Indudablemente que la declaración
que recién vincula al agente como sumariado es la del art. 61 íd., por
ello, la importancia de la acreditación de la materialidad de los
episodios.
74 Una situación muy particular ha sido la de “Dictámenes”, 231:315,
RPTN, nº 32, p. 550, pues se trató de la situación de un decano de una
Facultad de la Universidad Nacional de Mar del Plata, por ello, lo
opinado se debe ponderar en la situación planteada.
75 Se habían planteado las causales de prejuzgamiento y enemistad
manifiesta. Conforme surge del relato “a la luz de la prueba testimonial
recogida, ...el Sr. Sumariante, llevado —es de suponer— por su celo y
legítima pasión de bien público, ha formulado en alguna oportunidad
comentarios extemporáneos sobre la marcha de la encuesta. Mas ello a
mi juicio no es razón suficiente para apartarlo del sumario, pues nada
indica que las palabras revelen animosidad contra los Sres. ni
parcialidad en la recolección de datos” (“Dictámenes”, 93:264). El pto.
XII, de la Reglamentación del art. 41, dec. ley 6666/57, preveía las

250 
 
causales de excusación y recusación del instructor, de redacción muy
similar a la del art. 22, R.I.A., dec. 467/99; véase acápite c.2 del pto.
12.
76 Por eso, se ha dicho que la actividad instructoria, vale decir, la que
el sumariante tiene a su cargo, no es de esencia jurisdiccional, y no
puede afirmarse que el instructor juzga (cfr. también “Dictámenes”,
140:133, RPTN, nº 10, p. 9; 168:165, RPTN, nº 13, p. 21).
77 Luego me referiré a la verdad que se puede alcanzar en el
procedimiento o proceso; sin embargo, considero oportuno efectuar una
breve reflexión sobre la realidad del conocimiento y la verdad,
conforme las enseñanzas de la “filosofía realista clásica”
(especialmente Aristóteles y Santo Tomás de Aquino): 1) Para
Aristóteles y Tomás de Aquino la inteligencia y la razón son sólo dos
funciones diferentes de una única —o misma— facultad, la potencia
intelectual (el entendimiento posible). La inteligencia o la razón tienen
un mismo objeto propio, el ente, lo que es (véase S.T., I, q.79, a.7.); la
diferencia entre ellas se funda en el modo distinto en que la potencia
intelectual conoce la verdad: “. la razón y el intelecto (la inteligencia)
no pueden ser en el hombre potencias diversas. Esto se ve considerando
los actos de la una y la otra: porque inteleer (entender) es aprehender
simplemente la verdad inteligible; y raciocinar es discurrir de uno en
otro concepto, para alcanzarla...” (véase S.T., I, q.79, a.8.). 2) El
conocimiento humano se origina en los sentidos (en la experiencia),
pero la inteligencia abstrae de esa realidad, el ser de las cosas, lo
permanente de ellas; este conocimiento no es una creación de la
inteligencia, sino una abstracción realizada por ella, pues la realidad
existe fuera y con independencia de la inteligencia. Conocer no es crear,
sino tender hacia un objeto distinto (realidad trascendente) del
cognoscente; conocer es poseer inmaterialmente una forma ajena. El
sujeto cognoscente recibe de modo inmaterial (mediante la forma
intencional) algo realmente distinto y trascendente a él: un objeto (“el
objeto es el ente en cuanto alcanzado por una potencia cognoscitiva”,
es la realidad captada intencionalmente); como ha dicho Aristóteles,
“porque no es la piedra la que está en el alma sino su forma” (De Anima,
III, Cap. VIII, 431b). El acto de conocer es inmanente, porque es un
acto que se da y permanece en el interior del sujeto cognoscente. Se
trata de un acto subjetivo de entender; pero lo conocido por ese acto es
un objeto trascendente, que está más allá del sujeto. Para el realismo
gnoseológico el conocer humano es ver, captar o aprehender una
realidad trascendente que se encuentra fuera de la inmanencia del

251 
 
conocimiento humano (la realidad objetiva determina la medida y el
contenido del conocimiento). El idealismo gnoseológico, en cambio,
niega la cognoscibilidad de realidades en sí fuera de la inmanencia del
conocimiento humano (“es imposible conocer algo que exista fuera del
pensamiento”), el conocer humano es “como un construir o incluso un
crear el objeto, que sustituye al ente”. 3) La filosofía clásica distingue
entre verdad ontológica y verdad lógica. La verdad ontológica es la
verdad de las cosas mismas; reside en su auténtica esencia y ser (la
esencia, es uno de los principios constitutivos del ente; es aquello por
lo cual una cosa es lo que es —en virtud de su esencia el hombre es
hombre; el perro es perro—; el otro principio es el acto de ser que hace
que la esencia este existiendo; el existir es un hecho, es el resultado de
tener ser, del acto de ser). Las nociones de esencia y naturaleza se
identifican (coinciden) en la realidad, pero, sin embargo, las nociones
difieren en lo que explicitan. La esencia es lo que define el ente (es la
“estructura basal intrínseca del ente”); la noción de naturaleza tiene dos
sentidos: incluye el contenido de la esencia —dimensión estática,
“repertorio intrínseco de determinaciones específicas— y explicita la
dimensión dinámica —foco y haz dinámico de inclinaciones y
tendencias connaturales perfectivas”— (SOAJE RAMOS, Guido,
“Elaboración del problema del valor”, Ethos, nº 1, Buenos Aires, 1977,
ps. 117/118). “No sería verdadero el entendimiento que se conforma a
las cosas, si éstas no tuvieran en sí mismas su verdad, la verdad del ente
o verdad ontológica”. La verdad lógica es la adecuación (o
conformidad) de la inteligencia humana con la realidad. La verdad del
entender humano, o “verdad lógica” consiste en la adecuación del
intelecto a las cosas, de modo que es verdad afirmar que Pedro corre si
así sucede realmente, y es falso ese juicio si Pedro está quieto. “La
verdad es la conformidad del entendimiento con lo que la cosa es”.
Resulta ilustrativo lo escrito por Lamas, quien señala que tal afirmación
analíticamente supone: “a) El conocimiento de la cosa como sustancia...
b) el conocimiento de la esencia o quididad (lo que la cosa es); que a su
vez, implica la comprensión de todas sus notas constitutivas y
propiedades, así como las relaciones que afectan a ambas, c) el
conocimiento de la existencia de la cosa y, mas radicalmente, del acto
de ser (esse) que la hace existir y el conocimiento de los principios de
esa existencia (las causas)” (La experiencia jurídica, ps. 239/240). 4)
Aristóteles y Tomás de Aquino distinguen entre conocimiento
especulativo y conocimiento práctico; la única facultad — potencia
intelectual— tiene esas funciones diversas (véase S.T., I, q.79, a.11). El

252 
 
conocimiento teórico o especulativo —función especulativa— tiene por
fin simplemente el conocer la verdad (conoce por conocer, o se limita a
considerar un orden dado). El conocimiento práctico: también conoce
la verdad, pero para dirigir la acción humana (la actividad libre y
consciente del hombre), conoce para hacer algo; por ello, la fórmula:
“el conocimiento especulativo se hace práctico por extensión”
(Aristóteles: “el fin de la especulación (ciencia teórica) es la verdad, el
de la (ciencia) práctica es la mano de obra (es la obra); y los prácticos
cuando consideran el por qué de las cosas, no examinan la causa en sí
misma sino con relación a un fin particular y para un interés presente”,
Metafísica, II, 1, p. 31, Porrúa, México, 1992). Además, el
conocimiento práctico puede ser: el ético o moral, que dirige el obrar
humano (el uso recto del libre albedrío); y el técnico o artístico, que
dirige el hacer, es decir, la construcción humana de obras exteriores,
como una casa o un navío. El conocimiento práctico se puede
desarrollar en dos grados: uno, llamado especulativo-práctico,
destinado a dirigir la acción, en general, pero sin llegar hasta lo singular
y concreto; conoce lo que debe ser o hacerse; se mantiene en el campo
de los principios y conclusiones generales, universales, abstractos, v.gr.
un tratado de ética, o de derecho, o de técnica. Otro, llamado práctico-
práctico, es el que guía o dirige una acción individual y concreta; es el
saber de lo que se debe hacer en el caso concreto, es el momento donde
debe operar la virtud de la prudencia, y donde la ciencia práctica debe
estar acompañada por la prudencia para resolver el caso particular. 5)
En el proceso judicial o en el procedimiento disciplinario, se busca
alcanzar la verdad relacionada con el hecho investigado, para lo cual se
llegará a una certeza apropiada para la materia cuya verdad se busca.
En relación con el juez penal, Pío XII, señaló que el juez humano:
“...antes de pronunciar la sentencia judicial debe formarse una certeza
moral, tal que excluya toda duda razonable y seria sobre el acto externo
y la culpabilidad interna ... En la mayor parte de los delitos el
comportamiento externo manifiesta ya suficientemente el sentimiento
interno de donde procedió. Por lo tanto, por regla general, se puede —
y aun algunas veces se debe— sacar de las circunstancias externas una
conclusión substancialmente exacta, sino se quiere hacer imposibles las
acciones judiciales entre los hombres” (“Alocución al VI Congreso
Nacional de Estudios de la Unión de los Juristas Católicos Italianos”,
Prudentia Iuris, 1980, nº 2, p. 117). “En los asuntos humanos no puede
obtenerse una prueba demostrativa e infalible, pero basta alguna
probable conjetura obtenida por la persuasión de los abogados” (S.T.,

253 
 
I-II, q.105, a.2., 2obj.). Por lo cual la prueba tiende a formar la
convicción de quién debe decidir sobre la versión de los hechos, y tal
convicción implica formarse una certeza moral, tal que excluya toda
duda razonable y seria sobre lo acontecido.
78 CALAMANDREI, Piero, Proceso y Justicia, citado por SANZ,
Carlos R., “Sobre el Derecho y el proceso”, LL, 1983-B, sec. Doctrina,
p. 885. “La normativa procesal, obviamente indispensable y
jurídicamente valiosa, no se reduce a una mera técnica de organización
formal de los procesos sino que, en su ámbito específico, tiene como
finalidad y objetivo ordenar adecuadamente el ejercicio de los derechos
en aras de lograr la concreción del valor justicia en cada caso y
salvaguardar la garantía de la defensa en juicio; todo lo cual no puede
lograrse si se rehuye atender a la verdad objetiva de los hechos que de
alguna manera aparecen en la causa como de decisiva relevancia para
la justa decisión del litigio” (CSJN, Fallos, 302:1611, consid. 5º; Fallos,
238:550, en relación con la renuncia consciente a la verdad, también
Fallos, 310:2456 y 319:1577).
79 D’ALBORA, Francisco, Código Procesal Penal de la Nación,
anotado, comentado, concordado, comentario al Tít. III, “Medios de
prueba”, 1996, p. 288; 2002, p. 467.
80 “Sobre el Derecho y el proceso”, cit., p. 886; véanse fallos citados
en nota 78.
81 El art. 122, R.I.A., dec. 467/99 establece el contenido del acto
conclusivo,—véase 91, R.I., dec. 1798/80—.
82 LÓPEZ OLACIREGUI, José M., “Esencia y fundamento de la
responsabilidad civil”, RDCO, nº 43, p. 946.
83 Cfr. LAMAS, Félix A., La experiencia jurídica, Buenos Aires, 1991,
ps. 363 y 367; HERNÁNDEZ, Héctor, “Algunas cuestiones sobre el
derecho subjetivo”, Prudentia Iuris, XX-XXII, 1989-28.
84 Véanse arts. 34, 36, 37 y 38, EPCAPN, dec. ley 6666/57. Cabe
aclarar que el art. 23 de la LMREPN —también el art. 27 del RJBFP—
, sólo enuncia algunos de los deberes u obligaciones de los agentes
públicos, los que se integran con otros que surjan de otras normas en
sentido material; de igual modo con las prohibiciones. Así, v.gr., arts.
1º, 2º y 3º de la ley 25.188; arts. 10, inc. k), y l), 11, inc. i), y art. 12,
todos del Régimen de Licencias, Justificaciones y Franquicias aprobado
por dec. 3413/79 (B.O., 11/1/80). Los deberes que se establecen cuando
se reglamenta la ley (dec. 1421/02, o en su momento el dec. 1797/80).
Las obligaciones o deberes que pueden provenir de Reglamentos, las
instrucciones, órdenes y circulares que regulan la actividad interna de

254 
 
la Administración son manifestaciones de la potestad jerárquica, en
“Dictámenes”, 106:230 y 286 se ha expresado: “El efecto fundamental
de tales actos internos, órdenes, instrucciones o circulares es el de
obligar a los agentes públicos en el desempeño de sus funciones ya que
las mencionadas revisten carácter imperativo y su incumplimiento o
transgresión tiene como consecuencia natural en cuanto a los eventuales
infractores la determinación de responsabilidad administrativa
consiguiente que puede ser no sólo disciplinaria sino incluso civil”.
85 Ambos extremos importan a verificar la existencia material y
jurídica de la falta disciplinaria investigada; ante su inexistencia
material o jurídica la sanción aplicada sería ilegítima. El control de
legalidad o legitimidad importa controlar el de la debida aplicación de
las normas, de manera que los hechos se configuren y clasifiquen
(califiquen) adecuadamente y que las sanciones se ajusten al texto legal
(véase CSJN, Fallos, 259:266; 267:77; 306:820 y 1792; 311:2128; cfr.
MARIENHOFF, Tratado de derecho administrativo, t. III-B, nº 1066,
1978, ps. 436/438); lo que tiene que estar acreditado es el presupuesto
fáctico que constituye la causa que sustentará la sanción.
86 La aplicación de una sanción importa un acto prudencial de la
autoridad administrativa, quién a partir de los preceptos generales de la
ley debe determinar cuál es el obrar debido en justicia; dicha autoridad
establece si esa conducta del agente público configura una falta
disciplinaria para imponerle una sanción, que cuando se trata de las
expulsivas importan la perdida de la estabilidad, y esto lo debe hacer
“según la recta razón de la prudencia” (S.T., II-II, q.60, a.2.; II-II, q.60,
a.1., 1obj.), ya que está determinando lo justo, esto es dar a cada uno lo
suyo. El autor de la falta tiene un título de merecimiento negativo, debe
algo y lo que debe es sufrir la sanción disciplinaria. Existen opiniones
encontradas en cuanto a que la Administración pueda ejercer una
actividad materialmente jurisdiccional. La admiten, entre otros,
Marienhoff —véase t. I, nº 18b, p. 87 y nota 120, nº 240, ps. 678 y 679,
nº 275, p. 749/750, 1977— y PALACIO, Lino E., “Algunas
consideraciones sobre los actos jurisdiccionales de la Administración”,
ps. 75/83 en “120 años de la Procuración del Tesoro de la Nación”, así
señalan que la Administración Pública ejerce una actividad cuya
naturaleza se asemeja materialmente a la función jurisdiccional
(potestad jurisdiccional), por ejemplo, a través de la resolución de los
recursos administrativos o cuando aplican sanciones (art. 99, RPA. dec.
1759/72, t.o. 1991). La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha
admitido el reconocimiento de facultades jurisdiccionales a órganos

255 
 
administrativos (véase especialmente Fallos, 247:646; Fallos,
319:2215, entre otros), sólo en la medida en que se garantice un control
judicial suficiente (Fallos, 247:646, consid. 13, 14, 17, 18 y 19). En
Fallos, 289:185, donde se trataba un tema previsional, la Corte Suprema
señaló: “...La Administración puede actuar en un doble carácter, como
administración que juzga o bien como poder administrador ejecutor. En
el primer carácter realiza actos de substancia jurisdiccional,
entendiendo como tales aquellos que presuponen un derecho vulnerado,
y cuya lesión se cuestione, sea por vía de acción, de recurso o de otro
medio análogo, invocándose el desconocimiento o violación del mismo.
Solamente puede hablarse de cosa juzgada, en relación con la actividad
de la Administración, cuando se trate de aquellos actos” (consid. 7º).
87 Existe una diferencia en relación con la LNPA 19.549, pues su art.
6º remite a las causales previstas en el Código Procesal Civil y
Comercial, sin embargo también prevé: “Las resoluciones que se dicten
con motivo de los incidentes de recusación o excusación y las que los
resuelvan, serán irrecurribles”. Conviene resaltar que las causales de
excusación y de recusación son personales (“Dictámenes”, 200:67,
RPTN, nº 19, p. 386; “Dictámenes”, 218:98; 224:215, RPTN, nº 29, p.
306). En “Dictámenes”, 106:84 (1968) se indicó: “Aun cuando alguno
e incluso todos los sumariantes que integran el Departamento de
Sumarios de esa Secretaría de Estado pudieran ser imputados en las
actuaciones a realizarse, o considerarse en situación que justificara su
excusación, resulta evidente que, por tratarse de hechos personales, no
puede extenderse “in genere” la causal de imputación o excusación al
Departamento de sumarios en sí, el que debe arbitrar los medios para
que se realice la instrucción sumarial, sea asumiendo el propio director
del departamento, habida cuenta de las particularidades del caso, la
función de instruir el sumario, sea encomendando la instrucción a
funcionario no involucrado, en forma personal, en los hechos que
deberán ser investigados”.
88 La calidad de sumariado recién se adquiere con la convocatoria a
prestar declaración a tenor del art. 61, R.I.A., dec. 467/99 (art. 40, párr.
1º, R.I., dec. 1798/80). Véase “Dictámenes”, 193:32 y 127, RPTN, nº
17, ps. 182 y 213; 204:246, RPTN, nº 20, p. 661. Sobre el denunciante,
véase pto. 7, Cap. II.
89 Igual situación que en el caso del art. 6º, LNPA 19.549; véase nota
87.
90 Los arts. 20 y 21, R.I.A., dec. 467/99, similares a los arts. 12 y 13,
R.I., dec. 1798/80, establecen el modo de nombramiento de los

256 
 
secretarios y las tareas que tienen a su cargo. Nada obstaría a designar
como secretario del instructor a un agente contratado.
91 Art. 21, R.I.A., dec. 467/99; véase art. 13, R.I., dec. 1798/80.
92 En cuanto a la posibilidad del desplazamiento del instructor, en
“Dictámenes”, 263:281, resol PTN nº 193 del 20/11/07, se sostuvo:
“...se efectúa tal señalamiento, a pesar de advertirse otra deficiencia
previa, producida durante la etapa de investigación, que determina la
nulidad del procedimiento, como ha sido la recepción de la declaración
al sumariado mediante la intervención de Personal de la Prefectura
Naval argentina (cfr. fs. 40/47), que si bien en el acta de la declaración
se le hacen saber los derechos que le asisten como del hecho investigado
(cfr. fs. 45), ha sido cumplida de un modo no previsto por el
Reglamento de Investigaciones Administrativas, pues su realización
está encomendada al instructor, para lo cual, en supuestos como el de
este expediente, se tienen que arbitrar los medios necesarios para que el
sumariado pueda trasladarse a la sede de la instrucción, a fin de cumplir
con el acto, o la posibilidad de la instrucción dentro del país, conforme
lo establecido en el art. 8º del Reglamento mencionado (v. art. 9º), y
corresponde al instructor la decisión de la opción a seguir”
(ps.286/287).
En el caso de desplazarse el instructor (lo que podrá facilitar la
asistencia de un letrado de confianza del sumariado) tendrá que
notificarse al sumariado el lugar y hora de la audiencia con anticipación,
y, además, dado este supuesto de excepción, fijarle una audiencia
supletoria de realización al día siguiente de la primera para cumplir con
lo establecido en el art. 66, R.I.A, dec. 467/99, ya que ese
desplazamiento importa un costo para la Administración. Asimismo,
para estos supuestos, el sumariado, luego de declarar y antes de la
clausura de la etapa de investigación, podría llevar a cabo lo previsto en
la última parte del art. 66 cit., mediante la remisión de un escrito con su
exposición.
93 En “Dictámenes”, 130:258 se indicó “la doble determinación —
objetiva y subjetiva— del objeto procesal” que debe reunir la
requisitoria (el procedimiento estaba regulado por la Reglamentación
del art. 41, EPCAPN, dec. ley 6666/57). Tal pieza debe contener “una
circunstanciada y fundamentada relación de los hechos atribuidos” —
“Dictámenes”, 140:133—. En “Dictámenes”, 212:71 se sostuvo: “Entre
las exigencias del citado art. 83 se encuentra ‘la relación
circunstanciada de los hechos investigados’, lo que implica la
descripción independiente de cada uno de los episodios perquiridos,

257 
 
precisando qué agente o agentes han cometido la presunta
irregularidad”.
94 Una disposición similar esta contenida en el art. 5º, inc. d), del RPA,
dec. 1759/72, t.o. 1991.
95 Conviene tener presente que el art. 124, R.I.A., dec. 467/99, prevé
un recurso administrativo deducible contra decisiones definitivas que
impongan sanciones no expulsiva. Una de las causales se refiere al
procedimiento y el art. 126, establece: “De admitirse la petición
nulificante, las actuaciones deberán volver a sustanciarse a partir del
último acto válido”, por ello la importancia de que el sumariante evite
posibles nulidades (“Dictámenes”, 255:267 —25/10/05—, y 304 —
2/11/05—).
96 Véase art. 44, R.I.A., dec. 467/99. En relación con la intervención
de la F.I.A., “Dictámenes”, 231:232, RPTN, nº 32, p. 373; 232:213;
235:200; 235:349; 246:405 y 593, RPTN, nº 40, p. 306; 254:502 y
255:513; Resoluciones del Procurador del Tesoro de la Nación: PTN,
nº 72/2001, expte. 708/00, JGM, PTN, nº 73/2001, expte. 1059, JGM,
y PTN, nº 93/2002, expte. 831/00, Sedronar.
97 No se debe confundir la reunión de elementos destinados a señalar
la existencia de un posible perjuicio fiscal, con la determinación de una
posible responsabilidad patrimonial —cuya efectiva imposición se
logra en sede judicial— que es una cuestión independiente del sumario
administrativo disciplinario, “Dictámenes”, 167:442; 221:102; 231:29,
RPTN, nº 32, p. 524; 231:170 y 232:41, entre otros (véase pto. 17.2,
Cap. IV).
98 Si bien no se trata del supuesto del instructor, conviene tener
presente que la Procuración del Tesoro no opera como vehículo para
formular una denuncia penal (“Dictámenes”, 130:35; 133, 2ª parte, 607;
138:403; 171:277, entre otros).
99 Véase el art. 6º del RPA, dec. 1759/72 —t.o. 1991—, el cual también
“para mantener el orden y el decoro en las actuaciones” prevé la
posibilidad del ejercicio de facultades disciplinarias. Con respecto a los
términos o expresiones utilizadas en distintas presentaciones —como
ser recursos— la Procuración del Tesoro ha dicho “que en tal caso el
órgano debe tener amplitud de criterio en la apreciación del tono o
énfasis que cualquier recurrente pueda poner al formular su reclamo y
expresar sus agravios, pues un exceso de celo sancionatorio puede
conducir a la enervación del derecho de defensa produciendo efectos
intimidatorios indeseables en un régimen legal que garantiza al agente
la posibilidad de una segunda instancia” (“Dictámenes”, 98:352, 1996;

258 
 
104:14, 232:66, RPTN, nº 33, p. 691); sin embargo, cabe indicar que
una crítica razonada se puede efectuar sin la utilización de giros,
muchas veces desmedidos o con un estilo desmesurado (falta de estilo).
100 El art. 4º también alude a “La información sumaria”.
101 El lugar de perpetración del hecho tiene relevancia para determinar
la autoridad competente para ordenar el sumario. Al respecto, resulta
ilustrativa la opinión vertida en “Dictámenes”, 234:227, RPTN, nº 34,
p. 626.
102 A título de ejemplo no exhaustivo: Presidencia de la Nación —
conforme su estructura organizativa en orden a las secretarías—,
Jefatura de Gabinete de Ministros—conforme su estructura
organizativa—, ministerios, organismos descentralizados. Lo expuesto
no implica que según sea el caso, pueda llegar a intervenir, cumplidas
las condiciones para ello, la Dirección Nacional de Sumarios e
Investigaciones Administrativas (véase Cap. III, pto. 12, acápites b.4.2,
b.4.2.1 y b.4.2.2).
103 La falta disciplinaria o falta de servicio puede resultar según
Marienhoff, no sólo del ejercicio del cargo o función, sino también del
comportamiento del funcionario en la vida privada —al margen de la
función— (Tratado de derecho administrativo, t. III-B, nº 1047, 1978,
p. 403). Bielsa también refiere que el poder disciplinario se puede
extender fuera de la esfera de la función, pues la inconducta privada
puede motivar alguna sanción disciplinaria (Tratado de derecho
administrativo, t. III, nº 576, Depalma, Buenos Aires, 1956, p. 292).
104 Uno de los servicios jurídicos opinantes recordó la Circular 3/81 de
la Secretaría General de la Presidencia, dictada con motivo de la
Reorganización Ministerial — ley 22.450—. Esa Circular dispuso: “1)
Todo sumario donde se encuentren inculpados varios agentes, que con
la nueva organización pasan a revestir en áreas ministeriales diferentes,
seguirá siendo instruido hasta su finalización por el área que comenzó
el diligenciamiento...”; 2) La resolución final será dictada
separadamente por cada uno de los ministros de quienes dependan los
agentes inculpados, al momento de concluir el sumario”).
105 Sobre el alcance del art. 5º, véase lo expuesto en el pto. 6.2, acápite
a, Cap. II.
106 Sólo se harán referencias a nociones generales de la actividad
probatoria teniendo en cuenta las previsiones del Reglamento de
Investigaciones Administrativas, por lo cual, para un estudio
particularizado del tema, en especial de los diversos medios de prueba,
véase a cualquiera de los autores de derecho procesal o algunos de los

259 
 
que se citan.
107 Tratado de las pruebas judiciales, vol. I, Cap. IV, EJEA, Buenos
Aires, 1971, p. 21.
108 Véase cita de DEVIS ECHANDÍA, Hernando, Teoría general de la
prueba judicial, t. I, nº 62, Zavalía, Buenos Aires, 1981, p. 268.
109 Véase D’ALBORA, Francisco J., Código Procesal Penal, cit.,
comentario al Tít. III, Lib. II, Instrucción, 2002, p. 460; PALACIO,
Lino E., Derecho procesal civil, t. IV, nº 399, c., 1977, ps. 330/331.
110 Un ilícito disciplinario o una irregularidad administrativa, véase
Cap. II, pto. 4. Cabe puntualizar que si la orden de sumario comprende
varios hechos independientes, su objeto resultará múltiple al integrarse
con varios episodios (Cap. III, pto. 12, acápite b.4.2.2).
111 Cfr. pto. 4, Cap. II; pto. 11, acápite a, y pto. 12, acápite d.1.1, Cap.
III. Para la noción desarrollada se ha tenido en cuenta, de modo
preferente, la exposición de los autores citados en la nota 109; cfr.
también CLARIÁ OLMEDO, Jorge A., Tratado de derecho procesal
penal, t. V, nos. 1172 y ss., véase nº 1178; VÉLEZ MARICONDE,
Alfredo, Derecho procesal penal, t. I, Cap. VIII, Lerner, Buenos Aires,
1981, ps. 341 y ss. La prueba “es la demostración de la verdad de un
hecho realizada por los medios legales (por modos legítimos)” —
CARNELUTTI, según cita de DEVIS ECHANDÍA, Teoría general de
la prueba judicial, t. I, nº 36, p. 158—. Cuando la Fiscalía de
Investigaciones Administrativas, actúa como parte acusadora, de igual
modo la Oficina Anticorrupción, pueden ofrecer prueba (cfr. arts. 109,
113 y concs., R.I.A., dec. 467/99). Una vez acreditado el hecho
corresponde ingresar a su posible encuadre jurídico —véase nota 85 y
el texto principal—.
112 VÉLEZ MARICONDE, ob. cit., ps. 341 y ss.; CAFFERATA
NORES, José, La prueba en el proceso penal, nos. 7 y 8, Depalma,
1994, ps. 12/19.
113 Se quiere subrayar que el ingreso del dato probatorio se realice
conforme las formalidades previstas en la ley (p. ej., en la declaración
testimonial el testigo deberá prestar juramento, ser informado de las
consecuencias previstas en el art. 275, Cód. Penal, cumplir con el
interrogatorio de las denominadas generales de la ley —cfr. arts. 82 y
83, R.I.A., dec. 467/99—, sin perjuicio de cumplirse con las demás
previsiones sobre el modo de llevarse a cabo la diligencia), para que su
incorporación sea regular y no irregular. La inobservancia de tales
formalidades procesales incidirá, al momento, en que se deba valorar el
dato o elemento probatorio, sobre la eficacia del medio probatorio

260 
 
(véase nota 126).
114 FLORIAN, citado por DEVIS ECHANDÍA, Teoría general de la
prueba judicial, nº 30, p. 116.
115 Derecho procesal penal, t. I, Cap. VIII, ps. 343/344; en nota 47
reitera: “Si el juez se basara, al dictar sentencia, en una prueba que está
fuera de autos y que, por eso mismo, no puede ser fiscalizada por las
partes, estaría contrariando el principio constitucional que asegura la
defensa” (p. 361).
116 Resulta oportuno traer a colación algunos párrafos de la Alocución
de Pío XII al VI Congreso de Derecho Penal Internacional (3/9/53): “La
instrucción judicial debe excluir la tortura física y psíquica y el
narcoanálisis, ante todo porque lesionan un derecho natural, aun cuando
el acusado sea realmente culpable, y además porque muy a menudo dan
resultados erróneos. No es raro que logren exactamente las confesiones
deseadas por el tribunal y la perdida del acusado, no porque éste sea de
hecho culpable, sino porque su energía física y psíquica se ha agotado,
y en consecuencia está dispuesto a hacer todas las declaraciones que se
sugieran ...”. Luego, Pío XII, se refirió a una clara advertencia del Papa
Nicolás I: “Hace casi 1100 años, en el 866, el gran Papa Nicolás I
respondía del modo siguiente a una de las demandas de un pueblo que
acababa de entrar en contacto con el cristianismo ...: ‘Si un ladrón o
bandido es apresado y niega lo que se le imputa, vosotros afirmáis que
el juez debe molerle la cabeza a palos y atravesarle los lados con púas
de hierro, hasta que diga la verdad. Eso ni la ley divina ni la ley humana
lo admiten: la confesión no debe ser forzada sino espontánea; no debe
ser arrancada por la fuerza, sino voluntaria; en fin, si sucede que
después de haber inflingido esas penas no descubrís absolutamente nada
de aquello de que se acusa al inculpado, ¿no os avergonzaríais siquiera
en ese momento y no reconoceríais cuán impío fue vuestro juicio? De
la misma manera, si el inculpado, no pudiendo soportar semejantes
torturas, confiesa crímenes que no ha cometido, ¿quién, os pregunto,
lleva la responsabilidad de tal impiedad, sino el que le forzó a semejante
confesión mentirosa? Más aún, es bien sabido, que si alguien profiere
con los labios lo que no tiene en su mente, ese tal no confiesa, sino que
habla. Renunciad, pues, a semejantes cosas y maldecid del fondo de
vuestro corazón lo que hasta el presente habéis tenido la locura de
practicar’...” (Prudentia Iuris, nº 2, 1980, p. 107).
117 El art. 172, CPPN, establece: “La nulidad de un acto, cuando fuere
declarada, hará nulos todos los actos consecutivos que de él dependan.
Al declarar la nulidad, el tribunal establecerá, además, a cuáles actos

261 
 
anteriores o contemporáneos alcanza la misma por conexión al acto
anulado. El tribunal que la declare ordenará, cuando fuere necesario y
posible, la renovación, ratificación o rectificación de los actos
anulados”. El art. 174, CPCCN, señala: “La nulidad de un acto no
importará la de los anteriores ni de los sucesivos, que sean
independientes de dicho acto. La nulidad de una parte del acto no
afectará a las demás partes que sean independientes de aquélla”. La
nulidad no se extiende a los actos sucesivos que sean independientes
del acto nulo, y sólo comprende a los actos posteriores que resulten
consecuencia directa de aquél.
118 En el proceso civil, los autores, en su mayoría, si bien aceptan que
el objeto de prueba serán los hechos invocados o alegados por las partes,
luego formulan precisiones sobre cuales hechos necesitan acreditarse;
así se tendrán que demostrar —probar— los hechos controvertidos —y
conducentes— ya que otros hechos pueden estar exentos de prueba.
Con respecto al proceso penal Clariá Olmedo expresa: “Por objeto de
prueba ha de entenderse el tema o la materialidad en que recae la
actividad probatoria”, por lo cual se tiene que “adquirir los datos
materiales que deben producir la convicción afirmativa o negativa sobre
el acontecimiento que debe ser juzgado” (t. V, nº 1179, p. 18). Como
“el objeto del proceso penal es un hecho que a título de hipótesis se
adecua a una figura delictiva”, el objeto de la prueba recaerá sobre tal
objeto (D’ALBORA, Código Procesal Penal, cit., p. 416, coment. al art.
193, ps. 459 y 461).
119 Se sigue de modo principal a PALACIO, Derecho procesal civil, t.
IV, nº 400, A, ps. 332/333, y D’ALBORA, Código Procesal Penal, cit.,
ps. 461/462; y en especial el trabajo de SENTÍS MELENDO, Santiago,
La prueba —“Fuentes y medios de prueba”—, EJEA, Buenos Aires,
1978, ps. 147, 150/156 (aun cuando no se comparta su criterio de que
las afirmaciones de las partes, y no los hechos son el objeto de la
prueba); DEVIS ECHANDÍA, Hernando, Teoría general de la prueba
judicial, t. I, nos. 62 y ss., ps. 268/275, y cfr. los autores citados en las
notas 111 y 112.
120 Cuando se aprecia o valora la prueba (judicial) se dan las razones,
motivos o argumentos que fundamentan o justifican el valor de
convicción —el mérito— del hecho probatorio para demostrar la
existencia o inexistencia del hecho.
121 En cada una de las fuentes y medios de prueba se siguen los autores
citados en la nota 119, pero en especial el trabajo “fuentes y medios de
prueba”, de Sentís Melendo.

262 
 
122 Cfr., v.gr., art. 253, CPP; art. 457, CPCC.
123 Derecho procesal civil, t. IV, nº 400, p. 332.
124 Teoría general..., t. I, nº 63, cit., p. 271.
125 PALACIO, Derecho procesal civil, nº 400, p. 332; DEVIS
ECHANDÍA, Teoría general... cit., t. I, nº 62, p. 269, agrega: “Cuando
un hecho conduce a la prueba de otro, el primero es su fuente y el
segundo su objeto”.
126 Tales actos requieren el sujeto (o sujetos) que lo ejecuta, el objeto
y una actividad divisible, en tiempo, lugar y modo o forma. Por
ejemplo, la recepción de la declaración del testigo, el informe o el
dictamen de los peritos. Una actividad física y material, señala Sentís
Melendo, p. 150. Para cada medio probatorio la ley fija una serie de
requisitos y formas (formalidades procesales) para la validez de la
prueba, que se deben cumplir para garantizar la seriedad y eficacia de
su contenido; v.gr., en la declaración testimonial, entre otras exigencias,
se encuentran: el prestar “juramento o promesa de decir verdad”, el
anoticiamiento “de las consecuencias a que puedan dar lugar las
declaraciones falsas o reticentes” (art. 275, Cód. Penal); el
interrogatorio preliminar acerca de ciertas cuestiones denominadas
“generales de la ley”; la forma del examen “las preguntas no contendrán
más de un hecho y serán claras y concretas”, el acta a levantarse. Para
el proceso civil, por ejemplo, cuando las llamadas generales de la ley
“las omite o no aparecen contestadas en el curso de la declaración, está
(por la declaración) carecerá de valor y su nulidad o ineficacia puede
ser alegada en cualquier momento”, según expresa Carlos Colombo
(Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, coment. al art. 441,
p. 683, Abeledo-Perrot, 1975). A su vez, Palacio, señala: “La
declaración es en principio inválida si no consta en el acta que se haya
efectuado el interrogatorio preliminar”, y agrega que se trata de una
nulidad relativa, por lo que en nota 147 dice: “el vicio debe reputarse
consentido, sin perjuicio de la valoración de la prueba que corresponde
realizar en oportunidad del pronunciamiento de la sentencia definitiva”
(Derecho procesal civil, t. IV, nº 470, D, p. 621). El cumplir con tal
interrogación posibilita una correcta valoración de la prueba, para
apreciar si existen las circunstancias allí previstas que pueden afectar la
posible de imparcialidad del testigo, por lo cual su omisión, resta
eficacia a la fuerza probatoria del testimonio al momento de su
valoración.
127 Agrega: “En cualquier caso, siempre una prueba, una manifestación
probatoria, ofrecerá los dos aspectos, y los dos momentos (si llega a

263 
 
utilizarse en un proceso) de fuente de prueba y de medio de prueba. La
fuente será anterior al proceso e independiente de él; el medio se
formará durante el proceso y pertenecerá a él; la fuente será lo sustancial
y material; el medio será lo adjetivo y formal” (ps. 151, 155/156).
“Todas las pruebas, como fuentes, son preconstituidas o al menos, como
fuentes preexistentes; y son simples, o a constituir en el proceso como
medios” (p. 165).
128 PALACIO, Derecho procesal civil, t. IV, nº 400, p. 333. Devis
Echandía expresa que, en la prueba directa, desde este punto de vista,
“el hecho directamente percibido por el juez, es el hecho mismo objeto
de prueba”, (nº 137, p. 520), y considera como único ejemplo la
inspección judicial.
129 Teoría general de la prueba judicial, t. I, nº 137, p. 520.
130 Tratado de las pruebas judiciales, t. I, Cap. V, EJEA, Buenos Aires,
1971, p. 27.
131 BENTHAM, ob. cit., Cap. VI, ps. 30/31.
132 La prueba indirecta se refiere a los indicios. Cfr. CLARIÁ
OLMEDO, Jorge A.,Tratado de derecho procesal penal, t. V, nº 1182,
ps. 25/26; RUBIANES, Carlos, Manual de derecho procesal penal, t. II,
nº 246, c., Depalma, Buenos Aires, 1979, p. 399. Un rastro (impresión
digital), una huella, un testimonio, un documento, entre otros, son
hechos que, debidamente comprobados, pueden constituir un indicio.
El indicio es todo hecho conocido y debidamente acreditado del cual el
juez —o quien valora la prueba— infiere o deduce, mediante el
raciocinio y las reglas de la experiencia, el hecho a probar. El indicio
causa la presunción (D’ALBORA, Curso de derecho procesal penal, t.
I, Cap. IX, III, nº 84, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1982, ps. 231 y
ss.); los indicios examinados y valorados pasan a constituir prueba
(CSJN, Fallos, 308:640; ED, 120-569, f. 39.715; Fallos, 311:2402).
Como ejemplo de la distinción antes indicada, véase lo expuesto por la
Corte Suprema, en Fallos, 311:608 (ED, 129-106, f. 40.902): “La
circunstancia tenida en cuenta en el pronunciamiento de que los testigos
—dos policías y otros tantos transeúntes— no hayan visto el momento
en que los procesados se apoderaron del aparato electrónico, sólo podría
computarse en su favor desde el punto de vista de la prueba directa, pero
carece de relieve mirada desde el ángulo de la indirecta de presunciones
en que se ha basado la acusación” (consid. 4º). De acuerdo con lo
expuesto en el consid. 2º: “En autos se ha probado la sustracción con
violencia del pasacasete de un automóvil estacionado en la vía pública,
la presencia de dichos acusados a pocos metros de allí, el secuestro en

264 
 
poder de uno de ellos del aparato mencionado, la incautación al otro de
una pinza apta para cortar los cables que unían el artefacto a la
instalación eléctrica del vehículo, el hallazgo a escasa distancia de otra
herramienta hábil para el mismo fin y que uno de los imputados
reconoció que el otro abandonó en su huida el paquete conteniendo lo
robado, aún cuando después rectificó esta manifestación. Sin embargo,
los jueces estimaron que era imposible declarar la responsabilidad penal
de aquéllos en virtud de lo dispuesto por el art. 13 del Código
Procedimiento Criminal”. La Corte Suprema descalificó por
arbitrariedad la sentencia de la Cámara por haber ponderado, en forma
fragmentaria y aislada, la prueba indiciaria. Sobre la valoración de la
prueba, véase Cap. III, pto. 13, acápite g.4. (véase, Fallos, 297:100;
303:2080; 308:460; ED, 120-569, f. 39.715; 311:948, 311:2402; ED,
131-623, f. 41.385; 321:3423, entre otros).
El art. 163, inc. 5º, CPCC establece: “Las presunciones no establecidas
por la ley constituirán prueba cuando se funden en hechos reales y
probados y cuando por su número, precisión, gravedad y concordancia,
produjeren convicción según la naturaleza del juicio, de conformidad
con las reglas de la sana crítica”.
133 En el pto. 10, acápite c. 5. —Cap. III— y nota 48, se ha señalado
la aplicación supletoria del CPP. Esta aplicación supletoria tiende a
resolver el problema de la inexistencia de una disposición legal, para
resolver el caso o la cuestión planteada durante el desarrollo del proceso
—en nuestro caso del procedimiento—. Se trata, según Oderigo, de la
integración de la ley procesal y que consiste en aplicar a una situación
no prevista, una norma establecida para otra situación análoga (el autor
citado explica varios supuestos, según que la norma integrante —
integradora— pertenezca al ordenamiento procesal penal, al
ordenamiento procesal no penal o a un ordenamiento no procesal, y al
modo de concreción, Derecho procesal penal, Depalma, 1975, ps.
28/29). En el caso del sumario administrativo disciplinario el orden de
preferencia será la ley procesal penal, sin perjuicio de que, en algún
supuesto, se tenga que recurrir supletoriamente a la ley procesal civil.
Conviene recordar que el art. 106, RPA —dec. 1759/72, t.o. 1991—
establece: “El Código Procesal Civil y Comercial de la Nación será
aplicable supletoriamente para resolver cuestiones no previstas
expresamente y en tanto no fuere incompatible con el régimen
establecido por la ley de procedimientos administrativos y por este
reglamento”.
134 Cfr. VÉLEZ MARICONDE, Alfredo, Derecho procesal penal, t. I,

265 
 
Cap. VIII, ps. 345/352; en igual sentido CAFFERATA NORES, La
prueba en el proceso penal, nº 13, Depalma, Buenos Aires, 1984, ps.
34/38.
135 El objeto del proceso señala un límite en materia probatoria: el art.
46 RPA—dec. 1759, t.o. 1991— dispone: “La Administración, de
oficio o a pedido de parte, podrá disponer la producción de prueba
respecto de los hechos invocados y que fueren conducentes para la
decisión...”. El art. 364, CPCC, fija: “No podrán producirse prueba sino
sobre hechos que hayan sido articulados por las partes en sus escritos
respectivos...”.
136 Devis Echandía expresa: “Alsina dice que ‘en caso de duda, es
decir, cuando prima facie no se advierte su impertinencia, debe recibirse
la prueba ofrecida, sin perjuicio de apreciar su procedencia en la
sentencia definitiva’” (Tratado de derecho procesal civil, t. II, Ediar,
Buenos Aires, 1942, ps. 184/185; Teoría general de la prueba judicial,
t. I, nº 96, f, p. 347). Un criterio similar sostiene COLOMBO —ob. cit.,
t. I—, coment. al art. 364, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1975, p. 602.
137 La superabundancia, dice Clariá Olmedo, “implica cantidad
excesiva de elementos probatorios referidos a un mismo dato, aunque
todos ellos sean relevantes si se los considera por separado: tres o cuatro
testimonios pueden ser suficientes para acreditar que una persona
acostumbra usar sombreros. Si a ese fin se ofrecen diez testigos, la
recepción de los seis o siete restantes se muestra inútil” (Tratado de
derecho procesal penal, t. V, nº 1183, p. 27).
138 Derecho procesal civil, t. IV, nº 407, Abeledo-Perrot, Buenos Aires,
1992, ps. 359 y 361.
139 “La relevancia guarda estrecha relación con la conducencia”, y
“Hechos conducentes, dice Sentís Melendo, es hecho que conduzca,
que lleve, a algún resultado práctico, a alguna meta” (La prueba —
“Fuentes y medios de prueba”—, p. 282). Se puede decir que la prueba
impertinente es irrelevante o inútil. Resulta impertinente la prueba que
pretende acreditar hechos —o puntos— que no interesa probar para
decidir sobre la existencia de la falta y la responsabilidad del sumariado
en el caso. Colombo expresa: “Son hechos inconducentes aquéllos que
aun probados no tienen gravitación sobre la suerte del pleito” (ob. cit.,
coment. al art. 364, p. 602); ello determina su impertinencia.
140 PALACIO, Derecho procesal civil, t. IV, nº 407, p. 359. El término
admisibilidad en un procedimiento concreto se lo puede vincular con la
pertinencia de la prueba ofrecida, y así se dirá que sólo resulta admisible
aquella prueba relacionada con el hecho constitutivo de su objeto.

266 
 
También se puede sostener que es inadmisible el medio de prueba que
no es idóneo para acreditar el hecho, por ejemplo, Couture menciona
que la prueba de testigos es inadmisible para acreditar la pericia de un
sujeto en un arte u oficio determinado (Fundamentos de derecho
procesal civil, nº 151, Depalma, Buenos Aires, 1973, p. 238); sin
embargo, otros de los ejemplos referidos por Couture (prohibición de
reconocimiento de cartas misivas dirigidas a terceros) se trata de un
supuesto de ilegalidad del medio, véase pto. 13, acápite d.1 y nota 142.
141 Se menciona o se califica de “oportunidad principal” pues, como
se ha dicho, durante la etapa de investigación puede solicitar medidas
probatorias, pero es facultativo del instructor disponer su realización —
véase Cap. III, pto. 11, acápite c); pto. 13, acápite b.4, letra a)—;
además, en esta etapa, el control de la prueba es amplio, pues puede
asistir, por ejemplo, a las declaraciones testimoniales, circunstancia
vedada durante la etapa de investigación, dado su carácter de secreta y
de escasamente contradictoria —véanse notas 50 y 51—. En el pto. 12,
acápite c.2.2, Cap. III, se recordó que la garantía de la defensa en juicio
—art. 18, C.N.—: “Requiere indispensablemente—y en cualquier clase
de juicio— que se oiga al acusado y, además que se le dé alguna
oportunidad para producir la prueba de descargo de que quiera valerse”
(véanse fallos citados de la Corte Suprema en el texto principal y en
notas 38 y 39). Por consiguiente, otorgada la oportunidad de producir
la prueba de descargo, el sumariado debe ejercer su facultad en tiempo
hábil, y el posible rechazo de prueba presentada extemporáneamente,
no importa un menoscabo a la garantía de la defensa en juicio. Sobre el
principio de preclusión, véase nota 42, letras b) y c), y también pto. 10,
acápite c.3.
142 Derecho procesal civil, t. IV, nº 407, p. 360; en relación con normas
de fondo Palacio menciona, entre otras: art. 1036, Cód. Civil: “Las
cartas misivas dirigidas a terceros, aunque en ellas se mencione alguna
obligación, no serán admitidas para su reconocimiento” (sobre la
atenuación de la rigidez del texto conforme la jurisprudencia, t. IV, nº
435, B, ps. 462/463). Respecto de normas procesales: art. 397, CPCC:
“No será admisible el pedido de informes que manifiestamente tienda a
sustituir o a ampliar otro medio de prueba que específicamente
corresponda por la ley o por la naturaleza de los hechos controvertidos”;
art. 427 íd. En materia penal, por ejemplo, la ley penal prohíbe la prueba
de la verdad de la injuria (objeto de prueba), salvo los supuestos de
excepción (art. 111, Cód. Penal: “El acusado de injuria sólo podrá
probar la verdad de la imputación en los casos siguientes: 1) Si la

267 
 
imputación hubiere tenido por objeto defender o garantizar un interés
público actual; 2) Si el hecho atribuido a la persona ofendida, hubiere
dado lugar a un proceso penal; 3) Si el querellante pidiere la prueba de
la imputación dirigida contra él. En estos casos, si se probare la verdad
de las imputaciones, el acusado quedará exento de pena”); por ello
resulta inadmisible tal prueba (sobre el tema, véase CLARIÁ
OLMEDO, Tratado de derecho procesal penal, t. I, nº 332, p. 450 y t.
V, nº 1186, p. 33). De haberse ordenado y producido una prueba
prohibida (si no se advirtió su ilegalidad al admitírsela o recién se
advirtió una vez cumplida), no se podrá utilizar (tener en cuenta), a los
fines de la decisión judicial (o del sumario disciplinario), por resultar
inválida. Conviene recordar el principio establecido por el art. 18, Cód.
Civil: “Los actos prohibidos por las leyes son de ningún valor, si la ley
no designa otro efecto para el caso de contravención”.
143 CLARIÁ OLMEDO, ob. cit., p. 3; véase pto. 13, acápite a.3.1, Cap.
III. Las leyes procesales se deben adecuar a los principios y garantías
constitucionales correctamente entendidos para afianzar la justicia y
promover el bienestar general.
144 El art. 243, CPP prevé una facultad de abstención: “Podrán
abstenerse de testificar en contra del imputado sus parientes colaterales
hasta el cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad; sus
tutores, curadores y pupilos, a menos que el testigo fuere denunciante,
querellante o actor civil, o que el delito aparezca ejecutado en su
perjuicio o contra un pariente suyo de grado igual o más próximo que
el que lo liga con el imputado. Antes de iniciarse la declaración, y bajo
pena de nulidad, el juez advertirá a dichas personas que gozan de esa
facultad, de lo que se dejará constancia”. Sobre la interpretación y
extensión de los arts. 242 y 243, CPP, véase D’ALBORA, Código
Procesal Penal, cit. coment. arts. 242 y 243; CAFFERATA NORES, La
prueba en el proceso penal, nº 35, ps. 96 y ss.
145 PALACIO, Derecho procesal civil, t. IV, nº 470, ps. 577 y ss.
146 Dos hermanos que trabajan en la misma dependencia y se investiga
un hecho, en el cual uno de ellos ha sido sumariado, y se cita a declarar
como testigo al otro.
147 Véase nota 133. Además el art. 53, RPA, dec. 1759/72, t.o. 1991,
establece: “Serán de aplicación supletoria las normas contenidas en los
arts. 419, primera parte, 426, 427, 428 ... del CPCCN”; el art. 427 se
refiere a los testigos excluidos, con lo cual en el procedimiento regido
por tal Reglamento, no se pueden ofrecer como testigos los parientes en
el grado allí previsto.

268 
 
148 Véase nota 126. Además el art. 53, RPA, dec. 1759/72, t.o. 1991,
establece: “Serán de aplicación supletoria las normas contenidas en los
arts. 419, primera parte, 426, 427, 428 ... del CPCCN”; el art. 427 se
refiere a los testigos excluidos, con lo cual en el procedimiento regido
por tal Reglamento, no se pueden ofrecer como testigos los parientes en
el grado allí previsto.
149 DEVIS ECHANDÍA, Hernando, Teoría general de la prueba
judicial, t. I, nº 142, ps. 557 y 559; PALACIO, Derecho procesal civil,
t. IV, nº 403, letra d), ps. 339/342.
150 CLARIÁ OLMEDO, Tratado de derecho procesal penal, t. I, nº
331, p. 449. El art. 206, CPP establece: “No regirán en la instrucción
las limitaciones establecidas por las leyes civiles respecto de la prueba,
con excepción de las relativas al estado civil de las personas”; sobre la
interpretación de tal disposición, véase D’ALBORA, Código procesal
penal, cit., coment. al art. 206; CLARIÁ OLMEDO, t. I, nº 332, esp. p.
451, t. V, nº 1186, esp. ps. 33/34; CAFFERATA NORES, La prueba en
el proceso penal, nº 12, ps. 28/29; MAIER, Julio, Derecho procesal
argentino, t. 1B “Fundamentos”, parág. 8, Hammurabi, Buenos Aires,
1989, ps. 586/589; cfr. PALACIO, Derecho procesal civil, t. IV, nº 401,
ps. 336/342. Véase pto. 13, acápite d.1.4.4.
151 Tratado de derecho procesal penal, t. V, nº 1186, p. 32, quien
agrega: “Cuando se dice que todo objeto de prueba puede ser traído al
proceso por cualquier medio, debe entenderse que el procedimiento
probatorio ha de ser en todos los casos alguno de los taxativamente
contenidos en la ley. Si las circunstancias exigieran un apartamiento
justificable, el límite siempre estará impuesto por el respeto a las
garantías individuales, y a la facultad de contralor cuando la ley lo
acuerda”. La defensa en juicio comprende además de la posibilidad de
ser oído, el de ofrecer y controlar la prueba a realizarse; este último
aspecto, en el proceso penal, cuando se trata de ciertos supuestos, no
resulta de fácil solución y sin ingresar a tal ríspido tema, ajeno a nuestra
a materia, D’ALBORA, coment. al art. 249, b) identidad, ps. 544/546,
ps. 532/533, art. 355, párr. 6º, ps. 781/82, 2002.
152 Cfr. art. 397, 1º párr., CPCC y nota 135. Lo expuesto no debe
confundir con aquellos casos donde el dato probatorio ingresa por el
uso combinado de más de un medio de prueba; v.gr., cuando el hecho
controvertido permita la compulsa de los libros de Comercio, además
de ofrecerla como prueba documental, la compulsa requiere la posesión
de conocimientos técnicos, lo que se realizará a través de peritos
contadores conforme los puntos de pericia ofrecidas. También se puede

269 
 
ingresar una historia clínica, radiografías, análisis clínicos, etc., pero
tales elementos, sin perjuicio del dato que por sí permitan inferir,
requieren que alguien con conocimientos técnicos formule su
apreciación, para lo cual se requiere la prueba pericial.
153 PALACIO, Derecho procesal civil, t. IV, nº 401, p. 341, donde cita
los distintos precedentes que en sede civil fueron admitiendo algunas
de las probanzas mencionadas (art. 475, CPCC). Las fotografías
(reproducciones fotográficas), filmaciones (reproducciones
cinematográficas), grabación de conversaciones (registraciones
fonográficas), constituyen objetos, de los cuales surgen datos
probatorios, pero su valor de convicción dependerá, en especial, cuando
no son reconocidos, de la posibilidad de poder verificar su autenticidad,
que sea fidedigno. Por ejemplo, si se trata de una conversación, además,
de lograr la identificación de la voz, para evitar algún tipo de imitación,
los expertos tendrían que señalar que la conversación no ha sido
artificiosamente armada (un truco), ello sin perjuicio de ponderar el
modo —medio lícito— en que fue obtenida (cfr. PALACIO, nº 439, ps.
471/472 y nota 150); igual situación se puede presentar con las
fotografías o filmaciones, u otras fuentes de prueba (la prueba
informática). Al momento de la valoración se apreciará, conforme las
reglas de la sana crítica, su eficacia probatoria.
154 Véanse las citas de nota 150.
155 También resol. PTN nº 27/01, del 20/3/01, en expte. 102.092/95,
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos; se trató de un supuesto
donde el instructor, al emitir el informe previsto en el art. 115, R.I.A,
dec. 467/99 (art. 88, R.I., dec. 1798/80), valoró las probanzas
producidas a solicitud de otros cosumariados. También se indicó: “La
Corte Suprema de Justicia de la Nación ha señalado que reconoce base
constitucional la necesidad de acordar primacía a la verdad jurídica y si
el instructor no hubiera ponderado tales diligencias legítimamente
ingresadas habría incurrido en una renuncia consciente a la verdad
material lo cual es incompatible con el servicio de justicia” (Fallos,
238:550; 302:1611; 310:2456, entre otros; cfr. “Dictámenes”, 203:47 y
204:61, entre otros, y art. 1º, letra f], pto. 2, ley 19.549)” (“Dictámenes”,
236:596).
156 Curso de derecho procesal penal, t. I, nº 59, p. 151.
157 Derecho procesal civil, t. IV, nº 408, esp. ps. 362/363.
158 Teoría general del proceso, t. I, Universidad, 1984, Buenos Aires,
p. 48; del mismo autor Teoría general de la prueba judicial, Cap. XVII,
quien considera a la carga como una facultad o poder de ejecutar,

270 
 
libremente ciertos actos o adoptar cierta conducta prevista en la norma
para beneficio y en interés propio, pero cuya inobservancia le acarrea
consecuencias desfavorables, nº 121, ps. 420/21, en el nº 123 da el
concepto de carga procesal.
159 Teoría general del proceso, t. I, p. 49.
160 Se puede indicar que el sumariado debe estar interesado en que
aparezca “la prueba de los hechos que constituyan (su) exoneración de
responsabilidad o atenuaciones de ella”, y ello depende de su
colaboración en tal sentido. Véase art. 94, R.I.A., dec. 467/99.
161 Además de los autores ya citados, Devis Echandía expresa:
“Entiéndese por verdad procesal la que surge del proceso, es decir, la
que consta en los elementos probatorios y de convicción allegados a los
autos” (Teoría general del proceso, t. I, nº 11, j, p. 26); como señalara
Tomás de Aquino, los jueces “deben juzgar según las pruebas que les
han sido presentadas” (S.T., II-II, q.67, a.2., 1obj.); véase nota 77, pto.
5 y fallos de nota 78.
162 DEVIS ECHANDÍA, Teoría general de la prueba judicial, t. I, nos.
25 y 27, ps. 84, 95 y ss.; PALACIO, ob. cit., t. IV, nº 420, p. 411.
163 D’ALBORA, Código Procesal Penal, cit., 2002, ps. 464 y ss.;
CAFFERATA NORES, La prueba en el proceso penal, nº 14, ps. 38 y
ss.; VÉLEZ MARICONDE, Derecho procesal penal, t. I, Cap. VIII, ps.
352 y ss.
164 En el derogado Cód. de Procedimientos en Materia Penal —ley
2372—, por ejemplo, el art. 305 establecía, en relación con la prueba de
testigos: “Los jueces apreciarán al resolver, según las reglas de la sana
crítica, la fuerza probatoria de las declaraciones”, pero inmediatamente
en el art. 306, el legislador se inclinaba por el sistema de prueba legal:
“La declaración de dos testigos hábiles, contestes en el hecho, lugar y
tiempo y de buena reputación o fama, podrá ser invocada por el juez
como plena prueba de lo que afirmaren”, D’ALBORA, Curso de
derecho procesal penal, t. I, nº 60, p. 154, quien indica otros supuestos
sobre la recepción del sistema de la prueba legal en dicho Código.
165 “Valoración de la prueba”, ob. cit., p. 263.
166 Sentís Melendo, en el artículo “Valoración de la prueba” se refiere
a tal noción (ps. 266/281).
167 Fundamentos de derecho procesal civil, nº 171, Depalma, 1973, ps.
270/271. También expresa que las “presunciones judiciales son sana
crítica y no libre convicción, ya que ellas deben necesariamente
apoyarse en hechos probados y no en otras presunciones; deben,
además, encadenarse lógicamente de tal manera que conduzcan sin

271 
 
violencia hasta el resultado admitido”, nº 174, p. 274.
168 Derecho procesal penal, t. I, Cap. VIII, ps. 361 y 363.
169 En el pto. 2 de la nota 77, se señaló que el acto de conocer es un
acto inmanente, pues el sujeto cognoscente recibe de modo inmaterial,
de forma intencional, el objeto que conoce, el cual es un objeto real,
distinto y trascendente a quién conoce. La intencionalidad, en este caso,
significa la propiedad del conocimiento de tender hacia un ente distinto
de sí y también la propiedad del sujeto cognoscente por la cual puede
recibir “en sí”, de un modo inmaterial la forma del objeto conocido; la
presencia intencional del objeto conocido (la acepción más común de
la palabra “intención” se refiere al acto de la voluntad guiada por la
razón práctica, cuando tiende a un fin a través de ciertos medios; hace
referencia al acto voluntario). El acto de conocer (directo) es inmaterial
pues el conocimiento de los entes materiales (naturales) se realiza
mediante un proceso de inmaterialización (o desmaterialización); a
través de la abstracción, los objetos de conocimiento son separados
mentalmente de sus condiciones individuales y materiales de su
existencia. También existe el conocimiento reflejo o reflexivo (de
segunda intención). La reflexión es la capacidad intelectual específica
del hombre, de volver sobre sí y conocer el conocimiento mismo e
incluso conocer al sujeto cognoscente (de modo que no sólo conozco
algo, un perro, sino que volviendo sobre mí, conozco que lo conozco y
me conozco a mí mismo: “...lo primero que el entendimiento humano
conoce, es su objeto; lo segundo, el acto mismo, con que conoce el
objeto; y en fin por el acto es conocido el entendimiento mismo, cuya
perfección es su entender”, S.T., I, q.87, a.3.). El acto de conocer
importa, por un lado, una actividad psíquica, algo producido en y por el
intelecto del sujeto cognoscente (consideración psicológica); por otro
lado, también implica la presencia intencional del objeto conocido en
nuestra mente, la presencia por ej. del perro que conozco, que pertenece
al reino de la realidad y no al reino de lo psíquico; “es la presencia en
nuestra mente de algo totalmente distinto de la naturaleza de esa mente
y de sus actos” (Casaubon). En el hombre se da un conocimiento de los
sentidos, y un conocimiento intelectual, pero, ambos parten de la
experiencia, de los sentidos. Mientras los sentidos sólo captan entes
singulares materiales, la inteligencia o razón llega a conceptos
universales y abstractos del ser o esencia de las cosas, materiales o
inmateriales (sobre el conocimiento humano, véase CASAUBON, Juan
A., Introducción al Derecho. La actividad cognoscitiva del hombre, vol.
2, Ariel, Buenos Aires, 1979, ps. 12/27; BLANCO, Guillermo P., Curso

272 
 
de antropología filosófica, caps. IV y VI, Educa, Buenos Aires, 2002;
DERISI, Octavio, La doctrina de la inteligencia de Aristóteles a Santo
Tomás, Club de Lectores, Buenos Aires, 1980; LAMAS, Félix A., La
experiencia jurídica, Buenos Aires, 1991; VERNEAUX, Roger,
Filosofía del hombre, Herder, Barcelona, 1985).
170 MARITAIN, Jacques, El orden de los conceptos, nº 61, Club de
Lectores, Buenos Aires, 1984, p. 205.
171 Ídem, nº 1, ps. 13 y 23.
172 CASAUBON, Juan A., Nociones generales de lógica y filosofía,
Ángel Estrada, Buenos Aires, 1981, p. 22; Educa, 2001; sobre estos
temas que se desarrollan brevemente en la parte principal, véase
también MARITAIN, ob. cit.; SANGUINETI, Juan J., Lógica, Eunsa,
Pamplona, 2000.
173 CASAUBON, ob. cit., p. 21.
174 Idem, p. 22.
175 El concepto es un signo. El signo se puede definir como aquello
que representa, o hace conocer algo distinto de sí mismo a una potencia
cognoscente. Por ejemplo el pulso acelerado es signo de enfermedad o
emoción; el humo es signo del fuego; las palabras son signos de los
conceptos y, por su intermedio, de las cosas. El signo tiene una doble
relación: 1) la relación a la cosa significada; 2) la relación a la potencia
cognoscitiva del que lo usa o capta como tal (CASAUBON, ob. cit., p.
33). 1) En relación con la cosa significada los signos se dividen en
naturales y convencionales (o arbitrarios). El humo es signo natural del
fuego (la relación es real, pues por su propia naturaleza el humo es signo
del fuego, nos hace conocer la presencia del fuego). La palabra (el
lenguaje) es un signo convencional o arbitrario; la relación entre el
signo y la cosa significada es sólo de razón, pues es creada por la razón
humana. 2) En relación con la potencia del cognoscente los signos se
dividen en instrumentales y formales. El signo instrumental es una cosa
exterior (el humo, el pulso, la luz verde, las palabras) que, conocida
primero como objeto, hace conocer después la cosa significada. Primero
conocemos el humo y de allí pasamos a conocer el fuego. El semáforo
con la luz verde nos hace conocer que podemos circular. El signo formal
es interior. Este signo no es conocido como un objeto desde el cual
pasamos a conocer el objeto significado, sino que en el signo mismo se
hace presente inmediatamente el objeto significado (CASAUBON, ob.
cit., ps. 33/34).
176 Cfr. LAMAS, Félix, “Lenguaje, dialéctica y metodología jurídica”,
Revista Internacional de Filosofía Práctica, Circa Humana Philosophia,

273 
 
Buenos Aires, 2003, ps. 23 y ss.
177 LAMAS, Félix, “Dialéctica y Derecho”, Circa Humana
Philosophia, III, Buenos Aires, 1998, ps. 20/21.
178 El razonamiento, para Aristóteles, es “un discurso en el que,
sentadas ciertas cosas, necesariamente se da a la vez, a través de lo
establecido, algo distinto de lo establecido” (Tópicos, I, 100a25-27,
Gredos, Madrid, 2000). Además, de la estructura del razonamiento, de
sus formas, a Aristóteles le interesa los posibles usos y contenidos del
razonamiento. En ciertos ámbitos se razona con premisas verdaderas,
y, en otras, a partir de premisas probables o verosímiles. El silogismo
científico es llamado por Aristóteles “silogismo demostrativo” o
“demostración”, en el cual el contenido de las premisas son “cosas
verdaderas y primordiales”, por lo tanto, la conclusión será un
conocimiento necesario y verdadero. En la dialéctica el razonamiento
recae sobre una materia probable, por lo cual se podrá alcanzar un grado
de certeza adecuado a la materia en la que se discurre (el ámbito de la
deliberación de los asuntos morales, políticos o jurídicos); por
consiguiente, la verdad no será necesaria sino verdad probable (véase
pto. 13, acápite g.3.2.7. y notas 191 y 193). El objetivo de la dialéctica
“es encontrar un método a partir del cual podamos razonar sobre todo
problema que se nos proponga a partir de cosas plausibles, y gracias al
cual, si nosotros mismos sostenemos un enunciado, no digamos nada
que le sea contrario” (ARISTÓTELES, Tópicos, I,100a-20); también
indica cuáles son las “cosas plausibles” (“las que parecen bien a todos,
o a la mayoría, o a los sabios, y, entre estos últimos, a todos, o a la
mayoría, o a los más conocidos y reputados”, Tópicos, I.100b21-24).
La forma y el contenido no se pueden escindir en los razonamientos. Si
razonamos con premisas verdaderas estamos ante el silogismo
científico o demostración; si razonamos con cosas plausibles estamos
ante el razonamiento dialéctico. En cada caso, se arribará a una certeza
o verdad que guardará conveniencia con la naturaleza del asunto en
discusión.
179 MARITAIN, ob. cit., nº 66, p. 217.
180 Ídem, nº 66, ps. 217/218 y nº 95, p. 332.
181 Ídem, nº 2, p. 14 y nº 60, p. 201.
182 El otro extremo del razonamiento judicial, también en el sumario
disciplinario, es la norma jurídica que se debe aplicar. Se trata de un
razonamiento práctico (Tomás de Aquino, en este tipo de razonamiento,
hace referencia al silogismo práctico o silogismo prudencial) en donde
el principio práctico o norma se ubica de premisa mayor, y las

274 
 
circunstancias de hecho al que se debe aplicar ese principio, el de
premisa menor (MASSINI, Carlos, La prudencia jurídica, Abeledo-
Perrot, Buenos Aires, 1983, ps. 74 y ss., donde cita S.T., II-II, q.49, a.2.
y 1obj.; del mismo autor “Introducción a la lógica judicial”, en La
función judicial, Depalma, Buenos Aires, 1984, ps. 48 y ss.; cfr. S.T.,
I-II, q. 76, a.1.).
183 Véase MASSINI, ob. cit.
184 La experiencia es el punto de partida del conocimiento y el origen
de los saberes; sobre este tema véase LAMAS, Félix A., La experiencia
jurídica, Lib. I, Buenos Aires, 1991, ps. 3/276.
185 Véase pto. 13, acápite g.3.2.1, letra b) y nota 178.
186 Principio, señala Aristóteles, es aquello de lo cual algo procede, sea
en la línea del ser, del obrar o del conocer (Metafísica, Lib. V, Cap. 1,
Porrúa, México, 1992, p. 76); S.T., I, q. 33, a. 1. “...Llamamos principio
a todo aquello de lo cual algo procede, de cualquier manera que sea”.
187 Sobre el tema de los primeros principios, LAMAS, Félix A.,
“Percepción e inteligencia jurídicas. Los principios y los límites de la
dialéctica”, en Los principios y el derecho natural, en la metodología de
las ciencias prácticas, Educa, Buenos Aires, 2001, ps. 39/41, y La
experiencia jurídica, cit., ps. 267 y ss.
188 En la nota 77, pto. 4, se menciona la distinción entre el
conocimiento especulativo y el práctico; por eso los primeros principios
pueden ser especulativos o prácticos según rija la razón especulativa o
la razón práctica.
189 Otros principios especulativos son: el principio de causalidad —
“todo ente contingente tiene una causa”— (causa es aquello de lo que
se sigue el ser de otro, o “el principio positivo de donde algo procede
realmente, con dependencia en el ser”). El principio de finalidad: “Todo
agente obra por un fin” (Suma Contra Gentiles, Libro III, Cap. 2; S.T.,
I, q.44, a.4.; I-II., q.1, a.2.). El principio de razón de ser: “todo ente tiene
una razón de ser, intrínseca o extrínseca”. También se habla del
principio de razón suficiente, en virtud del cual, expresa Gustavo E.
Ponferrada, “consideramos que no podría hallarse ningún hecho
verdadero o existente ni ninguna enunciación verdadera sin que haya
razón suficiente para que sea así y no de otro modo”, p. 200; según
dicho autor, no obstante haber sido adoptado por algunos tomistas,
dicho “principio es una fórmula abreviada de las distintas formas de
causalidad y del modo de ser de la esencia”, p. 202 (PONFERRADA,
Gustavo E., “Los primeros principios”, Sapientia, vol. XXXIV, UCA,
1979, ps. 171/206). El primer principio práctico, en el orden ético o del

275 
 
obrar, es “el bien debe hacerse y el mal evitarse”. “...Y así como el ser
(el ente) es lo primero que se aprehende absolutamente, así el bien es lo
primero que cae bajo la aprehensión de la razón práctica, que se ordena
a la operación; porque todo agente obra por un fin, que tiene razón de
bien. Y por esto el primer principio en la razón práctica es el que se
funda sobre la razón del bien, que es: El bien es lo que todos apetecen.
Luego, éste es el primer precepto (primer principio) de la ley de la
naturaleza (ley natural): que el bien debe hacerse y procurarse
(buscarse), y evitarse el mal. Y sobre éste se fundan todos los demás
preceptos de la ley de la naturaleza (ley natural); para que todas aquellas
cosas a hacer o a evitar que la razón práctica naturalmente aprehende
que son bienes humanos pertenezcan a los preceptos de la ley. Mas por
cuanto el bien tiene razón de fin y el mal razón de contrario, síguese
que todo aquello a que tiene el hombre inclinación natural, la razón
naturalmente lo aprehende como bueno, y por consiguiente como que
debe ejecutarlo, y lo contrario como malo y digno de evitarse...” (S.T.,
I-II, q.94, a.2.); “en las ciencias prácticas los principios se denominan
normas, leyes, reglas” y “un principio operativo es una regulación de
los actos humanos en orden a un determinado fin: la norma no expresa
lo que es, sino lo que debe ser o, mejor, lo que el hombre ha de hacer
para conseguir una finalidad” (SANGUINETI, p. 216).
190 Ello exige también la cita de la página o foja, de donde surge cada
dato probatorio. Esta referencia muchas veces no se realiza, y tal
omisión dificulta la actividad de controlar que la conclusión se sustenta
en los datos probatorios incorporados. Una decisión es arbitraria si no
cuenta con tal respaldo, pues resulta ser el resultado de la voluntad del
que la dicta y no de los elementos incorporados.
191 Ética Nicomaquea, Libro I, Lección 3, p. 23. Tomás de Aquino al
comentar esa lección agrega: “El modo de hacer ver la verdad en
cualquier ciencia debe guardar una conveniencia con lo que subyace
como materia en esa ciencia...la certeza no puede ser hallada ni debe ser
requerida de igual manera en todos los discursos por los que razonamos
sobre alguna cosa” (nº 32). “Porque al hombre que es versado o bien
instruido pertenece buscar tanta certeza en cada materia cuando la
naturaleza de la cosa lo permita. Pero no puede existir tanta certeza en
materia variable y contingente como la que existe en materia necesaria,
que siempre es de la misma manera” (nº 36; Comentario de la Ética a
Nicomaco, Lib. I, lec. 3, Centro de Antropología Filosófica y
Cultural—CIAFIC—, 1983, ps. 10/11).
192 Sobre este aspecto de la certeza absoluta y condicionada:

276 
 
metafísica, física y moral, véase CASAUBON, Nociones generales...,
cit., p. 94; ROGER VERNEAUX, Epistemología general, Herder,
Barcelona, 1979, ps. 141/145. Véase nota 178.
193 Véase nota 77, pto. 5.
194 Véase fallos citados en el pto. 13, acápite f.2.1.
195 El pto. XV de la reglamentación al art. 41, EPCAPN, dec. ley
6666/57, fijaba: “La confesión del acusado hace prueba en su contra y
podrá con ello darse por terminada la instrucción, salvo que las
circunstancias que rodean el hecho investigado y otros elementos de
juicio documentados en la misma, dieran base para su prosecución a los
efectos de mejor esclarecimiento”. Al comentar D’Albora, lo dispuesto
por el art. 316, C.P.M.P., ley 2372, señala que se trataba de una prueba
legal (Curso de derecho procesal penal, t. I, nº 87, ps. 235 y ss.). En el
tema de la confesión se sigue lo expuesto por dicho autor, y también a
CLARIÁ OLMEDO, Tratado de derecho procesal penal, t. V, nº 1212
y ss. El art. 408, CPP, ley 23.984, referente al juicio correccional
establece: “Si el imputado confesara circunstanciada y llanamente su
culpabilidad, podrá omitirse la recepción de la prueba tendiente a
acreditarla, siempre que estuvieren de acuerdo el juez, el fiscal, la parte
querellante y el defensor”. El art. 8º, pto. 3, Convención Americana
sobre Derechos Humanos, aprobada por ley 23.054, fija: “La confesión
del inculpado solamente es válida si es hecha sin coacción de ninguna
naturaleza”.
196 El hecho imputado es la comisión de una presunta falta
disciplinaria. Palacio, con relación al proceso civil, define a la
confesión: “como la declaración emitida por cualquiera de las partes
respecto de la verdad de hechos pasados, relativos a su actuación
personal, desfavorables para ella y favorables para la otra parte”
(Derecho procesal civil, t. IV, nº 447, b, p. 491).
197 Véase el art. 317, C.P.M.P., ley 2372, actualmente derogado.
198 CLARIÁ OLMEDO, Tratado de derecho procesal penal, cit., nº
1220, p. 105; art. 318, del derogado C.P.M.P.
199 Ídem, t. V, nº 1221, p. 107.
200 Ídem, t. V, nº 1221, p. 107. En Fallos, 298:240, en un caso de
competencia originaria de la Corte Suprema, donde aplicó el C.P.M.P.,
ley 2372, el máximo tribunal señaló: “La confesión calificada del
procesado (art. 317 del Código de forma) no es, en el caso, divisible en
su contra (art. 318 ídem). En este sentido ha de destacarse que los
motivos expresados por J...para atenuar o excusar su responsabilidad no
han quedado desvirtuados en el proceso, al menos en el grado necesario

277 
 
para que este tribunal pueda llegar a la convicción de que es autor de un
hecho delictuoso” (consid. 3º). La mendacidad puede importar una
presunción grave para dividir la confesión: “las versiones de los
encausados son inaceptables, y se tornan, en rigor, en cuanto a la
mentira que encierran, en presunciones graves de su culpabilidad, pues
si bien nadie está obligado a declarar en su contra, el apartarse
deliberada y ostensiblemente de lo cierto rindiendo datos falsos y por
ende carentes de la mínima corroboración, es elemento que puede ser
ponderado en los términos de las previsiones estipuladas por los arts.
357 y 358 del Cód. Proc. Crim., para acreditar con ello la
responsabilidad de los acusados” (CNCrim., Sala I, ED, 144-670, f.
43.867).
201 CLARIÁ OLMEDO, ob. cit., t. V, nº 1221, ps. 107/108. La
explicación en este acápite se sustenta en disposiciones procesales
penales por las razones vertidas en la nota 48 (véanse también notas 34
y 133), pero ello no implica identificar el sumario disciplinario con el
proceso penal. Como se dijo en la nota 1 y se reitera, el derecho
disciplinario integra el derecho administrativo y no forma parte, no
integra, el derecho penal.
202 El posible reconocimiento formulado por el agente al declarar a
tenor del art. 62, R.I.A., dec. 467/99, sólo adquiere el carácter de
confesión, si lo vuelve a expresar al declarar a tenor del art. 61, pues si
en dicha oportunidad no comparece (se lo debe citar dos veces, art. 66),
o si al comparecer se niega a declarar, aquella manifestación se podrá
valorar según las reglas de la sana crítica y podrá constituir un indicio
según las circunstancias del caso.
203 Véase CSJN, Fallos, 281:177 y 324:3593 —Cap. IV, del Dictamen
del procurador general, ps. 3597/98—; véase pto. 13, acápite a.3.1, Cap.
III, y nota 143.
204 “Si no quisiere firmar se interpretará como negativa a declarar”,
art. 72, R.I.A., dec. 467/99 (art. 48, R.I., dec. 1798/80).
205 Cfr. los artículos antes citados. Se presupone que la persona goza
del perfecto uso de sus facultades mentales.
206 La materialidad del hecho se tiene que acreditar con otras pruebas
y a partir de tal situación la confesión produce efectos legales. En otras
palabras, la simple manifestación de voluntad del sumariado de haber
cometido una falta disciplinaria, no basta para que la confesión
produzca efectos, sino que se debe contar con alguna prueba que pueda
sustentar tal dicho. El art. 316, C.P.M.P., ley 2372, en su inc. 7º exigía,
para que la confesión tenga efectos legales, “que la existencia del delito

278 
 
esté legalmente comprobada y la confesión concuerde con sus
circunstancias y accidentes”.
207 La verdad jurídica objetiva, o verdad material. En el artículo “La
Procuración del Tesoro y el procedimiento administrativo
disciplinario”, D’Albora señala que “también el art. 70 (R.I., dec.
1798/80, similar al vigente), regulador de la confesión, determina el
imperio del principio de la verdad histórica”, RPTN, nº 19, p. 29; Cap.
III, pto. 12, acápite c.1.1, nota 78, y acápite d.1.1.
208 Véase pto. 13, acápites d.1.2 y d.1.3, Cap. III.
209 Desde ya se le hará saber que presta “juramento o promesa de decir
verdad” (art. 82) y se cumplirá con el interrogatorio de las denominadas
“generales de la ley” (art. 83); véase nota 126.
210 El deber mencionado es el previsto en el art. 23, inc. i), LMREPN:
“Concurrir a la citación por la instrucción de un sumario, cuando se lo
requiera en calidad de testigo”; art. 27, inc. h), RJBFP. Cuando
concluye la relación de empleo público cesa este deber.
211 La última parte importa la distinción entre el testigo directo y el
testigo de oídas o de referencia; sobre tal punto, PALACIO, Derecho
procesal civil, t. IV, nº 466, ps. 565/566.
212 En “Dictámenes”, 80:145, 1962, se señaló que “la omisión del
juramento de los testigos, en las declaraciones que figuran en el sumario
invalida las mismas (ALSINA, ob. cit., t. I, p. 649)”, previamente se
mencionó que el pto. VI, de la Reglamentación del art. 41 del EPCAPN,
dec. 6666/57, aprobada por dec. 1471/58, prescribe: “...y constancia de
la habérsele requerido juramento de decir verdad de cuanto le fuera
preguntado...”.
213 PALACIO, Derecho procesal civil, t. IV, nº 486, letra c), p. 654,
dicho autor manifiesta que “el sistema de la sana crítica... no se
compadece con la exclusión de la eficacia probatoria de la declaración
prestada por un testigo único”.
214 En “Dictámenes”, 151:590, RPTN, nº 10, p. 185, se ha hecho
referencia al Careo.
215 Véase también pto. 10, acápite c.2.2, y nota 38; pto. 10, acápite c.4.
y nota.
46. Resulta conveniente recordar que el anterior Código de
Procedimientos en Material Penal (ley 2372), en su art. 180, señalaba
que durante la instrucción “no habrá debates ni defensas pero las partes
podrán...proponer las diligencias que juzguen convenientes, y el Juez
deberá decretarlas, siempre que las repute conducentes al
esclarecimiento de los hechos. La negativa del Juez no dará lugar a

279 
 
recurso alguno...”. El nuevo Código (ley 23.984), en el art. 199
establece: “Las partes, podrán proponer diligencias. El juez las
practicará cuando las considere pertinentes y útiles; su resolución será
irrecurrible”.
216 Si el titular de la Oficina de Sumarios fuera quien se desempeñase
como instructor, véanse los “Dictámenes”, 224:215, RPTN, nº 29, p.
306, y 232:210, RPTN, nº 33, p. 672.
217 Durante la vigencia del EPCAPN, el pto. VI de la reglamentación
del art. 41, preveía recibir declaración, “al imputado o presunto autor o
responsable, no podrá exigírsele el juramento expresado”. Como se
aplicaba supletoriamente el Cód. Procesal en Materia Penal (ley 2372),
se requería la vinculación al sumario, a través de la convocatoria a
prestar declaración indagatoria (art. 236, párr. 1º), para constituirlo
como parte, “Dictámenes”, 137:1, pto. II, y 152:262, pto. III, RPTN, nº
11, p. 12.
218 Véase pto. 12, acápite b.4.2 y nota 73, Cap. III.
219 Véase en nota 42, cuando el acto procesal precluye, según lo dicho
por la Corte Suprema en Fallos, 272:188.
220 Véase nota 51, y lo expuesto en el pto. 10, acápite c.4, sobre el
sumario como procedimiento especial y los medios impugnativos,
como la nota 46, para comprender que la citación a prestar declaración
como sumariado no resulta recurrible.
221 Véase pto. 12, acápite b.4.2, Cap. III, y los Dictámenes allí citados.
222 En dicho dictamen se explicitan las razones por las cuales dentro
de las “observaciones del caso, fijando un plazo no mayor de diez (10)
días, para su diligenciamiento y nueva elevación” que el superior puede
realizar devolviendo el expediente al instructor, de acuerdo con el art.
118, R.I.A., dec. 467/99, no se encuentra la de vincular a un agente
como sumariado. También en esa opinión se desarrolla cuál es la tarea
de supervisión durante la etapa de investigación.
223 Cfr. pto. 13, acápite f.1.2 y acápite h.1, Cap. III. En “Dictámenes”,
243:612, luego de indicarse los motivos por los cuales la declaración
del sumariado es un medio de defensa, también se señaló que similar
naturaleza asume la declaración del simple imputado, por lo que no se
debía considerar “una medida probatoria”.
224 No obstante las diferencias entre el sumario administrativo
disciplinario y el proceso penal, para este tema se ha tenido en cuenta
el curso de D’ALBORA, Derecho procesal penal, t. I, nº 49, ps. 130 y
ss., como su comentario al Código Procesal Penal; CLARIÁ
OLMEDO, Tratado de derecho procesal penal, t. IV, nos. 1119 y ss.

280 
 
225 Como se dijo en la nota 48, la Corte Suprema tiene decidido “que
la garantía constitucional de no ser obligado a declarar contra sí mismo
sólo rige en materia penal, Fallos, 238:416; 240:416 y otros”, y no
cuando se trata de absolver posiciones (Fallos, 253:493). Por eso, la
aplicación supletoria de la ley procesal penal, resulta mas adecuada a
los problemas que se pueden presentar con la declaración del sumariado
o del simple imputado. El art. 8º, pto. 2, inc. g), de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, respecto del inculpado en el
proceso penal, establece el “derecho a no ser obligado a declarar contra
sí mismo, ni a declararse culpable”; de modo similar el art. 14, pto. 3º,
inc. g), del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos —art.
75, inc. 22, C.N.—. A su vez, el canon 1728, inc. 2º, del Código de
Derecho Canónico prevé: “El acusado no tiene obligación de confesar
el delito, ni puede pedírsele juramento” (B.A.C., 1985).
226 Véase nota 116 y pto. 13, acápite a.3.1.
227 Véase nota anterior y pto. 13, acápite a.3.1, notas 116 y 117, y
acápite h.4.2, Cap. III.
228 En el proceso penal se ha decidido que la omisión de relevarlo del
juramento trae aparejada la nulidad de la declaración: CCrim. y Correc.,
Sala I, ED, 142-114, f. 43.351; CNCP, Sala IV, ED, 161-340, f. 46.259.
229 Véanse ptos. 10, acápite c.2.2, y notas 38 y 39.
230 Véanse pto. 12, acápite c.1.1; nota 77, nº 5; pto. 13, acápite h), 4.3.1
y nota 199.
231 Véanse nota 116, pto. 13, acápite a.3.1.
232 Véase nota 200.
233 Conviene aclarar que la persona que concurre a declarar a tenor del
art. 62, R.I.A., dec. 467/99 (art. 40, 2º párr., R.I., dec. 1798/80) tiene la
posibilidad de exponer todo aquello que sirva para aclarar una situación
que, en principio, aparece como dudosa; véase lo señalado en el pto. 14,
acápite a.2, Cap. III.
234 Véase lo expuesto en el Cap. III, pto. 10, acápites b, c.2, c.2.1, c.2.2;
notas 38 y 39.
235 D’ÁLBORA, Curso de derecho procesal, cit., t. I, nº 49, p. 131.
236 Ibídem.
237 Sobre prueba de confesión, véase pto. 13, acápites h.1, a h.4.3.
238 Véase nota 39; Fallos, 324:3593, Cap. IV, del Dictamen del
procurador general.
239 Por eso la importancia de que, en la citación, se haga saber este
derecho.
240 El art. 23 de la reglamentación aprobada por dec. 1421/02 en el inc.

281 
 
a), pto. 4, establece como deber el “mantener permanentemente
actualizada la información referente al domicilio”; también en su
momento la reglamentación aprobada por dec. 1797/80, con relación al
art. 27, inc. a), en el pto. 7, fijaba similar deber.
241 Lo expuesto no es óbice para que de acuerdo a las circunstancias
del caso, se pueda averiguar el último domicilio que registre en la
Cámara Nacional Electoral y también librar una citación a dicho
domicilio. Todo ello, para lograr que la persona citada sepa que ha sido
convocada, sin perjuicio que resulte facultativa su concurrencia.
242 En doctrina, una parte de los autores considera que el poder
disciplinario y sus sanciones están condicionados a la existencia de la
relación jurídica entre el agente público y la Administración Pública
(VILLEGAS BASAVILBASO, ob. cit., t. III, nº 357, p. 530; FIORINI,
Bartolomé, Derecho administrativo, t. I, Cap. VII.10, Abeledo-Perrot,
Buenos Aires, 1976, p. 856; BIELSA, Rafael, Derecho administrativo,
t. III, Depalma, Buenos Aires, 1956, quien señala que extinguida tal
vinculación, la “pena disciplinaria no tiene objeto”, ya que a través de
la sanción se trata de mejorar el servicio a través de mejorar al agente
que lo preste, nº 577, p. 293; nº 578, p. 294, y nota 133). Marienhoff no
coincide con la doctrina expuesta, pues “para resolver si una sanción
disciplinaria puede o no aplicarse aún después de terminada la relación
de empleo público”, resulta “indispensable saber si la Administración
Pública conocía, pudo o debió conocer los hechos que justifican la
sanción disciplinaria a aplicar (cesantía, exoneración, etc.)”. Por eso:
“La Administración, pues, ejercitando su poder disciplinario, puede
dejar cesante al renunciante, con renuncia aceptada, o exonerar al mero
cesante, si en las respectivas oportunidades ignoraba o desconocía las
razones que después supo y requerían la cesantía —en lugar de la
aceptación de la renuncia— o la exoneración en lugar de la cesantía...”
(MARIENHOFF, Tratado de derecho administrativo, cit., nº 1052, s.
408/410). También Julio A. Comadira considera que no es necesaria “la
subsistencia de la relación de función o empleo”, ni tampoco
“distinguir...si la Administración pudo o debió, o no, conocer al
momento de la extinción del vínculo la conducta infractora”, para
concluir: “Si la falta existió no encuentro razón para excluir la
posibilidad de la sanción cuando la Administración no pudo o debió
conocer, al momento de la extinción del vínculo, la conducta infractora;
el fin de prevención de la sanción es siempre, a mi juicio, posible de ser
cumplido al menos ante la eventualidad del regreso” (“La
responsabilidad disciplinaria del funcionario público”, en

282 
 
Responsabilidad del Estado y del funcionario público, Ciencias de la
Administración, 2000, ps. 590/591). Se comparten las opiniones de
Marienhoff y de Comadira, pero se podrían distinguir dos situaciones
y, en ambos casos, procede el ejercicio del poder disciplinario: a)
después de haber sido aceptada la renuncia del agente, la
Administración conoce algún hecho que podría configurar una sanción
disciplinaria; b) el agente que presenta su renuncia, encontrándose en
trámite un sumario disciplinario.
243 Tanto el art. 32, como el 33, LMREPN, refieren como inicio del
cómputo del plazo, la fecha “de consentido el acto por el que se
dispusiera la cesantía o declarada firme la sentencia judicial, en su
caso”. De haberse impugnado la sanción por “vía administrativa
común”, una vez agotada ésta, sino se acude a sede judicial (art. 39,
LMREPN), el inicio del cómputo ante referido partirá de la decisión
que agota la vía administrativa.
244 En el consid. 1º, se explica la situación suscitada: el 28/12/59, por
dec. Del P.E. se aceptó la renuncia del agente en el cargo que
desempeñaba en la Lotería de Beneficencia y Casinos. Posteriormente,
el 20/12/60, el P.E. por medio de otro decreto, convirtió la anterior
renuncia en la cesantía del ex agente; se fundó esta ultima medida en el
art. 37, inc. a), EPCAPN, dec. ley 6666/57.
245 Baró sostiene tal criterio (La relación de empleo público, Cap. IV,
4.2, Buenos Aires, 1982, p. 73). A las dos situaciones indicadas en la
nota 234, cabe agregar esta otra, referida a prohibiciones o deberes que
obligan al agente después de su egreso de la administración; el tema se
ha tratado en “Dictámenes”, de la PTN, y la doctrina se ha referido a él.
En “Dictámenes”, 121:166 (1972), donde se consultó en relación con el
anteproyecto de Ley del Régimen Disciplinario de la Administración
municipal, después de recordarse que “...por vía de principio, la
potestad disciplinaria tiene —en la función pública— por sujeto pasivo
al agente en actividad” y “que la subsistencia de la relación de empleo
público es requisito indispensable para el ejercicio de aquélla”, se dijo:
“Existen situaciones particulares a considerar. Así, por ejemplo, se ha
señalado que en algunos textos del derecho positivo se consagran
excepciones que posibilitan el ejercicio de la potestad disciplinaria aun
luego del cese definitivo de la función pública tal el supuesto de
incumplimiento del deber de no revelar hechos que el ex agente hubiere
conocido en razón del desempeño de su cargo y que tuvieren carácter
secreto por su naturaleza o por disposición del superior jerárquico, o de
otro tipo de deberes que suelen subsistir aún después del egreso. En

283 
 
tales casos, se ha argumentado que el ejercicio de la potestad
disciplinaria se fundamenta en la existencia de un vínculo especial del
ex agente con la Administración, o simplemente en la circunstancia de
que el cese definitivo en la función no supone necesariamente la ruptura
total de la relación preexistente, que en algún aspecto puede subsistir
(DELPERÉE, ob. cit., ps. 90/91) (121:169). Bielsa ha sostenido: “La
obligación de mantener el secreto subsiste aún después de extinguido el
vínculo de la función o del empleo público, si el secreto se conoció con
motivo del ejercicio del cargo. Sostener lo contrario sería asegurar la
impunidad de los que han asumido la función o empleo para conocer el
secreto, y luego revelarlo. Este deber nace con la función pero no se
extingue con ella” (Derecho administrativo, t. III, nº 474, p. 112). La
previsión de estas situaciones particulares queda sujeta a la prudencia
del legislador sobre la conveniencia y posibilidad de su
implementación.
246 Cuando regía el EPCAPN, dec. ley 6666/57, la reglamentación al
art. 46, inc. a), sólo preveía: “Como medida previa a la aceptación de la
renuncia de un agente deberá acreditarse la inexistencia de sumario o
situaciones pendientes, que pudieran motivar la aplicación de sanciones
disciplinarias”. Sobre esta situación y la fórmula en boga durante años,
se acepta “a las resultas del sumario”, puede verse el comentario
formulado por DOCOBO, Potestad disciplinaria de la Administración
Pública, JA, Doctrina, 1970, p. 247. El art. 46, inc. a) del EPCAPN, dec.
ley 6666/57, en el año 1976, fue modificado por la ley 21.289 que
estableció que la aceptación de la renuncia “podrá ser mantenida en
suspenso por un término no mayor de ciento (180) días” (“Dictámenes”,
147:158, 1978). Tanto el RJBFP y la LMREPN han fijado un plazo
máximo y han dispuesto que a su vencimiento se considerará aceptada
automáticamente la renuncia.
247 Idéntica situación surgía cuando debía interpretarse el art. 24, de la
reglamentación aprobada por dec. 1797/80.
248 Véase Cap. I, pto. 3.4; Cap. II, pto. 4 y nota 31; cfr. “Dictámenes”,
247:453, pto. 4.6.
249 Lo expuesto sin perjuicio de las medidas que corresponda adoptar,
ajenas al sumario disciplinario, ante el estado de salud que pueda
impedir al agente la prestación de servicios (cfr. art. 42, inc. e],
LMREPN). La situación de inimputabilidad que pueda padecer el
agente impediría llevar a cabo la audiencia prevista en el art. 61, R.I.A.,
dec. 467/99. Para estos supuestos excepcionales, una guía para arribar
a la solución del caso se puede encontrar en las disposiciones del CPP

284 
 
—ley 23.984—, especialmente arts. 76 y 77, véase D’ALBORA,
Código Procesal Penal de la Nación. Anotado, comentado, concordado
(sobre su aplicación supletoria véase Cap. III, pto. 10, acápite c.5, notas
48 y 133). Véase también nota 205.
250 En la nota 14 se mencionó la denominada responsabilidad política
que alcanza a un limitado número de funcionarios políticos, los
mencionados en el art. 53 de la C.N. (ex art. 45) y comprende, entre
otros, “al presidente, vicepresidente, al jefe de Gabinete de Ministros, a
los ministros”, por las causales previstos en el art. 53 íd. Su estudio
corresponde al derecho constitucional; VILLEGAS BASAVILBASO,
Derecho administrativo, t. III, nº 356, Tea, Buenos Aires, 1951, p. 527,
nota 3; MARIENHOFF, Tratado de derecho administrativo, t. III, nos.
1021, 1027 y 1028, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1978, ps. 369,
377/378. El fallo que dicta el Senado de la Nación “no tendrá más efecto
que destituir al acusado, y aun declararle incapaz de ocupar ningún
empleo de honor, de confianza o a sueldo en la Nación” (art. 60, C.N.;
ex art. 52); Marienhoff indica que, “aun implicando una inhabilitación,
en substancia trasunta una sanción administrativa” (t. III, nº 1021, p.
369).
251 En ese Dictamen también se señaló que la convocatoria como mero
imputado (art. 62, R.I.A., dec. 467/99), de tal tipo de funcionarios
también se encuentra subordinada a que, como excepción, el Poder
Ejecutivo hubiera ordenado una investigación, véase pto. 3.6, Cap. I, de
“Dictámenes”, 243:612.
252 En “Dictámenes”, 242:64, se recordó el alcance del art. 7º, R.I.A.,
dec. 467/99, en orden a la competencia de la Dirección Nacional de
Sumarios e Investigaciones Administrativas, por eso se dijo que para
los supuestos de excepción que el Poder Ejecutivo dispusiera una
investigación relacionada con hechos referidos a un funcionario
excluido del régimen disciplinario, como los mencionados, la
intervención de la Dirección Nacional de Sumarios e Investigaciones
Administrativas sólo “procede si así lo dispone el Presidente de la
Nación” (“Dictámenes”, 242:64 y sus citas). También se ha señalado
que, cuando una Dirección de Sumarios (igual situación para el servicio
jurídico permanente), en este tipo de investigación, propone la
intervención de la Dirección Nacional de Sumarios e Investigaciones
Administrativas (PTN), debe explicitar el motivo o la conveniencia de
excluir la jurisdicción de origen para tal cometido (“Dictámenes”,
249:49, Cap. I, pto. 2.2.1; “Dictámenes”, 250:283, Cap. I, pto. b;
“Dictámenes”, 253:94, Cap. I, pto. 2; 262:579, 26/9/07, RPTN, nº 48,

285 
 
p. 293). Asimismo, se tendrá que especificar que, para la sustanciación
de la investigación, se aplicará el R.I.A., dec. 467/99.
253 Tal es el criterio seguido por la Dirección Nacional de Sumarios e
Investigaciones Administrativas: informe del 12/10/81, expte.
25.419/80 —S.E. de Transportes y Obras Públicas—; informe expte.
58.877/78 —Cultura y Educación—, del 18/8/80; resol. DNS del
22/7/77, expte. 2918/76 Sec. Dep. y Tur.; en dicha época el titular de la
Dirección Nacional de Sumarios era el Dr. Francisco J. D’Albora, —
entre marzo de 1975 y hasta marzo de 1987 ejerció tales funciones—,
y su pluma se refleja en los Dictámenes correspondientes a dicha área.
Así, en el informe emitido en el expte. 58.877/78, en relación con la
sanción, el director nacional de Sumarios sostuvo: “de encontrarse
sometido al sistema del Régimen Jurídico Básico para la Función
Pública se habría hecho acreedor a que se le aplicase cualquiera de las
sanciones señaladas por el art. 31 íd.”.
254 Véase nota 12.
255 Le corresponde a la reglamentación determinar cuáles de las
sanciones previstas se aplicarán al personal comprendido en el segundo
párrafo, pues la cesantía y la exoneración son dos medidas disciplinarias
destinadas a extinguir la estabilidad que solamente se aplican al
personal permanente.
Además, el dictado de la reglamentación implica e impone su
publicación oficial―Boletín Oficial―, lo que incide en el ámbito
temporal de aplicación de la norma, pues sólo los hechos cometidos
después de su publicación, que constituyan una falta disciplinaria,
podrán ser sancionados.
Sobre este aspecto, si bien referido al régimen infraccional, pero con
sustento en el art. 18 de la C.N. ―ver Capítulo I, pto. 3.2 y nota 10―
se advierte la relevancia asignada por la CSJN a la publicación oficial
de una modificación legislativa (Fallos, 293:157 ―9/10/75― y 592
―16/12/75―).
256 El marco que regula el contrato del personal no permanente o sin
estabilidad (personal contratado) no prevé, dada la modalidad del
vínculo contractual, la sustanciación de un sumario disciplinario.
Además, con ello se neutralizaría la cláusula o facultad de rescisión a
favor de la Administración, al pretender sujetarla a requisitos no
previstos —sumario disciplinario—, para un personal sin estabilidad.
257 Véase Cap. III, pto. 14, acápites a.1.1, a.1.2 y a.1.3.
258 Para que un acto procesal sea válido requiere la ausencia de un vicio
que alcance a los sujetos, al objeto o a la actividad divisible, a su vez,

286 
 
en tiempo, lugar y modo o forma. Como explica D’Albora en su
comentario al Cap. VII, “Nulidades” del Tít. V, del Lib. I, del CPP: “La
nulidad consiste en privar de eficacia a un acto procesal como
consecuencia de hallarse impedido de producir los efectos previstos por
la ley, al alojar en alguno de sus elementos un vicio que lo
desnaturaliza”. “Los sujetos deben hallarse dotados de capacidad
procesal —aptitud para producir actos válidos, coincidente, en general,
con la capacidad civil de hecho—; en los públicos la competencia es
una de las proyecciones de la capacidad. El objeto tiene que ser idóneo
y lícito. En cuanto a la actividad es preciso observar las exigencias de
lugar, tiempo y forma. Sobre todas esas circunstancias nos hemos
explayado en la introducción al Tít. V de este Libro... Los posibles
defectos, en cualquiera de los elementos allí señalados, pueden
determinar la nulidad del acto” (1996, p. 193; 2002, ps. 300/301).
Luego agrega, un dato importante, en orden a las causales de nulidad:
“La unidad o entero —si se utiliza una comparación aritmética— está
conformada por tres tercios: uno son los sujetos, otro el objeto y el
último la actividad, divisible, a su vez, en tiempo, lugar y modo o forma.
Este último segmento no se limita a la manera de exteriorizarse la
actividad —palabra hablada o escrita— pues también incluye a la
estructura del acto” (D’ALBORA, Código, cit., 1996, p. 200; 2002, p.
308). En la Introducción al Tít. V, “Actos procesales”, ya señala: “Los
defectos de cierta entidad alojados en alguno de los elementos de los
actos procesales genera su nulidad (Cap. VII)” (1996, p. 161; 2002, p.
256). La convocatoria a prestar declaración como sumariado padece de
un vicio que provoca una nulidad. En efecto, el contratado no reúne la
calidad de personal permanente (RJBFP), o personal que revista en el
régimen con estabilidad (LMREPN), por lo tanto, no puede ser pasible
de algunas de las sanciones previstas para tal personal y, por lo tanto,
no puede ser sujeto pasivo en un sumario disciplinario; en otras
palabras, no reúne uno de los requisitos para vincularlo en el sumario,
pertenecer al régimen de estabilidad. Tanto la citación y la posterior
declaración originan una nulidad absoluta, desde el punto del acto
procesal o acto del procedimiento. Como se dice en el pto. 14, acápite
e, cuando se dicte la reglamentación referida en el art. 27, LMREPN
“se podrá conocer cuáles de las medidas disciplinarias previstas en el
art. 30, LMREPN, resultarían aplicables y cómo se tendrá que
procederá a tal fin”. A partir de ese acontecimiento se podrá ponderar,
conforme lo que se establezca, si el personal bajo “régimen de
contrataciones”, podrá o no ser convocado a tenor del art. 61, R.I.A.,

287 
 
dec. 467/99.
259 Esta situación resulta diferente de la prevista en el último párrafo
del art. 33, “la exoneración conllevará necesariamente la baja en todos
los cargos públicos que ejerciere el agente sancionado”, pues
comprende la situación del agente que ha sido autorizado a ejercer otro
cargo público, por existir compatibilidad —cfr. art. 30, párrs. 2º, 3º y 4º
de la reglamentación, dec. 1797/80, con lo cual ejerce ambas funciones.
Véase Cap. V, pto. 23.3.4, acápite b), nota 380 y “Dictámenes”,
250:314.
260 En Fallos, 310:195, en relación con el RJBFP, ley 22.140, la Corte
Suprema sostuvo que el trámite previsto en los arts. 40 a 42, de dicho
régimen, no corresponde para el caso del personal contratado: “Para
discutir las consecuencias jurídicas de la rescisión de un contrato de
locación de servicios entre la administración estatal y un empleado que
no integra su planta permanente” —p. 199—; véanse los fallos citados
en pto. 14, acápite e.4. La Corte Suprema, en Fallos, 320:74 (referido a
un agente del Poder Judicial) señaló: “...el empleo público guarda
diferencias fundamentales con el contrato de trabajo, que justifican en
principio la adopción de regímenes jurídicos distintos. Entre ellas, se
destaca la estabilidad consagrada a favor del primero por el art. 14 bis
de nuestro texto constitucional” (consid. 4º); “...conforme al criterio
sustentado por este tribunal, todo lo referente a la relación de función o
empleo público es materia ajena al derecho privado —laboral o no
laboral—, rigiéndose por normas de derechos administrativo (Fallos,
187:127; 190:437; 241:149; 307:848, 1523, 1936; 308:488, 1291, 2636;
311:621; 312:418, 440...)” (consid. 5°); “...las relaciones de derecho
entre el Estado y el empleado público, no nacen de un contrato de
locación de servicios, sino de un acto de imperio o de mando, en virtud
del cual se inviste al agente que acepte su designación, de la función
pública, reglamentada por leyes, decretos y resoluciones del superior
(Fallos, 220:404, 405). En tal sentido, puede afirmarse que la relación
de función o empleo público es de naturaleza contractual, pero no
configura un contrato de derecho privado” (consid. 6º).
261 Véase nota 34, donde se hace referencia a lo dispuesto en el pto.
XIII de la reglamentación al art. 41 del EPCAPN, dec. ley 6666/57, y
en el art. 41 íd.
262 En este momento, la autoridad competente para dictar el acto
conclusivo puede entender que algún agente tiene que ser oído como
sumariado y, en este caso, se daría la situación indicada en el Cap. III,
pto. 10, acápite c.3.5 y pto. 14, acápites a.3.1, a.3.2 y a.3.3 (opinión del

288 
 
superior del instructor).
263 Véase Cap. II, pto. 8, pto. 8.1.
 
 
Capítulo IV

El Sumario Disciplinario

Etapa contradictoria

Alfredo L. Repetto

1. La etapa contradictoria -

a) Su inicio

Según se dijo en el Cap. III, pto. 10, acápite b), la apertura de esta etapa
sólo se produce si hubiere algún agente sumariado y cuando el
instructor emite el informe previsto por el art. 108, R.I.A., dec. 467/99
(art. 83, R.I., dec. 1798/80):

Esta etapa, estrictamente, finaliza cuando el superior del instructor

eleva las actuaciones a la autoridad competente (art. 118, R.I.A., dec.
467/99; art. 90, R.I., dec. 1798/80), pues posteriormente, en los
supuestos previstos en el art. 119, R.I.A., dec. 467/99, se puede realizar
la audiencia oral y pública prevista, lo cual sucede antes del dictado del
acto conclusivo, el que debe estar presidido del dictamen del servicio
jurídico permanente (art. 122, R.I.A., dec. 467/99).

También en esta etapa el instructor tiene a su cargo el impulso y la

dirección del procedimiento (arts. 10 y 27, R.I.A., dec. 467/99), como
289 
 
lo hemos señalado anteriormente (cap. III, pto. 10, acápite c.1.; pto. 12,
acápite d.1.1), sin perjuicio de la diferencia que en orden a la iniciativa
probatoria se produce en esta etapa (“Dictámenes”, 262:125, 5/7/07),
ya que esta iniciativa corresponde al sumariado (o sumariados) y a las
partes acusadoras.

En esta etapa el impulso oficioso se ciñe a los actos de procedimientos

imprescindibles (dar vista, proveer la prueba, practicarla, emitir nuevo
informe —art. 115—, notificar para que se alegue sobre la prueba
producida, elevar el expediente al superior—art. 118—).

Por consiguiente, el diligenciamiento de la prueba ofrecida y admitida

en la etapa contradictoria (v.gr., libramiento de oficio, notificación de
la audiencia a los testigos, entre otros supuestos) es tarea del instructor
(“Dictámenes”, 262:125); ello, no obsta a que si así lo solicitase el
sumariado podría colaborar en el diligenciamiento de alguna prueba, en
la medida en que el instructor lo admitiese.

b) Principales caracteres

b.1) Escrita

Los actos que integran esta etapa se realizan por escrito y la recepción
de la prueba se cumple a través de la oralidad actuada (pto. 11, acápite
b).

b.2) Ampliamente contradictoria

Esta etapa es ampliamente contradictoria pues el sumariado toma vista

de las actuaciones (art. 110, R.I.A., dec. 467/99), con lo cual cesa el
secreto que impera en la etapa de investigación, puede presentar su
descargo y ofrecer prueba y, en su caso, alegar sobre su mérito y el

290 
 
nuevo informe del instructor (arts. 111, 113, 114, 115 y 117, R.I.A.,
dec. 467/99); arts. 85, 86, 87, 88 y 90, R.I., dec. 1798/80).

De existir parte acusadora se le dará intervención (art. 109, R.I.A.; art.

84, R.I., dec. 1798/80).

b.3) Duración

El Reglamento ha previsto el desarrollo temporal de esta etapa, a partir

de emitirse el informe del art. 108, R.I.A, dec. 467/99, que se puede
enumerar de la siguiente manera:

1) con una posible vista a la SIGEN y a la parte acusadora (art. 109);

2) presentación del descargo y ofrecimiento de prueba por el sumariado

(arts. 111 y 113);

3) producción de la prueba;

4) clausura definitiva de las actuaciones y nuevo informe del instructor

del art. 115;

5) vista a la parte acusadora (art. 116);

6) alegato del sumariado sobre la prueba (art. 117);

7) elevación de las actuaciones al superior del instructor (art. 118).

De darse la situación prevista en el art. 112, R.I.A, dec. 467/99:

291 
 
En aquellos supuestos en que el sumariado o la Fiscalía de
Investigaciones Administrativas no ofrecieren pruebas o las mismas no
fueren consideradas procedentes por el instructor, no será necesaria la
producción de un informe final...),

Las actuaciones se elevan al superior del instructor (art. 118). Por

consiguiente, el instructor tendrá que velar para que el desarrollo
precedente se lleve a cabo en los plazos establecidos, sin perjuicio que
su duración dependerá, en gran medida, del tiempo que puede insumir
la realización de las pruebas que el sumariado —también las partes
acusadoras— hubiera ofrecido.

b.3.1. Sobre la extensión temporal del desarrollo de esta etapa resulta

conveniente recordar lo que se ha dicho en “Dictámenes”, 243:349 264:

A partir de que el instructor emite el informe del art. 108 del

Reglamento de Investigaciones Administrativas aprobado por dec.
467/99, se inicia otra etapa estrictamente contradictoria donde el
Reglamento estableció distintos plazos para su desarrollo, algunos
pueden ampliarse (cfr. art. 111), y otros cuya extensión se encuentra
subordinado al tiempo que pueda insumir la realización de la prueba
ofrecida (arts. 113, 114 y concs.), lo que determina la emisión de un
nuevo informe (art. 115 íd.), como la posibilidad de alegar sobre la
prueba producida y el informe emitido (art. 117 íd.), sin que pueda
soslayarse la posibilidad de que fueran varios los sumariados y las
intervenciones previstas en el art. 109 del Reglamento.

En esta etapa se produce la defensa con la presentación del descargo, el

ofrecimiento de la prueba que se considera pertinente y el derecho para
alegar sobre la practicada y el nuevo informe emitido (cfr. artículos
antes citados), por ello una posible limitación temporal, en los plazos,
más allá de los previstos por el Reglamento de Investigaciones
Administrativas, podría importar una afectación de la defensa en juicio,
sin perjuicio de que el Reglamento pone a cargo del instructor el

292 
 
impulso procesal, en ambas etapas, para evitar una duración
indeterminada del procedimiento y así procura que del modo más
rápido posible la autoridad competente pueda estar en condiciones de
dictar el acto conclusivo, previa intervención del servicio jurídico
permanente (art. 122 íd.).

En dicha oportunidad, se concluyó:

Los argumentos expuestos enervan por su razonabilidad, la declaración

dogmática determinante de un plazo de seis meses que por arbitrario
resulta inconstitucional, y como tal agravio no puede superarse con la
reglamentación a dicho artículo, conforme lo expuesto sólo cabe
atenerse, en orden a los plazos de la sustanciación del sumario
disciplinario, a lo dispuesto por el Reglamento de Investigaciones
Administrativas, aprobado por dec. 467/99 (“Dictámenes”, 243:349,
RPTN, nº 38, nos. 485 y 486, p. 162; “Dictámenes”, 255:304; 258:333,
12/9/06; 263:281, 20/11/07; 266:95, 4/8/08; 267:145, 22/10/08).

Tal mención se refiere al plazo del art. 38, LMREPN:

Este procedimiento deberá garantizar el derecho de defensa en juicio y

establecerá plazos perentorios e improrrogables para resolver los
sumarios administrativos, que nunca podrán exceder de seis (6) meses
de cometido el hecho o la conducta imputada 265.

2. La requisitoria del instructor (art. 108, R.I.A., dec. 467/99) -

El art. 108, R.I.A., dec. 467/99, establece que el instructor emitirá: un

informe lo más preciso posible, que deberá contener:

a) La relación circunstanciada de los hechos investigados.

293 
 
b) El análisis de los elementos de prueba acumulados, los que serán
apreciados según las reglas de la sana crítica.

c) La calificación de la conducta del sumariado.

d) Las condiciones personales del o de los sumariados que puedan tener

influencia para determinar la mayor o menor gravedad de la sanción por
el hecho imputado.

e) La opinión y mención de aquellos elementos que puedan configurar

la existencia de un presunto perjuicio fiscal, para la ulterior elevación a
la Sindicatura General de la Nación, cuando corresponda.

f) Las disposiciones legales o reglamentarias que se consideren

aplicables y, en su caso, la sanción que a su juicio corresponda.

g) Toda otra apreciación que haga a la mejor solución del sumario.

Este informe lo debe producir en un plazo de diez (10) días, pero “podrá
ser prorrogado, por el superior, a requerimiento fundado del instructor”;
la prórroga podrá ser por igual término 266.

El instructor actúa oficiosamente y cumple una actividad indispensable

en la sustanciación del sumario administrativo disciplinario (Cap. III,
pto. 10, acápite c.1 y nota 37), por lo cual, el vencimiento del plazo,
computando su prórroga, como resulta ordenatorio para el instructor,
no determina la caducidad o extinción de la actividad dejada de cumplir
en tiempo oportuno 267.

La emisión de la requisitoria, vencidos tales plazos, a nuestro modo de

ver, tendrá validez (se mantiene incólume), pero tal demora puede
originar una posible responsabilidad disciplinaria.

294 
 
2.1. Sus requisitos

Los requisitos establecidos por el art. 108, como sucede, con una
acusación en el proceso penal, o con la demanda en el proceso ordinario
en sede civil (“los hechos en que se funde, explicados claramente” y “el
derecho expuesto sucintamente”, art. 330, incs. 4º y 5º), tienen por
finalidad posibilitar el ejercicio del derecho de defensa en juicio (art.
18, C.N.), para lo cual es necesario precisar los hechos objeto de debate
o controversia.

Este informe se asemeja a la acusación en un proceso penal; en el nuevo

Código Procesal Penal, resulta ser el requerimiento de elevación a juicio
(art. 347), que exige:

...una relación clara, precisa y circunstanciada de los hechos, su

calificación legal y una exposición sucinta de los motivos en que se
funda 268.

Aunque referido al proceso penal, sirve lo señalado por la Corte

Suprema, en Fallos, 312:540:

Las garantías constitucionales del debido proceso y de la defensa en

juicio exigen que la acusación describa con precisión la conducta
imputada, a los efectos de que el procesado pueda ejercer en plenitud
su derecho de ser oído y producir prueba en su descargo, así como
también el de hacer valer todos los medios conducentes a su defensa,
que prevén las leyes de procedimientos.

2.1.1. En virtud del principio de congruencia, el ámbito objetivo de la

requisitoria se circunscribe a los hechos descriptos en la orden de
sumario, los que, por otra parte, tienen que haber sido afrontados por el
sumariado al momento de declarar (pto. 14, acápite c.3, Cap. III).

295 
 
Se quiere significar que es preciso que la declaración recaiga sobre
todos los episodios objeto de investigación, pues la omisión de
interrogarlo por alguno de esos hechos, impide que se formule
requisitoria por ese episodio, pues de efectuarse, se incurriría en una
nulidad parcial, por un vicio o defecto en el procedimiento (pto. 14,
acápites a.1.1 y a.1.2, Cap. III).

En estos casos, el expediente tendrá que, oportunamente, volver a la

etapa de investigación para recibirse declaración por dicho episodio.

Si el sumariado no ha concurrido a prestar declaración, no se producirá

tal omisión.

2.1.2. El inc. a) del art. 108 señala: “la relación circunstanciada de los
hechos”.

Este requisito no se satisface con la enumeración de las diligencias

probatorias realizadas, sino con la descripción de cada uno de los
episodios investigados, lo que implica enunciar los fundamentos de
hecho (los motivos) que acreditan la materialidad de la falta
investigada, con sustento en la prueba producida (“apreciados según las
reglas de la sana crítica”) 269.

Asimismo, se tiene que precisar qué agente o agentes han cometido la

presunta irregularidad.

En “Dictámenes”, 130:258 (1974), se puntualizó que la requisitoria

debe reunir “la doble determinación —objetiva y subjetiva— del objeto
procesal” 270.

En “Dictámenes”, 140:133 (RPTN, nº 10, p. 9, 1977), se sostuvo que,

el informe del instructor, debe contener “una circunstanciada y
fundamentada relación de los hechos atribuidos” 271.

296 
 
Durante la vigencia del R.I., dec. 1798/80, en “Dictámenes”, 212:71, se
señaló:

El art. 83 del Reglamento de Investigaciones prevé los requisitos que

debe cumplir la requisitoria emitida por el instructor, para que el
sumariado tenga una clara comprensión de las consecuencias del hecho
que se le atribuye, tanto en el aspecto objetivo, como en el subjetivo y,
también, en la debida calificación jurídica de la conducta reprochable,
pues sólo así se está en condiciones de responder eficazmente los cargos
quedando asegurada la garantía del debido proceso (art. 18, C.N.; véase
“Dictámenes”, 152:262).

Entre las exigencias del citado art. 83 se encuentra “la relación

circunstanciada de los hechos investigados”, lo que implica la
descripción independiente de cada uno de los episodios perquiridos,
precisando qué agente o agentes han cometido la presunta irregularidad
272.

2.1.3. Al instructor le corresponde efectuar la calificación jurídica 273

y proponer la sanción disciplinaria que, a su criterio, la autoridad
competente tendría que imponer al sumariado, cuando dicta el acto
conclusivo (incs. c], y f], art. 108, R.I.A., dec. 467/99) 274.

Ante una creencia equivocada, conviene resaltar, que el sumariante solo

opina y propone, de modo no vinculante (“Dictámenes”, 140:133;
151:590; 198:11; 218:309; 232:210, entre otros); por consiguiente, no
aplica, ni impone sanción disciplinaria alguna.

En “Dictámenes”, 152:262 (RPTN, nº 11, p. 12) se indicó:

Es insoslayable la debida calificación jurídica de las conductas

reprochables, así como también el señalamiento de la represión

297 
 
sugerida, que haga posible para el imputado la clara comprensión de las
consecuencias del hecho que se le atribuye. Sólo así se está en
condiciones de responder eficazmente los cargos quedando asegurada
la garantía del debido proceso (art. 18, C.N.).

El cumplimiento de las exigencias del art. 108, como se ha dicho, tiene

por finalidad permitir el ejercicio del derecho de defensa, lo cual resulta
posible si el sumariado comprende la falta imputada; por eso la
“...circunstanciada y fundamentada relación de los hechos atribuidos”,
como la consecuencia jurídica que le depara el haberla cometido, pues,
de ese modo, puede proceder a su contestación, ofrecer y producir la
prueba tendiente a su refutación.

2.1.4. El instructor también puede considerar que:

a) El “hecho investigado no constituye irregularidad”; en cuyo caso

tendrá que proponer la exención de responsabilidad.

b) El “hecho investigado constituye irregularidad”, pero considera que

el sumariado, o alguno de los sumariados, no resultan responsables; en
este supuesto, también tendrá que proponer su exención de
responsabilidad 275.

c) La acción disciplinaria se encuentra extinguida por prescripción. En

este caso, tendrá que proponer se declare extinguida la acción
disciplinaria, por ese motivo. Cabe aclarar que el instructor no está
habilitado para resolver sobre cuestiones de fondo o de mérito, ni sobre
la prescripción de una acción disciplinaria, que es una circunstancia
impeditiva de un pronunciamiento de tal naturaleza (“Dictámenes”,
168:165, RPTN, nº 13, p. 21; 232:210, RPTN, nº 33, p. 672; 264:204,
RPTN, nº 49, p. 298; 267:394, RPTN, nº 50, p. 223, 27/11/08), pues su
función es investigar los hechos, emitir opinión sobre su existencia y
proponer, según el resultado de aquella tarea, la imposición o no de una
sanción disciplinaria (pto. 12, acápite d], Cap. III).

298 
 
d) La conducta ha sido juzgada definitivamente en otro expediente;
entonces tendrá que propiciar la declaración de cosa juzgada (cfr.
“Dictámenes”, 114:137, 1970), para evitar que se transgreda el
principio de non bis in idem: “El personal no podrá ser sancionado más
de una vez por la misma causa” (art. 28, LMREPN; art. 39, RJBFP; art.
42, in fine, EPCAPN, dec. ley 6666/57; “Dictámenes”, 96:290; 158:106
y 256; 169:390) 276.

En “Dictámenes”, 236:591, se recordó que para poder sustentarse una

posible transgresión del principio non bis in ídem, es preciso la
existencia de una resolución anterior que hubiera juzgado el hecho
investigado.

2.1.4.1. En cualquiera de los supuestos identificados con las letras a),

b), c), y d), una vez emitida la requisitoria, el trámite continúa de modo
similar que cuando se propone aplicar alguna sanción disciplinaria.

2.1.4.2. Diferente es la situación cuando en la etapa de investigación se

produce el deceso del agente sumariado.

La muerte del agente extingue la relación de empleo público y también

la acción disciplinaria a su respecto (arg. art. 59, inc. 1º, Cód. Penal; art.
42, inc. h], LMREPN; art. 49, inc. a], RJBFP); “Dictámenes”, 266:56,
Cap. II, punto 3, 22/7/08).

La sanción disciplinaria tiene un carácter personal y también la

responsabilidad disciplinaria, por eso, en esta materia la muerte
extingue la acción 277.

En este caso, el instructor en la requisitoria expresará que corresponde

a la autoridad competente, declarar extinguida la acción disciplinaria
por fallecimiento; por consiguiente, no se puede correr vista alguna.

299 
 
Si el único agente sumariado fallece, las actuaciones se elevarán al
titular de la Oficina de Sumarios para su posterior remisión a la
autoridad competente, para que dicte el acto conclusivo. En cambio, si,
además del fallecido, existen otros agentes sumariados, se correrá vista
a éstos y la situación de aquél se decidirá en el momento en que todo el
expediente se encuentre en condiciones de ser resuelto (art. 122, R.I.A,
dec. 467/99).

2.2. El presunto perjuicio fiscal; la responsabilidad patrimonial, un

régimen particular

El art. 108, inc. e), R.I.A., dec. 467/99, establece:

La opinión y mención de aquellos elementos que puedan configurar la

existencia de un presunto perjuicio fiscal, para la ulterior elevación a la
Sindicatura General de la Nación cuando corresponda.

En la nota 97 se dijo:

No se debe confundir la reunión de elementos destinados a señalar la

existencia de un posible perjuicio fiscal, con la determinación de una
posible responsabilidad patrimonial —cuya efectiva imposición se
logra en sede judicial—, que es una cuestión independiente del sumario
administrativo disciplinario.

2.2.1. El perjuicio fiscal implica un detrimento patrimonial, una pérdida

o menoscabo pecuniario.

El art. 10, inc. d), pto. 3, R.I.A, dec. 467/99, refiere:

300 
 
Reunir los informes y la documentación relacionados con un eventual
perjuicio fiscal, a efectos de la oportuna intervención de la Sindicatura
General de la Nación en caso de corresponder en razón del monto, o
bien para respaldar su propio pronunciamiento en tal sentido; y el art.
108, inc. e):

La opinión y mención de aquellos elementos que puedan configurar la

existencia de un presunto perjuicio fiscal, para la ulterior elevación a la
Sindicatura General de la Nación, siempre que su contenido patrimonial
supere la suma que establezcan conjuntamente la Procuración del
Tesoro de la Nación y la Sindicatura General de la Nación.

Para los supuestos en los que el contenido patrimonial del presunto

perjuicio fiscal fuere inferior a tal importe, el Instructor realizará la
pertinente evaluación y calificación sobre la significación económica,
recurriendo a las pautas que la Sindicatura General de la Nación utiliza
para su propio desempeño. Ante situaciones de complejidad podrá
solicitar la opinión de ese organismo, el cual seguirá para ello, similares
mecanismos a los empleados para el resto de los casos. Asimismo, en
aquellos sumarios administrativos en los que la Fiscalía de
Investigaciones Administrativas interviene como parte acusadora y, en
discrepancia con la opinión del Instructor, a su criterio exista perjuicio
fiscal y su contenido patrimonial supere la suma establecida, este deberá
solicitar la opinión de la Sindicatura General de la Nación, la cual
seguirá para ello, similares mecanismos a los empleados para el resto
de los casos (ambos textos conforme lo dispuesto por el dec. 1012/12,
B.O., 6/7/12, que dispuso la sustitución de los textos originales por la
redacción transcripta).

El art. 1º de la resol. conj. 23/12 y 139/12 (PTN-SIGEN), del 29 de

agosto de 2012, dispone:

Fíjase en la suma de pesos tres mil ($ 3.000), el monto presunto del

perjuicio fiscal emergente de los sumarios administrativos
disciplinarios, al momento de la intervención a que hace referencia el

301 
 
art. 108, inc. e) del Anexo I del dec. 467/99, modificado por su similar
N° 1012/12 (B.O., 4/9/12).

El instructor opinará y mencionará, conforme con los elementos

reunidos, sobre su existencia y monto o quantum, pero esta actividad
no se debe confundir con la posible “determinación” de la
responsabilidad patrimonial, que resulta ajena a la finalidad del sumario
administrativo disciplinario.

La sustanciación del sumario disciplinario concluye con la aplicación o

no, de sanciones disciplinarias, a un agente que revista bajo el régimen
de estabilidad o en la planta permanente (art. 27, párr. 1º, LMREPN),
las que pueden ser impugnables, por vía administrativa y judicial,
conforme surge del art. 39, LMREPN:

Contra los actos administrativos que dispongan la aplicación de

sanciones al personal amparado por la estabilidad prevista en este
régimen, el agente afectado podrá optar por impugnarlo por la vía
administrativa común y una vez agotada ésta acudir a sede judicial, o
recurrir directamente por ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo
Contencioso Administrativo o por ante las cámaras federales con
asiento en las provincias...

Las expulsivas (cesantía y exoneración) extinguen la relación de

empleo público, pero el recurrente, de obtener una sentencia judicial
favorable, podrá obtener su reincorporación (art. 41, LMREPN; art. 42,
RJBFP).

2.2.1.1. El art. 109, R.I.A., dec. 467/99, el cual establece:

Cuando corresponda, dentro de los tres (3) días de producido el informe

del instructor,deberán girarse las actuaciones sumariales,o sus copias
certificadas, a la Sindicatura General de la Nación a los fines de la

302 
 
consideración del perjuicio fiscal en su caso, la calificación como de
relevante significacióneconómica.

A partir del dec. 1012/12 (B.O., 6/7/12), que modificó la redacción de

los arts. 10, inc. d), pto. y 108, inc. e), y del dictado de la resolución
conjunta 23/12 y 139/12 (PTN-SIGEN), del 29 de agosto de 2012 (B.O.,
4/9/12), todos transcriptos en el punto 17.2.1, el giro de las actuaciones
procede en las situaciones allí previstas, y la que puede denominarse
común o general tiene lugar cuando el monto del presunto perjuicio
fiscal supere los tres mil pesos ($ 3.000).

En su momento el art. 1º de la resol. SIGEN 78/99 (B.O., 28/7/99;

ADLA-LIX-C-1999, p. 3183), aprobó los Procedimientos y Tareas a
cargo de ese organismo, en el ejercicio de las funciones otorgadas por
el art. 109, R.I.A., dec. 467/99.

Posteriormente la resol. SIGEN 28/06 (B.O., 3/4/06; ADLALXVI-B-

2006, p. 1661), derogó la resolución SIGEN 78/99, aprobando en el
Anexo I, los procedimientos y tareas a cumplir por ese organismo en el
supuesto del mencionado art. 109, pero no se produjo una variación
relevante en el régimen.

El art. 2º de la resol. SIGEN 28/06 dispone:

Esta actividad se limitará a la opinión técnica y objetiva sobre el daño

sufrido por el erario público, libre de toda consideración relacionada
con la responsabilidad de los imputados, oportunidad y forma de
reintegro. Dicha intervención tampoco implicará juicio alguno respecto
de lo obrado en las actuaciones sumariales.

La redacción del anterior era más extensa:

303 
 
Esta actividad se limitará a las específicas facultades ahora
encomendadas, importando una opinión técnica y objetiva sobre el daño
sufrido por el erario público, libre de toda consideración relacionada
con la responsabilidad de los imputados, oportunidad y forma de
reintegro... Dicha intervención tampoco implicará juicio alguno
respecto de lo obrado en las actuaciones sumariales, función ésta que
eventualmente se ejercerá posteriormente a través de los
procedimientos previstos en el marco de la ley 24.156 (art. 2º, resol.
SIGEN 78/99).

De tal Anexo I, resol. SIGEN 28/06, resultan de interés las pautas que,
para la evaluación de ese perjuicio, se detallan en los puntos siguientes
al 5.2, pues se tienen “en cuenta las causales más frecuentes de daños
ocasionados al erario público”, mencionaremos algunos: 5.2.1. Faltante
o destrucción total de bienes; 5.2.2. Daño parcial a bienes; 5.2.3.
Percepción indebida de haberes o asignaciones familiares; 5.2.4.
Faltante de fondos públicos; 5.2.5. Omisión de rendición de cuentas
(véanse 2.4.2, 2.4.2.1 a 2.4.2.7, resol. SIGEN 78/99).

Así, por ejemplo, en el supuesto de

Faltante o destrucción total de bienes: Valor de reposición del mismo

bien y en similar estado, a precio de mercado. Si el bien ya no se
fabricara o por otro motivo no hubiere valor de mercado fehaciente, se
estimará su valor en atención al precio de reposición de otro bien que
cumpla similares funciones (véase 2.4.2.1, resol. SIGEN 78/99).

Por otra parte,

La opinión sobre la valoración del daño fiscal que de esta forma emita
la Sindicatura General de la Nación, será sin perjuicio del menoscabo
patrimonial, prevista en el inc. e) del art. 122 del Reglamento de
Investigaciones Administrativas, por parte de la autoridad superior de
la jurisdicción u organismo, debidamente reexpresada a esa fecha (art.
5º, resol. SIGEN 28/06; cfr. art. 5º, resol. SIGEN 78/99).

304 
 
2.2.2. La responsabilidad patrimonial, a partir del dictado de la ley
24.156, se determina mediante el ejercicio de una acción judicial
conforme resulta de los arts. 130 y 131:

Art. 130: Toda persona física que se desempeñe en la las jurisdicciones

o entidades sujetas a la competencia de la Auditoría General de la
Nación responderá de los daños económicos que por su dolo, culpa o
negligencia en el ejercicio de sus funciones sufran los entes
mencionados siempre que no se encontrare comprendida en regímenes
especiales de responsabilidad patrimonial.

Art. 131: La acción tendiente a ser efectiva la responsabilidad

patrimonial de todas las personas físicas que se desempeñen en el
ámbito de los organismos y demás entes premencionados en los arts.
117 y 120, de esta ley, prescribe en los plazos fijados por el Código
Civil contados desde el momento de la comisión del hecho generador
del daño o producido éste si es posterior, cualquiera sea el régimen
jurídico de responsabilidad patrimonial aplicable con estas personas.

Por ello, sólo corresponde al juez condenar al agente involucrado a

resarcir el daño causado, como consecuencia de declarar la existencia
de tal responsabilidad; también puede suceder que la demanda no
prospere, y el demandado sea absuelto (art. 163, inc. 6º, CPCCN).

2.2.2.1. La resol. SIGEN 67/94 (B.O., 1/6/94), primero, y

posteriormente el dec. 1154/97 (B.O., 11/11/97), sólo señalan un
procedimiento para lograr la “determinación de la responsabilidad
patrimonial”, pero ello no implica que “tales procedimientos”
concluyan, como sucedía durante la vigencia de la Ley de Contabilidad,
con un título hábil para su ejecución en sede judicial.

En efecto, el art. 131 de la Ley de Contabilidad, disponía:

305 
 
Vencido el término señalado sin que se haya hecho efectivo el pago, el
Tribunal de Cuentas pasará copia legalizada de la resolución a la
Procuración del Tesoro, para que ésta inicie sin más trámite la acción
pertinente por vía de apremio...La referida resolución, que tendrá fuerza
ejecutiva, constituirá título hábil y suficiente para iniciar la acción
judicial respectiva.

Esto último parece no ser claramente advertido, pero tan es así que, el
art. 4º del dec. 1154/97, como el art. 6º, resol. SIGEN 67/94, establecen:
“Fracasada la gestión de cobro en sede administrativa se promoverá la
acción judicial correspondiente”, con la salvedad de que su ejercicio
fuese antieconómico (en el año 2003, la resol. SIGEN 35/03, dejó sin
efecto la resol. 67/94, B.O., 25/4/03).

Aun cuando este tema excede lo estrictamente disciplinario, a título

ilustrativo se mostrarán las diferencias entre el sistema de la Ley de
Contabilidad y el implementado por la ley 24.156, para lo cual se
recurrirá, en gran parte, a los Dictámenes de la Procuración del Tesoro.

Se reitera: la Ley de Contabilidad otorgaba un “título hábil y suficiente”

para su ejecución en sede judicial; en el nuevo régimen se debe
promover una acción judicial que permitirá obtener una sentencia de
condena, y ello posibilitará su ulterior ejecución.

Cuando se efectivizó la disolución y liquidación del Tribunal de

Cuentas, conforme con el dec. 2660/92 (B.O., 31/12/92), en el art. 2º,
apart. 5º, se estableció:

Juicios administrativos de responsabilidad o cuentas que no se hubiera

arribado a la situación reglada en el apart. 1º del presente artículo: Serán
remitidos a los organismos de origen para que examinen la procedencia
de promover acciones judiciales, con arreglo a lo dispuesto en los arts.
130 y 131 de la ley 24.156 y a los procedimientos previstos en el

306 
 
CPCCN. La promoción de acciones judiciales deberá resolverse
conforme a lo dispuesto en el dec. 411/80 (t.o. 1987). Encomiéndase a
la Procuración del Tesoro de la Nación la supervisión del ejercicio de
esta atribución. (El apart. 1º se refería a: “Resoluciones condenatorias
del Tribunal de Cuentas”, y conforme al apart. 4º: “...Serán remitidos a
la Procuración del Tesoro de la Nación para su ejecución fiscal”.)

2.2.3. Cuando el acto irregular causa un daño a la Administración

Pública surgirá la responsabilidad civil o patrimonial (CSJN, Fallos,
310:738, consid. 4º; 319:1034, consid. 4º).

Los agentes públicos son responsables ante el Estado por los daños que
le ocasionen y se puede fundamentar tanto en el dolo como en la culpa
o negligencia 278.

Hasta el dictado de la ley 24.156 (B.O., 29/10/92), la responsabilidad

del agente público por los daños causados a la “hacienda del Estado” se
encontraba regulada en la Ley de Contabilidad (dec. ley 23.354/56 y su
modificatorio, dec. ley 3453/58) y correspondía al Tribunal de Cuentas
de la Nación el fijar dicha responsabilidad (art. 90).

Además del juicio de cuentas (art. 103 y ss.), que comprendía a quienes:

... se les haya confiado el cometido de recaudar, percibir, transferir,

invertir, pagar, administrar o custodiar fondos, valores y otros bienes de
pertenencia del Estado opuestos bajo su responsabilidad y estaban
obligados a rendir cuentas de su gestión (art. 91),

se encontraba el juicio administrativo de responsabilidad, para “la

determinación administrativa de responsabilidad que no sea emergente
de una rendición de cuentas” (arts. 116, 119 y ss.). Mientras rigió la Ley
de Contabilidad, la Procuración del Tesoro señaló las diferencias entre
el juicio administrativo de responsabilidad previsto por el art. 119,
destinado a aplicar un cargo pecuniario, y el sumario disciplinario

307 
 
dirigido a imponer una sanción administrativa o medida disciplinaria,
pues “un mismo hecho puede ser enfocado desde el punto de vista de la
responsabilidad disciplinaria y patrimonial... pero es distinta el modo
de hacerlas efectivas” (como se indicó en el pto. 3.5, Cap. I).

2.2.3.1. En “Dictámenes”, 166:292 (RPTN, nº 12, p. 107, 1983) se dijo:

La apuntada disimilitud está causada por el origen y la conclusión de

las investigaciones en cada uno de los casos.

Si la responsabilidad es patrimonial la iniciativa es del Tribunal de

Cuentas o del organismo de que depende el responsable (art. 119, párr.
1º, Ley de Contabilidad); por su parte, la decisión atañe al Tribunal de
Cuentas (art. 121 íd.), sea directamente o conociendo ad referéndum lo
dispuesto por la autoridad superior del organismo respectivo (art. 119
de las normas de interpretación íd.). Dicho sumario tiene como objeto
el ejercicio de una pretensión resarcitoria (“Dictámenes”, 122:145)

Cuando es disciplinario la orden para instruir debe provenir de los

funcionarios señalados por el art. 27 del Reglamento de Investigaciones
y la decisión es atribución de la autoridad comprendida en el art. 35 de
la Reglamentación al Régimen Jurídico Básico de la Función Pública
aprobado por dec. 1797/80 y art. 91 del Reglamento de Investigaciones.
(También “Dictámenes”, 167:442; 188:46, RPTN, nº 16, p. 211;
197:81, entre otros.)

Ello sin perjuicio de que, en el sumario disciplinario, en su momento,

se pueda señalar la existencia de perjuicio fiscal (art. 91, inc. e], del R.I.,
dec. 1798/80, “Dictámenes”, 166:292 y 167:442), y la posterior
intervención del Tribunal de Cuentas de la Nación.

Además, el procedimiento instructorio del juicio de responsabilidad

(art. 119) estaba sujeto, en lo pertinente, a las disposiciones del Cap.
XIII de la Ley de Contabilidad (el art. 120, preveía: “...se aplicarán por

308 
 
analogía, las disposiciones pertinentes del Código de Procedimientos
en lo Criminal”), mientras que el sumario disciplinario estaba regulado
por el Reglamento de Investigaciones aprobado por dec. 1798/80
(“Dictámenes”, 166:292; 167:442; 197:81, entre otros).

Siempre se puntualizó que la Dirección Nacional de Sumarios no tenía

competencia cuando se trataba de perquirir hechos que han producido
perjuicio fiscal, lo cual ocurría con el juicio de responsabilidad
(“Dictámenes”, 166:292; 167:442; 188:46, entre otros), situación que
no se ha modificado (“Dictámenes”, 231:170; también “Dictámenes”,
231:29, RPTN, nº 32, p. 524; 231:41; 241:480 y 494, entre otros).

2.2.3.2. En el juicio administrativo de responsabilidad, el art. 129, Ley

de Contabilidad, disponía: “Regirán para el juicio administrativo de
responsabilidad las disposiciones del art. 113”.

El art. 113 establecía:

La renuncia, separación del cargo, incapacidad legalmente declarada o

muerte del responsable, no impide ni paraliza el juicio de cuentas el
que, en los dos últimos casos, se sustanciará con los curadores o
herederos del causante.

En materia disciplinaria, la muerte extingue la acción disciplinaria pues

la responsabilidad disciplinaria es de carácter personal (cfr. art. 59, inc.
1º, Cód. Penal; art. 42, inc. h], LMREPN, art. 49, inc. a], del RJBFP)
279.

La resolución condenatoria del Tribunal de Cuentas permitía su

ejecución por la vía de apremio (art. 131).

El art. 132 disponía:

309 
 
Las resoluciones definitivas del Tribunal de Cuentas se llevarán a efecto
no obstante cualquier recurso que contra ellas se interpon ga, y sólo se
suspenderá la ejecución cuando se efectúe el pago, se consigne el
importe del cargo, éste fuese declarado judicialmente improcedente o si
se resolviera a favor del responsable el recurso de revisión autorizado
por el art. 133.

El deudor podrá iniciar juicio ordinario contra la Nación para obtener

la devolución de lo ya pagado o bien la declaración de la ilegitimidad
del cargo formulado. En caso de que aún no se hubiese hecho efectivo
el cobro del cargo, esta acción no suspenderá la prosecución de la vía
de apremio (art. 132, Ley de Contabilidad).

En consecuencia, el deudor exclusivamente podía iniciar un juicio

ordinario, para lograr, si obtenía una sentencia favorable, “el reintegro
de las sumas que se hubieran ingresado” (art. 134, Ley de Contabilidad;
de igual modo si prosperaba el recurso de revisión del art. 133) 280.

Además:

Todo estipendiario de la Nación... estará sujeto a la jurisdicción del

Tribunal de Cuentas (art. 90), pero en el caso de los miembros del Poder
Legislativo y los funcionarios comprendidos en el art. 45, C.N. (art. 85,
inc. e]), el Tribunal reservará las actuaciones hasta que hayan cesado en
su cargo, en cuyo caso recién empezarán a correr los plazos de
prescripción a que se refiere el art. 142... (art. 90, Ley de Contabilidad).

El juicio administrativo de responsabilidad patrimonial comprendía a

funcionarios que, en el orden disciplinario, se encontraban excluidos
del RJBFP y, por ende, no sometidos a las sanciones disciplinarias,
como, por ejemplo, un subsecretario (“Dictámenes”, 169:377, RPTN,
nº 13, p. 82; véase también “Dictámenes”, 197:81; 199:29, entre otros).

310 
 
2.2.3.3. La responsabilidad civil o patrimonial, con el dictado de la ley
24.156, ha sufrido una modificación importante, pues se debe ejercer
una acción judicial (arts. 130 y 131), por lo cual a través del proceso se
determinará la responsabilidad patrimonial del agente público y su
cobro judicial.

Las diferencias con el sumario administrativo disciplinario se

mantienen, como lo ha señalado la Procuración del Tesoro (véase pto.
17.2.3.1), y se expondrá en los puntos siguientes.

2.2.3.4. En “Dictámenes”, 231:170, se dijo:

La disimilitud, entre ambos regímenes, que había sido señalada por este
organismo cuando se encontraba vigente el Cap. XIII de la Ley de
Contabilidad (“Dictámenes”, 166:292; 167:444; 188:13 y 46, entre
otros), se mantiene con el dictado de la ley 24.156 que en sus arts. 130
y 131 se refieren a la responsabilidad patrimonial (“Dictámenes”,
221:102).

Luego se explicaron las diferencias; cuando se trata de las sanciones

disciplinarias, la autoridad que ordena el sumario y la que dicta el acto
conclusivo, como la posibilidad de impugnar la sanción por vía
administrativa y judicial (“Dictámenes”, 231:170, también en
“Dictámenes”, 232:41; 231:29, RPTN, nº 32, p. 524; 241: 480 y 494;
249:49; 250:283 RPTN, nº 42, p. 315); aspectos estos que difieren en el
tema patrimonial.

Si la responsabilidad es patrimonial, a partir del dictado de la ley

24.156, es preciso ejercitar una acción judicial (arts. 130 y 131 de la ley
citada), cuyo objeto será una pretensión resarcitoria.

311 
 
La resol. 67/94 de la SIGEN (B.O., 1/6/94) ha establecido el
procedimiento a seguir cuando la autoridad superior de cada
jurisdicción tuviera conocimiento de un “hecho, acto u omisión o
procedimiento que hubiere causado perjuicio patrimonial. En este caso,
se ...deberá solicitar del servicio jurídico permanente dictamen para
que: ...a) determine la existencia de responsabilidad por parte del
personal interviniente; b) Determine la existencia de daño económico y
estime su monto; c) Aconseje el procedimiento a seguir, y d) Informe
sobre la fecha de prescripción de la acción para lograr en tiempo
oportuno el resarcimiento... (art. 2º de la resol. SIGEN 67/94).

También se ha previsto que, de resultar necesaria una investigación

previa, ...ésta se sustanciará como información sumaria o sumario de
acuerdo al Reglamento de Investigaciones aprobado por dec. 1798/80
(art. 4º de la resol. SIGEN 67/94), pero, como se dijera en
“Dictámenes”, 221:102, en ese caso, con las particularidades de la
finalidad de aquélla, que consiste en reunir datos, información,
documentación y elementos de convicción que permitan respaldar el
inicio de la acción judicial para poder hacer efectiva la responsabilidad
patrimonial y es en dicha sede donde se decidirá si la persona es o no
responsable. Con el dictamen del servicio jurídico permanente, ...la
autoridad superior deberá adoptar en tiempo oportuno la decisión que
mejor corresponda al interés estatal (art. 2º, resol. SIGEN 67/94).

Por otra parte, la acción judicial por responsabilidad patrimonial se

puede dirigir a agentes que se encuentran excluidos del Régimen
Disciplinario previsto en el Cap. VI del Régimen Jurídico Básico de la
Función Pública aprobado por la ley 22.140 (art. 2º, incs. a], y g]) y, por
tanto, no son pasibles de estar sometidos a un sumario disciplinario
(“Dictámenes”, 169:377; 192:82 y 98, 199:16; 211, 2ª parte, p. 453;
221:102), salvo el supuesto de excepción indicado por este organismo
(“Dictámenes”, 169:377; 172:359; 221:102, entre otros). La
circunstancia de que en un sumario administrativo disciplinario se
pueda señalar la existencia de perjuicio fiscal (arts. 6, inc. e], pto. 3; 83,
inc. e], y 91, inc. e], del Reglamento de Investigaciones aprobado por
dec. 1798/80), se explica por tratarse de una pauta para la graduación
de la sanción (art. 39 del Régimen Jurídico Básico de la Función
Pública; “Dictámenes”, 167:442), pero ello no altera la independencia

312 
 
existente entre el procedimiento destinado a imponer sanciones
disciplinarias, con el dirigido a determinar la responsabilidad
patrimonial, para decidir sobre la promoción o no de la acción judicial.
De haber tramitado un sumario disciplinario, éste podrá ser uno de los
elementos a tener en cuenta para adoptar tal tipo de resolución.

Por eso, si para determinar la responsabilidad patrimonial se debe

recurrir a la investigación señalada en el art. 4º de la resol. SIGEN
67/94, la misma se tendrá que adecuar al fin perseguido de reunir datos,
informes, documentación y elementos de convicción que permitan
emitir una opinión, con tales antecedentes, sobre la posibilidad o no de
iniciar una acción judicial.

En este aspecto, esa actividad se asemeja a la información sumaria

regulada por el Reglamento de Investigaciones, y compete al servicio
jurídico permanente su tramitación ya que es quien deberá dictaminar
para que la autoridad superior pueda adoptar una decisión (véase art. 2º
de la resol. SIGEN 67/94, esta resolución complementa el
procedimiento fijado por el dec. 1154/97, B.O., 11/11/97).
(“Dictámenes”, 231:170; también “Dictámenes”, 231:29, RPTN, nº 32,
p. 524; 231:41; 241:480 y 494; 249:49; 250:283, RPTN, nº 42, p. 315,
entre otros; véase también “Dictámenes”, 255:8, Cap. I, pto. 2.1, RPTN,
nº 44, p. 256).

2.2.3.5. El art. 2º de la resol. SIGEN 67/94 (B.O., 1º/6/94) prevé:

La autoridad superior de cada jurisdicción o entidad que tenga

conocimiento, por cualquier medio de un hecho, acto omisión o
procedimiento que hubiere causado perjuicio patrimonial al Estado
nacional, deberá solicitar dictamen del servicio jurídico permanente que
corresponda para que:

a) Determine la existencia de responsabilidad por parte del personal

interviniente.

313 
 
b) Determine la existencia del daño económico y estime su monto;

c) Aconseje el procedimiento a seguir, y

d) Informe sobre la fecha de prescripción de la acción para lograr el

resarcimiento.

Con este dictamen a la vista, la autoridad superior deberá adoptar en

tiempo oportuno la decisión que mejor corresponda al interés estatal,
debiendo fundarla por escrito en caso de apartarse de lo propuesto por
el servicio jurídico.

A pesar del uso de la expresión “determine”, el servicio jurídico opina

o asesora sobre la posible existencia de la responsabilidad civil o
patrimonial, “por parte del personal interviniente”, pues, estrictamente,
sólo la sentencia judicial declara “el derecho de los litigantes y
condenando o absolviendo de la demanda y reconvención, en su caso,
en todo o en parte” (art. 163, inc. 6º, CPCCN).

Una de las funciones del servicio jurídico es la de “representar al Estado

y sus reparticiones ante las autoridades judiciales” (art. 5º, inc. a], ley
12.954; art. 1º, ley 17.516 y dec. 411/80) 281, por lo cual, una vez
autorizado, es quien tendrá que promover el proceso judicial destinado
a que el juez declare la existencia de tal responsabilidad y, por
consiguiente, el agente involucrado sea condenado a resarcir el daño
causado.

Por tal razón corresponde al servicio jurídico permanente tal tarea, y,

más específicamente, dicha actividad tiene que cumplirla el área que
tiene a su cargo la representación judicial, pues como es la encargada
de preparar y promover (previa autorización) el ejercicio de la acción
civil, es la que podrá ponderar los datos, informes, documentación y

314 
 
todo otro elemento de convicción que corresponderá reunir (véase pto.
17.2.3.8), para expedirse de acuerdo con los extremos previstos en el
art. 2º, resol. SIGEN 67/94, la cual complementa las previsiones del
dec. 1154/97, cuyo art. 1º, establece:

La determinación de la responsabilidad patrimonial de los funcionarios

públicos y la intervención que en ella le cabe a la Sindicatura General
de la Nación, se ajustará al procedimiento que se establece en el
presente, sin perjuicio de las normas de aplicación. (Véanse
“Dictámenes”, 249:49, 14/4/04; “Dictámenes”, 250:283, RPTN, nº 42,
p. 315; también “Dictámenes”, 255:8, Cap. I, pto. 2.1, RPTN, nº 44, p.
256; también 262:82, Cap. I, pto. 7.1).

También puede suceder que la pretensión deducida (demanda o acción

judicial), reciba por parte del juez la declaración de: “absolviendo de la
demanda...en todo o en parte” (art. 163, inc. 6º, CPCCN), y que dicho
agente no sea condenado a resarcimiento alguno.

Resulta de interés la lectura de la sentencia de la CSJN del 2/7/13 en

autos “A.945.XLVI. R.O. Administración Federal de Ingresos Públicos
DGA c/Fernández López, Miguel Baldomero y otros s/ordinario” para
el tema que se está desarrollando, sin perjuicio de que se declaró
desierto el recurso de ordinario de apelación interpuesto.

En el consid. 2º la Corte Suprema expone las argumentaciones por las

cuales el tribunal a quo fundó se decisión (Cámara Federal de
Apelaciones de Comodoro Rivadavia, por la mayoría de votos).

Entre ellas, en el acápite a) señala la modificación que se produjo a

partir del dictado de la ley 24.156 que debe seguirse para determinar la
responsabilidad patrimonial de los agentes públicos y obtener el cobro
judicial de los daños económicos ocasionados.

315 
 
El desarrollo de la argumentación advierte que el Tribunal a quo ha
seguido la doctrina de “Dictámenes” de la PTN, citados en pto. 17.2.3.4
(231:170 entre otros), entre ellos 231:29 y 172, y 231:150, que la CSJN
menciona en el consid. 5º.

Al finalizar dice: “En consecuencia, afirmó: ‘En el régimen de la ley

24.156 recién con la sentencia judicial que declara la responsabilidad
patrimonial del agente. El Estado podrá ejecutarla sobre los bienes (…)
(de aquél)’, aunque ‘...podrá suceder que la pretensión deducida
(demanda o acción judicial) no prospere y el demandado sea absuelto y
por ende no (sea) condenado a resarcimiento alguno”.

En el acápite b, consid. 2º, se refiere a la orfandad probatoria que

resultaba de la pericia contable, lo que implicaba desestimar la
pretensión resarcitoria, para luego indicar que ante hechos ocurridos en
el año 1987 la acción judicial presentada el 19 de marzo de 2003 se
encontraba prescripta.

En el consid. 5º, la CSJN refiere sobre las deficiencias del memorial

que determinan que se declare desierto el recurso, no obstante, resulta
relevante lo señalado en el consid. 6º respecto al planteo de la
oportunidad para oponer la prescripción de la acción: “...la afirmación
en el sentido de que ―una vez transcurrido el plazo decenal desde de
la comisión del hecho― la oportunidad en que los demandados
debieron oponer la prescripción era la primera presentación realizada
en sede administrativa, o en “… el peor de lo casos (…) al ser
notificados de la Disposición nº 123 (DG) (...) no puede sustentarse en
el art. 3962 del Código Civil, pues ello no se compadece con el alcance
que corresponde atribuir a aquel precepto (ver, en especial, Fallos,
320:1081 y 326:1436)”; cabe recordar que dicho art. 3962 disponía: “La
prescripción debe oponerse al contestar la demanda o en la primera
presentación en el juicio que quien intente oponerla” (en la actualidad
art. 2553 del Cód. Civil y Comercial de la Nación).

Lo expuesto guarda relevancia si se lo relaciona con lo señalado en el

pto. 17.2.3.9, en orden a la importancia de promover la acción judicial.

316 
 
2.2.3.5.1. El dec. 1154/97 (B.O., 11/11/97), eleva y complementa el
sistema, pues el art. 1º establece:

La determinación de la responsabilidad patrimonial de los funcionarios

públicos, y la intervención que en ella le cabe a la Sindicatura General
de la Nación, se ajustará al procedimiento que se establece en el
presente, sin perjuicio de las demás normas de aplicación”.

Con lo cual el art. 2º, resol. SIGEN 67/94, se mantiene inalterable.

En tal sentido, el art. 2º, dec. 1154/97, recepciona el contenido de los

arts. 3º y 4º, de la resol. SIGEN 67/94; los arts. 3º, 4º y 5º, dec. 1154/97,
receptan en dicho orden, el contenido de los arts. 5º, 6º y 7º, resol.
SIGEN 67/94; los arts. 6º y 7º, dec. 1154/97, recepcionan, en ese orden,
los arts. 8º y 9º, resol. SIGEN 67/94. Dicho art. 6º (al igual que el art
8º) refiere:

Los servicios jurídicos respectivos deberán, dentro de las cuarenta y

ocho (48) horas, informar a las unidades de auditoría interna (...) acerca
de las actuaciones en que hayan intervenido con motivo de hechos,
actos, omisiones o procedimientos que hubieran causado perjuicio
económico al Estado Nacional...

Tal intervención es la del art. 2º, resol. SIGEN 67/94. Conviene aclarar
que el art. 2º de la resol. SIGEN 35/03, dejó sin efecto la resol. 67/94;
en el considerando señala que el dec. 1154, del 5 de noviembre de 1997,
“receptó, prácticamente en su totalidad, la resol. 67/94” (B.O., 25/4/03);
sin embargo, tal situación no incide en lo expuesto, pues el dec.
1154/97, complementó y elevó —de resolución a decreto— el sistema
fijado por la resol. SIGEN 67/94.

317 
 
2.2.3.6. La circunstancia que el art. 5º de la resol. SIGEN 67/94,
establezca:

Determinada la responsabilidad y el monto del perjuicio, el jefe del

servicio jurídico respectivo intimará en forma fehaciente al responsable
al pago de la deuda en el término de diez (10) días hábiles
administrativos;

lo cual se recepta en el art. 3º del dec. 1154/97, no implica, a pesar de

que se hable de “responsable”, la existencia de un título hábil para su
ejecución como sucedía con el sistema de la Ley de Contabilidad (cfr.
ptos. 17.2.2.1 y 17.2.3.2).

Repárese en que el art. 4º del dec. 1154/97, como el art. 6º, resol.
SIGEN 67/94, establecen: “Fracasada la gestión de cobro en sede
administrativa se promoverá la acción judicial correspondiente”, con la
salvedad de que su ejercicio fuera antieconómico (disposiciones citadas
y pto. 17.2.3.5.1, in fine, resol. SIGEN 35/03).

Conviene reparar que la autorización para la iniciación de las acciones

judiciales no constituye un acto recurrible por el futuro demandado,
quien en sede judicial, podrá deducir las defensas que estime
pertinentes, sin perjuicio de aducirlas cuando se hubiera intentado su
cobro en sede administrativa (“Dictámenes”, 255:8, Cap. I, pto. 2.2,
acápite c, RPTN nº 44, 256; “Dictámenes”, 272:174, Cap. II, pto. 3).

En todo caso, a nuestro modo de ver, luego de ser intimado al pago de

la deuda el agente podría a través de una presentación argumentar por
qué no resultaría responsable, pero sin que ello implique la apertura de
una instancia impugnativa en sede administrativa, ya que en sede
judicial debe oponer las defensas que estime necesarias, pero con esa
presentación podrá efectuar alguna advertencia que podría servir para
que la autoridad competente, previa asesoramiento del servicio jurídico
pondere la factibilidad del proceso judicial.

318 
 
En el régimen de la ley 24.156, recién con la sentencia judicial que
declare la responsabilidad patrimonial del agente, el Estado podrá
ejecutarla sobre los bienes del agente.

2.2.3.7. Respecto de la responsabilidad patrimonial relativa a “las

máximas autoridades de las jurisdicciones o entidades dependientes del
Poder Ejecutivo”, el art. 2º del dec. 1154/97 establece:
En caso de hallarse involucradas las máximas autoridades de las
jurisdicciones o entidades dependientes del Poder Ejecutivo Nacional,
la autoridad que ejerza sobre ellas el control jerárquico o de tutela
deberá determinar el procedimiento a seguir conforme a derecho y
previa intervención del servicio jurídico que corresponda. (Recepciona
el art. 3º, resol. SIGEN 67/94, “Dictámenes”, 241:494, entre otros.)

2.2.3.8. El art. 2º, dec. 1154/97, y el art. 4º, de la resol. SIGEN 67/94,
refieren que si para determinar la responsabilidad se exige una
investigación previa, ésta se sustanciará como información sumaria o
sumario, de acuerdo al Reglamento de Investigaciones Administrativas
aprobado por dec. 1798/80, o el que lo sustituya.

Esta actividad corresponde que sea cumplida por el Servicio Jurídico

Permanente, más específicamente por el área que tiene a su cargo la
representación judicial (pto. 17.2.3.5; “Dictámenes”, 249:49; 250:283
y los otros citados), pues a la razón expuesta cabe agregar las siguientes.

La mención de sustanciarse una investigación, cuando fuera necesaria,

no implica que su trámite pueda ser el del sumario administrativo
disciplinario, no sólo porque éste tiene un fin específico (pto. 17.2.1),
sino que, además, se menciona, como modalidad de “investigación”, el
trámite de la información sumaria (cuya finalidad es diferente al del
sumario, véase nota 31).

319 
 
En la información sumaria no puede haber agente sumariado; por otra
parte, en el sumario disciplinario tal vinculación tiene por fin la
aplicación de una sanción disciplinaria, la cual va precedida de todo un
debate (etapa contradictoria), y permite recurrir el acto conclusivo.

Por lo tanto, esa denominada “investigación” se tiene que adecuar al fin

perseguido, el cual implica que el titular del Servicio Jurídico reúna los
datos, informes, documentación y demás elementos de convicción que
le permitan aconsejar sobre la promoción, o no, de una acción judicial
(“Dictámenes”, citados en pto. 17.2.3.4), en atención a la posibilidad de
un resultado favorable que de ningún modo se puede garantizar.

La circunstancia que, de haber tramitado un sumario administrativo

disciplinario, los elementos allí recogidos sirvan para que el servicio
jurídico pueda aconsejar una posible demanda judicial, no permite ni
debe confundir trámites con finalidad diversa (véase “Dictámenes”,
citados en pto. 17.2.3.4).

Además, la responsabilidad patrimonial abarca tanto a los agentes

comprendidos, como excluidos del régimen disciplinario (pto.
17.2.3.2), y se ha previsto un procedimiento específico, cuando se trata
de las máximas autoridades de las jurisdicciones o entidades
dependientes del Poder Ejecutivo (pto. 17.2.3.7).

2.2.3.9. El art. 142 de la Ley de Contabilidad fijaba:

La acción del Estado tendiente a hacer efectiva la reparación civil de

los daños e intereses ocasionados por actos y omisiones imputables a
los agentes de la Administración nacional, incluidos los de entidades
descentralizadas, empresas del Estado y haciendas paraestatales,
prescribirá a los 10 años de cometido el hecho que imponga tal
responsabilidad.

320 
 
A partir del dictado de la ley 24.156, la Procuración del Tesoro ha
considerado, cuando se trata de actos o hechos que lesionan el
patrimonio del Estado, que el plazo de prescripción es el decenal
previsto en el art. 4023 del Cód. Civil (“Dictámenes”, 209:40; 245:307,
entre otros 282).

Marienhoff, en su momento, al referirse al art. 142 de la Ley de

Contabilidad, que fijaba un plazo de prescripción de diez años para
“hacer efectiva la reparación civil de los daños e intereses ocasionados
por actos y omisiones imputables a los agentes de la Administración
Nacional, incluidos los de entidades descentralizadas, empresas del
Estado...”, señalaba que tales daños y perjuicios eran los que

el funcionario (agente público) le ocasione al Estado actuando aquél

como consecuencia, con motivo o a raíz de la relación de empleo
(contrato de derecho público) ...los que le cause actuando al margen o
fuera de tal relación... La acción para reclamar estos últimos se
prescribe a los dos años, conforme al art. 4037 del Cód. Civil, que
contempla la responsabilidad extracontractual 283.

Con el régimen de la ley 24.156 se requiere el ejercicio de una acción

judicial, por lo cual la interposición de “la demanda”, a nuestro modo
de ver, es la que interrumpirá la prescripción de la acción (art. 3987,
Cód. Civil; resol. SIGEN 67/94, art. 2º, d) Informe sobre la fecha de
prescripción de la acción para lograr el resarcimiento”).

Otra diferencia del nuevo régimen con el anterior.

Adviértase, que, en relación con el régimen disciplinario, los plazos de

prescripción previstos en el art. 37, LMREPN, “se suspenderán”, entre
otros supuestos, “por la iniciación de la información sumaria o del
sumario y hasta la finalización de éste” (art. 37 de la Reglamentación,
aprobado por dec. 1421/02; art. 38, RJBFP y su reglamentación, dec.
1797/80).

321 
 
2.2.3.10. El Tribunal de Cuentas de la Nación cumplía una importante
función preventiva, pues entre sus atribuciones se encontraba la de
“analizar todos los actos administrativos que se refieren a la hacienda
pública y observarlos cuando contraríen o violen disposiciones legales
o reglamentarias” (art. 85 inc. a]; el art. 87 preveía el instituto de la
insistencia como un medio para evitar la paralización de la actividad
estatal). En esa primordial tarea contaba con delegaciones en los
distintos servicios administrativos (art. 85 cit., inc. b]).

Se debe lamentar, entonces, que no continuara en funciones dicho

tribunal por la importancia de su actividad, en especial, la de orden
preventivo (anterior o previa), dirigida a la fiscalización y vigilancia de
todas las operaciones financieras y patrimoniales del Estado; por ende,
no aparece como acertada su disolución 284.

2.2.4. En conclusión, la ley 24.156 modificó sustancialmente el régimen

sobre la responsabilidad patrimonial; se espera que los argumentos
vertidos permitan aclarar tal situación.

3. Otros intervinientes -

En algunos casos, pueden tener intervención la SIGEN, la FIA y la OA.

3.1. Sindicatura General de la Nación (SIGEN)

El art. 109, R.I.A., dec. 467/99, prevé la remisión:

...de las actuaciones sumariales o sus copias certificadas a la Sindicatura

General de la Nación a los fines de la consideración del perjuicio fiscal
y, en su caso, la calificación como de relevante significación
económica.

322 
 
Como se ha dicho en el pto. 17.2.2, a partir del dec. 1012/12 (B.O.,
6/7/12), que modificó la redacción de los arts. 10, inc. d) pto. y 108, inc.
e), y del dictado de la resol. conj. 23/12 y 139/12 (PTN-SIGEN), del 29
de agosto de 2012 (B.O., 4/9/12) (véase pto. 17.2.1), el giro de las
actuaciones procede en las situaciones allí previstas, y la que se puede
denominar común o general tiene lugar cuando el monto del presunto
perjuicio fiscal supere los Tres mil pesos ($ 3.000).

La SIGEN a través de su resol. 28/06 (B.O., 3/4/06), que derogó la resol.

78/99 (B.O., 28/7/99; ADLA-LIX-C-1999, p. 3183), ha regulado el
procedimiento y tareas de ese organismo, cuando interviene en virtud
de lo dispuesto por el art. 109 citado.

En el pto. 17.2.1 se señaló la tarea del instructor relacionada con el

“presunto perjuicio fiscal”, y en el pto. 17.2.1.1, se transcribió del
Anexo I, de la resol. 28/06, algunas de las pautas relativas a la
evaluación de dicho perjuicio teniendo “en cuenta las causales más
frecuentes de daños ocasionados al erario público” (ptos. 5.2.1 a 5.2.10,
Anexo I; cfr. pto. 2.4.2.1 a 2.4.2.7, Anexo I, resol. 78/99).

El pto. 4.4, de tal Anexo I, resol. SIGEN 28/06, prevé:

De resultar insuficientes los elementos de prueba colectados en el

expediente para la consideración del perjuicio fiscal, se requerirá su
agregación a través del dictado por parte del Instructor Sumariante, de
medidas para mejor proveer... (cfr. pto. 2.3, Anexo I, resol. 78/99).

Tal disposición debe ser entendida como una solicitud de medida de

prueba que el instructor tendrá que proveer en la oportunidad prevista
por el art. 113, R.I.A., dec. 467/99, no obstante que allí sólo se
mencione al sumariado y a la Fiscalía de Investigaciones
Administrativas.

323 
 
Ello es así porque la resol. de la SIGEN sólo puede regular el trámite a
seguir en dicho organismo, cuando toma intervención conforme con el
art. 109, R.I.A., dec. 467/99, y no puede incorporar un trámite (medida
de mejor proveer en la oportunidad del art. 109), que el propio
Reglamento no ha establecido, sin perjuicio de que en la oportunidad
señalada por el art. 113 el instructor disponga realizar tal diligencia
probatoria 285.

Sin embargo, el instructor podría, conforme sea la prueba que la SIGEN

mencionara en su informe (art. 109), decidir realizarla antes de
continuar con el trámite (lo cual implicaría darle luego una nueva
intervención) y no efectuarla en la oportunidad del art. 113 antes
mencionada, que resultaría ser la más acorde con lo previsto en el
reglamento, en la medida en que hubiera algún agente sumariado.

3.2. Fiscalía de Investigaciones Administrativas (FIA), Oficina

Anticorrupción (OA)

En los casos en que la FIA (PIA, conforme ley 27.148, ver punto 8.1,
Cap. II) hubiera sido admitida como parte acusadora 286, o la OA
actuase en tal carácter 287, conforme con el art. 109 íd.:

...se le correrá vista de las conclusiones aludidas y del dictamen emitido

por la Sindicatura General de la Nación, a cuyo fin se le girará el
sumario con todos sus agregados, o sus copias certificadas dentro del
plazo de tres (3) días...

La parte acusadora emitirá su informe (el art. 110 refiere “dictámenes”),

con un contenido similar al informe del art. 108, R.I.A., dec. 467/99;
podrá o no coincidir con la opinión del instructor, por lo cual, la
solicitud de sanción disciplinaria —si estima que debe imponerse—,
puede resultar distinta a la propuesta por el instructor.

324 
 
Asimismo, es el momento para ofrecer la prueba que considere
conveniente para sustentar su pretensión, la que recién será proveída en
la oportunidad indicada por el art. 113 íd.; si no propone diligencias
probatorias se le precluye tal facultad para el futuro 288.

Además, de considerar que algún otro agente tiene que ser vinculado
como sumariado tendrá que formular tal pedido o solicitud, pues ello
permitirá que la autoridad competente para dictar el acto conclusivo, de
compartir tal opinión, siga el temperamento indicado en el pto. 14,
acápite a.3.1, a.3.2 y a.3.3.

3.2.1. El art. 109, R.I.A., dec. 467/99, establece que a la FIA “se le
girará el sumario con todos sus agregados, o sus copias certificadas”,
sin especificar el plazo; de igual modo el art. 4º del dec. 102/99, del
23/12/99 (B.O., 29/12/99), sólo determina la posibilidad de que la OA
actúe como “parte acusadora, con facultades de ofrecer, producir
prueba...”.

El art. 27, inc. 4º, R.I.A., dec. 467/99, dispone:

Para la contestación de vistas y traslados, el mismo será de cinco (5)

días, cuando no se hubiese establecido un plazo especial; pero como el
art. 108 íd., concede al instructor el plazo de diez (10) días hábiles
administrativos (art. 28, íd.; art. 19, R.I., dec. 1798/80), para emitir su
requisitoria, el que, además, “podrá ser prorrogado”, corresponde
otorgar, en este caso, a la parte acusadora idéntico plazo (diez días).

Para adoptar tal criterio se tiene en cuenta que la parte acusadora emitirá
una requisitoria, con lo cual su tarea resulta similar a la establecida en
el art. 108 íd. (aunque su actividad no sea indispensable como la del
instructor —pto. 17—); agréguese que también diez días es el plazo
concedido al sumariado para ejercer su defensa, el que podrá extenderse

325 
 
“hasta un máximo de diez (10) días más” (art. 111 íd.), de no darse
alguna circunstancia extraordinaria (pto. 19.1.7).

En la providencia donde se dispone la vista se tendrá que señalar el

plazo de diez días, como la posibilidad de su ampliación, ante el pedido
correspondiente; una vez vencidos tales plazos (veinte días hábiles) el
instructor podrá requerir la devolución del expediente para la
prosecución del trámite, o continuar éste si se han girado “copias
certificadas” (art. 109 íd.).

De tal modo que si la parte acusadora devuelve el expediente, pero sin

la contestación de la vista, tendrá que darse por decaído tal derecho,
como se ha previsto para el caso del sumariado, y permitir de ese modo
la prosecución del trámite.

También este criterio se puede utilizar con relación a la intervención de

la SIGEN, dirigida a la “consideración del perjuicio fiscal y, en su caso,
a la calificación como de relevante significación económica”, es decir,
fijarle tal plazo, y no el del art. 27, inc. 4º, íd., para su actuación, pues
ello permite la debida prosecución del trámite y la posible aplicación, o
no, de una de las sanciones disciplinarias previstas en el ordenamiento
sustantivo 289.

4. La defensa: concepto - 290

a) En su requisitoria (informe del art. 108, R.I.A., dec. 467/99), el

instructor (de igual modo, cuando interviene la parte acusadora),
propone, a la autoridad competente, la aplicación de una sanción
disciplinaria (ptos. 17 y 17.1.3) 291.
La defensa es la oposición a la pretensión ejercitada por el instructor
(como por la parte acusadora, cuando se dé tal situación), que el
sumariado cumple personalmente o con la asistencia de “un letrado si
lo deseare”, una vez conferida la vista de las actuaciones.

326 
 
Tal acto consiste “en afrontar la refutación” de los hechos constitutivos
del objeto del sumario administrativo disciplinario, incluidos en el
informe del sumariante (art. 108, R.I.A., dec. 467/99; art. 83, R.I., dec.
1798/80), o de las partes acusadoras (pto. 18.2, FIA, OA) 292.

Al tratar la naturaleza jurídica de la declaración del sumariado, se dijo

que la defensa material consiste en contestar la imputación dirigida o
formulada (pto. 14, acápite b.2), es decir, en refutarla; de tal modo que
el sumariado, en el acto de defensa, da su versión, o explica, o
manifiesta cómo han ocurrido los hechos, o niega que hayan sucedido
del modo descripto en la requisitoria; junto con ello, ofrecerá la prueba
que considere conveniente a su descargo; también puede no presentar
su defensa.

Asimismo, en el pto. 14, acápite b.2.1, con cita de D’Albora, se expresó

que, en el proceso penal, la actividad de defensa se desdobla en dos
manifestaciones: una, la antes expuesta; y la otra, la llamada defensa
técnica que “se desarrolla a través de las argumentaciones de carácter
jurídico”.

El art. 111, R.I.A., dec. 467/99, prevé que el sumariado puede “con
asistencia de letrado si lo deseare, efectuar su defensa” (véase art. 85,
R.I., dec. 1798/80).

El ejercicio de tal facultad, contar con letrado o no, depende de él, pero
ello no le impide, frente a lo expuesto en la requisitoria, realizar su
crítica al encuadre o calificación jurídica.

Con respecto a los términos o expresiones utilizados, recordamos lo

expuesto en la nota 99, al decir que una crítica razonada se puede
efectuar sin la utilización de giros, muchas veces desmedidos o con un
estilo desmesurado (falta de estilo); como los “Dictámenes”, de la
Procuración del Tesoro 98:352, 104:14, y 232:66.

327 
 
b) La garantía constitucional de la defensa en juicio y del debido
proceso (art. 18, C.N.), exige que toda persona tenga la oportunidad de
ser oído, ofrecer y producir la prueba que creyere conducente a su
descargo (Cap. III, pto. 10, acápites c.2, c.2.1, c.2.2; notas 38, 39 y 141).
El principio de contradicción o de bilateralidad, deriva del art. 18, C.N.,
que asegura la inviolabilidad de la defensa en juicio de las personas y
de los derechos. Por eso resulta imprescindible que el sumariado tenga
la posibilidad de contestar la pretensión (conocer los hechos y con ello
las actuaciones labradas), proponer prueba conducente a la defensa de
sus derechos, controlar su producción y alegar sobre su mérito (sobre el
resultado probatorio), lo cual supone el anoticiamiento de la requisitoria
mediante el pertinente acto de comunicación.

El derecho de contradicción se recepciona en el art. 111, R.I.A., dec.

467/99, pues el sumariado goza, “se formule o no cargo”, de la
oportunidad de defenderse, y queda a su arbitrio ejercerlo efectivamente
con la presentación de la defensa (véanse ptos. 19.2.2 y 19.3).

4.1. Vista de las actuaciones. Defensa. Plazos

De la requisitoria del instructor (art. 108, R.I.A., dec. 467/99), según

establece el art. 110:

...se notificará al sumariado en forma fehaciente para que tome vista de

las actuaciones dentro del tercer día de notificado, debiendo
examinarlas en presencia de personal autorizado; no podrá retirarlas,
pero podrá solicitar la extracción de fotocopias a su cargo. En esta
diligencia podrá ser asistido por su letrado...

A su vez, el art. 111 dispone:

El sumariado podrá, se formule o no cargo, con asistencia de letrado si

lo deseare, efectuar su defensa y proponer las medidas de prueba que

328 
 
estime oportunas, dentro del plazo de diez (10) días a partir del
vencimiento del plazo de vista establecido en el art. 110.

El instructor, a pedido del sumariado, podrá ampliar el plazo hasta un

máximo de diez (10) días más.

En cualquier caso, vencido el plazo para efectuar su defensa sin

ejercerla, se dará por decaído el derecho de hacerlo en el futuro 293.

4.1.1. La providencia de “correr vista” del expediente y de la

requisitoria para que el sumariado pueda contestarla, la firmará el
instructor (art. 10 inc. d], R.I.A., dec. 467/99); nada obsta a que la
suscriba el titular de la Oficina de Sumarios 294, lo cual no impide que
dicho titular en la oportunidad prevista en el art. 118, R.I.A. dec.
467/99, emita su opinión, que podrá o no coincidir con la vertida por el
instructor (“Dictámenes”, 218:309).

Si hubo intervención de la SIGEN, de la FIA, o de la OA, la vista al

sumariado (art. 110 íd.), se otorga después de la concedida a tales
organismos; por lo cual, salvo que se presente la situación indicada en
el pto. 18.2.1, obrarán en el legajo los informes o dictámenes que
hubieren emitido.

4.1.2. Conforme surge del art. 110, R.I.A., dec. 467/99, el instructor
debe notificar al sumariado “en forma fehaciente”, a través de alguno
de los medios (modos) previstos o establecidos como válidos por el art.
29 íd., para que, dentro del tercer día de notificado, de haber recibido la
cédula de notificación (inc. c]), o el telegrama (inc. d]), o el oficio o
carta documento, (inc. e]), o la diligencia escrita en el lugar de trabajo,
(inc. f]), concurra a tomar vista de las actuaciones.
El art. 28 establece:

Los plazos se computarán en días hábiles administrativos, a partir del

siguiente al de la notificación (véase art. 19, R.I., dec. 1798/80).

329 
 
Por consiguiente, resulta imprescindible la agregación del aviso de
recepción, donde surge la entrega de la pieza postal, si el acto de
comunicación se efectúa por intermedio del correo; o de la constancia
prevista en el inc. f) del art. 29, R.I.A., dec. 467/99, para determinar el
día de inicio del cómputo del plazo, que es “a partir del siguiente de la
notificación” (art. 28, R.I.A, dec. 467/99), es decir de haberse entregado
la comunicación, o cédula de notificación o la pieza postal; de igual
modo, si la notificación se realiza directamente en el expediente (art.
29, inc. a]).

El art. 110, R.I.A., dec. 467/99, dispone que se le debe comunicar al

sumariado que, dentro de los tres días de ser notificado, tiene que
concurrir a la Oficina de Sumarios para tomar vista de las actuaciones.

Si no concurre dentro de los tres días, a partir del cuarto día comenzará
el cómputo del plazo, de diez días fijado por el art. 111 íd., para
presentar el descargo y ofrecer las medidas de prueba que estime
oportunas; en otras palabras, si transcurridos los tres días sin que el
sumariado comparezca a tomar vista (art. 110), se inicia el cómputo de
los diez días (art. 111 íd.; art. 85, R.I., dec. 1798/80; “Dictámenes”,
262:125, Cap. I, pto. 1, 5/7/07).

4.1.3. El giro “en forma fehaciente”, a nuestro modo de ver, tiende a

permitir que el agente, al recibir el acto de comunicación, pueda
conocer el porqué de la citación.
Se cumple tal requisito si se le hace saber que se le concede vista de las
actuaciones, a los fines del art. 110, y para que provea a su defensa en
los términos y en el plazo establecido por el art. 111, R.I.A., dec.
467/99.

Si la comunicación (cédula u oficio) se remite por correo, se tendrá que

despachar en sobre abierto para que el “agente postal habilitado, antes
del despacho, quien los sellará juntamente con las copias que se
agregarán al expediente” (art. 29, inc. e], R.I.A., dec. 467/99; art. 20,

330 
 
inc. e], R.I., dec. 1798/80); de esa manera, la copia sellada agregada al
expediente permite conocer su contenido.

Si la notificación es por diligencia escrita al lugar del trabajo, la copia

suscripta por el sumariado que se incorpora al expediente debe dar
cuenta de tal contenido; de igual modo con el telegrama.

Por otra parte, el art. 30, R.I.A., dec. 467/99, establece:

Las notificaciones serán dirigidas al último domicilio conocido por la

Administración, el que se reputará subsistente a todos los efectos
legales mientras no se designe otro. (Véase art. 20, inc. e], última
oración, R.I., dec. 1798/80; y pto. 14, acápites d.1, d.1.1, notas 232 y
233.)

Con lo cual se busca dar validez al acto de comunicación allí remitido

y recibido (“Dictámenes”, 240:253). Si se ha constituido domicilio —
pto. 14, acápite c.1— a dicho lugar se tendrá que remitir la
comunicación.

4.1.4. La pieza postal remitida al domicilio o la comunicación escrita

dirigida al lugar de trabajo, puede ser devuelta con la información de
que el sumariado se encuentra de licencia ordinaria; o puede suceder
que algún familiar haga saber tal circunstancia 295.

En este supuesto, corresponde que el instructor verifique tal noticia a

través de la Dirección de Recursos Humanos (División de Personal),
para proceder, según resulte de la situación suscitada, a practicar una
nueva notificación de la vista conferida, una vez finalizada la licencia.

Cada medida cumplida debe estar previamente ordenada con la

providencia correspondiente (art. 10, inc. d], pto. 1, y 27, R.I.A., dec.
467/99; véase nota 50); con lo cual, los plazos precedentemente

331 
 
indicados se iniciarán con la nueva comunicación. Al encontrarse el
agente de licencia ordinaria es preciso extremar los recaudos para tener
la certeza de que la notificación pueda cumplir su finalidad, esto es, que
el empleado conozca la comunicación y pueda tomar vista de las
actuaciones 296.

El criterio propuesto tiende a preservar la posibilidad del ejercicio del

derecho de defensa.

4.1.5. La circunstancia de que un agente se encuentre en uso de licencia

por enfermedad no resulta impedimento para el otorgamiento de la vista
(véase pto. 14, acápite d.3).
En este caso, la actividad a seguir por el instructor, la comunicación o
notificación de la vista, dependerá del estado de salud o afección que
padezca el sumariado, lo cual también se tendrá que acreditar mediante
la solicitud de los informes correspondientes.

Conforme las circunstancias, el sumariante tendrá que decidir si

suspende, momentáneamente, el plazo de la vista conferida a dicho
agente. De haber varios sumariados el trámite proseguirá respecto de
quienes no se encuentren en tal situación.

4.1.5.1. Conviene recordar que el art. 11, inc. i), del Régimen de
Licencias, Justificaciones y Franquicias, aprobado por dec. 3413/79,
dispone:
Los agentes en uso de las licencias previstas en los incs. a) “afecciones
o lesiones de corto tratamiento”, c) “afecciones o lesiones largo
tratamiento”, d) “accidentes de trabajo” y j) “asistencia del grupo
familiar”, del art. 10, no podrán ausentarse del lugar de su residencia o,
en su caso, de la del familiar enfermo, sin autorización del servicio
médico que hubiera acordado la respectiva licencia. De no cumplirse
con ese requisito, la misma será considerada sin goce de sueldo a partir
de la fecha en que se comprueba la falta, sin perjuicio de las sanciones
que correspondan (B.O., 11/1/80) 297.

332 
 
4.1.5.2. Se indicarán algunas posibles situaciones:

a) si el sumariado puede deambular, sin dificultades, tendrá que

concurrir a tomar vista de las actuaciones en la Oficina de Sumarios;

b) en caso contrario, el instructor podrá constituirse en el domicilio del

sumariado, pero frente al caso concreto, conforme sea el estado de salud
del paciente, el instructor podrá evaluar cuándo se efectuará la
notificación y la toma de vista de las actuaciones, ello por aplicación
analógica de lo dispuesto en el art. 81, R.I.A., dec. 467/99. En este
supuesto tendrá que facilitar la obtención de las fotocopias que el
sumariado requiera y adoptar los recaudos necesarios para que el
sumariado pueda solicitar una prórroga (ésta podría ser una de las
situaciones excepcionales referidas en el pto. 19.1.7 y nota 289).

4.1.6. La pieza postal dirigida al último domicilio conocido por la

Administración (art. 30, R.I.A., dec. 467/99; véase nota 240) puede
resultar devuelta por no haber sido recibida.

Los motivos de no entrega podrían ser: desconocido; se mudó; no

recibe; no responde; se dejó aviso de visita; sin embargo, tal diligencia
resulta válida, pues la mención “subsistencia de efectos legales” en el
artículo mencionado tiene por finalidad posibilitar y otorgar eficacia a
las notificaciones allí enviadas.

No obstante, parece prudente formular una salvedad, si el agente

sumariado continúa vinculado a la Administración, ante la situación
planteada, correspondería librar otra notificación mediante diligencia
escrita en el lugar de trabajo (inc. f]), en virtud de lo expuesto en el pto.
19.1.4, in fine 298.

Se parte de tales supuestos, pues si la devolución fuese por “domicilio

incompleto”, la notificación sería inválida; si se informa que la persona
ha “fallecido” el procedimiento a seguir es verificar tal circunstancia.

333 
 
4.1.7. El instructor, cuando el sumariado concurre, debe levantar un acta
para reflejar tal comparecencia y que procede a tomar vista.

El sumariado puede solicitar que se le expidan, a su cargo, fotocopias

de las actuaciones y estar acompañado por letrado (art. 110, in fine).

Si el sumariado comparece a la Oficina de Sumarios, por ejemplo, al

quinto día de haber recibido la comunicación o notificación, puede, en
ese momento, tomar vista de las actuaciones, pero el plazo para efectuar
el descargo ya ha comenzado, por lo cual le restan ocho días para
presentar su defensa y ofrecer prueba (“Dictámenes”, 213:248).

Ello, sin perjuicio de que podrá solicitar se le amplíe “el plazo hasta un
máximo de diez (10) días más”, conforme lo dispone el art. 111, párr.
2º, íd.

Dicho artículo sólo prevé la ampliación por un plazo de hasta diez días
hábiles (art. 28, R.I.A., dec. 467/99; art. 19, R.I., dec. 1798/80), pero
como, en definitiva, se trata de garantizar o preservar la defensa del
sumariado, en algún supuesto de excepción, por ejemplo, si debe
trasladarse desde el interior del país, o ante la complejidad del
expediente, queda a la prudencia del instructor, ante las particularidades
de la situación, conceder una prórroga mayor a los diez días 299.

No se debe confundir el tratar de facilitar el ejercicio del derecho de

defensa (pto. 16, acápite b.3.1), con una actividad, por parte de algún
interviniente, que sólo trate de demorar el desarrollo de la etapa
contradictoria.

La prórroga debe ser solicitada con anterioridad al vencimiento del

plazo, y su cómputo se inicia al día siguiente del vencimiento del
anterior (uno continúa al otro), sin perjuicio de su notificación.

334 
 
4.1.7.1. Ha escrito Marienhoff:

La “vista” en las actuaciones administrativas, no constituye una mera

formalidad: constituye una manera de hacer efectiva la garantía del
debido proceso. De ahí su trascendente importancia y de ahí la gravedad
de todo aquello que tienda a desvirtuar esa trascendencia y a impedir
que la “vista” cumpla su exacta finalidad 300.

En el comentario al fallo de la Cámara Federal de Córdoba, Marienhoff

señala:

Una vista concedida por 24 horas en un asunto en que se debate si un

profesor titular debe ser separado de su cátedra, constituye un lapso
irrisorio para fundar debidamente la defensa del respectivo derecho... la
resolución que declaró cesante al profesor se dictó el “mismo día” en
que se contestó la vista; ésta, entonces resulta un sarcasmo, una
verdadera burla, en vez de un respetuoso acatamiento a la garantía
constitucional de que nadie puede ser condenado sin ser previamente
oído (p. 555). La garantía constitucional de la defensa requiere que “al
imputado se le dé oportuna y razonable “vista” de las actuaciones para
que en base a ello presente su defensa (p. 556) 301.

El R.I.A., dec. 467/99, cumple acabadamente lo apuntado por

Marienhoff.

Durante la vigencia del Código de Procedimientos en Materia Penal

(ley 2372), en el proceso penal no regía
...el plazo de gracia establecido por el art. 124 del CPCCN, en cuya
virtud los escritos pueden ser presentados válidamente en Secretaría el
día hábil inmediato al del vencimiento y dentro de las dos primeras
horas del despacho. Los escritos no presentados el día del vencimiento
se deben presentar con cargo de escribano (CSJN, Fallos, 275:49;
300:857; CCrim. y Correc., en pleno, ED, 55-653, f. 24.860; CNPen.

335 
 
Econ., en pleno, JA, 27-1975-409, f. 24.531); la razón parece sencilla,
pues ante el silencio de la ley, una acordada no puede derogar la ley que
establece (arts. 1º, inc. e]) dec. ley 12.454/57 y 45, R.J.N.) 302.

El art. 164, CPPN (ley 23.984), establece:

Si el término fijado venciere después de las horas de oficina, el acto que

debe cumplirse en ella podrá ser realizado durante las dos primeras
horas del día hábil siguiente.

En igual sentido, art. 124, CPCCN; el art. 25, in fine, del RPA, dec.
1759/72, t.o. 1991, dispone:

El escrito no presentado dentro del horario administrativo del día en que

venciere el plazo, sólo podrá ser entregado válidamente, en la oficina
que corresponda, el día hábil inmediato y dentro de las dos primeras
horas del horario de atención de dicha oficina 303.

El sentido del plazo de gracia ha sido explicado por la CSJN en Fallos,

300:1070:

La norma del art. 124 del Código Procesal no debe considerarse como
un intento de modificación de las leyes de fondo o de forma que fijan
plazos para el ejercicio de un derecho, sino como un modo de regular
las situaciones en que el interesado se ve en la imposibilidad de utilizar
todo el tiempo apto del que legalmente dispone, debido a la hora de
cierre de las oficinas judiciales —o, en el caso administrativas—,
partiendo del presupuesto de que normalmente la respectiva voluntad
fue expresada en el curso del día anterior, sin que fuese materialmente
recibida merced a la circunstancia antedicha (consid. 6º).

...tal disposición no resulta entonces, incompatible con el régimen de la

ley 19.549, en cuanto establece que los plazos se contarán por días

336 
 
hábiles administrativos y se computarán a partir del día siguiente al de
la notificación (art. 1º, inc. e]), aps. 1º, 2º y 3º). Preceptos análogos —
aún más estrictos— contiene el Código Procesal al que pertenece
aquella regla (arts. 155 y 156). Por lo demás, dichos plazos
administrativos, por aplicación supletoria del Cód. Civil (art. 29 de
éste), son continuos y completos y se extienden desde el momento en
que finaliza el día de la notificación hasta la medianoche del día de su
vencimiento (arts. 24 y 27 del cit. Código), siendo en cambio limitadas
las horas en que funcionan las respectivas oficinas (Fallos, 300:1070,
consid. 7º) 304.

Al referirse a este pronunciamiento judicial, en “Dictámenes”, 162:21

(1982), se sostuvo:

Debe observarse que una adecuada lectura de los fundamentos del fallo
no autoriza en modo alguno a deducir que sus conclusiones sean sólo
aplicables a los recursos, y no a cualquier otro escrito (p. 44).

La interpretación es coherente si se tiene en cuenta que el discurso

argumental del tribunal gira sobre la imposibilidad de la actividad
procesal fuera del horario de las oficinas receptoras, circunstancia ésta
que se pondera como la ratio legis del plazo de gracia (p. 44).

Ahora bien, en la sustanciación del sumario disciplinario se sostiene la

aplicación supletoria de la ley procesal penal (Cap. III, pto. 10, acápite
c.5), y como el plazo del art. 111, R.I.A., dec. 467/99, está fijado en
días, su terminación se produce a la medianoche del día de su
vencimiento (art. 27, Cód. Civil) 305, y hasta ese momento se extiende
el tiempo útil para el ejercicio de su derecho; por ello, resulta aplicable
el plazo de gracia instituido por el art. 164, CPPN, esto es la posibilidad
de presentar el escrito de defensa dentro de las dos primeras horas del
día hábil inmediato (siguiente) a aquel en que se produjo el vencimiento
del plazo.

4.2. Importancia de la vista; su omisión

337 
 
Con el otorgamiento de la “vista de las actuaciones” del art. 110, que se
integra con la actividad establecida en el art. 111, R.I.A., dec. 467/99,
“se asegura la efectividad de la garantía de la defensa, reconocida por
el art. 18 de la C.N.”, aun cuando el instructor propicie la exención de
responsabilidad, “se formule o no cargo”.

Esta vista “tiende a hacer posible el derecho de audiencia antes del

dictado de la resolución” (“Dictámenes”, 169:444); ser oído y ofrecer
prueba (art. 18, C.N.). Se trata de una forma sustancial o esencial del
procedimiento 306.

En la resolución P.T.N. nº 27, del 20 de marzo de 2001 (“Dictámenes”,

236:596), se dijo:

Conforme ha sostenido este organismo asesor, en el procedimiento

administrativo disciplinario el instructor sólo aconseja, por lo cual su
opinión no es vinculante para quien decide (“Dictámenes”, 140:133;
151:590; 152:262; 169:444; 198:11; 218:309; 232:221). Por eso se

ha expresado que producido el informe previsto por el art. 83 íd. y aun

cuando el instructor propicie la exención de responsabilidad, se impone
otorgar la vista prevista por el art 85 íd. ya que sólo así se cumple con
la garantía reconocida por el art. 18, C.N., al posibilitar que el
sumariado provea a su defensa —sea oído— y ofrezca prueba
(“Dictámenes”, 132-262 y 190-119), y si no asume esa carga las
consecuencias adversas solo derivan de su propia desidia
(“Dictámenes”, 169-444). Por otra parte el instructor sólo aconseja
(“Dictámenes”, 151-590, pto. III, apart. b]), de ahí la necesidad, aun
cuando su juicio fuese desincriminante, de conferir vista al sumariado
pues este criterio, además de asegurar efectivamente la inviolabilidad
de la defensa, tiene en cuenta que el órgano decisor posee amplias
facultades al momento de resolver por no ser vinculante la opinión del
instructor (“Dictámenes”, 169-444; 198:11). Por eso, el art. 111 del
Reglamento de Investigaciones Administrativas aprobado por dec.

338 
 
467/99, prevé que el sumariado podrá, se formule o no cargo, con
asistencia de letrado si lo deseare, efectuar su defensa y proponer las
medidas de prueba que estime.

...la aclaración precedente resulta ineludible pues si bien en el

procedimiento administrativo disciplinario se pueden distinguir dos
etapas (“Dictámenes”, 232:210, en especial 217), la vista prevista en el
art. 85 (actualmente, arts. 111 y 112) se otorga una vez que el
sumariante emite el informe del art. 83 (art. 108 del nuevo Reglamento),
independientemente de que solicite la aplicación o no de sanción y, por
eso, la autoridad al momento de decidir podrá o no coincidir con la
opinión efectuada por el instructor. (“Dictámenes”, 236:596).

4.2.1. La omisión de otorgar esta vista trae, como consecuencia,

...una nulidad absoluta al cercenarse la defensa en juicio... resultando

invalidados los actos posteriores que han tenido al acto nulo como
presupuesto. (“Dictámenes”, 198:11; 206:100, entre otros).

En “Dictámenes”, 198:11, se expresó:

En el sumario disciplinario son formas sustanciales la requisitoria (art.

83 del Reglamento de Investigaciones), la defensa, la prueba y la
resolución (“Dictámenes”, 193:127), de un modo similar a las formas
de acusación, defensa, prueba y sentencia requeridas por la Corte
Suprema para garantizar la defensa en juicio en los procesos penales y
en donde no es posible eliminar una de las etapas sin afectar la validez
de las subsiguientes (Fallos, 272:188, consid. 8º).“Entonces
corresponde subsanar tal deficiencia...”,

Es decir, otorgar la vista omitida (art. 85, R.I., dec. 1798/80) y superar
el estado de indefensión incurrido.

339 
 
Por tratarse de un vicio o defecto esencial (o sustancial) en el
procedimiento, la omisión incurrida determina que se declare la nulidad
de lo obrado que se relaciona con la actuación nula; por ello, el trámite
se debe retrotraer hasta el último acto válido, para que a partir de ese
acto se vuelva a sustanciar el procedimiento en debida forma 307; con
lo cual, se deberá otorgar la vista omitida 308.

Cuando los agentes sumariados fueren varios, puede suceder que la

omisión referida no comprenda a todos, con lo cual la nulidad del
procedimiento será sólo parcial, es decir que si otro u otros sumariados
han presentado sus descargos, o si respecto de alguno se le ha dado por
decaído el derecho (pto. 19.3), tales actuaciones permanecen válidas.

4.2.2. El agente sumariado, cuando el instructor hubiera solicitado su

exención de responsabilidad, puede, no obstante la vista otorgada,
decidir no proveer a su defensa; no efectuar su descargo.

En este supuesto, como se ha dicho en “Dictámenes”, 169:444, el

sumariado tendrá que:

...afrontar la eventualidad de que la decisión final no siguiera la opinión

del instructor; si no asumió dicha carga, las consecuencias adversas sólo
derivan de su desidia. (“Dictámenes”, 198:11).

También el instructor puede proponer una determinada sanción, y como

la autoridad puede aplicar una diferente, de menor o mayor gravedad,
esta eventualidad la debe asumir el sumariado, si decide no presentar
descargo ni ofrecer medidas de prueba.

4.3. No ejercicio de la defensa; consecuencia

El último párrafo del art. 111, R.I.A., dec. 467/99, establece:

340 
 
...en cualquier caso, vencido el plazo para efectuar su defensa sin
ejercerla, se dará por decaído el derecho de hacerlo en el futuro (art. 85,
R.I., dec. 1798/80).

Si el sumariado no ha concurrido a tomar vista de las actuaciones, “se

dará por decaído el derecho” de presentar la defensa, una vez que
transcurren el plazo de trece días, el cual surge de los tres días, del art.
110, más la adición de los diez días del art. 111., R.I.A., dec. 467/99.

Cuando el sumariado tomó vista de las actuaciones, se le dará por

decaído tal derecho, una vez que hubiese vencido el plazo de diez días,
o de su ampliación, o prórroga, si la hubiera solicitado; el cómputo se
debe realizar del modo indicado en los ptos. 19.1.2 y 19.1.7. En ambos
supuestos, cabe tener presente lo señalado en el pto. 19.1.8.

Por consiguiente, el sumariado puede perder el derecho de ejercer su

defensa, si no la hace en tiempo oportuno, sin que ello importe un
menoscabo a tal derecho (pto. 19, letra b]).

4.4. Actuación del letrado

El art. 111, R.I.A., dec. 467/99, establece:

El sumariado podrá... con asistencia de letrado si lo deseare, efectuar su

defensa y proponer las medidas de prueba que estime oportunas...
(véase art. 85, párr. 2º, R.I., dec. 1798/80).

En virtud de tal disposición, junto con lo señalado por el art. 51 (véase

art. 29, R.I., dec. 1798/80), la actuación del sumariado en el
procedimiento disciplinario es personal pues, únicamente, se puede
hacer asistir por letrado, sin que tal asistencia comprenda “la función

341 
 
representativa, según sucede, en ciertos casos, en el proceso penal (cfr.
Clariá Olmedo, Tratado de derecho procesal penal, t. III, ps. 139 y ss.).

En consecuencia, el letrado actúa, durante la sustanciación del sumario

administrativo disciplinario, junto a la parte, pero no en lugar de ella,
no lo puede representar; de tal modo, que sólo puede actuar como
patrocinante sin excluir la intervención personal del sumariado.

Este criterio ha sido sostenido, reiteradamente, por la Dirección

Nacional de Sumarios e Investigaciones Administrativas de la PTN
309.

El escrito de descargo como el ofrecimiento de prueba, tienen que ser

rubricados por el sumariado, sin perjuicio de la firma de letrado, por
ello, es conveniente, no obstante el texto claro del art. 111 cit. (véase
art. 85, R.I., dec. 1798/80), advertir verbalmente esa circunstancia
cuando el sumariado toma vista de las actuaciones.

Sobre la intervención personal del sumariado y su relevancia se hará

hincapié al tratar sobre la producción de la prueba testimonial.

No obstante, cabe resaltar que el sumariado es quien sabe lo acontecido,

por ello, cabe inferir que la exigencia de la actuación personal del
sumariado, para “efectuar la defensa”, aparece oportuna y razonable a
fin de que éste tenga conocimiento del contenido del escrito de defensa,
por su incidencia en su relación de empleo público, dado que las
sanciones disciplinarias, van desde las correctivas a las expulsivas
(véase Cap. V, pto. 23.3.4).

El “podrá”, del art. 111, respecto de la asistencia del letrado tiende a

garantizar su defensa técnica (véase pto. 19.5, acápite b, de este
capítulo).

342 
 
Si el letrado presentara el escrito de defensa con su sola firma, habrá
que convocar al sumariado para que ratifique y suscriba tal presentación
por ser el único legitimado para hacerlo; en tal caso, tendrá que
asentarse en un acta dicha diligencia.

De este modo se supera el inconveniente de tener por no presentada la

defensa, pues en el sumario disciplinario, el art. 111, R.I.A., dec.
467/99, sólo ha previsto la actuación personal del sumariado.

19.4.1. Es posible algún caso donde el sumariado solicitase la actuación

del letrado en su lugar, otorgando un poder especial, por alguna
circunstancia que impida la asistencia del agente, pero tal admisión
corresponderá a la prudente decisión del instructor de presentarse tal
situación. En este supuesto, del apoderamiento debe quedar claro que
quien lo otorga conoce que es para actuar en el sumario disciplinario.

Conviene recordar que el R.I.A, dec. 467/99 es un procedimiento

especial (Cap. III, pto. 10, acápite c), “Procedimiento especial”), ello en
virtud de lo dispuesto en los arts. 31 y 32, RPA, dec. 1759/72, t.o. 1991.

4.5. Contenido de la defensa

La defensa, como se ha expresado, es la oposición a la pretensión

ejercitada por el instructor, pero en el acto de defensa (escrito de
descargo) se pueden plantear cuestiones:

a) sobre algunas circunstancias impeditivas de un pronunciamiento de

tal naturaleza; en el proceso judicial se encauzan como excepciones;

b) relacionadas con el fondo o mérito del asunto.

343 
 
Ambos supuestos se deben formular en el único plazo previsto en el art.
111, R.I.A., dec. 467/99 (art. 85, R.I., dec. 1798/80); y ofrecer la prueba
que pretenda utilizar para cada una de las defensas esgrimidas.

Asimismo, como se dijo en la nota 38, letra c):

Si el sumariado varios días antes de vencer el plazo del art. 111,

presenta su descargo y ofrece prueba, ejercita tal facultad y la consume
o agota; por consiguiente no podría ampliar ni su descargo ni la
solicitud de prueba antes del vencimiento, porque no se trata de un acto
fraccionable en su ejercicio, ya que el art. 111 dice “efectuar su defensa
y proponer medidas de prueba”.

a) Excepciones

El sumariado puede sostener alguna circunstancia (la prescripción de la

acción), por la cual no cuestione la “fundabilidad” de la pretensión
disciplinaria expuesta en la requisitoria, sino que “reclama... su
desestimación por razones que no hacen al fondo o mérito del asunto”
310.

La función del instructor, como reiteradamente se ha señalado, es la de

investigar los hechos, emitir opinión sobre su existencia y proponer,
según el resultado de aquella tarea, la imposición o no de una sanción
disciplinaria (pto. 12, acápite d], Cap. III).

La Procuración del Tesoro ha sostenido que el sumariante no está

habilitado para resolver tales cuestiones, las que serán resueltas
oportunamente por quien se encuentra facultado para ello: la autoridad
competente para dictar el acto conclusivo (“Dictámenes”, 168:165,
RPTN, nº 13, p. 21; “Dictámenes”, 232:210, RPTN, nº 33, p. 672;
“Dictámenes”, 264:204, RPTN, nº 49, p. 298); por lo tanto, tiene que
desarrollarse la etapa contradictoria.

344 
 
a.1. El sumariado puede plantear la prescripción de la acción
disciplinaria.

En materia disciplinaria el plazo de prescripción de la acción se

suspende con motivo de la iniciación del sumario (Cap. II, pto. 6.2, letra
d]); por ello, para que se declare prescripta la acción, es preciso que,
desde la comisión de la falta, hasta la fecha en que se ordena el sumario,
o la información sumaria, hubiera transcurrido el plazo previsto para la
prescripción de la acción (art. 37, LMREPN; art. 38, RJBFP;
“Dictámenes”, 267:362, Cap. I, pto. 4.3, 29/12/08) 311.

a.2. El sumariado puede aducir que la conducta ha sido juzgada: cosa

juzgada.

Además de tratarse del mismo sujeto pasivo (idéntico imputado), debe

coincidir el objeto procesal, esto es, el hecho introducido como tema
del procedimiento (véase Cap. II, pto. 6.2, letra c]).

De ese modo, se evita transgredir el principio non bis in idem: “El

personal no podrá ser sancionado más de una vez por la misma causa”
(art. 28, LMREPN; art. 39, RJBFP, art. 42, in fine, EPCAPN, dec. ley
6666/57; “Dictámenes”, 158:106 y 256; 169:390; 266:100, Cap. II,
RPTN, nº 50, p. 253, 12/8/08).

a.2.1. En el pto. 17.1.4, letra d) se menciona al precedente de

“Dictámenes”, 114:137 (1970).

En esa oportunidad,

...las actuaciones fueron sustanciadas con el fin de investigar la

responsabilidad administrativa en que pudieron haber incurrido los

345 
 
agentes referencistas del Registro de la Propiedad Inmueble, al no
asentar en un informe la inhibición general de bienes trabada ... contra
... y posibilitar la constitución de un nuevo gravamen hipotecario sobre
uno de los bienes que componían el acervo de los nombrados.

La Dirección General del Registro de la Propiedad Inmueble, cuando

los hechos fueron denunciados, procedió a cumplir diversas medidas
probatorias que permitieron establecer su veracidad y se dictó una
disposición que apercibió a un agente; la resolución fue notificada y no
se impugnó.

Cuando el ministro de Justicia toma conocimiento de una demanda

interpuesta contra la Nación, donde se reclama indemnización por los
daños y perjuicios causados por aquel error de no haber asentado la
inhibición general de bienes, ordena la iniciación de un sumario
administrativo.

En dicho sumario, el instructor, teniendo a la vista las actuaciones

sumariales cumplidas en el Registro de la Propiedad, concluye que el
agente (a quien se había apercibido) era responsable directo de la
omisión ocurrida.

La Junta de Disciplina aconsejó que se le aplique al agente una

suspensión de 30 días.

La Dirección Nacional de Sumarios de la PTN señaló que la sanción

impuesta por el Director General del Registro de la Propiedad juzgó
definitivamente la conducta del agente. Por ello:

...Encontrándose reunidos por tanto en la especie los requisitos de

identidad de imputado y de hecho ya juzgado, que reclama la aplicación
de la excepción interpuesta, la de cosa juzgada, se estimó improcedente
la aplicación de sanciones más graves que las dispuestas.
(“Dictámenes”, 114:137; otro caso ha sido el de “Dictámenes”, 96:290,

346 
 
donde al agente se le aplicaron dos sanciones por el mismo hecho y se
propuso dejar sin efecto una de ellas).

a.2.2. Si hubiere en trámite un sumario con idéntico objeto procesal, el

sumariado tendrá que señalar tal situación (la denominada
litispendencia, en los códigos procesales, tanto en el penal, como en el
civil y comercial).

En “Dictámenes”, 223:251 se dijo:

...ante el trámite simultáneo de dos sumarios administrativos

disciplinarios, en los cuales el mismo hecho constituye el objeto de
ambas investigaciones, corresponde su acumulación para que la
perquisición prosiga en un solo expediente, de este modo se impide que
se vulnere el principio del non bis in idem aun cuando todavía no
hubiese algún agente sospechado y, además, se evita el dispendio
procesal de continuar dos trámites iguales y la posibilidad de cualquier
tipo de resoluciones contradictorias. Por ello la pesquisa deberá
continuarse en el expediente donde primero se ordenó la sustanciación
de un sumario disciplinario (véase también “Dictámenes”, 240:265,
Cap. II, pto. 1).

a.2.3. Estas cuestiones tienen que ser resueltas por la autoridad

competente al momento de dictar el acto conclusivo.
En esa oportunidad, de modo previo y especial, dicha autoridad
resolverá tales planteos, con prelación ha expedirse sobre el fondo del
asunto; por ejemplo, si la acción disciplinaria estuviera prescripta, ello
impide ingresar a ponderar sobre la existencia del hecho y la presunta
responsabilidad del sumariado (véase Cap. V, pto. 23.3.2.1).

b) Cuestiones de fondo o mérito

El sumariado afronta “la refutación de los hechos constitutivos del

objeto del proceso recogidos” desarrollados en la requisitoria; aduce

347 
 
“las razones fácticas y jurídicas que neutralizan o disminuyen la entidad
de sus imputaciones”, y critica el encuadre jurídico.

Sólo el sumariado conoce cómo sucedieron los hechos y no su letrado

(pto. 19, letra a]), por ello, la exigencia del art. 111, R.I.A., dec. 467/99,
de la actuación personal del agente sumariado, para que explique o
manifieste cómo ocurrieron aquéllos, por la incidencia del trámite en la
relación de empleo público (pto. 19.4).

El sumario disciplinario para el agente público tiene relevancia, pues se

trata del procedimiento que permite imponer determinadas sanciones
disciplinarias e incide en su relación de empleo público, ya que, en
algunos casos, puede determinar la pérdida de la estabilidad y la
consecuente extinción de tal vínculo si se aplica la sanción de cesantía
o exoneración (Cap. I, pto. 3.4 y nota 12).

4.6. Ofrecimiento de prueba

Si el sumariado con el escrito de descargo no ofrece la prueba, como lo

prevé el art. 111, R.I.A, dec. 467/99 (véase art. 83, R.I., dec. 1798/80),
no puede posteriormente ofrecerla, en virtud del principio de preclusión
(nota 42, letra c]).

Como se ha dicho:

Si el sumariado varios días antes de vencer el plazo del art. 111,

presenta su descargo y ofrece prueba, ejercita tal facultad y la consuma
o agota; por consiguiente no podría ampliar ni su descargo ni la
solicitud de prueba antes del vencimiento, porque no se trata de un acto
fraccionable en su ejercicio, ya que el art. 111 dice: “efectuar su defensa
y proponer medidas de prueba”.

5. Un trámite abreviado -

348 
 
El art. 112, R.I.A., dec. 467/99, establece:

En aquellos supuestos en que el sumariado o la Fiscalía de

Investigaciones Administrativas no ofrecieren pruebas o las mismas no
fueren consideradas procedentes por el instructor, no será necesaria la
producción de un informe final, procediendo a la elevación de las
actuaciones dentro del plazo de tres (3) días del vencimiento del plazo
establecido en el art. 111.

Similar situación se puede presentar cuando la Oficina Anticorrupción

interviene como parte acusadora.

De darse el supuesto previsto en el último párrafo del art. 111 íd. —dar
por decaído el derecho de efectuar su defensa—, también corresponde
obrar del modo previsto en el art. 112 íd.

Surge claramente que si alguien, uno de los sumariados o la parte

acusadora, ofrece prueba y fue ordenada su producción, este
procedimiento (art. 112) no resulta aplicable.

En cambio, si la prueba ofrecida fue denegada y confirmada dicha

resolución (art. 113, RIA, dec. 467/99), también procede seguir el
procedimiento previsto en el art. 112 íd.

Este trámite, que hemos denominado “abreviado”, consiste en que el

instructor dictará una providencia donde indicará que se da tal situación
y dispondrá elevar las actuaciones a su superior (art. 112, in fine), para
que se cumpla con el trámite previsto en el art. 118 íd. (pto. 22.4).

6. La prueba en la etapa contradictoria - 312

349 
 
Tanto el sumariado como las partes acusadoras (FIA, OA) 313 pueden
proponer medidas de prueba (art. 113, RIA, dec. 467/99; art. 86, RI,
dec. 1798/80) 314.

Durante la etapa de investigación el sumariado puede solicitar la

realización de medidas probatorias (Cap. III, pto. 11, acápite c]; pto. 13,
acápite b.4, letra a]; pto. 14, acápite b.3), sin embargo, recién en la etapa
contradictoria puede ejercer, con amplitud, el derecho de contradicción
(o bilateralidad).

Esto resulta posible, en mayor medida, porque ha tomado vista de las

actuaciones (dejan de tener carácter secreto para él: art. 46, R.I.A., dec.
467/99; art. 28, R.I., dec. 1798/80), conoce la imputación y las
diligencias probatorias producidas durante la etapa de investigación y,
por consiguiente, puede ofrecer la prueba que estime conveniente para
su descargo y controlar su realización (Cap. III, pto. 13, acápite b.4,
letra a]—; notas 50 y 141); con lo cual, la garantía constitucional del
art. 18, C.N. impera en forma irrestricta (pto. 19, letra b]).

6.1. Oportunidad para su ofrecimiento

La prueba debe ser ofrecida por el sumariado junto con el escrito de

defensa, y por las partes acusadoras al cumplir con la vista prevista por
el art. 110 íd., para que sea admisible, en orden al tiempo, pues de lo
contrario resulta extemporánea e inadmisible (Cap. III, pto. 13, letra d];
Cap. IV, ptos. 18.2 y 19.6).

Vencidos tales plazos las partes pierden la facultad de hacerlo en el

futuro, en virtud del principio de preclusión 315; se produce la
caducidad del derecho de ofrecer prueba.

350 
 
6.1.1. Una situación diferente resulta si de la realización de una prueba
ofrecida surge y, por eso, se solicita una nueva medida.

En este caso, en principio, correspondería hacer lugar a su producción;

tal podría ser el supuesto de un careo, entre testigos, cuya necesidad
surgiese por las declaraciones producidas en esta etapa 316.

Este pedido de practicar la nueva medida probatoria, se tendrá que

efectuar dentro de los cinco días de producida tal situación, pues resulta
aplicable, en orden al plazo, el art. 27, inc. 2º, R.I.A., dec. 467/99:
“Cuando en este Reglamento no se hubiera establecido un plazo
especial, será de cinco (5) días”.

Si tal solicitud no la realiza en dicho término, se producirá la caducidad

de tal prueba (negligencia), en virtud de la omisión de urgir su
producción en tiempo oportuno (aplicación supletoria, en este supuesto
de las disposiciones del CPCC, art. 384).

6.2. Modo de ofrecimiento

El ofrecimiento de la prueba debe ser preciso y correcto (completo);

con ello se quiere significar que con los datos aportados el instructor
puede proveerla, ya sea ordenando su producción o denegándola.

6.2.1. A título de ejemplo, en el caso de testigos, se debe cumplir con

lo dispuesto por el art. 114 íd.: “denunciando nombre y apellido,
ocupación y domicilios de los mismos” (véase art. 87 R.I., dec.
1798/80).
En la prueba informativa tendrá que precisar sobre qué hechos o sobre
qué documentación versará, es decir, aportar los datos indispensables
para poder decidir sobre su procedencia como para su diligenciamiento.

351 
 
Esta imprecisión en el ofrecimiento puede determinar que no surja su
procedencia, es decir, su vinculación con el objeto del procedimiento y,
por ende, su denegación.

Docobo sostiene que tal intimación ante “testigos no individualizados

o pedidos de informes carentes de datos esenciales para su
diligenciamiento”, debería ser “bajo apercibimiento de tenerlo por
desistido” 317.

En éstos, como en otros supuestos, si se adviertan defectos en el

ofrecimiento, conforme sea la imperfección, lo que corresponde es
intimar a subsanarlos en un plazo de cinco días, por aplicación de lo
dispuesto en el art. 27, inc. 2º, dec. 467/99 (art. 6º, inc. d], pto. 2, R.I.,
dec. 1798/80), para que se pueda superar tal defecto, pero en caso de
incumplimiento tendrá que denegarse la prueba ofrecida 318.

6.2.2. La documentación se debe presentar con el escrito de defensa; la

parte acusadora al contestar la vista, pues de lo contrario caduca el
derecho. Cuando se trata de documentos que no están en poder del
sumariado o de la parte acusadora, se tendrán que individualizar o
identificar para que, si ello resulta admisible, el instructor disponga su
agregación mediante la solicitud correspondiente.

De igual modo cuando se requiere un expediente o sus fotocopias

autenticadas (art. 105, R.I.A., dec. 467/99; art. 79, R.I., dec. 1798/80).

6.3. Providencia de admisión. Denegatoria. Recursos

El art. 113 establece: “El instructor ordenará la producción de aquellas

que considere procedentes” (véase art. 86, R.I., dec. 1798/80).

352 
 
El instructor puede denegar la prueba ofrecida, pero tal
pronunciamiento debe ser fundado (art. 113 íd.; art. 86, R.I., dec.
1798/80).

También se establece un recurso contra la denegatoria, que debe

deducirse “en el término de tres (3) días”, ante el instructor. La
resolución del recurso compete al “superior inmediato del instructor,
quien deberá resolver en el término de cinco (5) días”. Este “último
pronunciamiento” resulta “irrecurrible” (art. 113, RIA, dec. 467/99; art.
86, R.I., dec. 1798/80).

El superior inmediato es el titular de la Oficina de Sumarios (pto. 12,

acápite c.2); si éste actuara como instructor en el expediente, la
situación se tendrá que resolver conforme lo expuesto en “Dictámenes”,
224:215, RPTN, nº 29, p. 306; 232:210, RPTN, nº 33, p. 672.

6.3.1. Con este recurso se posibilita que el superior del instructor

modifique o confirme la decisión del sumariante; en este procedimiento
especial, que es el sumario administrativo disciplinario, “se otorga un
medio específico para garantizar la defensa en juicio, en orden a la
producción de diligencias probatorias” (Cap. III, pto. 13, acápite h.7).

La providencia (o resolución), donde se provee o decide denegar total

o parcialmente la prueba ofrecida, debe ser debidamente notificada por
el instructor, acompañando la copia o la transcripción completa del
proveído para que el sumariado o la parte acusadora conozcan los
motivos y las razones de la denegatoria y, de ese modo, estar en
condiciones de fundamentar el recurso que se podrá interponer en el
plazo de tres días (art. 113, R.I.A., dec. 467/99).

A su vez, el recurrente tiene que exponer, en su presentación, las

razones por las cuales la prueba ha sido incorrectamente denegada y por
qué resulta procedente, para de ese modo señalar al superior que
resuelve los argumentos que le permitan obtener un pronunciamiento
favorable.

353 
 
6.3.2. El instructor tendrá que notificar a quienes ofrecieron prueba la
providencia, tanto cuando se admite o se deniega, pues, en ambos casos,
aquélla debe conocer lo decidido y proceder a su posterior control.
En esta etapa, el secreto ha cesado, por ello, el sumariado puede
concurrir a la oficina de sumarios a compulsar las actuaciones, por lo
cual, es una carga en su propio interés el de concurrir para compulsar el
desarrollo del trámite y conocer, en el supuesto de que hubiera otros
sumariados, si éstos han o no ofrecido prueba. Respecto de la parte
acusadora, el sumariado, al tomar vista de las actuaciones y proveer a
su defensa, ya puede saber si ésta ofreció o no prueba (pto. 19.1.1).

6.4. Pertinencia, relevancia, admisibilidad: remisión

La pertinencia y relevancia de la prueba fueron tratadas en el Cap. III,

pto. 13, acápites c), c.1, c.1.1, c.1.2, y c.2, con sus notas. En dicho punto
y acápites nos hemos referido al criterio de amplitud en la admisión de
la prueba (c.1), cuya aplicación adquiere plena operatividad ante la
prueba ofrecida en esta etapa contradictoria.

Por ello, conviene reiterar:

Cuando no aparezca como indudable o evidente su impertinencia

(cuando exista duda razonable sobre su pertinencia), el instructor debe
estar por la amplitud de la defensa en juicio y adoptar un criterio amplio
en la aceptación de la prueba, por lo cual puede disponer su realización
sin perjuicio de que al emitir el informe previsto por el art. 115, R.I.A.,
dec. 467/99 (art. 88, R.I., dec. 1798/80), ponderará definitivamente
sobre tal impertinencia.

Véase, asimismo, la nota 136 y lo señalado por Palacio (Cap. III, pto.
13, acápite c.1.1).

354 
 
Sobre este punto, la Corte Suprema, en un expediente de
Superintendencia, sostuvo:

Si bien la instrucción podía rechazar aquellos medios de prueba que

fueran manifiestamente improcedentes, superfluos o meramente
dilatorios, el ejercicio de esta facultad no exigía la previa verificación
del contenido de los cuestionarios, ya que —al momento de declarar—
podrían haberse eliminado las preguntas que fueran de manifiesta
inutilidad. En otro sentido, aun cuando las declaraciones testificales
apuntaran a probar “supuestas causas de justificación basadas en hechos
conocidos por la cámara” —apreciación prematura en tanto se
desconocía el objeto de la prueba— o se trataren de testigos de
concepto, ello no era óbice a que pudiera concederse a la sumariada la
oportunidad de su producción, toda vez que las referidas circunstancias
son atendibles y conducentes en materia de responsabilidad
disciplinaria, máxime cuando debe primar el principio de amplitud
probatoria (Fallos, 318:564, consid. 6º).

El art. 114, R.I.A., dec. 467/99 (art. 87, R.I., dec. 1798/80), regula lo
relativo a la presentación de las preguntas, como la consecuencia de su
no presentación en el plazo fijado y que “no podrán ofrecerse testigos
de concepto ni preguntas relacionadas con ello”, pero lo relevante del
pronunciamiento citado es su mención de la primacía del “principio de
amplitud probatoria”.

6.4.1. Sobre la admisibilidad de los medios probatorios, en orden con la

legalidad (posibilidad jurídica), como ciertas exclusiones y
restricciones, nos remitimos al Cap. III, pto. 13, acápite d) en su
totalidad.

6.4.2. La denegatoria de la prueba se tendrá que sustentar en algunos de

estos extremos desarrollados, por ello corresponde vincularlos con lo
expresado en los ptos. 21.3 y 21.3.1.

6.5. El sumariado y la actuación del letrado

355 
 
En el pto. 19.4 se hizo referencia a la actuación personal del sumariado
en el procedimiento disciplinario, si bien se puede hacer asistir por un
letrado.

Por eso resulta necesario que el instructor haga saber al sumariado que
a las audiencias testimoniales debe concurrir personalmente, sin
perjuicio de contar con asistencia letrada; el art. 114, R.I.A., dec.
467/99, establece:

Podrán ampliarse las preguntas y los testigos ser repreguntados por el

sumariado...

El letrado no puede representar en dichas audiencias al sumariado, pues

sólo lo asiste y patrocina 319; igual situación en el supuesto del art. 121,
R.I.A., dec. 467/99.

6.5.1. Conviene aclarar que al concurrir el sumariado con su letrado,

dada la presencia de la parte legitimada, el letrado podrá ejercer, en ese
caso, el derecho de postulación en nombre de su asistido, el sumariado.
El poder de postulación surge de la capacidad procesal; sin embargo,
como explica Palacio, ello no significa, sin embargo, que las partes
estén habilitadas para expresar por sí mismas, ante el órgano judicial,
las razones que puedan alegar en defensa de sus pretensiones u
oposiciones, ni para conferir su representación en juicio a cualquiera
persona capaz.

Por eso, para el cumplimento de ciertos actos procesales dotados de

mayor significación deben ser auxiliados, y esta función auxiliar recibe
la designación de patrocinio 320.

El letrado, en tal audiencia, tiene la facultad de asistir al sumariado y,

como expresa Palacio:

356 
 
La práctica consiste en que el abogado formule directamente (aunque
en presencia de la parte o de su representada), las peticiones o
planteamientos que correspondan (v.gr., repreguntas...) 321;

En ejercicio del poder de postulación, el letrado efectuará las

repreguntas permitidas por el art. 114 íd.

En el sumario disciplinario, como se ha señalado (pto. 19.4), se requiere

la actuación personal del sumariado, quien debe ejercer el poder de
postulación, pues debe firmar el escrito de defensa, con la asistencia de
letrado “si lo deseare”; por eso también debe asistir a las audiencias
testimoniales, sin perjuicio de que, en dicha oportunidad, si lo
acompaña un letrado, éste formule directamente las peticiones.

6.6. Prueba testimonial

En relación con la prueba testimonial, el art. 114, R.I.A., dec. 467/99,

establece:

Se podrá ofrecer hasta un máximo de cinco testigos y dos supletorios,

denunciando nombre y apellido, ocupación y domicilio de los mismos.
El número de testigos podrá ser ampliado cuando, a juicio del instructor,
la cantidad de hechos o la complejidad de los mismos así lo justifique
(véase art. 87, R.I., dec. 1798/80).

La Cámara Criminal y Correccional de la Capital Federal, en un antiguo

precedente, señaló:

Este Tribunal... reiteradamente ha resuelto limitar a un número

prudencial los testigos que deban declarar en los juicios, cuando con
ello no se causa agravio perjudicando la defensa de los derechos de las

357 
 
partes y se salvan los inconvenientes de todo orden que crea la
realización de diligencias superfluas (Fallos, II:290, 1933).

El Reglamento establece un máximo de testigos que se pueden ofrecer,

pero faculta su ampliación por el instructor, por lo cual establece:

...un razonable equilibrio entre el principio de economía procesal, por

un lado, cuya vigencia podría resultar desvirtuada si no existiese
restricción alguna en el número de testigos, y el derecho de defensa, por
otro lado, contra el cual conspiraría una norma rígida frente a la
hipótesis de hechos numerosos y complejos 322.

6.6.1. Otro supuesto de ampliación (además de “cantidad de hechos” o

su “complejidad”), no mencionado en el art. 114, surge del número de
testigos oídos en la etapa de investigación.
Dado el carácter secreto de las actuaciones (pto. 11, letras c] y d], y nota
50), no pudo, entonces, controlar las declaraciones prestadas, y recién,
en este momento, tiene la posibilidad de formular preguntas aclaratorias
sobre lo declarado 323, por lo cual, en este caso, a nuestro modo de ver,
procede tal ampliación para que pueda ejercer tal derecho de contralor,
sin que ello le traiga como consecuencia la imposibilidad de convocar
otros testigos por la cantidad de los ofrecidos.

6.6.1.1. Conforme con el último párrafo, art. 114 íd.: “No podrán
ofrecerse testigos de concepto ni preguntas relacionadas con ello”
(véase art. 87, R.I., dec. 1798/80).

6.6.2. Los testigos ofrecidos pueden ser:

a) quienes declaran por oficio; a estos últimos nos hemos referido en el

pto. 13, acápites h.5.1 y h.5.2;

b) quienes pueden oírse en la sede de la Instrucción.

358 
 
Cuando se trata de testigos que deben declarar por oficio, si en el
momento de su ofrecimiento no se hubieran acompañado las preguntas,
el instructor tendrá que intimar a que en un plazo de cinco días sean
presentadas, bajo el apercibimiento de tenerlo por desistido de la
realización de tal prueba; se trata de un supuesto de caducidad por no
ejercer, en tiempo oportuno, una facultad procesal por la parte
interesada en la práctica de la prueba (arg. art. 114, párr. 2º, R.I.A., dec.
467/99).

Incorporado el cuestionario, y luego de ponderar cuáles preguntas

resultan procedentes, dispondrá el libramiento del oficio pertinente, el
cual debe reunir los requisitos señalados en el pto. 13, acápite h.5.1 y
nota 209.

Recibida la declaración por el instructor, es decir, la respuesta del

declarante “por oficio”, resulta conveniente hacer saber, a la parte que
lo ha ofrecido, tal recepción para que, de esa manera tenga la
posibilidad de efectuar alguna pregunta aclaratoria o repregunta sobre
el texto volcado; de darse tal situación, se tendrá que librar un nuevo
oficio ceñido a ese solo objeto.

Esta facultad de solicitar un oficio ampliatorio con las repreguntas, debe

ser pedido dentro del plazo de cinco (5) días, a partir de la providencia
que ordena agregar el testimonio por oficio y hacer saber su recepción,
pues de lo contrario debe darle por decaído tal derecho, en virtud de no
haber urgido o instado su realización.

Se trata de aplicar el instituto de la caducidad de la prueba o de la

negligencia, por omitir instar a su realización en tiempo oportuno
(aplicación supletoria, en este supuesto, de las disposiciones del art.
384, CPCC).

359 
 
6.6.3. Cuando se trata de los testigos que serán examinados en la sede
de la Instrucción, el sumariante fijará las audiencias respectivas, con
una supletoria por si el citado no comparece a la primer audiencia (art.
81, R.I.A., dec. 467/99; art. 57, R.I., dec. 1798/80).

Si la persona propuesta es ajena a la Administración, no está obligada a

prestar declaración, pudiendo hacerlo voluntaria y personalmente (art.
80, R.I.A., dec. 467/99; art. 56, R.I., dec. 1798/80); como se dijo en el
pto. 13, acápite h.5.2:

...pueden o no concurrir y si comparecen, pueden decidir si declaran o

no, pues para ellos es voluntario y no obligatorio.

Cuando se trata de un agente de la Administración Pública sobre el

modo de la citación y de su obligación de concurrir, véase lo expuesto
en el pto. 13, acápite h.5.3 y nota 202.

Los testigos serán interrogados por separado (pto. 13, acápite h.5.7), y
si alguno

...se hallare imposibilitado de comparecer, o tuviere alguna otra razón

para no hacerlo, atendible a juicio del instructor, será examinado en su
domicilio o en el lugar en que se hallare (art. 81, R.I.A., dec. 467/99).

6.6.3.1. Cuando al proponer la prueba testimonial no se hubiese

acompañado el interrogatorio, el instructor, además de fijar las
audiencias, deberá hacer saber a quien ofreció la prueba lo dispuesto en
el párr. 2º del art. 114, R.I.A., dec. 467/99:

Las preguntas a cuyo tenor serán examinados dichos testigos, deberán

presentarse hasta dos (2) días antes de la audiencia. En caso contrario,
se tendrá por desistido el testimonio (véase art. 87, R.I., dec. 1798/80).

360 
 
Por consiguiente, el día de la audiencia tendrá que fijarse con la
antelación que le permita al sumariado, una vez recibida la notificación,
la presentación del interrogatorio en tiempo oportuno, ante lo
establecido en el art. 114, R.I.A., dec. 467/99.

Presentado el interrogatorio, el instructor tendrá que ponderar la

procedencia de las preguntas a formularse teniendo en cuenta el hecho
o hechos objeto de investigación, y que el testigo transmite sus
percepciones o conocimiento sobre ellos.

El testigo reviste la condición de persona física extraña al proceso, por

lo que las preguntas versarán sobre hechos de terceros, sin perjuicio de
que puedan referirse acerca de hechos que el testigo haya realizado
personalmente, pero sin que ello pueda acarrearle consecuencias
jurídicas perjudiciales 324.

6.6.3.2. El interrogatorio presentado tendrá que cumplir con lo

establecido en el art. 85, R.I.A., dec. 467/99:

Las preguntas no contendrán más de un hecho y serán claras y

concretas. No se podrán formular en términos afirmativos o que
sugieran la respuesta o sean ofensivos o vejatorios (véase art. 61, R.I.,
dec. 1798/80).

El instructor puede:

a) Ante preguntas afirmativas o indicativas, o si contuviesen más de un

hecho, le podrá modificar la redacción.

Mientras regía el Cód. de Proc. en Materia Penal (ley 2372), cuya

estructura guarda cierta similitud con el Reglamento, sin perjuicio de

361 
 
las diferencias en orden al ámbito de aplicación (véase lo expuesto en
la nota 34), la jurisprudencia había señalado que no correspondía
rechazar la prueba testimonial fundada en los términos de los
interrogatorios cuando eran susceptibles de modificarse, por lo cual, se
intimaba a la parte para que modificara su redacción ajustándolos a
derecho (CCrim. y Correc., Sala V, ED, 24-757, f. 12.467, 1968;
CCrim. y Correc., Fallos, 2ª serie, I:310, 1976, donde se sostuvo:

No corresponde rechazar los testimonios, sin intimar a la defensa a que

modifique la redacción de los cuestionarios, ajustándolos a derecho,
conforme lo ha resuelto esta Cámara en reiteradas oportunidades.

Por una razón de celeridad procesal, resulta aconsejable, cuando la

causa del rechazo de la pregunta se sustente en la redacción, que el
instructor obre conforme se ha señalado.

b) No hacer lugar a las preguntas cuando considere que no resultan

pertinentes o procedentes.
En este último caso, ese rechazo implica una denegación, a veces
parcial, de la prueba testimonial propuesta, por lo cual, resultaría
procedente el recurso previsto en el art. 113, párr. 2º, R.I.A., dec.
467/99. Ello es así pues, a partir del conocimiento del interrogatorio a
formularse al testigo, surgirá la pertinencia (o la procedencia).

Asimismo, puede darse un supuesto en el que se excluya el testimonio

de ciertas personas (ver pto. 13, acápite d.1.1, y d.1.3), o que tal medio
no sea el idóneo para acreditar el hecho (nota 140). En ambos casos la
prueba testimonial resultaría inadmisible (pto. 21.4 precedente).

c) Desde que se incorpora el interrogatorio y hasta la oportunidad en

que se produce el testimonio, se puede llevar a cabo la actividad
precedentemente señalada.
La aceptación del interrogatorio, en el momento de su presentación, “no
excluye la contingencia de que, al producirse el testimonio, el juez

362 
 
advierta por uno u otro motivo, la improcedencia de una pregunta”
(CCrim. y Correc., Fallos, VII:349).

6.6.3.3. Conforme con el párr. 3º del art. 114, R.I.A., dec. 467/99:

Podrán ampliarse las preguntas y los testigos ser repreguntados por el

sumariado, la Fiscalía de Investigaciones Administrativas o el
instructor (véase art. 87, R.I., dec. 1798/80).

La repregunta o pregunta aclaratoria se circunscribe al contenido de la

pregunta ya formulada o al de la respuesta emitida con el objeto de
aclarar o precisar su contenido 325.

Cuando se trata de testigos que declararon en la etapa de investigación,

sin perjuicio de las preguntas que se efectúen, su declaración, en este
momento, puede tener por finalidad la posibilidad de formular
preguntas aclaratorias sobre lo declarado, cuando por el carácter secreto
de las actuaciones (pto. 11, letras c] y d], y nota 50), no pudo controlar
el desarrollo de la diligencia.

6.6.3.4. De no presentarse: “Las preguntas a cuyo tenor serán

examinados dichos testigos... hasta dos (2) días antes de la audiencia”,
se lo “tendrá por desistido el testimonio” (art. 114, R.I.A., dec. 467/99;
art. 87, R.I., dec. 1798/80; pto. 19.1.8); el desistimiento puede ser
parcial, si tratándose de varios testigos, se presentan las preguntas para
algunos y no para todos.

Cuando los interrogatorios se hubieran presentado, la circunstancia de

que la parte (sumariado o parte acusadora) no concurra a la audiencia
no impide que el instructor reciba la declaración al testigo.

La iniciativa de la producción de la prueba, en esta etapa, corresponde

a las partes, por ello, además del desistimiento tácito, por no presentarse

363 
 
las preguntas (art. 114), resulta posible que, a pesar de haberse
acompañado el interrogatorio y hasta el momento de realizarse la
audiencia, la parte desista de tal declaración; para ello tendrá que
presentar un escrito o concurrir a la sede de la Instrucción, para que se
confeccione un acta donde exponga tal desistimiento, con su firma y la
del instructor.

Durante el desarrollo de la declaración, la parte que ha ofrecido al

testigo puede desistir de algunas de las preguntas, antes de su
formulación al compareciente 326.

6.6.4. En relación con el denominado testigo técnico (pto. 13, acápite

h.5.5) y sobre la distinción del testigo directo y de oídas (véase texto
principal del pto. 13, acápite h.5.4. y nota 211).

6.7. Algunas situaciones excepcionales

En el sumario disciplinario puede haber parte acusadora, la cual puede

ofrecer prueba testimonial. Frente a tal supuesto se puede plantear la
cuestión de si la parte acusadora y el sumariado pueden concurrir a las
declaraciones testimoniales que uno u otro hubieran ofrecido; como se
trata de partes contrapuestas, no existe impedimento alguno 327.

6.7.1. La cuestión controvertida surge respecto de quienes están en la

misma posición de parte pasiva (sumariados).
La Cámara Nacional de Apelaciones en lo Criminal y Correccional
(CCrim. y Correc.) de la Capital Federal, en alguna oportunidad, ha
admitido que “la defensa de un procesado”, en el cuaderno de prueba
de “un testigo presentado por el coacusado... que ha sido notificado del
señalamiento de la audiencia”, tiene derecho (en el cuaderno de prueba
ajeno) “a formular repreguntas, limitando desde luego, su interrogatorio
a la naturaleza y carácter de aquéllas”, vale decir, al pliego existente
(Fallos, IV:749, 1940; CCrim. y Correc., Sala II, 7/3/85, c. 29.508,
JPBA, 58-56, f. 3891).

364 
 
Sin embargo, esa misma Cámara ha negado que el defensor de un
coprocesado pueda intervenir en la declaración de los testigos ofrecidos
por otro coprocesado (CCrim. y Correc., Fallos, V:467).

Ante la posible participación de un cosumariado en la audiencia de la

declaración testimonial ofrecida por otro sumariado, cabe admitirla, en
la medida en que a ambos se endilgue responsabilidad por el mismo
hecho, y limitando su intervención a la facultad de repreguntar, pues
ello le permite el control de la prueba sobre tal hecho.

Este supuesto no se puede extender si se trata de un sumario con objeto

múltiple (se investigan varios hechos independientes), respecto de
aquel hecho donde al cosuma riado no se le atribuya intervención o
responsabilidad en su comisión o perpetración.

Como se ha expuesto en el pto. 21.3.2, cada sumariado puede concurrir

a la Oficina de Sumarios para conocer si otro sumariado ha ofrecido
prueba, o no lo ha hecho; se trata de una carga en el propio interés, por
lo cual, su posible participación queda supeditada a que hubiera
concurrido a anoticiarse acerca de si otro de los sumariados ha ofrecido
prueba testimonial.

En relación con la parte acusadora, resulta conveniente notificarle las

audiencias testimoniales fijadas a petición del sumariado, pues si éste
toma vista de las actuaciones más tarde, el acusador se expide antes,
conoce tal ofrecimiento, por lo que puede concurrir para anoticiarse de
su admisión.

6.7.2. Otra situación excepcional y de difícil solución se puede

presentar si algún sumariado propone que se cite a declarar como testigo
a quien, durante la etapa de investigación, prestó declaración como
simple imputado (art. 62, R.I.A., dec. 467/99; art. 40, párr. 2º, R.I., dec.
1798/80).

365 
 
La posibilidad de tal declaración se encuentra subordinada a que el
interrogatorio a formularse no verse sobre hechos de los cuales se
puedan derivar consecuencias adversas al interrogado, pues ello
vulneraría la garantía del art. 18, C.N. (“Dictámenes”, 143:101;
152:262) 328.

Las preguntas a realizarse no pueden implicar que se expida sobre

circunstancias o hechos que han determinado recibirle, en su momento,
declaración como imputado, y por los cuales pudiera surgir una posible
responsabilidad disciplinaria; además, no se puede descartar, para el
futuro, la situación indicada en el pto. 14, acápite a.3.1.

Por lo tanto, se fijará la audiencia y se advertirá que las preguntas no

podrán referirse a hechos de los cuales pueda surgir una posible
responsabilidad disciplinaria.

Presentado el interrogatorio, el instructor determinará cuáles de las

preguntas resultan admisibles, ante la circunstancia mencionada, sin
que pueda descartarse que la mayoría pueda ser rechazada.

6.8. Comunidad de la prueba

Una vez producida la prueba, se incorpora al proceso y tiene carácter

común para todos los intervinientes, sin atender a quién la propuso (pto.
13, acápite e], Comunidad de la prueba); por lo cual una vez cumplida
o producida ésta, la parte oferente no puede desistirla por haberle
resultado adversa 329.

Esta característica de la “comunidad de la prueba” constituye un

argumento para que, aun quienes (parte acusadora o sumariados) no
hubieran producido prueba, puedan alegar sobre la practicada
relacionada, exclusivamente, con el episodio por el cual intervienen

366 
 
(parte acusadora o sumariado), porque a través de tal alegación pueden
reafirmar su postura, sea acusatoria o defensiva 330.

7. La discusión final - 331

7.1. Clausura definitiva de las actuaciones y nuevo informe del

instructor

El art. 115, R.I.A., dec. 467/99, establece:

Producida la prueba ofrecida por el sumariado y en su caso, por la

Fiscalía de Investigaciones Administrativas, el instructor, previa
resolución definitiva de clausura de las actuaciones, emitirá un nuevo
informe en el plazo de diez (10) días, que consistirá en el análisis de
aquélla (véase art. 88, R.I., dec. 1798/80).

Queda comprendida, también, la situación de la Oficina Anticorrupción

cuando actúa como parte acusadora. En este segundo informe, el
sumariante apreciará la prueba producida y, conforme con ella, podrá
mantener el criterio expuesto al emitir el informe previsto por el art. 108
íd., o modificarlo, en todo o en parte, pero ello dependerá de la prueba
que se hubiera practicado.

Así, por ejemplo, podría reducir el quantum de la sanción de suspensión

antes requerida; o sustituir, de una sanción expulsiva, a otra no
segregativa; o solicitar su exención de responsabilidad, o la agravación
de una sanción, si la prueba de la parte acusadora modifica la situación
anterior 332.

Aun cuando el art. 115 íd. no prevé la prórroga del plazo, como sucede
con el art. 108 íd., nada impide que a requerimiento del instructor el
superior la conceda 333.

367 
 
7.1.1. El art. 115, R.I.A., dec. 467/99, menciona “previa resolución
definitiva de clausura de las actuaciones”, por lo cual éste resultaría el
momento hasta donde se podría deducir como recusación “la causal
sobreviniente o desconocida... y antes de la clausura definitiva de las
actuaciones”, conforme establece el art. 23 íd.

Adviértase, que mientras el art. 107, R.I.A., dec. 467/99, prevé: “El
instructor procederá a dar por terminadas las actuaciones en lo
relacionado con la investigación”, el art. 23 utiliza otro giro: “clausura
definitiva de las actuaciones”.

7.2. Intervención de la parte acusadora

El art. 116 íd., dispone:

Producido el informe a que se refiere el artículo anterior, el instructor

remitirá las actuaciones a la Fiscalía de Investigaciones Administrativas
para que alegue sobre el mérito de la prueba y el informe aludido (véase
art. 89, R.I., dec. 1798/80).

La actividad prevista tanto por el art. 115 como por los arts. 116 y 117,
R.I.A., dec. 467/99 (véanse arts. 88 y 89, R.I., dec. 1798/80), implica la
ponderación de la prueba practicada.

El art. 116 íd., referido a la parte acusadora, expresa: “Para que alegue
sobre el mérito de la prueba y el informe aludido”; el art. 117, respecto
del sumariado, dispone: “Podrá alegar sobre el mérito de la prueba y los
informes aludidos”.

Luego de la intervención del instructor, corresponde que intervenga la

parte acusadora 334.

368 
 
El art. 116, R.I.A., dec. 467/99, no fija un plazo, no obstante, resulta
aplicable el criterio expuesto en el pto. 18.2.1 (Cap. IV), y, en
consecuencia, en la providencia, cuando se dispone la remisión de las
actuaciones, se tendrá que fijar el plazo para que cumpla la tarea
establecida en dicho artículo, con la posibilidad de su ampliación; en
caso contrario, se tendrá que dar por decaído tal derecho (el de alegar),
y continuar con la prosecución del trámite 335.

En este caso, el plazo tendría que ser de seis (6) días, que es idéntico al
establecido para el sumariado, y atento a circunstancias especiales —
v.gr., complejidad de la causa— podría ser prorrogable por otro término
similar.

7.3. Alegato del sumariado sobre la prueba

El art. 117, R.I.A., dec. 467/99, fija:

Agregados los informes previstos en los arts. 115 y 116, se notificará al

sumariado que podrá alegar sobre el mérito de la prueba y los informes
aludidos, en el término de seis (6) días.

Este plazo de días hábiles administrativos se inicia al día siguiente de

la notificación (art. 28, R.I.A., dec. 467/99; art. 19, R.I., dec. 1798/80),
sin que se requiera la concurrencia del sumariado a la Oficina de
Sumarios.

En caso de comparecer, se podrá levantar un acta, pero el plazo ha

comenzado correr de modo independiente, esto es, al día siguiente de la
notificación; también, si el sumariado expresase razones atendibles, el
plazo resultaría prorrogable por otro término de seis días, pues de esa
manera se resguarda el ejercicio de su derecho de defensa.

369 
 
En relación con el modo de notificación, cabe remitirse a los ptos.
19.1.2, 19.1.3, 19.1.4, 19.1.5 y 19.1.6.

En este momento (el alegato), el sumariado podrá reiterar los

argumentos por los cuales considera que la prueba fue mal denegada,
pero tendría que hacer hincapié sobre qué pruebas concretas se ha visto
privado y cómo ello menoscaba su defensa, es decir que debe mostrar,
si así lo estima, de qué modo se ha afectado, por la no realización de la
prueba, su defensa en el expediente, y cómo ello incide en la futura
resolución a dictarse.

7.3.1. En cuanto al vencimiento del plazo y al modo oportuno de ejercer

la facultad de alegar, para todos los intervinientes rige lo señalado en el
pto. 19.1.8.

El carácter común de la prueba practicada, a nuestro modo de ver,

permite alegar a todos los intervinientes (parte acusadora o
sumariados), sobre las diligencias cumplidas, aun cuando no las
hubieran ofrecido, si tal prueba se refiere al episodio por el cual
intervienen, porque a través de dicha alegación pueden reafirmar su
postura, ya acusatoria, ya defensiva (véase pto. 21.8).

7.4. Elevación al superior

Conforme establece el art. 118, R.I.A., dec. 467/99 (art. 90, R.I., dec.
1798/80):

Producido el informe y los alegatos sobre la prueba, o vencido el plazo

sin que el sumariado o sumariados hubieran presentado el alegato (de
igual modo con la parte acusadora), el instructor dictará una providencia
y elevará las actuaciones a su superior. Éste, a su vez, las remitirá dentro
de los cinco (5) días de recibidas a la autoridad competente o, de

370 
 
considerarlo necesario, las devolverá al instructor con las observaciones
del caso, fijando un plazo no mayor de diez (10) días para su
diligenciamiento y nueva elevación.

El superior es el titular de la Oficina de Sumarios (pto. 12, acápite a.1);

cuando el titular de la Oficina de Sumarios fuera el instructor, la
situación se tendrá que resolver conforme lo expuesto en “Dictámenes”,
224:215, RPTN, nº 29, p. 306, y 232:210, RPTN, nº 33, p. 672.

7.4.1. En esta oportunidad, como se dijera en “Dictámenes”, 218:309,

respecto del art. 90, R.I., dec. 1798/80, cuyo texto, en este punto, resulta
similar al actual art. 118, el titular de la Oficina de Sumarios, puede:
a) devolverlas “al instructor con las observaciones del caso, fijando un
plazo no mayor de diez (10) días para su diligenciamiento y nueva
elevación”.

En esta hipótesis, las actuaciones se giran al instructor para que lleve a

cabo una actividad procesal determinada, ya sea realizar una medida
probatoria o alguna otra diligencia —advertir la existencia de un acto
defectuoso que origine una nulidad—; la referencia, en dicha
disposición, a “diligenciamiento” indica un trámite a cumplir.
(“Dictámenes”, 218:309; 232:210, RPTN, nº 33, p. 672).

b) “También puede ocurrir que el superior, en esa ta rea de supervisión,

se limite exclusivamente a valorar la prue ba incorporada —analice el
hecho, la autoría, la calificación jurídica y la imposición o no de
sanción— y emita su opinión, que podrá o no coincidir con la vertida
por el instructor”.

Si el superior “no comparte las conclusiones del instructor, su facultad

se limita a exponer su criterio sin que ello le permita modificar las
conclusiones del instructor” (“Dictámenes”, 218:309; 232:210).

371 
 
Tanto la opinión del instructor, como la del titular de la Oficina de
Sumarios, no resultan vinculantes para el órgano que debe dictar el acto
conclusivo.

7.4.2. Como se dijo en “Dictámenes”, 232:210:

En esta etapa del sumario disciplinario las observaciones del superior,

sólo pueden referirse a alguna diligencia que el instructor deberá
realizar.

Se debe descartar, entre esas posibles diligencias, la solicitud de

vincular como sumariado a un agente, pues esa actividad importa un
trámite que excede ampliamente el de diez días, por lo que no se puede
considerar incluida esa vinculación en las observaciones del caso (cfr.
art. 90 o art. 118).

En efecto, de admitirse esa hipótesis las actuaciones deben volver a la

etapa de investigación, para oír al agente como sumariado (art. 40, párr.
1º; “Dictámenes”, 193:127), si no concurre a la primera citación debe
ordenarse una nueva audiencia (art. 42), agréguese una eventual
evacuación de citas (art. 45), para luego producir la requisitoria (art. 83)
y correr la vista para el descargo y eventual prueba (art. 85 y ss. del
Reglamento de Investigaciones aprobado por dec. 1798/80; igual
situación ocurre con el actual Reglamento de Investigaciones
Administrativas aprobado por dec. 467/99, cfr. arts. 61, 63, 69, 108, 111
y ss.). El llamado a prestar declaración como sumariado es una forma
esencial del procedimiento y su omisión afecta a los actos que tienen a
esa vinculación como presupuesto: la requisitoria, el descargo y la
resolución conclusiva (“Dictámenes”, 168:2; 193:127, entre otros).
También es un trámite esencial o forma sustancial del procedimiento la
vista que permite, ante la requisitoria, proveer a su defensa y ofrecer
prueba (“Dictámenes”, 198:11). (“Dictámenes”, 232:210).

Si el superior del instructor considera que algún otro agente tuviera que
ser convocado como sumariado, tendrá que motivar su criterio a fin de

372 
 
que la autoridad competente, para dictar el acto conclusivo, la pondere
oportunamente (Cap. IV, pto. 14, acápites a.3.1 y a.3.3).

7.4.3. Cuando no devuelve las actuaciones al instructor, el titular de la

Oficina de Sumarios, luego de exponer su opinión (coincidente o no con
la del instructor, pto. 22.4.1), las remitirá a la autoridad competente.
La etapa contradictoria finaliza estrictamente con esta elevación (Cap.
III, pto. 10, acápite b).

Notas -

264 En esta oportunidad se consultó a la Procuración del Tesoro “el

parecer sobre lo establecido en el art. 38 de la Reglamentación de la
LMREPN, aprobada por dec. 1421/2002”. El art. 38 citado establece,
en su último párrafo: “El procedimiento de investigación aplicable será
el establecido por el dec. 467 del 5 de mayo de 1999 o el que se dicte
en su reemplazo. Los sumarios deberán sustanciarse y resolverse dentro
de un plazo máximo e improrrogable de seis (6) meses, en concordancia
con las previsiones y términos del artículo anterior. No se computarán
dentro del plazo del sumario las demoras causadas por el
diligenciamiento de oficios, realización de pericias u otros trámites
cuya duración no dependa de la actividad del instructor y por otras
situaciones ocasionadas por el imputado o terceros”.
265 Sobre este plazo, véase Cap. III, pto. 10, acápite c.2.2, y
“Dictámenes”, 242:626, RPTN, nº 38, p. 274; “Dictámenes”, 243:620,
RPTN, nº 38, p. 301; “Dictámenes”, 246:479 bis; 255:304, 2/11/05;
258:333, 12/9/06; 263:281, 20/11/07; 266:95, 4/8/08; 267:145,
22/10/08.
266 De mediar circunstancias extraordinarias, p. ej. voluminosidad y
complejidad del tema; o cantidad de trabajo que pesa sobre el instructor,
se podría, como excepción, otorgar una segunda prórroga.

373 
 
267 Véase Cap. III, pto. 11, letra e), “Duración”; cfr. D’ALBORA,
Curso de derecho procesal penal, t. II, nº 139, Abeledo-Perrot, Buenos
Aires, 1987, p. 35.
268 D’ALBORA, Francisco, Código Procesal Penal, cit., coment. a los
arts. 347 y 393, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 2002/2003.
269 Sobre la valoración de la prueba, véase pto. 13, acápite g), Cap. III.
270 En ese momento el procedimiento estaba regulado por la
Reglamentación del art. 41, EPCAPN, dec. ley 6666/57.
271 Véanse las citas legales efectuadas en la nota 34, en especial, pto.
XIII de la reglamentación al art. 41, EPCAPN, dec. ley 6666/57.
272 La redacción del art. 108, R.I.A., dec. 467/99, en sus incs. a), b),
c), d), f) y g), resulta similar con la del art. 83, R.I., dec. 1798/80, en los
incisos identificados con tales letras.
273 Relacionado con el encuadre jurídico, véase Cap. III, pto. 12,
acápite c.1.2 y notas 84 y 85.
274 En el supuesto de tramitar una causa penal y la sustanciación del
sumario disciplinario no se ha suspendido (art. 130, R.I.A., dec.
467/99), el instructor tendrá que advertir, si ha propuesto una sanción,
que ésta se podrá agravar conforme prevé el art. 34, LMREPN (art. 37,
RJBFP), y si propone una exención de responsabilidad, que “pendiente
la causa criminal, no podrá el sumariado ser declarado exento de
responsabilidad” (art. 131, R.I.A., dec. 467/99; art. 34 de la
reglamentación, dec. 1421/02; art. 96, R.I., dec. 1798/80). En la
situación de excepción referida en el pto. 14, acápite e.1, Cap. III, puede
ser más adecuado el temperamento ahí indicado y puntualizado en la
nota 253.
275 Recordar lo expuesto en el pto. 14, acápite d.3.1, Cap. III y nota
249.
276 Véase pto. 19.5, letra a), Cap. IV.
277 MARIENHOFF, Tratado de derecho administrativo, t. III-B, nº
1021, 1978, p. 369; sobre la responsabilidad patrimonial, véase pto.
17.2.3.2, y nota 279.
278 MARIENHOFF, Tratado de derecho administrativo, t. III-B, nos.
1021 y 1033, ps. 369 y 381; VILLEGAS BASABILVASO, Derecho
administrativo, t. III, nº 364, p. 543.
279 MARIENHOFF, ob. cit., t. III-B, nº 1021, p. 369, quien agrega que
la responsabilidad civil puede pasar a los herederos del agente que
causó el daño (p. 370).
280 Este recurso se podía sustentar: “Cuando la resolución condenatoria
del Tribunal de Cuentas se hubiera fundado en documentos falsos,

374 
 
errores de hecho o de derecho, o bien existan otras cuentas o nuevos
documentos que justificaran las partidas desechadas o el empleo
legítimo de los valores computados en el cargo...”.
281 “Dictámenes”, 231:4, RPTN, nº 32, p. 471; cfr. también art. 66, ley
24.9461998.
282 El art. 131 de la ley 24.156 señala que la acción “prescribe en los
plazos fijados por el Código Civil”. El art. 2560 del nuevo Código Civil
y Comercial de la Nación (ley 26.994, B.O. 8/10/14) prevé como plazo
genérico de prescripción el de cinco años, “excepto que esté previsto
uno diferente en la legislación local”. A su vez el art. 2561—Plazo
Especiales—, dispone que El reclamo de la indemnización de daños
derivados de la res-ponsabilidad civil prescribe a los tres años.
Por otra parte, se debe tener en cuenta el plazo previsto por el art. 9º de
la ley 26.944 (Responsabilidad estatal, B.O. 8/8/14), respecto de “La
actividad o inactividad de los funcionarios y agentes públicos en el
ejercicio de sus funciones por no cumplir sino de una manera irregular,
incurriendo en culpa o dolo, las obligaciones legales que les están
impuestas, los hace responsables de los daños que causen”.
283 Tratado de derecho administrativo, t. III-B, nº 1042, (1994), ps.
406/407.
284 Su restablecimiento sería una medida atinada, pero quienes fueron
sus integrantes, en especial, los de mayor experiencia, son los que
pueden aportar mejor opinión.
285 El art. 110, R.I.A., dec. 467/99 establece: “Producido el informe a
que se refiere el art. 108 y, en su caso, emitidos los dictámenes por la
Sindicatura General de la Nación y/o... se notificará al sumariado en
forma fehaciente...”; por lo tanto, la vista a la SIGEN del art. 109 íd.,
en principio, se supedita a la presencia de agente sumariado, por ello,
en el supuesto señalado en el Cap. III, pto. 15.1 —ausencia de
sumariado—, no estaría prevista tal intervención.
286 Véase Cap. II, ptos. 8 y 8.1 y nota 44. En dicha nota se cita la
opinión de la Procuración del Tesoro de la Nación, relacionada con la
interpretación de los párrs. 2º y 3º del art. 3º, R.I.A., dec. 467/99,
respecto de la intervención de la FIA, como parte acusadora, véase
también “Dictámenes”, 246:405 y 246:593, RPTN, nº 40, p. 306. En
“Dictámenes”, 235:200 se han ponderado los sucesivos textos legales
que regularon, desde su creación hasta el dictado de la ley 24.946, la
FNIA, lo cual incide en su intervención como parte acusadora; tal
análisis se reiteró en “Dictámenes”, 246:593.
A partir de “Dictámenes”, 299:34 (13/10/16) se modificó la opinión de

375 
 
la PTN (ver “Dictámenes”, citados en la nota 44, cap. III, pto. 10,
acápite c.4) y se concluyó “que la Procuraduría de Investigaciones
Administrativas puede, cada vez que así lo decida, intervenir como
parte acusadora o coadyuvante en todos los sumarios administrativos
referidos a personal de organismos estatales; ello, sin importar la forma
en que se hubieran iniciado”.
287 Véase Cap. II, pto. 8.1 y nota 44, in fine.
288 Véase Cap. III, pto. 10, acápite c.3, nota 42, ptos. b) y c).
289 En el pto. 17.2 y sus diversos puntos, nos hemos referidos al tema
del presunto perjuicio fiscal, y de la responsabilidad patrimonial,
señalando la independencia de los trámites y la circunstancia de que la
“determinación de la responsabilidad patrimonial” surgirá de una
sentencia judicial (cfr., especialmente, ptos. 17.2.1 y 17.2.3.5).
290 No obstante las diferencias entre el sumario administrativo
disciplinario y el proceso penal —véase nota 224—, para este tema se
ha tenido en cuenta: 1) D’ALBORA, Francisco J., Derecho procesal
penal, t. II, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1984/1987, nº 141, p. 45, y
nº 144, p. 75; 2) PALACIO, Lino E., Derecho procesal civil, t. I, Cap.
V, IV, “La oposición a la pretensión”, Abeledo-Perrot, 1975. D’Albora
comparte la posición “de quienes denominan acción a la potestad
dirigida a provocar la actividad de los órganos judiciales, y pretensión
al contenido del acto que se realiza como consecuencia de aquel poder
y alrededor del cual gira toda la actividad que en el proceso despliegan
sus sujetos... La pretensión consiste en la declaración de voluntad
mediante la que se solicita de un órgano judicial una actuación frente a
una persona determinada y distinta del autor de dicha declaración
(Fenech, Viada López-Puigcever, Palacio)” (t. I, nº 15, p. 68, del curso
citado, 1982/1987; en el Código Procesal, cit., coment. art. 5º, p. 42 [ed.
1999], p. 49 [ed. 2002]).
291 El instructor sólo aconseja, por ello, ante las situaciones tratadas en
el pto. 17.4.1, letras a), b), c) o d), el trámite de la etapa contradictoria
continúa (pto. 17.1.4.1), e igualmente corresponde darle vista de la
actuaciones al sumariado, como se verá en el pto. 19.2.
292 D’ALBORA, Curso de derecho procesal penal, t. II, nº 144, p. 75.
293 Lo dispuesto en los artículos citados estaba previsto en el art. 85,
R.I., dec. 1798/80; véase art. 41, EPCAPN, dec. ley 6666/57, en nota
34.
294 El director nacional de Sumarios de la PTN, ha señalado que el acto
de suscribir la vista para que el agente pueda contestarla “tiene el
incuestionable alcance de una ratificación, acorde con una práctica

376 
 
ininterrumpida en esta Dirección Nacional”, reservándose “siempre el
director nacional” la “indelegable función de formular las conclusiones
finales” —resol. del 23/11/76, expte. 54.130/75, Ministerio de
Bienestar Social—; ello importa una actividad de supervisión.
295 Lo expresado se extiende a cualquiera de los medios de notificación
individualizados en el pto. 19.1.1.
296 Una situación que guarda semejanza con la expuesta, es la que
surge cuando se convoca a un agente a declarar a tenor del art. 61, R.I.A.
dec. 467/99, y el agente se encuentra gozando su licencia anual
ordinaria; sobre tal circunstancia, en “Dictámenes”, 234:404, Cap. I,
pto. 3, RPTN, nº 34, p. 630, se ha expresado que “deben extremarse los
recaudos para tener la certeza de que la notificación puede cumplir su
finalidad”. Es decir que el instructor debe tener certeza que la
notificación dirigida pudo ser conocida por su destinatario, pues a partir
de tal conocimiento podrá decidir si concurre o no, pues cabe recordar
que el instructor durante la etapa de investigación, si el sumariado no
concurre a la primera citación, lo debe citar por segunda vez y de no
comparecer continúa el procedimiento (véase pto. 14, acápites d] y d.1).
297 La inobservancia de esta preceptiva puede dar lugar a otra falta
disciplinaria. Como ejemplo sirve un caso decidido por la Corte
Suprema en Fallos, 303:1029, donde la agente se ausentó del país
durante el transcurso de una licencia por enfermedad (se invocó el art.
6º, inc. b] del EPCAPN, dec. ley 6666/57). En esa oportunidad, se
sostuvo que “la conducta de la agente, en especial al ocultamiento del
viaje realizado y las circunstancias antecedentes (estaba en uso de
licencia por la enfermedad que padecía), constituyen elementos que
pudieron objetivamente ocasionar la pérdida de confianza de sus
superiores, lo que impide la descalificación de la cesantía por causa de
arbitrariedad conforme a la doctrina de Fallos, 262:105 y 294:36” (p.
1033); por lo cual se revocó la sentencia de la Sala Contencioso
Administrativa que declaró la nulidad de la resolución que decretaba la
cesantía y se dispuso se dicte nuevo pronunciamiento (Fallos,
303:1029). El Dictamen del procurador general menciona al dec.
1429/73, Adla, XXXIII-A-1973, ps. 632/640, que regulaba el régimen
de licencias, luego derogado y reemplazado por el dec. 3413/79.
298 Si el agente se ha desvinculado de la Administración corresponde
dirigir la notificación a tal domicilio —pto. 14, acápite d.1.1—, sin
perjuicio de tener en cuenta lo señalado en la nota 241.
299 Otro caso podría surgir si en el mes de enero, durante la feria
judicial donde la mayoría de los abogados se ausentan de esta ciudad,

377 
 
el letrado de confianza del sumariado se encontrase fuera de la Ciudad.
En este supuesto, si el sumariado anoticia tal circunstancia y solicita la
suspensión del plazo mientras dure la feria judicial, queda al prudente
arbitrio del instructor acceder a lo solicitado para preservar el derecho
de defensa, teniendo en cuenta que la defensa técnica integra tal
derecho. También el indicado en el pto. 19.1.5.2, letra b).
300 “La garantía de libre defensa y la instancia administrativa”, JA, 22-
1974, ps. 554/556.
301 Dicho fallo fue, posteriormente, revocado por la Corte Suprema
(véase nota 39).
302 D’ALBORA, Curso de derecho procesal penal, t. II, 157, c), p. 145;
situación que se ha modificado en el nuevo Código Procesal Penal;
véase, del mismo autor, coment. al art. 164.
303 El art. 6º, dec. 2476/90, fija: “Dispónese una banda única de trabajo
entre las 9.00 y 13.00 horas y entre 13.30 y 17.30 horas, en el ámbito
de la Administración nacional (central, cuentas especiales y organismos
descentralizados) quedando exceptuados de la presente norma los
establecimientos...” (B.O., 28/11/90).
304 En tal precedente, del 5/10/78, —Fundación Universidad de
Belgrano—, se admitió la aplicación del art. 124, CPCCN, “a tenor de
lo dispuesto por el art. 111 del dec. 1759/72, a fin de no privar al
recurrente del lapso que queda a su favor entre la finalización del
horario de oficina y la medianoche del vencimiento del plazo”.
305 PALACIO, Lino, Derecho procesal civil, t. IV, nº 342, B, p. 77.
Los arts. 23 a 29, Cód. Civil, fijan las bases para computar los intervalos
de derecho (días, meses, año) y “tales normas, por constituir preceptos
de derecho general, también tienen vigencia en el derecho
administrativo”, sin perjuicio de las excepciones que pueden
establecerse (art. 28 íd.); MARIENHOFF, ob. cit., t. II, nº 374, p. 208
(1975).
306 Véanse notas 38 y 39.
307 Véase Cap. III, pto. 12, acápite d.2, notas 95, y 110.
308 Conforme sea el momento en que este vicio se advierta, será mayor
o menor la extensión del procedimiento que deba renovarse (pto. 16,
acápite b.3).
309 Resol. del 1º/4/76, expte. 612/75 J.N.G.; resol. del 15/1/82, expte.
80.139/80; resol. del 2/12/83, expte. 279/82; esas resoluciones fueron
suscriptas por el entonces director nacional de Sumarios, Dr. Francisco
J. D’Albora.
310 D’ALBORA, Curso de derecho procesal penal, t. II, nº 141, p. 45.

378 
 
311 Conviene recordar que a partir de “Dictámenes”, 198:60 (RPTN,
nº 18, p. 302), en virtud de lo resuelto por la Corte Suprema (Fallos,
310:316 o ED, 123:395), no rige la aplicación de la ley más benigna
(además, “Dictámenes”, 235:210, RPTN, nº 34, p. 621; 243:620; resols.
PTN 20/01; PTN, 47/01; “Dictámenes”, 267:390, Cap. II, 25/11/08,
entre otras); con anterioridad, el criterio era distinto (“Dictámenes”,
166:361; 168:165; 191:115; 190:119, entre otros).
312 Se reitera lo expresado en la nota 106. Además, corresponde tener
presente las referencias realizadas, en el Cap. III, pto. 13, acápite h),
sobre los medios probatorios.
313 Como se dijo en el acápite 18.1, no puede descartarse que la SIGEN
pudiera solicitar alguna diligencia probatoria relacionada con el
perjuicio fiscal.
314 Véase art. 41 del EPCAPN, dec. ley 6666/57, transcripto en nota
34.
315 Véanse notas 42, letras b) y c), 38 y 141.
316 En la nota 214, se mencionó que en “Dictámenes”, 151:590, 1979,
RPTN, nº 10, p. 185, se hace referencia al careo, el cual “en la práctica...
proporciona resultados generalmente efímeros” y “de utilidad harto
discutible”; en ese momento, el procedimiento se regía por la
reglamentación al art. 41 EPCAPN, dec. ley 6666/57; véase nota 34.
317 “Potestad disciplinaria de la Administración Pública”, JA,
Doctrina, 1970, p. 252.
318 En el supuesto de los testigos, la prueba no resulta admisible
cuando no se la propone del modo previsto en el Reglamento. Con
respecto a la presentación del interrogatorio véanse los ptos. 21.6.2 y
21.6.3.1.
319 Se puede dar alguna excepción conforme se indicara en el pto.
19.4.1, pero quedará a la prudente decisión del instructor tal admisión,
conforme sean las circunstancias que se presenten. La concurrencia del
sumariado, tanto a las audiencias fijadas, como para compulsar las
actuaciones en la Oficina de Sumarios, es una actividad que se realiza
en horario de trabajo, y no se puede ver restringida ya que está
autorizada, implícitamente, para posibilitar y asegurar su defensa. En
su caso, y de ser necesario, el instructor le tendrá que extender, al
agente, la constancia de su concurrencia.
320 Derecho procesal civil, t. III, nº 236 a, (1976), ps. 124/126.
321 Ídem, t. III, nº 236 b, p. 128.
322 Tal el argumento de Palacio al comentar el art. 430, CPCCN,
cuando preveía un máximo de doce testigos (ob. cit., t. IV, nº 471, b],

379 
 
p. 583, ed. 1992), resulta extensible al art. 114, R.I.A., dec. 467/99.
323 Véase lo expuesto en nota 38; en el pto. 13, acápite a.3 y nota 115.
324 Cfr. PALACIO, Derecho procesal civil, t. IV, nº 466, p. 565, y nº
476, p. 602. El art. 86, R.I.A., dec. 467/99 establece: “El testigo podrá
rehusarse a contestar las preguntas en los siguientes casos: a) Si la
respuesta lo expusiere a un enjuiciamiento penal. b) Si no pudiera
responder sin revelar un secreto al que se encuentra obligado en razón
de su estado o profesión” (art. 62, R.I., dec. 1798/80), véase pto. 13,
acápite d.1.2.
325 PALACIO, ob. cit., t. IV, nº 479, F, p. 626. En la nota 160, trae una
cita de Caravantes como ejemplo: “Si la parte contraria preguntase en
su interrogatorio a un testigo que declare ser cierto que entregó a su
contrincante una cantidad en depósito, podrá repreguntar éste que diga
ser cierto que se la entregó en billetes de banco, o en moneda, y en tal
caso en qué especie, en tal día, delante de tales personas, etc. (Tratado,
cit., t. I, p. 234).
326 De darse las situaciones desarrolladas en el pto. 21.7, la parte
contraria no se puede oponer al desistimiento del testigo ofrecido por la
otra, pues el interés en su producción reside en quien la ha ofrecido
(CCrim. y Correc., Fallos, II:293).
327 Tal intervención resulta irrestricta, véase D‘ALBORA, Curso de
derecho procesal penal, t. II, nº 146, d.4, p. 100.
328 Cfr. D’ALBORA, Curso de derecho procesal penal, t. I, nº 63, ps.
175/176; Cfr. CCrim. y Correc., Sala V, 9/9/77, Fallos, 2ª serie, II:397.
329 D’ALBORA, Curso de derecho procesal penal, t. II, nº 146, d.4, p.
100.
330 CCrim. y Correc., Fallos, 2ª serie, I:313.
331 D’Albora, en su Curso de derecho procesal penal, denominó con el
título “La discusión final”, la etapa que durante el plenario, en el Código
—ley 2372— derogado, se iniciaba después de producida la prueba,
agregados los cuadernos al principal, y puesta de la causa en Secretaría
(art. 490), para que las partes solicitaren alegar sobre la prueba (art.
492). Ese título, para este momento del procedimiento disciplinario, nos
parece muy atinado, por eso lo usamos.
332 No se puede descartar que la prueba practicada a solicitud del
sumariado le pueda resultar adversa; sobre la comunidad de la prueba,
véase pto. 21.8.
333 Como se dijera en el pto. 17, la actividad del instructor en la
sustanciación de un sumario es indispensable, por lo cual, cabe estar a
lo allí señalado en orden al vencimiento del plazo.

380 
 
334 De seguirse el criterio indicado en los ptos. 18.1, y 18.2.1, en orden
a la realización de alguna diligencia probatoria solicitada por la SIGEN,
el instructor tendría que ponderar darle nueva intervención a dicho
organismo.
335 En el expte. 46.394/03 del Registro del Ministerio de Relaciones
Exteriores, Comercio Internacional y Culto, en un informe de la
Dirección Nacional de Sumarios e Investigaciones Administrativas del
31/3/04, con relación al art. 116, R.I.A., dec. 467/99, se sostuvo:
“Corresponde al instructor cuando la permanencia en Fiscalía del
expediente se prolonga, el adoptar los recaudos para que la parte
acusadora se expida, por tratarse del alegato, con lo cual tendrá que
fijarle un plazo prudencial e indicarle que, a su vencimiento, se le podrá
dar por decaído el ejercicio de la facultad de alegar sobre la prueba
producida”.
 
 
Capítulo V

El Sumario Disciplinario

Su finalización

Alfredo L. Repetto

1. El procedimiento para el dictado del acto conclusivo -

El Reglamento de Investigaciones Administrativas aprobado por dec.

467/99, incorporó un trámite previo al dictado de la resolución
conclusiva del sumario disciplinario, que no se hallaba previsto en el
Reglamento de Investigaciones, aprobado por dec. 1798/80, cual es la
realización de “una audiencia oral y pública”.

Por lo tanto, corresponde determinar cuándo procede y en qué consiste.

381 
 
1.1. La audiencia pública

El art. 118, R.I.A., dec. 467/99, en el 2º apart., dispone:

En los sumarios cuyo objeto se refiera a los funcionarios mencionados

en el art. 7º del presente Reglamento, o en los casos que la autoridad
competente lo considere procedente, en razón de la significativa
trascendencia institucional de la investigación, o cuando la Sindicatura
General de la Nación se pronuncie respecto de la existencia de perjuicio
fiscal de relevante significación económica, deberá cumplirse con el
procedimiento dispuesto en el artículo siguiente.

A su vez, el art. 119, R.I.A., dec. 467/99, establece:

Recibidas las actuaciones por la autoridad que ordenó la instrucción del

sumario, se llevará a cabo una audiencia oral y pública dentro de los
diez (10) días, que será presidida por dicha autoridad o la que
legalmente la reemplace en caso de vacancia, impedimento, u otra
causa, en la cual el instructor presentará el informe previsto en el art.
108, y en su caso, la Fiscalía de Investigaciones Administrativas el
informe previsto en el art. 109.

De formularse los informes de los arts. 115 y 116, también se procederá

a su presentación. Idéntico temperamento se seguirá del descargo y del
alegato producido por el sumariado.

En caso de corresponder, podrán participar la Fiscalía de

Investigaciones Administrativas o la Sindicatura General de la Nación.
Cuando el sumario se esté tramitando ante la Dirección Nacional de
Sumarios, participará el titular de la mencionada Dirección.

382 
 
A la finalización de esta audiencia se labrará un acta que será firmada
por el instructor, los funcionarios intervinientes y en su caso, por el
sumariado, la que se agregará al expediente.

1.1.1. En los sumarios disciplinarios donde no hubiera intervenido la

Dirección Nacional de Sumarios e Investigaciones Administrativas de
la Procuración del Tesoro de la Nación (sobre su competencia, véase
Cap. III, pto. 12, acápites b.4.2, b.4.2.1 y b.4.2.2), es decir, que su
trámite se sustanció en la jurisdicción, la “audiencia oral y pública” sólo
se tendrá que cumplir si “la autoridad lo considere procedente, en razón
de la significativa trascendencia institucional de la investigación”, o si
la SIGEN hubiera señalado como de “relevante significación
económica” la existencia del perjuicio fiscal.
El otro supuesto previsto surge cuando en el sumario intervino la
Dirección Nacional de Sumarios e Investigaciones Administrativas; no
obstante, luego se indicará una posible excepción.

1.1.2. En la audiencia “oral y pública”, exclusivamente, se procede a la

lectura de determinados actos cumplidos en la denominada etapa
contradictoria, conforme lo prevé el art. 119, R.I.A., dec. 467/99:

el instructor presentará el informe previsto en el art. 108, y en su caso,

la Fiscalía de Investigaciones Administrativas el informe previsto en el
art. 109.

De formularse los informes de los arts. 115 y 116, también se procederá

a su presentación. Idéntico temperamento se seguirá del descargo y del
alegato producido por el sumariado.

Por consiguiente, como se dijera en la nota 33, en esta audiencia no

resulta admisible la realización de prueba y la formulación de nuevas
alegaciones, ya que el Reglamento ha previsto el momento oportuno
para el ejercicio de tales actos y el debate o discusión ha concluido, por
ello, en virtud del principio de preclusión, se produce la extinción o
consumación de tales facultades procesales.

383 
 
También conviene recordar que, el art. 111 íd., en su último apartado,
en relación con el descargo, prevé:

Vencido el plazo para efectuar su defensa sin ejercerla, se dará por

decaído el derecho de hacerlo en el futuro.

Además, la asistencia del sumariado resulta facultativa:

En caso de comparecer, el sumariado podrá ser asistido por su letrado,

pero no representado en la audiencia por él (art. 121, R.I.A., dec.
467/99) 336.

1.1.2.1. La lectura de todas las piezas mencionadas en el art. 119,

R.I.A., dec. 467/99, estará a cargo del instructor —“el instructor
presentará”—, salvo que la autoridad que presida el acto decida leerlas
personalmente. Nada impediría que otro funcionario realizara esta
tarea, pero en tal caso tendrá que ser asistido por el instructor, pues es
quien, en definitiva, conoce el expediente 337.

Por otra parte, el art. 121 íd., dispone sobre el modo de comportamiento
de los concurrentes:

La audiencia se llevará a cabo a la hora señalada, otorgándose un plazo

de tolerancia de treinta (30) minutos. Las personas que asistan a la
audiencia, deberán permanecer respetuosamente y en silencio, no
podrán llevar objetos, aptos para molestar u ofender, ni adoptar una
conducta intimidatoria, provocativa o contraria al orden y decoro
debidos, ni producir disturbios o manifestar de cualquier modo
opiniones o sentimientos.

384 
 
Quien presida la audiencia podrá excluir de la sala de audiencia al
infractor.

1.1.3. El art. 120 íd., prevé el modo de su convocatoria:

La convocatoria de la audiencia se notificará al sumariado, cuya

concurrencia no será obligatoria. Su realización deberá darse a
publicidad en el Boletín Oficial y en cualquier otro medio que la
autoridad estime conveniente, por un plazo de un (1) día y con una
antelación no menor de dos (2) días a la fecha fijada. En todos los casos
los gastos que irrogue la realización de la audiencia correrán por cuenta
de la jurisdicción que hubiera ordenado el sumario.

A su vez, el art. 119 íd., en su último párrafo, indica:

En caso de corresponder, podrán participar la Fiscalía de

Investigaciones Administrativas o la Sindicatura General de la Nación.
Cuando el sumario se esté tramitando ante la Dirección Nacional de
Sumarios, participará el titular de la mencionada Dirección.

Si la Oficina Anticorrupción hubiera actuado como parte acusadora,

también podrá asistir.

La autoridad que presidirá la audiencia (art. 119), como encargada de

la convocatoria, tendrá que determinar a quién encomendará practicar
las notificaciones y la “publicidad en el Boletín Oficial y en cualquier
otro medio que la autoridad estime conveniente” (art. 119, in fine, y art.
120; el referido “otro medio” se debe entender como la publicidad que
corresponda desarrollar, en carteleras u otros lugares, dentro del
organismo).

1.1.4. La “audiencia oral y pública” se encuentra prevista para algunos

supuestos; por otra parte, a nuestro modo de ver, no se trata de una

385 
 
forma sustancial del procedimiento, pues las formas esenciales o
sustanciales en la etapa contradictoria se integran con la requisitoria, el
descargo, la prueba y el alegato (“Dictámenes”, 198:11), con lo cual
termina todo posible debate.

La realización de la audiencia del art. 119, R.I.A., dec. 467/99, no es

indispensable ya que exclusivamente permite que los actos cumplidos
en la etapa contradictoria sean conocidos por los asistentes.

Por eso y, como para algunos casos, la audiencia resulta facultativa (art.
118), en los casos previstos, se podría, como excepción, obviar su
realización, cuando razones económicas —reducir o restringir
erogaciones— lo hagan conveniente, en épocas de emergencia
económica, sin perjuicio de lograr una mayor celeridad, o menor
tiempo, para el dictado del acto conclusivo.

1.1.5. En “Dictámenes”, 273:393 (18/6/10), al opinar en el trámite de

un recurso jerárquico interpuesto por la sumariada y ante el agravio de
la falta de notificación efectiva de la audiencia pública, se dijo:

“Por un lado, a fojas 508 obra el sobre que contiene la aludida

notificación al domicilio constituido, del que surge ―según el sello del
Correo Argentino― que al no ser recibido el día 5 de septiembre de
2007, se dejó aviso de visita, y luego de tener plazo vencido, no
reclamado, fue devuelto con fecha 14 de septiembre de ese año (v. fs.
cit.)”.

“Por otro lado, no surge de autos que, en su caso, se haya afectado el

derecho de la sumariada, toda vez que ésta no cumplió con la carga de
indicar de qué defensas se vio privada de ejercer en el curso de la
aludida audiencia.

“Finalmente, adoptar un temperamento diferente significaría

contradecir el principio que no admite la declaración de nulidad sin

386 
 
perjuicio, ni la nulidad por la nulidad misma (conf. Fallos, 314:290;
319:119; 320:1611; 322:507; 324:1564, entre otros)” (“Dictámenes”,
273:393, cap. II, pto. 5).

El agravio de la recurrente no podía prosperar pues en dicha audiencia

sólo se procede a la lectura de las piezas obrantes en el expediente que
fueron producidas durante la etapa contradictoria y, por ello, no resulta
admisible la propuesta o realización de nuevas diligencias probatorias
por parte del sumariado, ya que el R.I.A. ha previsto el momento
oportuno para el ejercicio de tales actos, como el de alegar sobre la
prueba producida (v. art. 117) de haberse ofrecido prueba (v. art. 112;
ver ptos. 23.1.2 y 23.1.2.1).

Basta reparar en que la audiencia se celebra en algunas oportunidades

y, además, la asistencia del sumariado resulta facultativa (art. 121), con
lo cual no es una forma esencial o sustancial del procedimiento, y su no
realización no provoca ninguna nulidad ni perjuicio al sumariado y a
las otras partes, ya que la garantía de la defensa en juicio queda cubierta
con el desarrollo de la etapa contradictoria.

1.2. El dictamen del servicio jurídico permanente

El art. 122, R.I.A., dec. 467/99, establece el “previo dictamen del

servicio jurídico permanente”, al dictado de la resolución por la
autoridad competente (art. 91, R.I., dec. 1798/80); cabe recordar que
dicha resolución importa un acto administrativo, por ende, constituye
un procedimiento “esencial el dictamen proveniente de los servicios
permanentes de asesoramiento jurídico cuando el acto pudiere afectar
derechos subjetivos” (art. 7º, inc. d], LNPA, 19.549).

1.2.1. La Procuración del Tesoro, en reiteradas oportunidades, con

respecto al dictamen jurídico, ha expresado:
No es un informe de antecedentes ni una colección de afirmaciones
dogmáticas sino el análisis exhaustivo y profundo de una situación
jurídica determinada, efectuado a la luz de las normas vigentes y de los

387 
 
principios generales que las informan a efectos de recomendar
conductas acordes con la justicia y el interés legítimo de quien formula
la consulta. (“Dictámenes”, 141:202, RPTN, nº 10, p. 37; cfr.
“Dictámenes”, 197:61; 202:89; 207:517; 241:184, entre otros).

O también:

...debe consistir en un análisis pormenorizado de las circunstancias

fácticas del caso y de las consideraciones jurídicas aplicables, para
poder recomendar conductas acordes con la justicia. (“Dictámenes”,
203:148; 231:156; 240:146; 245:307, entre otros) 338.

1.2.2. En “Dictámenes”, 196:180, se consultó a:

...efectos de esclarecer la interpretación de los arts. 90 y 91 del

Reglamento de Investigaciones Administrativas —dec. 1798/80— en
cuanto a la competencia que le cabe a (esa) Dirección General, si la
misma se restringe a aprobar lo actuado por la Subárea Sumarios o bien
si es procedente presentar las observaciones de forma y fondo —como
las presentadas— que estime necesarias en aras de la verdad jurídica
objetiva.

En dicha oportunidad se señaló:

El asesoramiento requerido reviste un carácter marcadamente abstracto,

extremo éste que surge con claridad de la lectura de los términos de la
pieza en que es solicitado y que antes transcribiera parcialmente. En
efecto, a pesar que la solicitud se efectúa en un expediente en el que se
instruye un sumario administrativo, el requerimiento está dirigido, en
definitiva, a precisar el contenido de la actividad que dicha Dirección
General de Asuntos Jurídicos tiene que cumplir al emitir el dictamen
que prevé el art. 91 del Reglamento de Investigaciones, es decir, no
plantea un problema específico relativo al tema que se debate en el

388 
 
presente sino que requiere la elucidación de una cuestión general y
abstracta.

...No obstante lo expuesto, y a título de colaboración, señalo que

superada la etapa prevista en el art. 90 del Reglamento de
Investigaciones, corresponde que la autoridad competente dicte
resolución.

Dicha actividad deberá ser ejercida con el previo asesoramiento de esa

Dirección y así se podrá evaluar si se dan circunstancias especialísimas
para reabrir el sumario, ya sea porque en el procedimiento se incurrió
en alguna nulidad absoluta o para lograr una investigación integral de
los hechos objeto de la pesquisa que no hubieran sido debidamente
examinados, y ponderando en cada caso si esa reapertura afecta el
principio de progresividad y preclusión, según el cual si hubo un
procedimiento disciplinario cumplido regularmente deviene
improcedente cualquier intento de retrotraer el trámite a etapas
superadas. (“Dictámenes”, 165-63) (“Dictámenes”, 196:180,
“Dictámenes”, 232:210, RPTN, nº 32, p. 672).

En el asesoramiento de “Dictámenes”, 196:180 se trató el tema del

principio de progresividad y preclusión (Cap. III, pto. 10, acápites c.3.1,
c.3.2, c.3.4, c.3.5 y c.3.6) y, como se resaltó en el acápite c.3.6, sólo la
autoridad competente para dictar el acto conclusivo es la que puede
decidir sobre tal reapertura del sumario o del procedimiento
(“Dictámenes”, allí citados) 339.

1.2.3. La tarea que debe cumplir el servicio jurídico permanente es la

de emitir un dictamen jurídico, conforme expresa el art. 122 íd., por lo
cual tendrá que ponderar si el procedimiento cumplido se ajusta a las
disposiciones que regulan el trámite del sumario, el R.I.A.
Además:

389 
 
...verificar la existencia material y jurídica de la falta disciplinaria
investigada; ante su inexistencia material o jurídica la sanción aplicada
sería ilegítima (pto. 12, acápite c.1.2 y nota 85).

Es decir, que el hecho está acreditado y se subsume en el precepto legal

adecuado.

Así analizará tanto los hechos, como su calificación jurídica, lo cual

implica también una tarea valorativa de la prueba producida (Cap. III,
pto. 13, g, en especial acápites g.3.2.2, g.3.2.6, g.3.2.7, g.4 y g.4.1) y
podrá formular su opinión, la cual, al igual que la del instructor
(también la del superior del sumariante), no resultan vinculantes para la
autoridad que debe resolver (“Dictámenes”, 144:212 y sus citas).

En esta tarea deberá tener en cuenta que, si el procedimiento ha sido

regular y los elementos probatorios incorporados resultan suficientes
para esclarecer los hechos investigados, el trámite debe concluir, sin
perjuicio de indicar lo que considere más adecuado para la justa
solución del caso.

1.2.3.1. En tal sentido, se puede recordar que en “Dictámenes”, 166:14

(RPTN, nº 12, p. 72), la discrepancia entre las conclusiones del
“instructor”, que consideraba que la sanción disciplinaria era
improcedente, y de la “Jefatura del Área de Asuntos Jurídicos”, que
estimaba que debía aplicarse una sanción respecto de los hechos
atribuidos al sumariado, originó que el secretario de Planeamiento
consultara a la Procuración del Tesoro.
En tal asesoramiento, además de indicarse que la autoridad que debía
resolver, “tiene la facultad incuestionable de apartarse del
temperamento sugerido por el instructor (‘Dictámenes’, 133:113;
152:262)”, se opinó que estaba acreditado, que el comportamiento de
...no se ajustó a la exigencia de decoro impuesta por el art. 27, inc. b)
del Régimen Jurídico Básico de la Función Pública... corresponde
disponer su cesantía, como lo determina el art. 32, inc. f) del mismo.
(“Dictámenes”, 166:14).

390 
 
También podría opinar motivadamente que otro agente tendría que ser
vinculado como sumariado y así expresarlo, para que la autoridad
competente, al momento de dictar el acto conclusivo, pondere tal
petición (Cap. III, pto. 14, acápites a.3.1 y a.3.3) 340.

1.2.3.2. Con respecto de la apreciación de la prueba en un sumario

disciplinario (regía la reglamentación al art. 41 EPCAPN), cumplida
por el servicio jurídico permanente, en “Dictámenes”, 144:212 (RPTN,
nº 10, p. 72), se expresó:

...y el señor Director General de Asuntos Jurídicos no habrían incurrido

en falta pues, tratándose de valorar elementos de juicio, el arbitrio
amplio atribuido a quien aconseja o decide, virtualmente lo descarta.
Esta conclusión se impone siempre en ausencia de anomalía manifiesta
o colusión. (“Dictámenes”, 199:122, pto. II, f.; 231:156, Cap. II, RPTN,
nº 32, p. 532).

1.2.4. En alguna oportunidad se ha dado la siguiente situación: “al

conferirse intervención al servicio jurídico permanente, para que emita
el dictamen previo al dictado de la resolución conclusiva de las
actuaciones (art. 91 del Reglamento de Investigaciones, aprobado por
dec. 1798/80), la totalidad de los integrantes del servicio jurídico del
Ministerio se han excusado de llevar a cabo esa tarea (art. 6º, ley
19.549)... Todas las excusaciones fueron aceptadas por el titular de la
Dirección, quien a su vez también se excusó a fs. 219, la cual fue
implícitamente admitida al disponer el señor Subsecretario la remisión
del expediente a este organismo” (“Dictámenes”, 218:98, art. 122,
R.I.A., dec. 467/99).

Al respecto se ha dicho:

...en los supuestos de recusación o excusación del director o asesor que

naturalmente deba entender, la designación por parte del Director del

391 
 
Cuerpo de Abogados del Estado del reemplazante resulta admisible sólo
cuando no sea posible el nombramiento de otro funcionario de la
jurisdicción en condiciones legales, ello es así en razón del carácter
excepcional de la intervención de este organismo, el cual esta llamado
a prestar asesoramiento con posterioridad al de la Delegaciones
(“Dictámenes”, 200:67), (“Dictámenes”, 218:98; “Dictámenes”,
232:336, RPTN, nº 33, p. 643; “Dictámenes”, 267:446, Cap. II).

En dicha oportunidad, ante la inexistencia de funcionarios en la

Dirección General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Cultura y
Educación en condiciones de dictaminar... corresponde que la
Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Justicia proceda a
llevar a cabo el dictamen previo del servicio jurídico... (“Dictámenes”,
218:98).

En estos casos, el Director del Cuerpo de Abogados (Procurador del

Tesoro) designa el servicio jurídico que cumplirá con el asesoramiento
previo al dictado del acto conclusivo (“Dictámenes”, 267:446, Cap. II,
5/12/08; 274:196, 18/10/10, RPTN, nº 53, p. 174).

Conviene recordar que el instituto de la excusación o recusación es

personal y no orgánico (“Dictámenes”, 200:67, RPTN, nº 19, p. 386;
“Dictámenes”, 222:33, RPTN, nº 28, p. 269, entre otros).

1.3. El acto conclusivo del sumario

El art. 122, R.I.A., dec. 467/99, establece:

...la autoridad competente dictará resolución. Ésta deberá declarar:

a) la exención de responsabilidad del o de los sumariados.

392 
 
b) la existencia de responsabilidad del o de los sumariados y la
aplicación de las pertinentes sanciones disciplinarias.

c) la no individualización de responsable alguno.

d) que los hechos investigados no constituyen irregularidad.

e) en su caso, la existencia de perjuicio fiscal y la pertinente

autorización al servicio jurídico respectivo para la iniciación de las
acciones judiciales correspondientes, cuyo ejercicio recién se llevará a
cabo cuando se haya intentado previamente su cobro en sede
administrativa con resultado infructuoso y en la medida que no resulte
antieconómico, todo ello en los términos del dec. 1154/97.

El art. 91, R.I., dec. 1798/80, tenía un texto similar en relación con los
incs. a), b), c) y d);

El inc. e) sólo preveía: “en su caso, la existencia de perjuicio fiscal”,

pues, en ese momento, funcionaba el Tribunal de Cuentas de la Nación,
quien tenía entre sus funciones la de determinar la responsabilidad
patrimonial 341.

Para arribar a dicha declaración, la resolución debe contener una

relación circunstanciada de los hechos investigados, la apreciación de
los elementos probatorios conforme las reglas de la sana crítica, la
ponderación de los argumentos de la defensa, pues ello le permitirá
determinar la existencia o no de irregularidad, y, en su caso, la
calificación jurídica y la sanción que, previa graduación, se impondrá.

1.3.1. Su estructura. Principio de congruencia

393 
 
La resolución debe respetar el principio de congruencia, por ello, debe
comprender “los hechos descriptos en la orden de sumario”, afrontados
por el sumariado en su declaración, tratados y atribuidos por el
instructor en su requisitoria y objeto de debate y prueba en la etapa
contradictoria (Cap. III, pto. 6, acápite c.2, letra b]).

1.3.1.1. Elementos

a) Los hechos

El acto conclusivo debe expresar la causa, es decir, “los antecedentes o

circunstancias de hecho” que llevaron a su dictado, o sea, el hecho o
hechos que originaron la instrucción del sumario; y la motivación: la
expresión de las razones que justifican el dictado del acto.

Como ejemplo de “causa”, en relación con el acto administrativo,

Marienhoff, expresa:

...el acto de cesantía de un empleado por mala conducta: el

comportamiento irregular de dicho empleado, debidamente probado en
sumario administrativo 342.

Se trata del acto ejecutado por el agente público (acción u omisión)

configurativo de la falta disciplinaria o falta de servicio (Cap. I, pto. I,
y nota 3) 343.

a.1. La resolución, entonces, deberá contener una relación

circunstanciada de los hechos fundamentada en la ponderación de la
prueba producida, relacionando y expresando cómo se llega a
determinada conclusión; apreciará los elementos probatorios “según las
reglas de la sana crítica”, los argumentos y cuestiones propuestas, en
tanto, fueren conducentes a la solución del caso 344.

394 
 
Entre los principios que rigen el proceso disciplinario administrativo,
Fiorini señalaba:

La resolución deberá fundamentarse en las pruebas aportadas en el

expediente administrativo no incluyendo sanciones sobre conductas y
pruebas que no fueron motivos del procedimiento disciplinario 345.

Ello implica: puntualizar los elementos probatorios (con cita de la foja),

que acrediten el hecho, como la intervención del sumariado; que se
valore la prueba aportada e ingresada con las formalidades procesales
—debidamente incorporadas— y con el control admitido a los
intervinientes; que el medio probatorio resulte legalmente admisible; y
que se arribe a la certeza probable —verdad procesal— sobre el modo
en que ocurrieron los hechos, una certeza moral (Cap. III, pto. 13,
acápite g.3.2.7).

La validez de la resolución conclusiva requiere que se cumplan con

dichos recaudos y una imperfección en este aspecto provoca su nulidad.

En “Dictámenes”, 267:394, sobre el contenido del acto conclusivo (se

resolvió un recurso del art. 124, R.I.A., dec. 467/99; véase pto. 24.3.3,
Cap. V), se sostuvo:

la ausencia de toda referencia a los elementos probatorios reunidos, con

la cita de las fojas pertinentes, para tener por acreditados los hechos
investigados y sobre esa base ponderar la responsabilidad o no del
agente sumariado, trae aparejado la nulidad de la resolución conclusiva;
se decretó su nulidad y se resolvió que la autoridad competente, previo
dictamen del servicio jurídico permanente, dictase un nuevo acto
conclusivo que cumpla con tales recaudos (arts. 122 y 126, R.I.A., dec.
467/99) (resol. PTN, nº 106, 27/11/08, RPTN, Nº 50, p. 223).

395 
 
Dicho criterio se reitero en “Dictámenes”, 268:278:

...no se describen los hechos que la instructora tuvo como falta

disciplinaria, y tampoco se hace referencia a los elementos probatorios
reunidos, con las citas pertinentes, para tener por acreditados los hechos
investigados y sobre esa base ponderar la responsabilidad o no de los
agentes sumariados, por consiguiente, la imperfección indicada importa
la nulidad de la resolución dictada y oficiosamente se debe decretar la
nulidad del acto conclusivo y conforme lo establecido por el art. 126,
R.I.A., dec. 467/99, la autoridad competente tendrá que, previo
dictamen del servicio jurídico, dictar un nuevo acto conclusivo (art.
122, R.I.A., dec. 467/99), que reúna los recaudos mencionados (resol.
PTN, nº 11, del 10/3/09).

En caso de que surgiese una duda razonable, resultará aplicable el art.

52, R.I.A., dec. 467/99 (Cap. III, pto. 13, acápites f.2, f.2.1, fallos y
Dictámenes citados).

b) La calificación jurídica

Una vez formulado el juicio sobre la existencia del hecho (acción u

omisión del agente), la autoridad podrá apreciar si esa conducta ha
transgredido o no, algunos de los deberes, o de las prohibiciones,
establecidos en el régimen jurídico que regula la relación de empleo
público, y cómo se subsume en el precepto legal (calificación jurídica),
para considerar cometida la falta disciplinaria 346.

En el Cap. III, pto. 12, acápite c.1.2 y nota 84, nos hemos referido a los
deberes y prohibiciones previstos en la LMREPN, y cómo se integran
y complementan conforme otras normas, en sentido material, que se
dicten 347.

Además, también corresponde tener presente la estructura organizativa

donde el agente público presta servicios, pues ella establece las

396 
 
responsabilidades y acciones (misión y funciones) que permiten
conocer las tareas que deben cumplir los agentes (se trate de direcciones
nacionales o generales, direcciones, departamentos, gerencias o
subgerencias) y que posibilitarán ponderar si éstos han cometido o no
una falta disciplinaria (véase nota 103).

Asimismo, en distintos ordenamientos legales se califican como “falta

grave” determinados episodios, para lo cual se describen cómo y
cuándo se pueden configurar; algunos ejemplos pueden ser el art. 12,
del Régimen de Licencias, Justificaciones y Franquicias (aprobado por
dec. 3413/79, Adla, XL-A-1980, p. 116), que dispone:

Sanciones. Se considerará falta grave toda simulación o falsedad con el

fin de obtener licencia o justificación de inasistencia. El agente incurso
en estas faltas o en la incompatibilidad prevista en el art. 10, inc. 1º
“incompatibilidad” será sancionado conforme al régimen disciplinario
vigente. Igual procedimiento se seguirá con el funcionario médico que
extiende certificación falsa.

Y la ley 25.188, que en los arts. 7º y 8º califica como falta grave los
incumplimientos allí establecidos (cfr. art. 5º, inc. m]; art. 23, inc. b] de
la Reglamentación aprobada por dec. 1421/02).

b.1. No se debe olvidar que la ley ha fijado las causas para imponer
determinadas sanciones (arts. 30, 31, 32 y 33, LMREPN; en su
momento: arts. 30, 31, 32 y 33, RJBFP; y arts. 34, 36, 37 y 38,
EPCAPN, dec. ley 6666/57; Cap. I, ptos. 2 y 2.1).

Por eso, el acto administrativo tendrá que expresar las razones que
sustentan la existencia material y jurídica de la falta disciplinaria, pues
el control de legalidad o legitimidad, en sede judicial, importa verificar
el de la debida aplicación de las normas, de manera que los hechos se
configuren y clasifiquen (califiquen) adecuadamente y que las
sanciones se ajusten al texto legal (CSJN, Fallos, 259:266; 267:77;
306:820 y 1792; 311:2128, entre otros; véase nota 79).

397 
 
En Fallos, 259:266 (1964) la Corte Suprema sostuvo:

El control de la legalidad (art. 24) supone el de la debida aplicación del

Estatuto, de manera que los hechos se configuren y clasifiquen
adecuadamente, como también que las sanciones se ajusten a su texto
(consid. 6º, la cita corresponde al EPCAPN, dec. ley 6666/57).

En el consid. 4º, después de señalar la diferencia entre la cesantía y la

exoneración, en orden a sus efectos, expresó:

...impiden admitir que puedan aplicarse sanciones alternativas según el

criterio discrecional del Poder Ejecutivo, pues ello no tiene fundamento
en el contexto del Estatuto, cuyo art. 34 dispone por lo demás, que “el
personal no podrá ser privado de su empleo...sino por las causas y
procedimientos que este Estatuto determina, enumerando a
continuación las sanciones aplicables en escala de gravedad creciente
hasta llegar a la cesantía (ap. e) y luego a la exoneración (ap. f)” (Fallos,
259:266).

La Corte Suprema indicó, claramente, que la aplicación de una sanción

expulsiva es una facultad reglada (véase Cap. I, pto. 2.1).

b.2. La comprobación del presupuesto fáctico establecido por la ley,

será objeto del control de legitimidad, pues tanto la causa como la
finalidad, son “elementos reglados” del acto administrativo; también se
verificará si la sanción se ajusta a su causa, al texto legal 348.

c) La ausencia de arbitrariedad

La sentencia judicial para ser un acto válido, ha expresado la Corte

Suprema, debe estar fundada, esto es, constituir una derivación

398 
 
razonada de los hechos o circunstancias comprobadas de la causa y del
derecho vigente.

En Fallos, 314:312 (ED, 143-375, f. 43.619) ha señalado:

En tal sentido, a la condición de órganos de aplicación del derecho

vigente, va entrañablemente unida la obligación que incumbe a los
jueces de fundar sus decisiones. No es solamente porque los ciudadanos
puedan sentirse mejor juzgados, ni porque se contribuya así al
mantenimiento del prestigio de la magistratura, que la mencionada
exigencia ha sido prescripta por la ley. Ella persigue también la
exclusión de decisiones irregulares, es decir, tiende a documentar que
el fallo de la causa sea derivación razonada del derecho vigente y no
producto de la voluntad individual del juez (Fallos, 236-27). (Consid.
10, ED, 143-375; consid. 8º, Fallos, 321:3415).

En Fallos, 321:3415, consid. 9º, recordó:

En definitiva, la exigencia de que los fallos judiciales tengan

fundamentos serios, señalada por jurisprudencia y doctrina unánime
sobre la materia, reconoce raíz constitucional y tiene, como contenido
concreto, el imperativo de que la decisión sea conforme a la ley y a los
principios propios de la doctrina y de la jurisprudencia vinculada con la
especie a decidir (Fallos, 318:652).

Asimismo, la Corte Suprema ha dicho:

El mismo sentido republicano de la justicia exige la fundamentación de

las sentencias porque esta última es la explicación de sus motivaciones
(consid. 10, ED, 143-375, f. 43.619).

Tal criterio lo reiteró en el consid. 6º, de Fallos, 315:856 (ED, 150-350,

f. 44.797); en esta última intervención, en el consid. 7º, puntualizó:

399 
 
La lectura de la sentencia recurrida impide conocer los motivos que
llevaron al tribunal a disponer el nuevo sobreseimiento definitivo. Al
uso de términos que no existen en el idioma castellano se agrega una
sintaxis que conspira contra una clara comprensión de argumentos que,
por tanto, no logran fundar mínimamente la nueva resolución.

c.1. Sin perjuicio de las posibles diferencias con la sentencia judicial, el

acto administrativo que impone una sanción disciplinaria no puede
resultar arbitrario 349.

Respecto del ejercicio del poder disciplinario, Bielsa ya señalaba:

La decisión administrativa debe tener forma de sentencia, en el sentido

de que debe ser fundada legalmente y precedida de una relación de
hechos y principios o preceptos aplicables 350.

En “Dictámenes”, 115:315 (pto. 13, acápite f.2.1), relacionado con el

régimen disciplinario, se dijo:

La sanción impuesta al señor A, en ausencia de hechos ciertos y

probados, aparece como irrazonable, circunstancia que, según doctrina
de este organismo asesor, vicia de arbitrariedad el acto (“Dictámenes”,
109-207 y 211; 110-338) y abre la vía del recurso jerárquico contra las
decisiones de los entes autárquicos...

En el recurso administrativo deducido, se opinó que la resolución que

dispuso la exoneración del agente recurrente se debía dejar sin efecto
(“Dictámenes”, 115:315; “Dictámenes”, 125:227, donde, también, se
hizo aplicación del principio “que impone estar a favor del imputado en
caso de duda sobre su culpabilidad”, invocando el art. 13, Cód. Proc.
Crim., y se consideró: “En ausencia de hechos ciertos y probados,
aparece como irrazonable” la sanción impuesta).

400 
 
c.1.1. En “Dictámenes”, 113:99 (1970), se sostuvo:

La medida de cesantía dispuesta contra el recurrente no se adecua a las

probanzas del sumario; y resulta arbitraria en orden a la ponderada
valoración de los hechos ocurridos.

Se expuso:

Del conjunto de elementos de juicio acumulados al sumario resulta que

(el agente) careció de los medios necesarios para que sus tareas
contables pudiesen ejercerse con la debida agilidad y actualización,
razón por la cual el atraso y las deficiencias observadas no pueden serle
imputadas con tal fuerza, como para hacerlo merecedor de la privación
del empleo. Por otro lado, los criterios con que ejecutó determinadas
tareas, aun cuando no fueran los más convenientes, encuadran dentro
de técnicas contables aceptables y que, en la especie, fueron
posteriormente aplicadas sin inconvenientes.

Además, las prolijas explicaciones que el imputado suministra, con

amplitud, coherencia y sólido razonamiento en el meditado escrito de
fs. 4/21, aclaran suficientemente, en mi opinión, su conducta en los
hechos investigados, hallándose avalados por las pruebas documentales
y testimoniales que se citan correctamente.

Se propuso la revocación de la resolución impugnada mediante el

recurso jerárquico y se disponga “sobreseer definitivamente al
imputado en el presente sumario...” (“Dictámenes”, 113:99).

c.1.2. En “Dictámenes”, 110:338 (1969), con respecto al acto

administrativo, se dijo:

401 
 
La circunstancia de haberse ejercitado una facultad discrecional no
obsta a que el acto en cuestión deba cumplir con el requisito
constitucional de la razonabilidad el que comprende la necesaria
fundamentación de los actos administrativos, la existencia de hechos
ciertos y probados que justifiquen la decisión adoptada, y la debida
proporcionalidad que debe guardar el objeto del acto con los hechos que
lo motivan 351.

1.3.1.2. El control del trámite; posibles nulidades

La autoridad también debe controlar que el sumario (el procedimiento)

esté sustanciado de acuerdo con lo establecido por el Reglamento de
Investigaciones Administrativas.

El carácter de procedimiento especial del sumario disciplinario (Cap.

III, pto. 10, acápites c, c.1, c.2, c.2.1, c.2.2, c.3 y notas), surge de la ley
que regula la relación de empleo público y reglamenta la estabilidad
prevista por el art. 14 bis, C.N., pues la LMREPN ha fijado el
procedimiento para la aplicación de las sanciones disciplinarias (pto.
3.4), y cuando se requiere inexcusablemente la instrucción de sumario
352.

En su momento, tanto el RJBFP y el EPCAPN, dec. ley 6666/57,

contemplaban situaciones donde se requería la instrucción de sumario
disciplinario y otras donde no era necesario.

Además, algunas causales, como el abandono de servicio (art. 32, inc.

b], LMREPN), tienen un procedimiento específico: art. 32, inc. b), y
35, inc. b), in fine, de la reglamentación, dec. 1421/02; sobre algunos
de estos supuestos, véanse CSJN, Fallos, 250:418, consid. 8º (cfr. arts.
37, inc. a], y 40, dec. ley 6666/57); 314:1059 y 1064.

Por otra parte, el art. 7º, inc. c), LNPA, 19.549, prevé:

402 
 
Antes de su emisión deben cumplirse los procedimientos esenciales y
sustanciales previstos y los que resulten implícitos del ordenamiento
jurídico 353.

Por eso, de advertir que en el trámite se ha incurrido en una nulidad

absoluta, por no haberse cumplido con una forma esencial o sustancial
del procedimiento, se tendrá que decretar la nulidad correspondiente, la
cual se extiende a los actos consecutivos que de él dependan, y disponer
que el sumario se tramite nuevamente a partir del acto nulo, el cual
deberá renovarse, “pues en este caso no opera el principio de
preclusión” (véase nota 42); sin embargo, se puede presentar una
nulidad parcial (respecto de uno de los sumariados, y no respecto de
todos).

Como se dijo en “Dictámenes”, 192:156:

La declaración de nulidad de un acto procesal importa determinar su

ineficacia jurídica. De tal manera, el acto inválido quedará
materialmente en el proceso, como cosa inerte, pero resulta incapaz de
producir los efectos perseguidos, por lo que no podrá ser tenido en
cuenta durante el trámite posterior (Clariá Olmedo, Tratado de derecho
procesal penal, t. IV, 1966, p. 247). Por lo tanto, la manera de salvar la
situación creada por un acto anulado es renovarlo, es decir cumplirlo
nuevamente en su integridad en la forma debida (RPTN, nº 17, p. 156;
véase nota 95).

a) En relación con el proceso penal, Clariá Olmedo, cuando, en el

supuesto de la nulidad se refiere a renovar o rectificar el acto nulo,
expresa que renovar “significa cumplir nuevamente el acto en su
integridad” y rectificar “corregir las irregularidades que viciaron el acto
anulado, sea sustituyéndolo en parte, sea complementándolo mediante
la agregación del o de los elementos faltantes (Tratado de derecho
procesal penal, t. IV, nº 1014, p. 251); D’Albora, en su comentario al

403 
 
art. 172, CPPN, dice: “Renovar implica cumplirlos de nuevo...
Rectificar significa salvar el vicio”.

En materia procesal, las nulidades, se distinguen en absolutas y

relativas; por eso, el sistema de nulidades difiere entre el proceso penal
y el proceso civil. En el penal, además de las relativas, se receptan las
nulidades absolutas que son declarables de oficio (por el tribunal), en
cualquier estado o grado del proceso, e insusceptibles de convalidación.

En el Cód. Proc. Crim. (ley 2372), del juego armónico de los arts. 509
y 512, cuando se producía una nulidad absoluta en el procedimiento,
éste se debía sustanciar nuevamente.

En el nuevo Código (ley 23.984), las nulidades están previstas en los

arts. 166 a 173, y en el 2º apart. del art. 168, se refiere a las nulidades
absolutas:

Solamente deberán ser declaradas de oficio en cualquier estado y grado

del proceso, las nulidades previstas en el artículo anterior que impliquen
violación de las normas constitucionales, o cuando así se establezca
expresamente (véanse autores citados).

b) En el transcurso de este trabajo hemos señalado algunos casos de

nulidades 354 que, sucintamente, se recordarán:

b.1. Si el instructor investiga un hecho que no integra la orden de

sumario y, si, a pesar de ello, vincula a un agente como sumariado, “tal
proceder provocará una nulidad absoluta aunque parcial, con relación
al episodio cuya investigación” no ha sido ordenada (Cap. II, pto. 6.2,
acápite a, y nota 23).

404 
 
En este caso, se tendrá que dictar la orden de sumario para ese hecho, y
tramitarlo debidamente. Recién con esta orden, para ese episodio, se
dará la situación indicada en el pto. 6.2, acápite d).

b.2. El instructor es el órgano predispuesto (“Dictámenes”, 122:10), o

el

...único sujeto procesal con facultad para sustanciar un sumario

disciplinario, cuya competencia está atribuida por el Reglamento de
Investigaciones Administrativas (arts. 6º, 8º, y 10), determina que la
actividad cumplida resulta nula por haberse transgredido una forma
esencial del procedimiento administrativo disciplinario, pues la
investigación no fue cumplida por el órgano predispuesto para ello (cfr.
“Dictámenes”, 122:10) (“Dictámenes”, 232:85, RPTN, nº 33, p. 662).

La inobservancia de las disposiciones del Reglamento de

Investigaciones, relativas a la intervención del instructor, esto es, de lo
dispuesto por los arts. 4º y 6º, R.I.A., conforme con los cuales:

la sustanciación... (de) los sumarios se efectuará en la Oficinas de

Sumarios del área respectiva y estará a cargo de funcionarios letrados
de planta permanente y será siempre instruido en la jurisdicción donde
se produzca el hecho, provoca una nulidad absoluta, por lo cual, el
sumario deberá tramitarse nuevamente (pto. 12, acápite b.3 y
Dictámenes citados) 355.

Todo lo concerniente a la intervención del instructor debe ser

estrictamente cumplido, pues legalmente es el órgano predispuesto, al
cual se le ha otorgado la competencia y la función de sustanciar el
sumario administrativo disciplinario, y ello constituye, como se ha
expresado en “Dictámenes”, 122:10, una garantía para el posible
sumariado y para la Administración.

405 
 
El Reglamento ha fijado la Oficina de Sumarios integrada por
instructores, y exclusivamente éstos pueden llevar a cabo la tarea, para
que la actividad resulte válida.

Sin sumario válido, no puede haber acto final del procedimiento

disciplinario con validez, el cual se sustenta en la validez de los actos
(preparatorios) que integran el procedimiento.

Además, la Procuración del Tesoro ha señalado, en el caso de

organismos descentralizados, cómo se suple la inexistencia de la
Oficina de Sumarios (Cap. III, pto. 12, acápite b.3, y nota 68),
extensible a organismos desconcentrados, por ello, la norma de
competencia del órgano instructor y la de dicha Oficina, no se pueden
dejar de cumplir sin incurrir en la invalidez del sumario.

b.3. La vinculación como sumariado (art. 61) es una forma esencial del
procedimiento, por lo cual, si el agente no fue convocado en tales
términos, y sólo fue oído como simple imputado (art. 62), no puede ser
pasible de una sanción disciplinaria:

La omisión de llevar a cabo esa diligencia afecta los actos que tienen
como presupuesto dicha vinculación: la requisitoria, el descargo y la
resolución, que sin la expresa asunción de tal carácter resultan írritos
(“Dictámenes”, 168-2). (“Dictámenes”, 193:127, pto. II, RPTN, nº 17,
p. 213; “Dictámenes”, 164:324, pto. III; “Dictámenes”, 220:89,

pto. III, RPTN, nº 27, p. 220; “Dictámenes”, 232:210, RPTN, nº 33, p.

672; 255:267, 25/10/05; 263:281, 20/11/07, entre otros, véase Cap. III,
pto 14, acápites a.1.1, y a.1.2).

b.4. La omisión de otorgar la vista prevista en el art. 111, R.I.A., dec.

467/99, provoca una nulidad absoluta resultando inválidos los actos
posteriores que han tenido al acto nulo como presupuesto
(“Dictámenes”, 198:11; 206:100).

406 
 
En “Dictámenes”, 213:248, se sostuvo: “Al hacerle saber a L...que ‘ha
caducado su derecho a efectuar descargo’...”, cuando el plazo de 10 días
del art. 85, R.I., dec. 1798/80, para efectuar su descargo y proponer
medidas de pruebas, no estaba vencido, importó afectar

su derecho de defensa en juicio, puesto que aún podía ejercer el mismo.

El defecto producido al cercenar la defensa en juicio provoca una
nulidad absoluta (cfr. “Dictámenes”, 198:11), por lo tanto corresponde
subsanar esa deficiencia confiriéndole una nueva vista a los fines
dispuestos por el art. 85 íd.

En esa oportunidad, el sumario se había elevado a la autoridad

competente, “...a los fines previstos por el art. 91 del Reglamento de
Investigaciones aprobado por el dec. 1798/80...” (“Dictámenes”,
213:248).

Como se ha dicho en el pto. 19.2.1 (Cap. IV), en este supuesto

corresponde declarar la nulidad de lo obrado, a partir de la omisión
incurrida, y disponer que se vuelva a sustanciar el procedimiento en
debida forma, con lo cual se tendrá que otorgar la vista omitida.

c) El sumario administrativo disciplinario está destinado a que se

acrediten los cargos concretos imputados (demostrar en legal forma los
hechos que originan el sumario) y a otorgar una, oportuna y adecuada,
posibilidad del ejercicio del derecho de defensa 356.

Cuando en el trámite del sumario disciplinario se incurre en algún vicio

o defecto esencial o sustancial del procedimiento, en una nulidad
absoluta, como tal nulidad recae sobre un acto del procedimiento (del
proceso), las actuaciones, previa declaración de la nulidad pertinente,
deberán volver a sustanciarse, conforme lo establecido en el reglamento
de investigaciones, a partir del último acto válido, y una vez que se

407 
 
hubiera renovado el procedimiento, se estará en condiciones de dictar
el acto conclusivo.

El art. 126, R.I.A., dec. 467/99, cuando admite la petición nulificante

ingresada por el recurso previsto en el art. 124 íd. (el inc. 2º, prevé:
“inobservancia o errónea aplicación del presente reglamento”; o el
supuesto del inc. 3º), dispone que “las actuaciones deberán volver a
sustanciarse a partir del último acto válido” (“Dictámenes”, 255:267,
25/10/05; 255:304, 2/11/05; 263:281, 27/11/07; 267:145, 22/10/08;
267:394, 27/11/08, RPTN, Nº 50, p. 223; 268:278, 10/3/09).

Si se optó por “las vías impugnativas previstas en la ley 19.549 y en su

reglamentación aprobada por dec. 1759/72 (t.o. 1991)” (art. 126, R.I.A.,
dec. 467/99), la solución resulta similar, pues bajo la razón de
legitimidad, queda comprendido el control de la legalidad del
procedimiento (el debido proceso), por ello, también en este caso,
previa declaración de nulidad, las actuaciones se tendrán que tramitar
nuevamente a partir del último acto válido (“Dictámenes”, 193:127,
ptos. II y III, RPTN, nº 17, p. 213).

c.1 En algunas oportunidades, como en “Dictámenes”, 235:524 (RPTN,

nº 34, p. 439), se sostuvo:

Si bien desde el punto de vista adjetivo se advierten algunas

inobservancias vinculadas con garantías y derechos propios del
procedimiento sumarial (véase declaración indagatoria, prueba pericial
y requisitoria), ello resulta irrelevante, puesto que el recurrente tuvo
oportunidad de ejercer ampliamente su derecho de defensa en esta
instancia jerárquica.

Al respecto, este Organismo Asesor ha expresado “...que si —como

ocurre en el caso— medió sumario previo aun cuando viciado en
algunos aspectos concernientes al ejercicio del derecho de defensa,
resulta aplicable la doctrina sustentada por la Corte Suprema de Justicia
en el sentido de que es factible considerar subsanados los vicios del

408 
 
sumario si, con posterioridad y dentro del trámite impreso al recurso
jerárquico, se concedió al sumariado la oportunidad de ejercer con
amplitud su derecho de defensa (véase ‘Dictámenes’, 115:289 y CSJN,
in re ‘Kusnir, Juan E. c/Universidad Nacional de Buenos Aires’, ED,
22/1/70)”. (“Dictámenes”, 235:524).

Sin mengua de lo dispuesto por los arts. 6º de la ley 12.954 y 4º de su

dec. regl. 34.952/47 (“Dictámenes”, 77:245 y 223:84, entre otros), no
se comparte tal criterio, pues si se tratase de algunos de los defectos o
vicios indicados en el acápite b) —u otros que tuvieron similar
entidad—, la única solución, a nuestro modo de ver, es declarar la
nulidad y renovar el procedimiento 357.

Las disposiciones que regulan la sustanciación del sumario disciplinario

han previsto que su desarrollo se efectúe a través de un conjunto de
actos recíprocamente coordinados, que se integran con una serie de
etapas, a través de las cuales y en forma progresiva se tiende a que la
autoridad administrativa competente se encuentre en condiciones de
resolver sobre la existencia o no de una falta disciplinaria y la
consecuente responsabilidad del agente sumariado, asegurando la
defensa en juicio del posible sancionado (art. 18, C.N.).

c.1.1. El “debido proceso legal”, en este caso, impone que la

Administración cumpla con tal procedimiento, pues ni la actividad
desarrollada en vía impugnativa administrativa, ni en la posterior
judicial, pueden llegar a subsanar el no haber cumplido con una forma
esencial o sustancial del procedimiento; sólo su renovación supera tal
defecto.

Además, como el “recurso judicial directo sólo podrá fundarse en...o de

los vicios que se atribuyen al sumario instruido”, queda en evidencia
que, ciertos vicios, no se pueden subsanar en sede judicial, pues si se
admitiese tal criterio, el recurrente nunca podría obtener una sentencia
que reconozca la existencia de tales vicios y que disponga que el
sumario tramite en debida forma 358.

409 
 
La posibilidad de apartarse del acatamiento estricto a las reglas del
debido proceso legal, que excepcionalmente se admite en el derecho
administrativo disciplinario, expresa Marienhoff, sólo procede cuando
se trata de sanciones mínimas, cuya existencia y posible aplicación son
ínsitas a la Administración Pública; tales serían el “llamado de
atención”, “apercibimiento”, pero jamás se extiende a las graves
sanciones de multa con privación de la libertad, cesantía o exoneración
a cuyo respecto las reglas del debido proceso imperan con estricta
rigidez 359.

c.1.2. En “Dictámenes”, 235:524, se cita el precedente de

“Dictámenes”, 115:289 (19/11/70), pero éste se tiene que vincular al
emitido, con anterioridad, en ese expediente (“Dictámenes”, 111:80,
8/10/69).

En “Dictámenes”, 111:80, se consultó a la Procuración del Tesoro sobre

el proyecto de decreto mediante el cual se rechazaba el recurso
jerárquico interpuesto por un agente contra la resol. A.G. 242/66, de
YPF, donde se disponía su cesantía.

Se consideró que el sumario se encontraba viciado, lo que traía como

consecuencia la nulidad del acto sancionatorio, y se sostuvo:

Al contrario de lo que se propicia en el proyecto de decreto sometido a

mi consideración, debe acogerse el recurso jerárquico, revocando la
resolución impugnada y ordenando la reposición del señor...al cargo
que ocupaba en...;

Se agregó:

No obstante, surgiendo de las actuaciones acompañadas elementos que

pueden dar lugar a la aplicación de sanciones disciplinarias al

410 
 
recurrente, considero que debe instruírsele sumario a tales efectos en
forma inmediata, dado que la nulidad de su cesantía se debe a
deficiencias del procedimiento y no implica valoración de las conductas
que motivaron su iniciación, las que deben apreciarse a través del
Sumario substanciado con las debidas garantías. (“Dictámenes”,
111:80) 360.

Luego, en noviembre de 1970, se emitió en el expediente la opinión

inserta en “Dictámenes”, 115:289, y se hizo referencia a que, en la
jurisdicción de origen, se otorgó vista, al recurrente para que ofrezca,
produzca prueba, y “ejerza con amplitud su derecho de defensa”.

Se indicó la anterior intervención del organismo (“Dictámenes”

111:80), y se expresó:

Con posterioridad a ese dictamen, y dentro del trámite impreso a este

recurso jerárquico, se concedió en forma expresa al recurrente la
oportunidad de hacer valer, sin limitación alguna, su derecho de
defensa, incluyendo la posibilidad, que le fue otorgada, de ofrecer y
producir pruebas y, por cierto, de presentar los descargos que estimara
del caso. (“Dictámenes”, 115:289).

En esos términos la cuestión planteada se reduce a considerar si los

vicios advertidos en la sustanciación del sumario pueden ser purgados
en oportunidad de tramitarse el recurso jerárquico interpuesto por el
agente afectado contra la resolución que, en el sumario incoado, dispuso
su cesantía (p. 291).

Se recordó lo sostenido por la Corte Suprema de Justicia, in re “Kusnir,

Juan” (ED, 22-I-70) y, por eso, se sostuvo:

Es fuerza concluir que si —como ocurre en el caso— medió sumario

previo aun cuando viciado en algunos aspectos concernientes al
ejercicio del derecho de defensa, resulta aplicable la doctrina sustentada

411 
 
por la Corte Suprema de Justicia en el sentido de que es factible
considerar subsanados los vicios del sumario si, con posterioridad y
dentro del trámite impreso al recurso jerárquico, se concedió al
sumariado la oportunidad de ejercer con amplitud su derecho de
defensa. Tal solución, por otra parte consulta sólidas razones de
economía procesal que, en la especie, cobran particular relevancia en
razón del ya excesivo trámite impreso a estos actuados, en los que se ha
debatido hasta el hartazgo la conducta del recurrente en los hechos que
originaron la sanción aplicada. (“Dictámenes”, 115:289).

c.1.3. La situación de “Dictámenes”, 115:289 (1970), ha sido muy

particular, pues no se siguió, como hubiera correspondido, el
temperamento propuesto en “Dictámenes”, 111:80 (1969), y, de ese
modo, se hubieran superado los vicios del procedimiento y cumplido
con lo establecido en el cuerpo legal que regía el trámite de los sumarios
en dicho ente —YPF— 361.

c.2. Lo expuesto importa distinguir entre:

1) la nulidad del procedimiento, y

2) la nulidad que puede afectar al acto decisorio, en sus otros elementos,

pues el procedimiento es uno de los requisitos esenciales del acto
administrativo (art. 7º, LNPA 19.549).

Sólo tratamos, en este momento, la nulidad del procedimiento

circunscripta al sumario administrativo disciplinario.

El art. 39, LMREPN, cuando se refiere al recurso judicial directo,

establece:

412 
 
Sólo podrá fundarse en la ilegitimidad de la sanción, con expresa
indicación de las normas presuntamente violadas, o de los vicios que se
atribuyen al sumario instruido.

Uno de los agravios es por “los vicios que se atribuyen al sumario

instruido”.

De igual modo, en su momento, el art. 41, RJBFP, referido al recurso

judicial del art. 40 íd., establecía:

El recurso deberá interponerse ante el tribunal dentro de los treinta (30)

días de notificada la medida expulsiva, fundado en la ilegitimidad de la
sanción, indicando las normas presuntamente violadas o los vicios
incurridos en el sumario instruido... 362.

Si con motivo de este “recurso judicial directo”, el tribunal judicial

advirtiese que durante la tramitación del sumario disciplinario se ha
incurrido, en alguna nulidad absoluta en el procedimiento, como las
precedentemente referidas (acápite b), se tendría que proceder del modo
indicado: declarar la nulidad del acto y disponer que se proceda a
tramitar el sumario nuevamente a partir del último acto válido, para que,
oportunamente se dicte una nueva resolución conclusiva del sumario
disciplinario.

c.2.1. Se trata de un tema opinable, pero no se advierte que dicha

solución, conforme con el argumento expuesto en el acápite c.1.1, no
sea legalmente posible.

Conviene recordar una línea jurisprudencial, con sustento en

precedentes de la CSJN, que Juan F. Linares ha llamado “tesis de la
subsanación”, según la cual “no interesa la indefensión en sede
prejudicial si el interesado pudo defenderse ante la Justicia” (“La
garantía de la defensa en juicio ante la Administración”, LL, 141-1137).

413 
 
Para la “teoría de la subsanación” la violación en sede administrativa
de las exigencias del debido proceso resulta subsanable en sede judicial
(cfr. Fallos, 292:15).

Héctor M. Huici, en el trabajo “Subsanación en sede judicial de vicios

en el procedimiento administrativo” (LL, 1994-D-461), resume las
opiniones de la doctrina que, en su mayoría, es contraria a la práctica
de la subsanación (Linares, Marienhoff, Mairal, Gordillo, como el autor
del comentario), y también la de Hutchinson, que la admite bajo ciertas
circunstancias (ps. 464/465) 363.

Por lo tanto, si el acto administrativo hubiese aplicado la sanción de

cesantía o exoneración, la solución propuesta implica que el agente
tendrá que ser reincorporado —por aplicación del art. 41, LMREPN—
, y el sumario deberá tramitarse nuevamente desde el último acto válido
y, oportunamente, se dictará otro acto conclusivo.

Por eso, como el recurso judicial directo “sólo podrá fundarse” en dos
gravámenes, uno de ellos en “...los vicios que se atribuyen al sumario
instruido”, queda en evidencia, como señalamos en el acápite c.1.1 (pto.
23.3.1.2), que ciertos vicios no se pueden subsanar en sede judicial,
pues si se admitiese tal criterio (el sostenido por la teoría de la
subsanación), el recurrente nunca podrá obtener una sentencia que
reconozca la existencia de tales vicios, haga lugar al agravio y disponga
que el sumario tramite en debida forma, desde el último acto válido,
conforme indicamos en el párrafo precedente.

c.2.2. Si se decreta la nulidad del procedimiento, ello determina la

nulidad de la sanción aplicada, por lo cual, cuando se dicte la nueva
resolución, no se podrá invocar el principio non bis in idem, receptado
en el ámbito disciplinario por el art. 28, LMREPN, que establece:

414 
 
El personal no podrá ser sancionado más de una vez por la misma causa
(art. 39, RJBFP: El personal no podrá ser sancionado sino una vez por
la misma causa; art. 42, in fine, EPCAPN, dec. ley 6666/57).

En materia penal, dicho principio es una garantía implícita (arts. 18 y

33, C.N.; CSJN, Fallos, 314: 377, consid. 4º; ED, 143112, f. 43.550),
reconocido expresamente en algunos tratados con jerarquía
constitucional (art. 75, inc. 22, C.N.) 364.

Se trata de un principio que no es exclusivo del derecho penal, “pues

proviene del principio de la razonabilidad que se extiende por doquier
en la ciencia jurídica: ninguna inconducta puede ser sancionada por
varias veces” 365.

El término “sancionado” del art. 28, LMREPN, comprende los

siguientes supuestos cuando, en un sumario disciplinario, se hubiera
decidido por un acto administrativo válido la cuestión de fondo:

a) al agente sumariado se le aplicó una sanción disciplinaria;

b) al agente sumariado se lo declaró exento de responsabilidad.

En cualquiera de los dos supuestos, por aplicación del principio non bis
in idem, se impide que al agente se lo juzgue nuevamente por ese
episodio, pues hubo cosa juzgada.

La nulidad del procedimiento determina la nulidad de la sanción y,

como no advertimos cuáles argumentos permitirían, al decretar la
nulidad del procedimiento resolver sobre la inexistencia de la falta
disciplinaria y la exención de responsabilidad del agente sumariado, no
habría transgresión del principio non bis in idem, pues el hecho no fue
juzgado definitivamente ante la ausencia de un acto anterior válido.

415 
 
1.3.1.3. Ejercicio de una facultad

Asimismo, podrá ejercer la facultad indicada en el pto. 10, acápites

c.3.5 y c.3.6 (pto. 14, acápites a.3.1 y a.3.2; pto. 18.2).

1.3.2. La decisión

El art. 122, R.I.A., dec. 467/99, establece aquello que debe declarar la
resolución.

Es el llamado objeto del acto administrativo: la “resolución o medida

concreta que mediante el acto adopta la autoridad”; “es aquello en que
el acto consiste”.

Marienhoff, como ejemplo de contenido u objeto de acto

administrativo, señala:

En el acto que declara la cesantía de un empleado por mala conducta,

el “objeto” consiste en que ese empleado deje de pertenecer a los
cuadros de la Administración 366.

En otras palabras el objeto del acto es “aquello que el acto decide”, lo

que el acto dispone, y en el art. 122 citado se establece lo que debe
declarar el acto conclusivo: si el hecho o hechos investigados
constituyen o no una irregularidad, y conforme aello, de haber agentes
sumariados, decidir sobre la exención de responsabilidad o la aplicación
de las pertinentes sanciones disciplinarias, por estar acreditada la
responsabilidad disciplinaria (pto. 23.3.2.2).

416 
 
Por eso, el acto estará viciado en su objeto (pasible de nulidad) si se
pretende aplicar un sanción disciplinaria que no esté expresamente
prevista en la ley (véanse Cap. V, ptos. 23.3.4 a 23.3.4.1.1).

Cuando no se ha acreditado la existencia material de la falta

disciplinaria (vicio en la causa), tampoco se le puede aplicar al agente
una sanción disciplinaria, pues aquel vicio se proyectará también como
un vicio en el objeto (véase nota 343).

La sanción que se impone (objeto del acto) debe guardar proporción

con el hecho o hechos que sustentan su aplicación.

Cuando existe una desproporción entre la sanción aplicada (por su

monto o gravedad) y la conducta (hecho) que motiva su aplicación, el
acto resultará viciado por un exceso de punición, pues implica la falta
de razonabilidad del acto sancionador (véanse pto. 23.3.4.4 y ss.), lo
que determinará su nulidad; algunos sostienen por la falta de
proporcionalidad entre la causa y el objeto del acto, y otros, por una
ausencia de proporción entre el objeto y la finalidad del acto (art. 7°,
inc. f], párr. 1º, LNPA, 19.549), pues el objeto del acto tiene que ser
adecuadamente proporcional a la finalidad perseguida por la norma que
sustenta la aplicación de la sanción disciplinaria.

1.3.2.1. Una prelación

Aun cuando el art. 122, R.I.A., dec. 467/99, no lo señale, existe un

orden o prelación de las cuestiones a resolver:

a) cómo se tramitó el expediente;

b) las excepciones;

417 
 
c) el tema de fondo.

De no presentarse un supuesto de nulidad absoluta en el trámite del

sumario disciplinario, que implicaría renovar el procedimiento a partir
del acto que disponga la resolución (pto. 23.3.1.2), el acto conclusivo
tendrá que resolver de modo previo las excepciones planteadas pues,
conforme se hiciera o no lugar a ellas, recién se podrá ingresar a decidir
la cuestión de fondo.

En el Cap. IV, pto. 19.5, acápites a, a.1 y a.2, hicimos referencia a las
excepciones de prescripción y cosa juzgada (“Dictámenes”, 96:290 y
114:137). Con la excepción de cosa juzgada se evita transgredir el
principio de non bis in idem (acápites a.1 y a.2 citados).

El planteo de la prescripción de la acción disciplinaria, tanto se deduzca

en la etapa de investigación o en la etapa contradictoria, sólo la puede
resolver la autoridad competente, como cuestión previa, en la
oportunidad de dictar el acto conclusivo del sumario (art. 122, R.I.A.,
dec. 467/99; “Dictámenes”, 168:165, RPTN, nº 13, p. 22;
“Dictámenes”, 232:210, RPTN, nº 33, p. 672; “Dictámenes”, 264:204,
RPTN, nº 49, p. 298; “Dictámenes”, 267:394, del 27/11/08, RPTN, nº
50, p. 223).

Cabe recordar lo indicado en el pto. 19.5, acápite a.1, Cap. IV, en cuanto
a que la orden de sumario importa la suspensión del plazo de
prescripción hasta el dictado del acto conclusivo (“Dictámenes”,
250:330, Cap. I, pto. 5; “Dictámenes”, 266:95, Cap. I, pto. 2;
“Dictámenes”, 267:145; 267:394, RPTN, nº 50, p. 223, entre otros).

Una situación similar se origina con el inicio de la información sumaria,

con lo cual si como consecuencia de ésta se ordena un sumario
disciplinario el plazo de prescripción de la acción disciplinaria continúa
suspendido hasta la resolución conclusiva del sumario (“Dictámenes”,
235:210 y “Dictámenes”, 267:145, 22/10/08, entre otros).

418 
 
La autoridad competente (art. 122, R.I.A., dec. 467/99) debe resolver
estas cuestiones (planteo de prescripción o posibles nulidades) y la
omisión de su tratamiento y decisión pueden provocar la nulidad del
acto conclusivo y la necesidad de dictar un nuevo acto conclusivo.

En “Dictámenes”, 267:394 (se resolvió el recurso del art. 124, R.I.A.,

dec. 467/99) se señaló que las omisiones de la autoridad competente de
tratar en el acto conclusivo, el planteo de prescripción de la acción
disciplinaria, como el de la nulidad del procedimiento, trae aparejado la
nulidad de la resolución (27/11/07, RPTN, nº 50, p. 223).

De admitirse la prescripción se declarará extinguida la acción

disciplinaria por prescripción y la exención de responsabilidad del
agente sumariado, pues tal circunstancia impide ingresar a ponderar
sobre la existencia o inexistencia (configuración o no) de la falta
disciplinaria (“Dictámenes”, 261:166, Cap. I, pto. 4.2, 17/5/07;
“Dictámenes”, 267:394, 27/11/08, RPTN, nº 50, p. 223).

Si el sumariado hubiera fallecido, se declarará extinguida la acción

disciplinaria por muerte del agente (arg. art. 59, inc. 1º, Cód. Penal;
“Dictámenes”, 266:56, 22/7/08, Cap. II, punto 3).

1.3.2.2. Cuestión de fondo

El tema de fondo implica que se deberá declarar la existencia o

inexistencia de una irregularidad administrativa o falta disciplinaria, y,
además, adoptar algunos de los supuestos previstos:

a) “el hecho investigado no constituye irregularidad” y, si hubo algún

agente sumariado, declarar “la exención de responsabilidad del
sumariado”;

419 
 
b) “el hecho investigado constituye irregularidad”, y pueden darse
distintos supuestos:

b.1.) “La no individualización de responsable alguno” 367.

b.2) “La exención de responsabilidad de alguno de los sumariados” (por

las razones que sean: v.gr. no haber intervenido en el hecho; no resultar
culpable; no ser imputable, “Dictámenes”, 168:4, citado en el Cap. III,
pto. 14, acápite d.3.1 y nota 249).

La existencia del elemento subjetivo necesario para la configuración de

la falta disciplinaria ha sido, reiteradamente, sostenido por la
Procuración del Tesoro.

En “Dictámenes”, 102:42 (1967), se dijo:

La existencia, en casos concretos, de hechos formalmente irregulares

no implica de por sí la existencia de culpa administrativa en el
funcionario cuya conducta se investiga, pues como ocurre en la especie,
pueden existir factores y circunstancias que acrediten fehacientemente
la inexistencia de responsabilidad culposa susceptible de reprensión
disciplinaria en el funcionario imputado. (cfr. “Dictámenes”, 181:158,
RPTN, nº 16, p. 48; 232:221, entre otros).

En “Dictámenes”, 190:57 (RPTN, nº 17, p. 26), se expresó:

En las infracciones disciplinarias, el elemento subjetivo no puede

dejarse totalmente de lado, pues si el derecho procediera así el orden
jurídico desatendería la condición de persona correspondiente a los
destinatarios de las normas y, en dicho caso, el sujeto soportaría una
pena apoyada más sobre una presunción de culpabilidad que sobre una

420 
 
culpabilidad real, la cual requiere necesariamente la objetiva
comprobación de una actitud de menosprecio o indiferencia (Soler,
“Culpabilidad real y culpabilidad presunta”, Revista del Colegio de
Abogados de La Plata, nº 12, 1964, p. 336) 368.

Como simple bosquejo sobre la culpabilidad diremos que ella importa

un juicio por el cual se le reprocha al agente el acto realizado; este
reproche se fundamenta en que la persona tiene el poder de dominio
sobre sus actos, y tal dominio le corresponde por su libre albedrío (la
libertad es una propiedad de la voluntad, por la cual ésta puede elegir
frente a los bienes que la presenta la razón o inteligencia).

Para que haya reproche es preciso que la persona posea una cierta
aptitud subjetiva (capacidad de comprender y dirigir su acción; la
imputabilidad), y que, además, haya ejercitado esa capacidad subjetiva
en el actuar concreto (conocimiento y voluntad respecto del acto
realizado); sólo podrá ser culpable quien es imputable, es decir quien
goza en el momento del hecho de esa posibilidad de comprender y
dirigir; también debemos señalar que hay causas que excluyen la
imputabilidad y otras que excluyen la culpabilidad.

Afirmar que una persona es culpable significa que se le reprocha el

haber obrado contra el derecho a pesar de haber podido actuar de
conformidad con él, en la situación en que se hallaba 369.

b.3) “El hecho investigado constituye irregularidad” y se apliquen

“...las pertinentes sanciones disciplinarias”; individualizando al agente
o agentes sancionados (véase nota 366).

c) En un sumario disciplinario con objeto múltiple, lo cual implica que

se han investigado diversos hechos independientes, puede ocurrir que
concurran combinados algunos de los supuestos precedentemente
indicados.

421 
 
1.3.2.3. Proceso penal en trámite

Una situación particular se produce cuando se encuentra en trámite un

proceso penal.

El art. 34 de la LMREPN, establece:

La substanciación de los sumarios por hechos que puedan configurar

delitos y la imposición de las sanciones pertinentes en el orden
administrativo, son independientes de la causa criminal, excepto en
aquellos casos en que de la sentencia definitiva surja la configuración
de una causal más grave que la sancionada; en tal supuesto se podrá
sustituir la medida aplicada por otra de mayor gravedad (véase art. 37,
RJBFP).

La reglamentación aprobada por dec. 1421/02, en su art. 34, dice:

“Estando pendiente la causa criminal, el sumariado no podrá ser
declarado exento de responsabilidad”.

A su vez, el art. 131, RIA, dec. 467/99, establece:

La sustanciación de los sumarios administrativos y la aplicación de las

sanciones pertinentes, tendrán lugar con prescindencia de que los
hechos que las originen constituyan delito.

Pendiente la causa criminal, no podrá el sumariado ser declarado exento

de responsabilidad.

1.3.2.3.1. Por lo tanto, si el sumario disciplinario no estuviese

suspendido en su trámite “por estar pendiente la causa penal” (art. 130,
R.I.A., dec. 467/99) 370, y se encuentra algún agente sumariado, la

422 
 
autoridad tendrá que obrar del modo establecido por las disposiciones
mencionadas:

a) De imponerse una sanción, se tendrá que aclarar que “se podrá

sustituir la medida aplicada por otra de mayor gravedad” (art. 34,
LMREPN).

b) Lo que no se autoriza es declarar la exención de responsabilidad del

sumariado “pendiente la causa criminal” (art. 34 de la reglamentación,
dec. 1421/02; art. 131, R.I.A., dec. 467/99).

En este último supuesto, de considerar que correspondería la exención

de responsabilidad del sumariado, se tendrá que suspender el dictado
del acto conclusivo, en atención a lo dispuesto en las normas citadas, y
verificar periódicamente el estado del proceso penal, pues una vez
finalizado éste, se podrá dictar el acto conclusivo.

De estimarse que la acción disciplinaria se encuentra extinguida por

prescripción (pto. 23.3.2.1) también se tendrá que suspender el dictado
del acto conclusivo.

En “Dictámenes”, 266:283 (11/9/08) se señaló:

la situación de los hechos que se considere abarcados por la

prescripción de la acción disciplinaria respecto del agente sumariado,
queda comprendida en lo dispuesto por el art. 131 del Reglamento de
Investigaciones Administrativas aprobado por dec. 467/99, y por el art.
34 de la reglamentación aprobada por dec. 1421/02.

1.3.2.3.2. Si durante la etapa de investigación no se vinculó como

sumariado a algún agente, surge una situación no mencionada en los
arts. 131, R.I.A, dec. 467/99, y 34 de la reglamentación, dec. 1421/02,
pues ambas refieren a “sumariado”, y suponen un agente “sumariado”.

423 
 
En “Dictámenes”, 248:94, frente a tal situación se señaló:

...cuya solución, en este caso, se puede encontrar en la oportunidad

prevista por el art. 122 del Reglamento citado, cuando la autoridad
competente debe dictar el acto conclusivo.

En esta oportunidad, dicha autoridad podría ejercitar las facultades

señaladas en “Dictámenes”, 196:180; 232:210; 234:404; 243:602, entre
otros, y también podría, ante la tramitación del proceso penal, cuando
no se dan los supuestos de los arts. 130 y 131 del Reglamento citado,
suspender el dictado de la resolución conclusiva a las resultas del
proceso penal.

Con los mismos efectos del último párrafo del art. 130, conforme al
cual: “Dicho lapso no operará a los efectos de la prescripción y
quedarán suspendidos todos los términos fijados en el presente
reglamento”, y de acuerdo a cuál sea el pronunciamiento penal
(“Dictámenes”, 233:324 y sus citas), podrá decidir sobre el
temperamento a seguir. (“Dictámenes”, 248:94) 371.

1.3.3. El órgano competente

El art. 38, LMREPN, establece:

Por vía reglamentaria se determinará las autoridades con atribuciones

para aplicar las sanciones a que se refiere este capítulo... (véase art. 35,
RJBFP).

El art. 30, LMREPN, también integrante del Cap. VII “Régimen

Disciplinario”, dispone:

424 
 
El personal podrá ser objeto de las siguientes medidas disciplinarias:

a) Apercibimiento.

b) Suspensión de hasta treinta (30) días en un año, contados a partir de

la primera suspensión.

c) Cesantía.

d) Exoneración.

A) La reglamentación del art. 38 de la LMREPN, aprobada por dec.

1421/02, señala:

Las sanciones previstas en el presente capítulo serán aplicadas por las

autoridades que en cada caso se determinan:

a) Apercibimiento, por la autoridad de nivel no inferior a jefe de

Departamento o equivalente de quien dependa el agente.

b) Suspensión de hasta (5) días, por la autoridad de nivel no inferior a

director de quien dependa el agente, hasta acumular un máximo de
treinta (30) días en los doce (12) meses anteriores.

Facúltase a los señores: jefe de Gabinete de Ministros, ministros,

secretario general de la Presidencia de la Nación, secretarios, jefe de la
Casa Militar de la Presidencia de la Nación y titulares de los organismos
descentralizados, a delegar la atribución de aplicar las sanciones de
apercibimiento y suspensión de hasta cinco (5) días, en los funcionarios

425 
 
de jerarquía inferior a director, que sean directamente responsables de
unidades orgánicas cuya ubicación geográfica o descentralización
operativa justifiquen tal medida. En el supuesto de delegación de
suspensión de hasta cinco (5) días, sólo se podrá imponer hasta un
máximo acumulable de veinticinco (25) días en los doce (12) meses
inmediatos anteriores.

c) Suspensión de hasta diez (10) días, autoridad no inferior a director

nacional.

d) Suspensión mayor de diez (10) días, por la autoridad de nivel no

inferior a subsecretario, o en su caso autoridad máxima de organismo
descentralizado.

e) Cesantía o exoneración, por el Poder Ejecutivo nacional o en su caso

por la autoridad superior con jerarquía no inferior a secretario de Estado
o titular de organismo descentralizado, del que dependa el agente (art.
35 de la reglamentación del RJBFP, aprobada por dec. 1797/80 y art.
1º, dec. 2761/80).

B) También se debe tener presente el art. 1º, inc. c), del dec. 101/85
(B.O., 18/1/85) 372.

C) La Corte Suprema, en Fallos, 269:19 (1967), sostuvo:

La circunstancia de que el Presidente de la República tenga a su cargo
la facultad constitucional de nombrar y remover a los empleados de la
Administración, no significa que deba siempre, y en todos los casos,
ejercer por sí esa potestad. Porque, como bien lo señala el Sr.
procurador general en el dictamen que antecede —cuyos fundamentos
el Tribunal comparte—, la facultad que el inc. 10 confiere al Poder
Ejecutivo para tales fines no es sino la consecuencia necesaria del
principio, más genérico, contenido en el inc. 1º del mismo art. 86, C.N.,
conforme al cual el Presidente “Es el jefe supremo de la Nación y tiene
a su cargo la administración general del país”. No se advierte, por otra
parte, que exista óbice constitucional para que el mismo jefe del Estado

426 
 
invista de tales atribuciones —en el caso, mediante el art. 8º del dec.
557/59— al presidente del Directorio del organismo descentralizado de
que se trata, si exigencias provenientes de la complejidad de las
funciones del Estado así lo requieren, toda vez que las facultades a que
se viene aludiendo no son de aquéllas a las que pueda considerarse
como indelegables en razón de su naturaleza ínsita (consid. 4º)...

De lo expuesto surge la perfecta compatibilidad con las atribuciones

que la Constitución confiere al Presidente de la República de
disposiciones como la cuestionada en autos, en cuanto autorizan a un
funcionario de alta jerarquía a designar y separar de su cargo a los
empleados que se desempeñan bajo su dependencia, siempre claro está
dentro del régimen legal a que se hallen sometidos (consid. 5º).

D) Como ya se dijera:

No se debe confundir la autoridad competente para ordenar el sumario

(art. 44, R.I.A., dec. 467/99), con la que tiene competencia para dictar
el acto conclusivo (art. 38, LMREPN y su reglamentación; cfr. art. 35,
RJBFP y su reglamentación; en el EPCAPN, dec. ley 6666/57, art. 35 y
su reglamentación; “Dictámenes”, 233:150, RPTN, nº 33, p. 665;
234:227, RPTN, nº 34, p. 626). (Nota 19) 373.

1.3.3.1. Jurisdicción del hecho

El órgano competente para resolver el sumario disciplinario es el de la

jurisdicción en la cual se produjo el hecho y el agente presta servicios
374.

Sin embargo, se pueden dar otras situaciones.

1.3.3.2. Otras situaciones

427 
 
El art. 5º, R.I.A., dec. 467/99, prevé el supuesto de que:

en el sumario surgiere la participación en el hecho que lo motiva, de

personal de otro organismo, el titular de éste deberá ponerlo a
disposición del responsable de la investigación, en la oportunidad en
que el mismo lo requiera. El resultado de la investigación se pondrá en
conocimiento de dicha autoridad dentro de los tres (3) días de concluida
la misma, a los efectos que hubiere lugar (véase art. 10, R.I., dec.
1798/80).

En “Dictámenes”, 233:150, respecto del art. 5º mencionado, se dijo:

...da una solución a la circunstancia que puede originarse cuando en el

hecho investigado surgiere la participación... de personal de otro
organismo. Para este supuesto se prevé que el sumario disciplinario se
sustanciará en la jurisdicción donde se cometió el episodio pero una vez
concluida la investigación (art. 118 del Reglamento de Investigaciones
Administrativas aprobado por dec. 467/99) se tiene que poner tal
trámite en conocimiento de la autoridad del organismo al que pertenece
el agente sumariado para que esa autoridad determine la existencia o no
de responsabilidad disciplinaria, y en su caso aplique una sanción
disciplinaria, conforme lo establece el art. 122 del citado ordenamiento.

Por lo tanto, en la jurisdicción en la que se cometió el hecho se dicte el

acto conclusivo que comprenda a los agentes sumariados pertenecientes
a esa jurisdicción, mientras que con respecto al agente sumariado ajeno
al organismo, la autoridad competente de esa dependencia es la que
debe resolver su situación. (“Dictámenes”, 233:150, RPTN, nº 33, p.
665).

En “Dictámenes”, 268:278 (10/3/09), en relación con un agente

sumariado perteneciente a la planta de un Ministerio, pero que se
encontraba en comisión en otra dependencia se recordó:

428 
 
si bien la tramitación del sumario disciplinario corresponde a “la
jurisdicción donde se produzca el hecho” (art. 4º, R.I.A., dec. 467/99),
cuando “surgiere la participación en el hecho que lo motiva personal de
otro organismo”, el dictado de la resolución conclusiva a su respecto
corresponde a dicha autoridad, previa opinión del servicio jurídico
respectivo (arg. art. 5º, R.I.A., dec. 467/99, “Dictámenes”, 233:150).

En el supuesto del art. 5º, R.I.A., dec. 467/99, el titular de la Oficina de

Sumarios, conforme con lo dispuesto por el art. 118 íd. (Cap. IV, pto.
22.4) remitirá las actuaciones a la “autoridad competente” de su
jurisdicción, pero señalará que, respecto del agente sumariado “de otro
organismo”, por tratarse de la situación del art. 5º, se tendrá que dar
intervención a la autoridad competente de quien depende tal agente
sumariado, para que resuelva la situación en el expediente.

Para estos casos, el art. 5º íd. refiere:

El resultado de la investigación se pondrá en conocimiento de dicha

autoridad dentro de los tres (3) días de concluida la misma, a los efectos
que hubiere lugar.

Corresponde dilucidar el momento en que se dará tal intervención:

a) antes de dictarse el acto conclusivo en la jurisdicción donde se

tramitó el sumario;

b) al dictar el acto conclusivo se disponga, en ese acto, dar intervención

a la autoridad del otro organismo.

En principio, nos parece más adecuada la opción identificada con la

letra b), porque la autoridad de la otra jurisdicción contará con el criterio

429 
 
desarrollado por la autoridad donde se produjo el hecho, y ello permite,
en lo relativo a la existencia del hecho (no de la culpabilidad que es
personal), una cierta uniformidad 375.

Si se diera intervención antes del dictado del acto conclusivo, parece

razonable que, si se tuviera que realizar la audiencia pública (pto. 23.1
y ss.), aquélla se cumpla después de celebrada la audiencia.

1.3.3.3. Traslado del agente

Otra situación surge cuando se produce el traslado de un agente

sumariado de una jurisdicción a otra.

En su momento, la Circular 3/81 (21/4/81) de la Secre taría General de

la Presidencia de la Nación (art. 8º del dec. 1798/80) 376, con motivo
de la “nueva organización ministerial emergente de la ley 22.450”,
dispuso:

Con referencia a las cuestiones que pudieran plantearse con los

sumarios en trámite, donde se encuentran involucrados dos o más
agentes, que queden revistando en más de una jurisdicción ministerial,
se seguirán las siguientes pautas:

1) Todo sumario donde se encuentren inculpados varios agentes, que

con la nueva organización pasan a revistar en áreas ministeriales
diferentes, seguirá siendo instruido hasta su finalización por el área que
comenzó su diligenciamiento. Para estos casos, quien previene, deberá
enviar fotocopia de las actuaciones a los demás organismos
intervinientes.

2) La resolución final será dictada separadamente, por cada uno de los

ministros de quienes dependan los agentes inculpados, al momento de
concluir el sumario. Para el caso de encontrarse delegada la facultad,

430 
 
será ejercida por el órgano competente a tal efecto (art. 90, Reglamento
de Investigaciones aprobado por el dec. 1798/80).

3) Previo al dictado de cada acto, deberá darse obligatoria intervención

a los servicios jurídicos respectivos (art. 91, Reglamento de
Investigaciones aprobado por el dec. 1798/80).

4) Los agentes afectados deducirán los recursos administrativos a que

se crean con derecho en cada jurisdicción (art. 21 Régimen Jurídico
Básico de la Función Pública).

5) Si los afectados dedujeran el recurso judicial a que se refiere el art.

40 del Régimen Jurídico Básico de la Función Pública, la
representación del Estado será ejercida en cada caso por el servicio
jurídico del área que hubiere dictado la resolución impugnada.

Por lo tanto, si durante la sustanciación del sumario disciplinario uno

de los agentes sumariados es transferido a otra jurisdicción 377, aparece
conveniente seguir la pauta del art. 5º, R.I.A., dec. 467/99, por lo cual,
la autoridad de quien dependa el agente inculpado al momento de
concluir el sumario, sea la encargada de dictar la resolución final a su
respecto.

1.3.3.4. Transferencia de una unidad

Ante la circunstancia muy particular de la transferencia de la unidad

Subsecretaría y la dotación de personal de toda una Dirección Nacional,
de la Estructura Organizativa de un Ministerio a otro, como sucedió en
el supuesto de “Dictámenes”, 233:150 (RPTN, nº 33, p. 665), se
consideró, frente a la similitud de lo establecido en el art. 5º, R.I.A.,
dec. 467/99, que el acto conclusivo se dicte en el ámbito del Ministerio
donde se recepcionó la unidad Subsecretaría y la Dirección, junto con
el personal.

431 
 
1.3.3.4.1. En “Dictámenes”, 221:149 (RPTN, nº 27, p. 223) se
consideró la situación surgida con motivo del dictado de la ley 24.049,
que facultó al Poder Ejecutivo nacional

a transferir, a partir del 1º de enero de 1992, a las provincias y a la

Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, los servicios educativos
administrados en forma directa por el Ministerio de Cultura y
Educación (art. 1º).

El art. 12 dispuso:

Las cuestiones disciplinarias referidas al personal transferido suscitadas

hasta el momento de efectivizarse la transferencia, serán resueltas según
la normativa vigente al momento de ocurrir los hechos que las
motivaron y en la jurisdicción de origen en un plazo no mayor de un
año con posterioridad a la firma del convenio...

En el convenio de transferencia de servicios educativos nacionales a la

provincia de Buenos Aires, en la cláusula octava se estableció:

Los sumarios en trámite a la fecha de transferencia o los que se iniciaran

con posterioridad pero por hechos ocurridos con anterioridad a dicha
fecha, serán tramitados y concluidos, en la totalidad de las instancias
administrativas y judiciales, por la Nación; si hubiera lugar a la sanción,
ésta será hecha efectiva por la Provincia.

Por eso se dijo:

El Convenio previó, razonablemente, que todos los sumarios por

hechos anteriores a la transferencia los iniciaría y concluiría la Nación

432 
 
y, también razonablemente, que las eventuales sanciones las aplicará la
nueva jurisdicción.

En este caso, el sumario administrativo lo resolvía la autoridad nacional

competente y quedaba a cargo de la autoridad provincial la aplicación
de las sanciones que eventualmente pudieran imponerse
(“Dictámenes”, 221:149).

1.3.4. Las sanciones

Las sanciones disciplinarias se clasifican en dos grandes grupos: a)

correctivas; b) expulsivas.

Las primeras tienden a la enmienda del responsable y las segundas al

alejamiento o expulsión del agente de los cuadros de la Administración
378.

a) Las correctivas

Las correctivas son el apercibimiento y la “suspensión de hasta treinta

(30) días en un año, contados a partir de la primera suspensión” (art. 30,
LMREPN; art. 30 del RJBFP) 379.

b) Las expulsivas

Las expulsivas son la cesantía o la exoneración (arts. citados), pues

extinguen (concluyen) la relación de empleo público; el agente deja de
pertenecer a los cuadros de la Administración Pública (art. 42, inc. f],
LMREPN; art. 49, inc. e], RJBFP).

433 
 
Además, “la exoneración conllevará necesariamente la baja en todos los
cargos públicos que ejerciere el agente sancionado” (art. 33, último
párrafo, LMREPN); se refiere a los empleos que ejerza, en el orden
nacional, en virtud de no darse una situación de incompatibilidad (art.
25, LMREPN y su reglamentación) 380.

b.1. Durante la vigencia del RJBFP, además de la exoneración, la

cesantía, para algunos de los supuestos previstos, tenía tal efecto
expansivo de baja.

El art. 30 de la reglamentación del RJBFP, aprobada por dec. 1797/80,

establecía:

La exoneración en todos los casos y la cesantía fundada en perdida de

la ciudadanía, indignidad moral, inobservancia de conducta decorosa y
digna, ya sea en el servicio o fuera de él o cualquier otra causa que
implique realizar o propiciar actos incompatibles con las normas de
moral y buenas costumbres o que en general comprometan la moralidad
y decoro que deba imperar en la Administración nacional, se hará
extensiva a todos los empleos que desempeñe el agente en dicho
ámbito.

En estos casos, el organismo que disponga la medida deberá dentro de

las cuarenta y ocho (48) horas de dictada, poner esa circunstancia en
conocimiento de aquéllos en que el agente desempeñe otros empleos
según surja de la correspondiente declaración jurada de acumulación de
cargos.

Dicha comunicación deberá ir acompañada de copia auténtica del acto

administrativo que dispuso la sanción.

En la LMREPN sólo la exoneración, cuyas causales están previstas en

el art. 33, tiene ese efecto expansivo.

434 
 
b.2. En “Dictámenes”, 70:294 (22/9/59) se dijo:

En lo que respecta a la posibilidad de extender a otro empleo la sanción

que pudiera corresponderle a un agente, que presta servicios
simultáneos y compatibles en una misma o distinta jurisdicción, por
faltas o delitos cometidos en uno de ellos, esta Procuración entiende que
tal extensión sólo es legítimamente posible, cuando existiendo causal
de cesantía, sea de una gravedad tal que afecte el concepto del empleado
tanto en una como en otra función, de manera que se justifique la
expulsión de los dos empleos (por ejemplo: el quebrantamiento de las
prohibiciones especificadas en el art. 7º del Estatuto del Personal Civil
de la Administración Pública nacional; delitos contra la
Administración; indignidad moral, etc.).

En dicho supuesto, la decisión que se adoptase no constituiría doble

sanción, ya que se trataría exclusivamente de la desvinculación del
agente de la Administración por no poseer las necesarias condiciones
morales y de conducta.

Dicho criterio no es de aplicación en el caso en que correspondiese

apercibimiento, suspensión, postergación en el ascenso o
retrogradación de categoría en el empleo en razón de que, en tales
supuestos, podría válidamente sostenerse que existe doble sanción por
un solo y mismo hecho en pugna con lo prescripto por el art. 42 del
Estatuto vigente (“Dictámenes”, 70:294; este criterio se reiteró en
“Dictámenes”, 84:284 (1963), donde se opinó sobre la aplicación del
dec. 5723/62).

Por dec. 5723, del 22 de junio de 1962, se agregó a la reglamentación

del art. 34, EPCAPN, el pto. II:

La medida expulsiva adoptada contra un agente por un organismo

estatal, fundada en indignidad moral, inobservancia de conducta

435 
 
decorosa y digna, ya sea en el servicio o fuera de él, o cualquier otra
que implique realizar o propiciar actos incompatibles con las normas de
moral, urbanidad y buenas costumbres, o que en general comprometan
la moralidad y decoro que deba imperar en la administración pública
nacional, dará lugar a la automática separación del causante de todos
los empleos que desempeñe en dicho ámbito, siempre que para la
aplicación de aquella medida se hubieran seguido los recaudos fijados
en los arts. 35, 40, 41, 42 y 44 del estatuto del Personal Civil de la
Administración pública nacional y su reglamentación, u otros que
contengan similares garantías de defensa, según sea la jurisdicción en
que se originara la medida. En estos casos no resultará necesaria la
sustanciación de nuevo sumario, sirviendo el incoado en el organismo
donde se aplicó la medida original para las que se dicten en su
consecuencia en las demás jurisdicciones (Adla, 1962, XXII-A-504).

Este dec. 5723/62, fue el antecedente del art. 30 de la reglamentación

aprobada por dec. 1797/80, el cual al derogarse el RJBFP (ley 22.140),
ha sido reemplazado por el art. 33, LMREPN.

1.3.4.1. Legalidad de las sanciones

La determinación de las causas (faltas disciplinarias), como las clases

de sanciones a aplicar han sido fijadas por el legislador (arts. 31, 32 y
33, LMREPN; por ello (se suprime pto. 23.3.3.1, acápite a.1).

Como señala Beltrán Gambier:

Los supuestos de cesantía no pueden dar lugar a la exoneración y

viceversa, ni se puede apercibir al que incurrió en una falta que de lugar
a una suspensión. Aunque la Procuración tiene sobre esto una
interpretación distinta 381.

En el mismo sentido, respecto de la elección de la sanción disciplinaria

a aplicarse, ha expresado García Pullés:

436 
 
La supuesta opción discrecional sólo podría argumentarse respecto de
la elección que se otorga a la Administración entre las variedades del
apercibimiento y de la suspensión, pero no entre éstas y las medidas
expulsivas, o entre una u otra medida segregativa 382.

Sólo se pueden aplicar las sanciones disciplinarias previamente

establecidas por la ley.

1.3.4.1.1. Su determinación

Sobre la determinación legal de las sanciones, en “Dictámenes”,

118:43, se expresó:

En cuanto al llamado de atención...con el objeto de que no se repitan

los hechos señalados, constituye una advertencia o prevención que
destacados tratadistas están contestes en calificar de sanción (Villegas
Basavilbaso, Benjamín, Derecho administrativo, t. III, 1951, p. 534;
Diez, Manuel María, Derecho administrativo, t. III, 1967, P. 439; y
Marienhoff, Miguel S., Tratado de derecho administrativo, t. III-B,
1970, p. 417). El hecho de que dicha medida disciplinaria no se
encuentre prevista entre las sanciones establecidas en el art. 34 del
Estatuto del Personal Civil impide su aplicación a los agentes
comprendidos en el dec. ley 6666/57 (arg. art. 34 del Estatuto citado y
“Dictámenes”, 108:141).

Tal opinión se recordó en “Dictámenes”, 157:166, donde se agregó:

El carácter taxativo que se asigna por vía de principio, a la enunciación

de sanciones disciplinarias contenidas en los regímenes estatutarios de
los agentes públicos... impide la adopción de medidas materialmente
punitivas (por su contenido aflictivo y finalidad represiva) o atribuir los
efectos jurídicos de la sanción a otras, fuera de lo establecido en el texto

437 
 
legal; ...opino que el llamado de atención de que se trata en el presente
ha constituido sustancialmente una sanción.

Además, se dijo:

La mera anotación del llamado de atención en el cuaderno de actuación

profesional del interesado (que aparte de incorporarse a los
antecedentes del docente con eventual incidencia negativa en su carrera,
lo afecta sin duda personalmente) constituye de por sí razón suficiente
para abrir la vía recursiva... y se opinó que “debe darse trámite al
recurso deducido” (“Dictámenes”, 157:166, RPTN, nº 11, p. 104).

1.3.4.2.Graduación

a) El art. 28, LMREPN, establece: “...debiendo graduarse la sanción en

base a la gravedad de la falta cometida, y los antecedentes del agente”.
En los anteriores regímenes se incluía, para esta mensuración, “los
perjuicios causados” 383.

El legajo personal permite conocer los antecedentes del agente y su

incorporación la prevé el art. 107, R.I.A., dec. 467/99: “agregado el
legajo personal del sumariado o su copia certificada” (art. 82, R.I., dec.
1798/80), con anterioridad a que el instructor emita el informe del art.
108, R.I.A., dec. 467/99, pues le servirá para graduar la sanción que
puede proponer, opinión que, como se ha dicho, no es vinculante 384.

Al momento de dictarse el acto conclusivo (art. 122, íd.), resulta

ineludible contar con este legajo personal o su fotocopia autenticada
para graduar la sanción a imponer.

a.1. En este aspecto, cabe tener presente, por ejemplo, que el art. 30,
LMREPN, prevé como sanción disciplinaria la “suspensión de hasta
treinta (30) días en un año, contados a partir de la primera suspensión”.

438 
 
Esta disposición se debe correlacionar con el art. 32, inc c), LMREPN
que, como causal para imponer cesantía, establece: “Infracciones
reiteradas en el cumplimiento de sus tareas, que hayan dado lugar a
treinta (30) días de suspensión” en los doce meses anteriores (el RJBFP,
en el art. 32, inc. d], preveía: “Infracciones que den lugar a la
suspensión, cuando haya totalizado en los doce (12) meses inmediatos
anteriores, treinta (30) días de suspensión”).

De tal modo que si el agente ya fue sancionado con treinta días de

suspensión, en los doce meses anteriores, tanto ello resulte de habérsela
aplicado en una sola oportunidad, o la suma de las impuestas asciendan
a treinta días, la nueva sanción a aplicar, por la otra falta disciplinaria,
sin importar el momento en que fue cometida, y aun cuando por este
episodio correspondiese apercibimiento o suspensión (art. 31,
LMREPN), tendrá que ser la de cesantía (art. 32, inc. c]) 385.

b) El art. 31, LMREPN, permite la elección y graduación de la sanción,

pues dispone: “Son causas para imponer el apercibimiento o la
suspensión hasta treinta días”. La autoridad puede elegir la clase de
medida disciplinaria que aplicará y de imponer “suspensión”, también
podrá graduar su quántum, esto es, la cantidad de días a aplicar; en
ambos casos, el legajo personal resulta relevante en virtud de “los
antecedentes del agente” (art. 28, LMREPN).

c) En el caso de los arts. 31, inc. c) y 32, inc. e), LMREPN, ante el
“incumplimiento de los deberes determinados en el art. 23 de esta ley”,
el órgano decisor tendrá que calificar la falta, y, conforme “la gravedad
y magnitud de los hechos” (“de la falta”), podrá aplicar de un
“apercibimiento o la suspensión hasta treinta (30) días”, o sino la
cesantía (art. 31, inc. e], y art. 32, inf. f], RJBFP) 386.

1.3.4.3. Acto prudencial

439 
 
En la nota 80 se dijo:

La aplicación de una sanción importa un acto prudencial de la autoridad

administrativa, quien a partir de los preceptos generales de la ley, debe
determinar cuál es el obrar debido en justicia; dicha autoridad establece
si esa conducta del agente público configura una falta disciplinaria para
imponerle una sanción, que cuando se trata de las expulsivas importan
la pérdida de la estabilidad, y esto lo debe hacer “según la recta razón
de la prudencia” (S.T. II-II, q. 60, art. 2; v. II-II, q. 60, art. 1º, 1obj.), ya
que está determinando lo justo, esto es dar a cada uno lo suyo. El autor
de la falta tiene un título de merecimiento negativo, debe algo y lo que
debe sufrir es la sanción disciplinaria 387.

La Procuración del Tesoro, reiteradamente, ha señalado que la

graduación de la sanción queda librada a la prudente discrecionalidad
de la autoridad de aplicación (“Dictámenes”, 133:113).

En dicha oportunidad, también se indicó:

Por esta atribución, que reconoce un único límite en el ordenamiento

jurídico, la Administración tiene, ante la comisión de faltas
disciplinarias por parte de sus agentes, la facultad de sancionarlos en la
medida que estime oportuna o conveniente para preservar su normal
funcionamiento; desde luego que siempre deberá observarse, además,
adecuada proporción con la falta cometida (“Dictámenes”, 105:87;
84:344; 96:4; 109:353; 124:289; 108:194). (“Dictámenes”, 133:113).

Por lo tanto, se mencionan dos aspectos:

a) la sanción impuesta tiene que guardar adecuada proporción con la

falta cometida, y

b) el principio de oportunidad.

440 
 
1.3.4.4. Ausencia de proporción

Cuando exista una evidente desproporción entre la sanción aplicada y

la conducta que motiva su aplicación, el acto resultará irrazonable, por
un exceso de punición, y, por ello, inválido o nulo.

Marienhoff ha expuesto tal criterio:

El vicio de un acto afectado por exceso de punición, determinante a su

vez, de la irrazonabilidad del respectivo acto, se concreta en la falta de
concordancia o proporción entre la pena aplicada y el comportamiento
que motivó su aplicación 388.

Sobre este aspecto enunciado veremos la opinión de la Procuración del

Tesoro, pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación,
y también haremos un esbozo desde la denominada “tradición clásica”,
pero, en definitiva, si se produce un “exceso de punición”, que resulte
advertido por la vía impugnativa, corresponderá sustituir la sanción
disciplinaria por aquella que resulte ajustada: por una sanción justa.

1.3.4.4.1. La Procuración del Tesoro

a) En “Dictámenes”, 102:226 (1967), se expresó:

La sanción aplicada carece de proporcionalidad, ya que como lo ha
afirmado la Corte Suprema de Justicia “las medidas utilizadas por la
autoridad pública deben ser proporcionadamente adecuadas a los fines
perseguidos por el legislador” (Fallos, 248:800; 171:348, entre otros) y
en este caso considero que surge con toda evidencia que el medio
empleado no guarda razonable proporción con el que se deseó lograr,
ya que si bien la entidad de la falta pudo dar lugar a una nueva
suspensión por un término mayor (la primera tuvo un término de cinco
días), nunca pudo jurídicamente fundar la aplicación de una sanción de

441 
 
tan extrema gravedad como la cesantía; este criterio se ha reiterado
(“Dictámenes”, 114:315 [1970]; 130:374 [1974]; 194:190, RPTN, nº
17, p. 281, entre otros).

En “Dictámenes”, 199:374 (1991), se opinó:

Aun en el caso de que se sostuviera que la recurrente incurrió de algún

modo en falta, cabría concluir en que la medida de cesantía aplicada no
se ajustó al principio de razonabilidad que necesariamente debe regir la
graduación de las sanciones disciplinarias y que, por ello, tal medida
resulta ilegítima (cfr. args. Agustín Gordillo, Tratado de derecho
administrativo, t. I, Cap. VIII, 1974, ps. 30 y ss.; Fallos, 171:348, entre
otros; art. 7º, inc. f] in fine, de la ley 19.549; “Dictámenes”, 109:207,
182:120; entre otros). (RPTN, nº 18, p. 293).

b) En “Dictámenes”, 199:374 se propuso la revocación de la sanción de

cesantía, con la posibilidad de su sustitución por una menor:

Ello sin perjuicio de la consideración que merezca al órgano que debe

resolver el recurso en trámite la procedencia o no de la aplicación, en
sustitución de aquélla, de una medida sancionatoria menor; aspecto éste
que, en principio, escapa a la competencia de este organismo asesor
(args. “Dictámenes”, 160:253; 176:1, entre otros). (RPTN, nº 18, p.
293).

c) Cuando se produce un “exceso de punición” corresponde modificar

la sanción disciplinaria, es decir, sustituirla por aquella que resulte
ajustada, por una sanción justa 389.

1.3.4.4.2. La Corte Suprema de Justicia de la Nación

a) La CSJN, en Fallos, 307:295 (1985), confirmó la resolución de la

Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo

442 
 
Federal que declaró la nulidad de la resolución de cesantía dictada en el
ámbito de la Universidad.

En el consid. 6º dijo:

Como lo destaca el señor procurador general en su dictamen, con

fundamentos que esta Corte comparte y da por reproducidos en mérito
a la brevedad, las razones expresadas en la resolución que dispuso la
cesantía de la actora —participación en el incidente que motivó el
sumario y la falsa imputación de irregularidades en trámites de
licitación a superiores jerárquicos y compañeros— analizadas a la luz
de la constancia de la causa, tornan desmedida la grave sanción
adoptada que carece, por su entidad, de suficientes fundamentos.

Agregó:

Las escuetas referencias de la resolución impugnada ... en nada avalan

la conclusión a que se arribó en la resolución referente al carácter de las
imputaciones efectuadas de la denunciante. A la luz de aquéllas se
habría podido calificar a éstas —a lo más— de irresponsables, pero no
de falsas (consid. 7º, Fallos, 307:302).

De acuerdo al dictamen del procurador general, uno de los episodios

consistió en un incidente donde fueron partícipes la demandante y el
agente J.H.C., habiéndose producido en presencia de la agente D.V.
únicamente y ...no ha quedado claramente establecido a quién cabe
atribuir responsabilidad en la provocación del incidente, ni tampoco el
grado y características de la participación que cupo a sus protagonistas,
aunque sí no hay dudas de la intervención de C. en el episodio (p. 299).

Frente a tal conclusión, no se compadecen las sanciones aplicadas a los

agentes involucrados, pues mientras C. fue sancionado con tres días de
suspensión, H. fue cesanteada; y esta notable desproporción resulta aún

443 
 
más evidente si se observa que la actora carecía de antecedentes en su
legajo personal... (ps. 299/300).

Del otro episodio, el procurador general señaló que la Universidad sólo

le requirió a la denunciante “el simple requerimiento de pruebas que
avalasen sus dichos”, pero no realizó una actividad mayor a tal
requerimiento. La Universidad se limitó “a cesantear a la agente
calificando de falsas sus manifestaciones como consecuencia —nada
más— que del resultado negativo del requerimiento” (Fallos, 307-300).

Tanto el Dictamen del procurador general como el pronunciamiento de

la Corte Suprema, hacen hincapié de la ausencia de proporción entre la
gravedad de la sanción aplicada con la falta cometida (sobre la ausencia
de proporción entre la falta y la sanción, pueden verse algunas de las
opiniones vertidas en Fallos, 329:3617).

a.1. Cuando en sede judicial, por el exceso de punición, se declara la

nulidad del acto administrativo sancionatorio, corresponderá que la
Administración decida sobre la imposición de una sanción
proporcionada (CNCont.Adm.Fed., Sala I, LL, 1998-B539, pto. V.2, p.
545). En este caso, la sustitución del acto inválido por otro válido
pertenece a la Administración 390.

Comadira señala que “la competencia del Poder Judicial para convertir
actos administrativos nulos por exceso de punición, en otros no
afectados por esa invalidez”, es una cuestión polémica, y cita dos fallos
de la Corte Suprema donde la exoneración se convirtió en cesantía 391.

Pearson, en el trabajo “Control judicial del acto administrativo” (LL,

1975-B-171), critica al fallo de la Suprema Corte de Justicia de
Mendoza (f. 71.769), pues la medida expulsiva dispuesta por la
Administración fue sustituida por la de suspensión en la decisión
judicial:

444 
 
En él, la medida expulsiva tomada por la Administración se la
reemplaza por otra totalmente diferente, cual es la suspensión... Surge
evidente que aquí el tribunal está obrando como administrador. Lo que
es írrito. El tribunal, equivocadamente, acude, al decidir, a la figura de
la conversión cuando, en realidad, lo que hace es algo por completo
diferente; en su decisión no hay conversión sino sustitución de una
sanción por otra de distinta naturaleza (p. 171).

a.2. En Fallos, 259:266 (1964), se revocó la sentencia de la Cámara que

“declaró la ilegitimidad del dec. 626/63 que exoneró a N y ordenó su
reincorporación en los términos del art. 26 del referido Estatuto”.

En el consid. 6º se sostuvo:

El control de la legalidad (art. 24) supone el de la debida aplicación del

Estatuto, de manera que los hechos se configuren y clasifiquen
adecuadamente, como también que las sanciones se ajusten a su texto.
Ello significa que no es necesario ordenar que se incorpore al agente
afectado (art. 24), cuando la sentencia comprueba la existencia de
infracciones que por sí solas autorizan que se los separe y, en ese caso,
el vicio del acto administrativo debe limitarse al verdadero alcance de
tal medida. Nada impide, entonces, que se aplique la sanción prevista
por la ley, en tanto la sentencia permita que subsista el acto de
remoción, el cual en un caso como el presente aparecería convalidado
de antemano. El efecto de la sentencia importa sustituir a la
Administración en lo que es propio de sus deberes disciplinarios, o sea
remover al actor incurso en la sanción del art. 37, inc. i), del Estatuto,
que es la que debe aplicarse.

La Administración había dictado un acto de remoción, y al encontrarse

comprobada la existencia de infracciones que permiten la separación,
aquél puede subsistir no como exoneración, pero sí como cesantía, y es
esta circunstancia la que permite inferir la expresión “aparecería
convalidado de antemano”, y, por eso, el “sustituir a la Administración
en lo que es propio... o sea remover al actor incurso en la sanción del
art. 37, inc. i), del Estatuto” (EPCAPN, dec. ley 6666/57).

445 
 
a.2.1. La CSJN, en Fallos, 267:77, reiteró tal criterio:

Aun revocada la exoneración, no es necesario ordenar que se

reincorpore al agente afectado, cuando la sentencia comprueba la
existencia de infracciones que por sí solas autorizan a que se los separe.
En ese caso, el acto administrativo debe limitarse, en cuanto hubo
exceso, para adoptar la solución que adecuadamente corresponda. Nada
impide, entonces, que se aplique la sanción prevista por la ley,

En este caso, para confirmar la sentencia recurrida la cual había

declarado la ilegitimidad del decreto que declaró la exoneración del
agente, pero no hizo lugar a su reincorporación por considerar que
existía causa suficiente para decidir su cesantía.

a.2.2. Una vez que la sentencia judicial declara la nulidad del acto
administrativo conclusivo del sumario administrativo disciplinario,
vale decir del acto que impuso una sanción disciplinaria, corresponderá
a la Administración (centralizada o descentralizada) dictar, previo
dictamen del servicio jurídico permanente un nuevo acto conclusivo del
sumario disciplinario conforme los supuestos previstos en el art. 122,
R.I.A., dec. 467/99 (pto. 23.3.2.2). La solución de la CSJN en los casos
Nassif y Molinelli (acápites a.2 y a.2.1, respectivamente), pueden
resultar discutibles o polémicos, pero mantienen el acto de remoción
del agente (cesantía en lugar de exoneración), “el cual en un caso como
el presente aparecería convalidado de antemano” (Fallos, 259:266,
consid. 6º).

El caso de la SC Mendoza resulta muy diferente ya que la cesantía se

transformó en suspensión.

Una situación es la anulación del acto que impone la cesantía (extinción

del acto), pero el tramo posterior, es decir, la situación que corresponde
resolver, esto es el dictado del acto sustitutivo que legalmente

446 
 
corresponda, nos parece, cuando se trata del régimen disciplinario de la
relación de empleo público es privativo de la Administración (del poder
administrador).

La sustitución de la sanción anulada por otra de menor gravedad,

implica ingresar a una esfera de competencia propia de la
Administración Pública, como es el ejercicio de la potestad disciplinaria
en virtud de la relación de empleo público (contrato administrativo),
que es una actividad administrativa interna.

Dejando de lado esta polémica cuestión, la sustitución del acto inválido

por otro válido pertenece a la Administración, quien previo dictamen
del servicio jurídico permanente (art. 122, R.I.A., dec. 467/99), tendrá
que dictar un nuevo acto conclusivo teniendo presente lo decidido en la
sentencia judicial, y también que respecto del agente sumariado el acto
conclusivo puede adoptar dos modalidades excluyentes entre sí: la
exención de responsabilidad o la aplicación de una sanción disciplinaria
(véase pto. 23.3.2.2).

Conviene recordar lo ya expuesto en cuanto a que el acto administrativo

tendrá que expresar las razones que sustentan la existencia material y
jurídica de la falta disciplinaria, pues el control de legalidad o
legitimidad, en sede judicial, importa verificar el de la debida aplicación
de las normas, de manera que los hechos se configuren y clasifiquen
(califiquen) adecuadamente y que las sanciones se ajusten al texto legal
(pto. 23.3.1.1, acápite b.1. y nota 85); lo cual también implica la
ausencia de arbitrariedad (pto. 23.3.1.1, acápite c).

Por consiguiente, si la nulidad del acto administrativo se sustenta en el

exceso de punición (pto. 23.3.4.4 y 23.3.4.4.1), se tendrá que aplicar
una sanción que guarde proporción con la conducta cometida. Por
ejemplo declarada la nulidad de la cesantía se podrá imponer la sanción
de suspensión y ponderar su quantum (véase CNCont.Adm.Fed., Sala
I, LL, 1998-B-539, pto. V.2, p. 545: Lo expuesto deberá adecuarse en
el supuesto que la demandada decidiera imponerle otra sanción, como
podría ser la suspensión (cfr. art. 40, inc. 3º del estatuto), en cuyo caso

447 
 
las pautas que anteceden se ajustarán a los efectos propios de la especie
represiva que se aplique; también en el resuelvo, pto. 4, p. 545).

Si se impuso una sanción de veinticinco días de suspensión y se declaró

su nulidad por falta de proporción, se podrá aplicar nuevamente una
suspensión que guarde proporción con la falta cometida, pero
ponderando los motivos desarrollados en la sentencia judicial, para no
incurrir en un nuevo exceso de punición.

De haberse considerado en sede judicial excesiva una suspensión de

pocos días, la sanción a imponer tendría que ser la menor de las
correctivas: el apercibimiento.

Cuando la nulidad invocada en la sentencia judicial se sustente en la

arbitraria apreciación de la prueba, en este caso, tendrá que ponderarse
la causal señalada, por ejemplo: i) la omisión de ponderar prueba
relevante; ii) el apartamiento de las reglas de la sana crítica racional; iii)
las pruebas producidas no respaldan las conclusiones arribadas en sede
administrativas. Si del pronunciamiento judicial surge que no se pudo
acreditar la existencia material del hecho que sustenta la falta
disciplinaria, en sede administrativa corresponde declarar la exención
de responsabilidad del agente sumariado, en virtud de no haberse
demostrado que el hecho investigado configure una irregularidad.

Hemos efectuado algunas ejemplos, pero en cada caso, el nuevo acto

conclusivo, a dictarse, tendrá que respetar los argumentos de la
sentencia judicial, para adecuarse a lo allí decidido. Un proceder similar
corresponde seguir en sede administrativa cuando se hace lugar al
recurso administrativo deducido.

Al respecto el art. 82, RPA, dec. 1759/72, t.o. 1991, establece:

Al resolver un recurso el órgano competente podrá limitarse a

desestimarlo, o a ratificar o confirmar el acto de alcance particular

448 
 
impugnado, si ello correspondiere conforme al art. 19 de la ley; o bien
a aceptarlo, revocando, modificando o sustituyendo el acto, sin
perjuicio de los derechos de terceros.

Cuando se trata del recurso de alzada el art. 97 dispone:

...En caso de aceptarse el recurso, la resolución se limitará a revocar el

acto impugnado, pudiendo sin embargo modificarlo o sustituirlo con
carácter excepcional si fundadas razones de interés público lo
justificaren.

En el caso del recurso de reconsideración, del jerárquico o del previsto

por el art. 124, R.I.A., dec. 467/99, si la autoridad administrativa
competente decide hacer lugar al recurso, lo que importa revocar total
o parcialmente el acto recurrido, tendrá que dictar el acto sustitutivo:

i) modificarlo (revocación parcial) si decide aplicar una sanción menor

pues considera que “el hecho investigado constituye irregularidad”; o

ii) revocarlo por considerar que no corresponde aplicar una sanción

disciplinaria y, en consecuencia, declarar la exención de
responsabilidad del agente sumariado; ello sucede cuando “el hecho
investigado no constituye irregularidad”, o cuando “el hecho
investigado constituye irregularidad” pero el agente no resulta
responsable (véase pto. 23.3.2.2).

En el recurso de alzada la situación, por vía de principio, difiere por lo

dispuesto por el art. 97, RPA, dec. 1759/72, t.o. 1991:

En caso de aceptarse el recurso, la resolución se limitará a revocar el

acto impugnado, pudiendo modificarlo o sustituirlo con carácter
excepcional si fundadas razones de interés público lo justificaren.

449 
 
La última parte prevé una excepción, por lo cual la autoridad
competente del ente descentralizado (“ente autárquico”, art. 94) tendrá
que dictar el nuevo acto conclusivo, atendiendo a las razones vertidas
en la resolución del recurso (es una situación semejante a la desarrollada
ante la sentencia judicial de anulación). El sumario administrativo
disciplinario es un expediente que finaliza con el dictado del acto
conclusivo, el que tiene sus particularidades cuando un agente reviste
la calidad de sumariado (véanse ptos. 23.3, 23.3.2 y 23.3.2.2), por lo
tanto, si la impugnación vía administrativa o judicial (véanse ptos. 24.2
a 24.2.3) tiene acogida favorable, corresponde que en sede
administrativa se dicte un nuevo otro acto conclusivo que declare la
exención de responsabilidad o la aplicación de una sanción disciplinaria
y recién cuando éste adquiera la calidad de firme se podrá saber si con
motivo de ese sumario hubo agente sancionado o no 392.

1.3.4.4.3. Un esbozo desde la tradición clásica

La proporción referida, en los Fallos de la Corte Suprema y Dictámenes

de la Procuración del Tesoro, permiten recordar una tradición originada
en Grecia, desarrollada y extendida en Roma, bajo el nombre de ius, y
receptada en la escolástica medieval, para quiénes el derecho es lo justo
(el derecho se identifica con lo justo; el derecho es el objeto de la
justicia), y lo justo, es lo legal y lo igual.

Por eso, la sanción justa importa un modo de igualdad, “porque se dice

vulgarmente que se ajustan las cosas que se igualan” (S.T., II-II, q.57,
a.1.), con lo cual esa sanción tiene que guardar una proporción con la
falta cometida; con el exceso en la punición no se dará la igualdad de la
justicia.

a) La palabra ius y el término derecho (Roma)

450 
 
La palabra ius, explica Di Pietro, se la traduce, habitualmente, como
“derecho”, pero los romanos no la usaban sino que hablaban del ius. El
sentido de este vocablo, aun cuando en su forma más amplia equivale a
lo justo, fue variando en las distintas épocas.

En la época clásica (se extiende del 130 a.C. al 230 d.C.). El ius
“adquiere un sentido más complejo, como lo es la búsqueda de las
soluciones de justicia en cada caso específico” 393.

A esta época corresponde la definición de Celso: “El ius es el arte de lo

bueno y de lo equitativo” (Dig. 1.1.1. pr.), como la de Ulpiano “la
constante y perpetua voluntad de dar a cada uno lo suyo jurídico” (Dig.
1.1.1.10).

Santo Tomás de Aquino parte de la definición de Ulpiano, cuando en la

S.T., II-II, q.58, a.1. se refiere a la justicia como virtud. Comparte tal
definición, pero hace hincapié en que se trata de un hábito, esto es, una
disposición estable y firme, “según el cual alguno con constante y
perpetua voluntad da a cada uno su derecho”, y finaliza citando la
definición de Aristóteles, quien dice (Ethic. 1.5., c.5) que “la justicia es
el hábito por el que alguno se dice obrar según la elección de lo justo”
394.

Los romanos no conocieron, “por lo menos hasta la época cristiana, una

ley dictada por la Divinidad, por ello emplearon la palabra ius, cuya
significación es ‘lo justo’, que debía ser encontrado en cada situación
dada. El desarrollo posterior del Cristianismo ayuda a comprender que,
luego, la palabra predominante en el Occidente será Derecho (Droit,
Diritto, Recht, Right, aunque también Law)...” 395.

a.1. Señala Di Pietro que la palabra “derecho” (directum), por el

contrario,

451 
 
alberga un sentido moralizante, en el sentido de que la conducta justa
es aquella que sigue el camino recto. Comenzará a ser empleada por los
autores cristianos de la tardía época del Bajo Imperio. Pero no
trascenderá a lo jurídico, donde siempre se utiliza el vocablo ius 396.

b) Lo justo y la justicia (Aristóteles)

Aristóteles, en la Retórica, expresa:

La justicia es la virtud por la que cada uno tiene lo suyo y conforme a

la ley; mientras que, en la injusticia, se posee lo ajeno y no conforme a
la ley (Lib. I, 1366b 8-12, Gredos).

Lo expuesto sintetiza lo considerado en el Lib. V de su Ética

Nicomaquea 397.

b.1. Aristóteles, cuando inicia su consideración sobre la justicia, señala:

Con relación a la justicia y a la injusticia hay que considerar en qué

acciones consiste, qué clase de posición intermedia es la justicia, y entre
cuáles extremos es lo justo el término medio (E.N., Lib. V, Cap. I, p.
109; V.1.1129a 1-5).

Todos... entienden llamar justicia aquel hábito que dispone a los

hombres a hacer cosas justas, y por el cual obran justamente y quieren
las cosas justas. De igual modo con respecto a la injusticia, pues por
ella los hombres obran injustamente y quieren las cosas injustas.
Asentemos, por tanto, estas proposiciones a manera de esbozo y por vía
de preámbulo (E.N., Lib. V, Cap. I, p. 109; V.1.1129a 6-11).

b.1.1. Aristóteles menciona tanto a la justicia como a lo justo objetivo.

452 
 
La justicia es la virtud (hábito) que reside en el sujeto; lo justo es su
objeto, es la obra justa, la operación justa 398.

En la justicia, como en la injusticia, se atiende, principalmente, a lo que

el hombre obra exteriormente 399.

b.1.2. Aristóteles indica:

A menudo, un hábito contrario se conoce por su contrario, y muchas

veces también los hábitos se conocen por los sujetos en que están (E.N.,
Lib. V, Cap. I, p. 109; V.1.1129a 16-18),

Por ejemplo, la salud nos sirve para conocer la enfermedad; la justicia

para conocer la injusticia; los actos saludables son producidos por el
sujeto sano; los actos justos por el hombre justo (por el que tiene la
virtud de la justicia).

Luego indica la ambigüedad o analogía de los términos justicia e

injusticia, y sus diversas significaciones: “Tomemos, pues, como punto
de partida el determinar en cuántos sentidos se dice de uno que es
injusto” (E.N., Lib. V, Cap. I, p. 110; V.1.1129a 23-31), para, de ese
modo, ingresar a considerar los sentidos del término: “lo justo” 400.

Son, pues, tenidos por injusto el transgresor de la ley, el codicioso y el

inicuo o desigual; de donde es claro que el justo será el observante de
la ley y de la igualdad (E.N., Lib. V, Cap. I, p.110; V.1.1129b 1-3).

c) Lo justo: lo legal y lo igual

453 
 
Aristóteles enseña: “Lo justo, pues, es lo legal y lo igual; lo injusto, lo
ilegal y lo desigual” (E.N. V:I, p. 110; V.1.1129b 3-5). “Lo justo” se
puede considerar en dos sentidos: “lo legal y lo igual”.

Agrega: Lo injusto es “lo ilegal y lo desigual”.

El “justo será el observante de la ley y de la igualdad”; su contrario será

el inobservante o el transgresor de la ley, el injusto.

En consecuencia: Lo justo es al mismo tiempo “legal” e “igual”; es lo

conforme a la ley y lo que respeta la igualdad.

En ambas formas de justicia (general y particular) conviene resaltar la

alteridad, que indica orientación u ordenación hacia otro.

“La justicia parece ser la única de las virtudes que es un bien ajeno,
porque es para otro” (E.N., Lib. V, Cap. I, p. 111; V.1.1130a 5-7); la
justicia perfecciona la relación con el otro (o algo del otro), al cual se le
da, lo que se le debe o lo que le corresponde conforme al título que (ese
otro) ostenta.

Las relaciones de justicia, por ser relaciones de alteridad (donde existe

el otro), “suponen la existencia social”, por eso ordenan la coexistencia,
es decir los actos exteriores interhumanos 401.

Esta alteridad propia de la justicia, en la actualidad, como señala Félix

Lamas, es algo más complejo y profundo: es socialidad y politicidad ...
El “otro”, pues, al que está dirigida la conducta justa es, o bien un
particular (una persona individual), o el Estado, globalmente
considerado, o a través de alguna de sus reparticiones o dependencias
... Más aún, Soaje Ramos pone de manifiesto que aunque el “otro”
inmediato sea un particular, el Estado es siempre un “otro otro”

454 
 
interesado subsidiariamente en el cumplimiento de lo debido en derecho
402.

c.1. Lo justo es lo legal, y lo legal es lo conforme a la ley:

Al transgresor de la ley lo hemos visto como injusto y al observante de

la ley como justo, es claro que todas las cosas legales son de algún modo
justas. Los actos definidos por la legislación son legales, y de cada uno
de ellos decimos que es justo (E.N., Lib. V, Cap. I, p. 110; V.1.1129b
12-15).

Así recepciona cierto aspecto de lo igual, pues mediante la ley se deben

establecer cosas justas, es decir, prescribir la conducta justa, lo justo
objetivo.

c.1.1. La ley, como señala Tomás de Aquino, es un ordenamiento de la

razón a determinados fines (bienes). La ley es cierta regla y medida de
los actos humanos, según la cual uno es inducido a obrar o se retrae de
ello (S.T., I-II, q. 90, a.1.); “la ley propia y principalmente y en primer
lugar mira al Bien Común” (I-II, q. 90, a.3.).

Porque la intención de todo legislador se ordena primaria y

principalmente al bien común, y secundariamente al orden de la justicia
y de la virtud, según el cual se conserva el bien común y se obtiene”
(S.T., I-II, q.100, a.8.)

La ley es un mandato obligatorio a un destinatario más o menos

determinado, que impera lo que describe y propone; tiende a dirigir la
conducta humana a determinados bienes.

La cosa justa o lo justo que preexiste idealmente en la ley, se realiza o

se da en la conducta humana exterior.

455 
 
Las leyes van a determinar lo justo y lo injusto, como normas que han
de dirigir la actividad jurídica; las leyes son fuentes del ius, del derecho
(véase acápite e, La conducta jurídica valiosa y la conducta
antijurídica).

Aun cuando la ley se enuncie en universal (mal puede prever y menos

enumerar el legislador todos los casos singulares posibles), sólo puede
prever lo que sucede ordinariamente (S.T., I-II, p. 96, a.1., 3obj., q. 96,
a.6., 3obj.); además, el derecho (lo justo) sólo se realiza en lo singular
y concreto, en determinada conducta humana.

La ley jurídica establece un deber u obligación (I-II, q.90., a.1. “por

cuanto obliga a obrar”); también la ley moral. La obligación es una
forma de necesidad de fin:

Y otra, es la necesidad de obligación de precepto, o de necesidad de fin,

esto es, cuando alguno no puede conseguir el fin de la virtud si no hace
esto. Y tal necesidad no excluye la razón de mérito, en cuanto alguno
obra voluntariamente lo que es así necesario (S.T., II-II, q.58, a.3.,
2obj.).

Un precepto de ley, como obligatorio que es, versa sobre algo que se
debe hacer. Mas el que algo deba hacerse proviene de la necesidad de
algún fin. Por lo cual es evidente que es esencial al precepto que importe
orden al fin, a saber, en cuanto se preceptúa lo que es necesario o
conducente al fin (S.T., I-II, q.99, a.1.).

La norma moral y también la “norma jurídica” expresan racionalmente

y con imperio “una necesidad de fin (categórico), entendiendo por tal
la necesidad que inviste el medio (cumplir con la conducta debida) para
la consecución de un fin necesario” (dicho fin es un bien); no obstante
la posibilidad que la persona no la cumpla (contingencia física
proveniente de la libertad) y, por ende, transgreda la ley 403.

456 
 
La obligación jurídica (la conducta debida a otro) es una necesidad de
fin, pero la persona como goza de libertad puede no realizar la conducta
debida y como el orden jurídico, señala Lamas, no puede tolerar su
vulneración, porque ello compromete su propia existencia como orden
a un fin (tiene que prever) como alternativa de la necesidad de fin, una
necesidad de hecho para el caso de que aquélla fracase. Y esta necesidad
de hecho es la coacción. Ella consiste en una cierta violencia que se
ejerce sobre la voluntad de alguien y, en sentido jurídico, tiene por
objeto la sustitución de la conducta debida omitida o el castigo de dicho
incumplimiento o de la prohibición violada.

Se puede dar “un estímulo” para el cumplimiento de la obligación, en

forma indirecta, “a través del miedo, que es una cierta forma de
violencia psicológica” y “otra forma de la coacción es el castigo”. “La
coacción jurídica (...) es la alternativa violenta que el Derecho prevé
cuando fracasa la obligación” 404.

c.1.2. Resulta conveniente tener presente que la coacción o la

coactividad, desde este enfoque, sólo es una propiedad del derecho que
tiende a su efectiva realización, cuando espontáneamente no se cumple
con lo justo.

Como la persona humana goza de libertad puede no realizar la conducta

debida (conducta justa), y como el orden jurídico “no puede tolerar su
vulneración, porque ello compromete su propia existencia como orden
a un fin”, tiene que prever el uso de la fuerza razonable para que se
salve la vigencia real de sus prescripciones (Lamas; véase S.T., I-II,
q.90, a.3., 2obj.; I-II, q.92, a.2, y q.96, a.5; II-II, q.67, a.1.).

La coacción jurídica tiene por objeto la sustitución de la conducta

debida omitida o el castigo de dicho incumplimiento o de la prohibición
violada; es la alternativa violenta que el Derecho prevé cuando fracasa
su cumplimiento espontáneo.

457 
 
La fuerza coactiva hace a la eficacia del derecho, tanto de la ley, como
de la sentencia del juez.

La coacción es una propiedad del derecho. Un derecho perfecto —

escribe Tomás Casares—, tiene que ser un derecho con coacción, esto
es, que pueda hacerse obedecer, que disponga de la fuerza indispensable
para hacer efectivo su cumplimiento.

La coacción es un elemento de la perfección del orden jurídico

requerido para la efectiva consecución del bien común. Pero la coacción
que en sus diversas formas...suple el incumplimiento voluntario o
induce a la voluntad a cumplir la obligación, deja a ésta absolutamente
en libertad de no ejecutar por sí el acto de cumplimiento 405.

c.2. Esta ordenación de los actos de los integrantes de la comunidad se

realiza a través de la ley, y la justicia general consiste en la adecuación
de las conductas de los gobernados a sus reglas.

Por esto, lo justo se identifica con lo legal, con la observancia de la ley;

pero también lo justo legal registra cierto aspecto de lo igual; existe una
recíproca implicancia entre la ley y la justicia 406.

c.2.1. Lo igual, que es lo justo particular, como luego se indicará, es lo

adecuado a otro, lo suyo de otro, esto es, un bien para el otro; se puede
agregar que es algo concreto de alguien que exhibe un título, en virtud
del cual algo le es debido 407.

c.2.2. “Así pues, en un sentido llamamos justo a lo que produce y

protege la felicidad y sus elementos en la comunidad política” (E.N.,
Lib. V, Cap. I, p. 110; V.1.1129b 17-20).
Aristóteles, en esta concisa frase referida a la justicia general o legal,

458 
 
señala que el fin de toda ley es ordenar lo regulado al bien común de la
comunidad política.

Porque la ley prescribe juntamente hacer los actos del valiente tales
como no abandonar las filas (del ejército), ni huir ni arrojar las armas;
y los del temperante, como no cometer adulterio ni incurrir en excesos;
y los del varón manso, como no herir ni hablar mal de nadie, y lo mismo
en las otras virtudes y fechorías (malicias), ordenando (mandando) unas
cosas, prohibiendo otras, rectamente la ley rectamente establecida,
menos bien la improvisada a la ligera (ps. 110/111; V.1.1129b 20-27).

La ley justa es la que impera o facilita la realización de actos justos, por

lo cual las cosas mandadas serán más o menos rectas, más o menos
justas (“rectamente la ley rectamente establecida, menos bien la
improvisada a la ligera”).

Por eso, la importancia de la ley para Aristóteles:

De igual manera nos hacemos justos practicando actos de justicia, y

temperantes haciendo actos de templanza, y valientes ejercitando actos
de valentía. En testimonio de lo cual está lo que pasa en las ciudades,
en las cuales los legisladores hacen contraer hábitos a los ciudadanos
para hacerlos buenos, y en esto consiste la intención de todo legislador.
Los que no hacen bien esto yerran el blanco, pues es en ello en lo que
el buen gobierno difiere del malo (E.N., Lib. II, Cap. I, ps. 45/46; II.1.
1103a 30-35, 1103b 1-5) 408.

“...la ley es, por tanto, razón sin deseo” (Política, Lib. III. 16, 1287a,
Gredos —“inteligencia sin las ciegas pasiones”—) 409.

d) La justicia particular

459 
 
Aristóteles también trata de la justicia particular y de lo justo según ella,
una forma tiene lugar en las distribuciones de honores o de riquezas o
de otras cosas que puedan repartirse entre los miembros de la república,
en las cuales puede haber desigualdad e igualdad entre uno y otro; se
refiere a la justicia distributiva.

La otra forma, por la justicia correctiva, desempeña una función

correctiva en las transacciones o conmutaciones privadas. De ésta, a su
vez hay dos partes, como quiera que de las transacciones privadas unas
son voluntarias y otras involuntarias. Voluntarias son por ejemplo, la
venta, la compra, el préstamo de consumo..., el comodato, el depósito,
el salario. Llámanse voluntarias porque el principio de semejantes
relaciones es voluntario. De las involuntarias, unas son clandestinas,
como el hurto, el adulterio, el envenenamiento..., el asesinato por
alevosía, el falso testimonio. Otras son violentas, como la sevicia, el
secuestro, el homicidio, el robo con violencia... (E.N., Lib. V, Cap. II,
p. 113; V.2. 1130b 30, 1131a 1-9) 410.

d.1. En ambas formas, de lo justo, se refiere a lo igual: “Y puesto que

lo igual es un medio, lo justo será también una especie de medio” (E.N.,
Lib. V, Cap. III, p. 114; V.3. 1131a 10-13).

El medio de la justicia es un medio real, objetivo o material, pues

implica un quántum con relación a una medida inmanente a la relación
misma, cuya materia es la operación exterior (conducta u omisión).

La justicia tiene como materia propia las acciones exteriores del hombre
(un hacer, dar u omitir) referidas a otros y a las cosas exteriores que
están al uso del hombre, a las que regula según la razón de debido, pero
conforme a cierta igualdad de proporción (S.T., II-II, q. 58, a.2. y a.8)

d.1.1. Como virtud la justicia se diferencia de la templanza y de la

fortaleza, también virtudes morales, pues el objeto de éstas, esto es, la
materia sobre la cual versan, es la propia persona, en su perfección
interior o propia perfección; por ello el medio, si bien será una medida

460 
 
racional que señalará la prudencia, tiene que estar en la persona (en
nosotros), por lo cual se dice que el medio es subjetivo, por
corresponder a la persona (cfr. E.N., Lib. II, Cap. VI, p. 52; II.6. 1106a
27-35, 1106b 1-7.).

Aclaramos, medio subjetivo, no porque sea válido según el modo de

pensar de tal o cual persona, sino porque se tienen en cuenta las
condiciones y circunstancias de cada persona. En un atleta el justo
medio para que no falte a la virtud de la templanza puede ser la ingesta
de determinada cantidad de alimentos y esa misma cantidad, en un
joven u otra persona, tal ingesta podría ser excesiva y faltaría a la virtud
de la templanza; o no se le puede exigir la misma fortaleza a un niño
que a un adulto.

d.2. En la justicia distributiva lo igual será según la proporción

geométrica, pues en esta forma de justicia, la distribución, “debe ser
conforme a cierto mérito”; “la proporción es una igualdad de razones”.
“Lo justo, es pues lo proporcional” (E.N., Lib. V, Cap. IV, ps. 114/115;
V.3. 1131a 25-30 1131b 16-18).

En este caso, lo justo es algo debido según una cierta igualdad que será
proporcional, como ocurre, por ejemplo, en materia de impuestos, en
donde el contribuyente debe a la sociedad lo que el título de ésta exige
contra él, pero ello es sólo proporcional a lo que puede exigir de otro
contribuyente, donde puede haber una desigualdad respecto del primer
contribuyente, en lo que atañe a la fortuna —a su capacidad
contributiva— 411.

d.3. En lo justo correctivo, la igualdad será “según la proporción

aritmética” (E.N., Lib. V, Cap. IV, p. 115); en este supuesto la igualdad
(entre el título del acreedor y el título del obligado) puede ser aritmética,
si me han dado un depósito de $ 1.000, debo devolver eso mismo 412.

En tal sentido, Aristóteles expresa:

461 
 
Es indiferente, en efecto, que sea un hombre bueno el que haya
defraudado a un hombre malo, o el malo al bueno, como también que
sea bueno el que haya cometido adulterio. La ley atiende únicamente a
la diferencia del daño y trata como iguales a las partes, viendo sólo si
uno cometió injusticia y otro la recibió, si uno causó un daño y otro lo
resintió.

En consecuencia, el juez procura igualar esta desigualdad de que resulta

la injusticia. Cuando uno es herido y otro hiere, o cuando uno mata y
otro muere, la pasión y la acción están divididas en partes desiguales, y
el juez trata entonces de igualarlas con el castigo, retirando lo que
corresponda del provecho del agresor. De estos términos nos servimos
de una manera general en semejantes casos, bien que en algunos no sea
nombre apropiado el de provecho aplicado al que ha herido, o el de
perdida en la víctima. Sin embargo, todas las veces que un daño pueda
ser medido, a un extremo se le llama perdida y al otro provecho. Así,
siendo lo igual un medio entre lo más y lo menos, el provecho y la
perdida son respectivamente más y menos de manera contraria: más de
lo bueno y menos de lo malo son provecho, y lo contrario pérdida. Y
como entre ambas cosas el medio es lo igual, y es lo que llamamos justo,
síguese que lo justo correctivo será, por tanto, el medio entre la pérdida
y el provecho (E.N., Lib. V, Cap. IV, ps. 115/116; V.4. 1131b 25-35,
1132a 1-20).

La función de la justicia correctiva, señala Aristóteles, es la restablecer

la igualdad según la proporción aritmética, entre las situaciones de cada
una de las partes, de modo que cada una de ellas quede en un situación
similar a la que se encontraba con anterioridad al acto injusto.

d.4. Lo relevante del texto de Aristóteles es que la desigualdad o el

desequilibrio producido se debe corregir (reparar o reintegrar) para
lograr la igualdad, concepto esencial en el tema de la Justicia 413; esa
desigualdad significa que alguien padeció algún detrimento.

462 
 
Esa igualdad, como se ha dicho implica un medio, el cual es un medio
real, objetivo o material, pues implica un quantum con relación a una
medida inmanente a la relación misma.

d.5. Más adelante Aristóteles expresa:

Estos nombres de pérdida y de provecho han venido de los cambios

voluntarios. Del que tiene más de lo que era antes suyo se dice que ha
obtenido un provecho, y del que tiene menos de lo que tenía al principio,
que ha sufrido una perdida. Así pasa, por ejemplo, en las compras y
ventas, y en todos los otros casos en que la ley deja libertad de
contratación. Pero cuando no se obtiene ni más ni menos, sino que las
partes tienen lo que tenían por sí mismas, se dice que cado uno tiene lo
suyo, y no hay pérdidas ni provecho.

Por tanto, lo justo es el medio entre cierto provecho y cierta pérdida en

las transacciones no voluntarias, y consiste en tener una cantidad igual
antes que después (E.N., Lib. V, Cap. IV, p. 117; 1132b 10-20).

En su comentario, Tomás de Aquino indica:

Pero cuando alguien no tenía ni más ni menos de lo que poseía en un

principio sino que reportaba la misma cantidad después de conmutar las
cosas que llevaba, entonces se decía que tenía lo suyo y que nada había
lucrado ni había perdido 414; pues lo justo no es otra cosa que tener lo
igual antes y después de la conmutación (Lib. V, Lecc. VII, nº 964, p.
280) 415.

d.6. En ambas formas de justicia particular (distributiva y correctiva) la

persona recibe algo que es suyo, algo que le es debido (lo justo) y según
una cierta igualdad de proporción.

463 
 
El acto justo perfecciona la relación con el otro o con algo del otro
(véase acápite c), al cual se le da lo que se le debe o lo que corresponde
(su derecho), conforme al título que (ese otro) ostenta.

En la justicia conmutativa (o correctiva) el fin inmediato de la conducta

es lo debido a otro, con lo cual la justicia conmutativa nos ordena al
bien de ese otro (de esa persona), pero también esa conducta humana
exterior debida se encuentra, y de hecho lo está, ordenada a un fin
común a ambos, que es el bien común político.

El que roba a otro, no sólo daña a una persona particular, sino que
también perjudica la vida social ...; el derecho expresa, mediata o
inmediatamente, una ordenación al bonum commune, es decir una
orientación finalística intrínseca hacia la societas perfecta 416.

La cita de Aristóteles, relativa a la justicia particular, sirve para

comprender que es lo suyo de alguien, pues el acto justo importa “dar a
cada uno lo suyo”, y lo “suyo” no es otra cosa que el Derecho de aquel
a quien se le debe; el acto injusto es su contrario. Ulpiano ha definido
la justicia como “la constante y perpetua voluntad de dar a cada uno lo
suyo jurídico”, “su derecho” (Digesto 1.1.1.10) 417.

Como se ha dicho:

Dado que el acto de justicia es dar a cada uno lo que es suyo, al acto de
justicia precede el acto por el cual algo se hace de alguien, como se ve
en las cosas humanas; pues alguno trabajando merece que se haga suyo
aquello que (luego) el retribuidor (el remunerador) por un acto de
justicia le da (Tomás de Aquino, Suma Contra los Gentiles, Lib. II, Cap.
28; S.T., II-II, q.57, a.1.); pues “dícese ser suyo personal de cada uno lo
que se le debe según la igualdad de proporción”, S.T., II-II, q.58, a.11.)
(Cap. III, pto. 12, acápite c.1.2.).

e) La conducta jurídica valiosa y la conducta antijurídica

464 
 
En la nota 400 nos hemos referido a los términos análogos y el término
derecho es análogo, pues se pueden significar distintas realidades, una
de las cuales será la acepción principal y las otras serían derivadas o
relacionadas con ésta. Por ello, previo a ingresar al tema del epígrafe
veamos tales sentidos:

1) Derecho como derecho objetivo:

“..Así también este nombre (jus) derecho primeramente se impuso para

significar la misma cosa justa” (II-II, q. 57, a.1., 1obj.).

El derecho o lo justo objetivo es una obra o conducta humana exterior

debida a otro (terminativa en otro), según una cier ta igualdad (“alguna
obra adecuada a otro según algún modo de igualdad”; “por ejemplo, la
recompensa de la merced debida por el servicio prestado...”, véase S.T.
II-II, q.57, a.1 y a.2.).

2) El término Derecho como ley o derecho normativo:

La ley, como ordenamiento racional, que prescribe la conducta justa,

nos dice que conducta humana exterior se debe cumplir para realizar lo
justo (S.T., II-II, q. 57, a.1., 2obj.); como dice Casaubon, la ley es
“cierta causa del derecho, concepto, modelo o ejemplar de lo que la
conducta humana debe ser para ser derecho” (LL, 1979-D-777; véase
pto. 23.3.4.4.3, acápites c.1.1 y c.1.2).

3) Derecho como derecho subjetivo:

La palabra derecho puede significar la facultad o poder de obrar o no

obrar que las normas jurídicas conceden a las personas o le reconocen
a ellas. La medida de esta facultad o poder jurídico de reclamación es

465 
 
la misma cosa justa, es decir, el derecho subjetivo para ser tal debe
fundarse en lo objetivamente justo; lo objetivamente justo mide y limita
al derecho subjetivo.

4) Con el término Derecho puedo significar el arte o ciencia del

derecho, el conjunto de conocimientos propios del jurista (“luego se
derivó el arte por el cual se conoce lo que es justo”, S.T., II-II, q.57,
a.1., 1obj.).

5) El término Derecho también puede significar tanto el tribunal de

justicia, como la sentencia:
...el lugar donde se adjudica el derecho, como se dice que uno
comparece en derecho; y finalmente se dice también que se da el
derecho por aquel a cuyo oficio corresponde administrar la justicia,
aunque lo que decreta sea injusto (II-II, q. 57, a.1., 1obj.).

No resultan ser lo mismo la conducta justa (lo justo objetivo), el poder

jurídico (la facultad) de reclamar lo justo (derecho subjetivo) y la norma
jurídica que prescribe la conducta justa (ley), pero conceptualmente
tienen algo en común, y además tales realidades tienen su última razón
en su referencia al bien común.

Lo justo, lo suyo, es lo común. “Lo suyo” es el bien de alguien, lo que

se debe a otro según un título que permite tal reclamación; existe una
relación de igualdad entre prestaciones y títulos recíprocos.

Si Cayo (el depositante) entregó unas espadas en depósito, por unos

días, a Ticio (el depositario), una vez vencido el plazo es justo que Ticio
devuelva a Cayo la cosa depositada.

Lo justo, la conducta justa (debida) consiste en que el depositario

restituya la cosa depositada. Cayo, el depositante, merece esa
restitución.

466 
 
También es justo que el depositante (Cayo) tenga el poder de reclamarle
(derecho subjetivo) al depositario (Ticio) la cosa depositada.

La justicia del poder de reclamación del depositante (Cayo) se hace

manifiesta si se la compara con el deber de justicia del depositario
(Ticio); ambos títulos, tanto del que debe y del que reclama, son
correlativos, pero ambos son justos (Ticio debe justamente y Cayo
reclama justamente).

Será justa la ley o la norma jurídica que establezca que el depositario

(Ticio) debe restituir la cosa depositada (art. 2182, Cód. Civil).

Por eso, cuando se dice que el derecho es un conjunto de normas o la

ley, se usa el término aplicándolo analógicamente.

El derecho es lo justo (es el objeto de la justicia) 418.

e.1. La conducta jurídica valiosa (una conducta justa o recta) es la que

realiza una doble adecuación, al título del otro (a lo igual, en tanto se
da la adecuación entre la conducta y el reclamo o entre lo que uno debe
y lo que otro merece), y a la norma (la ley), y mediante esa doble
adecuación se realiza la ordenación al fin jurídico (bien común).

El contribuyente que paga su impuesto ajusta su conducta al título del

reclamo, a la norma y cumple con el fin de la ley.

La persona que No lesiona a otro, respeta la ley —la norma— y también

el título del otro, en cuanto merece que no se lo dañe, y, entonces, esa
persona conserva la igualdad de la justicia al no inferir daño al prójimo
(S.T., II-II, q.79, a.1.); respeta un deber de justicia conmutativa y
también, a nuestro modo de ver, de justicia legal.

467 
 
e.2. La conducta antijurídica, conducta disvaliosa o axiológicamente
negativa, implica:

a) lo ilegal, como falta de adecuación a la norma;

b) lo desigual, como desproporción respecto del merecimiento o título

del otro;

c) y fundamentalmente, la desordenación de la conducta respecto del

fin jurídico. Se reputa como antijurídica la conducta humana que se
opone a la norma jurídica, o la conducta que afecta, sin justificación, un
bien jurídico, mientras que se estima como jurídica la conducta humana
que guarda conformidad con normas jurídicas o que respeta un bien
jurídico (Soaje Ramos) 419.

Las conductas antijurídicas importan la privación de una conducta

jurídica debida y pueden generar responsabilidad, pues habrá que
responder por ellas.

1.3.4.4.4. El agente público y la sanción disciplinaria

De una determinada situación o actividad puede surgir un título

(jurídico) por el cual alguien debe algo (sujeto pasivo), y otro título
correlativo en virtud del cual, el sujeto activo o titular del derecho,
puede reclamar algo del otro; el sujeto pasivo es la persona obligada por
el derecho del sujeto activo 420.

Cuando el agente incumple sus deberes o quebranta las prohibiciones

inherentes a su calidad de agente público y comete una falta
disciplinaria, se altera o rompe un equilibrio existente, por lo cual podrá
ser destinatario de la sanción disciplinaria.

468 
 
La ley que regula la relación de empleo público, establece la medida de
los títulos y de las prestaciones respectivas, entre la Administración
Pública y el agente público. Establece deberes (u obligaciones) y
prohibiciones, también fija cuales hechos u omisiones configuran faltas
disciplinarias, como las sanciones disciplinarias (la relación de empleo
público origina para ambas partes una serie de deberes).

El agente público conserva la igualdad de la justicia constituida cuando

cumple sus deberes (no los infringe), ni transgrede las prohibiciones.

La infracción o falta disciplinaria perpetrada originará, para el agente,

un título de merecimiento negativo y su responsabilidad se concreta en
el deber jurídico de afrontar la sanción disciplinaria una vez impuesta.

El infractor sólo podrá reclamar que la sanción sea justa, es decir, que
guarde proporción con la falta cometida (entre la falta y la sanción tiene
que haber una cierta igualdad); en este caso, lo suyo, para el agente
infractor importará una perdida: desde la privación de sus haberes
(suspensión) hasta la extinción o conclusión de la relación de empleo
público (cesantía o exoneración).

La Administración Pública tendrá el derecho de aplicar y hacer efectiva

la sanción (es algo suyo, pues le es debido), pero tendrá que ser justa
(Cap. III, pto. 12, acápite c.1.2).

1.3.4.5. El principio de oportunidad

El principio de oportunidad fue desarrollado en el pto. III, de

“Dictámenes”, 84:344 (1963); y conviene transcribirlo:

469 
 
Es de pacífica doctrina, como principio general, el de que el derecho
disciplinario se diferencia del penal en que, respecto de este último, rige
el sistema de “obligatoriedad”, según el cual la conducta ilícita prevista
en la ley impone al órgano jurisdiccional el deber ineludible de aplicar
una sanción determinada.

En cambio, por lo que hace al derecho disciplinario, gobierna el criterio

de “oportunidad”, o sea la facultad discrecional del Estado de apreciar
la conveniencia circunstancial de castigar al agente en la medida que la
Administración estime necesario para proteger su correcto y normal
funcionamiento.

Claro que si el Estado, como ocurre en la República Argentina,

autolimita sus poderes constitucionales mediante la sanción del
Estatuto, no puede en lo sucesivo apartarse de sus facultades regladas
en cuanto garantizan la estabilidad del agente y posibilitan el recurso
judicial del mismo contra medidas ilegales que le afecten (arts. 11 y 24).
Pero aun en el supuesto, según constante jurisprudencia de la Cámara
Federal de Apelaciones de la Capital, “el tribunal no puede considerar
cuestiones de hecho ni la apreciación que de las mismas haga la
Administración, limitándose su competencia a controlar la legitimidad
del proceder administrativo y del acto en recurso salvo supuestos de
manifiesta arbitrariedad capaz de tornar ilegítimo el comportamiento
del órgano que actuó”...

Tal criterio importa reconocer el derecho del empleado a impugnar

eventualmente por ilegalidad la medida expulsiva dispuesta, mas el
Estatuto no impone a la Administración el deber jurídico de aplicar
dicha sanción, dejando librado a su discrecional y prudente arbitrio la
necesidad o conveniencia de hacerlo.

Es decir que en este aspecto del problema rige el principio de

“oportunidad”.

470 
 
Por otra parte, el texto mismo del Estatuto y la ubicación de las normas
pertinentes así lo demuestran.

En efecto, contrariamente a lo que ocurre en materia penal, el mandato

legal no es imperativo, pues sólo enumera cuáles son las sanciones y en
qué supuestos pueden aplicarse, pero no dice que la Administración
deba necesariamente hacerlas efectivas.

Finalmente cabe observar que luego de fijarse el catálogo de medidas

disciplinarias y sus causales posibles, el art. 42 del recordado Estatuto,
sin limitación ni excepción alguna, establece que “Toda sanción se
graduará teniendo en cuenta la gravedad de la falta o infracción, los
antecedentes del agente y en su caso, los perjuicios causados”. Es decir
que dicho cuerpo legal se decide con acierto por la individualización y
elasticidad del castigo, según sea la personalidad del subordinado, la
importancia del hecho, el interés de la Administración, la necesidad del
ejemplo, etcétera.

En el pto. IV, se agregó:

Por ello, esta Procuración opina que lo dispuesto en el art. 42 del

Estatuto para el Personal Civil de la Administración es aplicable a todos
los casos previstos en los arts. 36, 37 y 38 de ese cuerpo legal
(“Dictámenes”, 84:344).

Este criterio ha sido reiterado:

En lo referente al régimen disciplinario, gobierna el criterio de

“oportunidad”, o sea, la facultad discrecional del Estado para apreciar
la conveniencia circunstancial de castigar al agente en la medida en que
la Administración estime necesario para proteger su correcto y normal
funcionamiento’ y que “contrariamente a lo que ocurre en materia
penal, el mandato legal no es imperativo, pues sólo enumera cuales son
las sanciones y en qué supuestos pueden aplicarse, pero no dice que la

471 
 
Administración necesariamente deba necesariamente hacerlas
efectivas”. (“Dictámenes”, 109:353 (1969); 113:73 (1970); 172:395
(1985); entre otros) 421.

1.3.4.5.1. Una posible facultad

Las causas y las sanciones disciplinarias están fijadas

(predeterminadas) por la ley (es una actividad reglada).

Sin embargo, el art. 30, LMREPN establece: “El personal podrá ser
objeto de las siguientes medidas disciplinarias” (art. 30, RJBFP).

El empleo del término “podrá” señala que es facultativo o potestativo

de la autoridad, el de aplicar las medidas disciplinarias o no.

Cuando Marienhoff se refiere a los actos emitidos en ejercicio de la

actividad reglada y discrecional, indica que el empleo de ciertas
expresiones como “facúltase”, permítase, podrá y otras equivalentes,
pueden decidir la cuestión en favor de la discrecionalidad 422.

Expresa Marienhoff:

En ejercicio de la actividad discrecional, la Administración, actúa con

mayor libertad: su conducta no está determinada por normas legales,
sino por la finalidad legal a cumplir.

La Administración tiene la facultad de elegir, no se encuentra

constreñida por la norma a adoptar determinada decisión: en presencia
de determinados hechos o situaciones, queda facultada para valorarlos
o apreciarlos, y resolver luego si, de acuerdo a tales hechos o
situaciones se cumple o no la finalidad perseguida por la norma: en el
primer supuesto hará lugar a lo solicitado, en el segundo lo desestimará.

472 
 
La Administración realiza una valoración que integra el juicio de
oportunidad (II-454, ps. 412/413, también ps. 414/415).

Una vez comprobada la falta disciplinaria surge el extremo a dilucidar,

en orden a la aplicación del principio de oportunidad (“Dictámenes”,
84:344).

1.3.4.5.2. Sobre la oportunidad

Beltrán Gambier plantea que la Administración se puede encontrar con

situaciones particulares que requieran una solución también adecuada a
las circunstancias, y que podrían determinar no aplicar la sanción en
virtud del criterio de oportunidad, mérito o conveniencia y formula los
siguientes ejemplos:

¿Conviene cesantear a uno de los empleados que tiene bajo su exclusiva

responsabilidad el manejo de una sofisticada red informática cuando no
puede ser rápidamente reemplazado y la tarea que desarrolla es de vital
importancia?; ¿conviene suspender o cesantear al empleado que cumple
sus funciones como operador de un faro peninsular en un lugar muy
alejado de las zonas urbanas cuando no es fácil reemplazarlo?; ¿hay
mérito para eximir de una cesantía a quien incurrió en la causal de
inasistencias injustificadas cuando el agente no tuvo ningún ánimo de
conculcar el orden disciplinario y tiene una excelente foja de servicios?
423.

Para Beltrán Gambier, la existencia de razones vinculadas con el

correcto funcionamiento de la Administración no alcanza para sostener
que la potestad es discrecional. La cuestión se resuelve de otro modo.
Ya sea haciendo uso de la potestad de no dictar el acto por razones de
oportunidad, mérito o conveniencia, lo cual exige un especial y
motivado juicio sobre las circunstancias que rodean la cuestión o, en su
caso, de la aplicación a posteriori de la figura del perdón.

473 
 
Según dicho autor:

La Administración puede realizar, una vez comprobada la falta, una

fundada valoración sobre la oportunidad o conveniencia de aplicarla.
Esta interpretación arroja una solución parecida pero no idéntica a la
sostenida por la Procuración del Tesoro. En efecto, no es lo mismo no
aplicar una sanción en función de la predicada existencia de una
facultad discrecional, que no hacerlo en tanto existen razones de
oportunidad vinculadas al interés público que lo tornan inconveniente.

También agrega:

La regla dada por el ordenamiento sería la siguiente: configurados los

hechos que dan lugar a la sanción, debe ésta aplicarse salvo que exista
riesgo de comprometer el normal funcionamiento de la Administración
—concepto también indeterminado— tornándose inoportuno o
inconveniente el dictado del acto 424.

1.3.4.5.3. La aplicabilidad del principio

a) El uso de la expresión “podrá” —respecto de las medidas

disciplinarias—, permitiría que, a través de un juicio prudencial, la
Administración Pública pueda decidir motivadamente, “no aplicar la
sanción prevista en el ordenamiento”, cuando su imposición importaría
el “riesgo de comprometer el normal funcionamiento de la
Administración”, lo cual torna inoportuna o inconveniente su
aplicación, como señala Beltrán Gambier 425.
De lo contrario, a posteriori, sólo cabría la aplicación de la figura del
perdón o de la condonación, que extingue la sanción disciplinaria.

b) El otorgamiento del perdón o de la condonación, explica Marienhoff,

pertenece a la actividad discrecional de la Administración Pública, se
ejercita ante la “efectiva existencia de la falta disciplinaria y la
regularidad del acto que la sancionare”, y depende de las circunstancias

474 
 
particulares del caso; también refiere sobre los efectos con relación al
tiempo 426.

Formula una salvedad:

Ha de tratarse de una infracción que no constituya, a la vez, infracción

penal; de lo contrario el perdón sería inconcebible, pues aparte de que
la gravedad del hecho no lo admitiría, podría resultar luego una
oposición entre ese perdón y la condena en el fuero penal, situación que
debe evitarse para no quebrar la unidad lógica que esencialmente debe
existir en la actuación de los órganos estatales (III-B-1069, p. 400).

1.3.4.6. Anotación en el legajo

Si la relación de empleo público hubiera cesado, se declarará “la

sanción que le hubiere correspondido de haber continuado en servicio”,
la que se anotará en el legajo (véase Cap. III, pto. 14, acápites d.1.2 a
d.1.2.3 y d.1.3; art. 27 de la Reglamentación de la LMREPN, aprobada
por dec. 1421/02).

Como se ha dicho:

El determinar si el agente incumplió o no con sus deberes sirve para

mejorar el servicio, pues tanto quien ha cometido esta infracción, como
los demás agentes, pueden comprender que tal conducta resulta
disvaliosa ... mediante su anotación en el legajo, aun cuando no se
pueda efectivizar, cumple con su finalidad de advertencia —de medida
ejemplarizadora—.

Resulta oportuno recordar una parte de lo expuesto por el entonces

procurador del Tesoro, Dr. Carlos M. Bidegain, en “Dictámenes”,
77:357 (1961).

475 
 
En ese asesoramiento contestó las instrucciones solicitadas ante la
eventual interposición del recurso extraordinario (art. 14, ley 48), contra
la sentencia de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Federal y
Contencioso Administrativo de la Capital que declaró:

nulo por ilegítimo el dec. 11.585, del 20 de septiembre de 1960, por el

que se transformó en cesantía la aceptación de renuncia del Sr. Miguel
Alberto Magallanes dispuesta por decreto anterior nº 17.278/59 (la
Corte Suprema, sin embargo, confirmó el pronunciamiento en Fallos,
251:368, pto. 14, acápite d.1.3, Cap. III).

Allí, el Dr. Bidegain, señaló:

Una de las principales causas de la actual “crisis del Derecho” es la

consagración por la teoría y la técnica jurídicas de crecientes
posibilidades de escapar a la responsabilidad de nuestros actos. Desde
que el Derecho es un “ordenamiento” de la conducta humana que enlaza
a determinados supuestos fácticos, determinadas consecuencias,
siempre que se frustra la efectividad de las consecuencias se frustra el
fin ordenador del derecho (p. 362).

También indicó:

El dec. 11.585/60 encierra una tesis que contribuye al fin de superar la

“crisis del Derecho” en un campo —el de la burocracia— respecto al
cual es notoria y generalizada la denuncia de males provocados por una
extendida “irresponsabilidad”. Su nulidad asesta un golpe a ese
propósito y es de esperar que la Corte Suprema de Justicia revoque la
sentencia que la declara —p. 362vta.—. (“Dictámenes”, 77:357).

Por eso, la importancia de la prosecución del sumario y que la decisión

adoptada por la autoridad se anote en el legajo.

476 
 
1.4. Las diferencias entre el sumario disciplinario (R.I.A.) y el
procedimiento común (RPA)

En el Cap. I, pto. 3.4, se ha señalado que el R.I.A dec. 467/99 es un

procedimiento especial que el legislador dispuso se dicte, de modo
específico, para sustanciar los sumarios disciplinarios.

En el punto 10, Cap. III, acápite c), se reiteró y señaló que sus
particulares se irán indicando en el transcurso de este trabajo; ya en ese
punto se hizo referencia a las dos etapas: de investigación y
contradictoria, que se desarrollaron en ese Capítulo III, en el IV y en el
actual V, y el conocimiento de ambas etapas, el modo de su desarrollo
y ante quién se desarrollan, es lo que permite comprender las
diferencias que brevemente se expondrán y contrapondrán para
entenderlas (i. para el sumario disciplinario; ii. para el procedimiento
común).

Diez años después de que se iniciara, en julio de 2002, este trabajo,

tratamos de mostrar las diferencias del trámite del sumario disciplinario
con el procedimiento común en una colaboración en una obra colectiva
427, y de ese modo disipar las dudas de la posible aplicación del RPA,
durante la tramitación del sumario disciplinario, o, en otras palabras,
porque no resulta posible aplicar el RPA en la sustanciación de dicho
sumario.

i. “En la relación disciplinaria intervienen dos sujetos: el pasivo, autor

de la infracción, y el activo, que es el órgano que puede juzgar al
funcionario incurso en la falta y aplicarle la sanción correspondiente
previa tramitación de un procedimiento determinado, que ha de
desarrollarse con absoluto respeto de los principios inherentes al debido
proceso legal para preservar los derechos del agente público” (Corte
Suprema, Fallos, 310:738, consid. 2º; 319:1034, consid. 2º).

477 
 
La sustanciación del sumario administrativo disciplinario permite a la
Administración, como al agente público que resulta sumariado, que
mediante su sustanciación se garantice el debido proceso y la defensa
en juicio para la comprobación (o no) de las causas (faltas
disciplinarias), como de la consecuente responsabilidad subjetiva (o no)
del agente, que permitirán aplicar las sanciones disciplinarias que, en el
caso, de la cesantía o exoneración harán concluir la relación de empleo
público.

ii. El procedimiento establecido por el RPA, dec. 1759/72, t.o. 1991, en

cambio, regula el trámite administrativo mediante el cual “cualquier
persona física o jurídica, pública o privada, que invoque un derecho
subjetivo o un interés legítimo” que “serán consideradas partes en el
procedimiento administrativo…” (art. 3º), puedan lograr el dictado del
acto administrativo que reconozca su pretensión.

De este procedimiento puede ser parte cualquier administrado.

i. En el sumario disciplinario sólo el agente público convocado a prestar

declaración a tenor del art. 61, R.I.A, dec. 467/99 (art. 40, primer
párrafo, R.I, dec. 1798), quedará vinculado como sumariado, esto es,
como parte.

La promoción de un sumario administrativo disciplinario requiere que,

a título de hipótesis, se invoque la existencia de un hecho o hechos que
puedan configurar una falta disciplinaria, pues su finalidad consiste en
esclarecer irregularidades y la orden de sumario debe ser dictada por la
autoridad competente: “...autoridad de jerarquía no inferior a
Subsecretario. En los organismos jurídicamente descentralizados, será
dispuesta por la autoridad superior o por aquella en la que ésta delegue
esa facultad” (art. 44, R.I.A., dec. 467/99; puede estar precedido de una
información sumaria que será cabeza del sumario).

ii. El procedimiento común se sustancia a partir de que algunas de las

personas mencionadas en el art. 3º, RPA, lo promuevan mediante un

478 
 
escrito que debe contener una relación del hecho o de los hechos
(requisito indispensable en todo tipo de procedimiento o de proceso) “y
si lo considera pertinente, la norma en que el interesado funde su
derecho”, “La petición concretada en términos claros y precisos” y
“Ofrecimiento de toda la prueba…” (v. arts. 15 y 16, RPA, cit.).

El trámite de tal presentación se sustanciará ante el órgano competente

(art. 5º, RPA; v. arts. 3º a 5º, LNPA; el funcionario podrá ser recusado
o se tendrá que excusar (art. 6º, LNPA), pero su desarrollo sólo se
asemeja a la etapa contradictoria del sumario disciplinario, pues se
practicará la prueba propuesta o la que de oficio se disponga realizar
(art. 46 y ss., RPA, dec. 1759/72, t.o. 1991), podrá haber alegatos y
luego de incorporados los informes y dictámenes necesarios, se estará
en condiciones de dictar el acto administrativo (art. 7º, LNPA) .

Cabe señalar que “los trámites administrativos concluyen por

resolución expresa o tácita, por caducidad o por desistimiento del
procedimiento o del derecho” (v. arts. 63 y ss., RPA).

Un modo anormal de conclusión del procedimiento es por “caducidad

de los procedimientos, archivándose el expediente. Se exceptúan de la
caducidad los trámites relativos a previsión social y los que la
Administración considerare que debe continuar por sus particulares
circunstancias o por estar comprendido el interés público” (art. 1º,
apartado e, punto 9, LNPA). La caducidad se dicta cuando
“Transcurridos sesenta días desde que un trámite se paralice por causa
imputable al administrado, el órgano competente le notificará que, si
transcurrieren otros treinta días de inactividad, se declarará de oficio la
caducidad de los procedimientos, archivándose el expediente”.

i. Algo distinto sucede con el sumario disciplinario que sólo puede

concluir con el dictado del acto previsto por el art. 122, RIA, dec.
467/99.

479 
 
El instructor es un órgano independiente y predispuesto (integra la
Oficina de Sumarios) para cumplir con la tarea de sustanciar el sumario
administrativo disciplinario, que tiene a su cargo la dirección e impulso
del procedimiento, en ambas etapas, para posibilitar después de un
trámite regular que la autoridad administrativa competente esté en
condiciones de resolver sobre la existencia o no de una falta
disciplinaria.

Ante la presencia del instructor no existe una posible caducidad del

procedimiento, en el cual la Administración tiene interés en que se
esclarezca la comisión o no de una falta disciplinaria (punto 11, acápite
e, Cap. III). Ante demoras injustificadas en el trámite puede surgir la
responsabilidad disciplinaria del sumariante (punto 11, acápite e, Cap.
III).

El sumario administrativo disciplinario, cuando existe agente

sumariado, se desarrolla en dos etapas: la de investigación y la
contradictoria (ver como síntesis pto. 10, acápites a, b, c.1, c.2, y c.2.1;
pto. 11, acápites a, b, c, d, y e, Cap. III; pto. 16, acápites a, b, b.1, b.2 y
b.3, Cap. IV).

Lo expuesto sucintamente permite advertir las diferencias entre ambos

procedimientos, por eso los recursos establecidos en el RPA sólo
adquieren operatividad al dictarse el acto conclusivo, ya que ante el
carácter de procedimiento especial del sumario, durante su tramitación,
las impugnaciones a deducirse se circunscriben a las previstas en dicho
cuerpo legal, pues si en el transcurso de la instrucción resultare posible
cuestionar las decisiones de quien tiene a su cargo el trámite mediante
arbitrios sustentados en cuerpos normativos distintos al R.I.A, dec.
467/99 (anteriormente R.I., dec. 1798/80), se frustraría el ejercicio de
la potestad disciplinaria (pto. 10, acápite c.4, Cap. III).

Por otra parte, el R.I.A., dec. 467/99 prevé en el art. 113, párr. 2º, un
recurso ante la denegación de la prueba ofrecida (v. art. 86, R.I., dec.
1798/80); por ello, si la autoridad que dictó el reglamento hubiera
querido prever la posibilidad de otros recursos durante su tramitación

480 
 
lo habría establecido, ya que la inconsecuencia o falta de previsión no
se supone en el legislador.

El debido proceso adjetivo que la LNPA asegura al administrado que

peticiona ante la Administración también está recepcionado en el
procedimiento especial que regula el sumario disciplinario (pto. 10,
acápite c.2.2, Cap. III), como surge de las disposiciones del R.I.A. dec.
467/99, que al analizar su desarrollo desde su inicio hasta su
finalización se fueron ponderando.

Esperamos que este breve cotejo o comparación desarrollada haya

permitido advertir las diferencias entre ambos procedimientos, motivo
por el cual las disposiciones del RPA no resultan aplicables, por vía de
principio, durante la tramitación de ambas etapas del sumario.

2. Los recursos -

Dictado el acto administrativo conclusivo del sumario se puede iniciar

el procedimiento de impugnación, sobre el cual sólo haremos una mera
referencia de los recursos deducibles, pues este trabajo se limita al
inicio, desarrollo y conclusión del sumario disciplinario.

Para una mayor claridad, conviene extender la exposición sobre los

recursos deducibles conforme la siguiente división:

a) Desde la iniciación y durante la sustanciación del sumario

disciplinario;

b) A partir del acto conclusivo.

2.1. Inicio y sustanciación

481 
 
La cuestión a esclarecer es si durante la tramitación del sumario
administrativo disciplinario se pueden interponer los recursos
administrativos establecidos en el Reglamento de Procedimientos
Administrativos, dec. 1759/72, t.o. 1991.

En diversos puntos del trabajo nos hemos referido al tema, pero

conviene efectuar su síntesis:

a) El principio (punto de partida) de toda argumentación, a nuestro

modo de ver, es tener en cuenta que el trámite del sumario
administrativo disciplinario es un procedimiento especial (específico),
dictado en virtud de la ley que regula la relación de empleo público y
reglamenta la estabilidad prevista por el art. 14 bis de la C.N., para
poder aplicar algunas de las sanciones disciplinarias (ptos. 3, 3.1 y 3.4,
Cap. I; pto, 10, acápite c, c.1, c.2, c.2.1, c.2.2, c.3 y sus notas, Cap. III;
pto. 23.3.1.2, Cap. V). En su momento, el art. 35, RJBFP, dispuso:

...la reglamentación determinará... y el procedimiento por el cual se

sustanciarán las informaciones sumarias y los sumarios que
correspondan.

A su vez, el art. 35, reglamentación, dec. 1797/80, estableció:

El procedimiento sumarial será conforme lo establecido en el

Reglamento de Investigaciones para la Administración Pública
Nacional, el R.I., dec. 1798/80, el cual fue reemplazado, en el año 1999,
por el R.I.A., dec. 467/99.

El art. 38, LMREPN, dispone: “Por vía reglamentaria se determinará...

como así también el procedimiento de investigación aplicable...”; el art.
38, de la reglamentación, dec. 1421/02, establece: “...el procedimiento

482 
 
de investigación aplicable será el establecido por el dec. 467 del 5 de
mayo de 1999 o el que se dicte en su reemplazo...” 428.

En el pto. 10, acápite c.4, Cap. III, se ha transcripto la opinión vertida

en “Dictámenes”, 233:270, donde se puntualiza el carácter de
procedimiento especial o específico del sumario disciplinario y, por
ende, durante su tramitación las impugnaciones a deducirse se
circunscriben a las previstas en dicho cuerpo legal, pues, si en el curso
de la instrucción resultare posible cuestionar las decisiones de quien
tiene a su cargo el trámite mediante arbitrios sustentados en cuerpos
normativos distintos al Reglamento de Investigaciones, se frustraría el
ejercicio de la potestad disciplinaria. (“Dictámenes”, 262:125, Cap. I,
pto. 2 —5/7/07—).

Tal argumento se respalda en lo expuesto en la nota 42:

Si la autoridad que dictó el reglamento hubiera querido prever la

posibilidad de otros supuestos para interponer recursos, lo habría
establecido; la inconsecuencia o falta de previsión no se supone en el
legislador.

Durante la vigencia del R.I., dec. 1798/80, el art. 86 había previsto un

recurso durante la etapa contradictoria contra la denegación de la
prueba por parte del instructor:

Siendo tal resolución recurrible, en el término de tres días ante el

superior inmediato del instructor, quien deberá resolver en el término
de cinco días, siendo este último pronunciamiento irrecurrible.

Ese recurso en el R.I.A., dec. 467/99, se prevé en el art. 113, párr. 2º.
Asimismo, en la nota 42 se indicó otro motivo por el cual resulta
absolutamente, inaplicable el recurso de queja del art. 71, RPA, dec.
1759/72 —t.o. 1991—.

483 
 
b) Basta reparar en el modo en que se estructura el procedimiento para
sustanciar el sumario disciplinario, para arribar a la conclusión de que
durante su tramitación, sólo proceden los recursos, exclusivamente,
previstos en el Reglamento que regula su trámite.

En el sumario disciplinario, como hemos indicado, se distinguen dos

etapas: la de investigación y la contradictoria, cuyos principales
caracteres fueron desarrollados (ptos. 10 y 11, Cap. III; pto. 16, Cap.
IV).

En la etapa de investigación, como prevé el art. 46, R.I.A., dec. 467/99,

“no se admitirán en él debates ni defensas salvo la solicitud de medidas
de prueba” (art. 28, R.I., dec. 1798/80; pto. 11, acápite c, Cap. III); por
consiguiente, se excluye toda impugnación.

Quien resulte convocado a declarar como sumariado (art. 61, R.I.A.,

dec. 467/99), puede comparecer o no (art. 63), y de concurrir, puede
ejercer su defensa material, como solicitar la realización de medidas de
prueba (pto. 14, acápites b.2 y b.3, Cap. III).

Sin embargo, la denegación de dichas medidas, en la etapa de

investigación no provoca agravio alguno, pues se ha previsto que la
solicitud y el control amplio sobre la prueba, se realice en la etapa
contradictoria.

La convocatoria a prestar declaración a tenor del art. 61, R.I.A, dec.

467/99, tampoco resulta recurrible atento las razones expuestas en el
pto. 11, acápite c, y nota 51, Cap. III, como por las que se que
formularán en el acápite d) de este punto.

En la etapa contradictoria, donde el sumario dejó de ser secreto (art. 46,

R.I.A., dec. 467/99; art. 28, R.I., dec. 1798/80; Cap. III, pto. 11, acápite

484 
 
d), el sumariado toma vista de las actuaciones y puede “con asistencia
de letrado si lo deseare, efectuar su defensa” y ofrecer prueba (arts. 110
y 111, R.I.A., dec. 467/99, art. 85, R.I., dec. 1798/80).

Ante la denegación de la prueba, como se ha dicho en el Cap. III, pto.

13, acápite h), pto. 7:

En este procedimiento especial, que es el sumario administrativo

disciplinario, se ha previsto un recurso contra la denegación de las
medidas de prueba, con lo cual se otorga un medio específico para
garantizar la defensa en juicio, en orden a la producción de diligencias
instructorias (véase todo lo expuesto en ese acápite y en la nota 207).

En consecuencia, éste es el único recurso deducible; sin embargo, no

siempre se comprende tal modo de encauzar el trámite 429.

c) Si el sumariado advierte algún defecto u omisión podrá anoticiar la

posible nulidad, pues entre las facultades y deberes del instructor (pto.
12, acápite d, íntegro, Cap. III), se encuentra las de declarar las que se
hubieren producido y renovar el acto (pto. 23.3.1.2, acápite a, Cap. V).
Cuando el sumariante no admite el planteo de nulidad, sea por
providencia o resolución, tampoco procede recurso alguno.

Sólo corresponde que el sumariado, o si se tratase de la parte acusadora,

en sus presentaciones posteriores, mantengan el planteo de nulidad
formulado, es decir indicar el agravio (el perjuicio) que lo decidido por
el instructor provoca, para que, en su momento, cuando la autoridad
competente se encuentre en condiciones de dictar el acto conclusivo, al
ejercer el control del trámite (pto. 23.3.1.2, Cap. V), examine (revea)
tal planteo y decida su admisión, o no, vale decir decrete la nulidad, o
no (“Dictámenes”, 262:125, Cap. I, pto. 2 —5/7/07—).

De admitirse la nulidad se tendrá que proceder del modo indicado en el

pto. 23.3.1.2.

485 
 
d) En relación con la orden de instruir sumario, en el pto. 9, Cap. II, se
citan los dictámenes de la Procuración del Tesoro conforme con los
cuales dicha resolución no puede ser recurrida (“Dictámenes”, 99:146;
110:34; 159:113; 251:72).

En efecto, como se ha ido puntualizando en tales opiniones, la

resolución que ordena el sumario administrativo está dirigida a que se
sustancie un procedimiento destinado a esclarecer la existencia de un
hecho que, a título de hipótesis, puede configurar una falta disciplinaria
(Cap. II, pto. 4 y dictámenes citados).

Por eso, durante esa sustanciación, se ofrecerá a quien resulte vinculado

como sumariado, la posibilidad de ser oído y de ejercer su derecho de
defensa; por consiguiente, a partir de dicha declaración, el trámite se
endereza hacia un sujeto determinado (“Dictámenes”, 159:113).

Además, dicha convocatoria tampoco resulta recurrible pues, como ha

dicho la Procuración del Tesoro, la determinación del carácter con que
el instructor de un sumario efectúa la convocatoria a quien es citado a
prestar declaración, integra las amplias y discrecionales facultades
investigatorias (“Dictámenes”, 159:113, pto. 11, acápite c y nota 51,
Cap. III).

Repárese que la declaración como sumariado, o declaración indagatoria

(art. 61, R.I.A., dec. 467/99; art. 40, párr. 1º, R.I., dec. 1798/80), es una
forma esencial del procedimiento y presupuesto de validez de los actos
posteriores, esto es, la requisitoria, la defensa, la prueba y el acto
conclusivo (pto. 14, acápites a.1, a.1.1, a.1.2 y a.1.3, Cap. III).

La posible aplicación de una sanción requiere, además de verificarse la

existencia de la falta, que un agente público haya sido oído como
sumariado, por este motivo, tal convocatoria no resulta recurrible.

486 
 
A partir de tal convocatoria, se han previsto una serie de facultades para
que pueda ejercer su derecho de defensa y aclarar su situación respecto
del hecho objeto del sumario y, recién, con el dictado del acto
conclusivo, de aplicarse una sanción, el agente podrá recurrir.

e) Respecto de las medidas preventivas o precautorias que se adopten

por la sustanciación de un sumario disciplinario, este organismo asesor
ha señalado que están establecidas en forma genérica y ellas permiten
y otorgan una relativa amplitud al órgano de aplicación, para apreciar
las circunstancias que hacen oportuno o conveniente disponer las
mismas (“Dictámenes”, 95:312; 98:37; 124:372; 151:590), lo cual
enerva o restringe toda posible impugnación.
En “Dictámenes”, 251:72 (2004), se ha dicho:

Tampoco son susceptibles de ser impugnadas mediante un recurso

administrativo las medidas preventivas o precautorias que se adopten
en un sumario —en el caso el traslado de...—, toda vez que dependen
de una evaluación legítima de mérito, oportunidad o conveniencia de
las autoridades que se deriva de su poder disciplinario y que, además,
están legalmente limitadas en el tiempo...

2.2. Acto conclusivo y recursos

Con el dictado del acto conclusivo (art. 122, R.I.A., dec. 467/99; art.
91, R.I., dec. 1798/80) adquiere plena aplicación el RPA, dec. 1759/72
(t.o. 1991), y, con ello, los medios de impugnación previstos contra los
actos definitivos.

Corresponde resaltar la importancia de su notificación (arts. 39, 40, 41,

43 y 44), en especial, pues se indicarán los recursos que se puedan
interponer contra dicho acto y el plazo dentro del cual deben articularse
los mismos, o en su caso si el acto agota las instancias administrativas...
(art. 40).

487 
 
Si hubo intervención de parte acusadora, la FIA puede recurrir
conforme lo establece el art. 49, párr. 2º, ley 24.946,

La Fiscalía será tenida, necesariamente, como parte acusadora, con

iguales derechos a la sumariada, en especial, las facultades de ofrecer,
producir e incorporar pruebas, así como la de recurrir toda resolución
adversa a su pretensión. Todo ello, bajo pena de nulidad absoluta e
insanable de lo actuado o resuelto según el caso (véase nota 354).

De igual modo, si intervino la OA, pues el art. 4º, dec. 102/01 dispone:

Podrá ser tenida como parte acusadora, con facultades de ofrecer,

producir e incorporar pruebas, así como la de recurrir toda resolución
adversa a su pretensión. Todo ello, bajo pena de nulidad absoluta e
insanable de lo actuado o resuelto según el caso.

2.2.1. La LMREPN

El art. 39, LMREPN, establece:

Contra los actos administrativos que dispongan la aplicación de

sanciones al personal amparado por la estabilidad prevista en este
régimen, el agente afectado podrá optar por impugnarlo por la vía
administrativa común y una vez agotada ésta, acudir a sede judicial, o
recurrir directamente por ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo
Contencioso Administrativo Federal o por ante las Cámaras Federales
con asiento en las provincias, según corresponda conforme al lugar de
prestación de servicios del agente. La opción formulada es excluyente
e inhibe la utilización de cualquier otra vía o acción.

488 
 
El recurso judicial directo sólo podrá fundarse en la ilegitimidad de la
sanción, con expresa indicación de las normas presuntamente violadas
o de los vicios que se atribuyen al sumario instruido.

2.2.2. Las modificaciones

La LMREPN ha introducido modificaciones en relación con lo

establecido, en su momento, por el art. 40, RJBFP, y por el art. 24,
EPCAPN, dec. ley 6666/57, pues estos ordenamientos sólo preveían el
“recurrir por ante la Cámara Nacional de Apelaciones...”, contra los
actos administrativos “que dispongan la cesantía o exoneración del
personal amparado por la estabilidad” (arts. 40 y 41; 24 y 25) 430.

La LMREPN dispone “el recurso judicial directo” contra los actos

administrativos que imponen sanciones al personal amparado por la
estabilidad, sin limitación o distinción en orden a la clase de sanción
aplicada (correctivas o expulsivas; pto. 23.3.4) 431.

Además, la LMREPN establece una doble vía judicial:

a) Una requiere agotar la vía administrativa para luego ejercer una

acción: “el agente afectado podrá optar por impugnarlo por la vía
administrativa común y una vez agotada ésta acudir a sede judicial”; y

b) otra, más expedita, la de “recurrir directamente” y “sólo podrá

fundarse en la ilegitimidad de la sanción, con expresa indicación de las
normas presuntamente violadas o de los vicios que se atribuyen al
sumario instruido” (art. 39).

El art. 40, LMREPN, establece el plazo, lugar de interposición del

recurso, y el procedimiento que debe cumplirse en la sede judicial.

489 
 
Sobre el recurso directo del art. 40, RJBFP, la Corte Suprema ha dicho
que constituye un procedimiento especial de impugnación de la cesantía
que impone un trámite sumario y rápido cuyo fin es permitir una
solución definitiva de la controversia en corto tiempo (Fallos,
310:2336; 302:1544, consid. 3º).

c) La elección de una de estas opciones (vía) excluye la otra (art. 39,

LMREPN).

2.2.3. Vía administrativa

La “vía administrativa común” permite deducir:

a) los recursos previstos en el RPA, dec. 1759/72 (t.o. 1991); donde se

tendrá que diferenciar entre la administración centralizada y los entes
descentralizados, para el agotamiento de la vía administrativa.

b) el recurso optativo previsto en los arts. 124, 125 y 126, RIA, dec.
467/99, cuando se trate de sanción no expulsiva, y que “de resultar
denegada la pretensión, quedará agotada la instancia administrativa”
(art. 126 íd.) 432.

c) Agotada la vía administrativa se puede acudir a sede judicial (art. 39,

LMREPN).

3. Sumario con un hecho y con varios hechos independientes (objeto

múltiple) -

a) En materia disciplinaria el objeto del sumario puede estar constituido

por un hecho a esclarecer, o por más de un episodio. En este último
supuesto el objeto es múltiple, pues la investigación recae sobre varios
hechos independientes.

490 
 
En estos casos, para un mejor orden procesal resulta aconsejable que la
tramitación, según las circunstancias, se realice en forma separada, lo
que tendrá que determinarse al dictarse la orden de sumario
(“Dictámenes”, 213:35; “Dictámenes”, 212:104, pto. II, letra c.5];
253:653, Cap. I, pto. 2 —30/6/05—; 261:149, Cap. I, pto. 5 —
15/5/07—).

La circunstancia apuntada se puede dar como consecuencia de una

denuncia que origine una información sumaria, de cuyas conclusiones
surjan que varios pueden ser los hechos que posibiliten el inicio del
sumario.

En este supuesto, para un mejor orden y celeridad procesal, la orden de

sumario puede determinar el trámite independiente de algunos hechos,
y, en cada una de estas actuaciones, las fotocopias de la información
sumaria, como su original, servirán como cabeza de cada uno de tales
sumarios (art. 43, R.I.A., dec. 467/99).

Sin embargo, en la medida en que tal situación no importe el desmedro

del buen orden y de la celeridad procesal, es posible que, en un
expediente, se investiguen varios episodios independientes.

b) Se formula esta aclaración pues, algunas veces, se hace referencia a

una posible “conexidad” para que supuestos ilícitos disciplinarios se
investiguen en un solo expediente.

El R.I.A., dec. 467/99, no prevé la conexidad, que en materia procesal

penal, implica, en principio, una prórroga de la competencia por
acumulación 433.

Conviene recordar que la “competencia de los instructores es

improrrogable” (art. 8º, R.I.A., dec. 467/99), por ello, desde el punto de
vista objetivo, sólo pueden afrontar el hecho descripto o señalado en la
orden de sumario, pero esa limitación no lo es “desde el punto de vista

491 
 
subjetivo”, ya que el sumariante puede, por ese hecho, llegar a vincular
a cualquier agente público, siempre que la persona no resulte excluido
del régimen disciplinario (pto. 6.2, acápite a, Cap. II)

Esta facultad del instructor es importante recordarla, pues ello importa

una diferencia respecto de la llamada, en el proceso civil, acumulación
subjetiva, que supone,

la existencia de un vínculo de conexión material entre las distintas

pretensiones, la cual puede derivar del título o causa (p. ej., la
pretensión dirigida frente a varios deudores de una obligación divisible,
solidaria o indivisible), o del objeto (p. ej., la pretensión de
reivindicación interpuesta frente a varios poseedores de distintas partes
de un inmueble 434.

c) El art. 41, CPPN (ley 23.984), establece:

Las causas serán conexas en los siguientes casos si: 1) Los delitos
imputados han sido cometidos simultáneamente por varias personas
reunidas; o aunque lo fueren en distinto tiempo o lugar, cuando hubiere
mediado acuerdo entre ellas. 2) Un delito ha sido cometido para
perpetrar o facilitar la comisión de otro, o para procurar al autor o a otra
persona su provecho o la impunidad. 3) Si a una persona se le imputaren
varios delitos.

En el art. 42 íd. (relativo a “las reglas de conexión”) se dispone cómo

“se acumularán” y cuál “será tribunal competente”; sin embargo, en el
último párrafo, se establece: “La acumulación de causas no obstará a
que se puedan tramitar por separado las distintas actuaciones
sumariales”.

Con lo cual se prevé el trámite por separado e independiente ante el

tribunal, al cual le corresponderá unificar las penas (art. 58, Cód. Penal),
al dictar la “última sentencia”, como surge del art. 43:

492 
 
No procederá la acumulación de causas cuando determine un grave
retardo para alguna de ellas, aunque en todos los procesos deberá
intervenir un solo tribunal, de acuerdo con la reglas del artículo anterior.
Si correspondiere unificar las penas, el tribunal lo hará al dictar la
última sentencia.

En “Dictámenes”, 138:443, se sostuvo:

...En lo que se refiere a la acumulación de estos actuados al

expediente..., cabe señalar que, si bien de acuerdo al art. 37 del Código
de Procedimientos en materia penal —aplicable supletoriamente—
existiría conexidad entre ambos procesos administrativos, no es menos
cierto que, de conformidad con el art. 40 íd., las normas sobre
acumulación quedan neutralizadas cuando resulte conveniente para una
mejor y más pronta administración de justicia.

Como el estado del presente legajo se encuentra más avanzado que el

del citado expediente... no resulta aconsejable dicha acumulación.

d) La reseña precedente indica que no surgen razones atendibles para

invocar, en el procedimiento administrativo disciplinario (sumario
disciplinario), la aplicación de la “competencia por conexidad”,
prevista para el proceso penal.
En el proceso penal la conexidad importa una “acumulación” de causas,
que, además, permite o posibilita su sustanciación en forma separada e
independiente (art. 42, CPPN, ley 23.984); en sede penal ello tiene
relevancia atento lo dispuesto en el art. 58 del Cód. Penal, norma ajena
al ámbito disciplinario.

No se debe confundir la situación tratada con el supuesto enunciado en

el pto. 19.5, acápite a.2.2, Cap. IV, donde el mismo hecho era objeto de
dos investigaciones que tramitaban por separado y simultáneamente,
por lo cual, en dicho supuesto, correspondía su acumulación para que

493 
 
la investigación prosiguiera en un solo expediente (“Dictámenes”,
223:251 y 240:265, Cap. II, pto. 1).

Notas -

336 Se podría dar algún supuesto de excepción, véase Cap. IV, pto.
19.4.1; sin embargo, cabe recordar la importancia de la actuación
personal del sumariado conforme se ha dicho en el pto. 19.5, acápite b,
“Cuestiones de fondo o mérito”.
337 También podría encomendarse tal tarea al titular de la Oficina de
Sumarios.
338 Véase nota 41.
339 En este sentido, aun cuando en dicho momento regía el EPCAPN,
dec. ley 6666/57, véase “Dictámenes”, 121:137, transcripto en la nota
21. De igual modo, en “Dictámenes”, 120:68, (1972) se señaló: “Recién
después de producido el dictamen de la Junta de Disciplina, y elevadas
por ella las actuaciones a la autoridad que debe resolver el sumario,
puede ésta requerir, en cuanto no le ha sido expresamente prohibido el
ejercicio de esa facultad, el asesoramiento de otras reparticiones.” (en
esa oportunidad, se había expedido la Dirección General de Asuntos
Jurídicos del Ministerio y se solicitó la opinión de la Procuración del
Tesoro).
340 En este momento, como se dijo en “Dictámenes”, 233:150, RPTN,
nº 33, p. 665, el servicio jurídico permanente podrá opinar sobre la
posible responsabilidad patrimonial y el eventual ejercicio de acciones
judiciales. Nada impide que, en esta oportunidad, se solicite formar un
expediente o legajo por separado, para luego opinar sobre la posible
responsabilidad patrimonial e indicar el trámite a seguir; ello puede
ocurrir antes, o inmediatamente después de dictado el acto conclusivo
decidiendo el ilícito disciplinario. Adviértase que el aspecto
disciplinario puede dar lugar a todo un trámite impugnativo (pto. 24),
que resulta independiente de la responsabilidad patrimonial que sólo

494 
 
puede originar una eventual acción judicial (véase en especial ptos.
17.2.3.5 y 17.2.3.8), por ello, dicha separación puede facilitar el trámite
sobre de la posible responsabilidad patrimonial
341 Véase, en especial, Cap. IV, ptos. 17.2.2, 17.2.2.1, 17.2.3, 17.2.3.1,
17.2.3.2, 17.2.3.9 y 17.2.3.10.
342 Tratado de derecho administrativo, t. II, nº 403, b), p. 297 (1975).
343 La Sala IV de la CNCont. Adm. Fed. confirmó la sentencia que
“anula el acto administrativo de cesantía del actor” (personal de la
Policía Federal; LL, 1988-A-209, f. 86.155). La resolución (acto
administrativo de cesantía) era “nula de nulidad absoluta por estar
viciado el elemento causa (art. 14, inc. b], ley 19.549)”, pues “no
existen pruebas de que el actor haya cometido el delito”, por el cual se
le aplicó la sanción disciplinaria (p. 212). El tribunal señaló: “Dos son
los motivos que dieron fundamento a la sanción disciplinaria: el haber
cometido un delito —y esto es sustancial para la solución del caso— y
dado ocasión con ello a la iniciación de una causa penal. El primero es
presupuesto de lo segundo, y tal hecho no se probó que hubiera
ocurrido...”, pues “... en sede penal fue absuelto por el delito que le
achacó la institución policial” (p. 212; LL, 1988-A-209). En sede
administrativa se invocó una causa, “el haber cometido un delito”,
mientras que la sentencia absolutoria acreditaba lo contrario.
La Corte Suprema, en Fallos, 320:2509 (1997), confirmó la sentencia
de primera y segunda instancia, en una demanda ordinaria que declaró
la nulidad del decreto por el cual se hizo cesar en sus funciones a los
fiscales adjuntos de la FNIA por un vicio grave en la causa del acto
administrativo pues “no se invocó hecho concreto alguno para atribuir
‘mala conducta’ a los actores” (consid. 13, del voto concurrente); este
vicio en la causa del acto administrativo fue también sostenido por los
otros ministros en sus respectivos votos (Belluscio —consid. 5º—;
Petracchi —consids. 8º, 9º y 10—; Bossert —consid. 7º—). Del fallo
se puede concluir: sin hecho probado configurativo de una falta
disciplinaria (vicio en la causa) resulta nulo el acto que aplica una
sanción disciplinaria (objeto).
344 En este momento, resulta de aplicación lo expuesto en el Cap. III,
pto. 13, en especial, acápites a, a.2, a.3 y a.4; acápites g, g.3.2.2, g.3.2.6,
g.3.2.7, g.4, g.4.1, h, h.1 y ss.
345 Derecho administrativo, t. I, Cap. VII.7, Abeledo-Perrot, Buenos
Aires, 1976, p. 850.
346 El instructor al emitir su requisitoria efectúa la calificación jurídica
(pto. 17.1.3), con la cual puede o no coincidir el órgano que dicta el acto

495 
 
conclusivo.
347 A la enumeración realizada en la nota 84, se puede agregar el
Convenio Colectivo de Trabajo General para la Administración Pública
Nacional, homologado por dec. 66/99, del 29/1/99, B.O., 26/2/99.
Véase nota 470.
348 Véanse los arts. 27, LMREPN; 16 y 30, RJBFP; 34, EPCAPN, dec.
ley 6666/57, transcriptos en el pto. 3.1; que establecen que el personal
sólo podrá ser pasible de las medidas disciplinarias (entre las cuales se
encuentran, la cesantía y la exoneración) conforme las causas y el
procedimiento establecido por tales ordenamientos.
349 Ambos son actos jurídicos de Derecho Público.
350 Derecho administrativo, t. III, nº 579, p. 295.
351 Véase pto. 23.3.4.4.
352 En la nota 12 se han señalado los supuestos que no requieren la
instrucción de sumario disciplinario; art. 35, LMREPN y art. 35 de la
reglamentación dec. 1421/02.
353 El art. 2º, LNPA 19.549, dispuso: “El Poder Ejecutivo determinará
cuáles serán los procedimientos especiales actualmente aplicables que
continuarán vigentes”. El dec. 722/96 que derogó el dec. 9101/72, en su
art. 2º estableció: “Sin perjuicio de la aplicación supletoria de las
normas contenidas en la ley nacional de procedimientos administrativos
19.549 y en el reglamento de procedimientos administrativos aprobado
por dec. 1759/72 (t.o. 1991), continuarán en vigencia los
procedimientos administrativos especiales que regulen las siguientes
materias: ...g) Procedimientos sumariales y lo inherente al ejercicio de
la potestad correctiva interna de la Administración pública nacional”
(Adla, LVI-C-3584). El dec. 1155/97 sustituyó el texto del art. 2º del
dec. 722/96, cuya redacción en el primer apartado se mantiene y en el
inc. f) —procedimiento especial que continúa vigente—, figura:
“Procedimientos sumariales y lo inherente al ejercicio de la potestad
correctiva interna de la Administración pública nacional” (Adla, LVII-
E-5595). Sin perjuicio de tales decretos, el carácter de procedimiento
especial del sumario disciplinario, tal como se ha desarrollado en el
Cap. III, pto. 10, acápite c y ss., surge de la ley que regula la relación
de empleo público. En su momento, el art. 35, RJBFP, y, ahora, el art.
38, LMREPN, disponen: “Por vía reglamentaria se determinará...el
procedimiento de investigación aplicable” (pto. 10, acápite c.4) y notas
48 y 133.
354 Se pueden dar otros supuestos. Así se puede mencionar el de
“Dictámenes”, 218:338 (1996). El sumario disciplinario se inició como

496 
 
consecuencia de la investigación practicada por la Fiscalía Nacional de
Investigaciones Administrativas, por lo cual, conforme con el art. 5º,
ley 21.383, “...la Fiscalía será tenida, necesariamente, como parte
acusadora, con iguales derechos a la sumariada, en especial el derecho
a recurrir de toda resolución adversa a sus pretensiones. Todo ello, bajo
pena de nulidad absoluta e insanable de lo actuado o lo resuelto según
el caso...”. El art. 84, R.I., dec. 1798/80, cuando la Fiscalía fuera parte
en el sumario administrativo, preveía correr vista luego del informe del
instructor (art. 83 íd.); además, los arts. 86 y 89 íd. facultaban a la
Fiscalía a ofrecer prueba y alegar sobre su mérito, con carácter previo a
la elevación de los actuados para su resolución. En dicho sumario se
omitió la vista del art. 84 íd., y se había dictado resolución imponiendo
tres días de suspensión al agente sumariado. La Fiscalía dedujo un
recurso de reconsideración y al expedirse la Procuración se señaló que
resultaba procedente hacer lugar al recurso, pues “los pasos
procedimentales comentados no fueron cumplidos, toda vez que se
omitió dar a la Fiscalía la intervención que le correspondía,
circunstancia que trae aparejada la nulidad absoluta e insanable de todo
lo actuado y resuelto con posterioridad a la producción del informe
previsto en el art. 83 del Reglamento de Investigaciones” (pto. III.4).
También se recordó que “un acto adquiere carácter firme cuando, una
vez notificado, ha expirado el plazo legal para impugnarlo, ya sea en
sede administrativa o judicial..lo que no ocurrió en este caso en toda
vez que, ...la Fiscalía recurrió la resolución que nos ocupa en tiempo y
forma”. Se agregó que el agente no había adquirido “derecho alguno a
partir del acto administrativo que dispusiera sancionarlo, porque
entiendo que, tal como sostuviera esta Procuración del Tesoro en
anteriores oportunidades, la circunstancia de que el sumariado
consienta la sanción no implica que el acto administrativo que la impuso
quede firme mientras se encuentre pendiente un recurso administrativo
planteado por otra de las partes del procedimiento (“Dictámenes”,
120:98), cuanto más que, como principio, la nulidad y nuevo
procedimiento puede desembocar en una sanción más grave”. “...Juzgo
que la resol. 69/94 es un acto nulo que no se encuentra firme ni ha
generado derechos subjetivos circunstancia que, de acuerdo a la
doctrina de este organismo, torna procedente y necesaria su revocatoria
por la propia Administración (Dictamen nº 104/93, entre otros)”.
(“Dictámenes”, 218:338, RPTN, nº 26, p. 69). Una situación distinta
fue la de “Dictámenes”, 229:147 (RPTN, nº 31, p. 246) y, por ello, se
opinó que no correspondía que se decrete la nulidad del procedimiento

497 
 
solicitado por la FIA.
355 En el Cap. III, pto. 12, y sus acápites no hemos ocupado del
instructor, como de la Oficina de Sumarios —b., b.1, b.2, b.3, b.4, b.4.1,
b.4.2 y b.4.2.1. La situación señalada no se debe confundir con lo
indicado en el pto. 10, acápite c.3.1 y nota 43.
356 Tal lo expuesto, respecto de agentes de la administración pública,
por la CSJN en Fallos, 295:344, consid. 5º; Fallos, 305:115, consid. 8º;
Fallos, 305: 628, consids. 4 y 5º; Fallos, 306:2009, consid. 5º, entre
otros. En Fallos, 321:1970, respecto de la remoción por decreto de
cuatro integrantes del Tribunal de Cuentas, sin mediar sumario, la Corte
Suprema señaló que si los miembros del tribunal de cuentas sólo podían
ser removidos si se probaba la “mala conducta y la incapacidad”, se
desprende que dicha prueba debía ventilarse en el marco de un sumario
que respetara las reglas del debido proceso, previstas por el art. 18, C.N.
(consid. 6º de la mayoría; cfr. consid. 12 del voto de los Dres. Nazareno,
Moliné O’Connor, López y Vázquez). El máximo tribunal confirmó la
sentencia en cuanto se hizo lugar a la nulidad del decreto (el
pronunciamiento fue por unanimidad, pero cuatro integrantes lo
hicieron según su voto).
357 En “Dictámenes”, 235:524 se mencionan, “algunas inobservancias
vinculadas con garantías y derechos propios del procedimiento sumarial
(véase declaración indagatoria, prueba pericial y requisitoria)”, pero no
se indica en qué consistió la inobservancia, lo que impide otra
apreciación.
358 “El principio de legalidad que la Administración debe asegurar en
forma preponderante impide que puedan disimularse en la instancia
judicial tales apartamientos del ordenamiento jurídico que deben
sancionarse sin hesitación a fin de prevenir la correcta actuación
administrativa, evitando así la repetición de transgresiones a las normas
jurídicas que ineludiblemente debe cumplir pues devienen directamente
de la Constitución Nacional y ningún organismo por peculiares que
sean sus características puede ignorar” (p. 473). Este argumento
expuesto por el procurador general de la Nación, en Fallos, 306:468,
resulta adecuado para el ámbito disciplinario, no obstante que la opinión
fuera emitida en una acción de amparo relacionada con una decisión del
Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados
que rescindió parcialmente un contrato e impuso una multa, y que
tampoco tuvo acogida por la Corte Suprema.
359 “La garantía de libre defensa” cit., JA, Serie Contemporánea, 22-
1974-555.

498 
 
360 En “Dictámenes”, 106:114, pto. III, se mencionan los “graves
errores del procedimiento” en un sumario instruido, conforme con las
normas establecidas en el “Reglamento de Sumarios” de la Empresa del
Estado Aerolíneas Argentinas (p. 114), y se propone, ante los defectos
sustanciales de las actuaciones, que se anule el procedimiento y que se
sustancie nuevo sumario (p. 116). Dicha opinión se reiteró, en el mismo
expediente, en “Dictámenes”, 107:52.
361 Posteriormente, en dicho expediente, se expidió nuevamente la
Procuración (“Dictámenes”, 125:227, 1973), y como la falta sólo
ameritaba una sanción menor se propuso la revocación de las
resoluciones y el reintegro del agente a la empresa con la jerarquía en
que revistaba al momento de su cesantía.
362 Cuando regía el EPCAPN, dec. ley 6666/57, ante el recurso judicial
previsto en el art. 24, contra la cesantía o exoneración, el art. 25,
señalaba: “fundado en la ilegalidad de la medida aplicada...y/o los
vicios incurridos en el sumario instruido”.
363 A tal comentario remitimos. Sobre este tema, también se puede
consultar el trabajo de CANDA, Fabián O., “La cesantía del empleado
público y el debido procedimiento previo (la ‘teoría de la subsanación’
en sendos fallos de la SCBA y de la Cámara Federal en lo Contencioso-
Administrativo)”, ED, Serie Especial de Derecho Administrativo,
31/10/00, ps. 5/11. Huici y Canda citan pronunciamientos judiciales, en
respaldo de ambas posturas.
364 Véase BIDART CAMPOS Germán “El principio constitucional e
internacional del non bis in idem, ED, 143-112/113. Art. 8.4: “El
inculpado absuelto por una sentencia firme no podrá ser sometido a
nuevo juicio por los mismos hechos” (Convención Americana sobre
Derechos Humanos). Art. 14.7: “Nadie podrá ser juzgado ni sancionado
por un delito por el cual haya sido ya condenado o absuelto por una
sentencia firme de acuerdo a la ley y al procedimiento penal de cada
país” (Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos).
365 FIORINI, Bartolomé, Derecho administrativo, t. I, Cap. VII.7,
Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1976, p. 845.
366 Tratado de derecho administrativo, t. II, nº 404 c), p. 299. Conviene
tener presente que las “Normas para la elaboración, redacción y
diligenciamiento de los proyectos de actos y documentación
administrativos”, aprobadas por dec. 333/85 (B.O., 20/3/85), en el pto.
“4.2.16. Nombramientos, ascenso, cesantías, etc.,” dispone: “Se
consignarán todos los nombres y apellidos completos de la persona o
personas que se incluyan en la medida, conforme figuren en sus

499 
 
documentos de identidad. Cuando se trate de argentinos, se indicará el
número de Libreta de Enrolamiento, Libreta Cívica o Documento
Nacional de Identidad, según corresponda...Si la medida se relaciona ra
con personal que posee título académico, profesional o de nivel
terciario, o estado eclesiástico, militar o policial, se seguirá el
procedimiento indicado en el párr. 1º, pero anteponiendo al nombre, el
título o grado correspondiente”.
367 En el Cap. III, pto. 15.1 se hace referencia a un caso, que se puede
relacionar con el indicado en el acápite, pues abarca otros aspectos de
tal situación.
368 Véanse “Dictámenes”, 194:190, pto. II, RPTN, nº 17, p. 281;
“Dictámenes”, 199:374, pto. III.2 b y 3, RPTN, nº 18, p. 293. También
la Corte Suprema ha señalado “con relación al deber de custodia que
pesa sobre los secretarios... que es presupuesto del derecho disciplinario
un factor subjetivo, de modo que siempre se impone una valoración de
la conducta del agente en la cual el juicio de reproche no puede
desvincularse de las circunstancias de personas, del tiempo y del lugar”
(Fallos, 323:2351, consid. 4º, —2000—; Fallos, 320:67, consid. 7). El
actuar culpable... indicada en la nota 1. La falta disciplinaria,
presupuesto para aplicar la sanción, “es todo acto u omisión del
funcionario intencional o culposo, que viole los deberes funcionales”
(DIEZ, Manuel M., Derecho administrativo, t. III, cap. XIV, nº 2,
Bibliográfica Omeba, Buenos Aires, 1967, p. 433). Daisy Baro señala:
“la falta disciplinaria se traduce en el hecho material, que se manifiesta
concretamente en el mundo exterior, del incumplimiento por parte del
agente (ya sea por acción u omisión) de un deber impuesto por la
relación de empleo público”; menciona que “su existencia como tal
depende de la necesaria concurrencia de elementos subjetivos” y cita
“Dictámenes”, 102:42 (BARO, Daisy, La relación de empleo público,
cap. 3, pto. 3.1, Fundación de Derecho Administrativo, Buenos Aires,
1982, p. 51).
369 MARQUARDT, Eduardo, y CABRAL, Luis C., “Culpabilidad y
responsabilidad penal”, LL, 104-95; véase de nuestra autoría El acto
culpable: el dolo y la culpa como sus formas, Cathedra Jurídica, Buenos
Aires, 2006, Cap. III, pto. 4, Cap. VII, Cap. VIII, ptos. 1 a 6, Cap. IX y
X).
370 No se ingresa, en este momento, a tratar el tema de cuándo
procedería la suspensión del trámite del sumario disciplinario, en virtud
de sustanciarse un proceso penal, Cap. VI, pto. 26.6.
371 En tal asesoramiento se trajo a colación el pronunciamiento de la

500 
 
Corte Suprema de Justicia de la Nación, del 19 de noviembre de 1993,
inserto en ED, 155-252, f. 45.454, y se mencionaron los votos de los
Dres. Cavagna Martínez y Fayt, quienes, en el sumario disciplinario
“propiciaron suspender la resolución del sumario a las resultas de lo que
surja de la investigación en sede penal (ps. 258 y 260)”. La Corte
Suprema, en el sumario administrativo disciplinario relativo a tal hecho
ocurrido en el Poder Judicial, no obstante encontrarse en trámite un
proceso penal, por mayoría decidió “no adoptar por el momento medida
disciplinaria alguna, sin perjuicio de modificar este criterio para el
supuesto en que de la substanciación de la causa penal, emerjan datos
que incidan en las conclusiones del presente” (ED, 155-257).
372 Es conveniente verificar la existencia o no, de alguna disposición
que atribuya competencia o delegue la atribución de aplicar sanciones,
tanto en la administración centralizada como en los organismos
descentralizados (cfr. “Dictámenes”, 246:413); cfr. art. 19, inc. c), del
dec. 1883/91, B.O., 24/9/91.
373 Para el acto conclusivo, cabe tener en cuenta que las “Normas para
la elaboración, redacción y diligenciamiento de los proyectos de actos
y documentación administrativos”, aprobada por dec. 333/85, entre sus
prescripciones generales señala: “1.1.4. Resolución: Medida que dictan
los ministros, secretarios de los ministerios o de la Presidencia de la
Nación u otras autoridades facultadas para ello, ya sea en uso de
atribuciones propias o de aquéllas que les hubieran sido delegadas...”;
“1.1.6. Disposición: Decisión emanada de una autoridad administrativa
superior (subsecretarios, titulares de organismos descentralizados,
directores generales), sobre cuestiones o asuntos de su competencia”.
El decreto es la decisión que dicta el Poder Ejecutivo nacional, “que
constituye un acto unilateral, de alcance individual o general, y que
puede tener vigor y curso dentro de la Administración Pública nacional,
fuera de ella o en ambas esferas al mismo tiempo” (1.1.3).
374 Véase lo expuesto en el Cap. III, pto. 12, acápites e. Sede de la
instrucción, e.1, e.2 y e.3. Conviene recordar el “principio del
paralelismo de las competencias”, expuesto en “Dictámenes”, 114:473:
“Aun cuando la norma mencionada guarde silencio al respecto, la
separación del servicio también corresponde disponerla al Primer
Magistrado por aplicación del principio del ‘paralelismo de las
competencias’ en cuya virtud, salvo disposición expresa en contrario —
que en el caso no existe—, quien tiene facultades para dictar un acto —
v.gr., un nombramiento— también la tiene para modificarlo o
extinguirlo”. “Dictámenes”, 167:641: “Aun cuando la norma guarde

501 
 
silencio... por aplicación del principio del paralelismo de las
competencias ...salvo disposición en contrario, quien tiene facultades
para designar también las tiene para sancionar”.
375 El art. 5º, utiliza la expresión “concluida”, por el resultado de la
investigación, y esto se puede referir a la tarea del instructor, cuando se
eleva para el dictado del acto conclusivo (art. 118, R.I.A., dec. 467/99),
pero también se puede entender, como la finalización de la
sustanciación del sumario disciplinario, y esto sucede con el acto
conclusivo.
376 Conforme con dicho art. 8º: “La Secretaría General de la
Presidencia de la Nación, será el órgano competente para dictar las
pertinentes normas aclaratorias e interpretativas del Reglamento que se
aprueba por este acto las que serán publicadas en el Boletín Oficial”; el
art. 134, R.I.A., dec. 467/99, establece: “La Procuración del Tesoro de
la Nación será la autoridad de interpretación del presente reglamento y
propondrá las pertinentes normas reglamentarias”.
377 Ministerio, organismo descentralizado o desconcentrado, o
repartición.
378 BIELSA, Rafael, Derecho administrativo, t. III, nº 577, Depalma,
Buenos Aires, 1956, p. 293; MARIENHOFF, ob. cit., t. III-B, nº 1055,
p. 415.
379 El art. 34, EPCAPN, dec. ley 6666/57, además del apercibimiento
y suspensión hasta de un mes, preveía como sanciones correctivas la
postergación en el ascenso y la retrogradación de categoría en el
empleo.
380 El dec. 8556/61, aprobó el “Régimen sobre acumulación de cargos,
funciones y/o pasividades para la Administración Pública Nacional”.
Una situación diferente surge cuando un agente con estabilidad
concurre a ejercer otro cargo que no goza de dicha garantía,
conservando aquél donde se le otorga licencia extraordinaria sin goce
de haberes (art. 13, pto. II, del Régimen de Licencia, Justificaciones y
Franquicias aprobado por dec. 3413/79; art. 17, inc. c], LMREPN, “...El
personal que goce de estabilidad la retendrá cuando fuera designado
para cumplir funciones sin dicha garantía...”). Por ejemplo, cuando el
agente concurre a desempeñar el cargo de subsecretario u otro de los
mencionados en el art. 3º, inc. a), LMREPN (art. 2º, incs. a] y g],
RJBFP); en tal sentido, “Dictámenes”, 250:314, con la salvedad ahí
indicada.
381 Véase “La potestad sancionatoria de la Administración en materia
disciplinaria: ¿actividad reglada o discrecional?; lo atinente a la

502 
 
oportunidad, mérito o conveniencia del dictado del acto (A propósito
de una doctrina de la Procuración del Tesoro)”, en 130 años de la
Procuración del Tesoro del Tesoro de la Nación, 1863-1993, p. 154.
Este trabajo también está en Revista de Derecho Administrativo, nos.
15/16, 1994, ps. 219/234.
382 “Derecho administrativo sancionador y algunas notas del régimen
disciplinario del empleo público”, JA, 2003-IV-1269.
383 Art. 39, RJBFP: “Toda sanción se graduará teniendo en cuenta la
gravedad de la falta, los antecedentes del agente y los perjuicios
causados”; art. 42, EPCAPN, dec. ley 6666/57: “Toda sanción se
graduará teniendo en cuenta la gravedad de la falta o infracción, los
antecedentes del agente y, en su caso, los perjuicios causados”.
384 Por ello, si el instructor hubiera emitido la requisitoria sin su
agregación, ello no traería como consecuencia la nulidad de la
requisitoria (“Dictámenes”, 241:298, pto. II.2).
385 En su momento, el art. 37, EPCAPN, dec. ley 6666/57, entre las
causas para la cesantía, su inc. b) establecía: “Incurrir en nuevas faltas
que den lugar a suspensión, cuando el inculpado haya sufrido, en los
once (11) meses anteriores, treinta (30) días de suspensión
disciplinaria” y respecto de su interpretación véanse “Dictámenes”,
93:78 (1965), que sirve para el supuesto analizado en el texto principal.
386 La Corte Suprema, como tribunal de superintendencia, en orden al
quántum de la sanción, ha decidido: “Corresponde reducir la sanción de
multa a la de apercibimiento (art. 16 del dec. ley 1285/58) a la empleada
judicial que dejó de concurrir a su lugar de trabajo sin esperar la
decisión favorable de sus superiores a su pedido de licencia, si median
circunstancias que convierten a la multa en una sanción excesiva: a) el
delicado estado de salud de su padre que precipitó su conducta; b) los
hechos que se sucedieron a partir de su primera nota, y c) sus excelentes
antecedentes” (Fallos, 314:642).
387 Sobre la prudencia, véase Cap. III, pto. 13, acápite g.3.2.3.
388 MARIENHOFF, Miguel, “El exceso de punición como vicio del
acto jurídico de derecho público”, LL, 1989-E, sec. Doctrina, p. 968.
De Julio Comadira véase el completísimo trabajo, “El exceso de
punición y su incidencia sobre la validez del acto administrativo”,
Revista de Derecho Administrativo, nº 4, 1990, ps. 273/287; también
en Derecho administrativo, Cap. II, Abeledo-Perrot, Buenos Aires,
1996, ps. 73/85.
389 Véase pto. 23.3.4.4.2, acápites a.1, a.2, y a.2.1.
390 Dromi expresa: “En sede judicial el control es sólo de legitimidad

503 
 
y se limita, en su caso, a anular el acto, y/o obligar a la Administración
a dictar el acto debido” (DROMI, José R., Instituciones de derecho
administrativo, cap. XX, punto VII, nº 4, Astrea, Buenos Aires, 1978,
p. 481).
391 “El exceso de punición...”, cit., p. 286 y nota 45 (Derecho
administrativo, p. 86, nota 47), donde también cita Suprema Corte de
Justicia de la Prov. de Mendoza, 13/6/84, “Marotta, Ángel A. v. Prov.
de Mendoza”, primera cuestión, pto. 5. b, donde se trata el tema en p.
194, JA, 1985-III-190. La Dra. Kemelmajer de Carlucci, en su voto,
menciona el trabajo de Marcelo M. Pearson, “Control judicial del acto
administrativo”, quien con reservas, acepta el temperamento seguido
por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en el caso “Molinelli”,
Fallos, 267:77, pues el tribunal “mantiene el hecho de la expulsión del
agente producido por el primer acto bajo la figura jurídica de la
exoneración y convierte ésta en cesantía. No hay duda que se respeta la
consecuencia querida por la Administración en forma tal que se guardan
las debidas competencias. La Corte apunta a lo exclusivamente
jurídico” (LL, 1975-B-171).
392 Véase de nuestra autoría, “El acto conclusivo y el agente
sumariado”, JA, 2010-II, ps. 70 y ss., luego publicado en RPTN, nº 53,
ps. 9 y ss.
393 DI PIETRO, Alfredo, Derecho privado romano, nos. 75 y 78,
Depalma, Buenos Aires, 2001, ps. 37 y 38. No ingresaremos al tema de
la Aequitas, o equidad, sólo indicaremos que, para los juristas y los
magistrados romanos, este tema guarda diferencia con el concepto
griego de la epieikeia (equidad), pues para Aristóteles, la equidad, en
sentido estricto, era un correctivo de la justicia legal (E.N., Lib. V, Cap.
X; DI PIETRO, ob. cit., nº 82); sobre los diversos sentidos de la
equidad, ROSSI, Abelardo, Aproximación a la justicia y a la equidad,
en especial, Educa, Buenos Aires, 2000, ps. 115/137 y ss.
394 La cita de la Suma Teológica corresponde a la edición “Club de
Lectores”, Buenos Aires.
395 DI PIETRO, Alfredo, Derecho privado romano, nos. 75 y 77,
Depalma, Buenos Aires, 2001, p. 37; y “Las fuentes jurídicas romanas”,
Revista Sapientia, vol. LIV, Facultad de Filosofía y Letras, Universidad
Católica Argentina, 1999, ps. 94/95.
396 Ob. cit. nº 75, p. 37. Sobre el origen del vocablo o término
“derecho”, pueden verse CASAUBON, Juan A., Introducción al
derecho, vol. 3, Ariel, Buenos Aires, 1981, ps. 3 y ss.; SOAJE RAMOS,
Guido, “El concepto del derecho”. Primera Parte, Circa Humana

504 
 
Philosophia, nº III, Buenos Aires, 1998, ps. 80/81.
397 Se cita la edición de la Universidad Nacional Autónoma de México,
1972, y se hará de la siguiente manera: Lib. V, Cap. I, p. 109, se efectúa
E.N., Lib. V, Cap. I, p. 109. También se indicará la numeración de la
edición de Gredos, 1985, 6ª reimpr.
398 HERNÁNDEZ, Héctor H., “Lecciones sobre la justicia en
Aristóteles”, revista Moenia, nº XIII, jun.1983, Buenos Aires, ps. 51/93.
399 Cfr. TOMÁS DE AQUINO, Comentario de la Ética a Nicómaco,
Lib. V, Lección I, nº 886, CIAFIC, Buenos Aires, 1983, p. 259.
400 Conviene recordar que se dijo: “La función de la palabra (voz
significativa convencional o arbitraria) es la de expresar o significar el
concepto; a su vez el concepto es signo de la cosa, de la realidad” (cita
de S.T., I, q.13, a.1.), Cap. III, pto. 13, acápite g.3.2.1, letra b.1.2. En la
escuela tomista respecto de los términos y su significado se efectúa la
siguiente división: a) Término unívoco: “se aplica una denominación
empleando una sola y misma palabra y según una sola y misma
significación”; la palabra conejo que se refiere a una especie de
animales. b) Término equívoco: la misma palabra se aplica a seres
diversos, por lo cual tiene significados diversos; “así como “can” se
aplica al animal que ladra y a la constelación celeste, que tienen el
mismo nombre, sin tener la misma definición ni la misma significación”
(Tomás de Aquino). c) Término análogo: es un vocablo que tiene
“varios sentidos, en parte diversos, pero con algo en común”. Un
término es análogo por que se refiere a varias realidades que guardan
entre sí una relación o unidad nocional, ya que en parte concuerdan y
en parte difieren (guardan una semejanza y una desemejanza). Los
conceptos pueden ser unívocos y análogos, pero no hay conceptos
equívocos “porque un mismo pensamiento no puede representar dos
cosas completamente distintas” (véase nota 175). Lo equívoco es sólo
la palabra o el vocablo, dado el carácter convencional del lenguaje
(Sanguineti). El término “sano” puede presentar diversas acepciones.
Hay una primera acepción cuando calificamos como sano a un cuerpo
viviente (un hombre, un animal no racional, una planta). Una segunda
acepción (o sentido) cuando nos referimos al clima, al alimento, a
determinada actividad; en estos casos el calificativo sano “no significa
que lo así calificado tenga o posea la salud, sino que lo calificado” como
sano (clima, alimento) se debe a que favorece la salud (no la afecta; la
conserva o ayuda a restablecerla). En una tercera acepción, cuando
hablamos del pulso o del rostro que es sano (“en el sentido de
saludable”); ahora se quiere significar que el pulso o el rostro reflejan o

505 
 
hacen conocer (son signos) la salud del viviente. El término se usa para
predicar diversas realidades; las acepciones son parcialmente distintas,
pero no independientes ya que no se encuentran desvinculadas entre sí
al estar relacionadas entre sí; entre ellas existe una unidad de noción.
De tal modo el término “sano” se aplica ante todo al cuerpo viviente en
buen estado de funcionamiento, pero también al remedio (en cuanto
restaura la salud), al clima (en cuanto no daña la salud), al pulso (en
cuanto es signo de salud), al alimento (en cuanto no afecta la salud)
(CASAUBON, Juan A., Introducción al Derecho, vol. 3, Derecho, Cap.
I, nº 6, Ariel, 1981, ps. 21/23; SOAJE RAMOS, Guido, “Sobre el
concepto de derecho”, pto. IV.4, Circa Humana Philosophia, nº III,
1998, ps. 90/93; TOMÁS DE AQUINO, “Los principios de la realidad
natural”, Cap. VI; S.T., I, q. 13, a.5 y a.6.). También el término derecho
es análogo y tiene diversas significaciones, véase acápite e), La
conducta jurídica valiosa y la conducta antijurídica.
401 La justicia legal ordena las relaciones de los individuos para el
“todo social”, relaciones de integración; la justicia particular, a través
de la distributiva ordena las relaciones de la comunidad para los
particulares (relaciones de subordinación) y la correctiva, ordena las
relaciones de los individuos entre sí (relaciones de coordinación).
402 La experiencia jurídica, Lib. II, Cap. II, pto. IV.2, p. 314.
403 Cfr. LAMAS, La experiencia jurídica, ps. 185, 336/337, 349,
361/363, 365/367.
404 LAMAS, La experiencia jurídica, Lib. II, Cap. IV, pto. III.11, ps.
349/350.
405 La justicia y el derecho, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1974, ps.
104 y 110.
406 LAMAS, ob. cit., Lib. II, Cap. II, pto. II.1, p. 303.
407 Ídem, Cap. V, pto. II.5, p. 396.
408 Aristóteles en el Libro II trata de la virtud en general y
recordaremos dos enseñanzas: 1) “la virtud del hombre será entonces
aquel hábito por el cual el hombre se hace bueno y gracias al cual
realizará bien la obra que le es propia” (Cap. VI, p. 52; 1106a 21-23;
“la virtud es lo que hace bueno al que la tienen y buena su obra”, S.T.,
I-II, q. 55, a.3., sed en contra). 2) La cita de un fragmento de origen
desconocido: “Los buenos lo son de un modo único y de todos modos
los malos” (Cap. VI, p. 53; 1106b 35). La ley debe tender, en lo posible,
a hacer buenos a los súbditos, pues: “...siendo cada hombre una parte
de la ciudad, es imposible que algún hombre sea bueno, si no está bien
proporcionado al bien común; ni el todo puede existir en buenas

506 
 
condiciones, si no es razón de las partes bien proporcionadas a él. Por
lo cual es imposible que el bien común de la ciudad se obtenga bien si
no son virtuosos los ciudadanos, al menos aquellos a quienes conviene
mandar” (S.T., I-II, q.92, a.1. obj.3.).
409 Véase la Retórica, Lib. I, Cap. I, 1354a, 30, 1354b, 15).
410 Tomás de Aquino a esta forma de justicia particular la denominó
justicia conmutativa que dirige los cambios entre las personas, sean
voluntarios o involuntarios (S.T., II-II, q.61., a.3.). La justicia
conmutativa permite abarcar los tratos entre personas, incluyendo los
grupos, ambos son el otro, por ello, las personas jurídicas de carácter
público o privado, pueden quedar incluidas. Los deberes de justicia
conmutativa pueden ser de un individuo respecto de otro o de muchos
individuos más o menos indeterminados (el deber de cuidado que uno
tiene según el moderno derecho de daño). También pueden ser de un
individuo respecto de las autoridades que gobiernan una comunidad
(v.gr. el delito de traición) (FINNIS, John, Ley natural y derechos
naturales, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 2000, p. 212, VII.5).
411 CASAUBON, Juan A., Introducción al Derecho, vol. 3, Derecho,
Ariel, 1981, p. 30, nota 25.
412 Ídem, p. 30, nota 25.
413 ROSSI, Abelardo F., “Diálogos”, ED, Serie Especial, Filosofía del
Derecho, 14/5/01, ps. 1/4.
414 Comentario de la Ética a Nicómaco, Lib. V, Lección V, nº 963,
CIAFIC, Buenos Aires, 1983, p. 273.
415 En este Lib. V de la E.N., Aristóteles distingue entre lo justo natural
y lo justo por determinación humana o positivo: “De lo justo político
una parte es natural, otra legal. Natural es lo que en todas partes tiene
la misma fuerza y no depende de nuestra aprobación o desaprobación.
Legal (por la determinación humana o positivo) es lo que en un
principio es indiferente que sea de este modo o del otro, pero que una
vez constituidas las leyes deja de ser indiferente; por ejemplo pagar una
mina por el rescate de un prisionero, o sacrificar una cabra y no dos
ovejas...” (Lib. V, Cap. VII, p. 123; V, Cap. VII, 1134b 20-25; en
Tomás de Aquino, véase entre otros textos: S.T., I-II, q.94., a.2., I-II,
q.95, a.2.; II-II, q.57. a.2. y 2obj., II-II, q. 60., a.5., Comentario de la
Ética, Lib. V, Lección XII, nº 1018, 1019, 1020, 1023).
416 OLGIATI, Francisco, “El concepto de juridicidad en Santo Tomás
de Aquino”, según cita de Carlos Massini, en El derecho, los derechos
humanos y el valor del derecho, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1987,
p. 56.

507 
 
417 Según Ulpiano, hay tres principios que fundamentan el ius: a)
Honeste vivere (Vivir honestamente). Si bien este principio luce como
moral, “dada la interpenetración entre las costumbres —Mores— y el
ius, el no vivir en forma honesta puede arrastrar consecuencias
jurídicas”. b) Alterum non laedere (No dañar a otro) o también
Neminem laedere (No dañar a nadie). La conducta de todo hombre no
debe ocasionar daños a otro. Este principio abarca, entre otros, alguno
de los deberes que surgen de la justicia correctiva o conmutativa, esto
es, los deberes de una persona respecto de otra u otras (p. ej. el deber
de cuidado que uno tiene según el moderno derecho de daños). c) Suum
ius cuique tribuere (Dar a cada uno lo suyo jurídico) (DI PIETRO,
Alfredo, Derecho privado romano, nº 82, p. 40).
418 Lo expuesto es una síntesis, desde un enfoque, denominado
derecho natural clásico, sin perjuicio de los matices que surgen entre
los autores. cfr. MASSINI, Carlos I., “La categoría metafísica del
derecho según Santo Tomás”, Sapientia, Facultad de Filosofía y Letras,
UCA, vol. XXXVI, 1982, ps. 9/20; Sobre el realismo jurídico. El
concepto del Derecho, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1978, ps. 14/28,
y Filosofía del Derecho, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1994, ps.
27/82; LAMAS, Félix A., La experiencia jurídica, en especial ps.
310/323; “Dialéctica y Derecho”, en Circa-Humana Philosophia, Año
2, nº III, 1998, ps. 9/76; CASAUBON, Juan A., principalmente
Introducción al Derecho, vol. 3, Ariel, 1978, ps. 17/25, y trabajos en
LL, 1979-D, Doctrina, ps. 776/786, y Prudentia Iuris, nº XIV, ps. 29/39,
dic. 1984.; SOAJE RAMOS, G., “El concepto de derecho. Primera
Parte”, Circa-Humana Philosophia, Año 2, nº III, 1998, ps. 77/105;
SANZ, Carlos, “Sobre el derecho y el proceso”, LL, 1983-B-secc.
Doctrina, ps. 876/877; TALE, Camilo, “El concepto de derecho —
ius— en Santo Tomás de Aquino”, ED, 183-1466/1471;
PUEYRREDÓN, Ernesto, “Público y privado”, Sapientia, 1977, vol.
XXXII, ps. 263/276; “El Derecho (aproximación a su esencia)”,
Prudentia Iuris, nº II, 1980, ps. 27/34; HERNÁNDEZ, Héctor H.,
“Aproximación a la problemática del derecho subjetivo”, Prudentia
Iuris, XVI-1985-5/47.
419 LAMAS, Félix A., La experiencia jurídica, Lib. II, Cap. IV, pto.
III.3, ps. 367/368.
420 El título jurídico, puede ser definido como “la razón o fundamento
inmediato en virtud de la cual una conducta (jurídica) es debida por un
sujeto a otro” (MASSINI CORREAS, Carlos, Filosofía del Derecho,
Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1994, p. 70).

508 
 
421 En “Dictámenes”, 109:353, además de recordar el criterio de
“Dictámenes”, 84:344, se expresó: “...que aunque una norma
determinada del cuerpo legal pertinente establezca que determinada
conducta pueda ser sancionada con cesantía, ello no impide que la
administración según su libre, discrecionalidad y prudente arbitrio
considere que debe atenuar esa sanción”; de igual manera en
“Dictámenes”, 113:71, y 199:374, pto. III.2.a, entre otros.
422 Tratado de derecho administrativo, t. II, nº 456, p. 418 (ed. 1975).
423 La potestad sancionatoria..., p. 157.
424 Ob. cit., ps. 158/160. En la nota 43 y 44 analiza algunos Dictámenes
de la PTN, donde se aplicó el criterio de oportunidad y señala en qué
casos se justificaba. Baro se refiere a este tema en el Cap. 3, pto. 3.3.3,
ps. 66/67. Comadira en el trabajo “El exceso de punición”, cit. en nota
377, expresa: “En todo caso, la discrecionalidad parecería hallar su
ámbito adecuado en la determinación de la sanción a imponer,
eligiendo, entre ellas, la clase y quántum más ajustada a las
circunstancias, cuando el ordenamiento asigna esa aptitud de elección
al órgano responsable de la decisión” (p. 284, RADA; p. 84, DA.).
425 La falta disciplinaria se configura cuando el agente no cumple con
alguno de sus deberes, y este incumplimiento afecte, en mayor o menor
medida, el normal y correcto funcionamiento de la Administración
Pública. No obstante, se pueden dar supuestos excepcionales —como
los ejemplos de Beltrán Gambier o los Dictámenes que analiza en la
nota 43, de su trabajo (véase nota 412), donde la imposición de la
sanción iría en desmedro o implicaría un riesgo para el correcto y
normal funcionamiento de la Administración, y, como ello no aparece
como oportuno o conveniente, a pesar de la infracción, se invoca y
aplica el criterio de oportunidad, para no imponer la sanción.
426 Tratado de derecho administrativo, t. III-B, nº 1069 (1978), ps.
440/441; véase nº 1074, ps. 453/455, sobre “la revocación por razones
de oportunidad, mérito o conveniencia del acto que impuso la sanción
disciplinaria, para lo cual el Ejecutivo pondría en ejercicio sus
potestades de superior jerárquico”. Villegas Basabilvaso, habla de
condonación, e indica: “el órgano administrativo competente, en
ejercicio de su potestad disciplinaria, tiene la facultad para la remisión
o conmutación de la sanción disciplinaria, si a su juicio estima
conveniente, por motivos de orden moral o político, levantarla o
disminuirla, esto es, indultarla o conmutarla. En los casos de remisión
de la pena se trata de una especie de rehabilitación”. No es una
revocación, señala, sino es un acto de naturaleza graciable

509 
 
(condonación). Por ello, contrariamente a lo que sucede “con la revisión
por causa de ilegalidad, el agente no tiene derecho a la percepción de
los sueldos por el tiempo de su separación o suspensión en el cargo”
(Derecho administrativo, t. III, nº 361, Tea, Buenos Aires, 1951, p.
538).
427 Con motivo de cumplirse 40 años de la sanción de la Ley Nacional
de Procedimientos Administrativos, escribimos sobre este tema que
integra el Capítulo XXI “Procedimiento administrativo en los sumarios
administrativos y en el régimen sancionador”, del tomo II,
Procedimiento Administrativo, obra colectiva (dirs.: Héctor Pozo
Gowland et al.), La Ley, 2012, publicada en homenaje de cumplirse 40
años de la sanción de la Ley Nacional de Procedimientos
Administrativos 19.549, y de su decreto reglamentario. La lectura de
los puntos VI y VII (en especial) permite visualizar las diferencias
volcadas en el punto VIII de dicho trabajo que ahora se reiteran.
428 En cuanto al plazo indicado en el art. 38, LMREPN, véase lo
expuesto en el pto. 10, acápite c.2.2, Cap. III, y “Dictámenes”, 242:626,
RPTN, nº 38, p. 274; “Dictámenes”, 243:620, RPTN, nº 38, p. 301;
“Dictámenes”, 246:479bis; “Dictámenes”, 255:304, 2/11/05; 258:333,
12/9/06; 263:281, 20/11/07; 266:95, 4/8/08; 267:145, 22/10/08).
Respecto del término señalado en el art. 38 de la reglamentación, dec.
1421/02, pto. 16, acápite b.3.1, Cap. IV, y “Dictámenes”, 243:349;
258:333; 263:281; 266:95; 267:145).
429 Un supuesto, diferente, y por eso de excepción es el tratado en la
nota 45, pues se refiere a la parte acusadora y a su no admisión en tal
carácter en el procedimiento.
430 En relación con este recurso, durante la vigencia del EPCAPN y
del RJBFP, la Corte Suprema, sostuvo: “La consagración de un sistema
específico para el control judicial de ciertas decisiones
administrativas... descarta la facultad del afectado de elegir la vía o el
órgano judicial en busca de la protección de sus derechos, apartándose
del camino contemplado en tales disposiciones legales” (Fallos,
295:994; 310:2336, 317:387, 324:3934); una opinión crítica, véase
MARIENHOFF, t. III-B, n° 1095 (1978), ps. 483/485.
431 Cfr. GALLEGO FEDRIANI, Pablo, “Recursos contra las
sanciones impuestas en los términos del régimen jurídico básico de la
administración pública”, ED, 1851335/1336.
432 Respecto del régimen disciplinario en las universidades nacionales,
véase pto. 13, acápite b.5, Cap. III; contra las sanciones no expulsivas
aplicadas al personal no docente y docente, con exclusión de los

510 
 
comprendidos por el juicio académico (“Dictámenes”, 242:647, RPTN,
nº 38, p. 315), no resulta admisible este recurso de R.I.A., dec. 467/99
(resol. PTN, nº 15, del 28/1/00; “Dictámenes”, 233:226, RPTN, nº 33,
p. 712; “Dictámenes”, 246:204 (resol. PTN, nº 45, del 11/7/03); 250:1
(resol. PTN, nº 63, del 7/7/04); 289:163 (resol. PTN nº 13, del 10/6/14);
289:170 (resol. PTN nº 14, del 10/6/14); 289:177 (resol. PTN nº 15, del
10/6/14); 302:377 bis (resol. 2017-69-APNPTN, del 8/9/17, donde
demás se aplicó una sanción expulsiva).
El recurso previsto por el R.I.A. sólo procede respecto de los agentes
vinculados por una relación de empleo público cuyo régimen
disciplinario se encuentra regido, en su momento por el RJBFP y luego
por la LMREPN. Se formula esta aclaración dado que la investigación
sumarial puede sustanciarse aplicando el R.I.A., pero la normativa de
fondo aplicable ―sanción disciplinaria― no resulta ser las establecidas
por el RJBFP o por la LMREPN: “Dictámenes”, 276:156 (10/3/11;
conciliador laboral o mediador); 276:261 (14/3/11; conciliador laboral
o mediador); 277:248 (24/6/11; relación laboral regida por la Ley de
Contrato de Trabajo); 287:174 (17/12/13; reproche por incumplimiento
de los deberes impuestos por una convención colectiva de trabajo);
295:68 y 73 (3/11/15, agentes del Cuerpo Especial de Seguridad y
Vigilancia de la Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia,
donde además se aplicaron sanciones expulsivas).
433 La referencia al proceso penal se efectúa pues se sostiene la
aplicación supletoria de la ley procesal penal (véase pto. 10, acápite c.5,
Cap. III, y notas 44 y 126), y sus disposiciones, en este caso, también
tienen mayor semejanza.
434 PALACIO, Lino, Derecho procesal civil, t. I, nº 99, e), Abeledo-
Perrot, Buenos Aires, 1975, p. 452.
 
 
 
 
 
 
 
 
511 
 
 Capítulo VI

El Proceso Penal y el Procedimiento Administrativo Disciplinario

Su relación

Alfredo L. Repetto

1. Algunas disposiciones del derecho de fondo -

El art. 34, LMREPN, prevé:

La substanciación de los sumarios por hechos que puedan configurar

delitos y la imposición de las sanciones pertinentes en el orden
administrativo, son independientes de la causa criminal, excepto en
aquellos casos en que de la sentencia definitiva surja la configuración
de una causal más grave que la sancionada; en tal supuesto se podrá
sustituir la medida aplicada por otra de mayor gravedad.

En su momento, el art. 37, RJBFP, señalaba:

La sustanciación de los sumarios administrativos por hechos que

puedan configurar delitos y la imposición de las sanciones pertinentes
en el orden administrativo, son independientes de la causa criminal.

El sobreseimiento provisional o definitivo o la absolución dictados en

la causa criminal, no habilitan al agente a continuar en servicio si es
sancionado con cesantía o exoneración en el sumario administrativo. La
sanción que se imponga en el orden administrativo, pendiente la causa
criminal, tendrá carácter provisional y podrá ser sustituida por otra de
mayor gravedad luego de dictada la sentencia definitiva de aquélla.

512 
 
Conviene aclarar que cuando la ley se refiere a causa criminal, quiere
significar causa o proceso penal, en contraposición a causa o proceso
civil 435.

1.1. Independencia entre el derecho penal y el derecho administrativo

disciplinario

Tanto el art. 34, LMREPN, como antes el art. 37, RJBFP, establecen la
independencia y autonomía entre el derecho penal y el derecho
administrativo disciplinario: la substanciación de los sumarios
administrativos por hechos que puedan configurar delitos y la
imposición de las sanciones pertinentes en el orden administrativo, son
independientes de la causa criminal (“Dictámenes”, 170:419 y 171:377,
RPTN, nº 13, ps. 111 y 134, respectivamente, entre otros).

Pero se prevé que la sanción impuesta en el orden administrativo,

pendiente la causa criminal, tendrá carácter provisional, pues se puede
sustituir por otra de mayor gravedad.

1.2. Un hecho con múltiples enfoques

La conducta desplegada por el agente público (un mismo hecho) puede

dar lugar simultáneamente a responsabilidad disciplinaria, penal y civil
(pto. 3.5, Cap. I, y nota 14).

Como dice Villegas Basavilbaso:

La transgresión de un deber de la función o empleo no tiene siempre

efectos unívocos; puede consistir en la violación de una norma
meramente disciplinaria, sin otras consecuencias; o puede causar un
daño patrimonial a la administración pública o puede configurar un

513 
 
delito de derecho penal. La multiplicidad de efectos que surjan de un
mismo hecho, determina la distinta clases de responsabilidades, que no
son excluyentes entre sí, y con ello tres clases de sanciones: la
disciplinaria o administrativa, la civil o patrimonial y la penal 436.

También Bielsa se refiere a la triple responsabilidad, conforme se

transgreda una norma civil, penal o administrativa, y “la aplicación de
una medida disciplinaria, no excluye la aplicación de una pena del
Código Penal, en razón de un mismo hecho generador de ambas” 437.

Las sanciones, según expresa Fiorini, “satisfacen distintos bienes

jurídicos y se desenvuelven en ámbitos distintos”. El agente que cometa
una defraudación a la Administración Pública (art. 174, inc. 5º, C.P.),
será condenado por ese delito, “sin perjuicio de la exoneración
administrativa porque su conducta ha sido deshonesta y desleal a la
confianza que se le había dispensado” (incumple con sus deberes
originados en la relación de empleo público) y también deberá reparar
“el daño ocasionado a los intereses hacendales del Estado” 438.

1.2.1. La proyección de un hecho a otros campos

Dentro del mundo jurídico, señala Bidart Campos, un mismo hecho
puede irradiar proyecciones a campos distintos:

Si un empleado público o privado delinque, su conducta —que es la

misma y única— incide socialmente en desmedro de un bien jurídico
penalmente tutelado, y a la vez en la relación de empleo, lo que permite
el enjuiciamiento en sede judicial penal y el ejercicio del poder
disciplinario por el empleador. Si así ocurre, nadie podrá decir que se
juzga o reprocha dos veces por el mismo hecho en violación al non bis
in ídem, porque lo que se analiza y protege en cada ámbito es una
proyección múltiple y distinta de un mismo hecho, según como este
repercute en el campo del derecho penal y en el del empleo
(administrativo o laboral) 439.

514 
 
No se vulnera el principio non bis in idem, pues, “...cada uno de los
tipos de responsabilidad de que es susceptible el agente público, tiende
a proteger o tutelar un distinto y específico bien o valor jurídico”, y de
un mismo hecho o comportamiento del agente puede surgir
simultáneamente la responsabilidad penal, civil y administrativa-
disciplinaria 440.

El agente público que “sustrajere caudales o efectos cuya

administración, percepción o custodia le haya sido confiada por razón
de su cargo”; será responsable civilmente y deberá resarcir el daño
causado, pero también será responsable penal, con lo cual se le
aplicarán las penas previstas en el art. 261 del Cód. Penal (prisión o
reclusión, e inhabilitación absoluta perpetua).

Asimismo, responderá disciplinariamente y se le impondrá la sanción

correspondiente (art. 33, inc. a], LMREPN).

El art. 30, LMREPN, establece que las “medidas disciplinarias”

aplicables al agente público lo serán, “...sin perjuicio de las
responsabilidades penales y civiles que fije la legislación vigente” (art.
30, RJBFP).

1.3. Comisión de delito y sanción disciplinaria

El art. 32, inc. f), LMREPN, prevé como causal para imponer cesantía:

Delito doloso no referido a la Administración Pública, cuando por sus

circunstancias afecte el prestigio de la función o del agente (art. 32, inc.
g], RJBFP).

El art. 33, incs. a) y e), LMREPN, fijan como causales para imponer
exoneración: a) Sentencia condenatoria firme por delito contra la
Administración Pública Nacional, Provincial o Municipal y e)

515 
 
Imposición como pena principal o accesoria de inhabilitación absoluta
o especial para la función pública (art. 33, incs. b] y h], RJBFP) 441.

Ante la mención de la pena de inhabilitación “como pena principal o

accesoria” conviene formular algunas aclaraciones.

Por una parte, se debe tener presente lo dispuesto por el art. 20 bis del
Cód. Penal:

Podrá imponerse inhabilitación especial de seis meses a diez años,

aunque esa pena no esté expresamente prevista, cuando el delito
cometido importe: 1) Incompetencia o abuso en el ejercicio de un
empleo o cargo público...

El art. 20 establece:

La inhabilitación especial producirá la privación del empleo, cargo,

profesión o derecho sobre que recayere y la incapacidad para obtener
otro del mismo género durante la condena...

Asimismo, es preciso señalar la existencia de una pena accesoria,

generalmente mencionada como accesoria legal en la parte dispositiva
de la sentencia, con la cita o no del art. 12 del Cód. Penal, que es el
sustento legal de su aplicación.

Con el nombre de penas accesorias, como expresa Soler, se denominan

a una serie de consecuencias de carácter penal producidas por la
aplicación de algunas de las penas principales y funcionan de pleno
derecho. Esto se debe a la inherencia jurídica de la pena accesoria
respecto de la pena principal: aplicada la principal aún cuando no se
mencione expresamente queda impuesta la accesoria del art. 12 del
Cód. Penal 442.

516 
 
El art. 12 establece:

La reclusión y la prisión por más de tres años llevan como inherente la

inhabilitación absoluta, por el tiempo de la condena, la que podrá durar
tres años más, si así lo resuelve el tribunal, de acuerdo con la índole del
delito...

La pena accesoria más importante, señala Soler es la “inhabilitación

absoluta” del art. 12, que toda condena privativa de libertad por más de
tres años lleva como accesoria durante el tiempo de la condena (se
puede extender); sólo se aplica como dependiente de dicha pena
principal, y como inhabilitación absoluta comprende las privación de
los derechos enumerados en el art. 19 (Soler, t. II. 65.I; 69.II.).

Conforme con el art. 19, la inhabilitación absoluta implica:

1. La privación del empleo o cargo público que ejercía el penado aunque

provenga de elección popular...

Se puntualiza esta situación pues la condena de un agente público a la

pena de prisión o reclusión “por más de tres años”, cualquiera sea el
delito, implica la imposición de la “inhabilitación absoluta”, lo que
determina la aplicación de la sanción de exoneración (art. 33, inc. e],
LMREPN; véanse pto. 26.5.2, acápites c y c.1.).

1.3.1. La interpretación de un texto

En “Dictámenes”, 209:259 (1994) se señaló que una interpretación

razonable y adecuada del inc. b), “Delito contra la Administración” del
art. 33 del RJBFP, permite concluir:

517 
 
Al referirse a los delitos contra la Administración, el precepto dispone
una necesaria remisión al Código Penal, que no sólo debe referirse a su
Título XI, sino a toda otra figura que pudiera tipificarse como delito
contra la Administración (pto. IV.1).

Se sostuvo que la ley penal protege,

...no sólo la regularidad y eficiencia del acto administrativo, sino

también la regularidad y eficiencia del acto legislativo y del acto
jurisdiccional. La protección penal se extiende, pues, tanto sobre las
funciones administrativas propiamente dichas, como sobre las
funciones del Estado. Para el Tít. XI del Código Penal la
Administración Pública es algo muy extenso: es el gobierno del Estado
totalmente integrado con los Poderes que lo componen y con los
servicios que son inherentes a la naturaleza de esos Poderes o que el
Estado atrajo a su esfera, por razones prácticas y en orden a finalidades
públicas, sea que las realice con organismos específicamente
administrativos o por medio de organismos autárquicos, aun cuando
éstos constituyan entidades jurídicas y en ellos intervengan particulares
con sus aportes (Carlos Creus, Delitos contra la Administración
Pública, Astrea, Buenos Aires, 1981, ps. 3/4). (“Dictámenes”, 209:259,
pto. IV.2).

En esa oportunidad, un agente de una Universidad había sido,

...condenado por la comisión del delito de encubrimiento definido en el

art. 278 del Cód. Penal, cuyo bien jurídico protegido es la
administración de justicia... y se consideró: ...es aplicable el inc. b) del
art. 33 del Régimen Jurídico Básico de la Función Pública y, por ende,
que a la falta cometida le corresponde la sanción de exoneración, sin
que para ello sea necesaria la previa instrucción de un sumario
disciplinario en virtud de lo que dispone el último párrafo del art. 34 de
ese ordenamiento legal. (“Dictámenes”, 209:259, pto. IV.3).

518 
 
b) Cuando en el art. 33 inc. a), LMREPN expresa “...delito contra la
Administración Pública Nacional, provincial o municipal”, además de
los delitos previstos en el Tít. 11, Libro Segundo, Código Penal, otros
pueden quedar comprendidos en dicha causal.

Por ejemplo: “El que cometiere fraude en perjuicio de alguna

Administración Pública”, art. 174, inc. 5º.

b.1. El art. 33, LMREPN, establece las causales para imponer la

exoneración, y, en su penúltimo párrafo, dice:

En todos los casos podrá considerarse la solicitud de rehabilitación a

partir de los cuatro (4) años de consentido el acto por el que se
dispusiera la exoneración o declarada firme la sentencia judicial, en su
caso.

A esta situación, nos hemos referido en el pto. 14, acápite d.1.2.2, Cap.
III, y nota 243.

Sin embargo, la interpretación de la rehabilitación mencionada, a la luz

del art. 5º, incs. b) y d), LMREPN, despeja cualquier duda de la
expresión: “En todos los casos”, pues no comprende al supuesto de una
condena penal.

Ante la “imposición como pena principal o accesoria de inhabilitación

absoluta o especial para la función pública” (art. 33, inc. e]),
corresponde estar a lo establecido en el art. 20 ter, Cód. Penal, que
regula el instituto de la rehabilitación, fija los plazos y condiciones para
su procedencia, se trate de inhabilitación absoluta o especial, y formula
la salvedad:

519 
 
Cuando la inhabilitación importó la pérdida de un cargo público... la
rehabilitación no comportará la reposición en los mismos cargos.

1.3.2. Un impedimento para el ingreso

La condena por la comisión de un delito doloso (inc. a]) y la condena

por delito en perjuicio de la Administración Pública Nacional,
provincial o municipal (inc. b]), como la existencia de un proceso penal
pendiente, en los dos supuestos indicados (inc. c]), y el “inhabilitado
para el ejercicio de cargos públicos” (inc. d]), están mencionados como
“Impedimentos para el ingreso” al empleo público (véanse art. 5º,
incisos mencionados, LMREPN; art. 8º, incs. a], b], d], y e], RJBFP).
En la causal “delito en perjuicio de la Administración Nacional,
provincial o municipal”, quedan incluidos algunos delitos culposos
(v.gr., 254, 255, 262 y 263, Cód. Penal).

1.3.3. Proceso penal en trámite

Los arts. 130 y 131, R.I.A., dec. 467/99 se refieren a la existencia de

una causa penal en trámite (art. 95 y 96, R.I., dec. 1798/80).

El art. 130 establece:

Si el trámite debiera suspenderse por estar pendiente la causa penal, el

instructor informará de ello a su superior, quedando desafectado del
mismo hasta su reapertura. No obstante, deberá requerir informes
periódicos a efectos de conocer la situación procesal del sumariado.
Dicho lapso no operará a los efectos de la prescripción y quedarán
suspendidos todos los términos fijados en el presente reglamento.

El art. 131 dispone:

520 
 
La sustanciación de los sumarios administrativos y la aplicación de las
sanciones pertinentes, tendrán lugar con prescindencia de que los
hechos que las originen constituyan delito. Pendiente la causa criminal,
no podrá el sumariado ser declarado exento de responsabilidad.

A su vez, el art. 34 de la reglamentación, LMREPN, dec. 1421/02

dispone:

Estando pendiente la causa criminal, el sumariado no podrá ser

declarado exento de responsabilidad.

El art. 38 de dicha reglamentación (dec. 1421/02), en el último párrafo,

establece:

El procedimiento de investigación aplicable será el establecido por el

dec. 467 del 5 de mayo de 1999 o el que se dicte en su reemplazo.

Y en la última oración:

En caso de que existiere causa penal en curso, los sumarios quedarán

suspendidos al cumplirse el tercer mes de su sustanciación hasta la
resolución de la causa penal.

Con lo cual, los sumarios disciplinarios, se deben sustanciar conforme

con el R.I.A., dec. 467/99, aunque se advierte una divergencia entre la
última oración del art. 38 (dec. 1421/02) y lo establecido en el
Reglamento, pero esta cuestión la veremos en el pto. 26.6.

1.4. La influencia del proceso penal en sede administrativa

521 
 
a) Los distintos regímenes jurídicos que regularon (RJBFP, EPCAPN)
y que regulan (LMREPN) la relación de empleo público han establecido
como causas de sanciones disciplinarias (cesantía y exoneración) la
comisión de delitos, ya se trate de delito doloso que no se refiera a la
administración o de delito contra la Administración (Pública Nacional,
provincial o municipal), o la imposición de pena principal o accesoria
de inhabilitación (arts. 32, inc f] y 33, inc. a] y e], LMREPN; arts. 32,
inc. g] y 33, inc. b] y h], RJBFP).
Ello indica una vinculación entre ambos, a pesar de que el art. 34,
LMREPN (art. 37, RJBFP), señala una cierta autonomía o
independencia entre el derecho disciplinario y el derecho penal.

También las disposiciones enumeradas en el pto. 26.3.3 muestran que,

entre el proceso penal y el sumario disciplinario (procedimiento
administrativo disciplinario), existen relaciones, por lo cual
corresponde considerar y desentrañar la influencia del proceso penal en
el trámite del procedimiento administrativo disciplinario.

Por eso, cuando se trata de la misma situación de hecho o de los mismos

hechos, no se puede soslayar lo prescripto por el art. 1101 del Cód.
Civil:

Si la acción criminal hubiere precedido a la acción civil o fuere

intentada pendiente ésta, no habrá condenación en el juicio civil antes
de la condenación del acusado en el juicio criminal, con excepción de
los casos siguientes: 1) Si hubiere fallecido el acusado antes de ser
juzgada la acción criminal, en cuyo caso la acción civil puede ser
intentada o continuada contra los respectivos herederos. 2) En caso de
ausencia del acusado, en que la acción criminal no puede ser intentada
o continuada 443.

b) Se trata de una norma de orden público, de aplicación oficiosa por

los jueces, que prohíbe el dictado de la sentencia civil mientras está
pendiente el respectivo proceso penal 444; sólo se impide que se dicte
la sentencia, pero no la tramitación del proceso o de la causa.

522 
 
La SCBA (19/12/950), ha señalado:

La acción resarcitoria civil, podía iniciarla el damnificado desde que

tuvo conocimiento del hecho dañoso y de la persona de su autor, sin que
fuera obstáculo para ello, lo dispuesto en el art. 1101, Cód. Civil,
precepto que...no impide la promoción de la demanda indemnizatoria
civil, sino únicamente...que se dicte sentencia, mientras no haya fallo
condenatorio en la justicia del crimen. (JA, 1951-II-4, f. 12.780).

1.4.1. La armonía de textos legales

El fin del art. 1101, Cód. Civil, es asegurar el respeto de la cosa juzgada
criminal y, de ese modo, evitar que en la sede civil se pretenda rever
algún punto que reviste esa condición, para evitar el escándalo jurídico
de dos decisiones contrarias al no respetarse el pronunciamiento penal.

Por ello corresponde ponderar cómo se debe armonizar el art. 34,

LMREPN (art. 37, RJBFP), con los arts. 1101, 1102 y 1103 del Cód.
Civil, ya que, además, el R.I.A., dec. 467/99, prevé la suspensión del
trámite del sumario disciplinario “por estar pendiente la causa penal”
(art. 130).

Las situaciones que se pueden presentar son varias, y frente a las

particularidades del caso concreto, la solución a adoptar debe partir de
los principios sentados en los arts. 1101, 1102 y 1103, Cód. Civil; por
ello, conviene ingresar en el examen de tales disposiciones.

El dictado de la ley 26.994 (B.O. 8/10/14) que aprobó el nuevo Código

Civil y Comercial impone efectuar algunas aclaraciones, pues este tema
está previsto en los arts. 1775, 1776 y 1777.

523 
 
Desde ya, corresponde adelantar que lo expuesto conforme al texto de
los arts. 1101, 1102 y 1103 del anterior código se mantiene sin
modificaciones sustanciales, y por ello añadiremos un comentario
complementario y aclaratorio.

El art. 1775 ―Suspensión del dictado de la sentencia civil― establece:

“Si la acción penal precede a la acción civil, o es intentada durante su
curso, el dictado de la sentencia definitiva debe suspenderse en el
proceso civil hasta la conclusión del proceso penal, con excepción de
los siguientes casos:

”a) si median causas de extinción de la acción penal;

”b) si la dilación del procedimiento penal provoca, en los hechos, una

frustración efectiva del derecho a ser indemnizado;

”c) si la acción civil por reparación del daño está fundada en un factor
objetivo de responsabilidad”.

Por lo tanto, la prelación o preeminencia del dictado de la sentencia en

el proceso penal (cosa juzgada criminal) respecto del proceso civil, que
importa una cuestión de orden público, se mantiene igual que en el
Código Civil de Vélez Sarsfield.

Respecto a las excepciones que el anterior art. 1101 preveía por el

fallecimiento del “acusado”, el art. 1775 lo recepta en el inc. a), ya que
una de las causas de extinción de la acción penal se produce por la
muerte del imputado (art. 59, inc. 1º, Cód. Penal), lo que también ocurre
en el orden disciplinario pues dicho fallecimiento extingue la acción
disciplinaria (véase Cap. V, punto 23.3.2.1 in fine y “Dictámenes”,
266:56, 22/7/08, Cap. II, punto 3).

524 
 
Por otra parte, los incs. b) y c) del art. 1775 receptan algunas de las
decisiones de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, para hacer
excepción al principio del anterior art. 1101, las que fueron analizadas
en el punto 26.5.1. “Posible excepción”, en los acápites a, a.1. y c (para
el inc. a del art. 1775) y el acápite b, para el inc. b), ya que en el caso
Fallos, 321:1124 se hizo lugar a la demanda por daños y perjuicios (arts.
1067, 1068, 1078, 1109 y 1113, Cód. Civil) contra el Club I.A.C.C. y
se rechazó la demanda contra la provincia de Córdoba y contra la
Asociación del Fútbol Argentino, y la lectura del consid. 2º que hemos
transcripto (ver el mencionado acápite b) permite advertir que en dicha
causa se planteó un supuesto de responsabilidad fundada en un factor
de atribución objetiva (v. arts. 1721, 1722 y 1724, nuevo Cód. Civil y
Comercial).

1.5. El alcance de una norma de orden público

La CSJN, en Fallos, 248:274 (1960), señaló y resolvió la primacía o

preeminencia de la sentencia dictada en el juicio criminal sobre el
pronunciamiento de la justicia civil (art. 1101, Cód. Civil).

En esa oportunidad, indicó:

La radical divergencia que se observa entre ambas sentencias con

respecto a una misma situación de hecho, obedece a la inobservancia,
por parte del tribunal en lo civil, de la norma contenida en el art. 1101
del Cód. Civil, con arreglo a la cual no pudo dictarse sentencia en el
interdicto sin aguardarse el pronunciamiento definitivo del tribunal a
quo, desde que el proceso penal por usurpación se promovió en la
misma fecha que la acción civil ... Y es de observar que el tribunal del
fuero civil tuvo conocimiento de la existencia de aquel proceso...
(consid. 5º)...

De haberse observado el procedimiento establecido por la norma de

mención, la sentencia absolutoria... hubiese afectado, necesariamente,
el resultado del pronunciamiento recaído en el interdicto de recobrar,

525 
 
pues en ambos juicios se trataba de dilucidar la existencia de un mismo
hecho y el art. 1103 del Cód. Civil no permite que se discuta, en el juicio
civil, “la existencia del hecho principal sobre el cual hubiese recaído la
absolución” —Fallos, 183:288 y otros—... (Consid. 6º de Fallos,
248:274; “Dictámenes”, 236:252, pto. II, RPTN, nº 35, p. 451, donde
se cita este precedente, para sustentar, entre otros argumentos, la
prevalencia de una medida cautelar en un proceso penal respecto de otra
decretada en un proceso civil).

1.5.1. Posible excepción

No obstante tratarse de una norma de orden público (art. 1101, Cód.

Civil), la Corte Suprema ha señalado que se puede prescindir de la
prohibición establecida en ella, ante una “dilación indefinida en el
trámite y decisión” de un juicio que “ocasiona agravio a la garantía
constitucional del derecho de defensa produciendo una efectiva
privación de justicia” (Fallos, 287:248).

a) Éste ha sido el criterio expuesto en la causa “Ataka y Co. Ltda.

c/Ricardo González y otros” (Fallos, 287:248, 20/11/73; LL, 154-85).

La Corte Suprema señaló que, a partir de la sentencia dictada por el

tribunal el 24 de noviembre de 1969,

...la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Comercial se ha rehusado a

decidir el juicio suspendiendo su sentencia “hasta tanto recaiga
pronunciamiento en sede penal” (consid. 2º).

La cuestión se relacionaba con un juicio ejecutivo iniciado, en el mes

de octubre de 1967, y una causa criminal comenzada en junio de 1968,
que “a más de cinco años de tramitación no se advierte la posibilidad
de que se le ponga pronto término” (consid. 3º).

526 
 
Ante tal situación dijo:

Lo precedentemente reseñado demuestra la existencia de una dilación

indefinida en el trámite y decisión de este juicio, que ocasiona agravio
a la garantía constitucional del derecho de defensa produciendo una
efectiva privación de justicia —doctrina de Fallos, 246:87; 272:188 y
otros— (consid. 4º).

En consecuencia la Cámara debe pronunciarse sobre el mérito de la

apelación que le fue sometida, valorando las constancias de este
expediente y de la causa criminal..., que deberá requerir al efecto.

Por tales argumentos, revocó la resolución de la Cámara Comercial que

había suspendido el dictado de la sentencia, en el juicio ejecutivo hasta
que recaiga pronunciamiento en la causa penal (Fallos, 287:248) 445.

a.1. La Corte Suprema, en la causa “Ataka y Co. Ltda. c/ Ricardo

González y otros”, intervino por primera vez el 24/11/69, y resolvió
dejar sin efecto la sentencia de la Cámara Comercial que había hecho
lugar a una excepción de pago deducida en el juicio ejecutivo (Fallos,
275:389, véase Dictamen del procurador general).

La empresa “Ataka”

...inició juicio ejecutivo contra R.G. y otros...; b) ...lo ejecutados

opusieron excepción de pago sobre la base del documento
fotocopiado...; c)...dicha excepción fue contestada por el representante
de “Ataka”... quien alegó fundamentalmente que dicha carta de pago
había sido extendida con abuso de firma en blanco; d)...en esa misma
ocasión se hizo reserva del derecho de la actora a iniciar querella o
denuncia criminal y se efectuó el ofrecimiento de la prueba tendiente a
demostrar la improcedencia de la excepción de pago opuesta por los
demandados (consid. 1º).

527 
 
En tal pronunciamiento, se mencionó:

Que del expediente criminal solicitado por esta Corte ad effectum

videndi resulta que... el Sr. K.S., presunto firmante de la carta de pago
exhibida por los deudores, promovió denuncia por defraudación
cometida mediante abuso de firma en blanco...hallándose actualmente
en trámite el sumario, en el cual se han realizado numerosas diligencias
tendientes a la investigación de los hechos denunciados (consid. 2º).

La existencia de la causa penal,

...imponía, en homenaje a la verdad objetiva y para evitar la posible

consumación del fraude denunciado, que sus constancias fueran tenidas
en cuenta antes de fallar el caso. Tanto más si se considera que mientras
ese proceso se encuentre en trámite queda abierta la posibilidad de que
una eventual sentencia dictada en sede penal contradiga la dictada en
estos autos (consid. 4º).

También dijo:

Aunque el fallo apelado no ofrezca reparos esenciales, si se atiende

exclusivamente a las pruebas de estos autos, no deja de ser exacto que
la investigación que realiza la justicia de instrucción está tan
estrechamente vinculada con la sustancia del presente juicio que resulta
desde todo punto de vista aconsejable —dadas las particulares
circunstancias del caso y para salvaguarda de una mejor administración
de justicia— que las probanzas allí alegadas sean también tomadas en
consideración por los jueces de esta causa, antes de dictar fallo
definitivo en ella (Fallos, 275:389).

528 
 
El caso, como surge de la reseña efectuada, tenía la particularidad de
tratarse de un juicio ejecutivo en el que debía valorarse la prueba
producida en sede penal.

La Corte Suprema, en dicho expediente, también intervino, en agosto

de 1970 (Fallos, 277:355), ante la suspensión del dictado de la sentencia
dispuesta por la Cámara hasta tanto recaiga pronunciamiento en sede
penal. En dicha oportunidad, el tribunal consideró que lo dispuesto por
la Cámara “importa apartamiento esencial de lo resuelto por esta
Corte”.

b) En Fallos, 321:1124 (ED, 181-200, f. 49.016; 28/4/98), en una causa

de competencia originaria, la Corte Suprema señaló en el consid. 2º:

No es materia de discusión en el sub lite que C.H.Z. sufrió serias

lesiones cuando se encontraba en el vestuario correspondiente al equipo
visitante en el estadio del Club Atlético Instituto Central Córdoba.
Tampoco se cuestiona que el elemento agresor consistió en una bomba
de estruendo colocada por simpatizantes del club local en una
dependencia en desuso destinada antiguamente a las boleterías de venta
de billetes de ingreso. A consecuencia del hecho fueron procesados en
la causa penal abierta ante la justicia local, cuyas constancias obran
fotocopiadas en la Secretaría interviniente, H.F.M. y J.A.S. (el hecho
ocurrió el 8 de mayo de 1988, en momentos previos a un encuentro de
fútbol; en la causa penal se había dictado el procesamiento y prisión
preventiva de dos personas —consid. 3º—).

En el consid. 8º se ingresa al tema del art. 1101, Cód. Civil: Con carácter
previo a determinar si existe responsabilidad del Club I.A.C.C., debe
examinarse la pretendida aplicación del arts. 1101 y sus concs. del Cód.
Civil.

Al respecto es de señalar que, si bien la dualidad de procesos originados

en el mismo hecho impone la postergación de la sentencia civil hasta

529 
 
tanto se dicte el fallo penal, la prohibición legal que sienta el precepto
no es absoluta.

En efecto, de acuerdo con la doctrina de Fallos, 287:248, tal prohibición

debe ceder cuando la suspensión —hasta tanto recaiga pronunciamiento
en sede penal— determina, como en el presente caso, una dilación
indefinida en el trámite y decisión de ese juicio que ocasiona agravio a
la garantía constitucional del derecho de defensa y produce una
denegación de justicia (consid. 8º) 446.

Se hizo lugar a la demanda por daños y perjuicios (arts. 1067, 1068,

1078, 1109 y 1113, Cód. Civil) contra el Club I.A.C.C y se rechazó la
demanda interpuesta contra la provincia de Córdoba y contra la
Asociación del Fútbol Argentino.

c) Conforme el tiempo transcurrido y las circunstancias del caso, a

modo de excepción, la Corte Suprema ha entendido que la prohibición
del art. 1101, Cód. Civil, se puede dejar de lado frente a “una dilación
indefinida en el trámite que ocasiona un agravio a la garantía
constitucional del derecho de defensa y produce una denegación de
justicia”.

d) Como se ha señalado en el punto 26.4.1, el art. 1775, en los incs. b)

y c), recepciona decisiones o pronunciamientos de la Corte Suprema de
Justicia. Algunos han sido ponderados en los acápites anteriores, donde
el máximo Tribunal ha prescindido de la prohibición establecida en el
art. 1101, frente a una “dilación indefinida en el trámite y decisión” de
un juicio que “ocasiona un agravio a la garantía constitucional del
derecho de defensa y produce la denegación de justicia”.

1.5.2. Una sentencia condenatoria

a) El art. 1102, Cód. Civil establece:

Después de la condenación del acusado en el juicio criminal, no se

530 
 
podrá contestar en el juicio civil la existencia del hecho principal que
constituye el delito, ni impugnar la culpa del condenado.

Ante la condena penal, en el proceso civil no se puede renovar la

cuestión de si el delito existió (como su calificación); tampoco se puede
discutir la autoría, y la culpa entendida como la presencia del elemento
subjetivo del delito imputado, en la modalidad —dolo o culpa—
reconocida por el juez penal.

El nuevo art. 1776. Condena penal, establece: “La sentencia penal

condenatoria produce efectos de cosa juzgada en el proceso civil
respecto de la existencia del hecho principal que constituye el delito y
de la culpa del condenado”.

Por lo tanto, se mantiene el criterio anterior del art. 1102: ante una
sentencia penal condenatoria no se puede discutir en sede civil la
existencia del hecho y la culpa del condenado, entendida la culpa en un
sentido amplio, vale decir como la presencia del elemento subjetivo en
el condenado, en la modalidad de dolo o culpa, reconocida por el juez
penal (v. art. 1724, Cód. Civil y Comercial).

b) La Corte Suprema, en una causa de competencia originaria (arts. 100

y 101, C.N.), sostuvo:

Por aplicación de lo establecido por el art. 1102 del Cód. Civil, la

sentencia recaída en sede penal hace cosa juzgada respecto de la culpa
del condenado que no puede discutirse en el juicio civil. En el presente
caso, la condena por homicidio culposo impuesta al conductor del
vehículo policial... compromete la responsabilidad de la provincia
demandada... Por lo demás, los antecedentes arrimados a la causa no
demuestran, con la aptitud probatoria necesaria, que haya mediado
culpa concurrente en la producción del siniestro (consid. 2º; Fallos,
304:124).

531 
 
c) La existencia de una sentencia condenatoria firme no trae problema
alguno, pues si se trata del art. 33, incs. a) (“...por delito contra la
Administración Pública Nacional, provincial o municipal”) y e)
(“Imposición como pena principal o accesoria de inhabilitación
absoluta o especial para la función pública”), LMREPN (véanse ptos.
26.3 y 26.3.1), la causal de exoneración reviste autonomía y agregada
la sentencia firme, al sumario administrativo disciplinario, sólo cabe
disponer la medida segregativa (“Dictámenes”, 177:196; 209:259).
En estos casos, la defensa en juicio se desarrolla en el proceso penal.

c.1. La reglamentación del art. 33, dec. 1421/02, establece:

La autoridad competente para imponer la exoneración en los supuestos

de los incs. a) y e) del artículo que se reglamenta por el presente, deberá
contar con copia de la sentencia firme, recaída en los autos
correspondientes.

Con relación a la situación del agente durante la sustanciación del

proceso penal, corresponderá aplicar las disposiciones pertinentes del
Reglamento de Investigaciones vigentes o el que se dicte en su
reemplazo.

El art. 34, RJBFP, preveía:

La exoneración será aplicada previa instrucción de sumario, salvo

cuando medien las causales previstas en los incs. b), f) y h) del art. 33.

Si había sumario en trámite, incorporada la sentencia judicial, se

disponía la exoneración (véanse “Dictámenes”, 209:259).

1.5.3. El alcance de la sentencia absolutoria

532 
 
El art. 1103, Cód. Civil, expresa:

Después de la absolución del acusado, no se podrá tampoco alegar en

el juicio civil la existencia del hecho principal sobre el cual hubiese
recaído la absolución.

Frente a una sentencia absolutoria, en sede penal, corresponde dilucidar

que se entiende por hecho principal 447. Esta noción comprende:

a) la materialidad del hecho: su existencia, o no, en la realidad, de

acuerdo con las circunstancias estimadas como esenciales por el
magistrado: “si el juez penal consideró que las barreras estaban
cerradas, no puede luego el juez civil estimar que estaban abiertas”;

b) la autoría en cuanto a si la persona fue o no la autora material (física)

del hecho: “si a Juan se lo absolvió porque no conducía el vehículo, no
podrá el juez civil decir que sí lo conducía”.

La determinación de la autoría material implica ingresar en determinar

la relación de causalidad (nexo causal); en dicho momento, se busca
resolver si un determinado resultado de daño o de peligro, puede ser
puesto, o no, a cargo de la acción de una persona 448.

Se responde a la pregunta: ¿Tal sujeto es el autor del resultado? 449.

Después se realizará el juicio de antijuridicidad sobre el hecho: si es o

no contrario al ordenamiento jurídico —unidad de la antijuridicidad—.

Posteriormente se ingresa a considerar el reproche que merezca el autor:

la culpabilidad.

533 
 
En esta oportunidad, se responde a la pregunta de si el autor material
debe ser también considerado autor culpable, según hubiese obrado con
dolo o con culpa 450.

Respecto de la culpa o culpabilidad, la doctrina y jurisprudencia civil,

en general, consideran que la “absolución”, en sede penal, no resulta
vinculante para el juez civil respecto a la culpa del imputado, por lo
cual, se puede discutir, en sede civil, su existencia y condenarlo como
autor de un cuasidelito a pagar la indemnización de los daños y
perjuicios por ese hecho 451.

La responsabilidad disciplinaria se puede fundamentar o resultar ya sea

del dolo o de la culpa del agente 452; en el pto. 23.3.2.2, acápite b.2, se
ha hecho referencia a este importante elemento subjetivo para que se
configure la falta disciplinaria.

El nuevo art. 1777, en su primer párrafo, sigue el lineamiento del

anterior art. 1103, y establece: Inexistencia del hecho, de autoría, de
delito o de responsabilidad penal: “Si la sentencia penal decide que el
hecho no existió o que el sindicado como responsable no participó, estas
circunstancias no pueden ser discutidas en el proceso civil”.

En el segundo párrafo prevé: “Si la sentencia penal decide que un hecho

no constituye delito penal o que no compromete la responsabilidad
penal del agente, en el proceso civil puede discutirse libremente ese
mismo hecho en cuanto generador de responsabilidad civil”.

De esta manera se aclara e incorpora lo que la doctrina y la

jurisprudencia en materia civil habían señalado respecto de la
responsabilidad civil.

Por eso, si el hecho acreditado (probado) no constituye delito, por no

encuadrar en uno de los tipos o figuras delictivas establecidas por la ley
penal, ello no impide que pueda generar una responsabilidad civil

534 
 
conforme a las disposiciones del Código Civil y Comercial (v. art. 1716
y cc.) y también disciplinaria (ver pto. 26.5.7).

c) La antijuridicidad: se excluye por la presencia de una causa de

justificación.

La antijuridicidad importa realizar un juicio valorativo por el cual se

concluye que una acción u omisión determinada contradice o se
encuentra desaprobada por todo el ordenamiento jurídico. De este tema
de la antijuridicidad, se pueden mencionar dos aspectos: 1) la unidad de
la antijuridicidad; 2) su naturaleza objetiva, pero, en este momento, sólo
interesa el primer aspecto.

La unidad de la antijuridicidad significa que la valoración que se hace

del hecho (acto u omisión), se realiza respecto de todo el ordenamiento
jurídico, para determinar si ese hecho es compatible o incompatible con
él, pues en su seno “rige el principio lógico de no contradicción; de
modo que una acción no puede ser simultáneamente conforme y
contraria a las reglas que integran ese todo”. Lo que choca contra la
necesaria unidad del orden jurídico objetivo, es que mientras una de sus
ramas considere lícito un hecho, otra, en las mismas circunstancias lo
considere ilícito.

Esta unidad fundamental no se quiebra porque a un hecho se le asigne

o no se le asigne en todas las ramas efectos jurídicos, es decir que le
atribuyan o no consecuencias jurídicas en las distintas ramas 453.

Aquí entra en juego la especificidad de cada uno de los sectores, esto

es, sin afectar la unidad de desaprobación jurídica (hecho antijurídico),
puede ocurrir que el efecto sólo tenga relevancia (origine
responsabilidad) en una de las ramas (o divisiones) del derecho, y no en
alguna otra 454.

535 
 
La importancia de lo expuesto surge cuando se presentan las causas de
justificación (contrapartida de la antijuridicidad).

c.1. La teoría de la justificación exige que la valoración se efectúe en

función de todo el ordenamiento jurídico; pues lo jurídico y lo
antijurídico resultan de la totalidad de ese ordenamiento, ya que rige el
principio lógico de no contradicción (acápite c).

El art. 1071, Cód. Civil, dispone:

El ejercicio regular de un derecho propio o el cumplimiento de una

obligación legal no puede constituir como ilícito ningún acto.

El inc. 4º, del art. 34, Cód. Penal, establece como causas de
justificación: “el que obrare en cumplimiento de un deber o en el
legítimo ejercicio de su derecho, autoridad o cargo”, y se trata de una
norma de reenvió (Marquardt), a todo el ordenamiento jurídico, para
verificar si conforme con lo dispuesto, en determinado sector o rama
del derecho (civil, administrativo, comercial, procesal), la conducta
desarrollada se encuentra autorizada, ya que en tal rama se prevé el
deber, o el ejercicio de la autoridad, cargo, o el derecho invocado como
justificante 455.

Luis Jiménez de Asúa define las causas de justificación como:

... las que excluyen la antijuridicidad de una conducta que puede

subsumirse en un tipo legal (tipo penal). Esto es, aquellos actos u
omisiones que revisten aspecto de delito (figura delictiva) pero en los
que falta, sin embargo el carácter de ser antijurídicos, de contrarios al
derecho, que es el elemento más importante del crimen.

En suma: las causas de justificación no son otra cosa que aquellos actos
realizados conforme al derecho 456.

536 
 
El art. 1777 “Antijuridicidad”, del nuevo Código Civil y Comercial
establece: “Cualquier acción u omisión que causa un daño a otro es
antijurídica si no está justificada”.

Asimismo, en el art. 1718 se han incorporado las causas de

justificación, que en el Código Penal se encuentran previstas en el art.
34, incs. 3º, 6º y 7º, y también el ejercicio regular de un derecho (1718,
inc. a). que el art. 34, inc. 4º, del Código Penal prevé como “el legítimo
ejercicio de su derecho”, como se desarrolla en este acápite

Por ello, lo expuesto se mantiene inalterable pues en el nuevo Código

Civil y Comercial el principio establecido por el anterior art. 1071 se
encuentra en el art. 10: “Abuso del derecho. El ejercicio regular de un
derecho propio o el cumplimiento de una obligación legal no puede
constituir como ilícito ningún acto.

”La Ley no ampara el ejercicio abusivo de los derechos. Se considera

tal el que contraría los fines del ordenamiento jurídico o el que excede
los límites impuestos por la buena fe, la moral y las buenas
costumbres”.

Por lo cual tanto para la antijuridicidad como para las causas

justificación se mantiene el criterio de la llamada unidad de
antijuridicidad (basta tener presente el nuevo art. 1717).

En el art. 1718 se prevé la legítima defensa, el estado de necesidad y el

ejercicio regular de un derecho, como causas de justificación:

“Está justificado el hecho que causa un daño: ”a) en ejercicio regular de

un derecho;

537 
 
”b) en legítima defensa propia o de terceros, por un medio
racionalmente proporcionado, frente a una agresión actual o inminente,
ilícita y no provocada; el tercero que no fue agresor ilegítimo y sufre
daños como consecuencia de un hecho realizado en legítima defensa
tiene derecho a obtener una reparación plena;

”c) para evitar un mal, actual o inminente, de otro modo inevitable, que
amenaza al agente o a un tercero, si el peligro no se origina en un hecho
suyo; el hecho se halla justificado únicamente si el mal que se evita es
mayor que el que se causa. En este caso, el damnificado tiene derecho
a ser indemnizado en la medida en que el juez lo considere equitativo”.

La absolución fundada en la legítima defensa, que equivale a negar la

existencia de antijuridicidad, hace cosa juzgada en lo civil e impide que
se impute por el mismo hecho, a quien repelió la agresión, un delito o
un cuasidelito civil a los efectos de la reparación del daño. (CSJN,
Fallos, 314:1855, 1991).

En dicho precedente, la Corte Suprema señaló:

La jurisdicción civil se halla subordinada a la penal en todo lo

concerniente al “hecho principal que constituye delito” (arts. 1102 y
1103, Cód. Civil). “Las conclusiones alcanzadas en jurisdicción penal
no son discutibles en causa civil sobre la base de los mismos elementos
de juicio contemplados en el proceso criminal” (cita Fallos, 249:362)
457.

c.2.1. En Fallos, 196:211 (JA, 1943-III-603; 23/7/43), sobre la legítima

defensa declarada en sede penal, la Corte Suprema, en una causa de
“jurisdicción originaria”, expresó:

La actitud del agente R.C. ha sido investigada y juzgada antes o durante

el juicio civil por la justicia del crimen de la Provincia de Buenos
Aires..., según los autos que el mismo actor ha pedido que se traigan y

538 
 
que se han acumulado... En esa causa criminal resulta que por sentencia
firme, se ha declarado que el procesado procedió a hacer uso de su arma
en defensa legítima y en cumplimiento de la función de guardián del
orden público, quedando así cubierta su responsabilidad por lo
dispuesto por el art. 1071 del Cód. Civil, que dice: “El ejercicio de un
derecho propio, o el cumplimiento de una obligación legal no puede
constituir como ilícito ningún acto”. “El que ejerce un derecho
conforme a la ley no responde del perjuicio que resulte de este
ejercicio” (cita de la nota al mismo artículo). No podría en el juicio civil
subsiguiente declararse una culpabilidad de que el agente ha sido
absuelto. Únicamente podría imputársele culpa civil, si las
circunstancias lo permitieran, porque como lo ha dicho esta Corte en el
caso del tomo 192, página 207, puede la culpa no ser suficientemente
grave y clara para responsabilizar al agente ante la ley penal, y puede,
sin embargo, configurar una falta, un acto ilícito o un cuasidelito del
derecho civil que lo haga incurrir en responsabilidad pecuniaria (nota a
los arts. 1102 y 1103). Pero éste no es el caso, pues del examen de los
autos y de la prueba producida no resulta tal cosa. (Fallos, 196:215 y
216; la cita del tomo 192, guarda relación con otro supuesto).

c.2.1.1. En Fallos, 192:140 o 192:207 (27/3/42; JA, 1942-II-771), se

había ejercido una acción civil por indemnización de daños y perjuicios,
donde se había dictado un sobreseimiento definitivo del conductor del
vehículo, pero no se adujo la presencia de una causa de justificación;
por ello, la situación difiere de la de Fallos, 196:211.

Primero, se señaló:

Esta Corte Suprema en diversos pronunciamientos ha declarado la

responsabilidad del Estado por los daños causados a terceros en su
persona o sus bienes, cuando sus empleados, en el ejercicio de
funciones oficiales, los hubieran causado por haber procedido con
culpa, dolo u otra causa que les sea imputable. Y en un caso análogo al
presente dijo que demostrada la culpa del conductor del automóvil que
ocasionó el accidente, que aquél era entonces empleado de la Provincia
y que el hecho ocurrió en el desempeño de sus tareas, procede

539 
 
responsabilizar a ésta por los daños y perjuicios ocasionados (Fallos,
182:5; 169:120; 124:22; 145:89; 171: 142; y 183:247). (p. 142).

...esta responsabilidad derivada de la interpretación hecha de los arts.

1112 y 1113, Cód. Civil y sus concs., presupone que el daño haya sido
causado por una causa imputable al empleado o funcionario a quien se
acusa, y no a la persona que lo haya sufrido; pues en este último caso
no cabe responsabilidad alguna (art. 1111, Cód. Civil).

Formuladas tales precisiones, se ingresó en el tema planteado:

...El sobreseimiento definitivo del acusado..., descarta la imputación de

haber procedido con culpa capaz de fundar su condenación criminal,
pero no excluye que, llevada la cuestión a los estrados de la justicia
civil, puede indagarse si no ha mediado de su parte una falta o culpa
civil que lo responsabilizaría pecuniariamente. La culpa civil es distinta
en grado y naturaleza de la culpa penal, como lo prueba respecto a esto
último, la responsabilidad refleja que el derecho penal no conoce por
ser su responsabilidad íntimamente personal. Puede la culpa no ser
suficientemente clara o grave para responsabilizar al agente ante la ley
penal, y puede, sin embargo, configurar una falta, un acto ilícito o un
cuasidelito del derecho civil que lo haga incurrir en responsabilidad
pecuniaria. En este sentido se ha pronunciado la jurisprudencia,
interpretando los arts. 1102 y 1103, Cód. Civil. (Fallos, 192:142/143 o
192:210/211).

Se destaca una diferencia:

La culpa civil es distinta en grado y naturaleza de la culpa penal... Puede

la culpa no ser suficientemente clara o grave para responsabilizar al
agente ante la ley penal, y puede, sin embargo, configurar una falta, un
acto ilícito o un cuasidelito del derecho civil que lo haga incurrir en
responsabilidad pecuniaria... (Fallos, 192:140, p. 142 o 192:207, p. 210)
458.

540 
 
Se rechazó la demanda, porque la parte “no ha probado que el
inculpado”, como conductor del vehículo de la Provincia, “haya
procedido” con culpa civil (Fallos, 192:140 o 192:207).

c.3. La Sala F (CNCiv., ED, 94-433, f. 34.680), respecto de la legítima

defensa, sostuvo:

Si para la jurisdicción criminal hubo legítima defensa por parte del

acusado, ese hecho no podrá ser desconocido ante la jurisdicción civil...

La legítima defensa, precisada y declarada en la causa criminal, impide

en absoluto que se impute por el mismo hecho a quien repelió la
agresión, un delito o un cuasidelito civil, a los efectos de la reparación
del daño. Existe sobre el particular una evidente incompatibilidad. El
derecho usado por quien hirió en legítima defensa de su vida, no puede
transformarse en culpa civil, por levísima que sea. Así lo resuelve
terminantemente el principio contenido en el art. 1071 del Cód. Civil
(p. 435).

La jurisprudencia que admite la investigación de la culpa civil, a pesar

de la sentencia absolutoria o sobreseimiento definitivo dictado en lo
criminal... se ha formado esencialmente, sobre la base de delitos
culposos —casi en su mayoría accidentes de tránsito— y en los cuales
la irresponsabilidad criminal del acusado no impediría alegar, en una
demanda por indemnización de daños y perjuicios, su culpabilidad
sobre la base de un cuasidelito civil (ps. 435/436). (Véase lo expuesto
por la CSJN, Fallos, 192:140, pto. 26.5.3, acápite c.2.1.1). El juez
llamado a decidir si existe o no cosa juzgada, debe partir en su análisis
del propósito del legislador al establecer la cosa juzgada, propósito que
ha sido asegurar al caso juzgado su eficacia para el porvenir. La
comparación entre ésta y la nueva acción instaurada, el cotejo de sus
elementos y la posible coincidencia entre ellos, es cuestión de lógica y
buen sentido, apoyado por las reglas generales de la hermenéutica
jurídica... (p. 436).

541 
 
No hay cosa juzgada civil y cosa juzgada penal diferentes; hay sí, casos
juzgados ante esos tribunales. Pero la cosa juzgada surgirá ... del cotejo
entre ellas y las nuevas acciones que se intenten (ps. 436/437).

...en un sistema como el de nuestra ley en que la jurisdicción civil se

haya subordinada a la penal en todo lo concerniente al hecho principal
que constituya el delito (art. 1102, Cód. Civil), la consecuencia forzosa
es que la sentencia penal tiene valor de cosa juzgada en lo civil, tanto si
declara que la defensa fue legítima cuando que no lo fue (p. 437; ED,
94-433).

1.5.3.1. Algunos pronunciamientos judiciales

a) La Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires (ED,

96-323, f. 34.995, 27/5/81) ha sostenido:
Frente a la sentencia penal condenatoria no se puede volver a discutir
ni sobre el “hecho principal” ni sobre la “culpa” del condenado,
mientras que frente a la sentencia absolutoria, según las normas del
Código, lo que no se podrá alegar en el civil será sobre la “existencia
del hecho principal sobre el que hubiere recaído la absolución” (p. 325).

Sin embargo, ...la posibilidad de que la culpa pueda serle atribuida en

sede civil a quien hubiera obtenido una sentencia absolutoria en sede
penal radica, esencialmente, en la diferencia existente entre los actos
ilícitos civiles y los ilícitos penales. El ilícito civil requiere como
elemento no sólo la voluntariedad del acto, la reprobación de la ley y la
intención dolosa (delito) o culposa (cuasidelito), sino también
concurrentemente, la existencia de daño (no hay acto ilícito punible
desde el punto de vista civil si no hubiere daño: arts. 1066, 1067, 1068,
1069, Cód. Civil) (p. 325).

La absolución en sede penal no obsta a que pueda en sede civil

atribuírsela (culpa), pues son dos órbitas distintas, de tal manera que

542 
 
puede un hecho determinado no haber alcanzado para caracterizar la
culpa penal, pero sí ser suficiente para discernir la responsabilidad civil
y la consiguiente obligación de indemnizar (véase pto. 26.5.3, acápite
c.2.1.1).

...Sólo en el caso de que la absolución o el sobreseimiento criminal

estuviera basado en la “inexistencia del hecho” en que no aparece
justificada la responsabilidad del acusado, podría ser invocado en sede
civil para impedir una condena que evidentemente aparecería como
escandalosa.

También agregó:

Si en la sentencia penal se hubiera tratado la producción del hecho con

tal amplitud que “no dejara margen alguno susceptible de dar cabida a
una responsabilidad civil”, sólo en ese caso excepcional se podría
concluir que la aplicación del art. 1103 del Cód. Civil es comprensiva
de la culpa (p. 326).

También la Sala C (CNCiv., ED, 98-348, f. 35.522; 9/11/81), conforme

la extensión del debate producido en sede penal, y la aplicación del
principio in dubio pro reo, ha expresado:

...en tanto esa duda descalifica la posibilidad de que en lo civil,

habiéndose debatido a fondo en lo penal la existencia de la conducta
imputada, se pretenda que no hay duda de ella. Las dudas, así juzgadas,
de trasladarse al juicio civil, llevan al rechazo de la demanda (p. 350).
En las cuales se estudiaron las mismas pruebas y se llegó a la conclusión
de que no estaba suficientemente acreditada la simulación ni la
maniobra configurativa del fraude por abuso de confianza de un
pretendido presta nombre, la solución es la que fue dada por el
pronunciamiento apelado.

543 
 
a.1. Aunque el procesado en causa criminal por lesiones culposas
resulte absuelto por no haberse acreditado su responsabilidad penal, la
Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires sostuvo que no es
violatoria del art. 1103 del Cód. Civil, la sentencia civil que lo condena
a indemnizar los daños y perjuicios, “desde que el fallo civil ha
agregado nuevos elementos de su parte para justificar la condena
indemnizatoria”, es decir que se ha válido de nuevos elementos de
juicio, que permitieron caracterizar de imprudente, el obrar, en
oportunidad de producirse el accidente (ED, 96-323, f. 34.995).

a.2. La situación también resulta distinta cuando se aplica la segunda

parte, último párrafo del art. 1103, Cód. Civil (SCBA, ED, 114-1117, f.
38.832).

Otro supuesto, es el tratado por la Sala II de la CNCiv. y Com. Fed.

(ED, 113-222, f. 38.749; 13/7/84), donde recordó:

La absolución pronunciada en el proceso penal tiene sobre el proceso

civil una proyección menor que la que le corresponde a la sentencia
penal condenatoria, puesto que sólo hace cosa juzgada “cuando la
absolución del acusado se funda en la inexistencia del hecho que se le
enrostra, o en su ausencia de autoría...” (p. 223).

El tribunal después dijo:

...J.J.S. fue absuelto por existir duda acerca de la forma como se produjo
la colisión (concretamente, acerca de si el micro invadió la
contramano), es decir, con base en consideraciones que no sólo no
acreditan la inexistencia del hecho sino que, por añadidura, sólo tienen
cabida, normalmente, en materia penal.

Pero hay más aún. La relación contractual establecida entre el pasajero

y la empresa de transporte obliga a ubicar el caso en la órbita del art.
184 del Cód. de Comercio, precepto invocado por el actor en su

544 
 
demanda y cuya aplicabilidad fue expresamente admitida por la
accionada (p. 223).

Para ser exonerada de responsabilidad no bastaba, en consecuencia, la

absolución del conductor del microómnibus, sino que la demandada
estaba constreñida a demostrar la concreta causal de exención invocada
en el responde, o sea la culpa de un tercero (art. 377, CPPN).

Este extremo no fue logrado en absoluto... (ps. 223/224). (ED, 113-222)

(véase pto. 26.5.3, acápite c.2.1.1).

b) La SCBA (ED, 192-316, f. 50.776, 2/8/00), también ha expresado:

Habiendo recaído absolución en la causa penal, no sobre la base de la

inculpabilidad sino sobre la inexistencia del hecho o la no autoría del
acusado, resulta plenamente aplicable al caso la prohibición contenida
en el art. 1103 del Cód. Civil... ello así por cuanto el fundamento y
finalidad de la norma citada es evitar una condena civil que aparecería
como “un escándalo jurídico contrario a la razón y a la verdad que debe
suponerse en los juicios concluidos” (nota a los arts. 1102 y 1103, Cód.
Civil) cuando en sede penal se hubiere resuelto la no existencia del
hecho objeto del proceso o la falta de autoría atribuido al encartado,
situación ésta que no cabe confundir con la ausencia de responsabilidad
de aquél.

Si el fallo pronunciado en sede penal sobreseyó definitivamente al

encartado en tanto “...la conducta de... no se encuentra atrapada en la
figura penal por la que fuera indagado toda vez que las constancias de
autos desvirtúan un accionar doloso de su parte... así como el disparo
fue, en definitiva, el resultado del accionar de un tercero no
identificado”, corresponde concluir que “la falta de autoría del
procesado fue erróneamente valorada por el tribunal, lo que lo llevó a
desestimar la aplicación del art. 1103, Cód. Civil”.

545 
 
La SCBA resolvió que era de plena aplicación el art. 1103, Cód. Civil,
por lo cual se casó el fallo impugnado y se rechazó la demanda (ED,
192-316, f. 50.776).

En este caso, en sede penal se determinó que el disparo fue el resultado

del accionar de un tercero, y no del procesado, por lo cual éste no había
sido su autor; por consiguiente, no procedía la demanda civil.

1.5.4. La situación en el derecho administrativo disciplinario

Para determinar cómo incide la sentencia penal absolutoria en el

derecho administrativo disciplinario, corresponde apreciar el motivo o
motivos de la absolución, pues ésta puede obedecer a una razón que no
admite una consideración distinta, como ocurre con el hecho principal,
cuya existencia o inexistencia no se podrá discutir (véanse ptos. 26.5.3,
26.5.3.1, 26.5.5 y 26.5.6).

Por el contrario, cuando el motivo de la absolución si admite una

distinta consideración jurídica en el orden administrativo, por ejemplo,
el hecho comprobado fue considerado atípico para el derecho penal
(pto. 26.5.7), la situación varía:

a) En “Dictámenes”, 92:215 (1965), se ponderó pormenorizadamente

lo dispuesto en los arts.1102 y 1103 del Cód. Civil, y se concluyó:

1) El sobreseimiento definitivo o la absolución en el juicio penal, no

hacen cosa juzgada ni obligan necesariamente a la autoridad
administrativa. 2) Los elementos de juicio reunidos no permiten tener
por acreditada la conducta dolosa atribuida a los funcionarios y
empleados mencionados...

La primera conclusión debe ser tamizada, pues depende del motivo del
sobreseimiento o de la absolución, ya que a partir de tal extremo, se

546 
 
podrá apreciar su influencia o no, en sede administrativa (véanse ptos.
26.5.3, 26.5.3.1 y 26.5.5).

b) La absolución o el sobreseimiento penal no siempre resultan títulos

suficientes para impedir la aplicación de una sanción administrativa,
expresa Marienhoff, pues hay circunstancias irrelevantes en la instancia
penal, que no lo son en sede administrativa; todo depende de las
circunstancias del caso 459.

Cuando se habla de sobreseimiento, conviene tener presente el pto.

26.5.5.1, pues en el orden nacional su extensión varía según el antiguo
Código (ley 2372), o el nuevo (ley 23.984).

c) Siempre resulta primordial precisar si el objeto del proceso penal y

del sumario disciplinario versan sobre el mismo hecho o hechos 460,
pues la cuestión surge en este caso.

También puede suceder que en el sumario disciplinario se investiguen

hechos que pueden estar relacionados o vinculados al proceso penal,
pero no se identifican con ellos, con lo cual habrá que ponderar si
igualmente se suscita esta cuestión.

1.5.5. Consideración sobre el hecho

a) En el caso de “Dictámenes”, 201:189 (1992), en sede judicial se

concluyó que el hecho no se acreditó:

La imputación dirigida a los procesados fue la de defraudación a una

Administración Pública consistente en el hecho de entregar fichas de
más a un apostador, pero esa realidad fáctica de acuerdo al
pronunciamiento judicial no se verificó o acreditó. El inc. 1º del art. 434
CPMP, resulta aplicable cuando se arriba a la certeza apodíctica de que
el hecho —mucho menos el delito— no existió como realidad histórica.

547 
 
(D’Albora, Francisco, Curso de derecho procesal penal, t. I, nº 125,
Abeledo-Perrot, 1982, p. 345). (“Dictámenes”, 201:189, pto. IV.1.c).

Es ilustrativo transcribir parte de tal asesoramiento:

Sin embargo, es prudente recordar que, en ambos casos, y conforme

surge de los Dictámenes mencionados, había hechos probados y lo que
se había discutido en sede judicial era su carácter delictuoso o no. Por
el contrario, la situación aquí planteada resulta diferente porque, como
ya dije, el decisorio judicial afirma que el hecho no se perpetró. Por ello,
en la especie, debe armonizarse el art. 37 del Régimen Jurídico Básico
de la Función Pública, con lo dispuesto por los arts. 1102 y 1103, Cód.
Civil, debiendo tenerse presente que cuando esta última disposición
alude al hecho principal, quiere comprender la imputación objetiva; su
materialidad, la autoría y antijuridicidad (cfr. Núñez, Derecho penal
argentino, t. II, ps. 570/571). (Pto. IV.2.d).

Resulta útil recordar que Marienhoff sostiene que “...la verdad judicial
se dice —debe ser en lo posible única—. Ello da como resultado que si
se absuelve en la instancia penal a un funcionario, la sanción
administrativa no sería procedente si se invocasen exacta y
precisamente los mismos hechos y circunstancias que sirvieron de base
al pronunciamiento penal...”, ello como consecuencia de la “unidad
lógica que esencialmente debe existir en la actuación en los órganos
estatales...” (III-B-427, 1979); de modo similar se ha expresado Bielsa
cuando se trata de decisiones dictadas sobre los mismos hechos
(Derecho administrativo, t. III, Depalma, 1956, p. 260) 461.

Por lo tanto, si de acuerdo al sobreseimiento no hubo pago indebido, la

conclusión a que se arribare en sede disciplinaria importaría desconocer
el pronunciamiento judicial sobre la no existencia del hecho y un
reexamen sobre ese extremo. Adviértase que no se trataría de la distinta
calificación de un suceso ni de parcelar un acontecimiento que en parte
se encuentra probado y en otra no; sino de contraponer a la declaración
judicial firme que establece la inexistencia del hecho, una decisión

548 
 
administrativa posterior, de sentido contrario. (“Dictámenes”, 201:189,
pto. IV.1.d) 462.

b) Si la declaración judicial firme establece la inexistencia del hecho,

no puede una decisión administrativa posterior decir lo contrario.

1.5.5.1. El tipo de resolución penal

a) En “Dictámenes”, 201:26 y 189, el pronunciamiento penal fue un

sobreseimiento definitivo, conforme lo dispuesto por el entonces
Código de Procedimientos en Materia Penal (ley 2372).
La circunstancia de tratarse de un sobreseimiento definitivo —y no de
una sentencia absolutoria— no es óbice a la influencia de tal resolución
pues en ese aspecto lo importante no es el tipo de pronunciamiento sino
su contenido (Belluscio, Código Civil comentado, concordado, t. V,
1984, p. 318). (“Dictámenes”, 201:189).

Corresponde asimilar, conforme ambos Dictámenes, el sobreseimiento

definitivo a la absolución:

El carácter definitivo de ambas resoluciones, así como la imposibilidad

jurídico-procesal del eventual destinatario de un sobreseimiento
definitivo para transformarlo en una sentencia absolutoria, me llevan a
coincidir con la doctrina que ha afirmado: Siguiendo los lineamientos
doctrinarios sentados por Belluscio, Creus y Llambías, cabe arribar a la
siguiente conclusión: que la influencia de la absolución dictada en sede
penal no depende de la forma, sentencia dictada en el plenario o
sobreseimiento en la etapa instructoria, sino su contenido o sustancia.
Por ello, el sobreseimiento no hará cosa juzgada si se funda en la falta
de culpa del imputado, en la extinción de la acción penal por
prescripción o en la muerte del imputado o en amnistía o en el pago del
máximo de la multa o porque el hecho no encuadra en una figura penal
o en la retractación, en el caso de injurias. Pero si obligará al juez civil
si se ha fundado en la inexistencia del hecho o que el hecho no se
cometió o no fue cometido por el imputado. Es tan limitada la influencia

549 
 
de la absolución como la del sobreseimiento. (“Dictámenes”, 201:189,
pto. IV.1.d).

b) El sobreseimiento, en el CPPN (ley 23.984), cierra definitiva e

irrevocablemente el proceso con relación al imputado a cuyo favor se
dicta (art. 334).

El art. 336 establece las causas por las cuales procederá:

1) La acción penal se ha extinguido;

2) El hecho investigado no se cometió;

3) El hecho investigado no encuadra en una figura legal;

4) El delito no fue cometido por el imputado;

5) Media una causa de justificación, inimputabilidad, inculpabilidad o

una excusa absolutoria.

En los incs. 2º, 3º, 4º y 5º el juez hará la declaración que el proceso no

afecta el buen nombre y honor de que hubiere gozado el imputado.

De estas causales, algunas pueden no influir en el sumario disciplinario,

como son los incs. 1º y 3º; del inc. 5º, no tendría influencia la “excusa
absolutoria”, mientras que la causa de “inculpabilidad”, podría tener
incidencia, en algún supuesto, pero recién, ante el caso concreto,
conviene ponderarla 463.

550 
 
c) El anterior Código de Procedimientos en Material Penal (ley 2372),
preveía el sobreseimiento definitivo: “es irrevocable, dejando cerrado
el juicio definitivamente... (art. 436) y el provisional: “deja el juicio
abierto hasta la aparición de nuevos datos o comprobantes, salvo el caso
de prescripción” (art. 436, párr. 2º).

El sobreseimiento definitivo se podía dictar por:

1) Cuando resulte con evidencia que el delito no ha sido perpetrado;

2) Cuando el hecho probado no constituyere delito;

3) Cuando aparecieren de un modo indudable exentos de

responsabilidad criminal los procesados (art. 434).

1.5.5.2. La prueba producida en el proceso penal

En “Dictámenes”, 103:127 (1967), se reparó en la prueba acumulada en

el proceso penal, donde se dictó el sobreseimiento definitivo a los
imputados, para apreciar su influencia en el procedimiento
disciplinario.

Dicha prueba desvirtuaba las conclusiones arribadas en el sumario

disciplinario para decretar la cesantía del agente (ex subprefecto
constructor naval). Al respecto se dijo: “pues bastan dos elementos de
juicio, la boleta de inspección y la rueda de reconocimiento, para
desvirtuar aquellas conclusiones”.

Ante

551 
 
...las posibilidades de éxito del peticionante, en caso de intentar ante la
justicia la acción pertinente, pueden considerarse como apreciables,
vale decir que, según se estima el recurrente podría triunfar contra el
Estado, se opinó: “...no existe impedimento de orden jurídico para que
el Poder Ejecutivo revoque el decreto de cesantía por haberse dictado a
causa del grave error en que fue inducido por un sumario administrativo
defectuosamente sustanciado”.

En este orden de ideas la Procuración del Tesoro ha tenido oportunidad

de sostener que la cosa juzgada administrativa juega en el exclusivo
beneficio del administrado (“Dictámenes”, 86:386 y casos allí citados)
por lo que nada impide que el Poder Ejecutivo revoque una decisión
tomada cuando sea para beneficiar a los administrados. Así lo sostiene
Marienhoff en su Tratado de derecho administrativo, t. II, p. 577 (i).
(“Dictámenes”, 103:127, p. 128) 464.

1.5.6. No apartamiento del pronunciamiento penal

a) Cuando la absolución o el sobreseimiento (CPPN, ley 23.984;

definitivo en CPMP, ley 2372), se sustentan en que el hecho no existió,
o que el agente no es el autor material del hecho 465, o que el episodio
no resulta antijurídico, por la presencia de una causa de justificación
(véase pto. 26.5.3, acápites c, c.1, c.2, c.2.1 y c.3), en el sumario
disciplinario, si se trata de la misma situación de hecho, se debe respetar
la decisión penal y no puede haber, en sede administrativa, un
pronunciamiento condenatorio, para que el art. 34, LMREPN (37,
RJBFP), guarde armonía con lo dispuesto por el art. 1103, Cód. Civil.

Marienhoff indica:

Si bien es cierto —como se ha dicho— que el procedimiento

administrativo disciplinario y el proceso penal son diferentes por sus
génesis, sus fines y sus sanciones, y teóricamente puede admitirse un
cierto paralelismo entre ellos, práctica y racionalmente ha de evitarse
que un mismo hecho dé lugar a decisiones contradictorias en el proceso

552 
 
penal y en el procedimiento administrativo. La verdad judicial —se
dice— debe ser en lo posible única. Ello da como resultado que si se
absuelve en la instancia penal a un funcionario, la sanción
administrativa no sería procedente si se invocase exacta y precisamente
los mismos hechos y circunstancias que sirvieron de base al
pronunciamiento penal. Si así no fuere penetraríase en el mundo del
caos rompiendo la unidad lógica que esencialmente debe existir en la
actuación de los órganos estatales 466.

b) Bielsa expresaba:

Si es absuelto de la acusación fundada en lo mismos hechos ... La

solución que cuadra es la revocatoria del acto administrativo que
declaró la destitución, exoneración o sólo la separación, pues es injusto
que perdure tal medida después de una absolución 467.

Villegas Basavilbaso, respecto de la sentencia penal absolutoria, dice:

Si el proceso penal ha concluido con sentencia definitiva que declara la

inexistencia del hecho imputado, o admitiéndolo absuelve al imputado,
la administración pública debe revocar la suspensión provisional (supra
363), salvo que hayan surgido del proceso penal hechos y circunstancias
de tal gravedad que obliguen al ejercicio del poder disciplinario.

Respecto de esto último, dicho autor no aclara cuál sería tal situación
(Derecho administrativo, t. III, nº 370, ps. 562/563).

c) Siempre tendrá que llevarse a cabo un ponderado análisis de los

episodios investigados en ambos procesos, para apreciar si se trata del
mismo hecho o hechos.

553 
 
Cuando el sobreseimiento se dictó por una causa de inimputabilidad,
también influye (véanse Cap. III, pto. 14, acápite d.3.1; “Dictámenes”,
168:4; pto. 23.3.2.2, acápite b.2, Cap. V, y nota 368);

1.5.7. El posible ejercicio del poder disciplinario

En otros casos, la sentencia absolutoria o el sobreseimiento (código

nuevo; definitivo en CPMP —ley 2372—), no impedirían el ejercicio
del poder disciplinario, en la medida en que se acredite la existencia
material y jurídica de una falta disciplinaria; sin embargo, conviene
reiterar que se debe ponderar detenidamente el motivo (o motivos) del
pronunciamiento judicial:

a) La Procuración del Tesoro ha sostenido:

Es principio general que la absolución judicial no significa

inculpabilidad administrativa, porque el hecho de que no concurra
delito punible, no supone la inexistencia de responsabilidad o falta
administrativa. Y ello es así si se tiene en cuenta que el poder
disciplinario de la administración tiene presente no sólo el aspecto
delictual sino también el netamente administrativo, cuya gama de
responsabilidades es mucho más extensa. (“Dictámenes”, 57:34 (1956);
83:51 (1962); 86:28 (1963); 122:399 (1972).

Este enunciado es correcto en cuanto puede no haberse cometido un

delito (punible) y sí haberse configurado una falta disciplinaria; hechos
sin relevancia penal, por no ser típicos, pueden tener relevancia
disciplinaria.

A partir de tal extremo, en cada caso, será preciso verificar la razón o

el motivo de la absolución o sobreseimiento definitivo en sede penal
(véanse ptos. 26.5.5 y 26.5.5.2).

554 
 
También ha expresado:

Como principio general... la Administración Pública se encuentra

autorizada para ejercer independientemente sus facultades
disciplinarias en resguardo de la moral, el decoro y prestigio de la
actividad que desenvuelve y que el sobreseimiento definitivo de los
agentes dictados en sede penal no obsta para que se valore su conducta
en sede administrativa, aplicándose las sanciones disciplinarias que
correspondan de acuerdo con las constancias que surjan del respectivo
sumario administrativo. (“Dictámenes”, 113:371; 122:339)
(“Dictámenes” 170:419 y 171:377, RPTN, nº 13, ps. 111 y 134).

b) La CSJN ha decidido:

La circunstancia de haberse sobreseído en sede penal a los actores no

constituye obstáculo para la determinación de su responsabilidad
disciplinaria, ya que el pronunciamiento administrativo es
independiente del judicial en razón de las distintas finalidades
perseguidas y los bienes jurídicos tutelados en cada uno de ellos, así
como también son diferentes los principios que se aplican en uno y otro
sector y fundamentalmente diversos los valores en juego. (Fallos,
305:102, 13/2/83, consid. 6º).

La Administración General de Puertos dispuso su cesantía por

“negligencia reiterada en el ejercicio de su cargo” y los agentes público
habían sido sobreseídos definitivamente por la presunta comisión de los
delitos de falsificación de documentos y defraudación (consid. 2º), los
que requieren para su configuración un accionar doloso 468.

En el consid. 6º se recordó:

Ha declarado esta Corte que, en tanto la conducta del empleado sea —

como en el caso— susceptible objetivamente de justificar la
desconfianza de sus superiores en lo atinente a su corrección en la

555 
 
prestación del servicio, la separación del cargo no puede calificarse
como arbitraria (Fallos, 305:102).

b.1. La absolución en sede penal no fue óbice para decretar la cesantía

de un empleado judicial (Fallos, 290:382).
Los episodios se describen del siguiente modo:

...se le imputaron serias irregularidades en el ejercicio de sus funciones.

Éstas fueron: haber adulterado la constancia de adjudicación de Sala
mediante la maniobra de borrar la letra y la nota del secretario general
impresas en expedientes, colocando otra letra e imitando la firma del
referido funcionario, previamente sobrerraspada, con lo que se logró
adjudicar causas a distintas salas de las que en rigor correspondían
(consid. 1º).

Indudablemente se cometieron irregularidades o faltas disciplinarias,

sin que surja del pronunciamiento el motivo de la absolución (Fallos,
290:382).

b.2. En Fallos, 307:1282 (1985), se había dispuesto la cesantía de un

agente público por haber concurrido
con anterioridad a la consumación del trámite administrativo por el que
se licitó un inmueble de propiedad estatal, a una reunión junto con el
adjudicatario de dicha licitación, así como a una escribanía donde
también lo hizo este último (p. 1283).

El Procurador General consideró:

No habiéndose probado el cometido de ilícitos, las referidas entrevistas

del actor pudieron en todo caso dar lugar a un apercibimiento o llamado
de atención, mas no a la cesantía, porque en sí mismas como dije,
desprovistas del contenido que se presupuso ilícito aquéllas carecen de
condición necesarias como para ser encuadradas en la estricta

556 
 
interpretación que estimo correcta en torno a la causal de “pérdida de
confianza” (ps. 1285/1286).

La CSJN menciona el sobreseimiento: “...aun cuando su juzgamiento

en sede penal concluyera con un sobreseimiento en la causa” (consid.
5º), para luego señalar:

“No se trata aquí de decidir la cuestión sobre la base de una exclusiva

apariencia, de meras hipótesis o de una actitud subjetiva de la
administración, ya que la circunstancia de que el actor hubiera tenido
una entrevista con el adjudicatario de la licitación y otras personas en
los lugares que se mencionan —ajenos al ámbito específico de sus
tareas— hace difícilmente explicable su actitud y pone de manifiesta
que su conducta pudo suscitar la desconfianza señalada” (consid. 6º).

Esta circunstancia determinó al tribunal a confirmar la sentencia

impugnada que rechazó el recurso interpuesto contra la resolución
administrativa que declaró cesante al agente sobre la base de lo
dispuesto en los arts. 6º, inc. b), y 37, inc. h) del EPCAPN dec. ley
6666/57 469.

A pesar de que del pronunciamiento no surge el motivo del

sobreseimiento, ni cuál fue el delito imputado, la Corte Suprema señaló
que el agente cesanteado tuvo dos entrevistas con quien resultó
adjudicatario de la licitación, fuera del ámbito de sus tareas, lo cual
constituye un comportamiento impropio ante la jerarquía del empleado.

c) Si el hecho no encuadra en un tipo penal o figura delictiva

(atipicidad) la Administración Pública puede llegar a aplicar una
sanción disciplinaria.

c.1. En “Dictámenes”, 166:14, se había sobreseído definitivamente por

que la conducta del agente fue “penalmente atípica”; sin embargo, se
consideró que se debía determinar si algunos hechos y circunstancias

557 
 
acreditados en el proceso penal, aunque hayan sido considerados
irrelevantes desde el punto de vista punitivo pueden computarse a los
fines disciplinarios...

Se entendió que:

A través de pruebas incontestables, incorporadas a un proceso regular,

se había acreditado que el agente no desarrolla una vida digna y
decorosa, como la Administración le exige aun en el ámbito privado.

Se sostuvo:

Cuando la Administración toma conocimiento mediante pruebas

fehacientes, por cualquier medio, de que un funcionario perteneciente a
sus cuadros no observa en el servicio o fuera de él una conducta
correcta, digna o decorosa, debe adoptar las medidas que el régimen
jurídico prevé en resguardo de su integridad, sin necesidad de que
aquellas conductas hayan tomado estado público.

Se consideró que correspondía disponer la cesantía (art. 32, inc. f]),

pues se acreditó que el comportamiento del agente no se ajustó a la
exigencia de decoro impuesta por el art. 27, inc. b), RJBFP
(“Dictámenes”, 166:14, RPTN, nº 12, p. 73) 470.

c.2. La finalización del proceso penal porque se declaró extinguida la

acción penal por prescripción no resulta impedimento, en principio,
para el ejercicio del poder disciplinario (“Dictámenes”, 198:60, pto. IV,
RPTN, nº 18, p. 302).

1.6. La tramitación del sumario disciplinario y su posible suspensión

558 
 
a) Un aspecto del tema de la influencia del proceso penal, en el ámbito
administrativo disciplinario, ha sido analizado, pero queda por dilucidar
la incidencia del proceso penal en el trámite, suspensión o continuación,
del sumario disciplinario.
En los ptos. 26, 26.3 y 26.3.3, se han transcripto las disposiciones de la
ley de fondo (art. 34, LMREPN, art. 37, RJBFP), como de
procedimiento (arts. 130 y 131, R.I.A., dec. 467; arts. 34 y 38 de la
reglamentación de la LMREPN, dec. 1421/02) relacionados con el
tema.

El art. 130, R.I.A., dec. 467/99, otorga al instructor la facultad de

decidir, ante la tramitación de una causa penal, sobre la necesidad de
suspender o no el trámite del sumario disciplinario: “Si el trámite
debiera suspenderse por estar pendiente la causa penal...”. Una vez
informado el superior de tal decisión, el instructor queda desafectado
“hasta su reapertura. No obstante, deberá requerir informes periódicos
a efectos de conocer la situación procesal del sumariado”.

El art. 38 de la reglamentación de la LMREPN, dec. 1421/02, no

obstante establecer que el “...procedimiento de investigación... será el
establecido por el dec. 467 del 5 de mayo de 1999 o el que se dicte en
su reemplazo”, dispone:

En caso de que existiere causa penal en curso, los sumarios quedarán

suspendidos al cumplirse el tercer mes de su sustanciación hasta la
resolución de la causa penal.

b) Entre ambos textos aparece una divergencia sobre el criterio a seguir,

pues uno, el art. 38, reglamentación dec. 1421/02, prevé una suspensión
que puede calificarse de automática, “quedarán suspendidos al
cumplirse el tercer mes”, y el otro, el art. 130, R.I.A., dec. 467/99, deja
al instructor la decisión de “si el trámite debiera suspenderse”.

Por lo cual, surge la cuestión a esclarecer: cuál criterio corresponde

seguir:

559 
 
b.1. La CSJN, respecto de la interpretación, ha señalado:

La misión judicial no se agota con la sola consideración indeliberada de

la letra de la ley. En primer término porque, sin mengua de ella, es
ineludible función de los jueces, en cuanto órganos de aplicación del
ordenamiento jurídico vigente, determinar la versión, técnicamente
elaborada, de la norma aplicable al caso, tarea a que esta Corte se ha
referido aludiendo al establecimiento del sentido jurídico de la ley como
distinto de su acepción semántica o vulgar —Fallos, 244:129; 241:227,
y otros— y como resultado de una interpretación “sistemática y
razonable”. Y también porque los jueces son, en cuanto ministros de la
ley, servidores del derecho para la realización de la justicia, que puede
alcanzarse con resoluciones positivamente valiosas, derivadas
razonadamente del ordenamiento jurídico vigente —Fallos, 236:27;
238:550; 243:80, y otros— incluso en los principios que lo integran
para la decisión de los casos concretos ocurrentes. (Fallos, 249:37,
consid. 5°; Fallos, 302:1284, consid. 7º).

Asimismo, ha indicado que las leyes se deben interpretar siempre

evitando darles un sentido que ponga en pugna sus disposiciones,
destruyendo las unas por las otras, y adoptando como verdadero el que
las concilie y deje a todas con valor y efecto (Fallos, 320:2656, entre
otros).

En esta tarea interpretativa, la Corte Suprema ha expresado que no se

debe prescindir de las consecuencias que naturalmente derivan de un
fallo, toda vez que constituye uno de los índices más seguros para
verificar la razonabilidad de la interpretación y su congruencia con el
sistema en que está engarzada la norma que se trata de aplicar (Fallos,
234:482; 302:1284 y 303:917, entre otros).

b.2. El art. 34, LMREPN, prevé la posibilidad de sustanciar sumarios

disciplinarios “por hechos que puedan configurar delitos”,
contemporáneamente (independiente) a “la causa criminal”, sin

560 
 
perjuicio de poder sustituir la medida disciplinaria aplicada por otra de
mayor gravedad (el art. 37, RJBFP, resolvía la situación de igual modo).

A su vez, el art. 34 de la reglamentación de la LMREPN, dec. 1421/02,

establece: “Estando pendiente la causa criminal, el sumariado no podrá
ser declarado exento de responsabilidad”; de igual modo el art. 131,
R.I.A., dec. 467/99.

De acuerdo con dichas disposiciones, el sumario disciplinario puede

sustanciarse, simultáneamente con el proceso penal, pero no se puede
declarar la exención de responsabilidad; sin perjuicio, que el art. 1101,
Cód. Civil, como norma de orden público, también se debe tener
presente (véanse ptos. 26.4, 26.4.1, 26.5 y ss.; la situación se mantiene
con el art. 1775 del nuevo Código Civil y Comercial, que reemplaza al
art. 1101, como se señala en el punto 26.4.1).

La reglamentación del art. 38, dec. 1421/02, como se ha dicho,

mantiene como “procedimiento de investigación” el R.I.A., dec.
467/99.

c) Una interpretación que armonice las disposiciones ya mencionadas,

permite concluir que cuando se encuentra en trámite un proceso penal
la suspensión de la tramitación del sumario disciplinario se supeditará
a lo dispuesto por el art. 130, R.I.A., dec. 467/99.

En efecto, tanto el art. 34, LMREPN, como de su reglamentación (dec.

1421/01) surge que se autoriza el trámite del sumario disciplinario y la
imposición de la sanción disciplinaria, con independencia del desarrollo
del proceso penal, pues si ello no fuera así, no se hubiera establecido la
posible agravación de la sanción disciplinaria una vez dictada la
sentencia penal; además, se impide que “pendiente la causa criminal”,
se declare la exención de responsabilidad del sumariado.

561 
 
Por ello, si la sola existencia de una causa penal pudiese implicar, como
prevé la última oración de la reglamentación del art. 38, LMREPN, que
“los sumarios quedarán suspendidos al cumplirse el tercer mes de su
sustanciación hasta la resolución de la causa penal”, se produce una
contraposición con el art. 130, R.I.A., dec. 467/99, que con mejor
criterio otorga al instructor la decisión de suspender, o no, el trámite del
sumario, conforme las circunstancias del caso, para cumplir con el art.
1101, Cód. Civil, norma de orden público (véase pto. 26.5), y de no
darse tal circunstancia —la suspensión—, el sumario podría concluir,
pero con las salvedades establecidas en el art. 34, LMREPN y su
reglamentación (dec. 1421/02), como las previstas en el art. 131, R.I.A.,
dec. 467/99.

Esta interpretación armoniza y concilia las disposiciones, pues deja con

valor y efecto tanto los artículos que disponen la independencia del
trámite, que no pueden contrariar una norma de orden público, como el
que prevé tal suspensión, sin que ésta sea automática, sino que queda a
criterio del instructor adoptar tal medida, conforme la situación
planteada, y así se respeta lo dispuesto en el art. 1101, Cód. Civil.

1.6.1. La suspensión del trámite

Si el sumario disciplinario tuviera por objeto un episodio ocurrido

durante el desempeño del servicio y ese mismo hecho origina un
proceso penal, corresponde tener presente lo señalado por la CSJN en
Fallos, 247:640 (1960), donde la particularidad del hecho investigado
excedía el orden administrativo, pues la falta disciplinaria importaba la
comisión de un delito.

a) La Cámara Nacional de Trabajo había decretado la cesantía de un

empleado de un juzgado, por estimar debidamente acreditado lo que
califica de gravísima violación a los deberes del empleado, la que habría
consistido en el ofrecimiento de D.M. para conseguir la designación de
perito, mediante la entrega de una suma de dinero. De las actuaciones
no surge se haya dado intervención a la justicia del crimen.

562 
 
b) La CSJN expresó:

Como surge de la precedente relación de antecedentes, el hecho

atribuido a D.M., que da fundamento a la resolución que ha dispuesto
su cesantía, no permite descartar que la responsabilidad del empleado
exceda a la de orden meramente administrativa...

En esas condiciones, la separación del cargo sin que medie

pronunciamiento de los tribunales del fuero represivo importa
menoscabar indebidamente al empleado. Por otra parte, la intervención
de la justicia del crimen en situaciones como la de autos deriva de la
disposición del art. 164 del Código de Procedimientos en lo Criminal.

También agregó:

Las declaraciones precedentes no obstan a la decisión que en ejercicio

del poder disciplinario, pueda dictarse en definitiva ponderando las
conclusiones del fallo que recaiga en el proceso y las modalidades que
diferencian a la responsabilidad administrativa de la de orden penal.
(Fallos, 247:640; LL, 101-800, f. 45.904).

c) La Corte Suprema dejó sin efecto la resolución que declaró la

cesantía del agente, pues el hecho imputado, comisión de un presunto
delito, más allá de calificarse como trangresión a normas disciplinarias,
“gravísima violación de los deberes del imputado”, se debía subordinar
al pronunciamiento que recaiga en la cau sa penal para, luego, ponderar
las conclusiones de dicho proceso cuando se deba resolver sobre el
ejercicio del poder disciplinario.

d) Cuando se presenta una situación como la referida, donde un único

hecho, puede configurar delito y también falta disciplinaria, se tendrá
que iniciar el sumario disciplinario e incorporar durante la etapa de

563 
 
investigación los elementos probatorios que acrediten el hecho y, de
encontrarse el grado de sospecha requerido por el art. 61, R.I.A., dec.
467/99, convocar al agente a declarar como sumariado, pero el
desarrollo del trámite se tendrá que suspender y “deberá requerir
informes periódicos a efectos de conocer la situación procesal del
sumariado” (art. 130 íd.) 471. La circunstancia que el juez penal
solicitase la remisión del sumario disciplinario no impide la
continuación del trámite pues, o se le remiten fotocopias del expediente,
o de requerir el expediente original, se le remitirá éste, pero previa
extracción de fotocopias, las que servirán para proseguir la
sustanciación del sumario, debiendo dejarse registrado tales
circunstancias en la Mesa de Entradas y Salidas del organismo.

Resulta conveniente que la decisión de suspensión del trámite, se adopte

en la etapa de investigación, pues el informe del art. 108, R.I.A., dec.
467/99, debe contener “la relación circunstanciada de los hechos
investigados”, por lo cual, sucederá lo ocurrido, en el caso de Fallos,
247:640, pues cuando se califique el episodio como transgresión de
algunos de los deberes (o de las prohibiciones) del agente público, se
estaría imputando un hecho que excede a la responsabilidad surgida del
orden meramente administrativo para ingresar al penal.

d.1. En “Dictámenes”, 97:310 (1966), se presentó una situación como

la tratada. En dicho dictamen se recordó la independencia decisoria de
los procesos administrativos y penales:

Es oportuno señalar que ello ocurre cuando la conducta reprocha da al

agente resulta susceptible de una valoración distinta según sea el
enfoque disciplinario o delictual del caso. Así puede un hecho no
constituir delito y configurar en cambio clara prueba de incapacidad o
negligencia administrativa, en cuyo supuesto se justificaría la sanción
aplicada dentro de ese ámbito, con prescindencia de la absolución
judicial.

Luego se precisó el extremo controvertido:

564 
 
Pero el hecho atribuido a I ... es único, de tal modo que la existencia o
inexistencia del mismo determinaría la culpabilidad o inocencia del
sumariado en ambos ordenamientos, ya que el cargo es el mismo; ser
autor de los endosos obrantes al dorso de los cheques sustraídos —f.
58—. Ningún otro reproche se le formula capaz de determinar
responsabilidades de exclusivo alcance disciplinario en ámbito
administrativo ... por sobre cualquier cuestión meramente procesal,
campea el deseo y el interés del poder administrador de conocer la
verdad real —principio de informalismo administrativo— pues ante
todo debe prevalecer la idea de justicia evitando caer en errores de
juicio determinados por opiniones técnicas controvertidas.

Se aconsejó, entonces, la suspensión de todo pronunciamiento en sede

administrativa mientras la Justicia, a la que deberá darse pronta
información de los elementos de juicio recurridos, no se pronuncie
sobre el particular (“Dictámenes”, 97:310).

d.2. En “Dictámenes”, 266:290 (4/8/08) se consultó, por parte de la

Universidad Nacional de Río Cuarto (sobre su régimen disciplinario
véase pto. 12, acápite b.5), respecto de la suspensión del trámite de un
sumario disciplinario en virtud de la tramitación de una causa penal
“por los mismos hechos que dieron lugar a la promoción del Sumario
Administrativo”.

Se sostuvo:

El artículo 130 del Reglamento de Investigaciones Administrativas

aprobado por Decreto nº 467/99 (RIA, Dto. 467/99), establece: “Si el
trámite debiera suspenderse por estar pendiente la causa penal, el
instructor informará de ello a su superior, quedando desafectado del
mismo hasta su reapertura. No obstante, deberá requerir informes
periódicos a efectos de conocer la situación procesal del sumariado”.
Dicho lapso no operará a los efectos de la prescripción y quedarán
suspendidos todos los términos fijados en el presente Reglamento.

565 
 
Con lo cual el instructor se encuentra facultado para decidir sobre la
necesidad de suspensión del trámite, por eso el “debiera suspenderse,
conforme sean los hechos investigados en sede penal y administrativa;
lo que conlleva, a la ponderación de las particularidades de cada
situación, como se ha indicado en el punto 5”.

Cuando se trata de la misma situación de hecho, cabe tener presente el

artículo 1101 del Código Civil: “Si la acción criminal hubiere precedido
a la acción civil o fuere intentada pendiente ésta, no habrá condenación
en el juicio civil antes de la condenación del acusado en el juicio
criminal...”.

Se trata de una norma de orden público y en Fallos, 248:274, la Corte

Suprema de Justicia de la Nación, se ha referido respecto de la primacía
de la sentencia penal sobre la civil (“Dictámenes”, 236:252, Cap. II).

De tal modo corresponde al instructor decidir sobre el momento de la

suspensión del trámite, conforme las circunstancias del caso, como de
las diligencia y probanzas incorporadas, pero, para también cumplir con
el artículo 1101 del Código Civil.

Esa suspensión procede cuando el hecho investigado excede el orden

administrativo y la falta disciplinaria puede importar la comisión de un
delito penal (CS, Fallos, 247:640), ello, como sostuvo el máximo
Tribunal, sin perjuicio de “la decisión que en ejercicio del poder
disciplinario, pueda dictarse en definitiva ponderando las conclusiones
del fallo que recaiga en el proceso y las modalidades que diferencian a
la responsabilidad administrativa de la de orden penal” (Fallos,
247:640).

Por lo tanto, si el mismo hecho puede configurar delito y también falta

disciplinaria, lo cual implica estar a las particularidades de cada caso,
resulta aplicable el artículo 130, RIA, Dto. 467/99, que faculta

566 
 
suspender el trámite al existir una inexorable influencia de la causa
penal en el desarrollo del sumario disciplinario.

Tal decisión conviene que se adopte por el instructor en la etapa de

investigación (...), para, oportunamente poder ponderar la incidencia,
en sede administrativa, del pronunciamiento penal cuando no se trate
de una sentencia condenatoria.

Pero si ello no ocurriera, la autoridad competente para dictar el acto

conclusivo, de igual modo el servicio jurídico permanente en su
dictamen previo (art. 122, RIA, Dto. 467/99), tendrán que ponderar la
suspensión del dictado del acto conclusivo, ante lo dispuesto por el
artículo 1101, del Código Civil.

Finalmente, destaco que la conclusión arribada se encuentra

circunscripta al presente caso, en el que si bien resulta de aplicación el
Reglamento de Investigaciones Administrativas aprobado por el
Decreto Nº 467/99, no así el resto de las normas inherentes a la
regulación nacional (Ley Nº 25.164 y Decreto Nº 1421/02).
(“Dictámenes”, 266:90 472).

Conviene resaltar que, en el caso precedente, no resulta ba aplicable el

art. 38 de la reglamentación aprobada por dec. 1412/02, cuyo texto
difiere de lo dispuesto por el art. 130, R.I.A. dec. 467/99.

Ante dicha divergencia de los textos, en el acápite c), del presente pto.
26.6, hemos señalado las razones por las cuales debe prevalecer lo
dispuesto por el art. 130, R.I.A., dec. 467/99.

e) Finalizado el proceso penal, conforme se dicte una sentencia

condenatoria o una sentencia absolutoria (o sobreseimiento —ley
23.984—), la situación se tendrá que resolver bajo alguno de los modos
precedentemente desarrollados.

567 
 
1.6.2. Otro supuesto de suspensión

La falta disciplinaria se puede sustentar en la causal del art. 32, inc. g),
LMREPN:

Delito doloso no referido a la Administración Pública, cuando por sus

circunstancias afecte el prestigio de la función o del agente. (Véase art.
32, inc. g], RJBFP, cuya sanción es la de cesantía).

En este caso, el desarrollo del sumario administrativo disciplinario se

encuentra subordinado al dictado de una sentencia condenatoria; sin ella
sólo existe una hipótesis de delito, pero con la sentencia se podrá
sostener que el agente público ha sido autor del delito doloso, y en sede
administrativa la discusión sólo versará si se dan circunstancias que
afecten “el prestigio de la función o del agente”.

En la reglamentación del art. 32 (dec. 1421/02), con relación al inc. f),

se establece:

Corresponderá la aplicación del inciso que se reglamenta por el

presente, cuando el agente resulte condenado judicialmente. A tal fin y
con carácter previo a la aplicación de la cesantía, se deberá contar con
copia autenticada de la sentencia firme y consentida, recaída en los
autos correspondientes.

Con relación a la situación del agente durante la sustanciación del

proceso penal, corresponderá aplicar las disposiciones pertinentes del
Reglamento de Investigaciones Administrativas vigentes o el que se
dicte en su reemplazo 473.

568 
 
Si ante el trámite de un proceso penal por la comisión de tal delito se
hubiera ordenado un sumario disciplinario (art. 44, R.I.A., dec. 467/99),
el instructor iniciará su sustanciación, pero indudablemente se
suspenderá el trámite (art. 130, Reglamento cit.), el cual se podrá
reanudar con el dictado de la sentencia condenatoria.

Notas -

435 Conforme con la gravedad que la infracción puede asumir, una

“larga tradición jurídica”, efectúa una tripartición, de acuerdo al nivel
de esa gravedad: crimen, delito y contravención o falta. Nuestro
Código, expresa Soler, no clasifica las infracciones que contiene
conforme con la gravedad de éstas, por ello, no puede formularse una
separación en la categorías de los delitos distinguiéndolos en más
graves o menos graves (Derecho penal argentino, t. I, 20.II.A, Tea,
Buenos Aires, 1994, ps. 292/293). Recordamos esta clasificación, pues
nuestro Código Penal sólo tipifica delitos, por ello, causa criminal
corresponde entenderla como causa o proceso penal; también se deja de
lado, la distinción que, en material procesal, se efectúa, para la
investigación y juzgamiento de los delitos, en competencia de los jueces
criminales y jueces correccionales (cfr. arts. 25, 26, 27, 34 y concs.,
CPPN, ley 23.984).
436 Derecho administrativo, t. III, nº 356, Tea, Buenos Aires, 1951, ps.
526/527.
437 Derecho administrativo, t. III, nº 559, ps. 239/240 y nº 578, p. 294,
nota 135, Depalma, Buenos Aires, 1956.
438 Derecho administrativo, t. I, Cap. VII.9, Abeledo-Perrot, Buenos
Aires, 1976, ps. 854/855.
439 “Hipótesis de un mismo hecho que multiplica efectos diferentes”,
ED, 123-395.
440 MARIENHOFF, Tratado de derecho administrativo, t. III-B, nº
1022, p. 370.

569 
 
Cada una, con su dominio propio, con finalidades específicas e
inconfundibles, por lo cual no se viola el principio non bis in idem, ni
son excluyentes entre sí (VILLEGAS BASAVILBASO, ob. cit., t. III,
nº 356, ps. 526/527). Véase nota 14.
441 El art. 38, EPCAPN, dec. ley 6666/57, establecía como causas para
la exoneración: “a) Delito que no se refiera a la Administración cuando
el hecho sea doloso y de naturaleza infamante; c) Delito contra la
Administración”.
442 SOLER, Sebastián, Derecho penal argentino, t. II, 69.I y II, Tea,
Buenos Aires, 1976, ps. 397/398. Ricardo Núñez respecto de las pena
accesorias, entre las cuales se encuentra el art. 12, Código Penal,
expresa: “son consecuencias retributivas inherentes a las penas
principales. La inherencia jurídica de aquellas penas a éstas se
manifiesta procesalmente por la falta de necesidad de su imposición
expresa”, no es necesario que la sentencia la imponga expresamente
(NÚÑEZ, Ricardo, Tratado de derecho penal, t. II, Lerner, Córdoba,
1976, p. 442).
443 El art. 76 quáter, Cód. Penal, incorporado por la ley 24.316 (1994),
introduce otra excepción: “La suspensión del juicio a prueba hará
inaplicables al caso las reglas de prejudicialidad de los artículos 1101 y
1102 del Cód. Civil, y no obstará a la aplicación de las sanciones
contravencionales, disciplinarias o administrativas que pudieran
corresponder”. El art. 76 bis, en su séptimo párrafo, dispone: “No
procederá la suspensión del juicio a prueba cuando un funcionario
público, en el ejercicio de sus funciones, hubiese participado en el
delito”.
Conviene señalar que si se suspendió el juicio a prueba y el imputado,
durante el tiempo fijado por el tribunal, no comete un delito, repara los
daños en la medida ofrecida y cumple con las reglas de conducta, esto
dará lu-gar a que se declare extinguida la acción penal (art. 76 ter, Cód.
Penal).
Esta resolución de extinción de la acción penal que concluye el proceso
penal no se puede equiparar a una sentencia absolutoria en los términos
del ex art. 1103 Cód. Civil, o del actual art. 1777, Cód. Civil y Comer-
cial, pues en ningún momento el tribunal penal se expide sobre la
existencia del hecho, ni sobre la autoría de ese hecho (ver
“Dictámenes”, 293:108, 28/4/15, Cap. II, ptos. 4.2, 4.3 y 4.4; v.
CNCont. Adm. Fed., Sala III, 9/9/10, causa nº 32.573/04: “D., E. A.
c/EN-Cámara de DiputadosResol. 136/04-EXP 67471/00”, cons. VII).
En estos casos, el reproche disciplinario (existen-cia o no de la falta

570 
 
disciplinaria y si el agente es o no el responsable) dependerá de las
probanzas colectadas por el Instructor en el sumario disciplinario, ya
sea las practicadas por él o las cumplidas en el proceso pe-nal hasta el
momento de la suspensión del juicio a prue-ba y cuyas fotocopias se
hubieran agregado al sumario, donde se deberán cumplir las etapas de
investigación y contradictoria.
Cuando se suspende el trámite del sumario discipli-nario por la
existencia de un proceso penal (art. 130, R.I.A, dec. 467/99, ver pto.
26.6) y en el expediente penal se decide otorgar la suspensión del juicio
a prue-ba, el instructor en este supuesto tiene que reiniciar la
sustanciación del sumario, pues la suspensión del juicio a prueba
importa una situación distinta al caso donde el proceso penal se
sustancia hasta el dictado de un acto definitivo, ya que la sentencia o el
sobresei-miento implican que el tribunal se expide sobre la mate-
rialidad del hecho y su autoría (ver ptos. 26.5.2, al 26.5.5; 26.5.5.1,
26,5,5.2, 25.5.6 y 26.5.7). Circuns-tancias que no se producen si con
motivo de la suspen-sión del juicio a prueba se extingue la acción penal
(art. 76 ter, Cód. Penal).
444 LLAMBÍAS, Jorge J., Tratado de derecho civil. Obligaciones, t.
IV-B, nº 2762, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1980, p. 65. La Sala C,
CNCiv. (ED, 137-669, f. 42.458; 28/12/89), sobre el art. 1101, Cód.
Civil, señaló: “Se trata de una norma de orden público, que debe ser
aplicada de oficio desde el momento en que el juez tenga conocimiento
de la existencia del proceso penal. En consecuencia, es nula la sentencia
dictada por el tribunal en lo civil mientras está pendiente el fallo en sede
criminal, por emanar de un magistrado carente de jurisdicción actual.
Nulidad que debe ser declarada de oficio...” p. 670). “No obstante su
ubicación, este precepto (por el art. 1101, Cód. Civil) se aplica a todos
los supuestos en que el pronunciamiento en lo civil se encuentra
estrechamente vinculado a la sentencia a dictarse en el proceso criminal,
en relación con la calificación de los hechos en que se funda la acción
civil; pues en ellos existe la misma razón de orden público que inspira
la regla, la cual reside en asegurar al respecto el principio de la autoridad
de cosa juzgada en lo criminal... Además, el precepto se aplica aun
cuando distintas personas intervengan en los respectivos procesos. La
suspensión opera tanto cuando la acción se dirige contra el autor del
hecho, como cuando en el juicio civil se persigue la condena del
civilmente responsable” (p. 670). La Sala declaró nula la sentencia y
suspendió el dictado de la misma hasta que se cumpla la condición del
art. 1101 del Cód. Civil (ED, 137-669, f. 42.458).

571 
 
445 La C1ª Civ. y Com., Río Cuarto (ED, 97-592, f. 35.340; 1/12/81),
citó este precedente de la Corte Suprema, para revocar la decisión que
suspendía el dictado de la sentencia hasta tanto recaiga
pronunciamiento en sede penal, y disponer que “...se dicte
sentencia...valorando también las constancias del expediente criminal,
que deberá requerirse a tal efecto” (p. 596).
La Sala D, CNCom. (ED, 179-500, f. 48.837, 30/6/97), también cita el
fallo “Ataka” (LL, 154-85), en el juicio promovido “contra el Banco
Central de la República Argentina y la Banca Nazionale del Lavoro
S.A., por un grupo de personas que se calificaron como accionistas del
Banco de Italia y Río de la Plata” (p. 501). La demanda se había iniciado
en el año 1988, como “la querella presentada por el señor L. el 5/7/88,
no resultando previsible su conclusión en breve lapso” (p. 503), por
ello, la Cámara revocó la resolución “en cuanto suspendió el dictado de
la sentencia definitiva hasta ser decidida la causa penal” (p. 504). La
Sala C, CNCiv. (ED, 142-509, f. 43.473; 28/9/90), ante la suspensión
de dictar la sentencia civil, hasta que recaiga resolución definitiva en
sede penal (art. 1101, Cód. Civil) y la posible violación del art. 18, C.N.,
sostuvo: “Es verdad que en algunas situaciones particulares se ha tenido
en cuenta el tiempo que demandaría la resolución definitiva del proceso
penal, para prescindir de la suspensión de la sentencia civil porque ello
se traduciría en una efectiva privación de justicia (CSJN, 20/11/73, LL,
154-85...)”. “Pero dadas las circunstancias de esta especie, la existencia
de muchas víctimas, la gravedad del hecho y sus consecuencias y la
intensidad de la influencia que puede tener el pronunciamiento
pendiente en sede penal, no parece posible prescindir de la regla que
nos ocupa... El orden público al que responde el art. 1101 del Cód. Civil,
y los fines de su institución constituyen un interés de rango superior...
Es entonces aplicable la doctrina de la preponderancia de los intereses
según la cual “un derecho cualitativamente superior debe ser
conservado a costa del derecho inferior y un derecho cuantitativamente
más extenso conservado a costa del derecho cualitativamente igual,
pero cuantitativamente menor... De tal modo que, en el caso, no puede
entenderse que se encuentra violado el art. 18, C.N.” (ED, 142-509).
446 Todos los firmantes del fallo coinciden en la opinión emitida en el
considerando.
447 Para la consideración de hecho principal, véase NÚÑEZ, Ricardo,
Tratado de derecho penal, t. II, Lerner, Córdoba, 1976, ps. 570/571;
KEMELMAJER DE CARLUCCI, Aída, Código Civil comentado (dir.
Belluscio), art. 1103, Astrea, Buenos Aires, 1984, p. 311; LLAMBÍAS,

572 
 
Jorge J., Tratado de derecho civil. Obligaciones, t. IV-B, nos. 2773,
2775, 2780, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1980, ps. 84 y ss.;
PALACIO, Lino E., Derecho procesal civil, t. V, nº 685 bis, Abeledo-
Perrot, Buenos Aires, 1975, ps. 527 y ss.; CLARIÁ OLMEDO, Jorge,
Tratado de derecho procesal penal, t. I, nº 239, 1970, ps. 326 y ss.
448 Respecto de la responsabilidad civil, Bustamante Alsina, señala:
“Es necesaria la existencia de ese nexo de causalidad, pues de otro
modo se estaría atribuyendo a una persona el daño causado por otro o
por la cosa del otro” (nº 580, p. 267). Luego de probada la relación
casual tendrá que ponderarse el factor de responsabilidad (del
responder) “subjetivo u objetivo que la ley reputa idóneo para atribuirlo
a una determinada persona” (Teoría general de la responsabilidad civil,
Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1997, nos. 730 y 731, p. 323, y nos. 922
y 923, p. 381).
449 La Suprema Corte de Mendoza, Sala I (29/10/91), a través del voto
de la Dra. Kemelmajer de Carlucci, se refirió respecto del ingreso, por
el tribunal penal en una absolución, en argumentos sobreabundantes,
relativos a cuál había sido la causa del incendio (ED, 145-452, f.
44.007).
450 SOLER, Sebastián, Derecho penal argentino, t. I, 23.III, Tea,
Buenos Aires, 1976, p. 266; ORGAZ, Alfredo, El daño resarcible, n°
16, 1980, p. 32; LLAMBÍAS, Tratado de derecho civil. Obligaciones,
t. I, n° 282, ps. 367 y ss.
451 LLAMBÍAS, ob. cit., t. IV-B, nº 2775, ps. 84/85 y nota 101;
BUSTAMANTE ALSINA, nos. 1664 y 1165, ps. 596/597; CCiv., en
pleno, JA, 1946-I-803, f. 5757; vánse fallos citados en: punto 26.5,
acápite c.2.1.1; pto. 26.5.3.1 y pto. 26.5.6.
Sobre las discrepancias que se presentan, véase KEMELMAJER DE
CARLUCCI, ob. cit., t. V, coment. al art. 1103, donde se mencionan las
dos recomendaciones suscriptas, en las Jornadas sobre Temas de
Responsabilidad Civil en caso de muerte o lesión de personas: a)
“declara que la cuestión de la autoría hace a la culpa, no a la existencia
del hecho”; b) “dice que la sentencia absolutoria en sede penal hace
cosa juzgada en materia civil respecto de la inexistencia del hecho y la
falta de autoría, aunque en este segundo caso el juez puede condenar en
calidad de responsable civil al sujeto absuelto” (ps. 312/313).
452 MARIENHOFF, Tratado de derecho administrativo, t. III-B, nº
1021, p. 369, 1978.
453 Para todo lo expuesto, véase NUÑEZ, Tratado de derecho penal, t.
I, ps. 291/292 y p. 297; ORGAZ, Alfredo, La ilicitud (extracontractual),

573 
 
Lerner, Córdoba, 1974, ps. 17/21, y nota 1,
454 Véanse autores citados en nota 453.
455 En el derecho penal, además de las mencionadas en el inc. 4º,
también son causas de justificación la legítima defensa (art. 34, incs. 6º
y 7º) y el estado de necesidad justificante (art. 34, inc. 3º).
456 Tratado de derecho penal, t. III, nº 1268, 4ª ed., Losada, Buenos
Aires, 1977, p. 1035.
457 En Fallos, 249:362 (1961), se indica que el principio consagrado
por las prescripciones de los arts. 1102 y 1103 responde a una razón de
justicia, que, en el caso, se manifiesta como de certeza jurídica. Sobre
la legítima defensa, véase SCBA, 22/6/01, ED, 197-502, f. 51.495, con
comentario de Emilio A. Ibarlucía, “Influencia de la absolución penal
en sede civil, indemnización de equidad y responsabilidad del Estado
por actos lícitos”. El anotador del fallo señala: “No surge con claridad
si el individuo lesionado (actor en la causa civil) formaba parte del
grupo agresor o no” (p. 519); y “ésta es la hipótesis de trabajo que
merece este comentario: autor de lesiones a un tercero que es absuelto
por legítima defensa” (p. 520). La hipótesis sobre la cual trabaja el
comentador implica un tratamiento diferencial, sobre el tema, véase al
respecto, JIMÉNEZ DE ASÚA, Tratado de derecho penal, t. IV, nº
1331, “Lesión de bienes de tercero” donde distingue “cinco casos” y
sus soluciones; MARQUARDT, Eduardo, Temas básicos de derecho
penal, nº 3, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1977, p. 92.
458 Sobre esta diferenciación, y a título ilustrativo, se puede citar el
pronunciamiento de la CNCiv., Sala A, 5/2/76, LL, 1976-C-9, f.
73.102), donde sostuvo: “La norma del art. 1101 del Cód. Civil tiene
una finalidad: evitar sentencias contradictorias sobre el mismo tema...
La absolución en lo criminal prejuzga acerca de la ‘existencia del hecho
principal’, cuando la sentencia dice que no hay hecho alguno. En todo
lo que no sea esa inexistencia del hecho principal, la absolución
criminal nada dice; puede no haber mediado intención delictuosa, puede
no haber existido culpa criminal; con ello y todo, puede caber la
responsabilidad civil ya que, según tengo advertido, la mera
negligencia, la simple imprudencia y aun la culpa puramente refleja
pueden determinarla”. “A lo que hoy cabría agregar, ante la reforma
normativa del dec. ley 17.711/68, que ya no es menester a quien reclama
la reparación aportar elementos de juicio que demuestren esa mera
negligencia o la simple imprudencia, al damnificado le basta probar el
daño sufrido y el contacto con la cosa de la que proviene aquél (CNCiv.,
Sala A, 10/11/70, ED, 36-99; Sala E, 31/7/74, ED, 53-454)” (p. 10).

574 
 
459 Tratado de derecho administrativo, t. III-B, nº 1064 (1978), p. 428.
460 Véanse ptos. 6, 6.1, 6.2 y 6.3, Cap. II, respecto del contenido de la
orden de sumario, y, por eso, su relevancia.
461 Villegas Basavilbaso ha expresado: “...práctica y racionalmente ha
de evitarse que un mismo hecho dé lugar a decisiones contradictorias
en el proceso penal y en el proceso administrativo. Como bien se ha
dicho, la verdad judicial debe ser en lo posible única” (Derecho
administrativo, t. III, nº 370, p. 561).
462 Véase también “Dictámenes”, 201:26, pto. III.2.3.4 y 5, RPTN, nº
19, p. 273, sobre la influencia del art. 1103, Cód. Civil, a pesar de no
tratarse de un sumario disciplinario.
463 Las excusas absolutorias son circunstancias que no afectan la
tipicidad, la antijuridicidad o la culpabilidad, pero en atención a razones
de política criminal —de diversas índole— se exime de pena al autor
de determinado delito (NÚÑEZ, Manual de derecho penal. Parte
General, p. 261). Algunos ejemplos: en los delitos contra el honor (arts.
109 y 110, Cód. Penal), la retractación deja en pie la responsabilidad
civil; el art. 185: “Están exentos de responsabilidad criminal, sin
perjuicio de la civil, por los hurtos, defraudaciones o daños que
recíprocamente se causaren”, e individualiza a determinados parientes.
464 En “Dictámenes”, 86:385 (1963), citado, con firma del Dr. Miguel
Marienhoff, se dijo: “La irrevisibilidad producida por el cierre de la
instancia administrati va no es impedimento jurídico para que la
autoridad que dictó la medida la revise o reexamine, si juzgare que
media suficiente mérito para ello, ya que la cosa juzgada administrativa
juega en beneficio exclusivo del administrado, de manera tal que, nada
impide, en el ámbito de la Administración Pública, la modificación o
derogación de un acto administrativo a fin de corregir, a favor del
recurrente, un error en que se hubiere incurrido (‘Dictámenes’, 80:9;
84:61 y 85, ps. 120 y 190), careciendo de trascendencia jurídica el
hecho de que la emisión del acto contra el cual se recurre haya sido
emitido en ejercicio de facultades regladas o discrecionales
(‘Dictámenes’, 84:69) (p. 385vta.); art. 22, LNPA 19.549 (1972).
465 Véanse la aclaración señalada en el pto. 26.5.3, acápite b, entre
autoría material y autoría culpable. En sede civil, se admite según las
circunstancias que determinaron la absolución, la posible acreditación
de la culpa civil, y la consecuente responsabilidad civil (pto. 26.5.3,
acápite c.2.1.1, y pto. 26.5.3.1. En materia disciplinaria, resulta
necesario la existencia del elemento subjetivo para que se configure la
falta disciplinaria (pto. 23.3.2.2, acápite b.2); dicha responsabilidad se

575 
 
puede fundar en el dolo o en la culpa del agente (pto. 26.5.3, acápite b).
466 Tratado de derecho administrativo, t. III-B, nº 1064, 2º (1978), p.
427.
467 Derecho administrativo, t. III, nº 565, 1956, ps. 259/260.
468 No surgen del fallo mayores datos para conocer cómo se arriba al
sobreseimiento, en orden: 1) si el hecho estuvo acreditado o no; 2) si
estuvo acreditado el hecho pero no encuadraba en tales tipos penales;
3) si el episodio había sido cometido por los imputados; 4) si no se pudo
acreditar un accionar doloso. Tales datos son los que permiten apreciar
la posible influencia de la resolución del proceso penal en el
procedimiento administrativo disciplinario (véase pto. 26.5.3).
469 El art. 6º, inc. b), EPCAPN establecía: “A observar, en el servicio
y fuera de él una conducta decorosa y digna de la consideración y de la
confianza que su estado oficial exige”.
470 El art. 27, RJBFP, en su momento, entre los deberes establecidos,
en el inc. b) fijaba: “Observar en el servicio y fuera de él una conducta
correcta, digna y decorosa, acorde con su jerarquía y función”. El art.
23, inc. b), LMREPN, dispone: “Observar las normas legales y
reglamentarias y conducirse con colaboración, respeto y cortesía en sus
relaciones con el público y con el resto del personal”. El Convenio
Colectivo de Trabajo General para la Administración Pública Nacional
(dec. 66/99, B.O., 26/2/99), prevé en su art. 33: “Sin perjuicio de los
deberes que en función de las particularidades de la actividad
desempeñada pudieran agregarse en los respectivos convenios
sectoriales, todos los agentes tienen los siguientes deberes”: inc. b)
“Observar en el servicio y fuera de él una actitud ética acorde con su
calidad de agente y conducirse con respeto y cortesía en sus relaciones
con el público y el resto del personal” (p. 3, B.O., cit.). El 1º de marzo
de 2006 se publicó en el Boletín Oficial, el dec. 214/06 (27/2/06), cuyo
art. 1º homologa en el nuevo Convenio Colectivo de Trabajo General
para la Administración Pública Nacional (ps. 4 y ss., B.O.). El art. 36
establece: “Sin perjuicio de los deberes que en función de las
particularidades de la actividad desempeñada pudieran agregarse en los
respectivos convenios sectoriales, todos los agentes tienen los
siguientes deberes”: inc. b) “Observar las normas convencionales,
legales y reglamentarias y conducirse con colaboración, respeto y
cortesía en sus relaciones con el público y el resto del personal” (p. 7,
B.O. cit.). Se puede recordar que el art. 2º, inc. b), de la Ley de Ética en
el Ejercicio de la Función Pública 25.188 (B.O., 1/1/99), establece:
“Desempeñarse con la observancia y respeto de los principios y pautas

576 
 
éticas establecidas en la presente ley: honestidad, probidad, rectitud,
buena fe y autoridad republicana”. El art. 3º fija: “Todos los sujetos
comprendidos en el art. 1° deberán observar como requisito de
permanencia en el cargo, una conducta acorde con la ética pública en el
ejercicio de sus funciones. Si así no lo hicieren serán sancionados o
removidos por los procedimientos establecidos en el régimen propio de
su función”. El art. 8° del Código de Ética de la Función Pública,
aprobado por dec. 41/99, dispone: “Probidad. El funcionario público
debe actuar con rectitud y honradez, procurando satisfacer el interés
general y desechando todo provecho o ventaja personal, obtenido por sí
o por interpósita persona. También está obligado a exteriorizar una
conducta honesta” (“Dictámenes”, 255:639, Cap. I, pto. 4.1, 22/12/05).
471 La tramitación de un proceso penal puede originar la suspensión
preventiva del agente público; véase Cap. VII, ptos. 28, 28.1, 28.2 y
28.3.
472 La solución arribada en el dictamen con sustento en el art. 1101 del
Código Civil se mantiene ante lo dispuesto en el art. 1775 del nuevo
Código Civil y Comercial, como se señala en el punto 26.4.1, ya que
establece: “Si la acción penal precede a la acción civil, o es intentada
durante su curso, el dictado de la sentencia definitiva debe suspenderse
en el proceso civil hasta la conclusión del proceso penal, con excepción
de los siguientes casos:...”.
473 Véase Cap. VII, ptos. 28 y ss.
 
 
Capítulo VII

El Sumario Disciplinario

Las medidas prevenivas o precautorias

Alfredo L. Repetto

1. Su regulación -

577 
 
El art. 36, LMREPN, establece:

El personal sumariado podrá ser suspendido preventivamente o

trasladado dentro de su zona por la autoridad administrativa competente
cuando su alejamiento sea necesario para el esclarecimiento de los
hechos investigados o cuando su permanencia en funciones fuera
evaluada como peligrosa o riesgosa. Esta decisión deberá ser tomada
por la autoridad competente con los debidos fundamentos y tendrá los
efectos de una medida precautoria, no pudiendo extenderse en ningún
caso, durante más de tres (3) meses desde la fecha de iniciación del
sumario. Vencido dicho plazo, si el sumario no hubiera sido concluido,
el trabajador deberá ser reincorporado a sus tareas habituales.

En su momento, el art. 36, RJBFP, disponía:

El personal sumariado podrá ser suspendido preventivamente o

trasladado con carácter transitorio por la autoridad administrativa
competente cuando su alejamiento sea necesario para el esclarecimiento
de los hechos investigados o cuando su permanencia en funciones fuera
inconveniente, en la forma y términos que determine la reglamentación.

A su vez, la reglamentación del art. 36, dec. 1797/80, estableció:

Corresponde aplicar el Reglamento de Investigaciones para la

Administración Pública Nacional.

Los arts. 32, 33, 34 y 35, R.I., dec. 1798/80, regulaban el modo de
aplicación de ambas medidas: suspensión preventiva y traslado, como
sus plazos 474.

578 
 
A título ilustrativo, el art. 21 bis, “Sumarios administrativos”, agregado
por la Acordada 7/90 al Reglamento para la Justicia Nacional,
establece:

En caso de disponerse la instrucción de sumarios administrativos, si la

permanencia en funciones fuere inconveniente, la autoridad de
superintendencia pertinente podrá disponer el cambio de tareas de los
agentes y funcionarios.

De no resultar esto posible, o cuando la gravedad del hecho así lo

aconseje, los sumariados podrán ser suspendidos preventivamente por
un término no mayor de treinta días, prorrogable por otro período de
hasta sesenta días. Ambos términos se computarán en días corridos.

El pago de haberes durante el período de la suspensión sólo será

procedente si en la causa administrativa no se aplican sanciones, o si
éstas resultan ser inferiores al plazo de la suspensión preventiva, en
cuyo caso se reconocerá la diferencia si la sanción consiste en
suspensión.

1.1. Su finalidad

La sustanciación del sumario administrativo disciplinario puede dar

lugar a dos tipos de medidas preventivas o precautorias: la suspensión
preventiva y el traslado.

La finalidad de ambas medidas se relaciona con el esclarecimiento del

hecho investigado; con ellas se procura el éxito de la investigación y
evitar que, en este comienzo, se pueda dispersar la prueba o entorpecer
la investigación.

En “Dictámenes”, 236:651, se sostuvo:

579 
 
La medida preventiva tiene por finalidad asegurar el éxito de la
investigación en cuanto a la reunión de la prueba.

El alejamiento del “agente presuntivamente incurso en falta” procede

cuando “sea necesario para el esclarecimiento de los hechos
investigados o cuando su permanencia en funciones fuera evaluada
como peligrosa o riesgosa” (art. 36, LMREPN; el anterior art. 36,
RJBFP, refería a “permanencia en funciones fuera inconveniente”).
Ambas referencias se deben relacionar con la reunión de las probanzas.

1.1.1. Autoridad para su dictado

“Esta decisión deberá ser tomada por la autoridad competente con los
debidos fundamentos” (art. 36, LMREPN); anteriormente, el art. 36,
RJBFP señalaba: “la autoridad administrativa competente”.

El art. 44, R.I.A., dec. 467/99 establece: “La instrucción del sumario
será dispuesta por autoridad de jerarquía no inferior a subsecretario”,
pero, como se ha dicho en “Dictámenes”, 234:227 (RPTN, nº 34, p.
626):

...esa norma específica en el ámbito del sumario disciplinario, sólo

establece que en la Administración Pública Nacional centralizada la
instrucción será dispuesta por autoridad de jerarquía no inferior a
subsecretario, con lo cual exclusivamente señala un límite en orden a la
jerarquía del funcionario que puede dictar el acto.

Los ministros, conforme la Ley de Ministerios:

...podrán delegar la resolución de asuntos relativos al régimen

económico y administrativo de sus respectivos departamentos en los

580 
 
funcionarios que determinen conforme con la organización de cada área
(art. 14, t.o. 1992, modificado por leyes 24.190 y 25.233).

El art. 4º, inc. b), en materia de competencia, pto. 11, establece:

Nombrar, promover y remover al personal de su jurisdicción en la

medida que lo autorice el régimen de delegaciones en vigencia y
proponer al Poder Ejecutivo el nombramiento en los casos que
corresponda;

Además, por el pto. 8 se fija:

Proponer al Poder Ejecutivo nacional la estructura orgánica del

ministerio a su cargo.

Por eso, atento la relevancia de aplicar una medida preventiva, en estos

casos, la orden de sumario junto con la imposición de tal medida tendría
que ser dictada por el ministro 475.

1.1.2. Fundamentos

a) Cuando regía el art. 39, EPCAPN, dec. ley 6666/57, en

“Dictámenes”, 95:312 (1965), se expresó:

La forma genérica como se encuentran enunciadas dichas causales,

permiten u otorgan una relativa amplitud al órgano de aplicación en la
apreciación de las circunstancias que hacen oportuna o conveniente
disponer las mismas. En consecuencia, mientras resultan acreditados
los hechos que justifiquen la suspensión preventiva, no corresponde
disponer su revocación.

581 
 
También se agregó:

La medida precautoria en cuestión no aparece así como ilegítima o

arbitraria sino como el ejercicio razonable de una facultad conferida a
la apreciación discrecional del órgano de aplicación, y se consideró que
correspondía desestimar por improcedente el recurso interpuesto
(“Dictámenes”, 95:312).

En “Dictámenes”, 251:72, se consultó sobre “los recursos de alzada”

interpuestos por una agente, uno de ellos se dirigía contra la orden de
sumario y contra la medida preventiva dispuesta. Se sostuvo:

Tampoco son susceptibles de ser impugnadas mediante un recurso

administrativo las medidas preventivas o precautorias que se adopten
en un sumario —en el caso el traslado...—, toda vez que dependen de
una evaluación legítima de mérito, oportunidad o conveniencia de las
autoridades que se deriva de su poder disciplinario y que, además, están
legalmente limitadas en el tiempo. (“Dictámenes”, 95:312, 98:37,
124:372 y 151:590 476.

b) Los “debidos fundamentos”, a nuestro modo de ver, se refieren a la

descripción del o de los hechos que originan la instrucción del sumario,
pues son ellos, las circunstancias en que se habrían cometido, los que
permiten sustentar o respaldar que, ante la hipótesis de una falta
disciplinaria, la medida preventiva aparece como conveniente para
posibilitar el mejor el esclarecimiento del hecho, lo cual depende de la
oportuna reunión de la prueba (cfr. “Dictámenes”, 98:37; 124:372;
151:590, RPTN, nº 10, p. 185).

Por ello, no se debe confundir esta situación donde se pondera o evalúa

la medida preventiva que aparece como adecuada ante la hipótesis de
falta disciplinaria, con los fundamentos que debe contener el acto
conclusivo (pto. 23.3.1.1, Cap. V).

582 
 
c) La aplicación de las medidas preventivas se excluyen entre sí, vale
decir que, si se aplica una suspensión preventiva por treinta días, a su
vencimiento se la podrá prorrogar o no, pero lo que no resulta posible,
en ese momento, es imponer un traslado.

Conforme con el art. 54, R.I.A, dec. 467/99, en principio, habría que
elegir como medida preventiva el traslado transitorio:

Cuando no fuera posible el traslado del agente o la gravedad del hecho

lo hiciera aconsejable, el agente presuntamente incurso en falta podrá
ser suspendido preventivamente... (art. 33, R.I., dec. 1798/80).

1.1.3. Sujetos pasibles

La adopción de una medida preventiva recae sobre el “agente

presuntivamente incurso en falta” (art. 36 de la reglamentación, dec.
1421/02; art. 54, R.I.A., dec. 467/99); es decir, sobre el presunto
imputado o el agente rozado por la imputación.

En este punto conviene recordar lo expuesto en Dictámenes 176:9

(1986):

Si bien es cierto que el art. 32, párr. 1º, primera oración, del Reglamento
de Investigaciones, parece considerar presupuesto de cualquier medida
cautelar la condición de sumariado, merece señalarse que en el último
párrafo de dicha norma se emplea una palabra que amplía tal
comprensión. En efecto, en lugar de emplearse allí ese vocablo
“sumariado”, según ocurre en la primera ocasión, se utiliza la voz
“imputado”, sustantivo éste que se emplea como género y, por lo tanto,
comprensivo de las modalidades con que puede recibirse declaración a
un sospechoso conforme al art. 40 íd.

583 
 
Cabe añadir, además, que el art. 35 hace mención a las medidas
cautelares o su prórroga que se “...dispusieran durante la instrucción del
sumario...”, de lo que se infiere la posibilidad de su adopción incluso
antes de iniciar la actividad perquisitiva. (“Dictámenes”, 176:9).

1.1.4. Momento de su dictado

Las medidas preventivas se disponen, por vía de principio,

coetáneamente con la orden de sumario, que es el acto que permite
iniciar la actividad perquisitiva, por lo tanto sólo pueden dirigirse a
quienes aparecen como imputados o simples sospechados, ya que la
calidad de sumariado recién se adquiere cuando el agente es convocado
a prestar declaración en los términos del art. 61, R.I.A., dec. 467/99
(véase pto. 14, acápites a, a.1 y a.2, Cap. III). Cualquier agente público
puede ser pasible de una medida preventiva, entre ellos quien
desempeña un cargo con funciones ejecutivas 477.

En el caso de la suspensión preventiva dispuesta con la orden de

sumario, la prórroga prevista en el art. 54, R.I.A., dec. 467/99, se tendrá
que resolver, al estar en trámite el sumario, con “previo informe
fundado por el instructor” (art. 56, R.I.A., dec. 467/99; arts. 33, 35, R.I.,
dec. 1798/80).

1.1.5. Ampliación del objeto del sumario

De ampliarse el objeto del sumario, mediante el dictado del acto

pertinente por la autoridad competente (ptos. 6 y 6.2, letra a], Cap. II),
nada impediría que se dispongan nuevas medidas preventivas, de
resultar necesario para la investigación, y eso dependerá de las
circunstancias que determinen tal ampliación.

En el caso de que esta solicitud provenga del instructor que sustancia

un sumario en el expediente (“Dictámenes”, 197:25; 202:99, entre
otros), éste podría formular alguna sugerencia en tal sentido.

584 
 
Conviene recalcar que la medida preventiva sólo la dispone la autoridad
competente, y la consulta previa o “previo informe” del instructor
procede cuando se pretende prorrogar la suspensión preventiva
decretada, o cuando se pretenda disponer una medida preventiva
durante la sustanciación del sumario (art. 56, R.I.A., dec. 467/99).

1.1.6. Otro sumario

También puede suceder que se ordene un nuevo sumario, en el cual se

disponga decretar alguna medida preventiva para un agente que esté
cumpliendo otra medida preventiva por otro sumario.

En este supuesto, a nuestro modo de ver, la nueva medida decretada

comenzará a regir una vez vencida la ante rior, sin embargo el plazo de
la nueva se tendrá que adecuar a lo establecido en el art. 36, LMREPN:
“no pudiendo extenderse en ningún caso, no más de tres (3) meses desde
la fecha de iniciación del sumario”; en este caso, la nueva orden de
sumario importa tal iniciación.

1.1.7. El plazo más adecuado

Ante cualquiera de los supuestos tratados, lo conveniente hubiera sido

que el plazo de la medida preventiva o precautoria, se subordinase con
la fecha de habérsela decretado, pues no se puede descartar la necesidad
de que se disponga, una vez iniciada la sustanciación del sumario, a
sugerencia del instructor (cfr. art. 56, R.I.A., dec. 467/99; art. 35, R.I.,
dec. 1798/80, ptos. 27.1.4, 27.1.5 y 27.1.6).

1.1.8. Agente con licencia

585 
 
En “Dictámenes”, 236:651 (28/3/01), se consultó: “sobre la
oportunidad de hacer efectiva la suspensión preventiva respecto de
agentes que se encuentran en uso de licencia por enfermedad”, pues la
que se había dispuesto “...por el término de treinta días... no se pudo
hacer efectiva pues ese personal se encuentra gozando de licencia por
enfermedad de largo tratamiento”.

Se coincidió con el servicio jurídico de la jurisdicción, en orden a que

la suspensión preventiva “se haría efectiva una vez obtenida el alta
médica de subsistir las circunstancias que determinaron dicha medida
preventiva”.

Además, se agregó:

No obstante, para tal apreciación se tendría que tener presente los plazos
del art. 54 citado (R.I.A., dec. 467/99) en su relación al momento en
que se dispuso la suspensión preventiva pues los noventa días corridos
se corresponden con los tres meses de la otra disposición antes citada
(art. 36, LMREPN) (“Dictámenes”, 236:651).

Esta última referencia se debe entender que si la licencia por largo

tratamiento continúa y el alta médica se produce transcurridos noventa
días desde la fecha de haberse decretado la medida preventiva (el art.
36, LMREPN, refiere iniciación del sumario), ya no se podría hacerla
efectiva por el vencimiento del plazo que el legislador considera,
respecto del alejamiento del agente presuntamente incurso en falta de
su lugar de tareas, como el conveniente o adecuado, para asegurar el
éxito de la investigación (pto. 27.1).

En este aspecto, cuando se trata de aplicar una medida preventiva,

específicamente la suspensión preventiva, respecto de un agente que se
encuentra en uso de licencia por enfermedad, o que al momento de
disponerse aquélla, simultáneamente está para resolver un pedido de
licencia por enfermedad, parece adecuado que prevalezca la solicitud
de licencia médica (su otorgamiento), pues, de ese modo, se cumple con

586 
 
la finalidad del restablecimiento de la salud del agente enfermo y su
alejamiento del lugar de tareas (fin de la medida precautoria) y,
entonces, al producirse el alta médica se podrá hacer efectiva la medida
precautoria 478; sin perjuicio de ponderar la situación anteriormente
señalada.

Lo expuesto se refiere exclusivamente a un supuesto de medida

preventiva, pues cuando se trata de la aplicación de una sanción, la
situación resultaría distinta (“Dictámenes”, 62:91 y 85:167, opinión
luego modificada en “Dictámenes” 94:11 y 112:107).

1.2. Plazos

El art. 36, LMREPN, ha fijado, en tres (3) meses, el plazo máximo,

tanto para la suspensión preventiva, como para el traslado; cuyo
cómputo parte “desde la fecha de iniciación del sumario. Vencido dicho
plazo, si el sumario no hubiera sido concluido, el trabajador deberá ser
reincorporado a sus tareas habituales” 479.

Como se menciona un plazo de meses, directamente aplicable al

traslado transitorio, cabe atenerse a las disposiciones del Cód. Civil (art.
25) y su cómputo partirá desde su dictado, dado que el art. 36,
LMREPN, expresa:

no pudiendo extenderse en ningún caso, durante más de tres (3) meses

desde la fecha de iniciación del sumario...

La reglamentación del art. 36 de la LMREPN, aprobada por dec.

1421/02, dispone:

El traslado y la suspensión preventiva del agente presuntivamente

incurso en falta, originados en la sustanciación de un sumario
disciplinario, se ajustará a las previsiones del dec. 467 del 5 de mayo de

587 
 
1999 o el que se dicte en su reemplazo, debiendo ajustarse en todos los
casos, la extensión del plazo que se disponga en virtud de las
necesidades de la causa, al término máximo establecido por el artículo
que se reglamenta por el presente...

De este modo, los plazos fijados en los arts. 53 y 54, R.I.A., dec. 467/99,
han sido parcialmente modificados.

1.2.1. Suspensión preventiva

El art. 54, R.I.A., dec. 467/99, establece:

Cuando no fuera posible el traslado del agente o la gravedad del hecho

lo hiciera aconsejable, el agente presuntamente incurso en falta podrá
ser suspendido preventivamente por un término no mayor de treinta
(30) días, prorrogable por otro período de hasta sesenta (60) días.
Ambos términos se computarán en días corridos.

Por lo tanto, “los noventa días corridos se corresponden con los tres
meses” (“Dictámenes”, 236:651).

Si se trata de la suspensión preventiva, el modo de aplicación surge del

art. 54 íd. y resulta escalonado, o fraccionable, en dos períodos: el
primero no mayor de treinta días; y el segundo de “hasta sesenta (60)
días”, por lo cual puede ser menor.

Lo opinable es si corresponde mantener la designación de días o utilizar

la de meses (art. 36, LMREPN); sin embargo, como la prórroga puede
ser “por otro período de hasta sesenta (60) días”, ello implica que podría
ser menor (v.gr. cuarenta y cinco días), y ante esta posibilidad parece
que debe mantenerse la mención en días, que son corridos, con el tope
máximo 480.

588 
 
2.2.1.1. Clases de suspensión

La suspensión, expresa Marienhoff, consiste en la prohibición hecha al

agente de ejercer la función, con la correlativa privación de sueldo
durante el lapso de la suspensión, consecuencia esta última porque
siendo el sueldo la retribución por los servicios prestados, su privación
se impone dado que el agente suspendido no trabajó durante el
respectivo período 481.

El art. 30, LMREPN, cuando se refiere a las medidas disciplinarias de

que puede ser objeto el personal, entre ellas, “...b) Suspensión de hasta
treinta (30) días en un año contados a partir de la primera suspensión”,
en el último párrafo establece: “La suspensión se hará efectiva sin
prestación de servicios ni goce de haberes, en las normas y términos
que se determinen” (art. 30, RJBFP) 482.

El art. 30 de la reglamentación de la LMREPN (dec. 1421/02) dispone:

Toda suspensión deberá hacerse efectiva en días corridos, debiendo

computarse la misma a partir del primer día hábil siguiente al de su
notificación (art. 30 de la reglamentación del RJBFP, dec. 1797/80).

Sin embargo, la suspensión preventiva como medida precautoria, ante

la redacción del art. 36, LMREPN, que refiere a que no podrá
“extenderse... durante más de tres (3) meses desde la fecha de iniciación
del sumario”, impone que su cómputo, al decretarse con la orden de
sumario, se inicie desde su dictado y por tratarse de un plazo de días se
hará efectiva a partir de la medianoche (art. 24, Cód. Civil), es decir, al
día siguiente con independencia de su notificación (pto. 27.2.1) 483.

La suspensión puede ser de dos clases y no se las debe confundir:

589 
 
a) como medida preventiva o precautoria;

b) como sanción;

c) Como medida preventiva, la suspensión se decreta durante la

tramitación del sumario disciplinario.

La última parte del art. 36, LMREPN expresa:

Una vez concluido el sumario, si del mismo no resulta la aplicación de

sanciones o las que se determinen no impliquen la pérdida de los
haberes, el trabajador que hubiera sido afectado por una suspensión
preventiva tendrá derecho a que se le abonen los salarios caídos durante
el lapso de vigencia de la misma, o la parte proporcional de los mismos,
según le corresponda 484.

Por lo tanto, si al concluir el sumario disciplinario se le impone una

suspensión de hasta treinta días o de menor cantidad de días, y la
suspensión preventiva superó los treinta días (v.gr., sesenta días), tendrá
que abonársele la diferencia.

b) Como sanción la suspensión se aplica, una vez tramitado el sumario

disciplinario, cuando se requiere su instrucción (art. 35, LMREPN y su
reglamentación por dec. 1421/02), como consecuencia de la comisión
de algunas de las faltas disciplinarias previstas en la ley.

c) Esta distinción de la suspensión como medida precautoria y como

sanción fue señalada, por la Procuración del Tesoro, desde hace más de
cincuenta años.

590 
 
En “Dictámenes”, 39:255 (1951), el Dr. Enrique Petracchi, entonces
procurador del Tesoro, indicó que, a la suspensión preventiva, no se le
puede asignar

...un carácter represivo que es incompatible con su propia naturaleza de

medida cautelar o de orden.

Por consiguiente, si en definitiva la sanción aplicada en el proceso

disciplinario no es privativa de haberes, o lo es en una medida menor
del lapso que haya durado la suspensión preventiva, debe efectuarse el
cómputo pertinente y abonarse al empleado la diferencia 485.

En “Dictámenes”, 57:136 (1956), se sostuvo:

La suspensión preventiva impuesta al interesado no puede considerarse

como una sanción sino una medida precaucional que la Administración
está facultada a disponer cuando la permanencia del empleado en el
cargo puede entorpecer la labor de investigación administrativa o afecte
el decoro en la función pública en el caso de procedimiento judicial.

Asimismo, la Procuración del Tesoro

...ha aconsejado, en términos generales, que se use con mucha

prudencia de la suspensión preventiva, cuando en realidad existan
vehementes sospechas de una conducta pasible de sanción privativa de
haberes, sea indispensable el alejamiento del agente para el éxito de las
investigaciones, y esto último no puede lograrse mediante un simple
traslado transitorio. (“Dictámenes”, 75:501).

1.2.2. Traslado

591 
 
El traslado, a partir del dictado de la LMREPN, ha sufrido una
modificación, en orden a su duración, que no puede ser mayor de tres
meses (art. 36).

El art. 36 de la reglamentación, dec. 1421/02, dispone que, a dicho plazo

“se ajustará” el previsto en el R.I.A., dec. 467/99, o el que se dicte en
su reemplazo.

La finalidad de disponer el traslado, como se expuso en el pto. 27.1, se

relaciona con el éxito de la investigación en cuanto a la reunión de la
prueba y evitar su posible dispersión o el entorpecimiento de la
investigación.

1.2.2.1. Extensión temporal

a) El art. 53, R.I.A., dec. 467/99, fijaba que el traslado, en su extensión

temporal, era por un plazo no mayor al establecido para la instrucción
sumarial. El traslado del agente sólo puede exceder el período señalado,
en los supuestos en que, por resolución fundada del superior, se amplíe
el plazo de instrucción y aún resulte inconveniente la presencia del
imputado en el lugar de revista.

El art. 32, R.I., dec. 1798/80, cuyo texto fue seguido, casi textualmente,
por el R.I.A., especificaba:

...por un plazo no mayor del establecido para la instrucción sumarial en

el art. 93.

Cuando ambas disposiciones se refieren a “la instrucción sumarial”,

hacen mención al plazo de duración de la etapa de investigación.

El art. 93, R.I., dec. 1798/80, fijaba:

592 
 
La instrucción de un sumario se sustanciará en un plazo de noventa (90)
días, contados desde la fecha de notificación de la designación al
instructor y hasta la resolución de clausura a que se refiere el art. 82.
Dicho plazo podrá ser ampliado a juicio del superior cuando la
circunstancia del caso así lo aconseje.

El art. 127, R.I.A., dec. 467/99, recepcionó lo establecido en el art. 93

citado, pero se incorporó la siguiente oración:

no computándose las demoras causadas por el diligenciamiento de

oficios, realización de pericias u otros trámites, cuya duración no
dependa de la actividad del instructor 486.

Además, los “noventa días” no eran corridos, como expresamente se

fijaba para la suspensión preventiva, sino “en días hábiles
administrativos” (art. 28, R.I.A., dec. 467/99; art. 19, R.I., dec.
1798/80).

b) Así como se comparte la opinión vertida en “Dictámenes”, 75:501,

en cuanto al uso con mucha prudencia de la suspensión preventiva, dada
la característica del traslado, a nuestro entender, hubiera sido más
adecuado que su duración fuera por más de tres meses, o por lo menos
prever la posibilidad de su extensión, previo informe del instructor
sobre su necesidad a los fines de la investigación.

El tope del traslado, sin embargo, no podría exceder, como se preveía

en el R.I., dec. 1798/80 y en el R.I.A, dec. 467/99, la etapa de la
investigación, pues al finalizar ésta carece de sustento la prolongación
de la medida precautoria, cuya finalidad es evitar que la prueba se pueda
dispersar (pto. 27.1).

593 
 
c) Una vez transcurridos tres meses de haberse decretado el traslado, el
art. 36, LMREPN, dispone que “si el sumario no hubiera sido
concluido, el trabajador deberá ser reincorporado a sus tareas
habituales”.

Tampoco se debe confundir el traslado como medida precautoria o

preventiva, del acto de traslado que dentro de la Administración Pública
por razones o necesidades del servicio puede ser pasible cualquier
agente (véanse “Dictámenes” 93:279; 95:292; 120:221; 164:292,
RPTN, nº 12, p. 36).

1.3. Recursos

Respecto de los recursos, nos remitimos a lo expuesto en el pto. 24.1,

letra e), Cap. V.

2. Suspensión preventiva por el trámite de una causa penal -

Los arts. 57 a 59, R.I.A., dec. 467/99 (arts. 36 a 38, R.I., dec. 1798/80)
establecen la posibilidad de aplicar una suspensión preventiva con
motivo de la tramitación de un proceso penal.

En “Dictámenes”, 241:219 se dijo:

La suspensión como medida precautoria o preventiva presenta dos

modalidades. Una se sustenta en la sustanciación de un sumario
administrativo disciplinario... Otra modalidad de suspensión preventiva
se origina con motivo de la tramitación de un proceso penal...

La última oración del art. 54, R.I.A., dec. 467/99, cuando regula la
suspensión preventiva, así lo confirma:

594 
 
La aplicación de estas medidas (por las originadas en un sumario
disciplinario) lo será sin perjuicio de las previstas en los arts. 57 a 59
487.

También lo señala el art. 33, párr. 2º de la reglamentación, dec. 1421/02:

Con relación a la situación del agente durante la sustanciación del

proceso penal, corresponderá aplicar las disposiciones pertinentes del
Reglamento de Investigaciones Administrativas vigente o el que se
dicte en su reemplazo (véase similar texto, art. 32, inc. f], párr. 2º,
reglamentación, dec. 1421/02).

En estos casos corresponde a la autoridad administrativa competente

(véase pto. 27.1), previa reunión de los antecedentes necesarios y la
opinión del servicio jurídico permanente 488, resolver sobre su posible
imposición, que resulta independiente de la sustanciación del sumario
disciplinario, atento a lo establecido en los arts. 57, 58 y 59, R.I.A., dec.
467/99.

La circunstancia que, en algún caso, pudieran coincidir o superponerse

en el tiempo, no permite que se confundan ambas suspensiones, pues
difieren en sus requisitos y duración.

2.1. Agente privado de libertad

El art. 57, R.I.A., dec. 467/99, fija:

Cuando el agente se encontrare privado de libertad, será suspendido

preventivamente, instruyéndose el sumario pertinente, debiendo ser
reintegrado al servicio dentro de los dos (2) días de recobrada la
libertad.

595 
 
La suspensión preventiva, en su extensión, se circunscribe a la situación
descripta por el artículo.

Al estar privado de la libertad no puede concurrir a pres tar servicio, por

eso, el agente “será suspendido”, como imperativo; pero ello no
implica, ni excluye, que en virtud de dicho proceso penal, en el futuro
resulten de aplicación los supuestos previstos en los arts. 58 y 59,
R.I.A., dec. 467/99.

Con esta modalidad de suspensión preventiva (art. 57) se cubren las

inasistencias del agente por encontrarse “privado de libertad”, las que,
de lo contrario, se tendrían que encuadrar en las causales del art. 31,
inc. b], LMREPN (“Inasistencias injustificadas que no exceden de diez
(10) días discontinuos... y siempre que no configuren abandono de
tareas”), o art. 32, inc. b] (“Abandono de servicio, el cual se considerará
consumado cuando el agente registrare más de cinco (5) inasistencias
continuas sin causa que lo justifique y fuera intimado previamente en
forma fehaciente a retomar sus tareas”, véase art. 32, inc. b], de la
reglamentación, dec. 1421/02).

El art. 57 también establece: “instruyéndose el sumario pertinente“, por

lo tanto, a través del servicio jurídico permanente se tendrá que recabar
la información pertinente del Juzgado y Secretaría interviniente, como
de las fotocopias que se puedan solicitar, para reunir los antecedentes
que permitan conocer el hecho o hechos investigados en sede judicial,
como el agente o agentes involucrados, y de ese modo poder contar con
los elementos necesarios que permitan disponer el inicio de las
actuaciones sumariales (cfr. art. 45, R.I.A., dec. 467/99; véase pto. 6,
6.1, 6.2, 6.3, Cap. II).

2.2. Hecho ajeno al servicio

El art. 58, R.I.A., dec. 467/99, dispone:

596 
 
Cuando al agente se le haya dictado auto de procesamiento por hecho
ajeno al servicio, y la naturaleza del delito que se le imputa fuera
incompatible con su desempeño en la función, en el caso que no fuera
posible asignarle otra, podrá disponerse la suspensión preventiva del
mismo hasta tanto recaiga pronunciamiento en la causa penal a su
respecto.

El empleo de la expresión “podrá disponerse”, señala que es facultativo,

potestativo o discrecional de la autoridad administrativa competente;
ésta puede elegir si suspende preventivamente o no al agente, en la
medida en que se encuentren reunidos los otros requisitos previstos.

2.2.1. Sobre el hecho

Se requiere: “hecho ajeno al servicio”.

El Diccionario de la Lengua Española (Real Academia Española,

vigésima segunda edición), da como tercera y cuarta acepción de la
palabra ajeno: “3. Distante, lejano, libre de algo...

4. Impropio, extraño, no correspondiente...”.

Por ello, se puede concluir que el delito tiene que haber sido cometido
fuera del servicio, mientras la persona no cumple con su actividad de
agente público, en las tareas originadas en la relación de empleo
público.

Respecto de si quedan comprendidos delitos dolosos y también los

culposos, cabe tener presente lo establecido en el art. 32, inc. f),
LMREPN:

597 
 
Delito doloso no referido a la Administración Pública cuando por sus
circunstancias afecte el prestigio de la función o del agente.

Con lo cual sólo quedan abarcados, en esta causal, los delitos dolosos.

Asimismo, la naturaleza del delito que se le imputa fuera incompatible

con su desempeño en la función, en el caso que no fuera posible
asignarle otra.

Se tendrá que ponderar, ante el delito investigado, si se da la situación

mencionada por la norma.

2.2.2. Requisito procesal

Uno de ellos es el dictado del auto de procesamiento (art. 306, CPPN,

ley 23.984), con lo cual el agente ya concurrió a prestar declaración
indagatoria (art. 294 íd.); el imputado pudo declarar o no hacerlo si
ejerció el derecho de abstención (art. 298 íd.).

Contra el auto de procesamiento se puede interponer “apelación sin

efecto suspensivo” (art. 311 íd.), y sin perjuicio de que “podrán ser
revocados y reformados de oficio durante la instrucción”.

Por ello, parece razonable que recién se disponga tal suspensión

preventiva, luego de que la Cámara de Apelaciones ante el recurso
deducido lo hubiera confirmado, o una vez que el auto fuera consentido
por la defensa.

2.2.3. Extensión temporal

598 
 
a) La suspensión preventiva decretada se extiende “hasta tanto recaiga
pronunciamiento en la causa penal a su respecto”, es decir, hasta su
finalización.
El proceso penal puede concluir durante la etapa de instrucción con el
auto de sobreseimiento, el cual “cierra definitiva e irrevocablemente el
proceso con relación al imputado a cuyo favor se dicta” (art. 335,
CPPN); el art. 336, íd. establece los casos en que procederá el
sobreseimiento.

a.1. En el pto. 28.2.2. se indicó que el auto de procesamiento “podrá ser

revocado y reformado de oficio durante la instrucción” (art. 311,
CPPN), por lo cual, de ser revocado oficiosamente, y aún cuando el
proceso penal no ha finalizado, se tendría que dejar sin efecto tal
suspensión preventiva, pues uno de sus presupuestos, auto de
procesamiento, ya no está presente; sin embargo, el tema resulta
opinable.

b) En la etapa de juicio, salvo el supuesto del art. 361 íd., sea común o
abreviado, el proceso concluye con el dictado de la sentencia (cfr. arts.
396 a 404 íd. y art. 431 bis íd.) 489.

2.3. Hecho del servicio o a él vinculado

El art. 59, R.I.A., dec. 467/99, dispone:

Cuando el proceso se hubiere originado en hechos del servicio o a él

vinculados, podrá suspenderse al agente hasta la finalización del mismo
a su respecto, sin perjuicio de la sanción que correspondiere en el orden
administrativo.

También el “podrá suspenderse” indica que resulta facultativo de la

autoridad administrativa competente.

599 
 
Los requisitos para su procedencia difieren del supuesto previsto en el
art. 58, R.I.A., dec. 467/99.

2.3.1. Requisito sobre el hecho

El delito cometido tiene que haberse “originado en hechos del servicio

o a él vinculados”, por lo tanto, se trata de hechos cometidos cuando la
persona cumple su actividad de agente público.

2.3.2. Requisito procesal

a) La circunstancia que bajo el título “Agente procesado” estén los arts.

58 y 59, R.I.A., dec. 467/99, no implica que tal condición abarque
ambos supuestos.

El art. 59 íd., establece: “Cuando el proceso se hubiere originado en

hechos del servicio...”; tal redacción resulta similar a la del art. 38, R.I.,
dec. 1798/80.

En su momento, el art. 37, R.I., dec. 1798/80, expresaba “Cuando el

agente esté sometido a proceso por hecho ajeno al servicio”.

Ese estar sometido implicaba una determinada vinculación que, en el

entonces Código de Procedimientos en Materia Penal vigente (CPMP,
ley 2372), partía del llamado a indagatoria (art. 236, primera parte).

El art. 37, en su redacción, difería del art. 38, R.I., dec. 1798/80 que
sólo exigía: “Cuando el proceso se hubiere originado en hechos del
servicio...”, por lo cual, el art. 38, no requería ni necesitaba que el agente
público hubiese sido convocado a prestar declaración indagatoria.

600 
 
b) En “Dictámenes”, 169:166, con relación al art. 38, R.I., dec. 1798/80,
y, entonces, vigente el CPMP (ley 2372) se dijo:
Comparto íntegramente las conclusiones de dicho dictamen pues resulta
claro que si el ilícito disciplinario genera coetáneamente la promoción
del proceso penal como resultado de la denuncia impuesta por el art.
164, Cód. Proc. Crim. basta con que el agente revista allí la condición
de imputado para que la suspensión pueda extenderse hasta la
conclusión de la causa judicial.

Ninguna duda cabe que al promoverse el proceso penal mediante la

denuncia ante la justicia federal ... se asignó al señor ... la condición de
imputado ... Por ello resulta absurdo pretender que en este caso sea
necesario la previa vinculación del agente como parte en el proceso
penal para recién prolongar la medida cautelar en cuestión.

Es obvio que la Administración debe precaverse de males mayores en

los casos en que el mismo hecho acarree sanción disciplinaria y penal.
Precisamente, tal es la finalidad de las medidas cautelares.
(“Dictámenes”, 169:166).

c) Con posterioridad, en “Dictámenes”, 238:481 (2001) se trató la

situación del art. 59, R.I.A., dec. 467/99 (vigente el nuevo CPPN, ley
23.984), y se recordó la opinión vertida en “Dictámenes”, 169:166.

En el caso de “Dictámenes”, 238:481, se había decretado la falta del

mérito del agente en un proceso originado en “hechos del servicio”; la
denuncia penal se había realizado en septiembre de 1999, y la
suspensión preventiva se ordenó en noviembre de 2000; se propuso
desestimar el recurso jerárquico interpuesto por el agente.

Conviene señalar que el art. 309, CPPN, establece:

601 
 
Cuando en el término fijado por el art. 306, el juez estimare que no hay
mérito para ordenar el procesamiento ni tampoco para sobreseer, dictará
un auto que así lo declare, sin perjuicio de proseguir la investigación...

La falta de mérito se dicta luego de haberse oído en declaración

indagatoria al imputado (art. 294 y art. 306 íd.).

En “Dictámenes”, 241:219 (donde se citó el precedente de

“Dictámenes”, 238:481), la situación estuvo referida a un caso donde
se había dictado un auto de procesamiento respecto de agentes públicos
en un proceso originado en hechos del servicio 490; en ambos casos
hubo una convocatoria a prestar declaración indagatoria.

d) La opinión de “Dictámenes”, 169:166, se produjo durante la vigencia

del Código de Procedimientos en Materia Penal (ley 2372), en el cual
la denuncia era uno de los modos de iniciar el sumario, pues el juez
podía disponer su investigación, o de lo contrario, desestimarla si el
hecho denunciado no constituía delito; también se podía declarar la
incompetencia y remitir las actuaciones al magistrado que debía
intervenir (arts. 179, 181 y 200 íd.).

El nuevo CPPN (ley 23.984) prevé, en el art. 180, que la denuncia (arts.
174 y concs.) recibida por el juez se “transmitirá inmediatamente” al
agente fiscal para que formule el requerimiento de instrucción (art.
188), o pida “que la denuncia sea desestimada o remitida a otra
jurisdicción” (art. 180). El art. 176 íd., dispone:

La denuncia deberá contener, en cuanto fuere posible, la relación del

hecho, con las circunstancias del lugar, tiempo y modo de ejecución, y
la indicación de sus partícipes, damnificados, testigos y demás
elementos que puedan conducir a su comprobación y calificación legal.

Además, la denuncia se puede formular ante el agente fiscal o “ante la

policía o las fuerzas de seguridad” (arts. 181 y 182, CPPN).

602 
 
Asimismo, el art. 72, íd., establece:

Los derechos que este Código acuerda al imputado, podrá hacerlos valer
hasta la terminación del proceso, cualquier persona que sea detenida o
indicada de cualquier forma como partícipe de un hecho delictuoso...

No obstante, la reforma de la ley procesal penal, el criterio desarrollado

en “Dictámenes”, 169:166, no ha perdido virtualidad; sin embargo,
conviene resaltar que en dicho asesoramiento se tuvo en cuenta que del
contenido de la denuncia “fluye con claridad” la condición de imputado,
por ello, se sostuvo la procedencia de la suspensión dispuesta y se
aconsejó desestimar el recurso jerárquico.

d.1. Conviene señalar que en “Dictámenes”, 169:166, luego de

expresarse: “se asignó al señor... la condición de imputado” se sostuvo:
“Por ello resulta absurdo pretender que en este caso sea necesario la
previa vinculación del agente como parte en el proceso penal”; con lo
cual se estaba indicando que para suspender al agente, no era necesario
que el juez hubiera dispuesto su convocatoria a prestar declaración
indagatoria (art. 236, párr. 1º, CPMP, ley 2372).

Conforme al art. 180, CPPN, para el inicio de la instrucción se exige el

requerimiento fiscal de instrucción; dicho acto del Ministerio Fiscal
contendrá:

1) Las condiciones personales del imputado o, si se ignoraren, las señas

o datos que puedan darlo a conocer; 2) La relación circunstanciada del
hecho indicación, si fuera posible, del lugar, tiempo y modo de
ejecución, y 3) La indicación de las diligencias útiles a la averiguación
de la verdad (art. 188).

El art. 195, CPPN establece:

603 
 
La instrucción será iniciada en virtud de un requerimiento fiscal, o de
una prevención o información policial, según lo dispuesto en los arts.
188 y 186, respectivamente, y se limitará a los hechos referidos en tales
actos. El juez rechazará el requerimiento fiscal u ordenará el archivo de
las actuaciones policiales, por auto, cuando el hecho imputado no
constituya delito o no se pueda proceder. La resolución será apelable
por el agente fiscal y la parte querellante.

La instrucción, esto es la investigación (el proceso), se inicia cuando el

juez no rechaza el requerimiento fiscal, o no dispone su archivo (ambas
decisiones resultan recurribles).

A partir de darse dicha situación corresponde considerar iniciada la

instrucción. Con esta explicación se esclarece, a nuestro modo de ver,
una de las cuestiones debatibles que consiste en determinar a partir de
cuando, de qué momento, ante la promoción de un proceso penal, la
Administración “podrá” suspender al agente con sustento en el art. 58,
R.I.A., dec. 467/99, que prevé: “Cuando el proceso se hubiera originado
en hechos del servicio...”; con lo cual debe haber un proceso iniciado
(en trámite), ante la expresión “cuando el proceso”.

Por ello, conforme sea el contenido de la denuncia, es decir, si la

denuncia reúne los requisitos que indicamos en el siguiente acápite e):
esto es, se ha efectuado una relación clara y explicativa del hecho
(hipótesis del delito anoticiado) y al agente se le hubiera asignado la
condición de imputado (véase art. 72, CPPN, antes transcripto),
mantiene virtualidad, el criterio de “Dictámenes”, 169:166, donde se
sostuvo que de la denuncia “fluye con claridad” la condición de
imputado; por consiguiente, aún cuando el agente no hubiera sido
llamado a prestar declaración indagatoria (art. 294, CPPN), podría ser
suspendido preventivamente por el proceso penal en trámite (art. 58,
R.I.A., dec. 467/99).

604 
 
e) La procedencia de aplicar la suspensión preventiva una vez iniciada
la causa penal, dependerá del contenido de la denuncia.

En la medida en que la denuncia contenga una “relación del hecho”,

clara y explicativa de la hipótesis del delito anoticiado, es decir
autosuficiente en tal descripción, sin hacer remisiones genéricas a
expedientes, o a lo que surge de ellos, por ejemplo, y que, además, se
apuntale con los elementos probatorios conocidos, sobre la presunta
intervención de los señalados como “partícipes”, e indicación de
“testigos y demás elementos que puedan conducir a su comprobación y
calificación legal” (art. 176 íd.), se contará con elementos que
posibiliten su posible aplicación 491.

Ante una denuncia que reúna tales requisitos la autori dad competente
recién estaría en condiciones de motivar la resolución por la cual
dispusiera suspender a un agente por encontrarse en trámite un proceso
penal.

El disponer esta suspensión resulta facultativo de la autoridad

competente, por ello, conforme sean las circunstancias de cada caso se
tendrá que decidir, prudentemente, a partir de qué momento del
desarrollo del proceso penal, se podría, o no, adoptar tal medida (cfr.
“Dictámenes”, 251:545, 24/11/04).

2.3.3. Extensión temporal

En cuanto a su extensión, el art. 59, R.I.A., dec. 467/99, prevé: “hasta

la finalización del mismo a su respecto”.

En “Dictámenes” 241:219 (6/5/02), se consultó a la Procuración del

Tesoro sobre “la vigencia y alcances del artículo 59 y concordantes” del
R.I.A., dec. 467/99, en virtud de lo dispuesto por el art. 36, LMREPN,
en orden al plazo de las medidas preventivas.

605 
 
El art. 36, LMREPN, sólo comprende las medidas preventivas
originadas en la sustanciación de un sumario disciplinario; ello también
es señalado en la reglamentación aprobada por dec. 1421/02 (9/8/02):

El traslado y la suspensión preventiva del agente presuntivamente

incurso en falta, originados en la sustanciación de un sumario
disciplinario...

En cambio, el art. 59, R.I.A., dec. 467/99, se refiere a la suspensión

preventiva por un proceso penal, y cada supuesto tiene un plazo distinto
492.

En “Dictámenes” 241:219, se recordó lo expuesto por la CSJN, en

Fallos, 256:182 (1963), sobre las dos modalidades de la suspensión
preventiva, la sustentada en el sumario disciplinario y la originada con
motivo de la tramitación de un proceso penal:

...el propósito del art. 39 del dec. ley 6666/57 citado no puede ser otro
que el de urgir los procesos administrativos a que den lugar las
irregularidades de los agentes en el servicio. Los plazos allí establecidos
carecen de efectividad respecto de los términos que pueda requerir el
procesamiento criminal de los mismos agentes (consid. 9º).

El art. 39 citado establecía: “El personal presuntivamente incurso en

falta podrá ser suspendido, con carácter preventivo y por un término no
mayor de 30 días por la autoridad administrativa competente, cuando
su alejamiento sea necesario para el esclarecimiento de los hechos,
motivo de investigación o cuando su permanencia sea incompatible con
el estado de autos. Cumplido este término sin que se hubiere dictado
resolución, el agente podrá seguir apartado de sus funciones si resultare
necesario, pero tendrá derecho a partir de entonces a la percepción de
sus haberes, salvo que la prueba acumulada autorizara a disponer lo
contrario y siempre por un término no mayor de 90 días...”. En Fallos,

606 
 
256:182, la Corte Suprema señaló que el término de la suspensión
preventiva de que puede ser pasible el personal de la administración
difiere según exista o no proceso criminal. Si existe proceso criminal
aquélla debe durar hasta su terminación... (consid. 4º). Asimismo indicó
que “al tenor del art. 6º, dec. 4520/60, la suspensión preventiva por
razón de estar sujeto el agente a proceso, es regular. También lo es la
duración de la misma hasta la terminación de la causa criminal en los
términos del ap. 3º, inc. b), del mencionado texto (consid. 7º)”.

Por lo tanto, el plazo previsto por el art. 36 de la Ley Marco de

Regulación Pública Nacional sólo se comprende a la originada en el
desarrollo de un sumario administrativo pues su finalidad es la de “urgir
los procesos administrativos a que den lugar las irregularidades de los
agentes en el servicio”, sin embargo aquel plazo carece de efectividad
respecto de los términos que pueda requerir el procesamiento criminal
de los mismos agentes (Fallos, 256:182).

Sobre este aspecto, y con relación al personal judicial, la Corte Suprema

ha señalado: “Corresponde distinguir entre la ‘suspensión’ aplicada
como consecuencia de la tramitación del sumario administrativo y la
‘suspensión provisional’, que no constituye una sanción, sino que es
una medida preventiva tendiente a evitar las consecuencias del
mantenimiento en funciones del que está sometido a proceso” (Fallos,
311:307) (“Dictámenes”, 241:219).

Asimismo, dijo: “Es norma en el ámbito judicial no admitir el reintegro

a sus funciones del agente bajo proceso” (Fallos, 311:307); a su vez, en
Fallos, 290:382, se recordó con fundamento en la doctrina de esta Corte
registrada en Fallos, 262:271 según la cual “es norma en el ámbito
judicial no admitir el reintegro a sus funciones del agente bajo proceso”
penal (consid. 4º).

Las razones expuestas permiten sustentar la legitimidad y vigencia del

plazo previsto en el art. 59 del Reglamento de Investigaciones
Administrativas aprobado por dec. 467/99 (“Dictámenes”, 241:219).

607 
 
En cuanto a la finalización del proceso penal, corresponde remitirse a
lo expuesto en el pto. 28.2.3 493, pero con la salvedad de que en este
supuesto no es requisito el auto de procesamiento para la adopción de
la suspensión preventiva, por lo cual su reforma de oficio no tendría la
incidencia allí indicada.

Notas -

474 Durante la vigencia del EPCAPN, dec. ley 6666/57, el art. 39

regulaba las medidas preventivas: “El personal presuntivamente
incurso en falta podrá ser suspendido, con carácter preventivo y por un
término no mayor de 30 días por la autoridad administrativa
competente, cuando su alejamiento sea necesario para el
esclarecimiento de los hechos, motivo de investigación o cuando su
permanencia sea incompatible con el estado de autos. Cumplido este
término sin que se hubiere dictado resolución, el agente podrá seguir
apartado de sus funciones si resultare necesario, pero tendrá derecho a
partir de entonces a la percepción de sus haberes, salvo que la prueba
acumulada autorizara a disponer lo contrario y siempre por un término
no mayor de 90 días. Si la sanción no fuera privativa de haberes, éstos
le serán íntegramente abonados; en su defecto, le serán pagados en la
proporción correspondiente”. El sistema se complementaba con la
reglamentación a dicho artículo efectuada por dec. 3583/63, pues el
punto I, una vez vencido los 90 días preveía, de no haber concluido el
sumario, el levantamiento de la suspensión, y el reintegro del agente al
servicio, pero con la posibilidad, “se podrá disponer su traslado
transitorio”. Por ello, surgen varias diferencias con el implementado por
el RJBFP y con el actual, LMREPN.
475 Lo expuesto sin perjuicio de posibles delegaciones sobre este
aspecto. En los entes descentralizados, en principio, la autoridad

608 
 
superior, pero cabe atenerse a las disposiciones que las regulan.
476 Respecto de la orden de sumario, en “Dictámenes”, 251:72, se dijo:
“...este organismo asesor ha destacado que la decisión de instruir un
sumario no puede ser recurrida porque no implica un agravio ni afecta
un derecho subjetivo o un interés legítimo del sumariado, ya que
solamente ordena una investigación y un trámite destinados a esclarecer
los hechos, en que el agente alcanzado por el sumario tendrá
oportunidad de ejercer su derecho de defensa; además, los agentes de la
Administración no tienen derecho a repeler el sumario, sino, por el
contrario, la obligación de someterse a él (“Dictámenes”, 99:146,
110:34 y 159:113)”. Véanse pto. 9, Cap. II, y nota 33; y pto. 24.1,
acápite d, Cap. V.
477 El art. 54 del SINAPA (aprobado por dec. 993/91 y sus
modificatorios) establece que el funcionario designado en un cargo con
funciones ejecutivas durante el lapso allí previsto “no podrá ser
removido de sus funciones, salvo: a) por razones disciplinarias...”. Sin
perjuicio de la estabilidad que otorga dicha norma, conforme se ha
opinado (“Dictámenes”, 242:345, Cap. II, pto. 2, RPTN, nº 38, p. 222),
la mención de “razones disciplinarias”, implica que, por la
sustanciación del sumario disciplinario, pueda ser pasible de medidas
preventivas.
478 Conviene tener presente lo dispuesto por el art. 12 del Régimen de
Licencias, Justificaciones y Franquicias, aprobado por dec. 3413/79:
“...Se considerará falta grave toda simulación o falsedad con el fin de
obtener licencia o justificación de inasistencias...”.
479 En su momento, el art. 36, RJBFP dispuso que los “términos” iban
a ser determinados por la reglamentación, y estos surgieron de los arts.
32 y 35, R.I., dec. 1798/80 (pto. 27), luego fueron reemplazados por los
arts. 53 y 54, R.I.A., dec. 467/99.
480 El art. 25, Cód. Civil, establece: “Los plazos de mes o meses...
terminarán el día que los respectivos meses tengan el mismo número de
días de su fecha. Así, un plazo que principie el quince de un mes,
terminará el quince del mes correspondiente, cualquiera que sea el
número de días que tengan los meses o el año”. Véanse también los arts.
28 y 29 íd., y la nota 305.
481 Tratado de derecho administrativo, t. III-B, nº 1058 (1978), p. 418.
482 En relación con el EPCAPN, dec. ley 6666/58, véase la
reglamentación al art. 35.
483 Sin perjuicio de resultar opinable, como se trata de una medida
precautoria, entendemos que se debe hacer efectiva de inmediato, con

609 
 
independencia de su notificación, que tendría que realizarse en el día en
que se dispone, lo cual resulta ser lo más conveniente. De darse la
situación del punto 27.1.8, se efectivizará producida el alta médica.
484 El art. 36, RJBFP, preveía para el supuesto de aplicarse suspensión
preventiva, si “del sumario no surgieran sanciones o las mismas no
fueran privativas de haberes, éstos le serán íntegramente abonados.
Caso contrario le serán reconocidos en la proporción correspondiente”.
485 Previamente se argumentó: “En cambio, tratándose de medidas
disciplinarias como la de suspensión, o de inferior gravedad a ésta, tales
como apercibimiento, la amonestación, etc., sería notoriamente
antijurídico que la culpa que no da más que para sancionar al autor con
una medida leve, le traiga aparejado indirectamente una sanción
pecuniaria, a veces de extrema gravedad según el lapso que haya durado
la suspensión preventiva que puede obedecer, a un exceso de
precaución por parte de los órganos encargados de adoptarlas” (en igual
sentido, véanse “Dictámenes”, 54:86 [1955]; “Dictámenes”, 86:395).
486 Sobre la duración de la etapa de investigación, véase pto. 11,
acápite e), Cap. III.
487 El art. 60, R.I.A., dec. 467/99, regula los recaudos relacionados con
el posible pago de haberes cuando se trata de este tipo de suspensiones
(art. 39, R.I., dec. 1798/80).
488 Quien interviene es la Dirección de Asuntos jurídicos (Dirección
de Asuntos Legales, o asesorías letradas o legales, art. 7º
reglamentación ley 12.954, aprobada por dec. 34.952/47), sin perjuicio
de que pueda ser consultada el área de sumarios.
489 Una situación especial, cuya solución se tendrá que ponderar ante
las circunstancias del caso, puede surgir en virtud de la aplicación del
instituto de la suspensión del juicio a prueba (art. 76 bis, 76 ter y 76
quáter, del Cód. Penal), de no darse el supuesto del art. 76 bis: “No
procederá la suspensión del juicio a prueba cuando un funcionario
público, en el ejercicio de sus funciones, hubiese participado en el
delito”. En efecto, conforme con lo dispuesto por el art. 76 ter, “el
tiempo de la suspensión del juicio será fijado por el tribunal entre uno
y tres años, según la gravedad del delito... Si durante el tiempo fijado
por el tribunal el imputado no comete un delito, repara los daños en la
medida ofrecida y cumple con las reglas de conducta establecidas, se
extinguirá la acción penal. En caso contrario, se llevará a cabo el
juicio...”.
490 Posteriormente, los “Dictámenes”, 242:62 y 287, tuvieron relación
con dicho expediente.

610 
 
491 La denuncia presentada ante el Poder Judicial tiene que ser
preparada por el servicio jurídico. En el pto. 12, acápites d.4) y d.4.1),
Cap. III, están transcriptos los arts. 13 y 14, R.I.A., dec. 467/99,
referidos al instructor y la presunta comisión de un delito de acción
pública con motivo del hecho objeto del sumario. El art. 1º del dec. 1162
del 6/12/00 (B.O., 12/12/00; Adla, LXI-A-173), establece: “Los
funcionarios y empleados públicos comprendidos en la obligación de
denunciar impuesta por el art. 177, inc. 1º del CPPN, cumplirán su deber
legal poniendo a la Oficina Anticorrupción del Ministerio de Justicia y
Derechos Humanos, en conocimiento de los hechos y/o pruebas que
fundamenten la presunción de la comisión de un delito perseguible de
oficio cometido en el ámbito de la Administración Pública Nacional
centralizada y descentralizada, empresas y sociedades y todo ente
público o privado con participación del Estado o que tenga como
principal fuente de recursos el aporte estatal... Exceptúanse de la
obligación dispuesta en el párrafo precedente las situaciones de
flagrante delito y aquellos supuestos en los cuales el defecto de
promoción inmediata de la denuncia por ante la autoridad competente
pudiera provocar la desaparición o pérdida de elementos probatorios.
En tal caso se pondrá en conocimiento de la Oficina Anticorrupción, la
denuncia formulada dentro de las veinticuatro (24) horas con copia de
ella, a fin de que tome la intervención que corresponde”.
492 Lo expuesto con independencia de que el hecho constitutivo del
objeto del sumario administrativo disciplinario pueda originar la
promoción de un proceso penal. Puede suceder que por la sustanciación
del sumario administrativo disciplinario se disponga una medida
precautoria (suspensión preventiva o traslado), y luego, en virtud del
proceso penal, se aplique la suspensión preventiva por el proceso penal,
como se ha dicho en el pto. 28 (véase última oración del art. 54, R.I.A.,
dec. 467/99).
493 Se puede ver la situación planteada, en “Dictámenes”, 242:62 y
287, sobre la finalización de la medida preventiva y el desarrollo del
proceso penal.
 
 
Capítulo VII

La Tutela Sindical y el Sumario Administrativo Disciplinario

611 
 
 Alfredo L. Repetto

1. Su regulación -

La ley 23.551 (Adla, XLVIII-B-1408/1417), en su Cap. XII, regula la

llamada “tutela sindical” que tiende a proteger a “Todo trabajador o
asociación sindical...en el ejercicio regular de los derechos de la libertad
sindical garantizado por la presente ley...” (art. 27) 494.

Respecto de “los trabajadores amparados por las garantías previstas en

los arts. 40, 48 y 50 de la presente ley”, el art. 52 establece:

...no podrán ser despedidos, suspendidos ni con relación a ellos podrán

modificarse las condiciones de trabajo, sino mediare resolución judicial
previa que los excluya de la garantía, conforme al procedimiento
establecido en el art. 47. El juez o tribunal interviniente, a pedido del
empleador, dentro del plazo de cinco (5) días podrá disponer la
suspensión de la prestación laboral con el carácter de medida cautelar,
cuando la permanencia del cuestionado en su puesto o el mantenimiento
de las condiciones de trabajo pudiere ocasionar peligro para la
seguridad de las personas o bienes de la empresa.

La violación por parte del empleador de las garantías establecidas en

los artículos citados en el párrafo anterior, dará derecho al afectado a
demandar judicialmente, por vía sumarísima, la reinstalación en su
puesto, con más los salarios caídos durante la tramitación judicial o el
restablecimiento de las condiciones de trabajo.

Si se decidiere la reinstalación, el juez podrá aplicar al empleador que

no cumpliere con la decisión firme, las disposiciones del art. 666 bis del
Cód. Civil, durante el período de vigencia de su estabilidad.

612 
 
El trabajador, salvo que se trate de un candidato no electo, podrá optar
por considerar extinguido el vínculo laboral en virtud de la decisión del
empleador, colocándose en situación de despido indirecto, en cuyo caso
tendrá derecho a percibir, además de indemnizaciones por despido una
suma equivalente al importe de las remuneraciones que le hubiere
correspondido durante el tiempo faltante del mandato y el año de
estabilidad posterior. Si el trabajador fuese un candidato no electo
tendrá derecho a percibir, además de las indemnizaciones y de las
remuneraciones imputables al período de estabilidad aún no agotado, el
importe de un año más de remuneraciones.

La promoción de las acciones por reinstalación o por restablecimiento

de las condiciones de trabajo a las que refieren los párrafos anteriores
interrumpe la prescripción de las acciones por cobro de indemnización
y salarios caídos allí previstos. El curso de la prescripción comenzará
una vez que recayere pronunciamiento firme en cualquiera de los
supuestos.

Conforme con el art. 63:

1) Los jueces o tribunales con competencia en lo laboral en las

respectivas jurisdicciones conocerán en: a) Las cuestiones referentes a
prácticas desleales; b) Las acciones previstas en el art. 52; c) En las
acciones previstas en el art. 47.

2) Estas acciones se sustanciarán por el procedimiento sumario previsto

en la legislación local.

1.1. El empleo público

En el punto anterior hemos enunciado cómo el art. 52, ley 23.551,

protege la estabilidad sindical.

613 
 
Sin embargo, nuestra tarea se circunscribirá al modo en que la tutela
sindical operaría en la relación de empleo público y su incidencia en la
sustanciación de un sumario administrativo disciplinario.

En “Dictámenes”, 202:108 (8/9/92), se sostuvo que, en principio... la

ley 23.551 de Asociaciones Sindicales resulta actualmente de
aplicación —directa o por vía analógica, según el caso— en el ámbito
del empleo público (véase Convenio 151 de la OIT sobre la “protección
de derechos de sindicación y los procedimientos para determinar las
condiciones de empleo en la Administración Pública”, ratificada por
nuestro país en la ley 23.328 (p. 109).

El art. 12 de la Ley Marco de Regulación de Empleo Público Nacional,

aprobada por ley 25.164, establece:

Para los supuestos previstos en el artículo anterior, los delegados de

personal con mandato vigente o pendiente el año posterior de la tutela
sindical no podrán ser afectados en el ejercicio de sus funciones ni
puestos en disponibilidad. En el caso de supresión del organismo
deberán ser afectados a otro, dentro de la misma jurisdicción y zona de
actuación...

Esta última cita deja en evidencia la aplicación de la tutela sindical en

el empleo público.

2.2. Los requisitos de la tutela

El art. 49, ley 23.551, establece los requisitos para que “surta efecto la
garantía”.

Éstos son:

614 
 
a) ...la designación se haya efectuado cumpliendo con los recaudos
legales, y b) ...haya sido comunicada al empleador. La comunicación se
probará mediante telegrama o carta documento u otra forma escrita.

Sobre ambos extremos señalaremos, a título ilustrativo, algunos

pronunciamientos judiciales:

El título a la protección de la estabilidad temporal que la ley 23.551

(Adla, XLVIII-B-1408) concede a ciertos trabajadores, resulta de su
calidad de representantes sindicales en sentido lato, en cuanto hayan
sido designados en la forma por ella prevista (f. 100.597, CNTrab., Sala
VIII, 8/2/00, “Agra, Alfredo A. c/Correo Argentino, 100-597”, LL,
2000-D-189).

La comunicación al empleador de la designación del trabajador como

representante gremial, requerida por el art. 49 de la ley 23.551 (Adla,
XLVIII-B-1408), para que funcione la garantía de estabilidad allí
prevista, no puede tenerse por probada mediante la presentación de la
copia de una nota remitida por la asociación sindical al empleador del
actor, en la cual consta una firma ilegible y cuyo original no fue
presentado en la causa (CLab. y Paz, Corrientes, 11/6/99, “Campos,
Cervera, José R. y otros c/Ramírez Construcciones”, LL Litoral, 2000-
959, conf. Rep. LL, A-2000-211, nº 37).

La ley sindical 23.551, en su art. 49, establece que para que funcione la
garantía del art. 48 es necesario que la designación haya sido
comunicada al empleador mediante telegrama, carta documento u otra
forma escrita, no acreditándose esta comunicación, no corresponde el
pago de la indemnización prevista en el art. 52 de la misma (CLab.,
Villa Mercedes, 23/4/98, “Ferrer, Roberto H. c/Ranquel Radiodifusión
S.R.L.”, LL Gran Cuyo, 1999-482, conf. Rep. LL, 1999-225, nº 39).

615 
 
La notificación a la empleadora de la designación de delegados debe
interpretarse con suma estrictez, con absoluta fehaciencia, lo que
equivale a decir que no deja lugar a dudas sobre el conocimiento que el
empleador debió tener, y la calidad de fehaciente exigida a la
notificación dirigida a la patronal mediante la cual se le hace saber la
designación del delegado gremial, implica una comunicación formal
mediante la cual puedan justificarse sin duda alguna los extremos
exigidos por la ley, nombramiento y su término (CTrab., Resistencia,
Sala I, 30/6/98, “Zalazar, Rómulo y otro c/Telener S.A. y/u otros”,
revista Derecho del Trabajo, DT, 1999-A-99).

Es extemporánea la impugnación de la designación de un representante

gremial —en el caso, por no reunir los requisitos legales— al mismo
tiempo que se procura despedirlo, pues dicha objeción debió ser
efectuada de manera más o menos contemporánea con la notificación
de la designación, y el empleador carece de legitimación para objetar la
designación de las autoridades sindicales, en función de una supuesta
falta de requisitos legales, convencionales u estatuarios, pues ello
constituiría una práctica desleal en los términos del art. 53, inc. b) de la
ley 23.551 (CNTrab., Sala X, 31/7/00, f. 101.470, “Lires, Jorge O.
c/Papelera Sur S.C.A.”, LL, 2001-A-216).

2.3. El procedimiento previo

Para proteger “el ejercicio regular de los derechos de la libertad

sindical” el art. 52, ley 23.551, en su párr. 1º y oración, subordina la
adopción de medidas como: el despido, la suspensión y la modificación
de las condiciones de trabajo, a que se cumpla con un procedimiento
previo:

conforme al procedimiento sumarísimo establecido en el art. 498 del

Código de Procedimiento Civil y Comercial de la Nación o equivalente
de los Códigos Procesales Civiles, provinciales... (art. 47), para que
mediante una resolución judicial se decida sobre la exclusión de la
tutela o garantía sindical y, de ese modo, permitir que el trabajador

616 
 
pueda ser “despedido”, “suspendido” o “modificarse las condiciones de
trabajo”.

...el ordenamiento legal no impide al principal a adoptar las medidas

enunciadas por el legislador en el art. 52 del régimen legal de las
asociaciones sindicales (ley 23.551) sino que, que en verdad le ha
impuesto el deber de requerir previamente ante la justicia la
autorización pertinente para adoptar la medida señalada al demandar; la
que de conformidad con conocida doctrina de este tribunal... será
resuelto en atención a las circunstancias que prima facie hagan
verosímil el planteo sometido a decisión (SCBA, 20/4/93, f. 91.606,
“Monzón, Dulio J. c/I.P.E.N. S.A.”, LL, 1993-D-314).

La exclusión de la tutela sindical, de ser procedente, restituye al

empleador su poder de dirección, disciplinario y de rescisión en el
contrato de trabajo y el mismo podrá ejercer esos derechos en iguales
términos que respecto de los restantes trabajadores y con este proceso
los trabajadores cuentan con la garantía del tribunal de que se accederá
al levantamiento de la tutela, si los hechos traídos y probados en autos
tienen la entidad suficiente para justificar la medida a aplicar, es decir
si ha existido justa causa que es el límite puesto por la ley a dicha
protección. Es decir que la estabilidad cesa, cuando existen hechos que
así lo justifiquen, a criterio del tribunal interviniente (TTrab. Nº 2, La
Matanza, 12/8/98, “Ranesi S.A. c/Madera, Felipe”, revista Derecho del
Trabajo, 2000-A-99, p. 101).

La existencia de esta tutela no impide la aplicación de una sanción, sino

que la subordina a una decisión judicial.

Como ha expuesto la Sala III, CNTrab., la participación activa del

delegado

...en la toma de posesión de la planta industrial ... con independencia de

que constituya o no un delito de tipo penal, implica una clara violación
de los deberes de un trabajador y exceden las conductas que un

617 
 
delegado debe desplegar en el ejercicio de su función, lo que justifica
excluirlo de la tutela sindical de la cual goza (“Atlántida S.A. c/P.,
N.A.”, JA, 2001-IV-365).

2.3.1. El juicio de exclusión

Respecto del alcance del juicio de exclusión de tutela, en sede judicial,

se han desarrollado dos posturas interpretativas.

En el voto de la mayoría de la Sala II, de la Cámara Nacional de

Apelaciones del Trabajo (revista Derecho del Trabajo, 1991A-434) se
exponen ambos criterios:

Para que la empleadora pueda despedir, suspender o modificar las

condiciones de trabajo de un delegado gremial, debe recurrir a la
interposición de la acción que le reconoce el art. 52 de la ley 23.551 a
la que cabe aplicar el trámite sumarísimo previsto por las disposiciones
procesales generales (p. 435).

Una deficiente técnica legislativa suscita en la controversia planteada,

la necesidad de fijar los alcances que cabe conferir al mencionado
proceso y en consecuencia realizar el análisis del objeto de la acción y
de los efectos que corresponde atribuir a la decisión recaída, a fin de
determinar si lo que se someterá a conocimiento (en) es el proceso que
nos ocupa versa meramente sobre la exclusión perseguida o también
comprenderá, la procedencia de la sanción que se intenta aplicar y su
legalidad.

Al respecto, se perfilan dos posturas interpretativas, una que sostiene

que el procedimiento fijado conduce meramente al análisis de los
hechos para la determinación de la exclusión y que su resultado operaría
como una medida cautelar o un veredicto, pudiendo posteriormente la
cuestión someterse a un nuevo examen judicial que evalúe la entidad de
tales hechos para validar la aplicación de la sanción dispuesta y su

618 
 
legalidad, con lo que se relativiza consecuentemente los efectos de la
cosa juzgada en aras de preservar para el delegado, el derecho al análisis
en un juicio exhaustivo de la cuestión controvertida, mediante la
interposición de un posterior proceso ordinario, derecho que —se
alega— no puede ser diferente al de cualquier trabajador (p. 435).

Y otra, que propicia el reconocimiento a dicho procedimiento de la

facultad de juzgamiento del acto, por lo cual considerando al proceso
sumarísimo un procedimiento pleno abreviado, en el cual la pretensión
de la empresa y la eventual contraposición del trabajador tienen
garantías suficientes para el análisis de la cuestión planteada, reconoce
consecuentemente a la sentencia allí dictada los efectos de la cosa
juzgada material y formal y considera insusceptible de ser revisada en
juicio posterior (DT, 1991-A, ps. 435/436).

...cabe adentrarse en el análisis de la estructura jurídica que la ley

otorgara a la acción de tutela y en tal sentido considero que corresponde
privilegiar el efectivo desempeño de la vida sindical, bien tutelado en
definitiva y que se advierte preservado, cuando la exclusión de tutela
presupone un juicio pleno de la sustancia del acto, en el caso de la
sanción y el derecho aplicable, aun cuando sumarísimo, sin permitir su
posterior revisión, toda vez que de lo contrario se impediría al delegado
el efectivo cumplimiento de la labor sindical por presupuestos fácticos
que podrían carecer de entidad suficiente, violentando precisamente la
garantía que se intenta preservar (p. 436).

...lo que la ley prevé es un proceso de exclusión de tutela para la

aplicación de una sanción determinada, y al respecto, el análisis debe
ser exhaustivo y abarcador de la totalidad de los aspectos referidos a los
hechos y al derecho, previo al otorgamiento del beneficio pretendido.
Parecería que no puede deslindarse, sin serio riesgo de afectar la
seguridad jurídica ante la eventual existencia de sentencias
contradictorias, el análisis de los presupuestos fácticos y de la
proporcionalidad o razonabilidad de la medida como aspectos aislados,
pues configuran en definitiva un distinto enfoque de la misma situación
contractual (DT, 1991-A, p. 436).

619 
 
La mayoría señala: “Adentrándose en el análisis de la estructura jurídica
que la ley otorga a la acción de tutela sindical” adhiere a la postura
mayoritaria en “Quela S.A. c/Chávez, Ramón Rafael s/juicio
sumarísimo”, del 9/11/98, Sala VI (revista Derecho de Trabajo, 1989-
A-73/79).

La minoría sostuvo:

La autorización que pronuncia el juez que conozca en la demanda de

exclusión de tutela, lo será en el marco definido por las causales
invocadas al promover la acción el empleador sin que resulte ineludible
que en ese proceso se juzgue acerca de los otros aspectos que
conciernen al carácter lícito o no de la medida que origina la petición
en sede judicial ya que como en el caso de cualquier trabajador que no
goce de la tutela especial ello podría válidamente ser objeto de debate
en un proceso ordinario en el cual autónomamente se pueda valorar las
condiciones en que se ejerciera la facultad rescisoria, disciplinaria o de
dirección por el principal con idénticos parámetros en principio a los
que se utilizan respecto de otros dependientes luego de ser habilitada
juidicialmente (DT, 1991-A, p. 437).

Consecuentemente lo que habrá de revestir la calidad de inmutables

será sólo lo concerniente al juicio de las motivaciones expuestas por el
empleador para requerir la exclusión de la tutela judicial y ello no podrá
ser objeto de controversia y decisión en el proceso posterior que
promueva el dependiente, quien únicamente podrá cuestionar la
legalidad de la medida —como si se tratare de un trabajador sin garantía
sindical— por los procedimientos comunes, pero con la contrapartida
de que, como acontece en esos supuestos no pueda irse la invalidez del
acto empresario sino que la impugnación debe circunscribirse a la
ilicitud y por lo tanto ello solamente posibilitará el reconocimiento a su
resarcimiento pecuniario destacándose definitivamente para el
trabajador la obtención de una resolución que disponga la
reincorporación o el retorno a las condiciones de trabajo alteradas, si
medió sentencia que otorgara la exclusión de tutela sindical (p. 437).

620 
 
Por último cabe señalar que si se acogiera el criterio que confiere al
dispositivo procesal adoptado una continencia plena y absoluta, se le
restaría valor a la expresión legal incorporada al citado art. 52 cuando
aludiera en forma precisa a “una resolución judicial previa” y además
se atribuiría al mecanismo legal el carácter liso y llano de una propuesta
de despido, de suspensión, de modificación de las condiciones de
trabajo a las que el magistrado interviniente deberá dar aprobación... (p.
437, CNTrab., Sala II, 16/11/90, revista Derecho del Trabajo, 1991-A,
ps. 434/437).

2.3.2. Una postura amplia

De tal modo, algunos tribunales consideran:

El juicio de exclusión de tutela, aunque se adopta en proceso

sumarísimo, no constituye una medida cautelar sino una decisión de
carácter pleno y definitivo y esto porque el trámite sumarísimo único
—si bien abreviado— garantiza plenamente la debida defensa y evita
la duplicidad de procesos sobre la misma cuestión...

La norma otorga, así una protección adicional al empleado que ejerce

algún mandato representativo: cualquier decisión o modificación que
pretenda disponerse debe contar con la correspondiente venia judicial.
En otros términos, el poder disciplinario del empleador resulta
trasladado al juez quien ahora controlará, no ya las consecuencias de
una medida dispuesta sino la razonabilidad de la que pretenda tomarse.
Entendida de tal modo, la decisión que allí se adopte hace cosa juzgada
respecto de dos cuestiones: una de hecho, relativa a la conducta
atribuida al trabajador, y otra jurídica, la proporcionalidad entre aquélla
y la medida adoptada (CNTrab., Sala III, 18/4/94, revista Derecho del
Trabajo, 1994-B, ps. 1182/1185).

2.3.3. Una postura limitada

621 
 
Otros tribunales sostienen otra postura:

El juicio sumarísimo de exclusión de tutela sindical no permite tratar la

procedencia de la sanción que pretende aplicarse, pues el mismo es
limitativo a los fines de la exclusión de la tutela, por cuanto no se puede
discutir con plenitud la legitimidad de las medidas propuestas por el
empleador (TTrab. Nº 2, San Isidro, 31/7/99, “Quick Lab S.R.L.
c/Aguilar, Omar A.”, revista Derecho del Trabajo, 1991-A, ps.
1012/1019; en igual sentido, CNTrab., Sala IV, 25/3/91, “Asunción
Electrometalúrgica, S.A. c/Costilla, Segundo”, DT, 1991-A, ps.
824/826).

La SCBA ha sostenido:

La exclusión de la tutela sindical lo es al solo efecto de que el principal

adopte la medida invocada en su demanda; la que debe meritarse por el
juzgador de grado en atención a las circunstancias que prima facie
hagan verosímil el planteo sometido a decisión (ED, 142-493). Recién
entonces le asistirá el derecho a efectivizarla —ello sin perjuicio de la
medida cautelar prevista en el párr. 1º, in fine, del art. 52, ley 23.551—
, dependiendo su legitimidad de la configuración de los presupuestos
que el ordenamiento legal en materia laboral común exige respecto del
régimen de despido, suspensiones o modificación de las condiciones de
trabajo y de no comprobarse el requisito de legitimidad de la medida
patronal, el principal habrá incurrido en violación de la estabilidad
sindical instituida en la ley.

Según la mayoría de dicho tribunal, la sentencia judicial que dispone la

exclusión de la tutela sindical (art. 52), no es definitiva respecto de la
existencia del derecho de fondo que es el relativo a la medida a imponer
(ED, 142-492, f. 43.459, 6/11/90, “Antonucci y Bardi, S.R.L. c/Medina,
Raúl y otro, L. 44.652).

622 
 
El Tribunal del Trabajo Nº 2, de la Matanza, respecto del proceso
establecido por el art. 52, ley 23.551, ha dicho:

...tiene como única finalidad determinar si corresponde o no la

exclusión de la garantía con relación a una determinada medida que ha
de tomar el principal, sin que ello signifique que deba expedirme sobre
la medida con relación al contrato laboral. Es decir que la pretensión
del empleador debe dirigirse a pedir la exclusión de la garantía tutelar
a fin de aplicar determinada medida, la actual (cual) debe ser
especificada en su escrito de inicio delimitándose de tal modo el objeto
del presente proceso, la resolución judicial será la de aceptar o no la
exclusión pedida respecto de la medida que pretende aplicar, es decir si
se encuentran reunidos los presupuestos necesarios para excluir en este
caso a ambos delegados o a uno de ellos de la garantía con relación a la
sanción que pretende aplicar la empleadora ... con este alcance la
sentencia que se dicte contará con los efectos de la cosa juzgada
material en lo que se refiere a la cuestión sindical (12/8/98, “Ranesi
S.A. c/Madera, Felipe”, revista Derecho del Trabajo, 2000-A-101).

En dicha oportunidad, el Tribunal del Trabajo Nº 2, de La Matanza,

declaró la exclusión de la tutela sindical solicitada por la empresa “para
que ésta pueda adoptar la medida sancionatoria que invocó en su
demanda (arts. 48, 49 y 52, ley 23.551)” (DT, 2000-A, ps. 98/102).

2.3.4. Un pronunciamiento de la Corte Suprema

La CSJN, en Fallos, 321:324 (17/3/98, “Arte Gráfico Editorial

Argentina S.A. c/Llanto, Pablo”; DT, 1998-B, ps. 1464/1466), al dejar
sin efecto la sentencia de la Sala VIII, de la Cámara Nacional de
Apelaciones del Trabajo, en el considerando V, señaló:

La Cámara no enfocó correctamente el nudo de la discusión. Ello es así

pues la contienda no giraba en torno de la legitimidad del despido en sí
—situación ésta en que hubiese sido menester demostrar la
contemporaneidad entre la injuria y la medida rescisoria— sino en

623 
 
relación con un pedido de exclusión de tutela sindical a fin de discernir
si existían razones suficientes como para justificar una futura denuncia
motivada del contrato de trabajo. Por tal razón, comprobado y admitido
por la propia Cámara el obrar desleal del dependiente que, inclusive, se
prolongó durante la sustanciación del pleito, choca contra los más
elementales principios que rigen la relación laboral, la decisión que
obliga a la empresa a reinstalarlo y, además, a pagarle salarios caídos
durante el prolongado período en que, por disposición judicial —y no
por decisión patronal—, aquél estuvo suspendido y no desempeñó
funciones (conf. doctrina de Fallos, 302:573 y 1404; 315:1441, entre
muchos otros).

De tal considerando se puede inferir que, para la Corte Suprema, la

solicitud de exclusión de tutela se distingue de la contienda donde se
discutirá la legitimidad de la medida que impondrá el empleador, una
vez obtenida la resolución judicial que admite la exclusión.

2.4. Alcance del juicio de exclusión

Lo expuesto deja en claro que la adopción, es decir, la aplicación por el

empleador de algunas de las medidas señaladas en el art. 52 —
“despedidos”, “suspendidos”, o “modificarse las condiciones de
trabajo”—, requiere la “resolución judicial previa” que excluya al
trabajador “de la garantía”, y esto se subordina a la solicitud que, a
través del procedimiento sumarísimo (art. 47), debe efectuar el
empleador.

Planteada así la cuestión, corresponde analizar su posible incidencia, o

no, en la sustanciación de un sumario administrativo disciplinario.

2.4.1. El sumario disciplinario

Tanto durante la vigencia del Régimen Jurídico Básico de la Función

Pública (RJBFP), aprobado por la ley 22.140, como en la actualidad con

624 
 
la Ley Marco de Regulación de Empleo Público Nacional (LMREPN),
aprobada por ley 25.164, la aplicación de las sanciones disciplinarias
(apercibimiento, suspensión, cesantía o exoneración) requiere la
sustanciación de un sumario disciplinario, salvo los supuestos en que
no resulta necesario tal procedimiento (art. 35, LMREPN, art. 35 de la
reglamentación aprobada por dec. 1421/02; véanse art. 34, RJBFP; Cap.
I, pto. 3.4 y nota 2; Cap. V, pto. 23.3.1.2 y nota 352).

El sumario administrativo disciplinario consiste en un conjunto de actos

recíprocamente coordinados, que se integran en dos etapas, la de
investigación y la contradictoria, a través de las cuales y en forma
progresiva se tiende a que la autoridad administrativa competente se
encuentre en condiciones de resolver sobre la existencia o no de una
falta disciplinaria y, en su caso, la aplicación de una sanción
disciplinaria, o la exención de responsabilidad cuando algún agente fue
sumariado (véase Cap. III, pto. 10 y sus acápites).

Durante la etapa de investigación, se vinculará al agente como

sumariado (art. 61, R.I.A., dec. 467/99), quien puede comparecer, o no,
y de concurrir abstenerse de declarar (arts. 61, 63 y 66, R.I.A.).

Esta declaración importa el primer acto donde puede ejercer su defensa

material, tiene la posibilidad de contestar la imputación que se le
formula e incluso señalar las diligencias probatorias que se pueden
realizar en sustento de su inocencia (cfr. arts. 67 y 69, R.I.A., dec.
467/99); no obstante, en esta etapa, “no se admitirán en él debates, ni
defensas, salvo la solicitud de medidas de prueba” (art. 46).

El sumariado en la etapa contradictoria, que se inicia con el informe

previsto en el art. 108, R.I.A., dec. 467/99, podrá ejercer en forma
amplia el derecho de defensa con la presentación de su defensa, ofrecer
y producir la prueba que creyere conducente a su descargo (arts. 110,
111 y 113, R.I.A., dec. 467/99); y también podrá alegar sobre la prueba
producida (art. 116).

625 
 
Todo este procedimiento se puede cumplir no obstante que el agente
involucrado fuese un agente amparado por la garantía del art. 52 —Cap.
XII—, de la ley 23.551.

En efecto, la sustanciación del sumario disciplinario permitirá a la

autoridad competente, esto es, quien tiene a su cargo dictar el acto
conclusivo previsto por el art. 122, R.I.A., dec. 467/99 (véase Cap. V,
pto. 23.3.2, 23.3.3 y ss.), que declare o determine la existencia de una
falta disciplinaria, quién es su autor, y le imponga una sanción
disciplinaria, o, por el contrario, declare la inexistencia de
responsabilidad.

Recién con dicha decisión, se está en condiciones de conocer la posible

aplicación de una sanción disciplinaria.

Por ello, a nuestro modo de ver, el sumario disciplinario, cuando

estuviere sumariado un agente amparado por el art. 52, ley 23.551, debe
tramitarse como cualquier otro sumario y la autoridad competente (art.
122, R.I.A., dec. 467/99), deberá dictar el acto conclusivo, declarar la
existencia de la falta disciplinaria, la responsabilidad de dicho agente y
la sanción disciplinaria que le corresponda, pero subordinar su
aplicación a las resultas del trámite de exclusión de la garantía, cuya
promoción a través del servicio jurídico permanente deberá disponer en
la misma resolución 495 (cfr. CSJN, Fallos, 326:2325, 322:1071).

Además, el servicio jurídico tendrá que sustentar su pretensión de

exclusión en el sumario tramitado, pues tal pedido requiere hechos que
lo justifiquen —causal suficiente— e indicar la medida disciplinaria a
adoptar (sanciones correctivas o expulsivas, véase Cap. V, pto. 23.3.4).

Recién obtenida la exclusión de la garantía por vía judicial, la sanción

disciplinaria cuya existencia ha sido declarada por la Administración se
podrá, de modo efectivo, aplicar y, a partir de entonces, el sancionado
podrá recurrirla por vía administrativa o judicial (véase Cap. V, ptos.
24, 24.2, 24.2.1, 24.2.2 y 24.2.3).

626 
 
Por lo cual, en el supuesto de los agentes públicos, el juicio de exclusión
de tutela se circunscribe a ésta, es decir, se trata de la postura que hemos
denominado limitada (véase pto. 29.3.3).

En cambio, si la autoridad competente considera la inexistencia de la

falta disciplinaria, con la consecuente exención de responsabilidad del
sumariado podrá así declararlo, porque el art. 52, ley 23.551 sólo impide
aplicar una sanción “sino mediare resolución judicial previa que los
excluya de la garantía”.

El art. 52, ley 23.551, refiere “despedidos, suspendidos”; sin embargo,

como el art. 30 de la LMREPN también prevé como sanción el
apercibimiento, aun en estos casos corresponde cumplir con dicho art.
52, pues el espíritu del legislador es el mencionado en el párrafo
anterior.

2.4.2. Un precedente judicial

La Sala I, CNTrab., respecto de un agente del ANSES, hizo lugar al

pedido de exclusión de tutela sindical (22/11/02, “Administración
Nacional de la Seguridad Social c/Corrado, Enrique E.”, revista
Derecho del Trabajo, 2003-B, ps. 1391/1393).

En el consid. III, se expresó:

Tampoco se habría violentado el derecho de defensa del susodicho,

dado que se dio cumplimiento con los pasos establecidos
reglamentariamente para este tipo de sumario y si bien se desestimó la
prueba ofrecida, lo cierto es que dicha posibilidad también se halla
contemplada reglamentariamente y máximo que sobre dicha
denegatoria oportunamente se articularon los recursos pertinentes, de
modo que no se observa ningún supuesto de indefensión (p. 1392).

627 
 
En el consid. IV, se dijo:

...Si bien en principio la acción podría ser rechazada si se considerara

que lo actuado en el sumario administrativo carece de valor si
posteriormente no resulta avalado en sede judicial, lo cierto es que en
autos se trata de un sumario administrativo efectuado en un organismo
del Estado, por lo que sus actuaciones dan fe salvo prueba en contrario
(art. 979, inc. 2º, Cód. Civil), circunstancia que no sólo no se produce
en la especie sino que existen presunciones graves, precisas y
concordantes de que el denunciante... (p. 1392, DT, 2003-B, p. 1391).

De acuerdo con el art. 6º del dec. 2741, del 26 de diciembre de 1991,

del Poder Ejecutivo nacional (Adla, 1992-A-355):

El personal que se incorpore a la Administración Nacional de la

Seguridad Social se regirá por la Ley de Contratos de Trabajo (t.o.
1976) y sus modificatorios.

Dicho personal se rige por la legislación laboral y el art. 3º, penúltimo

párrafo, LMREPN, los excluye de ésta al establecer:

Al personal que preste servicios en organismos pertenecientes a la

Administración Pública Nacional y esté regido por los preceptos de la
Ley de Contrato de Trabajo 20.744 (t.o. 1976), y modificatorias o las
que se dicte en su reemplazo, se les aplicarán las previsiones contenidas
en ese régimen normativo.

La ANSES, por la resol. D.E. 1257/92 (t.o. 1995), aprobó el

Reglamento de Investigaciones Administrativas aplicable en dicho
organismo y la aplicación de una sanción que “exija una investigación
previa, ésta se sustanciará como sumario” (art. 1º, Reglamento de
Investigaciones Administrativas, ANSES).

628 
 
Como se dijera en “Dictámenes”, 237:288, respecto de aquel personal
que se encuentre regido por la Ley de Contrato de Trabajo:

...Por el contrario, son de aplicación las disposiciones relativas al

despido con causa propia de los arts. 242 y concs. del Régimen de
Contrato de Trabajo aprobado por la ley 20.744 (t.o.) y sus
modificatorias, en virtud de las cuales el empleador está facultado a
poner fin a la relación sin sumario previo, notificando al dependiente
las causas. De allí que en tal supuesto, la Administración debe ocuparse
de contar con adecuado respaldo probatorio para demostrar la existencia
de la justa causa de despido en el juicio laboral que eventualmente
promoviera el empleado.

... De ello se deriva que salvo la existencia de normas legales o

convencionales que impongan la necesidad de realizar sumario,
corresponderá simplemente extinguir la relación notificando tal
decisión y la justa causa que se invoque, y colectar las pruebas
necesarias para la demostración de la existencia de tal causa en sede
judicial.

La ANSES, aun cuando aplica la Ley de Contrato de Trabajo, requiere

la sustanciación de un sumario administrativo para imponer algunas de
las sanciones disciplinarias, como es el “despido causado”.

Por lo cual, no obstante las diferencias sobre el régimen de fondo

(LMREPN, aprobada por ley 25.164, y Ley de Contrato de Trabajo),
sirve para respaldar el criterio propuesto en el pto. 29.4.1, en cuanto a
la sustanciación del sumario administrativo disciplinario y al dictado
por la autoridad competente del acto conclusivo, del modo allí señalado.

En dicho pto. 29.4.1 se citan dos fallos de la CSJN. En Fallos, 322:1071

(1999), en el consid. 10, se dijo:

629 
 
...por no haberse adoptado el procedimiento establecido por la ley
23.551 con el objeto de ejercer facultades disciplinarias que interfieran
con las garantías que amparan a los delegados gremiales, en el caso
resulta procedente la intervención del tribunal, al solo efecto de dejar
sin efecto la separación del cargo del agente... Porque corresponde
cumplir con lo prescripto por el art. 52 de aquélla, lo cual no implica
que se encuentren cercenadas las facultades disciplinarias de los
órganos que ejercen la superintendencia, cuando existen causas que
justifiquen su ejercicio. La Corte Suprema dispuso que la Cámara de
Apelaciones debe reintegrar al agente en sus funciones... Ello, hasta
tanto se cuente con resolución judicial que decida la exclusión de la
tutela sindical que lo ampara.

En Fallos, 326:2325 (2003) dispuso, en el pto. 1°:

Suspender la aplicación de las sanciones impuestas al agente..., hasta

tanto se resuelva la exclusión de la tutela sindical que lo ampara, y en
el pto. 2°: Remitir copia autenticada de las actuaciones al Ministerio de
Justicia con el objeto de que adopte las medidas que correspondan para
lograr la exclusión de la tutela sindical... (p. 2329).

En el consid. 12 sostuvo:

...considerando que en estas actuaciones está debidamente acreditada la

condición de delegado gremial de ..., está claro que goza de la
protección establecida en los arts. 40 y 48 de la ley 23.551, y, en
consecuencia, deberá procederse de acuerdo con lo prescripto por el art.
52 de la ley citada (p. 2329, Fallos, 326:2325).

Por eso la sustanciación del sumario disciplinario no afecta la garantía

establecida por el art. 52, ley 23.551, y cualquier planteo que sobre la
validez del trámite se efectuase, no puede prosperar.

630 
 
Lo que está vedado a la Administración es la aplicación efectiva de la
sanción mientras el agente no fuese excluido “de la garantía”.

2.4.3. Ausencia de sumario

El art. 35, LMREPN, establece:

La aplicación de apercibimiento y suspensión hasta el máximo de cinco

(5) días, no requerirá la instrucción de sumario.

Las suspensiones que excedan de dicho plazo, serán aplicadas previa

instrucción de un sumario, salvo que se funden en las causales previstas
en los incs. a) y b) del art. 31.

La cesantía será aplicada previa instrucción de sumario, salvo que

medien las causales previstas en los incs. a), b) y c) del art. 32.

En el art. 35 de la reglamentación aprobada por dec. 1421/02 (B.O.,

9/8/02; Adla, LXII-D, ps. 4078/4090), se establece el procedimiento a
los cuales “se sujetará” la aplicación de sanciones disciplinarias que no
requieran la instrucción de sumario.

Así, en el inc. a), establece:

Aplicación de apercibimiento y suspensión de hasta cinco (5) días: La

autoridad con facultades para imponer la sanción deberá notificar al
agente en los términos del art. 41 del Reglamento de Procedimientos
Administrativos; dec. 1759/72 t.o. 1991, de las imputaciones que se le
formulan, citándolos en el mismo acto a una audiencia a realizarse
dentro de los cinco (5) días a partir de la fecha de la notificación, para

631 
 
que efectúe su descargo pudiendo acompañar las pruebas que estime
necesarias.

Efectuada la audiencia y/o sustanciada la prueba si correspondiere o

vencido el plazo previsto en el párrafo anterior y previo dictamen del
servicio jurídico permanente del área, el que deberá expedirse en un
plazo no mayor a cinco (5) días, la autoridad competente resolverá sin
más trámite.

En el inc. b), establece la previsión para:

...la aplicación de suspensión que exceda de cinco (5) días en los

supuestos de los incs. a) y b) del art. 31 y de cesantía en los casos de los
incs. a) y c) del art. 32 del Anexo a la Ley que se reglamenta por el
presente ... En el supuesto de la causal prevista en el inc. b) del art. 32
del Anexo que se reglamenta por el presente, será de aplicación el
procedimiento específico establecido en su reglamentación.

En estos casos, se tendrá que seguir el procedimiento específico

establecido pero la autoridad competente, al momento de resolver,
tendrá que obrar del modo indicado para el caso del sumario
administrativo disciplinario (pto. 29.4.1)

Notas -

494 Sobre los beneficiarios o sujetos amparados por esta estabilidad, se

puede ver ZAMORANO, Eduardo, “La estabilidad sindical”, revista
Derecho del Trabajo, 1988- B, ps. 1086 y ss. Respecto de la estabilidad

632 
 
sindical se puede consultar la síntesis de jurisprudencia de OJEDA,
Raúl H., “La estabilidad sindical en la jurisprudencia”, revista Derecho
del Trabajo, 1999-B, ps. 2305/2324.
495 En el Cap. V, pto. 23.3.3, se menciona a la autoridad competente
para la aplicación de la sanción disciplinaria. Sin embargo, cuando se
tenga que autorizar al servicio jurídico permanente la promoción de una
acción judicial, debe tenerse presente lo dispuesto por el dec. 411/80
(t.o. dec. 1265/87), cuyo art. 1° establece: “La promoción y
contestación de acciones judiciales serán autorizadas por resolución de
los ministros, secretarios ministeriales y secretarios y jefe de la Casa
Militar de la Presidencia de la Nación o de los órganos superiores de
los entes descentralizados”, también menciona los asuntos que
justifican la intervención del Poder Ejecutivo nacional. El art. 2º,
establece: “Las funciones enunciadas en el art. 1° podrán ser
encomendadas por los ministros y secretarios ministeriales a los
subsecretarios con sus respectivas jurisdicciones y a los jefes de los
Estados Mayores Generales de las Fuerzas Armadas y a los titulares de
la Gendarmería Nacional, la Prefectura Naval Argentina, la Policía
Federal Argentina y el Servicio Penitenciario Federal” (t.o., dec.
1948/02).
 
 
Apéndice I

Notas sobre facultades y sanciones disciplinarias en la Ley de

Contrato de Trabajo

Alfredo L. Repetto

1. Introducción. Textos legales -

En algunos organismos pertenecientes a la Administración Pública

Nacional el personal que presta servicios se encuentra:

633 
 
regido por los preceptos de la Ley de Contrato de Trabajo 20.744 (t.o.),
y modificatorias o las que se dicte en su reemplazo, se le aplicarán las
previsiones contenidas en ese régimen normativo (art. 3º, Ley Marco de
Regulación del Empleo Público Nacional, aprobada por ley 25.164,
LMREPN).

Ante tal situación se presentan ciertas dificultades en su aplicación en

virtud de que tales preceptos (LCT) presentan ciertas diferencias, no
sólo en el modo que están previstas, sino también en su aplicación con
el régimen disciplinario aplicable a los agentes comprendidos en el
régimen de estabilidad da la LMREPN (anteriormente el Régimen
Jurídico Básico de la Función Pública, aprobado por ley 22.140, o su
antecesor el Estatuto del Personal Civil de la Administración Pública
Nacional, aprobado por dec.ley 666/57), por lo cual la finalidad de estas
notas, a pesar de que la materia laboral nos resulta ajena, por no haber
tenido actividad en ella, es mostrar las facultades y sanciones
disciplinarias que se pueden aplicar al trabajador, conforme la Ley de
Contrato de Trabajo, de tal modo que se pueda efectuar una
comparación y de esa manera, advertir ciertas diferencias en el orden
disciplinario entre ambos regímenes.

1.1. Las facultades disciplinarias del empleador y las sanciones

disciplinarias que se pueden aplicar al trabajador o empleado surgen
de distintos artículos de la Ley de Contrato de Trabajo (LCT):

Art. 67. — Facultades disciplinarias. Limitación. El empleador podrá

aplicar medidas disciplinarias proporcionadas a las faltas o
incumplimientos demostrados por el trabajador. Dentro de los treinta
(30) días corridos de notificada la medida, el trabajador podrá
cuestionar su procedencia y el tipo o extensión de la misma, para que
se la suprima, sustituya por otra o limite, según los casos. Vencido dicho
término se tendrá por consentida la sanción disciplinaria.

Art. 68. — Modalidades de su ejercicio. El empleador, en todos los

casos, deberá ejercitar las facultades que le están conferidas en los
artículos anteriores, así como la de disponer suspensiones por razones

634 
 
económicas, en los límites y con arreglo a las condiciones fijadas por la
ley, los estatutos profesionales, las convenciones colectivas de trabajo,
los consejos de empresa y, si los hubiere, los reglamentos internos que
éstos dictaren. Siempre se cuidará de satisfacer las exigencias de la
organización del trabajo en la empresa y el respeto debido a la dignidad
del trabajador y sus derechos patrimoniales, excluyendo toda forma de
abuso del derecho.

Ambos artículos los debemos correlacionar con aquellos que establecen

los requisitos para que la aplicación de la suspensión, como medida
disciplinaria, resulte válida:

1) justa causa;

2) determinado plazo; y

3) notificación por escrito al trabajador (arts. 218 y 219).

El primero y el tercero abarca a todas las medidas disciplinarias);

además, el máximo de suspensión como sanción disciplinaria no puede
exceder los treintas días (art. 220).

2. Fundamento del poder disciplinario o facultad disciplinaria -

El poder disciplinario es corolario indispensable del poder de dirección

que el art. 65 —Facultad de dirección—, LCT, reconoce al empleador
a fin de lograr el buen funcionamiento de la empresa:

Las facultades de dirección que asisten al empleador deberán ejercitarse

con carácter funcional, atendiendo a los fines de la empresa, a las
exigencias de la producción, sin perjuicio de la preservación y mejora
de los derechos personales y patrimoniales del trabajador.

635 
 
Por otra parte, el art. 64, LCT, se refiere al poder de organización (—
Facultad de organización—).

El empleador tiene facultades suficientes para organizar económica y

técnicamente la empresa, explotación o establecimiento.

La facultad de Dirección tiene como función, expresa Vázquez Vialard,

“mantener el buen orden y la armonía dentro de la comunidad laboral,
para que ésta pueda cumplir con su objetivo. Para ello se reconoce al
empleador —en su carácter de coordinador, de autoridad— la
posibilidad de aplicar ‘sanciones’ que repriman transgresiones de ese
orden” (p. 321).

La organización del trabajo para el buen funcionamiento del

establecimiento y la facultad de dirección para evitar que se caiga en el
desorden fundamentan el poder disciplinario.

Villegas Basavilbaso señala:

el poder disciplinario es inherente a toda organización pública o

privada; no es exclusivo de la administración pública; es un poder
imprescindible, para la gestión ordenada de la res pública y privada pero
su fundamento es distinto... el poder disciplinario público surge de la
misma relación de empleo público, no de una obligación civil (t. III, nº
357, p. 529).

No puede concebirse una estructura empresarial donde quien la dirija

no tenga la facultad de sancionar eventuales incumplimientos, que
afecten el funcionamiento o perturben el orden necesario (Martínez
Vivot, p. 145).

636 
 
Se ha sostenido:

La empresa es un organismo jerarquizado a base de coordinación

estrecha entre las partes y subordinación de los inferiores a sus
superiores, tanto en lo técnico, como en lo administrativo. Sin estos
requisitos elementales, sería punto menos que imposible, organizar
ninguna explotación industrial o comercial con fines de lucro y de
eficiencia, y la consecuencia del deber de obediencia es el derecho
disciplinario (CVTrab., Córdoba, 19/8/79, “Farías, D.A. c/A.E.S.A.,
Aceros Especiales”, JTA, 1979-94).

El poder sancionador es la posibilidad que el ordenamiento jurídico

(Ley de Contrato de Trabajo) otorga al empleador (empresario) para
corregir el incumplimiento contractual o la comisión de faltas por parte
del trabajador.

El empleador (o empresario) tiene facultades (poderes) para organizar

la empresa y, en ella, el trabajo que ejecutan los trabajadores para lograr
el resultado empresarial buscado (cfr. arts. 5º, 64 y 65, LCT); por lo
tanto, la sanción disciplinaria tiene por finalidad (o función) la de
prevenir y corregir los incumplimientos contractuales del trabajador, y
de ese modo asegurar la conservación de la organización productiva de
la empresa (cfr. “Empresa y ejercicio de atribuciones disciplinarias”,
Monzón, M.D., JAT, 1979-96).

Las sanciones menores, aplicadas por el dador del trabajo, tienen por
finalidad encauzar la conducta del trabajador:

dentro de los cauces que deben regir en la relación laboral de mutuo

respeto, colaboración, diligencia y solidaridad (CVTrab., Córdoba,
7/12/78, “Nievas, Eduardo H. c/Avalle Hnos. S.R.L.”, (JTA, 1979213).

Sin embargo, la inobservancia o incumplimiento por parte del

trabajador de las obligaciones que surgen del contrato de trabajo pueden

637 
 
llegar a configurar, por su gravedad o reiteración, la injuria laboral, (art.
242, LCT) y de lugar a la extinción de la relación contractual (pto. 7);
dicha reacción es consecuencia del ejercicio de las facultades
disciplinarias por parte del empleador (véanse ptos. 3.2 y 7.2)

Este poder o facultad disciplinario se debe ejercer para mantener el

equilibrio dentro de la comunidad laboral y

satisfacer las exigencias de la organización del trabajo en la empresa, y

el respeto debido a la dignidad del trabajador y sus derechos
patrimoniales, excluyendo toda forma de abuso del derecho, conforme
prevé el último párrafo del art. 68 (Vázquez Vialard).

Según dicho autor se funda:

en la necesidad de que la comunidad empresaria pueda lograr su

objetivo, no sólo en el orden externo (producción de bienes y servicios
en condiciones de eficiencia), sino también en el interno (en el cual
deben asegurarse las condiciones para el funcionamiento de un grupo
humano) (p. 463).

Vazquez Vialard indica:

Las transgresiones pueden consistir en el incumplimiento de las

obligaciones contractuales o faltas (de la conducta y en especial, las
impuestas por la colaboración, solidaridad y buena fe) que pueden
violar no sólo el orden, el cuidado de los bienes, sino también la
consideración debida a los demás integrantes de la comunidad
empresaria (p. 321).

El art. 62, LCT (Obligación genérica de las partes) establece:

638 
 
Las partes están obligadas, activa y pasivamente, no sólo a lo que
resulta expresamente de los términos del contrato, sino a todos aquellos
comportamientos que sean consecuencia del mismo, resulten de esta
ley, de los estatutos profesionales o convenciones colectivas de trabajo,
apreciados con criterio de colaboración y solidaridad.

Además, el art. 63, LCT, prevé el principio de buena fe:

Las partes están obligadas a obrar de buena fe, ajustando su conducta a

lo que es propio de un buen empleador y de un buen trabajador, tanto al
celebrar, ejecutar o extinguir el contrato o la relación de trabajo.

Los arts. 62 y 63 efectúan enunciados genéricos de las obligaciones del

trabajador (o empleado), cuyo incumplimiento o transgresión por el
trabajador puede configurar la falta disciplinaria.

La doctrina laboral distingue entre las sanciones consecuencias del

ejercicio del poder disciplinario laboral, de las penas que por la
comisión de delitos puede imponer el Estado.

Este poder disciplinario tiende a corregir la conducta del trabajador (y

también sería punitivo —Grisolía—):

Los límites a su ejercicio pueden estar dados no sólo mediante su

reglamentación, sino por los convenios colectivos de trabajo, los
reglamentos de empresa y la facultad de impugnarlas, con la
consiguiente revisión judicial posterior (Grisolía).

3. Contenido de la facultad disciplinaria; las sanciones

disciplinarias -

639 
 
Las medidas disciplinarias que se apliquen deben ser “proporcionadas
a las faltas o incumplimientos demostrados por el trabajador” (art. 67,
LCT); además, se requiere una justa causa (razón disciplinaria, art. 219,
LCT).

El art. 69, LCT, excluye como sanción disciplinaria la modificación del

contrato de trabajo:

No podrán aplicarse sanciones disciplinarias que constituyan una

modificación del contrato de trabajo.

La medida disciplinaria (o sanción disciplinaria) a aplicar comprende

desde el simple llamado de atención, o apercibimiento, hasta la
suspensión por un plazo no superior a treinta (30) días en el año (art.
220, LCT):

Art. 220. — Plazo máximo. Remisión. Las suspensiones fundadas en

razones disciplinarias o debidas a falta o disminución de trabajo no
imputables al empleador, no podrán exceder de treinta (30) días en un
(1) año, contados a partir de la primera suspensión.

Las suspensiones fundadas en razones disciplinarias deberán ajustarse

a lo dispuesto por el art. 67, sin perjuicio de las condiciones que se
fijaren en función de lo previsto en el art. 68.

Por lo tanto, conforme sea la gravedad del incumplimiento contractual

o falta, será la sanción disciplinaria a aplicarse.

Debe haber una justa causa y la sanción guardar proporcionalidad con

el hecho que la sustenta; la justa causa se relaciona con el deber u
obligación incumplida por el trabajador y se verifica en una
determinada actividad desarrollada por éste, que corresponde acreditar
(probar).

640 
 
3.1. La Ley de Contrato de Trabajo no hace una relación concreta de
las posibles sanciones a las que puede recurrir el empleador.

En tal sentido, según la doctrina, se puede hablar de falta leve o grave:

Las faltas leves, aunque nada se diga al efecto según los usos y
costumbres están sancionadas con fórmulas correctivas de implicancia
moral, expresa Martínez Vivot, ya que importan un llamado de atención
que significa, una reflexión sobre la conducta, o un apercibimiento que
significa que si persisten en la falta la sanción será mayor (p. 146).

Según Grisolía:

el denominado “llamado de atención” y la simple advertencia verbal,

no constituyen una sanción disciplinaria propiamente dicha, por lo cual
no son susceptibles de impugnación ni recurso posterior.

Las advertencias y llamados de atención configuran sanciones morales,

ya que afectan exclusivamente el “honor profesional” del empleado. La
más grave de las sanciones morales —verbales o escritas— es la que
cierto sector de la doctrina denomina “represión”, que consiste en una
forma de censura enérgica del mal comportamiento o falta del
trabajador.

En sede judicial se ha sostenido que las suspensiones deben ser

aplicadas progresivamente, y se habla primero de un día, después de
tres, luego ocho días y hasta quince días (Martínez Vivot, p. 146).

Como señala Martínez Vivot nada hay en la ley en relación a saber si el

sistema es progresivo o cuál es la progresión, y si tiene determinados
límites (ps. 146/147).

641 
 
Todo depende de las circunstancias del hecho, pero lo que la ley si
contempla es que la sanción sea proporcional a la falta o
incumplimiento incurrido por el trabajador.

En los convenios colectivos de trabajo puede haber referencias a las

posibles sanciones (Régimen disciplinario: Apercibimiento escrito.
Amonestación. Suspensión. Despido con causa; cfr. vgr., B.O., 5/8/13,
p. 73); de igual modo en los estatutos profesionales, convenios o
reglamentos internos (cfr. art. 68, LCT).

La aplicación de las medidas disciplinarias referidas: llamado de

atención, apercibimiento (grave), amonestación, suspensión
disciplinaria de hasta 30 días, persiguen la corrección de la conducta
del empleado o trabajador.

El plazo de la suspensión disciplinaria se debe contar en días corridos.

3.2. Los autores discuten si el despido por justa causa se puede

considerar, o no, una medida o sanción disciplinaria.

Unos sostienen que el despido con justa causa no puede ser considerado
sanción, pues el fin de ésta, es la corrección del trabajador y el despido
implica la desvinculación de la empresa con lo que el propósito
correctivo no se logra (véase LCT, “Altamira y otros”, t. I, ps. 382/383
y nota 5).

Otros autores consideran que el despido con causa, cuando se invoca

como causa el hecho injurioso, tiene o reviste un doble carácter (una
doble connotación):

642 
 
1) por un lado, es un caso de resolución contractual por incumplimiento
(desde el punto de vista de la relación individual de cambio; el despido
por injuria es una rescisión fundada en el incumplimiento);

2) por otro lado, es una sanción disciplinaria (desde el punto de vista de

que el trabajador es integrante de un grupo social muy organizado,
como es la empresa, asume la nota de sanción); se trata de un acto de
exclusión, tendiente a restablecer el orden interno de la comunidad
empresaria alterado por el incumplimiento y que procura asegurar la
correcta continuidad de la actividad de la empresa (véase LCT,
“Altamira y otros”, t. I, ps. 382/383); se comparte esta postura de la
doble connotación.

4. Requisitos para la aplicación de una medida disciplinaria -

El art. 218, LCT, establece los requisitos de validez para aplicar una
suspensión disciplinaria; y el art. 219, LCT determina cuando se
considera que existe justa causa para suspender al trabajador.

Se puede decir que la legitimidad de una medida o sanción disciplinaria

requiere que se satisfagan ambos extremos:

Art. 218. — Requisitos de su validez. Toda suspensión dispuesta por el

empleador para ser considerada válida, deberá fundarse en justa causa,
tener plazo fijo y ser notificada por escrito al trabajador.

Art. 219. — Justa causa. Se considera que tiene justa causa la

suspensión que se deba a falta o disminución de trabajo no imputable al
empleador, a razones disciplinarias o a fuerza mayor debidamente
comprobada.

4.1. La validez de la sanción disciplinaria aplicada requiere el

cumplimiento de los siguientes requisitos (arts. 67, 218 y 219, LCT)

643 
 
4.1.1. Justa causa

Un hecho imputable al trabajador; implica una acción u omisión del

trabajador o empleado que configure una falta disciplinaria —un
incumplimiento contractual—, es decir, que encuadre en una razón
disciplinaria.

El empleador está obligado a dar ocupación (art. 78, LCT) pagar la

remuneración (art. 103) y, en general, a cumplir el contrato dentro del
marco de la buena fe, la colaboración y la solidaridad; por lo cual, como
la suspensión importa la interrupción de algunas obligaciones del
contrato (cesa la obligación de dar trabajo y de pagar el salario), se
requiere una justa causa para suspender tales deberes.

4.1.2. Tener plazo fijo

El art. 218 establece que “toda suspensión”, en nuestro caso, la

suspensión disciplinaria debe “tener plazo fijo”, es decir, estar
determinada en su duración o quantum: el cual no puede superar los 30
días.

Si se aplicase el llamado de atención (o apercibimiento), sanción más

leve también tiene que estar especificada cuando por escrito se notifica
la sanción aplicada.

La suspensión no puede superar los 30 días en un año contados a partir

de la primera que se hubiera aplicado; con lo cual el trabajador puede
ser sancionado con varias suspensiones disciplinarias, pero en su
conjunto, no pueden exceder los 30 días (o de 90 en conjunto, si hubiese
habido alguna por razón de falta o disminución de trabajo o fuerza
mayor —art. 222, LCT—).

644 
 
La aplicación de la suspensión disciplinaria implica:

El contrato de trabajo queda “suspendido” en cuanto se refiere a la

obligación del empleador de dar ocupación y la correspondiente
obligación del empleado de poner su capacidad a disposición de aquél
(Vázquez Vialard, p. 462; art. 78, LCT).

La suspensión contemplada en la LCT, consiste en una interrupción

transitoria de alguna de las obligaciones y prestaciones de las partes,
pues sólo puede durar un tiempo determinado y afecta a alguna de las
obligaciones y prestaciones de las partes porque subsisten otras (el
contrato sigue vigente, se limita algunos de sus efectos; la suspensión
mantiene subsistente el vínculo y evita la ruptura del contrato —
Grisolía—).

La suspensión no genera en el empleador su obligación de dar trabajo y

pagarle la remuneración (art. 103, LCT).

La suspensión disciplinaria la decide el empleador, pero se produce por

un hecho imputable al trabajador que constituye un incumplimiento
contractual, no suficiente —a juicio de aquél— para resolver la
situación (Vázquez Vialard, p. 463).

Con el tema de 30 días en un año (o de 90 en conjunto, si hubiese habido

alguna suspensión por razón de falta o disminución de trabajo o de
fuerza mayor) surge otra cuestión relacionada con el art. 222:

—Situación de despido. Toda suspensión dispuesta por el empleador de

las previstas en los arts. 219, 220 y 221 que excedan de los plazos
fijados o en su conjunto y cualquiera fuese la causa que la motivare, de
noventa (90) días en un (1) año, a partir de la primera suspensión y no

645 
 
aceptada por el trabajador, dará derecho a éste a considerarse
despedido.

Lo estatuido no veda al trabajador la posibilidad de optar por ejercitar

el derecho que le acuerda el artículo siguiente.

Art. 223. — Salarios de suspensión. Cuando el empleador no observare

las prescripciones de los arts. 218 a 221 sobre causas, plazo y
notificación, en el caso de sanciones disciplinarias, el trabajador tendrá
derecho a percibir la remuneración por todo el tiempo que estuviere
suspendido si hubiere impugnado la suspensión, hubiere o no ejercido
el derecho que le está conferido por el art. 222 de esta ley.

4.1.3. Ser notificada por escrito

La comunicación por escrito es una formalidad que garantiza al

trabajador su derecho de defensa en juicio.

La notificación se puede plasmar expresa Grisolía,

en una nota, que se le hace firmar al dependiente para que tome

conocimiento, pudiendo también ser notificada por telegrama o carta
documento...; también por telegrama, carta documento, acta notarial, o
cualquier medio fehaciente; si es a través de una nota corresponde darle
copia al trabajador.

Cuando se trata de una suspensión el empleador debe efectuar la

notificación con antelación suficiente a fin de no producir al trabajador
daños que se pueden evitar.

646 
 
De haberse colocado sólo la duración, el plazo de la suspensión se debe
contar desde que la notificación es recibida por el trabajador, en forma
corrida, incluyéndose los días inhábiles (Grisolía).

4.1.4. Proporcionalidad. Contemporaneidad

El art. 67, LCT, refiere “proporcionadas”, con lo cual la sanción

disciplinaria a aplicar debe guardar proporcionalidad con el hecho
imputable al trabajador (o empleado), vale decir que conforme la
gravedad de la falta y los antecedentes del trabajador se elegirá y
graduara la sanción a aplicar.

Resultaría desproporcionado e irrazonable, señala Grisolía, suspender

por dos días a un trabajador por llegar tarde cuando esa conducta es
aislada y se ha verificado solamente cinco veces en tres años de trabajo
en la empresa.

Esta facultad de sancionar está regulada pues el art. 68, LCT, al prever
que su ejercicio se efectúe:

en los límites y con arreglo a las condiciones fijadas por la ley, los
estatutos profesionales, las convenciones colectivas de trabajo, los
consejos de empresa y, si los hubiere los reglamentos internos que éstos
dictaren. Siempre se cuidará de satisfacer las exigencias de la
organización del trabajo en la empresa y el respeto debido a la dignidad
del trabajador y sus derechos patrimoniales, excluyendo toda forma de
abuso del derecho (véase art. 220, párr. 2º, LCT, Vázquez Vialard, ps.
464/465).

La LCT no permite el abuso del derecho al ejercer esta facultad (art. 68;
cfr. art. 1071, Cód. Civil), y tampoco que la sanción disciplinaria pueda
constituir (consistir en) una “modificación del contrato de trabajo” (art.
69).

647 
 
La jurisprudencia ha exigido que la sanción disciplinaria aplicada debe
ser “contemporánea” con la falta (en tiempo oportuno no dejando
transcurrir un lapso que indique que la falta ha sido consentida).

Grisolía ejemplifica:

si el 5 de julio el trabajador agredió verbalmente a un compañero de

trabajo en presencia del supervisor, resulta extemporáneo sancionarlo
por esa falta el 10 de agosto.

La demora está justificada cuando se produce por la instrucción de un

sumario o la investigación de la conducta, es decir, cuando se produce
una falta pero no se sabe aún su magnitud ni con certeza quién

la cometió; en este caso, el tiempo para sancionar debe comenzar a

contarse a partir de la finalización del sumario interno.

4.1.5. Audiencia previa

El texto original del actual art. 67, LCT, establecía la audiencia previa
del trabajador, antes de la aplicación de la sanción o medida
disciplinaria.

Capón Filas sostiene que hay que reconocer la necesidad de un trámite

previo de comprobación del hecho imputado, con adecuado ejercicio de
la defensa por parte del trabajador antes de aplicarse la medida (LCT,
“Altamira Gigena y otros”, t. I, p. 386).

Se ha sostenido que resulta aconsejable instrumentar o fijar un

procedimiento formal, a manera de un procedimiento sumario, para

648 
 
averiguar y esclarecer el hecho (su comprobación) y determinar quién
es el responsable, con intervención del inculpado para posibilitar que
ejerza su derecho de defensa antes de aplicarse la sanción disciplinaria.

En algunas convenciones colectivas de trabajo se establece que, en

forma previa a la aplicación de cualquier tipo de sanción, el empleado
tendrá derecho a realizar su descargo, el que deberá ser adecuadamente
meritado (Convenio Colectivo de Trabajo ATgas-Ecogas, art. 14, B.O.,
16/5/13, p. 38); situación similar se puede dar en algunos estatutos
profesionales.

Si el convenio colectivo, el estatuto profesional o en el reglamento de

la empresa existe un procedimiento especial para aplicar la sanción, el
empleador lo debe respetar y el trabajador someterse a él, salvo que
viole el orden público laboral (Grisolía). En el ámbito laboral este
procedimiento previo a la aplicación de la medida disciplinaria, llamado
también sumario consiste en las averiguaciones realizadas por la
empleadora, por intermedio de un abogado designado para establecer la
forma en que incurrieron los hechos y que tienen la finalidad de
esclarecer la verdad y evitar la adopción de sanciones precipitadas
(CNTrab., Sala VI, 23/3/79, “Pereira de Abreu R. c/Cristalería La
Esperanza, S.A.”, JTA, 1979-168).

Quien comenta dicho pronunciamiento señala:

El ‘sumario’, en efecto, no es utilizado en la práctica contractual del

Derecho del Trabajo, como medio de verificar incumplimientos
imputados al trabajador, salvo en ciertos ordenamientos que lo
imponen, no como carácter autónomo, sino como parte de un sistema
de garantías de la estabilidad (caso de las actividades de la banca o de
seguros, etc.)... El sumario es así la documentación de un procedimiento
probatorio y por sí mismo, no es averiguamiento sino verificación de
comportamiento imputado, según una distinción oriunda del Derecho
Procesal; posteriormente recordando lo decidido por el Tribunal anota:

649 
 
el sumario sólo tiene, en este punto y en la actividad privada “la
finalidad de esclarecer la verdad y evitar la adopción de sanciones
precipitadas” (Monzón, Máximo D. “El sumario y la verificación de
incumplimientos contractuales”, JTA, 1979, ps. 170/71).

En sede laboral se ha señalado que el inicio de un sumario

administrativo es una potestad que guarda relación con las facultades
de dirección y disciplina rias que el Régimen de Contrato de Trabajo
(T.O. 20.744, arts. 64 a 69, LCT) le confiere al empleador (CNTrab.,
Sala IV, 28/8/13, c. 14.040/2009, “Sustas, Gabriela F. c/Adm. Nac. Seg.
Social s/despido —Juzg. 45—”.

Por el contrario, cuando se trata del régimen disciplinario previsto por

la LMREPN la sustanciación de un sumario disciplinario tiene por
finalidad la aplicación de algunas de las sanciones, apercibimiento,
suspensión, cesantía o exoneración previstas en los arts. 30, 31, 32 y 33,
de la LMREPN, cuando se requiere la instrucción de un sumario
administrativo disciplinario conforme lo establecido por el art. 35
(“Dictámenes”, 270:217, 18/09/09).

La sustanciación del sumario administrativo disciplinario, en estos

casos deviene ineludible y requiere que se cumpla el trámite y
formalidades previstas en el Reglamento de Investigaciones
Administrativas aprobado por dec. 467/99 (con anterioridad en el
Reglamento de Investigaciones aprobado por dec. 1798/80); repárese
que una de las causales del recurso judicial directo se funda en “los
vicios que se atribuyan al sumario instruido” (art. 39, LMREPN).

Además, en la LMREPN y en su reglamentación se prevé un

procedimiento previo a seguir cuando se aplican sanciones de
apercibimiento o suspensión que no excede de cinco días (art. 35) y en
los supuestos de los arts. 31, inc. a) y b) y 32, incs. a), b) y c), LMREPN
(cfr. art. 32, inc. b) y art. 35, incs. a) y b), todos de la reglamentación
aprobada por dec. 1421/02, B.O., 9/8/02).

650 
 
De modo breve se resaltan las principales diferencias entre la LCT y la
LMREPN para la aplicación de las medidas disciplinarias, y sólo
señalamos que el procedimiento previo para su imposición, como el
vocablo o término sumario, que también se puede instrumentar en los
supuestos de la LCT, en cuanto a su contenido, su regulación y modo
de sustanciación también presentan diferencias con el procedimiento
que se instrumenta para aplicar las sanciones disciplinarias establecidas
en la LMREPN.

La situación que se origina cuando el personal de un organismo público

se encuentra regido por la LCT, da lugar a ciertas particularidades que
luego se esbozarán (pto. 8).

5. Revisión judicial de la medida disciplinaria -

El trabajador o empleado puede impugnar la legitimidad de la sanción

aplicada (de suspensión que puede ser hasta 30 días u otra menor) pues
el art. 67, LCT, establece:

Dentro de los treinta (30) días corridos de notificada la medida, el

trabajador podrá cuestionar su procedencia y el tipo o extensión de la
misma, para que se la suprima, sustituya por otra o limite, según los
casos. Vencido dicho término se tendrá por consentida la sanción
disciplinaria.

El art. 67, establece un plazo de caducidad de 30 días corridos a partir

de su notificación para cuestionar, es decir impugnar, la medida
disciplinaria, ya que después de ese lapso “se tendrá por consentida la
sanción disciplinaria”.

De acuerdo a la interpretación mayoritaria ese plazo de treinta días es

para rechazar o cuestionar (impugnar) la aplicación de la medida
disciplinaria ante su empleador, a fin de no tenerla por consentida, y no

651 
 
se requiere que el cuestionamiento necesariamente se formule
judicialmente.

El rechazo de la medida disciplinaria se debe poner en conocimiento

del empleador por cualquier medio fehaciente (telegrama, nota con
cargo, carta documento, entre otros) y luego el trabajador podrá
promover la demanda judicial, en el momento que estime oportuno,
pero ello tendrá que hacerlo necesariamente antes que transcurra el
plazo de prescripción de la acción (dos años).

El art. 67, LCT, no establece que el trabajador deba efectuar la

impugnación de las suspensiones disciplinarias ante órgano
administrativo o judicial, bastando hacer el cuestionamiento de la
medida ante la patronal por medio de telegrama dentro del plazo de
treinta días corridos, o notificarse en disconformidad de la sanción en
forma simultánea a la comunicación de la medida (CNTrab., Sala IV,
31/8/79, “Gómez, Rosa R. c/Frigorífico San Carlos S.A. (Soc. de
hecho)”, DT, 1979-1164).

Otra interpretación minoritaria considera que dentro de los 30 días se

debe promover la acción judicial, pues vencido dicho plazo no se podría
efectuar la demanda judicial. Se trata de un plazo de caducidad para
promover la acción judicial.

5.1. Conforme con el art. 67, LCT, el trabajador puede cuestionar

Su procedencia y el tipo o extensión de la misma, para que se la

suprima, sustituya por otra o limite según los casos.

El trabajador o empleado puede peticionar la supresión, sustitución o

reducción de la sanción a su empleador, y si fracasa en su demanda
acudir a la instancia judicial.

652 
 
Entonces el trabajador puede:

1) impugnar su procedencia y reclamar que se la suprima, pues entiende

que no cometió la falta endilgada.

2) cuestionar el tipo y requerir la sustitución, porque se le aplicó una

suspensión y el trabajador considera que debió habérsele aplicado un
apercibimiento. También puede observar su extensión y peticionar su
limitación porque, por ejemplo, se le aplicó una suspensión de diez días
y el trabajador considera que la falta no justificaba una suspensión
mayor a cinco días.

El pedido de que se deje sin efecto la medida, expresa Vázquez Vialard,

lleva implícito el de su sustitución por otra de menor fuerza
sancionatoria o su reducción (p. 322).

La reducción puede importar una revocatoria parcial, según sostiene

López; y la facultad dada al juzgador de revocar una sanción, implica
los más, y la sustitución o limitación lo menos.

A través de lo dispuesto por el art. 67, LCT, las partes tienen asegurada
un recurrencia irrestricta al Poder Judicial.

En el caso de que el juez admita el levantamiento total o parcial de la

medida, sea por razones de fondo (falta de justa causa, exceso de la
medida) o de violación de las formas (no notificación por escrito), el
trabajador tiene derecho a la percepción de los salarios correspondientes
a los “días caídos”, ya sea a todos o a los que excedan si se dispone una
reducción parcial (art. 218). También que se tome nota en su legajo
personal y, en su caso, se dé a la revocatoria idéntica publicidad que la
que tuvo la sanción (Vázquez Vialard, ps. 322 y 464).

Vázquez Vialard señala que:

653 
 
salvo los casos de excepción que configuren una injuria grave, la
aplicación de una sanción disciplinaria no da derecho a considerarse en
situación de despido indirecto (arg. art. 246, LCT) (p. 322).

En tal sentido, la jurisprudencia ha sostenido:

El disponer una suspensión inferior al término máximo —aunque fuese

injustificada, y en el presente caso no fue así— no autoriza al trabajador
a considerarse despedido, pues éste puede impugnarla y reclamar el
pago de los salarios caídos sin necesidad de provocar la interrupción del
vínculo (CNTrab., Sala VII, 26/12/94, “Andrés, Alberto N. c/Hospital
Español”, DT, 1995-A-411).

...la suspensión aún injustificada impuesta por razones disciplinarias

que reconozca un plazo razonable, menor de treinta días sólo confiere
derecho al trabajador a reclamar los importes correspondientes a los
salarios adeudados y no lo faculta a disolver el contrato de traba jo,
invocando tal proceder como configurativo de justa causa (CNTrab.,
Sala II, 29/2/96, “Pereyra, Patricia V. c/El Hogar Obrero Coop. Ltda.”,
DT, 1996-A-1213).

...La denuncia de la relación laboral aparece destituida de justa causa,

si el actor —trabajador de vigilancia— rompió el vínculo ante una
suspensión de 5 días que le fue impuesta por haberse retirado de su
puesto de trabajo antes de que llegase el relevo dejando en el lugar el
arma que portaba. La medida adoptada por la patronal no constituía por
sí misma un factor imposibilitante de la continuación de la relación y el
actor pudo cuestionarla mediante gestión sindical, reclamo
administrativo o judicial sin llegar a su decisión rupturista (CNTrab.,
Sala VI, 19/2/97, “Rojas Vian, Leandro R. c/Esbia S.A.”, DT, 1997B-
1791).

654 
 
En síntesis: las suspensiones, cuando son menores a treinta días, no
justifican —en principio— la denuncia del contrato por parte del
trabajador, a menos que demuestre que el empleador actuó con abuso
del derecho y siempre que ello constituya una conducta injuriosa que
impida la prosecución de la relación laboral (Grisolía).

6. Despido con justa causa -

La extinción del contrato del trabajo por justa causa, por parte del
empleador, guarda relación con las facultades disciplinarias para una de
las posturas doctrinaria (pto. 6.2).

El art. 242, —justa causa—:

Una de las partes podrá hacer denuncia del contrato de trabajo en caso
de inobservancia por parte de la otra de las obligaciones resultantes del
mismo que configuren injuria y que, por su gravedad, no consienta la
prosecución de la relación.

La valoración deberá ser hecha prudencialmente por los jueces,

teniendo en consideración el carácter de las relaciones que resulta de un
contrato de trabajo, según lo dispuesto en la presente ley, y las
modalidades y circunstancias personales en cada caso.

La importancia de la correcta comunicación o notificación (precisión

en el hecho o hechos invocados), por escrito, del despido surge del art.
243 —Comunicación. Invariabilidad de la causa de despido—:

El despido por justa causa dispuesto por el empleador como la denuncia

del contrato de trabajo fundada en justa causa que hiciera el trabajador,
deberán comunicarse por escrito, con expresión suficientemente clara
de los motivos en que se funda la ruptura del contrato. Ante la demanda

655 
 
que promoviere la parte interesada, no se admitirá la modificación de la
causal de despido consignada en las comunicaciones antes referidas.

Cabe indicar que el poder de denuncia de la relación de trabajo como

posibilidad de disolución contractual está concedida a ambas partes
(trabajador o empleador) (Altamira Gigena, LCT, t. II, p. 422).

La doctrina efectúa una clasificación entre denuncia motivada en justa

causa (de despido o de dimisión) —injuria, del art. 242, LCT—,
considerada como ilícito contractual lato sensu, de aquellas otras que el
legislador ha previsto a continuación, especialmente a partir del Título
XII, Capítulo V, LCT (véase art. 245 y ss.), como otros motivos legales
de extinción, que en principio generan una obligación indemnizatoria
limitada (t. II, p. 423).

6.1. Injuria laboral

La injuria laboral del art. 242, LCT, se concibe como:

un ilícito contractual cometido por una de las partes de la relación de

trabajo, o sea la violación de algunos de los deberes de prestación o de
conducta... constitutivos de dicha relación que por su gravedad no
consienta la prosecución de la relación (Altamira Gigena, t. II, p. 424).

La justa causa del art. 242, LCT, constituye una causal genérica única
dejando librada su valoración, en cada caso particular, a la prudencia
judicial. Se trata de:

un concepto abstracto, que es “llenado” por los jueces en sus sentencias

y en cada caso, cuando individualizan el comportamiento que, en sí
mismo, es “justa causa” de extinción del contrato de trabajo
(Finocchieto, M. Elisa, “Configuración de la justa causa”, JTA. 1979-
214).

656 
 
Cuando el empleador denuncia el contrato con justa causa, el prestador
de trabajo carece de derecho a las indemnizaciones por falta de preaviso
y por antigüedad o despido (art. 232 y 245, LCT).

Si la denuncia está a cargo del trabajador (con justa causa) se está ante
la figura del despido indirecto, del art. 246, LCT, que genera la
indemnización previstas en los arts. 232, 233 y 245, LCT (Altamira
Gigena, t. II, ps. 424/425).

6.1.1. Enunciación genérica. Valoración judicial prudencial

El legislador ha reconocido a la injuria una naturaleza fundamental

casuística, delegando la interpretación y debida valoración al órgano
judicial:

La valoración deberá ser hecha prudencialmente por los jueces,

teniendo en consideración el carácter de las relaciones que resulta de un
contrato de trabajo, según lo dispuesto en la presente ley, y las
modalidades y circunstancias personales en cada caso.

En dicha valoración tienen especial trascendencia las referentes a los

derechos y deberes de las partes, contenidas en los arts. 69 a 89, LCT.

Sin embargo, la valoración judicial de la injuria reconoce las

excepciones señaladas en los arts. 178 (despido por causa de embarazo);
182 (indemnización especial en caso de despido por matrimonio); 212,
ap. 3º (negación de tareas compatibles con la aptitud laboral del
trabajador parcialmente incapacitado, pudiendo hacerlo), y 222, LCT
(situación de despido, excesivos plazos de suspensión).

657 
 
Se ha efectuado alguna enumeración clasificatoria de los supuestos de
injuria laboral (falta del trabajador), conforme sea el incumplimiento
contractual producido, pero como se ha señalado “las circunstancias de
cada caso particular serán finalmente decisivas” (Altamira Gigena, t. II,
p. 432).

Alonso Olea para el derecho español propone una clasificación

tripartita:

1) defectos en cuanto a la prestación básica;

2) defectos de disciplina;

3) defectos de conducta; en orden a “las causas justas para el despido

relacionadas con el trabajador” (Altamira Gigena, t. II, p. 433).

Esta enumeración se integra de la siguiente manera:

a) Defectos en cuanto a la prestación básica

La prestación básica del trabajador es realizar con diligencia su tarea.

Es un deber primordial del trabajador y resulta insito en el deber de

trabajar; su incumplimiento vulnera tal deber específico y ello
determina un cumplimiento defectuoso de la prestación laboral.

El trabajador “debe prestar el servicio con puntualidad, asistencia

regular y dedicación adecuada a las características de su empleo y a los
medios instrumentales que se le provean” (art. 84, LCT, deberes de
diligencia y colaboración).

658 
 
Dos son los defectos tradicionales respecto de la capacidad laboral del
trabajador al servicio del empleador:

a1) Las faltas repetidas e injustificadas de puntualidad o de asistencia

El empleador tiene el derecho de recibir el trabajo por parte del

trabajador y a éste le corresponde el deber de poner su capacidad laboral
a disposición de su empleador.

La prestación laboral se debe realizar con puntualidad, asistencia

regular y dedicación adecuada a las características del empleo y medios
instrumentales provistos (Altamira Gigena, t. II, p. 434).

Las faltas de puntualidad como las inasistencias, en general, para

configurar una justa causa de despido, tienen que ser reiteradas e
injustificadas.

El incumplimiento del horario por el trabajador, esto es la demora del

inicio de la actividad del trabajador, “implicaba atrasos productivos en
la planta y logísticos”; asimismo, en un informe contable “se enuncian
los repetidos incumplimiento en el horario de entrada, en los que
incurrió el trabajador. Da cuenta también, de los apercibimientos y
sanciones que le fueron impuestos a causa de sus llegadas tardes”.

Ante dicha situación, el tribunal sostuvo:

no existe duda alguna que el actor, efectivamente ha llegado tarde en

reiteradas oportunidades, en un período corto de tiempo, y que dicha
actitud ha sido sancionada por su empleadora, intentando que dicha
costumbre sea revertida. En este sentido, cabe recordar que la
evaluación de la injuria es tarea reservada a los jueces teniendo en

659 
 
cuenta los parámetros de causalidad, proporcionalidad y oportunidad;
...la conducta asumida por el actor, ha sido sancionada con medidas que
fueron de menor a mayor, previo a la decisión de romper la relación
laboral habida entre las partes (art. 67, LCT), por lo tanto, se puede
concluir que la empleadora ha intentado corregir la mala conducta del
trabajador, pero sin éxito... la medida adoptada por la demandada luce
proporcionada a la luz de los acontecimientos acreditados en la causa,
ya que si bien la falta cometida puede considerarse leve, lo cierto es que
los antecedentes y la reiteración de su conducta es lo que torna al último
incumplimiento de un entidad tal que impide la prosecución del vínculo
(CNTrab., Sala VII, 17/4/13, “Cáceres, Walter E. c/Alpargatas
Calzados S.A. s/despido”).

a2) La disminución continuada y voluntaria en el rendimiento normal o

pactado

Se puede invocar como justa causa de despido la disminución

voluntaria y continuada del rendimiento habitual y permanente
(normal) del prestador del trabajo (t. II, p. 435).

La jurisprudencia refiere a la negligencia grave, reiterada o habitual,

distinguiéndose entre la cuantitativa (rendimiento inferior al normal), y
la cualitativa, referida a la calidad en la producción del operario; se
habla del “trabajo a desgano”, que la jurisprudencia ha entendido como
una verdadera negativa del trabajador a prestar su débito laboral y, por
ende, pasible de la calificación de injuriosas que autoriza el art. 242,
LCT.

b) Defectos de disciplina

El orden disciplinario es una de las manifestaciones de la facultad de

dirección empresaria que el trabajador tiene que aceptar, dentro de
límites razonables, la facultad disciplinaria del empleador (arts. 67 a 69,
219 y 220, LCT).

660 
 
Comprende la negativa a cumplir lo que el empresario ordene dentro de
los términos de un contrato de trabajo (también la desobediencia a las
leyes y reglamentos generales).

El trabajador sólo debe obedecer las órdenes e instrucciones relativas a

la relación laboral y al modo de ejecución del trabajo (no debe obedecer
las órdenes que pueden comprometer o afectar su patrimonio, su
dignidad personal o su integridad psicofísica, véase art. 68, última parte,
LCT).

El despido por causa de indisciplina es uno de los más frecuentes y

puede asumir varias formas:

b1) discusión entre compañeros durante el trabajo; b2) ausencia del

lugar de tareas sin justificación; b3) violación de reglamentos internos
(entre otras).

Para justificar el despido debe revestir suficiente gravedad (Altamira

Gigena, t. II, p. 436).

b4) La falta de respeto al empleador, a sus superiores jerárquicos, a

compañeros de trabajo y a terceros, pueden configurar esta causal

c) defectos de conducta

Esta causal comprende ciertos comportamientos del empleado o

trabajador que pueden quedar incluidos en el item. anterior (defectos de
disciplina).

661 
 
c1) Las ofensas verbales o físicas al empresario, compañeros de trabajo
o familiares de aquél (la agresión a un compañero en horas de trabajo)

c2) Descuido en la persona misma del trabajador, falta de aseo,

embriaguez o toxicomanía habituales.

c3) La transgresión a la buena fe contractual o abuso de confianza en el

desempeño del trabajo (Altamira Gigena, t. II, ps. 439).

Existe un mutuo deber de fidelidad entre las partes.

Para el trabajador existen deberes impuestos en los arts. 85 (deber de

fidelidad) y 86, segunda parte (conservación de instrumentos o útiles
que se le provean), cuya violación pueden constituir justa causa de
despido.

El deber de fidelidad se vincula al principio de buena fe y a la conducta

exigible al trabajador en la prestación del trabajo conforme a patrones
de honestidad.

El deber de fidelidad consiste en la obligación del trabajador de no

ejecutar acto alguno que pueda perjudicar los intereses del empleador.

El art. 85, LCT referido al deber de fidelidad establece:

El trabajador debe observar todos aquellos deberes de fidelidad que

deriven de la índole de las tareas que tengan asignadas, guardando
reserva o secreto de las informaciones a que tenga acceso y que exijan
tal comportamiento de su parte.

662 
 
Por ejemplo, no debe revelar cuestiones reservadas, como pueden ser
las estrategias comerciales o campañas publicitarias que abordará la
empresa para lanzar determinado producto (Grisolía).

El deber de fidelidad también abarca la obligación de comunicar los

incumplimientos de que tenga conocimiento e impliquen un perjuicio
al empleador o cualquier inconveniente que impida la ejecución normal
del trabajo; por ejemplo, el desperfecto en alguna máquina o la falta de
elementos de trabajo (Grisolía); el contenido y alcance del deber de
fidelidad del trabajador dependerá del cargo o empleo que ocupe en la
empresa, y de las funciones y mayor confianza depositada en él.

Se ha señalado:

El principio de buena fe que debe primar en todo contrato de trabajo, y

que configura una obligación legal regulada por el art. 63 de la LCT y
el deber de fidelidad previsto en el art. 85 del citado cuerpo legal,
imponen a las partes el cumplimiento de ciertas obligaciones
sustanciales, que son no incurrir en actos que puedan perjudicar al
principal en el desempeño de la labor encomendada, bajo la posibilidad
de configurar dichos incumplimientos razones suficientes para
justificar la alegada pérdida de confianza, que si bien constituye una
valoración subjetiva, debe basarse en hechos concretos e
incumplimientos que justifiquen su invocación. Ello ocurre en el caso
de autos, por cuanto no se trata de un incumplimiento menor sino que
es de gravedad e importancia suficiente como para justificar la ruptura
del vínculo habido por razones de falta de confianza —conf. art. 242/3
de la LCT—. En definitiva, la pérdida de confianza, es una expresión
que se traduce en un sentimiento subjetivo carente de efectos jurídicos,
ya que son los hechos en los que se funda los que deben ser objeto de
escrutinio a fin de determinar su idoneidad objetiva como injuria
laboral, esto es, como incumplimientos cuya gravedad imposibilite la
continuación de la relación, o más precisamente, habilitan al contratante
a denunciar el contrato, por haber lesionado irreparablemente las bases
del negocio o haber tornado inequitati vo exigirle que continúe
observándolo (CNTrab., Sala VIII, 8/7/13, expte. 3.623/11, “Jacob,

663 
 
Jorge A. c/Sociedad Argentina de Autores y Compositores de Música
s/despido”).

Se ha considerado un acto de grave deslealtad para su empleador, la

conducta de la trabajadora que “ocultó la existencia del alta médica
continuando en la percepción de salarios por enfermedad inculpable”
(TTrab., N° 1, Mar del Plata, 11/12/78, “Josefa, María E. c/Conservas
Pensacola S.A.”, JTA, 1979-40).

También el intento de retirar mercadería de la empresa sin autorización.

Además, de estas existen otras causales de injuria, pero, en cada caso,

se tendrá que valorar si por su gravedad autorizan el despido con justa
causa.

Los daños provocados por el trabajador según el art. 87, LCT:

el trabajador es responsable ante el empleador de los daños que causa a

los intereses de éste, por dolo o culpa grave en el ejercicio de sus
funciones, pero dependerá de las circunstancias del caso.

La comisión de delitos penales puede, o no, dar lugar a una injuria

laboral (Altamira Gigena, t. II, p. 442; véase pto. 8).

6.2. El despido: sanción disciplinaria o no

En el punto 3.2 fueron indicadas dos posturas doctrinarias respecto de

si el despido con justa causa o injuria (art. 242, LCT), configura, o no,
una sanción disciplinaria.

664 
 
6.2.1. Unos sostienen que la injuria del trabajador importa un acto
resolutorio por incumplimiento contractual y no se debe considerar
sanción disciplinaria.

6.2.2. La otra postura considera que el despido por falta del trabajador
(injuria) participa de la naturaleza del acto resolutorio por
incumplimiento contractual, y acumulativamente del carácter de
sanción disciplinaria (Altamira Gigena, t. II, p. 431).

Sin embargo, esta postura sostiene que en el caso de despido, no resulta

aplicable la segunda parte del art. 67, LCT, pues aun cuando se
considere al despido sanción, el trabajador no pierde el derecho a la
indemnización por no haberlo cuestionado en el lapso de treinta días (t.
II, p. 431).

6.3. Requisitos de validez de la denuncia por justa causa

La doctrina y jurisprudencia han sido contestes en la elaboración de

requisitos para la validez del despido con justa causa (Altamira Gigena,
t. II, p. 426):

a) relación de causalidad inmediata entre la injuria y el acto rescisorio

(este acto tiene que ser consecuencia real e inmediato del hecho
invocado; no pueden invocarse hechos posteriores al distrato).

b) oportunidad o contemporaneidad entre el hecho invocado y la

denuncia por justa causa: Esta coetaneidad o contemporaneidad está
sujeta a una primera y prudente apreciación del titular del poder de
disposición, quien juzgara la conducta del otro contratante.

En el caso del empleador su reacción se puede encontrar supeditada a

determinar el incumplimiento y su gravedad a través de procedimientos

665 
 
administrativos previos, que pueden consistir en sumarios o
investigaciones (Altamira Gigena, t. II, p. 427).

Cuando en determinadas circunstancias resulta necesario investigar

cómo ocurrieron los hechos mediante un sumario y esto lleva su tiempo,
en tal caso, puede transcurrir un lapso más o menos prolongado entre el
despido y la falta que lo motivo (t. II, p. 427, CNTrab., Sala VI, 23/3/79;
véase pto. 4.1.5).

Cuando hubo una demora no equitativa y culpable podrá cuestionarse

esa falta de coetaneidad entre el hecho y la cesantía.

En los casos en que una ley, un estatuto profesional o un convenio

colectivo establezcan que el despido sólo se puede disponer después de
instruido un sumario su ausencia torna arbitrario el despido porque
constituye un requisito de cumplimiento necesario (Grisolía).

Las actuaciones labradas por el empleador para aplicar una sanción

disciplinaria no pueden dejar de ser ponderadas por los jueces cuando
se juzga sobre la medida disciplinaria aplicada al empleado.

La Corte Suprema en Fallos, 296:256 dejo sin efecto lo resuelto por la

Sala I de la Cámara Nacional del Trabajo, que confirmó la decisión del
Tribunal Bancario, que hizo lugar a la demanda y dejó sin efecto la
suspensión de treinta días impuesta por el Banco empleador, pero el
tribunal laboral omitió considerar las actuaciones labradas por el Banco
(un sumario) cuya finalidad fue asegurar la base de información previa
al ejercicio del poder disciplinario por parte del empleador; se dispuso
que se dicte una nueva sentencia.

c) Proporcionalidad entre la reacción y el incumplimiento (injuria): La

denuncia por justa causa deber ser proporcionada a la gravedad del
incumplimiento contractual de que se trate.

666 
 
La proporcionalidad entre la injuria y el despido configura una cuestión
de hecho (SCBA, 9/11/76, DT, 1977455).

d) Gravedad de la injuria: La gravedad puede ser cuantitativa o

cualitativa; se relaciona con el requisito de la proporcionalidad.
Los antecedentes del trabajador pueden llegar a influir en la valoración
de la gravedad (“Las faltas anteriores no pueden justificar el despido
sin otra actual, pero se las puede invocar como antecedentes para
determinar la gravedad del hecho injurioso”) (Altamira Gigena, t. II, p.
430).

“Las faltas anteriores no pueden justificar un despido sin una actual,

pero pueden invocarse como antecedentes para determinar la gravedad
del nuevo hecho injurioso” (SCBA, 9/11/76, “Carluccio, R. c/B. de
Tavelli, María y/o Panadería ‘La Moderna’”, DT, 1977-455).

“Las faltas reiteradas e injustificadas durante la relación laboral

demuestran la falta de contracción a las tareas y son causa de despido”
(SCBA, 9/11/76, DT, 1977-455; TTrab., Nº 2, Lomas de Zamora,
29/9/78, “Martínez, Elida L. c/F.A.P.A. S.A.”, JTA, 1979-187).

“...los antecedentes desfavorables pueden servir de apoyo a un despido

si existe un último hecho que pueda ser utilizado como causa inmediata
y directa de la decisión porque está dicho hasta el cansancio por la
jurisprudencia, los hechos anteriores o han sido sancionados o han sido
perdonados pero por sí solos no pueden justificar el distracto pues, entre
otras cosas, no tendrían contemporaneidad” (CNTrab., Sala IV,
31/8/79, “Corvalán, Ciriaco c/Ingratta, S.A.I.C.F. e I.”, DT, 1979-
1269).

“...la injuria a los intereses de la patronal y la violación al deber de

fidelidad, lo constituye no la última inasistencia, ni tampoco las
anteriores aisladamente sino la conducta que ellas revelan”; “...la
conducta de la actora al no acatar la orden de la empresa de prestar
tareas, unida a su falta de comparecencia a la junta médica de la que

667 
 
había sido debidamente notificada, constituye, junto con sus deficientes
antecedentes laborales, causal de injuria que autorizó válidamente a la
patronal a rescindir el vínculo de trabajo por justa causa” (TTrab., Nº 2,
Lomas de Zamora, 29/9/78, “Martínez, Elida L. c/F.A.P.A. S.A.”, JTA,
1979-187).

f) Comunicación. Invariabilidad de la causa: La comunicación del

despido en forma escrita es indispensable para poder consignar
fehacientemente la causa invocada: “con expresión suficientemente
clara de los motivos en que se funda la ruptura del contrato” (art. 243,
LCT).

Esta exigencia salvaguarda el derecho de defensa en juicio (art. 18,

C.N.), pues en caso de demanda judicial, no se admite la modificación
de la causal de despido consignada en la comunicación respectiva
(invariabilidad de la causa).

“el recurrente arguye que ‘la gota de agua que rebaso el vaso’, radico
en que la actora faltó al trabajo el día del despido. Pero olvida el
apelante, que el hecho fue por él silenciado, absolutamente, en la
comunicación del distracto, que sólo alude a ‘reiteradas llegadas tarde’.
Ello es por demás determinante a poco que se observe que la LCT,
recogiendo una inveterada tradición jurisprudencial, dispone que el
despido deberá comunicarse con ‘expresión suficientemente clara de
los motivos en que se funda la ruptura del contrato’, de forma tal que
‘ante la demanda que promoviere la parte interesada, no se admitirá la
modificación de la causal de despido consignada en la comunicación’
(art. 243, t.o.)” (CNTrab., Sala II, 15/12/78, JTA, 1979-161 y 162).

6.4. Operatividad del despido

En el supuesto de los arts. 242 y 243, LCT, notificado el despido por el

empleador, invocando una justa causa que, a su criterio, reúna los
requisitos legales señalados, el despido opera su efecto extintorio de

668 
 
modo inmediato, sin posibilidad de discutir su procedencia o
improcedencia.

Por lo tanto, el trabajador o empleado deberá recurrir directamente a

sede judicial.

La situación del despido resulta diferente a la prevista en el art. 67, LCT,

donde dentro de los 30 días de notificada la medida disciplinaria
aplicada se debe cuestionar su procedencia, para que no quede
consentida y poder luego concurrir a sede judicial, si el trabajador así
lo estima (véase pto. 5 y 6.2).

La mención clara y precisa de la causal, como la inamovilidad, tienen

también su fundamento en el principio de buena fe y en la posibilidad
que se confiere a la otra parte de discutir la existencia o no del hecho
invocado, así como de su implicancia en la continuidad de la relación
laboral (su gravedad y su proporcionalidad).

Hay ciertas causales que exigen un requerimiento previo: El abandono

de trabajo como acto de incumplimiento del trabajador requiere la
previa constitución en mora del empleado (art. 244, LCT) (CNTrab.,
Sala III, 30/11/95, “Alves, Camilo J. c/Diarios y Noticias S.A.”, DT,
1996-A-1215).

El atraso del pago de salarios al trabajador, también requiere un

requerimiento previo al empleador. Aún cuando la mora en el pago de
los salarios se produce automáticamente por el vencimiento del plazo
dentro del cual debía ser cumplida la obligación, la intimación por parte
del trabajador del pago de los mismos es necesaria a los efectos de la
configuración de la injuria (CNTrab., Sala IV, 27/5/80, “Reynoso,
Vicente c/Asociación Francisca Filantrópica y de Beneficiencia”, DT,
1980-1328).

7. Los organismos estatales -

669 
 
Cuando se trata de organismos estatales en los cuales la relación laboral
se rige por la ley de contrato de trabajo el aplicar una medida
disciplinaria o el declarar la extinción del contrato por justa causa
(despido) requerirá de un procedimiento previo, escrito, pero sin olvidar
cual es el régimen de fondo (LCT), en otras palabras el procedimiento
se debe adecuar a la norma de fondo.

En dichas dependencias cuando no se ha fijado un régimen específico,

es decir, no se ha establecido el procedimiento a seguir cuando el
empleado o trabajador habría incurrido en una falta disciplinaria,
generalmente se recurre como procedimiento de investigación al
establecido por el R.I.A., dec. 467/99 (cfr. art. 1º).

En tal sentido, conviene recalcar que el reglamento se trata de un

procedimiento especial cuyo dictado, de modo específico ha dispuesto
el legislador al dictar la ley que regula la relación de empleo público
(véase art. 38, LMREPN; cfr. “Dictámenes”, 233:270).

Además, no todas las sanciones disciplinarias ante las faltas

disciplinarias previstas en los arts. 31, 32 y 33, LMREPN, requiere la
“instrucción de sumario” (art. 35, LMREPN), y en los casos del art. 35,
como en otros (arts. 31, inc. a], y b]; 32, incs. a], b] y c], LMREPN), en
la reglamentación a los arts. 32 y 35 de la LMREPN, aprobada por dec.
1421/02, B.O., 9/8/02) se establece el procedimiento previo que
permitirá la aplicación de la sanción disciplinaria.

Asimismo, en las causales de los incs. a) y b) del art. 31, a través de la

reglamentación (dec. 1421/01) se ha especificado y graduado el
quantum de la sanción disciplinaria a aplicar conforme se trate del
primero, segundo hasta el décimo incumplimiento del horario o de la
inasistencia, según la falta cometida.

670 
 
Con lo expuesto se pretende resaltar que cuando un organismo estatal
donde el personal se rige, en su relación de empleo, por la LCT y se
decide aplicar el R.I.A., dec. 467/99, como procedimiento para
esclarecer la existencia del hecho u omisión que presuntamente
configura una falta disciplinaria, con intervención del servicio jurídico
se tendrá, previamente, que ponderar, cuál ha sido ésta, pues ante
incumplimientos (inobservancia) de los deberes o faltas, como sucede
en el caso de la LMREPN (v.gr., incumplimiento del horario;
inasistencia al servicio; posible abandono de servicio, cfr.
reglamentación de los arts. 32, inc. b) y 35, inc. a), y b), LMREPN,
aprobada por dec. 1421/02), se puede seguir un procedimiento escrito
tendiente a verificar su existencia, con intervención del agente a quien
se le dirige la imputación, para que con intervención del servicio
jurídico, la autoridad competente se encuentre en condiciones de
resolver sobre la existencia, o no de tal falta.

Entiéndase bien, tratándose de un organismo público resulta necesario

una actuación administrativa, vale decir, un determinado
procedimiento, lo cual requiere una secuencia o sucesión de
determinados actos de acuerdo a un régimen jurídico, dirigidos a la
consecución de un fin determinado.

Surge como conveniente que se establezca un régimen de

procedimiento propio, como sucede en algunos casos (véase
“Dictámenes”, 232:56, 20/1/00), que se aplicaría cuando se toma
conocimiento de que el empleado ha incurrido en una posible falta; y,
en dicha normativa, se podría distinguir las situaciones antes expuesta
y para los casos donde se imponga la sustanciación de un sumario (a
cargo de un letrado), una gran parte de los artículos del R.I.A., dec.
467/99, relativos al modo de inicio y desarrollo de la etapa de
investigación, como al desarrollo de la etapa contradictoria
(“Dictámenes”, 266:56, Cap. II, pto. 3, 22/7/08), podrán ser receptados
y adecuados (como v.gr. los plazos) a las particularidades de la ley de
fondo (LCT).

Cuando ello no sucede y se adopta como procedimiento el R.I.A., dec.

467/99, tampoco todas sus disposiciones (articulado) resultan o

671 
 
resultarían aplicables en dicha actuación, por el letrado designado como
instructor por la autoridad competente del organismo que dispone la
investigación o sumario.

Así, no son aplicables entre otras disposiciones, las siguientes: i) los

arts. 53 a 55 referidas a las medidas preventivas pues su aplicación se
sustentan en la LMREPN (art. 36); ii) la intervención de la Dirección
Nacional de Sumarios e Investigaciones Administrativas
(“Dictámenes”, 237:188, entre otros); iii) el recurso previsto en los arts.
124 a 126, R.I.A., dec. 467/99, pues “Dictámenes”, 276:156, la
Procuración del Tesoro sostuvo:

a través del art. 124 del Reglamento de Investigaciones Administrativas

aprobado por dec. 467/99 (R.I.A., dec. 467/99), se ha previsto la
interposición de un “recurso administrativo” cuando a los agentes
vinculados por una relación de empleo público se la aplican “sanciones
disciplinarias no expulsivas”, previstas en su régimen disciplinario; en
su momento el Régimen Jurídico Básico de la Función Pública,
aprobado por la ley 22.140, y en la actualidad el establecido en la Ley
Marco de Regulación de Empleo Público Nacional (LMREPN),
aprobada por ley 25.164 (“Dictámenes”, 277:248); iv) respecto del
proceso penal la LCT tiene sus propias previsiones (art. 224; véase pto.
8); v) la audiencia pública.

No obstante, lo conveniente sería que se dictase, como se ha señalado,

un régimen de procedimiento propio.

8. Proceso penal y suspensión preventiva -

El art. 224, LCT, prevé la posibilidad de la suspensión preventiva del

empleado con motivo del inicio o sustanciación de un proceso penal,
pero distingue dos situaciones:

- si la denuncia penal fue formulada por el empleador;

672 
 
- si la denuncia fue efectuada por un tercero o proceso promovido de
oficio.

“Cuando la suspensión se origine en denuncia criminal efectuada por el

empleador y ésta fuera desestimada o el trabajador imputado,
sobreseído provisoria o definitivamente, aquél deberá reincorporarlo al
trabajo y satisfacer el pago de los salarios perdidos durante el tiempo de
la suspensión preventiva, salvo que el trabajador optase, en razón de las
circunstancias del caso, por considerarse en situación de despido. En
caso de negativa del empleador a la reincorporación, pagará la
indemnización por despido, a más de los salarios perdidos durante el
tiempo de la suspensión preventiva”.

“Si la suspensión se originara en denuncia criminal efectuada por

terceros o en proceso promovido de oficio y se diese el caso de la
privación de la libertad del trabajador, el empleador no estará obligado
a pagar la remuneración por el tiempo que dure la suspensión de la
relación laboral, salvo que se tratara de hecho relativo o producido en
ocasión del trabajo”.

Ocurrido el hecho, expresa Vázquez Vialard, con prescindencia de que

haya o no proceso judicial, el empleador está en condiciones de adoptar
las medidas correspondientes (disciplinarias o de resolución
contractual: despido). Si ha habido injuria laboral, el empleador podrá
despedirlo con justa causa y así reduce los riesgos que el proceso penal
nos prospere (ps. 459).

La injuria laboral tiene una calidad y una entidad distintas del delito de
carácter penal en que pudiera haber incurrido el trabajador (ps.
459/460).

Se ha dicho:

673 
 
Probado de manera categórica que en ocasión de abandonar el
establecimiento, el actor portaba un bolso conteniendo material de la
empresa, resulta irrelevante su absolución en sede penal, desde que es
doctrina recibida que un hecho exento de connotaciones penales puede
ser configurativo de injuria, puesto que la culpa laboral se informa en
principios distintos a los que constituyen la culpa penal y que, debido a
ello, no tiene por qué guardar siempre y necesariamente obligada
correspondencia (SCBA, 4/9/79, “Milizia, Antonio c/Boese Hnos.
S.R.L.”, DT, 1980-478; en sede penal la Cámara revocó y absolvió al
imputado por el delito de tentativa de hurto; en ocasión de abandonar el
establecimiento en el que prestaba servicios, al ser revisado el sobre del
actor —trabajador—, fueron hallados dos bultos de recortes de bronce
de un kilogramo cada uno pertenecientes la empresa y fue despedido,
imputándole el empleador injurias gravísimas).

La justicia laboral está impedida de decir si un hecho constituye o no

delito; si puede en cambio, decidir que un hecho o conducta puede
configurar “injuria laboral”, independientemente del pronunciamiento
en jurisdicción penal (SCBA, 4/9/79, DT, 1980-478).

El empleador, en estos casos, puede despedir con justa causa al

trabajador si la naturaleza del hecho constituye una injuria (ilícito
contractual) y lo demuestra fehacientemente, ello sin perjuicio de que
la sentencia penal determine que el hecho no configura un delito
criminal.

Compete al empleador manejar con suma prudencia los términos de su

manifestación rupturista para evitar que implique la atribución de un
delito, pues, en ese supuesto, quedaría subordinado a las resulta del
proceso penal (art. 1101, Cód. Civil).

Se ha dicho:

674 
 
...en repetidas ocasiones han tenido oportunidad los tribunales laborales
de nuestra provincia —como igualmente la doctrina—, de precisar la
diferencia que existe entre la imputación de una causa delictiva y de una
motivación de naturaleza laboral. Esta diferencia concreta la
independencia absoluta de una y otra, es decir, que puede perfectamente
un hecho no constituir delito o no merecer sanción penal y sin embargo,
el mismo hecho objetivo puede ser determinante de injuria laboral que
justifique la rescisión contractual... (C.II, Trab., Córdoba, 8/5/79,
“Villegas de Pérez, Elba c/José A. Cooke”, JTA, 1979-350).

...de acuerdo al texto de la notificación... la actora es concretamente

despedida por pérdida de confianza, la que habría desaparecido por los
actos cometidos por la Sra. de P., injuriosos a los intereses de la empresa
empleadora. Se ha alegado, concretamente, un típico caso de injuria
laboral. En ningún momento en la comunicación de marras se hace
alusión a la figura delictiva del “hurto”, insistiéndose en cambio en la
pérdida de confianza, desde el comienzo, cuando se menciona en la
primera parte de la nota, que la actora había gozado de las más abierta
confianza del suscripto (el demandado) dentro y fuera del
establecimiento y del respeto de su empleador y compañeros de trabajo.
A continuación se refiere como justificante de la pérdida de la referida
confianza, a “sustracción de efectos y medicamentos”, sin calificar
dichas actitudes en manera alguna como dolosas y sólo las menciona,
como suficientes para configurar, por la razón apuntada, la
imposibilidad de consentir la prosecución de la relación; el Tribunal
considero configurada la pérdida de confianza y acreditada la existencia
de la injuria que por su gravedad, no consiente la prosecución de la
relación laboral y la justa causa del despido (C.II, Trab., Córdoba,
8/5/79, “Villegas de Pérez, Elba c/José A. Cooke”, JTA, 1979-350).

Por ello, si el empleador concretamente no atribuye al trabajador la

comisión de un delito, puede despedir con justa causa y en este caso el
juez laboral debe valorar si existió injuria y no depende de la resolución
del juez penal:

Si no resultan configurados los presupuestos de actuación de los arts.

1101, 1102 y 1103 del Cód. Civil, y no puede hablarse de cosa juzgada

675 
 
penal irremisible en sede civil (laboral), el juzgador de este fuero está
facultado para apreciar los hechos y discernir si ha existido o no injuria
legitimante del despido (CNTrab., Sala V, 31/3/77, TySS, 1978-347).

8.1. Denuncia efectuada por el empleador

Esta suspensión preventiva (art. 224, LCT) es una interrupción del

contrato de trabajo decidida por el empleador fundada en la existencia
de un proceso penal iniciado con motivo de la “denuncia criminal
efectuada por el empleador”; queda comprendido la querella del
empleador.

Es una facultad del empleador suspenderlo preventivamente y no le

resulta obligatorio.

Su duración depende del tiempo que demande la tramitación de la

causa, y ésta finaliza: por la desestimación de la denuncia; por el dictado
de la sentencia definitiva; por el dictado del sobreseimiento que
conforme con el nuevo Código Procesal Penal (ley 23.984, 1992) cierra
definitivamente el proceso respecto del imputado a cuyo favor se dicta
(art. 334, CPPN).

El texto de la LCT expresa: “el trabajador imputado sobreseído

provisoria o definitivamente”, pero el Código de Procedimiento en
Materia Penal (ley 2372) que preveía ambos tipos de sobreseimiento ha
sido derogado (1992), por lo cual el antiguo sobreseimiento provisorio
ha dejado de existir, por eso que la mención, en el futuro, sólo
comprenderá al sobreseimiento.

El efecto inmediato de esta suspensión preventiva es producir la

suspensión del deber del empleador de otorgar tareas y de pagar la
remuneración hasta la terminación del juicio penal, sin perjuicio de
mantenerse los deberes recíprocos de conducta cuyo incumplimiento
podría originar injurias que justifiquen el despido.

676 
 
Aún cuando el trabajador se encuentre en libertad y en condiciones de
prestar tareas, el empleador se puede negar a otorgarlas (reintegrarlo al
trabajo) y a pagar la correspondiente remuneración mientras dure el
proceso penal.

En cuanto a su duración no rige la limitación del art. 220, LCT (noventa

días).

Si el empleador ha sido parte en el proceso y el proceso finaliza con una

sentencia absolutoria o un sobreseimiento, tendrá que disponer
inmediatamente la reincorporación del empleado, notificándole su
decisión (LCT, “Altamira Gigena y otros”, t., p. 326; Sardegna, LCT,
p. 530).

La regla es que durante la suspensión preventiva el trabajador no

percibe salarios; el cobro de los salarios por el tiempo que duro la
suspensión preventiva, queda supeditado al resultado de la causa
judicial.

Si el trabajador fuera absuelto o sobreseído (igual situación si la

denuncia fue desestimada), el empleador debe pagarle los salarios
devengados durante el tiempo de la suspensión (Grisolía). Además, el
trabajador tiene el derecho a reintegrarse a su trabajo; si el empleador
se niega, le debe pagar —sin perjuicio de los salarios de la suspensión—
la indemnización por despido sin causa justificada (art. 224, párr. 1º,
LCT).

También el párr. 1º del art. 224, LCT, prevé ante la desestimación,

sobreseimiento o absolución del empleado en sede judicial una opción
exclusiva del trabajador:

677 
 
salvo que el trabajador optase en razón de las circunstancias del caso,
por considerarse en situación de despido.

En este supuesto, el juez laboral decidirá y si la opción progresa, el

trabajador será acreedor de los salarios perdidos y de la indemnización
por despido.

Se ha dicho:

el actor obró conforme a derecho, pues procesado a raíz de la denuncia

criminal del empleador, dictado el auto de sobreseimiento pudo
legítimamente considerarse despedido (CNTrab., Sala II, 23/5/79, JA,
1979-IV, p. 370, f. 28.888).

Estas situaciones se deben ponderar con cautela pues, también, se ha

decidido:

El sobreseimiento provisional de los dependientes en sede penal, no

obsta a que se considere justificado un despido fundado en falta de
confianza, si de la evidencia surge que, por lo menos, violaron los
deberes que les imponen los arts. 62, 63 y 85 de la LCT, CNTrab., Sala
IV, 22/5/78, TySS, 1978-504; los actores fueron suspendidos
preventivamente a causa de un proceso penal y fueron despedidos
porque la empresa entendió que las evidencias surgidas en la causa
configuraban una falta de confianza para sustentar el despido).

En cambio, si el trabajador es declarado culpable, el empleador no debe

abonarle los salarios de suspensión (Grisolía).

La condena en sede penal motivará la resolución del contrato, siempre

que éste se encuentre comprometido (véase LCT, Altamira Gigena, p.
328).

678 
 
La circunstancia de sorprender al trabajador cuando pretendía salir del
establecimiento, ocultando mercadería que llevaba consigo es
suficiente para determinar la pérdida de confianza que justifica el
despedido por injuria, pese a lo exiguo del valor de los efectos que
pretendía sustraer y a los buenos antecedentes que registraba (SCBA,
17/11/76, ED, 72-252-29.146; según surge del fallo, en sede penal se
había condenado al trabajador por tentativa de hurto).

8.2. Denuncia penal efectuada por un tercero o proceso promovido de

oficio

Cuando se trata de la denuncia de un tercero la situación difiere:

Si la suspensión se originara en denuncia criminal efectuada por

terceros o en proceso promovido de oficio y se diese el caso de la
privación de la libertad del trabajador, el empleador no estará obligado
a pagar la remuneración por el tiempo que dure la suspensión de la
relación laboral, salvo que se tratara de hecho relativo o producido en
ocasión del trabajo.

En este caso si el trabajador se encuentra detenido, no se puede cargar

al empleador el pago de los salarios del empleado que no laboró ni se
halló a su disposición durante determinado lapso por razones que al
empleador le fueron absolutamente ajenas; la suspensión es válida y no
da derecho posterior al reclamo de los salarios caídos aunque una
sentencia definitiva lo absuelva o sobresea.

La suspensión preventiva no resulta impugnable. Tampoco se establece

un plazo máximo sino que este se prolonga por el tiempo de la
detención.

679 
 
En este supuesto corresponde al empleado o trabajador peticionar en
tiempo oportuno la reincorporación al empleo, ya que su detención por
causas ajenas a sus tareas no lo exonera de su obligación de dar aviso y
razón de sus inasistencias para no incurrir en abandono (véase LCT,
Altamira Gigena, p. 326).

No puede el trabajador considerarse injuriado por la decisión del

empleador de suspenderlo por hallarse sometido a proceso penal,
máxime cuando éste ha sido originado por denuncia efectuada por
tercero o promovido de oficio (CNTrab., Sala III, 31/3/77, ED, 75-212,
nº 67).

8.3. La suspensión preventiva se tiene que notificar por escrito e indicar

la causa que la motiva

Se trata de una facultad del empleador.

Lo decidido en el proceso penal tiene diferente gravitación. La condena

en sede penal motivara la resolución del contrato, siempre que éste se
encuentre comprometido (véase LCT, Altamira Gigena, p. 328).

Si la suspensión se originó por denuncia de terceros o de oficio y por

hechos extraños al trabajo se impone por parte del empleador una
actitud prudente y verificar hasta que punto la condena:

atenta contra el buen nombre y el decoro del establecimiento donde

trabaja o signifique el quebrantamiento de la necesaria confianza
recíproca (p. 328).

8.4. Si el empleador decide el despido directo del trabajador por la

imputación de la comisión de un delito, en cualquiera de las
situaciones, su procedencia queda supeditada al resultado del juicio
penal (Grisolía; art. 1101, Cód. Civil).

680 
 
Si el trabajador es declarado culpable, el despido es justificado, y el
empleador no debe pagar ninguna indemnización; si es absuelto (o
sobreseído), debe pagar la indemnización por despido sin justa causa.

Sobre este último aspecto, la situación puede resultar distinta si el

empleador despide con justa causa al trabajador pero sin la atribución
de un delito (pto. 8); en definitiva, todo depende de cuales
circunstancias de hecho se invocan.

La culpa laboral se informa en principios distintos a los que constituyen

la culpa penal y debido a ello, no tiene por qué guardar siempre y
necesariamente obligada correspondencia... si por decisión que ha
quedado firme en sede penal se tiene por no acreditados los hechos
delictuosos invocados como causal de despido se abre una
particularísima restricción a la facultad de los jueces de grado, pues en
esta situación juega, en cuanto a la existencia o inexistencia del hecho
la prejudicialidad prevista por los arts. 1102 y 1103 del Cód. Civil a
cuyo respecto la sentencia penal hace cosa juzgada para los jueces de
otro fuero; consecuentemente el tribunal del trabajo no ha podido
valorar un hecho tenido por “inexistente” por la sentencia penal (SCBA,
3/10/79, “Kocinovich, Juan C. c/M. Orchuela y Cía.”, TySS, 1979-21;
la sentencia en sede penal determinó que el imputado actuó en legítima
defensa, por lo cual ningún delito cometió. Al sostener el tribunal del
trabajo que el trabajador despedido había cometido un delito estaban
desconociendo la sentencia penal de haber actuado en legítima defensa
—causa de justificación—).

9. Bibliografía -

DEVEALI, Mario L., El derecho del trabajo en su aplicación y sus

tendencias, t. I, Astrea, Buenos Aires, 1983.

681 
 
GRISOLÍA, Julio A., Derecho del Trabajo y de la seguridad social,
Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 2008.

Ley de Contrato de Trabajo —comentada, anotada, concordada—

Alatamira Gigena, y otros, ts. I y II, Astrea, Buenos Aires.

MARTÍNEZ VIVOT, Julio J., Elementos del derecho del trabajo y de

la seguridad social, 6ª ed. actualiz. y ampl., Astrea, Buenos Aires, 1999.

SARDEGNA, Miguel A., Ley de Contrato de Trabajo —comentada y

anotada—, 3ª ed. actualiz., Universidad, Buenos Aires, 1986.

VÁZQUEZ VIALARD, Antonio, Derecho del Trabajo y de la

Seguridad Social, t. 1, 5ª ed. actualiz. y ampl., Astrea, Buenos Aires,
1992.

VILLEGAS BASAVILBASO, Benjamín, Derecho administrativo,

Tea, Buenos Aires, 1951.

Notas jurisprudenciales

FANJUL, Aurelio J., “Último incumplimiento contractual y denuncia

del contrato de Trabajo”, Jurisprudencia del Trabajo Anotada, 1979, ps.
163/164.

- “Justa causa, suspensión disciplinaria y extinción del contrato”,

Jurisprudencia del Trabajo Anotada, 1979, ps. 216/218.

- “Pérdida de confianza y justa causa de extinción del contrato de

trabajo”, Jurisprudencia del Trabajo Anotada, 1979, ps. 352/354.

682 
 
FINOCCHIETTO, M. Elisa, “Configuración de la justa causa”,
Jurisprudencia del Trabajo Anotada, 1979, ps. 214/215.

MONZÓN, Máximo D., “Empresa y ejercicio de atribuciones

disciplinarias”, Jurisprudencia del Trabajo Anotada, 1979, ps. 95/96.

- “Buena fe durante la ejecución del contrato de trabajo”, Jurisprudencia

del Trabajo Anotada, 1979, ps. 41/42.
“El sumario y la verificación de incumplimientos contractuales”,
Jurisprudencia del Trabajo Anotada, 1979, ps. 170/171.
 
 
 
Apéndice II

El Sumario Disciplinario

Su trámite y escritura en papel

Alfredo L. Repetto

1. Esbozo del sumario administrativo disciplinario (Estatuto del

Personal Civil de la Administración Nacional ―EPCAPN―, dec.
ley 6666/57; Régimen Jurídico Básico de la Función Pública
―RJBFP―, ley 22.140; y Ley Marco de Regulación de Empleo
Público Nacional ―LMREPN―, ley 25.164) -

La sustanciación del sumario administrativo disciplinario, como la

información sumaria que lo puede preceder (ver arts. 34 y ss., y art. 43,
R.I.A. dec. 467/99), corresponde que se instrumenten por escrito.

683 
 
Como actuación administrativa su forma es la escrita (debe volcarse por
escrito) y son diversas las disposiciones sobre la formación,
compaginación del expediente, la incorporación y realización de
pruebas, como el dictado de providencias (cfr. arts. 10, 11, 12, 27, 31,
45, 47, 48, 49, 50, 102, 103, 106, 107 y cc. R.I.A, dec. 467/99). Similar
situación ocurría con el R.I., dec. 1798/80 (v. arts. 6º, 7º, 31, 77, 79, 81,
82 y cc. R.I., dec. 1798/80; cfr. art. 8º, LNPA 19.549).

Con anterioridad a ambos Reglamentos, el procedimiento del sumario

administrativo disciplinario estaba previsto por la reglamentación al art.
41, EPCAPN, D.L. 6666/57, que en distintos apartados o puntos
regulaba los distintos actos del procedimiento, y en el punto IV,
señalaba: “Toda actuación o providencia incorporada al sumario,
deberá ser debidamente foliada, consignándose lugar, fecha y hora con
aclaración de firmas y en lo posible, serán hechas mediante escritura a
máquina. Las raspaduras, enmiendas o interlineaciones en que se
hubiera incurrido durante el acto, serán salvadas al pie del acta y antes
de las respectivas firmas. No podrán dejarse claros o espacios de
ninguna naturaleza, antes de las firmas”.

En todos estos procedimientos también se da (o sucede) la denominada

oralidad actuada, que comprende, entre otras, la recepción de las
diversas declaraciones (la de los imputados y sumariados; de los
testigos), la recepción de la denuncia verbal (v. arts. 32, 33, 68, 70, 71,
72, 73, 83, 84, 85, 89, 92 y 93, R.I.A., dec. 467/99; v. arts. 22, 30, 43,
44, 46, 48, 49, 59, 60, 63, 65, 68 y 69, R.I., dec. 1798/80; v. puntos V,
VI, VII y VIII, reglamentación al art. 41, EPCAPN).

2. El instructor; el expediente escrito en papel y su necesidad -

La tarea del instructor (o sumariante) es, principalmente, reunir los

elementos probatorios que resulten necesarios para comprobar la
existencia o no de un hecho.

684 
 
Entre esta prueba se encuentra la incorporación de informes de
dependencias de la Administración Pública Nacional, como de
organismos, empresas o personas jurídicas privadas (de particulares).
Todos estos informes deben ser incorporados al expediente (arts. 47 y
48, R.I.A. dec. 467/99).

La realización de peritajes, entre ellos la pericia caligráfica, requiere la

confección de cuerpos de escrituras, que deben estar en un expediente
en papel, y sólo se pueden cotejar textos en papel original (no en
fotocopias).

Los peritajes sobre sellos u otro tipo de impresión también exigen que
obren en papel para su posible cotejo.

Un peritaje contable también tiene que formularse en una presentación

escrita, y aquél versará sobre documentación que tendrá que imprimirse
en papel si no viene en dicho soporte.

El art. 102, R.I.A. establece: “Los peritos emitirán opinión por escrito.
La misma contendrá la explicación detallada de las operaciones técnicas
realizadas y de los principios científicos en que funden su opinión (...)
y acompañará las fotografías, registros, análisis, gráficos, croquis u
otros elementos que correspondan...”. Además, el instructor de oficio o
a pedido de parte cuando la investigación lo requiera “...practicará una
inspección en lugares o cosas, dejando constancia circunstanciada en el
acta que labrará al efecto, a la que deberá agregar los croquis,
fotografías y objetos que correspondan...” (art. 107).

Las declaraciones testimoniales que se reciben deben ser firmadas por

el instructor (el secretario de instrucción, de estar designado) y el
compareciente, por lo cual su permanencia en papel es ineludible.

685 
 
La copia de la declaración del agente convocado, ya sea como simple
imputado (art. 62, R.I.A. dec. 467/99) o como sumariado (art. 61), debe
darse al declarante (“Dictámenes”, 204:246), y la firma resulta
fundamental, pues “Si no quisiera firmar se interpretará como negativa
a declarar” (art. 72, in fine, R.I.A., cuya primera parte establece: “La
declaración será firmada por todos los que hubiesen intervenido en ella,
salvo el supuesto del artículo siguiente. El sumariado rubricará además
cada una de las fojas de que conste el acto”).

Por lo tanto, todas las modalidades de las declaraciones, como las que
luego se señalarán, y también los careos deben necesariamente existir
en soporte papel.

Los testigos que están exceptuados de la obligación de comparecer (art.

78, R.I.A.) pueden declarar por oficio, con lo cual se requiere una nota
escrita en papel.

La realización de careos (arts. 90 y 92) impone volcar al papel sus

dichos contrapuestos, previa lectura “en lo pertinente, a las
declaraciones que se reputen contradictorias” y “Se transcribirán las
preguntas y contestaciones que mutuamente se hicieren y se harán
constar además las particularidades que sean pertinentes, firmando
ambos la diligencia que se extiende previa lectura y ratificación” (art.
92).

El llamado medio careo, cuando uno de los careados se halle

imposibilitado de concurrir o eximido de hacerlo (arts. 78 y 79), impone
un acta y también una nota en papel (art. 93, R.I.A.).

Las notificaciones que se efectúan por Correo implican que debe tener
la copia sellada (en la actualidad con sticker que indica la imposición
de la pieza) y la agregación del aviso de entrega (constancia del
diligenciamiento, como del no diligenciamiento que vuelve con el sobre
cerrado por no haberse entregado) (art. 29, incs. d, y e, R.I.A.).

686 
 
La formación de anexos (art. 50, R.I.A.), si la información o
documentación remitida a solicitud del instructor no se agrega al
expediente principal.

Cabe recordar que durante la etapa de investigación el expediente es

secreto (art. 46, R.I.A.).

De haber existido alguna denuncia penal, si el Juzgado solicita la

remisión del expediente original (en papel), debe continuarse en
fotocopias autenticadas (o, viceversa, se remiten fotocopias
autenticadas y continúa su sustanciación en papel).

La emisión de la requisitoria o del informe del art. 108, R.I.A., que

deberá contener, entre otros requisitos, “a) una relación circunstanciada
de los hechos investigados” y “b) el análisis de los elementos de prueba
acumulados, los que serán apreciados según las reglas de la sana
crítica”, le exige al instructor en su preparación y confección una lectura
pormenorizada de la prueba colectada, del expediente en su totalidad.

Esta tarea requiere, conforme a la experiencia de haber desempeñado la

función de instructor 495, de modo ineludible la lectura de tales piezas
impresas en papel, para cotejar las declaraciones (de testigos, imputados
o sumariados), ya sea entre sí o con las otras pruebas incorporadas.

Luego, durante la etapa contradictoria ―de existir agente sumariado―,

el sumariado toma vista del expediente y “podrá solicitar la extracción
de fotocopias a su cargo” (arts. 110, R.I.A.) para producir su descargo
por escrito y ofrecer prueba (art. 111), la que en su caso debe producirse.
Esta prueba puede consistir en la citación de testigos en cuyo caso se
requerirá la presentación del pliego de preguntas en papel y la audiencia
se volcará en actas confeccionadas en papel (art. 114, R.I.A.).

687 
 
De haberse producido prueba habrá un nuevo informe escrito del
Instructor (art. 115, R.I.A.), y el sumariado obtendrá copia de dicho
informe para alegar sobre la prueba producida (art. 117).

Por otra parte, antes de que en la etapa contradictoria tome vista el

sumariado pueden llegar a intervenir, según los casos, la SIGEN (art.
109) y la Procuraduría de Investigaciones Administrativas (ex Fiscalía
de Investigaciones Administrativas, art. 109; y posteriormente art. 116);
a estos organismos se les debe enviar el expediente y presentarán
informes escritos.

Los motivos precedentemente desarrollados demuestran la importancia

de que el sumario administrativo disciplinario tramite en un expediente
cuya escritura se desarrolle en papel.

3. El sumario disciplinario: un nuevo formato -

A partir del año 2016 se ha iniciado en la Administración Pública

Nacional la implementación del expediente electrónico.

Sin embargo, en lo que respecta al sumario disciplinario no aparece ni

práctico ni aconsejable que dicho trámite, por lo menos en su totalidad,
se cumpla a través de un expediente electrónico (vía electrónica).

En efecto, en el punto anterior hemos señalado actos que

necesariamente deben instrumentarse en papel, mantenerse y
conservarse en papel.

Las declaraciones, ya sean testimonial, de imputado o sumariado,

siempre deberán labrarse en actas confeccionadas en papel, pues los
declarantes las deben firmar (también el instructor, el secretario de
instrucción y los abogados que comparezcan en los casos de los arts. 61
y 62, R.I.A.). A los imputados o sumariados se les debe dar fotocopia o

688 
 
copia de su declaración, por lo cual los instrumentos originales de las
declaraciones en algún lugar deben conservarse, y ese sitio es el
expediente.

No se trata los mencionados de los únicos actos cuya realización se debe

volcar por escrito en papel; recordaremos algunos de los señalados en
el punto anterior: careos, declaraciones por oficio, peritajes, croquis,
entre otros.

En todos estos casos, los originales de seguirse el sistema electrónico

se deben escanear para subirlos al expediente electrónico, pero los
originales se deben conservar en la Oficina de Sumarios.

También la preparación y confección de la requisitoria (informe art.

108, R.I.A.), como lo señalamos en el punto 2, le exige al Instructor
compulsar el expediente, y este cotejo, más allá de que exista el
expediente electrónico, llevará al sumariante a imprimir en papel las
declaraciones y demás prueba producida.

Al sumariado le corresponde tomar vista del expediente (art. 110,

R.I.A., el que lo autoriza a la extracción de fotocopias), y no obstante
que se adopte algún lugar dentro de la Oficina de Sumarios o en otro
sitio del organismo, para que el sumariado (con su letrado si lo
acompaña) pueda ver el expediente electrónico, esto último no puede
impedir la obtención y entrega de su impresión en papel, para de ese
modo facilitar la compulsa al agente y a su letrado del sumario; de ese
modo se garantiza ampliamente el ejercicio de su derecho de defensa
(art. 111, R.I.A.).

La lectura en pantalla de un expediente electrónico, cuando se trata de

un sumario disciplinario, resulta una tarea ardua, pues se tienen que ir
abriendo distintos archivos omitiendo la apertura de los pases que obran
en el expediente.

689 
 
Asimismo, existe una limitación en el horario de compulsa, pues de
contarse con las fotocopias de las actuaciones el sumariado y su letrado
pueden trabajar en el escrito de defensa, en cualquier momento del día
y también los fines de semana. No se debe olvidar que el plazo del art.
111, R.I.A es de diez días hábiles, los que pueden prorrogarse.

Además, el escrito de defensa y la prueba el sumariado la presentará por

escrito en papel. De igual modo de practicarse la prueba testimonial que
fuera admitida (art. 111, R.I.A.).

Nos parece que en cuanto al trámite del sumario disciplinario, no resulta

ni práctico ni aconsejable que dicho trámite, por lo menos durante su
sustanciación en la Oficina de Sumarios, se cumpla a través de un
expediente electrónico (vía electrónica), pues un buen número de las
diligencias que hemos puntualizado precedentemente y también en el
punto 2 se deben labrarse en papel por escrito.

En consecuencia, el modo más ordenado y práctico para la

sustanciación del sumario disciplinario ante la implementación del
expediente electrónico (el sumario debería estar excluido del sistema)
es que cuando ingrese el expediente electrónico a la Oficina de
Sumarios se proceda a la impresión en papel de las actuaciones
arribadas y se proceda a su foliatura a fin de ir desarrollando tanto la
etapa de investigación como la contradictoria en expediente papel.

Lo expuesto no significa que el libramiento oficios u otras diligencias

(Providencias, Informes, Dictámenes) se instrumenten por vía
electrónica (Sistema de Gestión Electrónica ―GDE― 496), sin
embargo, al utilizar el sistema corresponderá imprimir todo aquello que
se emita por el GDE (v. gr. el oficio librado y su contestación) e
incorporarlo al expediente al cual, por otra parte, se agregarán las
declaraciones y todas aquellas diligencias que indefectiblemente
requieren instrumentarse en papel, como por ejemplo los oficios a
empresas privadas o cualquier persona particular.

690 
 
Una vez que concluye la intervención de la Oficina de Sumarios, todo
el expediente en papel se tendrá que escanear y subir al sistema GDE
para su posterior elevación a la autoridad superior (art. 118, R.I.A.),
girando el expediente electrónico pero también el expediente papel para
que dicha autoridad dé resguardo y conservación a los actos que
ineludiblemente se instrumentan en papel, decidiendo si su
continuación lo será en ambos formatos 497, pues realizada o no la
audiencia pública, previa intervención del servicio jurídico permanente
corresponde que la autoridad competente dicte el acto conclusivo (art.
122, R.I.A.).

Notas -

495 Como enseña Aristóteles: “...Por su parte, la experiencia se genera

en los hombres a partir de la memoria: en efecto, una multitud de
recuerdos del mismo asunto acaban por constituir la fuerza de una única
experiencia”; añadimos que la experiencia se constituye por el recuerdo
de casos particu-lares semejantes.
Luego, Aristóteles agrega: “El arte, a su vez, se genera cuando a par-tir
de múltiples percepciones de la experiencia resulta una única idea ge-
neral cerca de los casos semejantes. En efecto, el tener la idea de que a
Calias tal cosa le vino bien cuando padecía tal enfermedad, y a Sócrates,
e igualmente a muchos individuos, es algo propio de la experiencia;
pero la idea de que a todos ellos, delimitados como un caso
específicamente idéntico, les vino bien cuando padecían tal enfermedad
(por ejemplo, a los flemáticos o biliosos o aquejados de ardores febriles)
es algo propio del arte” (Metafísica, Libro I (A), Cap. I, 980b 25-30,
981a 7-14, Gredos, Madrid, 2003, 2ª reimp., trad. De Tomás Calvo
Martínez).
El arte, señala el traductor, no traduce adecuadamente el término griego
utilizado “téchnë”, que es un saber especializado. Lo importante es que
la experiencia es una forma de conocimiento (v. cap. III, pto. 13, acápite

691 
 
g.3.2.4).
En nuestro caso esta experiencia procede de haber desarrollado
funciones en la Dirección Nacional de Sumarios a partir de abril de
1988 hasta julio de 2017. Pero está precedida de que el trabajo con
expedientes (causas judiciales) se inicia en octubre de 1971, al ingresar
como meritorio no rentado a un Juzgado Nacional de Sentencia y luego
en julio de 1972, como auxiliar interino a un Juzgado Nacional de 1ª
Instancia en lo Criminal y Correccional Federal, con competencia en
Instrucción y Sentencia; posteriormente, a fines de 1977, en una
Fiscalía de dicho fuero y en septiembre de 1978, en una de las Salas de
la Cámara Federal en lo Criminal y Correccional; y a partir de mayo de
1981, el ejercicio de la profesión.
496 Cuando se trabaja con el GDE resulta conveniente primero en un
archivo Word preparar el informe, la providencia el oficio, o el texto
que se quiera instrumentar a través de GDE, para luego copiarlo y ya
dentro del sistema GDE pegar el texto. Asimismo, dentro del sistema
tendrá que justificarse el texto y la impresión hacerla por hoja, pues el
sistema no tiene preparada la plantilla para márgenes simétricos, con lo
cual si se imprime anverso y reverso, este último quedará como texto
normal (puede ser que esto haya se haya solucionado).
497 Debemos recordar que el art. 39, LMREPN, prevé un recurso
judicial direc to que puede deducirse contra cualquiera de las sanciones
(apercibimiento, suspensión, cesantía o exoneración) que se apliquen
“al personal amparado por la estabilidad prevista en este régimen”, y en
esos casos, conforme al art. 40, LMREPN, “debiendo la autoridad
administrativa enviar al Tribunal el expediente con el legajo personal
del recurrente”. De allí también la importancia de la guarda de aquellos
actos instrumentados en papel y firmados por sus intervinientes.
 
 
 
 
 
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