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2004, Jessop
2004, Jessop
Bob Jessop *
The construction of crossbor der regions is related to economic, political and social rescaling general processes; they
both respond and contribute to the “scale relativization” associated with the fall, since ‘80s, of the relative coherence
structured between national economy, State and society that had characteriz ed postwar boom peak. This is reflected
in a proliferation of scales on which attempts of restructuring economic, political and social relationships occur.
This paper explores some of this processes and strategies linked to the emergency and consolidation of crossborder
regions, and comments about their meaning for economic and political restructuration.
Resumen
La construcción de las regiones transfronterizas (RTF) se r elaciona con los procesos generales de reescalamiento
económico, político y social; ambos responden y contribuyen a la “relativización de la escala” asociada con el
declive, desde inicios de los ‘80, de la relativ a coherencia estructurada entre la economía, el Estado y la
sociedad nacional que había caracterizado el apogeo del boom de la postguerra. Esto se refleja en una prolife-
ración de escalas sobre las cuales ocurren intentos de r eestructurar las relaciones económicas, políticas y
sociales. Este artículo explora alguno de estos procesos y estrategias vinculadas a la emergencia y consolida-
ción de RTF, y comenta sobre su significación para la reestructuración económica y política.
Revista eure ( Vol. XXIX, Nº 89), pp. 25-41, S antiago de Chile, mayo 2004
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Bob Jessop
L
a construcción de las regiones conjunto de economías nacionales relativamente
transfronterizas, como un ejemplo de cerradas. La primacía de la economía nacional y
microrregionalismo, se relaciona de mejor el Estado nacional en el fordismo atlántico estuvo
forma con los procesos generales de reescalamiento vinculada al cierre relativo de las economías de
económico, político y social1. Pues ambos respon- postguerra, las que estaban experimentando una
den y contribuyen a la “relativización de la escala” reconstrucción más o menos significativa sobre la
asociada con el declive, desde inicios de los ‘80, base de la producción y el consumo masivo. Mien-
de la relativa coherencia estructurada entre la eco- tras que las instituciones y regímenes internacio-
nomía nacional, el Estado nacional y la sociedad nales fueron organizados para rescatar a los estado
nacional que había caracterizado el apogeo del nacionales europeos y asegurar el crecimiento eco-
boom de postguerra. La crisis del modelo de creci- nómico nacional, sus estados subnacionales (re-
miento económico de postguerra en las economías gionales o locales) actuaron fundamentalmente
capitalistas avanzadas, el fin de la Segunda Gue- como mecanismos de transmisión de la política
rra Fría, el surgimiento del neoliberalismo global, nacional. En varios de los regímenes mercantilis-
el quiebre del bloque soviético, la apertura de tas del Este asiático o “naciones comerciales”, ocu-
China al capital externo y el creciente número de rrió el mismo tipo de “naturalización” a través de
los llamados “estados fallidos” han contribuido a la prominencia del discurso de la “seguridad na-
esta relativización de la escala. Esto se refleja en una cional”, que vinculó la seguridad interna o exter-
proliferación de escalas sobre las cuales ocurren in- na a un fuerte control sobre la economía domésti-
tentos de reestructurar las relaciones económicas, ca. La industrialización por substitución de im-
políticas y sociales –que van desde políticas para portaciones tuvo efectos similares en muchas eco-
promover la globalización económica, la gobernanza nomías latinoamericanas. La continua
global y la cultura global a través de varias formas internacionalización económica de estos diferen-
de mega, macro y mesorregionalismo, hasta pre- tes tipos de economías y las crisis emergentes de
ocupaciones sobre las economías microrregionales, sus respectivos modelos de crecimiento, sirvieron
el empoderamiento de comunidades locales e iden- para debilitar la noción aceptada de la economía
tidades “tribales”. Este artículo explora alguno de nacional como objeto de gestión económica.
estos procesos y estrategias vinculadas a la emer-
gencia y consolidación de regiones transfronterizas También se vio crecientemente que las econo-
y comenta sobre su significación para la reestructu- mías regionales y locales tenían sus propios pro-
ración económica y política. blemas específicos, los cuales no podían ser resuel-
tos por medio de políticas macroeconómicas na-
cionales ni por políticas meso o macroeconómicas
2. La primacía de la escala nacional en el impuestas desde arriba por los estados nacionales.
capitalismo de posguerra Reemplazando a la economía nacional como el
objeto primario (y objetivo) de la gobernanza eco-
En los “treinta años gloriosos” de la expansión nómica para la mayoría de los estados miembros
económica de postguerra, la escala nacional do- de la OCDE, está la economía basada en el cono-
minó la organización económica. De esta forma, cimiento (EBC), en una era de globalización. La
EBC se anuncia como la última etapa del capita-
lismo y su expansión está siendo promovida para
*
Sociólogo, director del Instituto de Estudios Avanzados superar las crisis económicas de los ‘80 y ‘90. Ella
en G estión y Ciencias Sociales, profesor del Departamento de
Sociología de la Universidad de Lancaster (Inglaterra). E-mail: se vincula con narrativas de competitividad inter-
r.jessop@lancaster.ac.uk nacional, flexibilidad, capital social, aprendizaje,
**
Traducido por Luis Riffo Pérez. confianza, reflexividad y gobernanza descentrali-
1
Este artículo se ha beneficiado de los comentarios de zada, así como con el creciente rol de las nuevas
Neil Brenner, Martin Jones, M arkus Perkmann, Ngai-Ling tecnologías de la información y comunicación,
Sum y Fredrik Söderbaum.
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De esta forma, mientras que ha habido un cre- cionan con varias combinaciones de tipo vertical,
ciente énfasis sobre cómo organizar mejor la escala horizontal, diagonal, centrípetas, centrífugas y
global alineada con un amplio rango de criterios a vorticales. Esta complejidad no puede ser captu-
menudo conflictivos, las pequeñas escalas (notable- rada en términos de simples contrastes, tales como
mente lo urbano, regional y nacional) aún son sig- lo global-nacional o global-local, o con conceptos
nificativas (aunque a menudo bajo nuevas formas) híbridos tales como “glocalización” o “transversal”.
como sitios sustantivos de actividades económicas En lugar de esto, ahora vemos una proliferación
reales. Muchas estrategias también están siendo de- de escalas discursivamente constituidas,
sarrolladas para vincular éstas y otras escalas a lo institucionalmente materializadas y espacialmente
global –incluyendo la internacionalización, incorporadas (ya sean terrestres, territoriales o
triadización, formación de bloques regionales, cons- telemáticas), que se relacionan en jerarquías
trucción de redes de ciudades globales, formación crecientemente complejas y enredadas con diver-
de regiones transfronterizas, localización interna- sas temporalidades y espacialidades, en vez de
cional, glocalización, glurbanización y transnaciona- jerarquizarse en formas simples unas con otras.
lización2. La emergencia del ciberespacio como una
arena de acción virtual, que parece que estuviera en La proliferación de horizontes espaciales y tem-
todas partes y en ninguna a la vez, ha complicado porales vinculados con la relativización de las esca-
más aún estos problemas. Más aun, a medida que las implica oportunidades y amenazas muy diferen-
nuevas escalas emergen y/o las escalas existentes tes para las fuerzas económicas, políticas y sociales
ganan en densidad institucional, las fuerzas socia- de aquellas que prevalecieron cuando la escala na-
les también intentan desarrollar nuevos mecanis- cional era juzgada como la predominante. Esto pro-
mos que las articulen o coordinen. Esto añade ni- mueve acciones para explotar nuevas oportunida-
veles adicionales de complejidad y puede gatillar des de manera de promover valores, identidades e
nuevos combates de reacción y contrarreacción, a intereses específicos y/o defenderlos del impacto fre-
medida que los eventos o procesos ocurridos en una cuentemente disruptivo del reescalamiento. Muchos
escala se usan para justificar acciones en otras esca- actores y fuerzas sociales diferentes están implica-
las. Por ejemplo, la internacionalización a menudo dos en esta explotación y disputa, desde los
provoca respuestas regionales (Perkmann, 2000); migrantes económicos hasta empresas legales e ile-
la europeización requiere de la coordinación de gales, estados y movimientos no gubernamentales.
políticas regionales (Leresche & Saez, 2002); el de- Los actores económicos y políticos a menudo son
sarrollo del NAFTA ha promovido la formación de activos en términos de intentar fortalecer la
la región de Cascadia abarcando desde Alaska a competitividad basada en el lugar y/o fortalecer la
Oregón y el norte de California (Blatter, 2001; competitividad promoviendo la movilidad. No exis-
Sparkes, 2002). De esta forma, el resurgir de las te una correspondencia simple entre estrategias y
provincias y regiones dentro de los estados territo- actores: algunas firmas tienen un vínculo territo-
riales, y el crecimiento de las RTF en sus franjas, rial, otras se mueven en el espacio de los flujos; los
son respuestas parciales a la centralización política. estados pueden buscar mantener las actividades eco-
Estos procesos también pueden ser relacionados con nómicas en sus lugares o promover su movimiento
preocupaciones vinculadas a la ecología política, en favor de firmas domésticas móviles. Con todo,
tales como la sustentabilidad, y en algunos casos, tales actividades reordenan –a través del espacio
con el declive de antiguas preocupaciones sobre se- económico en diferentes escalas espaciales- las
guridad y el surgimiento de nuevos problemas en complementariedades y diferencias basadas en lu-
los ‘90. gares como la base para las ventajas competitivas
dinámicas. No obstante, el juego competitivo siem-
Lo anterior genera una complejidad creciente pre produce comparativamente perdedores, así
a medida que diferentes escalas de acción se rela- como ganadores.
2
Algunos comentaristas explican las regiones o
S obre la glocalización, ver B renner (1998) y
Swyngedouw (1997); sobr e glurbanización, Jessop y Sum escalas emergentes como basadas en “territorios
(2000); sobre transnacionalización, Smith (2000). económicos naturales”, los que han podido
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reemerger o desarrollarse a medida que el Estado cionales, internacionales y globales” (Hall &
nación declina como fuente de poder económico Hubbard, 1996; Sum, 1999). Tales estrategias
y político. también tienden a respetar las fronteras naciona-
les, pero ellas no son de ninguna manera incon-
Ciertamente, es interesante reflexionar aquí sistentes con las RTF, que son promovidas
sobre el resurgimiento de antiguos bloques comer- nacionalmente y donde las autoridades locales de
ciales transfronterizos en la era del postsocialismo ambos lados de la frontera se orientan hacia sus
y del fin de la Guerra Fría. Esto puede ser visto respectivos centros nacionales en vez de interesar-
tanto en Europa del Este y Central así como en la se en consolidar unidades administrativas que
“Gran China”. Pero creo que los “territorios eco- buscan autonomía (Nilson, 1997). Esto puede
nómicos naturales” (TEN) son espacios económi- contrastarse con regiones fronterizas en las cuales
cos que han sido “naturalizados” discursivamente, la frontera es una característica unificadora más
así como construidos económica y políticamente. que divisoria, por ejemplo donde la frontera fun-
Por ejemplo, el que uno vea a los TEN como na- ciona para integrar y no dividir (África), y la cual
turales o no depende del entendimiento que se es por tanto planificada como un todo y no como
tenga sobre los modos dominantes de competen- dos partes separadas (Gooneratne & Mosselman,
cia y los factores causantes de la competitividad 1996; Buchanan, 1995).
estructural. Una interpretación ricardiana (basa-
da en un crecimiento conducido por los factores) La segunda opción es construir vínculos hori-
conducirá a identificar a los TEN y a las estrate- zontales en la misma escala dentro de un conjunto
gias económicas de forma diferente que aquellas integrado de escalas verticalmente articuladas. Ta-
interpretaciones de tipo schumpeteriano (basadas les estrategias son muy amplias, desde la escala lo-
en un crecimiento conducido por la innovación) cal a la triádica. Muchas RTF ilustran esta estrate-
(Porter, 1990). De esta forma, más que buscar un gia, así como alianzas translocales y regiones
elusivo criterio económico objetivo para definir virtuales. Estas últimas son desarrolladas para vin-
una región, se debería tratar a las regiones como cular localidades no-contiguas con intereses com-
un fenómeno emergente socialmente constituido. partidos o complementarios, tales como la coope-
ración entre las así llamadas regiones “Cuatro Mo-
4. Las complejidades del reescalamiento tores” europeas, que abarcan a Baden-Württemberg,
Rhône-Alpes, Lombardía y Cataluña, cada una de
Podemos distinguir cuatro estrategias posibles las cuales es una ciudad-región dinámica asociada
(de ninguna manera exclusivas ni exhaustivas) que con una ciudad no-capital importante. En general,
están vinculadas a diferencias en las formas de ar- esta estrategia se construye sobre intereses e identi-
ticulación escalar preferidas. La primera es am- dades territoriales comunes y busca aprovechar re-
pliar o profundizar la división escalar del trabajo cursos y capacidades de manera conjunta o com-
dentro de un conjunto integrado de escalas plementaria. El objetivo es desarrollar una masa
jerarquizadas verticalmente. Esta estrategia típi- crítica por medio de simples economías de aglome-
camente implica la promoción del desarrollo eco- ración, o desarrollar una división del trabajo emer-
nómico (a cualquier escala), aprovechando la di- gente a la misma escala más que a través de escalas.
námica del crecimiento en escalas espaciales pro- Esta estrategia horizontal puede ser autóctona y/o
gresivamente ascendentes, desde lo local a lo promovida por cuerpos de estratos superiores o in-
supranacional o global a través de lo regional y feriores. De esta forma, las RTF en Europa son pro-
nacional. En este contexto, aspectos importantes movidas por comunidades locales así como por la
de la división del trabajo tienden a ser organiza- Unión Europea (UE).
dos a través de las escalas más que dentro de ellas. La tercera opción implica la construcción de
Tales estrategias pueden ser promovidas desde arri- vínculos transversales, por ejemplo saltándose una
ba y/o emerger desde abajo. Ellas se reflejan en o más escalas inmediatamente vecinas para buscar
intentos de “posicionar centralmente lugares en una integración más cercana con procesos en va-
‘etapas’ de varias escalas espaciales: regionales, na- rias otras escalas. Esto es especialmente significa-
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tivo donde están implicadas la inversión extranje- Consecuentemente, deberíamos examinar las
ra directa y la producción para la exportación, de muchas formas diferentes de reescalamiento que
manera que los vínculos hacia un entorno inme- están ocurriendo y sus interrelaciones. La lista si-
diato o aun hacia la economía nacional pueden guiente no intenta ser exhaustiva, pero sirve para
resultar mucho más importantes que las conexio- ilustrar el rango de posibilidades que implican a
nes entre las escalas locales y supranacionales. Los las firmas y estados. Ellas se presentan en orden
triángulos de crecimiento en Asia ejemplifican esta ascendente desde lo microrregional a lo
estrategia (Parsonage, 1992; Smith, 1997). Tam- supranacional a través de los vínculos transversa-
bién las zonas de procesamiento de exportacio- les subnacionales.
nes, los puertos libres y las entradas regionales –
aunque éstas tienden a localizarse dentro de un - Relocalización y re-regionalización, por
territorio nacional y orientarse al exterior (ver ejemplo la reemergencia de las economías
Chen, 1995, sobre la evolución de las zonas de locales y regionales en las economías nacio-
crecimiento internacionales; Ohmae, 1995, sobre nales (nuevos distritos industriales, medios
los estados-regiones contemporáneos). innovadores, regiones de aprendizaje, ciu-
dades de entrada, islas mediterráneas como
Finalmente, una cuarta opción es buscar un puentes entre Europa y África), o en algu-
escape para las restricciones locales o escalares lo- nos casos, la descomposición de la econo-
calizando las actividades en un espacio sin fronte- mía nacional debida a crisis económicas,
ras o moviéndolas hacia el ciberespacio. Pero esto guerras civiles, fallas del Estado u otros me-
no obvia la necesidad de algún tipo de localiza- canismos disruptivos. La re-regionalización
ción espacial (islas de ultramar, paraísos financie- puede también implicar un incremento en
ros, etc.). la escala de las regiones (ver Smith, 1988).
Estas opciones pueden ser combinadas para - Metropolización multicéntrica o polinuclear,
producir estrategias más complejas. Ellas pueden por ejemplo una vasta expansión del tamaño
ser aplicadas a un amplio rango de diferentes es- o la escala de ciudades principales dentro de
calas, y las RTF pertenecen principalmente a las las jerarquías urbanas, de forma que ellas se
estrategias segunda y tercera. Más generalmente, conviertan en grandes regiones metropolita-
tales estrategias pueden ser consideradas desde dos nas o megaurbanas con varios centros.
puntos de vista: (a) sus agentes principales –agen-
tes económicos privados (firmas, bancos, cámaras - Interlocalización o interregionalización, por
de comercio) o agentes públicos (diferentes ins- ejemplo el desarrollo de vínculos horizonta-
tancias del gobierno o asociaciones locales o re- les entre localidades o regiones contiguas o
gionales de organismos paraestatales [quangos]); y regiones en la misma escala, pero en estados
(b) la naturaleza de la articulación interescalar nacionales diferentes (RT F, alianzas
implicada –vertical (hacia arriba o hacia abajo), translocales, estados subfederales) que tie-
lateral (extraversión o introversión), transversal, nen economías o intereses políticos compar-
etc. Mi punto de partida más abajo es la primacía tidos o complementarios (Hocking, 1999)
de la escala nacional en el periodo de postguerra, –vínculos que a menudo se saltan el nivel
pero esto no debe conducirnos a la conclusión de nacional pero que a veces pueden ser patro-
que la relativización de la escala implica solamen- cinados por uno o más estados nacionales,
te una internacionalización basada en flujos hacia así como por autoridades locales, urbanas y
y desde los espacios económicos nacionales. Pues regionales, y que se pueden reflejar en el
esta penetración y extraversión es típicamente se- desarrollo de zonas de producción
lectiva, desigual y parcial, y de ninguna forma co- binacional, fronteras internacionales o me-
necta directamente al conjunto de las economías trópolis transfronterizas (Albert & Brock,
nacionales. 1996), y en el desarrollo de corredores in-
ternacionales de desarrollo junto a grandes
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La economía política de la escala y la construcción de las regiones transfronterizas
América del Norte, Europa y el Noreste de Gran Londres a través de los países Benelux, el norte de Fran-
Asia. cia (saltándose París) y el centro de Alemania, para finalizar
en el Norte de Italia.
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tica europea (Balme, 1996). Aún en escalas me- su órbita económica, sino también entrar en alian-
nores, las autoridades locales desarrollan asocia- zas con otros poderes dominantes de la tríada. Una
ciones para promover sus intereses a niveles na- estrategia alternativa para una pequeña economía
cionales, regionales, internacionales y globales. abierta es buscar nichos de mercado en la econo-
Todo esto produce una creciente complejidad es- mía global (tal vez a través de la promoción de
calar, un alcance creciente para una articulación alianzas estratégicas con firmas clave en cada re-
interescalar deliberada y crecientes problemas para gión de la tríada) o formar alianzas regionales con
hacer funcionar dichas articulaciones. Temas si- otras economías pequeñas (ya sea que compartan
milares afectan al tiempo y su gobernanza, como fronteras o no) como la base para incrementar sus
se ve en la emergencia de nanotemporalidades a capacidades económicas y de presión. Por otra
nivel micro y acciones de largo plazo para asegu- parte, desde que la economía nacional ya no lo es
rar la sustentabilidad ambiental a nivel macro. Esto tal, también encontramos regiones subnacionales,
conduce a su ve z a crecientes problemas de ciudades y espacios económicos locales persiguien-
gobernanza intertemporal. do estrategias orientadas a las cambiantes formas
de globalización y competitividad internacional.
Tanto en términos geoeconómicos como
geopolíticos, los tipos variados de regiones están
marcados por grados de hegemonía y jerarquía 5. Regiones transfronterizas
diferentes y cambiantes, superponiéndose esferas
de influencia, componentes nacionales e influen- Las transacciones transfronterizas basadas en
cias transnacionales, interdependencias y paque- proximidades y complementariedades geográficas
tes de regiones autocontenidas, embrionarias y siempre han existido a niveles regionales y
fallecientes, esferas marginales y áreas de confron- subrregionales, a menos que sean prohibidas por
tación. Estas complejidades proveen más oportu- los estados en razón de preocupaciones políticas,
nidades para el reescalamiento, el salto entre esca- de seguridad o económicas (Thant, 1997; sobre el
las y así sucesivamente; ellas también reordenan caso europeo ver Gasparini, 1999-2000b; Zago,
las jerarquías espaciales y escalares, produciendo 1999-2000). Pero las RTF han proliferado siguien-
nuevas formas de desarrollo desigual. Esto se re- do al declive del proteccionismo, el auge del
fleja no sólo en cambios entre las “economías na- neoliberalismo, el fin de la Segunda Guerra Fría y
cionales”, sino también en el auge y caída de re- los compromisos políticos hacia la integración re-
giones, en nuevas formas de división “norte-sur” gional. Las RTF se han convertido en objetos espe-
cíficos de políticas y no sólo en territorios econó-
y así sucesivamente.
micos espontáneos y naturales. En este sentido, re-
Todo lo anterior apunta al potencial de las presentan formas específicas de innovación en rela-
alianzas estratégicas entre estados a escalas regio- ción con el espacio, el lugar y la escala. Ellas impli-
nales similares o diferentes (por ejemplo la UE can la producción de nuevos tipos de lugares o es-
como una organización intergubernamental de pacios para la producción, para el desarrollo de ser-
estados naciones o como la “Europa de las regio- vicios, para el trabajo y para el consumo. Están vin-
nes”) para asegurar las bases de una supervivencia culadas con nuevos métodos de producción de lu-
económica y política en respuesta a los imperati- gares o espacios para crear ventajas específicas de
vos de la competitividad estructural a escala glo- lugares para la producción de bienes y servicios y
bal. Estas alianzas variarán de acuerdo con las po- ofrecer nuevas estructuras regulatorias,
siciones de las economías respectivas en la jerar- infraestructuras, economías de escala, nuevos mer-
quía global. Así, mientras que una pequeña eco- cados de trabajo, etc. Pueden implicar la creación
nomía abierta (ya sea capitalista, postsocialista o de ventajas competitivas aprovechando
socialista) puede buscar una integración más cer- complementariedades entre fuentes de oferta (como
cana con el poder económico dominante de su el triángulo de crecimiento de Indonesia-Malasia-
polo de crecimiento triádico inmediato, el poder Singapur, anteriormente conocido como el trián-
dominante puede buscar no sólo atraer gulo de crecimiento Singapur-Johor-Riau o SIJORI;
selectivamente a las economías vecinas dentro de o los vínculos entre los estados miembros de la UE
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ciudades gemelas a lo largo de las fronteras entre lidad de las fronteras para la gestión de mercados
Canadá y Estados Unidos y entre Estados Unidos de trabajo transnacionales porque ellas pueden
y México. Esto también se refleja en los crecientes servir para mantener la separación espacial del si-
vínculos Norte-Sur entre regiones canadienses y tio de la compra y del gasto de trabajo de los sitios
estadounidenses, aunque aún existe más comer- de su reproducción, en la medida en que los luga-
cio entre cualquier par de provincias canadienses res respectivos de producción y reproducción es-
que entre alguna de ellas y un estado estadouni- tén en diferentes espacios nacionales (sobre el rol
dense. de las patrias durante el régimen del apartheid en
Sudáfrica, ver Wolpe, 1988). En este sentido, el
También hay muchas ciudades fronterizas co- éxito de tales estrategias depende de la construc-
nectadas cercanamente en Europa (ver Gasparini, ción de nuevos mecanismos de gobernanza para
1999-2000a y 1999-2000b). Un ejemplo euro- la cooperación transfronteriza sin eliminar, sin
peo bien conocido es la región basiliense, que tie- embargo, los diferenciales territoriales asociados
ne a Basel/Basle como su centro metropolitano. con la frontera (ver Perkmann, 2000).
Esta dinámica también puede ser un factor que
contribuya al crecimiento de otras RTF, tales como Quinto, las RTF pueden ser promovidas por
el triángulo SIJORI, que es producto del derrame estados nacionales con la esperanza de reestabilizar
desde Singapur como una ciudad-Estado en ex- la escala nacional y permitir a las economías nacio-
pansión, o el crecimiento económico del Delta del nales competir más efectivamente. Esto implicaría
río Pearl, basado en la expansión de Hong Kong la construcción desde arriba de nuevos paradigmas
después de la apertura china. territoriales y la promoción de nuevas escalas de
acción territorial, implicando por tanto la disolu-
Cuarto, creación de nuevos espacios funcio- ción y reestructuración de las fronteras. Aquí las
nales económicos o ecológicos donde hay recur- RTF actuarían como transmisores y puentes hacia
sos complementarios, problemas económicos o otras escalas nacionales y/o como medios de inte-
medioambientales comunes, o una situación grar el espacio económico en bloques regionales y
periférica compartida que denota una necesidad alianzas estratégicas más amplias. Un ejemplo tem-
de cooperación en temas tales como el prano de esto en un contexto europeo fue el trabajo
medioambiente o la infraestructura de transpor- de las comisiones intergubernamentales en Euro-
te. Tales RTF a menudo se vinculan con la consti- pa. Ellas fueron creadas en los ‘60 y ‘70 a un nivel
tución discursiva de nuevos tipos de territorios o estatal central para promover el desarrollo de regio-
espacios económicos, como triángulos de creci- nes fronterizas, especialmente en el campo de la
miento, zonas de procesamiento de exportaciones, planificación espacial y del transporte, para el bien-
medios innovadores, ciudades de entrada, regio- estar de las economías nacionales. El interés de esta
nes de aprendizaje, biorregiones o ecorregiones (ver forma de cooperación económica regional se ex-
Sum, 1999, sobre el triángulo de crecimiento de pandió a fines de los ‘80 y en los ‘90. Esto proba-
la Gran China; Lundin & Söderbaum, 2002, so- blemente se relaciona muy de cerca con la natura-
bre el corredor de Maputo en Africa del Sur; leza multiescalar, multicénctrica y multiforme de la
Blatter, 2000, sobre desarrollo sustentable en globalización –incitando a los estados a adaptarse
Cascadia y la Eurorregión Bodenver; Maskell y incrementando la competitividad de los sitios loca-
Törnqvist, 1999, sobre la región transfronteriza les y regionales de producción, innovación y asig-
de aprendizaje Øresund que une al Copenhague nación de capital.
metropolitano con la periferia sur de Suecia). Ta-
les estrategias pueden difundirse a través de una Sexto, y a la inversa, los cuerpos suprana-
simple imitación, un proselitismo internacional o cionales pueden promover las RTF para debilitar
un patrocinio y financiamiento explícito de insti- la escala nacional por medio de un movimiento
tuciones supranacionales. La frontera puede tener combinado desde arriba y desde abajo. Esto pue-
una función importante en tales espacios, más que de ilustrarse con la estrategia de la “Europa de las
ser visualizada como una barrera para la coopera- regiones”. Como indicó el presidente de la
ción. Por ejemplo, Kearny (1991) muestra la uti- Eurorregión: “La UE espera que las regiones for-
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La economía política de la escala y la construcción de las regiones transfronterizas
men redes entre las fronteras para permitir con- ción en las relaciones exteriores, concluyó muchos
trabalancear el poder de los estados miembros” (J. acuerdos interregionales en el pasado y persigue
Chabert, Euroregion Seminar, Brussels, 29.3.94, actividades de lobby en Estados Unidos (Keating,
citado en Taylor, 1995: 77). Esta estrategia impli- 1996). Alternativamente, la nación relevante pue-
ca inventar nuevos modos indirectos y medios de de compartir fronteras territoriales. El desarrollo
conducir a los niveles menores y a actores no esta- de la cooperación transpirinea entre catalanes en
tales, de forma que ellos se transformen en aliados España y Francia y el resurgimiento de territorios
estratégicos de la Comisión Europea (Tömmel, económicos históricos en países postsocialistas
1998). puede ilustrar bien esta situación. Casos más pro-
blemáticos, donde existe el derecho a desarrollo
Siete, las RTF pueden ser una reacción al de- de poblaciones transfronterizas, pueden también
sarrollo desigual vinculado con otros procesos de eventualmente conducir a una cooperación
construcción sub, supra o transnacional de regio- transfronteriza (por ejemplo, el pueblo kurdo).
nes. Las ciudades-Estado de Hamburgo y Bremen
han estado promoviendo una nueva Liga Nueve, las RTF pueden emerger de iniciativas
Hanseática para contrapesar el dinamismo del polo de construcción de carreras e instituciones a me-
de crecimiento del sur alrededor de Munich y su dida que emprendedores políticos aprovechan las
propia región transnacional de crecimiento for- oportunidades creadas por la crisis de la escala na-
mada por el triángulo Barcelona-Munich-Milán cional, el descongelamiento de la Guerra Fría, la
(Hettne, 1997). Asimismo, el crecimiento de la disponibilidad de políticas y fondos de la UE, las
“Banana Azul” gatilló el proyecto del Arco iniciativas de organizaciones internacionales tales
Atlántico para promover a las regiones europeas como el Banco de Desarrollo Asiático o el Progra-
periféricas que enfrentan el Atlántico; la inversión ma de las Naciones Unidas para el Desarrollo,
extranjera directa ha reforzado la primacía de ciu- desregulación supranacional que permite la re-re-
dades y regiones centrales de crecimiento en la gulación regional, el desarrollo de nuevas
ASEAN y generó la preocupación de promover infraestructuras y logísticas (ver especialmente
triángulos de crecimiento y regiones Perkmann, 2000). Tales casos de simple cálculo
transfronterizas en áreas más periféricas (Wong, económico pueden reflejarse en coaliciones para la
1994); la inhabilidad de Tokio para dar cuenta de obtención de fondos (más que coaliciones para el
las demandas de desarrollo de localidades en las crecimiento) y en simples respuestas a ventanas de
prefecturas del Mar de Japón han ayudado a oportunidades políticas para iniciativas políticas.
gatillar la cooperación transfronteriza en estas zo-
nas; la UE ha promovido la cooperación A pesar de su nueva importancia económica,
transfronteriza en las regiones menos favorecidas las RTF carecen tanto de límites sólidos demarca-
durante la construcción del Mercado Común. El dos por fronteras nacionales, así como de muchas
desarrollo desigual también puede producir una de las condiciones institucionales macroeconómicas
reacción inversa por parte de regiones más fuer- consideradas a menudo esenciales para un creci-
tes. Murphy (1993) sugiere que una de las razo- miento económico estable. Es en este contexto que
nes de la formación de la región de los “Cuatro las redes interpersonales y la negociación
Motores” fue la preocupación por ser arrastrados interorganizacional resultan cruciales para unir la
hacia abajo por las regiones vecinas pobres. división público-privado entre las fronteras y para
asegurar la cooperación de los denominados “acto-
Ocho, las regiones transfronterizas pueden res clave” surgidos de diferentes sistemas funciona-
surgir como parte de proyectos de construcción les. Más aun, la ausencia de un Estado con sobera-
nacionales en estados territoriales multinaciona- nía sobre una RTF puede no ser un aspecto en con-
les. Esto puede reflejar el deseo de fortalecer la tra, como a veces creen muchos de los directivos de
autonomía nacional dentro de un sistema federal. los estados nacionales. Pues si ni las puras fuerzas
Québec es un buen ejemplo de esto: a partir de su del mercado ni el comando desde arriba por parte
incorporación en la CBC como parte de un pro- de un centro político pueden garantizar la
yecto de construcción nacional de antigua tradi- competitividad sistémica o estructural de un espa-
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Bob Jessop
cio económico, puede haber lugar para una bús- ellas ilustran la desnacionalización pero aún son
queda más cooperativa para proveer de una estruc- territoriales, están basadas típicamente en una
tura estable de acción económica, a través de otros gobernanza multinivel y reflejan las preferencias
medios más flexibles y no jerárquicos. internacionales de políticas. A la inversa, el desa-
rrollo de las RTF tiende tanto a reforzar estas ten-
Otra forma de avanzar en estos desarrollos es dencias y a provocar contratendencias en el nivel
a través del esquema de Messner (1998) sobre los nacional.
diferentes niveles de organización relevantes para
la búsqueda de la competitividad sistémica. Él dis- La primera tendencia es la desnacionalización
tingue cuatro aspectos o niveles de competitividad: de la estatalidad. Esto se refleja empíricamente en
micro, meso, macro y meta. En una era de el “vaciamiento” de los aparatos del Estado-na-
globalización, la competitividad aún depende tanto ción, donde antiguas y nuevas capacidades estata-
de ventajas genéricas así como de ventajas especí- les están siendo territorial y funcionalmente reor-
ficas de lugar, y esto será particularmente cierto ganizadas a niveles subnacionales, nacionales,
para las fuentes a nivel meta y micro. Entonces, supranacionales y translocales. Un aspecto es la
podríamos sugerir que en el caso de las RTF, los pérdida parcial de soberanía jurídica por parte de
niveles micro y meta serán más significativos que los estados nacionales en ciertos aspectos, a medi-
el nivel macro, y que el nivel meso será importan- da que ellos transfieren poderes de toma de deci-
te pero modificado, a la luz de la naturaleza siones hacia arriba hacia cuerpos supranacionales
transfronteriza de la economía. A su vez, estas son o suscriben tratados con obligaciones más o me-
áreas particularmente apropiadas de intervención nos asimétricas. En ambos casos, las nuevas reglas
para mecanismos de gobernanza que no descan- y decisiones se convierten en ataduras para los es-
san ni en las fuerzas anárquicas del mercado ni en tados nacionales. El primer caso es más evidente
la planificación desde arriba, sino que en diversas en la UE, y el segundo caracteriza al NAFTA y
formas, tales como redes y asociaciones público- otros bloques regionales organizados
privadas, acuerdos sociales entre diversos intere- intergubernamentalmente y cuerpos internaciona-
sados, etc. (sobre gobernanza, ver Jessop, 1998). les, tales como la Organización Mundial de Co-
Hay un alcance considerable aquí para la mercio. Otro aspecto es la descentralización de la
metagobernanza (por ejemplo, el Consejo Euro- autoridad hacia niveles subordinados de organi-
peo provee modelos de reglas organizacionales para zación territorial y/o el desarrollo de toma de de-
los acuerdos sobre RTF según la Convención so- cisiones transnacional pero interlocal. Las RTF son
bre Cooperación Transfronteriza). significativas a este respecto, tanto por el fortale-
cimiento de los estados regionales o locales en el
6. Regiones transfronterizas y desarrollo económico, así como por el desarrollo
reestructuración del Estado de vínculos transnacionales entre autoridades re-
gionales y locales, que implica lo que se ha deno-
minado a veces la “paradiplomacia” (Dommergues,
Estas complejas formas de reescalamiento, que
1992) o la política “interméstica” (Duchacek,
como se sugirió, van desde la relocalización hasta
1986). De esta forma, la emergencia de las RTF
la globalización, se asocian típicamente con tres
parece desafiar la supervivencia del Estado nacio-
tendencias principales en el Estado y la política.
nal, aunque de otra forma que en el reescalamiento
Éstas abarcan la desnacionalización del Estado te-
supranacional.
rritorial, la creciente importancia de las asociacio-
nes público-privadas y de redes y un énfasis cre- Sin embargo, contradiciendo esta tendencia
ciente sobre vínculos funcionales y responsabili- hacia la desnacionalización del Estado, se encuen-
dades conjuntas sin considerar la posición dentro tra la continua supervivencia en muchas socieda-
de jerarquías escalares y la internacionalización de des del Estado nacional como el principal factor
los regímenes de políticas. de cohesión. Por todas partes, sin embargo, los
estados nacionales están en crisis o ya se han des-
Cada una de estas tendencias es discernible en
compuesto. Pero donde el Estado nacional como
el desarrollo de las regiones tranfronterizas, pues
36 eure
La economía política de la escala y la construcción de las regiones transfronterizas
Segundo, hay una tendencia general hacia la Hay peligros claros de esto en las RTF sin me-
desestatización de los regímenes políticos. Esto se canismos de gobernanza bien diseñados. Así, al ex-
refleja empíricamente en el giro desde el gobierno pandir su rol en la metagobernanza, los estados asu-
a la gobernanza en varias escalas territoriales y a men la responsabilidad para el diseño constitucio-
través de varios dominios funcionales. Los gobier- nal y otras medidas para asegurar una compatibili-
nos siempre han descansado en otras agencias para dad relativa de diferentes mecanismos de
ayudarse a realizar objetivos estatales, pero ahora gobernanza. Esto se refleja en el Consejo de la Con-
hay un reordenamiento político significativo en la vención Europea sobre Cooperación transfronteriza
relación gobierno y gobernanza. Aunque esta ten- y en las regulaciones de la UE que gobiernan la
dencia implica típicamente una pérdida de auto- naturaleza de los acuerdos y consultas sobre asocia-
nomía decisional y operacional de los aparatos del ciones necesarias para recibir la aprobación y el
Estado (a cualquier nivel), también puede fortale- financiamiento de la UE. Adicionalmente, los esta-
cer sus capacidades para proyectar el poder del dos (espacialmente a nivel nacional) deben respon-
Estado y alcanzar objetivos colectivos por medio der en última instancia a las repercusiones políticas
de la movilización de recursos de conocimiento y de la gobernanza así como a las fallas de mer cado.
poder de influyentes socios no gubernamentales e Si la metagobernanza funciona o no, es otro pro-
interesados. Esta segunda tendencia ocurre no sólo blema.
a nivel internacional o nacional, sino que tam-
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Bob Jessop
Tercero, hay una tendencia general hacia la das prever un futuro alternativo y para identificar
internacionalización de los regímenes de políticas. la trayectoria que debe ser seguida para alcanzar-
Esto se refiere a la creciente significación estraté- la. Per también se requieren condiciones extra-
gica del contexto internacional sobre la acción es- discursivas importantes para lograr estrategias
tatal doméstica y la extensión de esta última a un plausibles. Estas condiciones extra-discursivas tie-
amplio rango de procesos y factores extraterrito- nen su raíz en la materialidad de órdenes
riales o transnacionales. Esto tiende a hacer des- institucionales diferenciados (sistemas funciona-
aparecer la distinción entre la política doméstica y les) y sus complejas formas de interdependencia a
extranjera y a ampliar las bases territoriales de ac- lo largo de varios horizontes de acción espaciales y
tores que estén directamente involucrados en la temporales. Esto, a su vez, depende del deseo po-
toma de decisiones, y/o cuyas opiniones y proba- lítico y de las capacidades de liderazgo, incluyen-
bles reacciones sean tomadas en cuenta. Esta ten- do las capacidades para la metagobernanza.
dencia no está de ninguna manera confinada a los
estados nacionales. También es aplicable a bloques Por lo tanto, ninguna estrategia regional o
supranacionales (tales como la UE), a estados lo- subregional tiene la probabilidad de convertirse
cales o regionales, y con particular claridad, a las en predominante. En vez de eso, habrá un gran
nuevas RTF emergentes. Todo esto también ne- número de iniciativas estratégicas a pequeña esca-
cesita tener en cuenta el cambiante contexto in- la que interactuarán con un número aun mayor
ternacional de sus actividades económicas. Inter de desarrollos más espontáneos con raíces en los
alia, esto se refleja en los intentos de combinar el intercambios de mercado, la inversión extranjera
desarrollo económico endógeno con inversiones directa, etc. Las estrategias económicas regionales
externas así como involucrarse en actividades de tienen mayor probabilidad de desarrollarse a tra-
promoción de exportaciones y/o de sustitución de vés de una colaboración descentralizada e iniciati-
importaciones en una economía internacional vas conjuntas, en las cuales las regiones fronteri-
continuamente cambiante. zas y/o las afinidades económicas jugarán un rol
mediador clave. La enorme multiplicidad de estas
Aquí también hay una contratendencia, no iniciativas puede ser vista a partir de una lista par-
obstante con dos aspectos. Por una parte, hay una cial de programas para la renovación económica
creciente interiorización de las restricciones inter- provista por Neumann (1994) para la región del
nacionales, como su integración en el paradigma Báltico Norte. Estas incluyen una nueva Liga
de políticas y modelos cognitivos del mundo sos- Hanseática, la Región del Mar Báltico, el Mare
tenidos por varios tomadores de decisiones domés- Balticum, la Región Euro-Báltica, el Espacio Polí-
ticos. Por otra parte, hay un esfuerzo más intenso, tico Scann-Báltico, un Ostverraum, un severo-
especialmente por parte de los estados más pode- baltiyskiy poyas (cinturón nor-báltico que incluye
rosos, para influenciar la forma y contenido de los los estados nórdicos y las cuatro entidades políti-
regímenes internacionales. El peso relativo de es- cas rusas de Murmansk, San Petersburgo, Karelia,
tas tendencias y sus contratendencias variarán cla- y Kaliningrad)4, y una región Barents centrada en
ramente según el lugar de un espacio económico Noruega y extendiéndose hacia los mares Ártico y
y político dado, dentro del orden económico y del Norte. Una profusión similar de proyectos
político más general. existe para otras regiones en Europa y Eurasia.
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La economía política de la escala y la construcción de las regiones transfronterizas
ficados completamente). Si emergiera una escala Chen, X. (1995). “The evolution of free economic
principal probablemente será a nivel de la tríada. zones and the recent development of cross-
Esto es particularmente evidente en la UE (espe- national growth zones”. International Journal
cialmente a medida que continúe ampliando y pro- of Urban and Regional Research 19, 4: 593-
fundizando su rol en la estructuración del espacio 621.
económico europeo) y en el NAFTA (con el abru- Collinge, C. (1996). Spatial articulation of the
mador dominio de Estados Unidos), pero también State: reworking social relations and social
existe una creciente división regional del trabajo en regulation theory. Birmingham: Centre for
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